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“El agua es una bendición para la humanidad. Es elelemento vital de la agricultura. Muchas naciones,ciudades y civilizaciones han crecido cerca de los ríos.En nuestras escrituras se ha exaltado el caráctervivificante del agua. Al mismo tiempo, el exceso deagua o su ausencia total pueden también convertirseen una maldición. El año pasado, muchas partes denuestro país se vieron afectadas por la sequía. Losagricultores estuvieron muy angustiados. Este año,estamos recibiendo un diluvio el cual ha dado lugar ainundaciones repentinas con la consecuente destruccióny pérdida de valiosas propiedades en muchos de losestados de la Unión. Una vez más, los agricultores deestas regiones están angustiados. En cierta manera, estosfenómenos evidencian la vulnerabilidad de nuestra genteante los caprichos de la naturaleza. También sirven parademostrar la importancia que tiene el riego en lamitigación de los riesgos derivados de las fluctuacionesen las precipitaciones fluviales —tanto en escasez comoen exceso. Con el riego se puede garantizar a lapoblación la disminución de los perjuicios relacionadoscon el agua a fin de que la gente pueda disfrutar de losbeneficios que les brinda la naturaleza”. Discurso pronunciado por el Dr. Manmohan Singh, Primer Ministro de la

India durante la inauguración del Congreso Nacional de Ministros de

Riego y Recursos Hídricos el 30 de noviembre de 2005.

Agua para elCrecimiento yDesarrollo

DOCUMENTO TEMÁTICOEJE TEMÁTICO 1AGUA PARA EL CRECIMIENTO Y DESARROLLOIV FORO MUNDIAL DEL AGUACIUDAD DE MÉXICO, MARZO DE 2006

*ESTE DOCUMENTO FUE PREPARADO POR DAVIDGREY, ASESOR PRINCIPAL DE AGUA, Y POR CLAUDIASADOFF, ECONOMISTA EN JEFE, BANCO MUNDIAL.LOS RESULTADOS, INTERPRETACIONES YCONCLUSIONES EXPRESADAS AQUÍ SON PROPIAS DELOS AUTORES Y NO NECESARIAMENTE REFLEJANLOS PUNTOS DE VISTA DE IBRD/BANCO MUNDIAL ODE SUS ORGANIZACIONES FILIALES, NI LOS DE LOSDIRECTORES EJECUTIVOS DEL BANCO MUNDIAL O DELOS GOBIERNOS QUE ELLOS REPRESENTAN.

7 RECONOCIMIENTOS

8 RESUMEN EJECUTIVO

15 1. INTRODUCCIÓN

18 2. HISTORIAS RELACIONADAS CON EL AGUA Y EL CRECIMIENTO18 2.1 Agua, pobreza y crecimiento20 2.2 Crecimiento alcanzado en economías desarrolladas:

aprovechamiento de la hidrología23 2.3 Crecimiento restringido en economías intermedias:

obstaculizado por la hidrología25 2.4 Crecimiento detenido en países en desarrollo:

¿rehenes de la hidrología?26 2.5 Sectores usuarios del agua y su relación con el crecimiento

28 3. LA SEGURIDAD DEL AGUA Y EL CRECIMIENTO28 3.1 Seguridad del agua: mejor crecimiento sin oposición30 3.2 Determinantes de la seguridad del agua34 3.3 Dinámica de la inseguridad y de la seguridad del agua36 3.4 Financiamiento de la seguridad básica del agua

37 4. LA DINAMICA DE LAS INSTITUCIONES, INFRAESTRUCTURA Y VALORES

37 4.1 Instituciones e infraestructura38 4.2 Equilibrio y secuenciación39 4.3 El reto transfronterizo40 4.4 Cambio de prioridades, cambio de objetivos40 4.5 Vías alternas de desarrollo

42 5. RIQUEZA Y POBREZA, EL PESO DE LAS EVIDENCIAS42 5.1 Agua, pobreza y riqueza42 5.2 Agua, crecimiento y ayuda43 5.3 El peso de las evidencias

44 6. BIBLIOGRAFíA

47 REFERENCIAS

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El presente documento fue preparado por David Grey,Asesor Principal de Agua, y por Claudia Sadoff,Economista en Jefe, ambos del Banco Mundial. Losresultados, interpretaciones y conclusiones aquíexpresadas son propias de los autores y nonecesariamente reflejan los puntos de vista de la JuntaDirectiva del Banco Mundial ni de los gobiernos por ellosrepresentados.

Los autores agradecen el apoyo de sus colegas BorisGraizbord (COLMEX) y Paul van Hofwegen (ConsejoMundial del Agua). Aportaron información y/o asesoríaAnders Berntell (SIWI), Ramesh Bhatia (Grupo deRecursos y Medio Ambiente), Paul Block (Universidad deColorado), Benito Braga (ANA), Casey Brown (InstituciónInternacional de Investigación sobre PrediccionesClimatológicas), Jerome Delli Priscolli (U.S. Army Corps ofEngineers), Mulat Demeke (Universidad de Addis Abeba),Mike Muller (DWAF), Johan Kuylenstierna (SIWI), MarkRosegrant (IFPRI), Peter McCornick (IWMI), MarthaSolomon (Ministerio de Recursos Hidráulicos de Etiopía),Ken Strzepek (Universidad de Colorado), Mekuria Tafesse(ENSAP), Håkan Tropp (SIWI), Dale Whittington(Universidad de North Carolina, Chapel Hill), así comonuestros colegas del Banco Mundial Len Abrams, MasoodAhmed, Vahid Alavian, Inger Andersen, John Briscoe,Marjory-Anne Bromhead, Julia Bucknall, Kevin Cleaver,Manuel Contijoch, Ariel Dinar, Daryl Fields, Al Duda,Sushma Ganguly, Jonathan Halpern, Rafik Hirji, VijayJagannathan, Anne Kuriakose, George Ledec, Abel Mejía,Barbara Miller, Nwanze Okidegbe, Sanjay Pahuja,Alessandro Palmieri, Usha Rao-Monari, Kyle Robertson,Sandy Ruckstuhl, Jamal Saghir, Ashok Subramanian,Yitbarek Tessema, Meike van Ginneken y Mahwash Wasiq.También agradecemos las consultas con Ger Bergkamp(IUCN), Roberto Lenton (GWP), Wouter Lincklaernarriens(ADB), Frank Rijsberman (IWMI), Diego Rodríguez (IDB),Tefera Woudeneh (AfDB), Noriko Yamaguchi (JWF) yDaniel Zimmer (WWC).

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RECONOCIMIENTOS

A petición del Secretariado del IV Foro Mundial del Aguase preparó este trabajo para usarse como “punto dereferencia para discusión” sobre el tema de Agua paraCrecimiento y Desarrollo. Su intención es la de plantearuna pregunta muy básica: ¿cómo se pueden administrary explotar los recursos hídricos para promover elcrecimiento y para aliviar la pobreza de maneraresponsable? La dinámica del agua, del crecimiento y dela pobreza es extremadamente compleja y depende engran medida de circunstancias físicas, culturales, políticasy económicas de carácter específico. El objetivoinmediato de esta ponencia es por lo tanto suscitar ladiscusión y fortalecer la comprensión de la importanciade la gestión y desarrollo de los recursos hídricos a fin delograr el crecimiento económico y el alivio de la pobreza,plenamente conscientes del hecho de que éste essolamente uno de los muchos aspectos que debensopesarse y entenderse para el adecuado manejo de losrecursos hídricos. El objetivo más amplio de este trabajoes poder contribuir a un diálogo pleno y constructivo queayude a entender las difíciles concesiones mutuasimplícitas en la gestión del agua y a tomar decisionespara encontrar el equilibrio más aceptable entre lasaspiraciones humanas de crecimiento y alivio de lapobreza, la integridad social y cultural, y el desarrolloambiental sustentable.

¿Es el agua una fuente de destrucción y pobreza, ode producción y crecimiento? El agua siempre ha jugado un papel fundamental dentrode las sociedades humanas. El agua es un factor clavepara el crecimiento sustentable y para el alivio de lapobreza ya que constituye la materia prima deprácticamente toda la producción relacionada conagricultura, industria energía y transporte realizada porpersonas sanas dentro de ecosistemas saludables.También puede convertirse en una fuerza de destrucción,de manera catastrófica durante sequías, inundaciones,

desertificación, contaminación y enfermedades. El aguaes literalmente una fuente de vida y prosperidad perotambién causa de muerte y devastación. Este aspectodestructivo del agua, consecuencia de su extraordinariopoder, movilidad, carácter indispensable e imposible depredecir es discutiblemente único.

El poder lograr una seguridad básica del agua,aprovechar el potencial productivo del agua y limitar susimpactos destructivos ha sido motivo de lucha constantedesde los orígenes de la sociedad humana. A lo largo dela historia, el agua también ha sido motivo de disputa eincluso de conflictos entre sus usos y entre sus usuarios aniveles locales y a escala más amplia. A medida que elagua se vuelve cada vez más escasa con respecto a sudemanda, surgen temores de que las aguastransfronterizas se conviertan en fuentes de conflicto yde limitación del crecimiento; por otro lado, también sehan tenido experiencias de cooperación en el caso deaguas transfronterizas en apoyo de la integraciónregional como motor del crecimiento.

Como en el pasado y hoy en día, el desarrollo ygestión de los recursos hídricos sigue siendo primordialen la lucha por lograr el crecimiento, el desarrollosustentable y la disminución de la pobreza. Éste ha sidoel caso en todos los países industrializados, la mayoría delos cuales invirtió con previsión fuertes sumas eninfraestructura hidráulica, en instituciones y en capacidadde gestión. Sigue siendo el caso actualmente en muchospaíses en desarrollo donde las inversiones para laexplotación y gestión del agua continúa siendo unaprioridad urgente. En algunos países en vías de desarrollo—con frecuencia los más pobres— el reto de administrarsu herencia de agua es algo casi sin precedente.

Aprendiendo de la experiencia A finales de los siglos XIX y XX, todos los paísesindustrializados habían hecho grandes inversiones eninfraestructura hidráulica y en instituciones afines para

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RESUMEN EJECUTIVO

facilitar su extraordinario crecimiento económico. Sinembargo, muchas de las concesiones mutuas inevitablespara el desarrollo de la infraestructura hidráulica teníanuna estructura insatisfactoria y/o los proyectos se habíanpuesto en marcha de manera ineficiente en perjuicio decomunidades afectadas por los proyectos y de losentornos naturales locales. En consecuencia, en añosrecientes ha surgido una gran controversia acerca deldesarrollo de infraestructura hidráulica y sobre todo en loreferente a infraestructura hidráulica a gran escala. Estoha dado lugar a una percepción bastante generalizada deque el desarrollo de infraestructura hidráulica esintrínsicamente perjudicial para los pobres, malo para lagente afectada por los proyectos y desfavorable para elmedio ambiente. Esta percepción se ha vuelto una barrerapara el financiamiento de desarrollos hidráulicos que haafectado a países con infraestructura limitada(generalmente los más pobres), más que a naciones conplataformas maduras de infraestructura (generalmentelos más ricos).

Sin embargo, no existen limitaciones fundamentalespara el proyecto de inversiones para desarrolloshidráulicos que garanticen que las comunidades locales yel medio ambiente compartan beneficios reales yanticipados y que al mismo tiempo permitan que laeconomía y la sociedad en su conjunto se beneficien delcrecimiento derivado de estas inversiones. Por otro lado,los pobres son aquéllos que resultan generalmente losmás vulnerables a los efectos destructivos del agua y sonaquéllos con la menor oportunidad de explotar lasoportunidades de producción que puede proporcionar elagua, lo cual sugiere que la inactividad absoluta puede dehecho ir intrínsicamente en contra de los pobres. Haymuchas lecciones aprendidas tanto de las experienciasbuenas como de las malas que pueden proporcionar ideaspara que todos los países fortalezcan sus instituciones ysu capacidad de gestión, para que aseguren un mejordiseño de la nueva infraestructura hidráulica (o unamejor operación de la existente) y para que se esfuercenen buscar equidad al compartir los beneficios. Elconocimiento derivado de la experiencia, que confrecuencia implica un alto costo ambiental y social, sedebe usar para orientar nuevas políticas, reformas einversiones que permitan alcanzar el crecimiento demanera más equitativa, sustentable y responsable.

Crecimiento responsable Ha resurgido un consenso de que la explotación y gestiónde los recursos hídricos es esencial para generar riqueza,mitigar riesgos y aliviar la pobreza1; de que la pobreza

exige que muchos países en vías de desarrollo tendránque hacer grandes inversiones en infraestructurahidráulica en todos los niveles; y de que este desarrollodebe llevarse a cabo sobre la base de las leccionesaprendidas de la experiencia, prestando mucho másatención al desarrollo institucional, al medio ambiente ya una participación más equitativa de beneficios y costos.El reto de un “crecimiento responsable” consiste en crecery al mismo tiempo tender a un medio ambientesustentable y un desarrollo social2. Un curso de acciónresponsable es de particular importancia en laexplotación del agua debido a que, dada la longevidad dela infraestructura hidráulica, muchas de estas decisionestendrán consecuencias a largo plazo. Además, muchas delas decisiones —a favor o en contra— pueden tenerconsecuencias irreversibles.

Historias relacionadas con el agua y el crecimientoEn todos los países industrializados, el flujo de lamayoría de los ríos está regulado y controlado,almacenando el agua para usos múltiples, reduciendo lasavenidas máximas, aumentando los caudales bajos yprotegiendo la calidad del agua, con lo cual se reduce elriesgo de impactos y daños ocasionados por el agua, seincrementa la confiabilidad en los servicios deabastecimiento de agua para producción y disminuyenotros efectos negativos, tales como el riesgo deenfermedades. En muchos, pero no en todos los paísesindustrializados, las estaciones climáticas, su variabilidady los valores extremos tienen una extensión limitada, locual implica que las sociedades que no tenían queenfrentarse a un régimen climático adverso tenían unabarrera menos que vencer para su desarrollo, con lo cualse facilitaba un crecimiento a etapas más tempranas ymás expedito3. Se han hecho grandes inversionespreliminares en infraestructura hidráulica básica y en eldesarrollo de la capacidad humana necesaria para operary conservar estas inversiones. En la mayor parte de loscasos, la plataforma de infraestructura ha madurado y sepresta una atención mucho mayor a las operaciones degestión del agua y de manejo de la infraestructura, enambos casos para maximizar las utilidades de la inversiónen infraestructura así como para responder a lasprioridades cambiantes de la sociedad, donde se aplicanvalores cada vez mayores a los activos ambientales yestéticos. Estas inversiones en instituciones einfraestructura hidráulica constituyeron claramente unacondición previa a la hidrología de aprovechamientopara el crecimiento y desarrollo sustentable de amplioespectro.

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En los Estados Unidos, por ejemplo, se han invertidotrillones de dólares en infraestructura hidráulica. Aunqueestas inversiones se han considerado como cruciales parapromover el crecimiento, muchas de las más grandesinversiones federales en la historia de los Estados Unidosfueron de hecho realizadas para refrenar los efectosdestructivos del agua —sobre todo en respuesta a lasinundaciones devastadoras (el Cuerpo de Ingenieros de laArmada de EUA ha invertido cerca de $200,000 millonesde dólares en control y mitigación de avenidas desde ladécada de 1920 los cuales han redituado cerca de$700,000 millones de dólares en beneficios). Laexplotación de los recursos hídricos ha representadoimportantes avances positivos en el crecimiento aunquetambién se han tenido costos sociales y ambientalesconsiderables. Estos costos (a menudo imprevistos) hanimpulsado debates públicos acerca de la importancia dela conservación y de la consulta pública y han llevado ala adopción de normas ambientales y de prácticas desalvaguarda social que han ido evolucionando con eltiempo. En los próximos diez años, cerca de $21,000millones de dólares al año se gastarán para cumplir conlas normas ambientales de los Estados Unidos4.

En el caso de economías intermedias en vías deindustrialización, típicamente se ha invertido eninfraestructura hidráulica. En algunos países, se estánhaciendo inversiones importantes en el sector agua parapromover el crecimiento (como por ejemplo en obras deinfraestructura para plantas hidroeléctricas y para riego),pero la economía sigue siendo vulnerable a impactoscatastróficos (tales como inundaciones y sequías). Inclusoen otros casos se ha contado con financiamiento paraconstruir obras de infraestructura pero la capacidadinstitucional y humana es inadecuada o no se haadaptado suficientemente a la gestión de los recursoshídricos y a la nueva infraestructura de manera eficiente.Estas variadas circunstancias recalcan la necesidadimperativa de equilibrar y programar las inversiones eninstituciones y en infraestructura requeridas para podermanejar eficientemente los recursos hídricos. Aunquese acepta generalmente que los países inicialmente denprioridad a las inversiones físicas de capital, puedellevar mucho más tiempo integrar y adaptar capacidadhumana e instituciones. El equilibrio y programaciónadecuada de estas inversiones tendrá por lo tanto uncarácter dinámico y un contexto altamente específico.El poder lograr el equilibrio correcto será crucial paraapalancar y sustentar el crecimiento que por elmomento puede estar siendo obstaculizado por lahidrología.

En la India, por ejemplo, las inversiones en la gestiónde los recursos hídricos, en infraestructura hidráulicapara usos múltiples y en obras de riego han contribuidosignificativamente en su desarrollo. Sin embargo,persisten oportunidades importantes para continuar lasinversiones en obras de infraestructura. El riego (losdistritos de riego presentan una tasa promedio depobreza del 25% en comparación con tasas de pobrezadel 70% en zonas sin obras de riego) y el control deavenidas y la infraestructura de drenaje (en los monzonesde 2005 se perdieron cerca de 400 vidas y causarondaños cercanos a los US$700 millones en Mumbai) sonejemplos representativos. Los beneficios potenciales deinstituciones mejoradas son igualmente significativos. EnTamil Nadu, por ejemplo, las instituciones bienorganizadas de administración que permitan una“asignación flexible” del agua para diferentes usospodrían a su vez aumentar la producción agrícola estatalen un 20% en 20 años, en comparación con la política deasignaciones fijas.

En las economías menos desarrolladas, las estacionesclimáticas, la variabilidad y/o las lluvias extremas sonfrecuentemente factores bien marcados, mientras que lacapacidad, las instituciones y la infraestructura necesariapara manejar y mitigar estos retos potencialmenteimportantes son generalmente inadecuadas. Los eventoshidrológicos catastróficos tales como sequías einundaciones pueden dar lugar a impactos sociales yeconómicos dramáticos con disminución del PIB anualque frecuentemente sobrepasa el 10% y acarrea pérdidastrágicas de vidas. Lo que resulta menos aparente es que,como resultado de las expectativas generales de queestas catástrofes no mitigadas vuelvan a presentarse, segeneralice un comportamiento de aversión al riesgo y lafalta de incentivos para invertir. Ese tipo decomportamiento puede socavar seriamente lasinversiones en todos los niveles de la economía y por lotanto el crecimiento incluso en años con suficienteslluvias. En muchos de los países más pobres del mundo, lavariedad climática es alta, las inversiones relacionadascon el agua son relativamente limitadas y a menudoexiste una fuerte correlación entre la variabilidad de lasprecipitaciones pluviales y el comportamiento del PNB5.Donde el desarrollo económico esté íntimamente ligado ala lluvia y a los escurrimientos naturales, el crecimientose vuelve rehén de la hidrología.

En Etiopía, por ejemplo, el costo económico actual dela variabilidad hidrológica se estima en más de la terceraparte del potencial de crecimiento promedio anual de lanación, y estas tasas disminuidas se agravan con el

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tiempo. Sin embargo, con una variabilidad hidrológicamucho mayor que la de Norteamérica, Etiopía tienemenos del 1% de la capacidad artificial dealmacenamiento per cápita para manejar esavariabilidad6. Sin lugar a dudas, inversiones sustancialesen infraestructura y en instituciones son esenciales paraenfrentar este reto.

El reto de la seguridad del agua La cualidad destructiva del recurso en su estado naturalsin control es discutiblemente única. Es por ello quedefinimos la ‘seguridad del agua’ como la disponibilidadconfiable de una cantidad y calidad aceptable de aguapara fines de producción, subsistencia y salud, asociadaa un nivel aceptable de riesgo para la sociedad deimpactos impredecibles relacionados con el agua.Implícita en la noción de ‘seguridad del agua’ está la ideade una ‘plataforma mínima de instituciones einfraestructura relacionadas con el agua’. Por debajo deesta plataforma mínima, la sociedad y la economía noson adaptables a los impactos ocasionados por el aguay/o de un abastecimiento poco confiable para produccióny subsistencia, y el agua representa un obstáculosignificativo para el crecimiento. Las instituciones,inversiones y habilidades administrativas necesarias parala seguridad básica del agua serán diferentes en cada unode los países y para los distintos aspectos económicoscomo resultado de la hidrología, la estructura de laeconomía y la aversión del riesgo. Una herencia de ríos decobertura internacional puede también afectarsignificativamente el potencial para manejar y explotar elagua a fin de lograr el crecimiento y el alivio de lapobreza.

La variabilidad y los extremos hidrológicos constituyenla parte medular del reto de alcanzar una seguridadbásica del agua. Este reto se agravará con los cambiosclimáticos y en todos lados se necesitará una adaptaciónsignificativa. Éste será particularmente el caso de los

países pobres que carecen de instituciones y deinfraestructura para manejar, almacenar y entregar susrecursos hídricos, y donde el cambio climático sesobrepondrá a vulnerabilidades existentes, en algunoscasos extremas. En muchos de los países más pobres,sobre todo africanos al sur del Sahara, los nivelesactuales sin control de la variabilidad climática sonmucho más altos que el cambio climático pronosticado.Aunque muchos países desarrollados se están enfocandoen la mitigación del cambio climático, las naciones envías de desarrollo están más orientadas a su adaptación ala variabilidad existente en el clima. Sin embargo, entodos los casos habrá necesidad de mejorar la capacidadde adaptación —tanto social como física— a fin deproteger a las poblaciones más pobres y más vulnerables.

La dinámica de instituciones, infraestructura yvaloresEn todo momento se deben realizar inversionesconcomitantes en infraestructura e instituciones. A lolargo del último siglo se ha gestado un cambio en estarelación equilibrada entre el desarrollo del agua y lagestión de este recurso como resultado de una explosiónen el desarrollo y la adopción a nivel mundial de nuevastecnologías y de capacidades de ingeniería. Sin embargo,las instituciones necesarias para manejar estos avancesse han adaptado lentamente a este proceso. El caso delas aguas subterráneas es ilustrativo ya que la prácticacultural y el derecho consuetudinario para la explotaciónde las aguas subterráneas se adaptaron perfectamente alas tecnologías que no permitían una extracciónimportante del agua subterránea salvo en pozos muypoco profundos. Con la introducción de equipos deperforación motorizados y de bombas accionadas amotor, que permitieron extraer volúmenes más altos amayores profundidades, ha tenido lugar una revoluciónen la explotación de las aguas subterráneas. Sin embargo,las políticas y prácticas de gestión de las aguas

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subterráneas no han sido adaptadas en muchos países locual ha traído como resultado una sobreexplotaciónmasiva del agua subterránea con consecuencias serias yen ocasiones irreversibles.

La falta de entendimiento del tema de equilibrio y dela programación de obras de infraestructura y deinstituciones dentro del contexto de circunstanciasespecíficas para cada país puede dar lugar a opciones deinversión inadecuadas. Un peligro potencial es que lamayoría de las naciones donantes se enfoca fuertementehacia la gestión del agua como una prioridad cuando dehecho el manejo del agua producirá pocas gananciascuando no existe suficiente infraestructura con la cualpoder administrar el agua y por otro lado la prioridad delos países clientes es factible que se oriente a lasinversiones en esta infraestructura. Es importante que lasperspectivas de donación no obscurezcan las prioridadesde los países en vías de desarrollo y, al mismo tiempo, esfundamental que los países en desarrollo garanticen laformación y adecuación de instituciones para el manejodel agua en paralelo con las inversiones en obras deinfraestructura.

Los valores y prioridades también participan en estadinámica. A medida que los países crecen y que elbienestar y la dignidad de sus poblaciones se vuelven másseguras, sus valores relativos y prioridades con frecuenciacambian. En muchos países industrializados, a menudodespués de periodos de crecimiento económicoimportantes, parece existir la tendencia a asignarle unagran importancia a la reoperación o reingeniería de lossistemas existentes de infraestructura a fin de optimizarsu funcionamiento y para satisfacer las prioridadesambientales y sociales en proceso de evolución. Por otrolado, en muchos países en vías de desarrollo se han dadocuenta de que las obras de infraestructura resultaninadecuadas y por lo tanto prevén la imperiosa necesidadde invertir en nueva infraestructura hidráulica con laintención de reducir los costos destructivos y deaumentar el valor productivo del agua en sus economías7.El costo social y económico de no explotar el agua, o desimplemente mantener el status quo, puede asimismoresultar mucho más alto en las economías en desarrolloen las que muchas personas son físicamente vulnerablesy viven en una pobreza que pone en riesgo su integridad.Existe por lo tanto una clara voluntad en muchos paísesen vías de desarrollo de enfrentarse a las concesionesmutuas necesarias para avanzar hacia estas metas,mitigando sus costos inevitables mediante la aplicaciónpragmática de salvaguardas sociales y ambientales.

Vías alternas de desarrollo Esta ruta de valores cambiantes resulta obvia aunquegeneralmente no se le reconoce. En un mundo cada vezmás globalizado existen presiones para que institucionesde países en desarrollo adopten prioridades y normas depaíses desarrollados. Sin embargo, dentro de estadinámica los retos inmediatos y con frecuencia extremosde crecimiento y pobreza a los que se enfrentan los paísesen vías de desarrollo tal vez no se reconozcan en sutotalidad. Al mismo tiempo, los países en desarrollo tal vezno aprecien en toda su magnitud hasta qué grado puedencambiar con el crecimiento sus valores y prioridades, y porlo tanto no reconocen esto en su planeación. Lainfraestructura hidráulica se caracteriza por su longevidady por su amplio impacto en el medio ambiente y en lassociedades en las cuales se construye. Hamilton yJohnson8 señalan que gran parte de la infraestructuraconstruida en los próximos 20 años seguirá vigente hastael año 2050, y que algunas opciones son irreversibles o sepueden revertir pero con gran dificultad. Virtualmente entodos los países en vías de desarrollo, la demanda deagua, alimentos y electricidad sigue en aumento y noqueda duda alguna de que la infraestructura hidráulica esnecesaria.

Aquí yace el reto. ¿Pueden las lecciones aprendidas porlos países desarrollados, mejoradas por el conocimientolocal y el nativo, guian la intuición hacia estrategiasalternativas de gestión y diseño de operaciones einfraestructura —o alternativas de la infraestructura engeneral— que aún así logren seguridad del agua,crecimiento y alivio de la pobreza pero al mismo tiempotengan menos impactos ambientales y sociales? La escala,la selección del sitio y las características operativasnecesitan evaluarse desde una perspectiva de planeación alargo plazo, incorporando las tendencias anticipadas yhaciendo hincapié en la adaptabilidad. Con esto seasegurará que las futuras generaciones heredeninstituciones e infraestructura que puedan adaptarsefácilmente a sus valores cambiantes. Aunque no hayalternativas radicales que se puedan adecuar fácilmente ala difícil tarea de manejar y explotar los recursos hídricosa través de un equilibrio en constante evolución entreinstituciones e infraestructura, se ha logrado un procesocontinuo de aprendizaje e innovación que proporcionanumerosas lecciones para continuar por esta ruta básicade manera sustentable y equilibrada. Una muy ampliaexperiencia en la gestión y explotación de recursoshídricos, la inclusión social y la administración económicaproporcionan una gran profusión de conocimientos paraservir de guía a un crecimiento más responsable.

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Agua, pobreza y el peso de las evidencias En esta ponencia se plantean importantes preguntassobre prioridades de desarrollo y los niveles ycombinaciones apropiadas de inversiones en recursoshídricos, para diseño de programas, análisis económicosde proyectos y los potenciales y restricciones para que lospaíses en vías de desarrollo puedan “hacer avanzar de unsalto” sus instituciones e infraestructura hidráulicas almismo tiempo que evitan incurrir en los errores delpasado. Sugiere que podríamos esperar a ver un mundodonde las sociedades sean pobres en lugares con escasezo exceso de agua y/o donde la disponibilidad del aguadepende en gran medida de las estaciones y/o es muyvariable, debido a que no se ha logrado la seguridad delagua y no se ha puesto en el lugar una plataformamínima de infraestructura. Por otro lado, podemosesperar vivir en un mundo donde las sociedades seanrelativamente ricas cuando el agua es suficiente yconfiable en cantidad y extensión y donde la seguridaddel agua se haya logrado fácilmente –sobre todo enclimas templados con poca variación y temporalidad delas lluvias. Existirán por supuesto otras razones de porqué las sociedades son pobres o ricas, pero podemospostular que la importancia de las inversiones en agua esconsiderable– y poco reconocida.

La falta de reconocimiento de la importancia deinvertir en agua acarrea consecuencias serias para lospaíses pobres. El enfoque de los países industrializados esapropiadamente en la gestión y operaciones del agua, yno en la explotación del agua, debido a que las obras deinfraestructura existentes son adecuadas. Este enfoque,combinado con la controversia de la atención frecuente ainversiones en infraestructura le resta importancia entrelos proponentes de políticas de ayuda al apoyo para eldesarrollo de importantes obras de infraestructura derecursos hídricos en países pobres así como para abordarlas concesiones mutuas inevitables que esto implica. Laoposición, sobre todo para el financiamiento de presas de

almacenamiento, de generación hidroeléctrica y paraotros fines, puede acarrear un impacto políticosignificativo en las políticas de ayuda de gobiernosdonadores y de organizaciones internacionales.

Sin embargo, poco se puede discutir acerca de lasimplicaciones en el crecimiento y en la pobreza derivadasde un menor apoyo para obras de infraestructura enpaíses pobres —en particular de los costos de lainactividad— y del riesgo moral que esto conlleva para eldonador. El debate se beneficiaría grandemente de unamejor comprensión de la forma en que los paísesdesarrollados han manejado la vulnerabilidad hidrológica,y la manera en que han empleado las inversionesestratégicas en infraestructura hidráulica para disminuirel riesgo, aliviar la pobreza y catalizar el crecimiento. Lasconcesiones mutuas inevitables en la explotación delagua no se pueden estimar a fondo sin un examen previode los beneficios potenciales del crecimiento y delabatimiento de la pobreza que se pueden derivar de obrasde infraestructura hidráulica bien diseñadas y mejormanejadas.

Al mismo tiempo, los países pobres no deben ver a lainfraestructura por sí sola como una panacea. Sin eldesarrollo de instituciones adecuadas del agua, lainfraestructura mal manejada es posible que nocontribuya al crecimiento ya que incluso puede (si seasocia con la deuda) impedir el desarrollo. El mundo esun lugar diferente en el siglo XXI y no queda duda de quelos errores imprevistos y costosos del pasado pueden ydeben evitarse en el futuro. La infraestructura hidráulica,aunque esencial, puede y debe ser desarrollada enparalelo con instituciones serias y prestando granatención al medio ambiente y a una participaciónequitativa entre beneficios y costos. Además, puede ydebe ser resistente y flexible a la vez, y diseñarse parapermitir su operación para adaptarse a los valores yprioridades de carácter cambiante.

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A menos que esta dinámica se tome en cuenta —porparte de los que toman decisiones financieras y deplaneación en países en vías de desarrollo y por lospromotores de políticas y administradores de programasde ayuda en países desarrollados— resultaráextremadamente difícil que la seguridad del agua sealcance de manera sustentable en los países más pobresdel planeta, lo cual conllevaría una grave restricción alcrecimiento.

Casi todos los países desarrollados han seguido uncamino bastante parecido de inversiones tempranas yamplias en instituciones e infraestructura relacionadascon los recursos hídricos con el fin de alcanzar seguridaden el agua y apoyar el crecimiento. En la actualidad, lospaíses más ricos invierten casi exclusivamente en elmejoramiento de las operaciones de los sistemashidráulicos y en el fortalecimiento institucional. Es deesperar que los países en vías de desarrollo sigan elmismo camino hacia la seguridad en el agua y elcrecimiento y que cuenten con el apoyo de gobiernosdesarrollados en la misma forma en que estos últimos lohacen. Si esto no es así, y los países pobres no van acontar con la ayuda de naciones desarrolladas parainvertir en infraestructura hidráulica para lograrseguridad en el agua, y en lugar de esto se les pide quesigan una vía de desarrollo alternativa y discutiblementemás benigna, entonces, ¿dónde reside el peso de laevidencia de que existe otra ruta que resulta tantoaccesible como verificada a escala? El IV Foro Mundialdel Agua constituye una excelente oportunidad paraexplorar abiertamente las alternativas que lleven a uncrecimiento más responsable y para ampliar estadiscusión tan importante.

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¿Es el agua fuente de destrucción y pobreza -o deproducción y crecimiento? El agua siempre ha desempeñado, y seguirádesempeñando, una función central en las sociedadeshumanas. El agua es fuente de vida y de prosperidad. Esla materia prima de casi toda la producción, enagricultura, industria, energía, transporte, realizada porgente sana en ecosistemas saludables. El agua es tambiéncausa de aflicción y devastación. Puede ser una fuerza dedestrucción, catastróficamente a través de sequías,avenidas, deslizamientos de tierra y epidemias, así comoprogresivamente a través de erosión, inundación,desertificación, contaminación y enfermedades. Esteaspecto destructivo del agua, consecuencia de suextraordinario poder, movilidad y carácter esencial eimpredecible, es discutiblemente de naturaleza única. Elpoder lograr una seguridad básica del agua, elaprovechamiento del potencial productivo del agua y lalimitación de sus impactos destructivos han representadouna lucha constante desde los orígenes de la sociedadhumana. Muchas de las más antiguas civilizaciones ysobre todo aquellas que crecieron en los terrenos dealuvión de los ríos más grandes del mundo, tuvieron éxitoen el aprovechamiento del agua lo cual permitióaumentar la producción y reducir el riesgo dedestrucción.

Hoy como ayer, la explotación y manejo de losrecursos hídricos sigue siendo el meollo de la lucha por elcrecimiento, el desarrollo sustentable y el abatimiento delnivel de pobreza. Éste ha sido el caso de todos los paísesindustrializados, muchos de los cuales invirtierontempranamente grandes capitales en obras deinfraestructura hidráulica9, instituciones10 y capacidad degestión. Sigue siendo el caso en muchos países en vías dedesarrollo en nuestros días, donde las inversiones en laexplotación y gestión del agua continúan siendo unaprioridad urgente. En algunos de los países en desarrollo -con frecuencia los más pobres- los retos de administrar

su herencia hidráulica casi no tienen precedentes. Sinembargo, si no se enfrentan estos retos, consideramosque será imposible alcanzar un crecimiento sustentable yla erradicación de la pobreza.

A lo largo de la historia el agua también ha sidomotivo de disputa e incluso de conflictos11 entre sus usosy entre los usuarios a escalas tanto local como de mayoralcance. A medida que el agua se vuelve cada vez másescasa con respecto a su demanda, surgen temores deque las aguas transfronterizas se conviertan en causa deconflicto, limitando el crecimiento; contrariamente,también hay experiencias recientes de cooperación enaguas transfronterizas en apoyo de la integraciónregional como impulsor del crecimiento.

Aprendiendo de la experiencia En la segunda mitad del siglo XIX y primera mitad delsiglo XX, todos los países industrializados invirtierongrandes sumas en obras de infraestructura hidráulica y eninstituciones para facilitar su extraordinario crecimientoeconómico. Sin embargo, al hacer eso con frecuenciaincurrieron en costos sociales y ambientales significativosno anticipados. Muchas de las concesiones mutuasinevitables en infraestructura de recursos hídricosestaban deficientemente estructuradas y/o los proyectosse habían puesto en marcha insatisfactoriamente, endetrimento de comunidades afectadas por el proyecto yde entornos naturales locales. Más recientemente, se haincurrido —y se sigue incurriendo— en costos similares enpaíses en desarrollo e industrializados en lo que se refierea sus proyectos de infraestructura hidráulica. En añosrecientes han surgido muchas controversias en cuanto aldesarrollo de infraestructura, y en particular deinfraestructura hidráulica a gran escala, con un rechazosignificativo a tales inversiones por parte de gruposafectados e interesados. Esto ha dado lugar a unapercepción bastante generalizada de que el desarrollo deinfraestructura de recursos hídricos es intrínsicamente

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1. INTRODUCCIÓN:

malo para los pobres, para la gente afectada por elproyecto y para el medio ambiente. Esta percepción se havuelto una barrera para el financiamiento de desarrolloshidráulicos y afecta a países con infraestructura limitada(generalmente los más pobres), más que a países conplataformas maduras de infraestructura (generalmentelos más ricos).

Sin embargo, no existen restricciones fundamentalesal diseño de inversiones para la explotación de agua quegaranticen que las comunidades locales y el medioambiente compartan beneficios reales y anticipados,permitiendo que al mismo tiempo la economía y lasociedad en su conjunto se beneficien del crecimientoque ha sido posible como resultado de estas inversiones.Además, los pobres son aquéllos que generalmenteresultan los más vulnerables a los impactos destructivosdel agua, y aquéllos con las menores oportunidades deexplotar las oportunidades de producción que puedeproporcionar el agua, lo cual sugiere que la inactividadabsoluta puede de hecho ir en contra de los pobres. Elgran reto que con mucha frecuencia no se cumple esentender plenamente la variedad de costos, beneficios,derechos y responsabilidades que corresponden a todoslos grupos copartícipes, así como identificar, diseñar einstrumentar proyectos que proporcionen los resultadosesperados.

Existen muchas lecciones aprendidas de experienciastanto favorables como desfavorables las cuales puedenproporcionar referencias para que todos los paísesfortalezcan sus instituciones y su capacidad de gestión,aseguren un mejor diseño de nueva infraestructurahidráulica (o una mejor operación de la existente), y seesfuercen por lograr equidad en la repartición de losbeneficios. Estas lecciones están dando lugar a laadopción de normas y salvaguardas de carácterinternacional que se están revisando continuamente conel fin de reflejar nuestros conocimientos en aumentoacerca de toda la gama de costos y beneficios (directos,indirectos y no utilizados) que deben tomarse en cuenta.Estas lecciones también pueden llevar a nuevas vías dedesarrollo, tanto en términos de la forma en quemanejamos nuestros recursos hídricos como de la maneraen que administramos los usos del agua dentro denuestras economías, los cuales no deben limitar demanera negativa el crecimiento y el desarrollo y a su vezdeben defender los valores evolutivos de la sociedadrelacionados con equidad y con el medio ambiente. Elconocimiento derivado de la experiencia, con frecuencia acosta de grandes costos ambientales y sociales, se deberáusar como apoyo para orientar nuevas políticas, reformas

e inversiones que permitan crecer de una manera másequitativa, sustentable y responsable.

Crecimiento responsable y aguaHa resurgido el consenso de que el desarrollo y gestiónde los recursos hídricos es esencial para generar riqueza,mitigar riesgos y aliviar la pobreza12; de que la pobrezaexige que muchos países en desarrollo tendrán que hacergrandes inversiones en infraestructura hidráulica en todoslos niveles; y que este desarrollo debe llevarse a cabosobre la base de las lecciones aprendidas de laexperiencia, prestando mucho más atención al desarrolloinstitucional, al medio ambiente y a la repartición másequitativa de beneficios y costos. El desafío de“Crecimiento Responsable” es crecer y al mismo tiempotender al desarrollo social y a un medio ambientesustentable13. Un curso de acción responsable esparticularmente importante para la explotación del aguadebido a que, dada la longevidad de la infraestructurahidráulica, muchas decisiones tendrán repercusiones alargo plazo. Además, muchas decisiones –tanto paraactuar como para no actuar– pueden tener consecuenciasirreversibles.

Esta ponenciaA solicitud del Secretariado del IV Foro Mundial del Agua,se preparó este trabajo para servir como un “punto dereferencia para discusión” sobre el tema ‘Agua para elCrecimiento y el Desarrollo’. Su intención es formular unapregunta muy elemental: ¿cómo se pueden manejar yexplotar los recursos hídricos para promover elcrecimiento y abatir la pobreza de manera responsable?La dinámica del agua, del crecimiento y de la pobreza esextremadamente compleja y depende en gran medida delas circunstancias específicas físicas, culturales, políticasy económicas. En muchos países, el recuerdo del papelpositivo que jugaron inversiones del pasado en el sectoragua para sostener el crecimiento se ha perdido, aunquelos costos asociados, a menudo imprevistos, puedentodavía estan pagándose. En otros países, los costosfuturos de la explotación del agua ‘en nuestros días’ nose han identificado y se han hecho inversionesirresponsables sin contar con salvaguardas sociales yambientales adecuadas.

El objetivo inmediato de este documento es por lotanto provocar discusión y fortalecer el entendimiento dela importancia de la gestión y explotación de los recursoshídricos14 para permitir un crecimiento económicoresponsable y el alivio de la pobreza, teniendo muy encuenta el hecho de que éste es únicamente uno de los

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muchos aspectos que se deberán sopesar y entender parapoder manejar los recursos hídricos. El objetivo másamplio de esta ponencia es poder contribuir a un diálogoconstructivo y de amplio alcance que ayude a informaracerca de las difíciles concesiones mutuas propias delmanejo del agua y que apoye a los que toman decisionesa encontrar el equilibrio más aceptable entre lasaspiraciones humanas de crecimiento y de abatimiento dela pobreza, de integridad social y cultural, y de un medioambiente sustentable.

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2.1 AGUA, POBREZA Y CRECIMIENTOSe pueden describir cuatro diferentes mecanismosmediante los cuales la explotación y gestión efectiva delagua juegan un papel fundamental para el crecimientosustentable y la disminución de la pobreza (véase eldiagrama)15. En primer lugar, las intervenciones de amplioespectro, que generalmente incluyen obras mayores deinfraestructura tales como redes de canales principales,presas y transferencias entre cuencas, proporcionanbeneficios nacionales, regionales y locales que toda lagente, incluidos los pobres, pueden disfrutar. En segundotérmino, las intervenciones en recursos hídricos dirigidasa abatir la pobreza son de importancia trascendental,como es el caso de las inversiones para mejorar la calidadde la cuenca y para proporcionar medios de subsistenciapara los pobres, debido a que generalmente son lospobres los que habitan los entornos degradados. En tercerlugar, intervenciones de amplio alcance en serviciosrelacionados con el agua, como los dirigidos a mejorar el

desempeño de los organismos operadores, de lasasociaciones de usuarios y de los departamentos de riego,las cuales benefician a todos, incluyendo a los pobres. Porúltimo, en cuarto lugar están las intervenciones deservicios relacionados con el agua cuyo objetivo es atacarla pobreza, tales como agua y saneamiento y servicios deriego para los pobres que carecen de estos servicios, lascuales desempeñan una función clave para alcanzar losObjetivos de Desarrollo para el Milenio. En la mayoría delos países en vías de desarrollo, las estrategias deexplotación de los recursos hídricos orientadas alcrecimiento y para disminuir la pobreza implicarán laparticipación de estas cuatro áreas.

Tres escenarios ¿Son las inversiones en la gestión y explotación del aguarazón del crecimiento, requisito previo al crecimiento oconsecuencia del crecimiento? En distintos países, eincluso dentro de un mismo país pero en diferentes

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2. HISTORIAS RELACIONADAS CON EL AGUA Y EL

CRECIMIENTO

De qué manera influyen en la pobreza las intervenciones de agua

que afectanel agua...

desarrollo ygestión de recursos

entrega deservicios

Tipo de intervención:

Amplia Orientada ala pobreza

Fuente: Estrategia de Recursos Hídricos del Banco Mundial (2003)

Tipo 1: Intervencionesamplias en recursoshídricos dentro de

toda la región

Tipo 2: Intervenciones por

objetivos de recursos hídricos

Tipo 3: Impactos deamplio alcance a

tráves de reformas enla entrega de servicios

de agua

Tipo 4: Mejoresservicios de agua por

objetivo

Por ejemplo,manejo de cuencas enáreas degradadas con

agricultores pobres

Por ejemplo, el desarrollo de cuencas fluviales para

propósitos múltiples y la gestión de acuíferos

Por ejemplo, abastecimientode agua en zonas rurales y proyectos de saneamiento

lugares y puntos en el tiempo, la respuesta a todas estaspreguntas puede ser afirmativa. El agua proporciona unaamplia gama de oportunidades productivas, por lo que,por ejemplo las inversiones en agua para agricultura,generación hidroeléctrica e industria se pueden juzgarcomo promotoras del crecimiento. La gestión yexplotación de los recursos hídricos también puede servirpara proteger a las sociedades contra los efectosdestructivos del agua y para satisfacer las necesidadeshumanas básicas y al mismo tiempo servir como requisitoprevio al crecimiento. Además, la gestión efectiva delagua se puede apreciar como consecuencia delcrecimiento en lugares donde avances destacados engobierno, instituciones y capacidad hayan dado lugar aun mejor desempeño en el desarrollo y gestión de lainfraestructura hidráulica y de las instituciones. Larespuesta por lo tanto dependerá tanto de la hidrologíade un país como de su grado de desarrollo económico.

En todos los países industrializados, los caudales decasi todos los ríos principales están regularizados ycontrolados para almacenar agua para usos múltiples,reducir las avenidas pico, aumentar los caudales bajos yproteger la calidad del agua, con lo cual disminuye elriesgo de daños y perjuicios relacionados con el agua,aumenta la confiabilidad en los servicios de agua paraproducción y se reducen otros impactos negativos talescomo la transmisión de enfermedades. En muchos,aunque no en todos los países industrializados, loscambios climáticos, la variabilidad y los extremos estánlimitados en cuanto a extensión, lo cual implica que lassociedades que no hayan tenido que enfrentarse a unrégimen climático adverso tendrán una barrera menosque vencer para su desarrollo, facilitando así elcrecimiento temprano de manera más expedita. Losresultados preliminares de un estudio global reciente16

apoyan esta hipótesis y se ha encontrado una relaciónestadísticamente significativa entre una mayorvariabilidad en la precipitación pluvial y un menor valorper cápita del PIB. Aunque varían grandemente, losaspectos institucionales de la gestión del agua estántípicamente integrados a la estructura política de losgobiernos y con frecuencia han evolucionado a lo largode un tiempo considerable. Se han hecho inversionestempranas y de gran magnitud en la infraestructurabásica del agua y en la capacidad humana necesaria paraoperar y mantener estas inversiones. En la mayor parte delos casos, la plataforma de la infraestructura hamadurado y se ha dado un énfasis mucho mayor a lasoperaciones de gestión del agua y de la infraestructura,tanto para maximizar los rendimientos de la inversión en

infraestructura como para responder a las prioridadescambiantes de la sociedad, en las cuales se asignanvalores cada vez mayores a los aspectos ambientales yestéticos. Estas inversiones en instituciones y en obras deinfraestructura hidráulica constituyeron sin duda algunauna condición previa al aprovechamiento de lahidrología para un crecimiento y desarrollo sostenido yde amplio alcance.

En el caso de economías intermedias en vías deindustrialización, la mayor parte de las inversiones se haorientado típicamente a la infraestructura hidráulica. Enalgunos países, se están haciendo inversiones importantespara promover el crecimiento (como es el caso degeneración hidroeléctrica y de infraestructura para riego),pero la economía sigue siendo vulnerable a eventoscatastróficos (tales como inundaciones y sequías) quesiguen afectando en gran medida el crecimiento. Sinembargo, en otros casos se ha contado confinanciamiento para construir infraestructura pero lacapacidad institucional y humana resulta inadecuada ono se ha adaptado suficientemente al manejo de losrecursos hídricos ni a la nueva infraestructura de maneraeficiente. Estas circunstancias tan variadas subrayan laimperiosa necesidad de equilibrar y programar lasinversiones en instituciones y en infraestructuranecesarias para poder manejar efectivamente los recursoshídricos. Aunque es generalmente aceptado que los paísesinicialmente prestan más atención a las inversiones encapital físico, la capacidad humana y las institucionespueden requerir más tiempo para desarrollarse y paraadaptarse y en la actualidad existen mucho más áreas dehabilidades y conocimientos aplicados a la gestión de losrecursos hídricos que en el pasado, a medida que losingenieros, economistas, ambientalistas y sociólogos seintegran a las partes involucradas para diseñar los másavanzados sistemas de gestión del agua. El equilibrioadecuado y la programación de estas inversiones tendránun carácter dinámico y un contexto altamenteespecífico17. La obtención correcta de este equilibrio serácrucial para el apalancamiento y sustento del crecimientoque por el momento puede estar entorpecido por lahidrología.

En economías menos desarrolladas el climaestacional, la variabilidad y/o las lluvias extremas son confrecuencia muy marcados, mientras que la capacidad,instituciones e infraestructura necesarias para manejar ymitigar estos desafíos potencialmente importantesresultan generalmente inadecuadas. Los eventoshidrológicos catastróficos tales como sequías einundaciones pueden producir impactos sociales y

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económicos dramáticos con disminución del PIB anualque frecuentemente sobrepasa el 10% y ocasionan lapérdida de vidas. Lo que resulta menos aparente es que,como consecuencia de las expectativas muygeneralizadas de que estas catástrofes no mitigadas seránrecurrentes, se generalice un comportamiento de aversiónal riesgo y la falta de incentivos para la inversión. Esetipo de comportamiento puede seriamente socavar lasinversiones de toda la economía y con ello el crecimientoaun en años con lluvias abundantes. Dentro del nivelsectorial, observamos muchas consecuencias derivadas deuna deficiente gestión de los recursos hídricos, talescomo una producción de alimentos impredecible debido ala variabilidad climática, los efectos en la salud de unabastecimiento insuficiente de agua y un saneamientoinadecuado, abastecimiento poco confiable deelectricidad, y un clima pobre de inversión debido a unainfraestructura de transporte y energía afectada por elagua. En muchos de los países más pobres del mundo, lavariedad climática es alta, las inversiones relacionadascon el sector agua son relativamente limitadas y confrecuencia se presenta una fuerte correlación aparenteentre la hidrología y la variación del PIB. Esto esparticularmente válido en economías cuya agriculturadepende de las lluvias y tal parece que éste es unfenómeno global significativo18. Donde elcomportamiento de la economía esté íntimamente ligadoa la lluvia y a los escurrimientos naturales, el crecimientose vuelve rehén de la hidrología.

Estos tres tipos de escenarios de amplia coberturapara el agua y el crecimiento se ilustran en los ejemplosregionales y nacionales que se describen en la siguientesección. A pesar de que la historia del agua como partedel crecimiento y desarrollo de cualquier país podríallenar volúmenes, esa tarea tan vasta se aleja mucho delalcance de este trabajo. En lugar de eso, estas brevesdescripciones se presentan con la intención de servircomo puntos de partida para una discusión más amplia.Se enfocan en aspectos específicos de la gestión yexplotación de los recursos hídricos que pueden resultarparticularmente interesantes e ilustrativos para cualquierpaís, y algunos casos extremos se han incluido en ellos.

2.2 CRECIMIENTO ALCANZADO EN ECONOMÍASDESARROLLADAS: APROVECHAMIENTO DE LA HIDROLOGÍAEn NorteaméricaEn Estados Unidos se han invertido trillones de dólares eninfraestructura hidráulica. Aunque estas inversiones sehan reconocido como cruciales para promover elcrecimiento, muchas de las inversiones federales más

grandes en la historia de EUA fueron de hecho realizadaspara contrarrestar los efectos destructivos del agua—sobre todo en respuesta a las inundacionesdevastadoras. Los fundadores de la nación vieron lasinversiones en la explotación del recurso agua como unaforma de unir a todo el país. Los primeros canalescatalizaron el crecimiento y el comercio, generaroninnovaciones y sentaron las bases para la expansión haciael oeste del país. A principios del siglo XX los EstadosUnidos empezaron a migrar hacia los usos múltiples delagua como medio para llevar electricidad a bajo costo alas zonas rurales y al mismo tiempo protegerlas contrasequías e inundaciones. En 1933, se constituyó elorganismo Tennessee Valley Authority (TVA) parapromover el desarrollo social y económico del valle del ríoTennessee (en el sureste de los Estados Unidos) mediantela integración de una infraestructura sólida, una base derecursos naturales saludable, y la capacidad humana. Lainfraestructura incluyó un sistema de 42 grandes presas yembalses para fines de navegación, control de avenidas ygeneración de electricidad. Todo esto se acopló a unextenso sistema de transmisión para proporcionarelectricidad a bajo costo a toda la región. Intensasacciones para mejorar la agricultura, el uso de la tierra ylas prácticas forestales ayudaron a restaurar y amantener una base ambiental saludable, mientras quecon ayuda técnica y programas de créditos de bajo montose le proveyó a la gente las herramientas para mejorarsus propias vidas. En una sola generación, la TVA sacó dela pobreza a una de las regiones más marginadas de losEstados Unidos y del mundo. Se erradicó la malaria y sele dotó virtualmente de servicios de agua, saneamiento yacceso a la electricidad según normas internacionales aun área donde las tasas de referencia iniciales erancomparables con las de los países más pobres del mundoen la actualidad19. Se instrumentaron programassemejantes en otras cuencas fluviales tales como la delColorado, con frecuencia apoyadas por políticoscarismáticos20.

Resulta interesante analizar las inversiones históricasen regulación de ríos y almacenamiento de agua enNorteamérica. Para protección contra los efectosdevastadores de inundaciones y sequías y para permitir elcrecimiento económico, se han instalado más de 6000metros cúbicos de capacidad de almacenamiento percápita (esta cifra es un promedio nacional, con un valormucho más alto de almacenamiento por persona en laregión semiárida del oeste de EUA) -comparada con 550m3/cápita en el país semiárido de Marruecos con unatasa intermedia, y con menos de 40 m3/persona en

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Etiopía, nación arruinada por las inundaciones y lassequías21. La infraestructura hidráulica del río Colorado,incluidas las presas Hoover y Glen Canyon, hapropiciado un enorme crecimiento productivo ydesarrollo económico del suroeste, en una región dearidez y variabilidad. El río Colorado cuenta ahora conaproximadamente 1400 días de almacenamiento,mientras que el Indus tiene del orden de 3022. Al nivel

nacional, el Cuerpo del Ingenieros de la Armada de EUAha gastado cerca de $200,000 millones de dólares encontrol y mitigación de avenidas desde la década de1929. Esta inversión ha generado un estimado de$700,000 millones de dólares en beneficios y ha mitigadoel impacto de las inundaciones en la economía de EUA aun grado tal que los daños por inundaciones hanpermanecido por debajo del 0.5% del PIB desde esaépoca23.

Aunque este desarrollo de infraestructura a granescala ha tenido impactos positivos importantes en elcrecimiento, también los costos sociales y ambientaleshan sido altos. Existen preocupaciones seriasactualmente, por ejemplo en relación con la capacidad desustentabilidad de los actuales patrones de uso del agua,la necesidad de manejar la demanda, la reoperación depresas para controlar los flujos en el cuerpo de agua, etc.Se han llevado a cabo muchas acciones locales recientese innovadoras para abordar estos desafíos (en el recuadroa continuación se presentan algunos ejemplos). Lasconcesiones mutuas entre el crecimiento y el cambioambiental y social asociadas al desarrollo de lainfraestructura promovieron debates públicos en los

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Acciones locales para restaurar el flujo en la región noroeste del Pacífico de los Estados Unidos

Fideicomisos del agua. En la región noroeste del Pacífico el modelo de fideicomisos públicos desarrollado en primer términocomo fideicomisos de la tierra se amplió a los derechos de agua a través del Fideicomiso del Agua de Oregon en 1993 y se haampliado todavía más en los años subsecuentes a los estados de Washington y de Montana. Estas organizaciones hanrecolectado millones de dólares de miembros y de fundaciones interesadas con la finalidad de participar en proyectos ytransacciones para regresar derechos del agua al fideicomiso público, es decir, derechos del agua que están destinados para elbeneficiodel sistema ya sea permanentemente o durante un cierto tiempo como si estuviera en arrendamiento.

La organización privada sin fines de lucro Deschutes River Conservancy para la conservación del río Deschutes colabora condependencias federales en proyectos de restauración ecológica, compartiendo costos con la fórmula 50/50. La misión de DRCes la de restaurar el caudal del río y mejorar la calidad del agua mediante la aplicación de incentivos económicos voluntariosbasados en el mercado a fin de adquirir y proteger los derechos del agua en el río. A partir del año 2000, ha aumentado elconvencimiento local y la apreciación del valor de los derechos del agua mediante pagos hechos a los distritos de riego paraproyectos de conservación del agua y al proporcionar un mercado para transacciones temporales o permanentes en el río paralos tenedores de derechos del agua. Estos programas han triplicado los caudales en el cauce principal del río Deschutes y hanrestaurado el 50% de los caudales objetivo para peces y vida silvestre a lo largo de tributarios desecados.

El Programa de Transacciones de Agua en la Cuenca del Río Columbia lo inició el organismo Bonneville PowerAdministration en 2003 para explorar estrategias innovadoras, incluidas las transacciones de derechos del agua para caudalesambientales, como parte de sus obligaciones establecidas por National Marine Fisheries Service Biological Opinion en lo que serefiere al Sistema Fluvial del Columbia. El programa está administrado por la fundación National Fish and Wildlife Foundation,con 11 entidades locales de los estados de Oregon, Washington, Montana e Idaho que han calificado para participar en elprograma.

Fuente: Aylward (2005).

Capacidad de Almacenamiento de Presas (m3/cápita), 2003

7,000

6,000

5,000

4,000

3,000

2,000

1,000

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687 1,104 1,277

2,486

3,386

4,717

5,961

Banco Mundial

Etiop

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dáfri

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China

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Unid

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Estados Unidos acerca de la importancia de laconservación, normas ambientales y consultas públicas,debates que se siguen dando hasta la fecha. Las normasambientales y los procesos de consulta con las partesinteresadas fueron establecidos en los Estados Unidos através de la Ley Nacional de Política Ambiental de 1969(después de haberse construido una gran parte delinventario actual de obras de infraestructura), y haevolucionado desde entonces como parte de la Agenciade Protección Ambiental (EPA).

Canadá, una nación con la mayor dotación de aguadulce a nivel mundial y donde los recursos de generaciónhidroeléctrica siguen siendo la columna vertebral de laeconomía, está actualmente revalorando las operacionesde su infraestructura hidráulica para poder satisfacer lasnuevas prioridades ambientales y sociales. Los acuerdosrelacionados con el desarrollo de obras de infraestructuraen ríos y lagos transfronterizos compartidos con México ycon Canadá han dado lugar a diálogos que dieron comoresultado el establecimiento de instituciones decooperación intergubernamental. Estos debates actualeshan creado, e indudablemente seguirán creando tensionesentre diferentes grupos de participantes y de usuarios delagua; sin embargo, estos debates constituyen la clavepara aprender de los errores y para llegar a un acuerdomás equilibrado.

En Europa OccidentalEn la mayor parte de la región un clima predominantetemplado significa que los riesgos planteados por el aguasiempre han sido relativamente pequeños. Sin embargo,fuertes inversiones en almacenamiento de agua y enregulación de ríos para abastecer y proteger a lasciudades industrializadas, los motores de economías derápido crecimiento, dieron lugar a una plataformarelativamente madura de infraestructura hidráulica a

principios del siglo XX. Los Países Bajos constituyen uncaso especial ya que los asentamientos humanos y lasupervivencia han sido determinadas desde hace muchotiempo por una compleja red de obras de infraestructurahidráulica —los diques y pólders de las ‘tierras bajas’junto con instituciones de alto nivel— que constituyen losparlamentos hidráulicos en los cuales se fundó lamoderna democracia holandesa.

La inversión en generación hidroeléctrica es unaspecto interesante en el desarrollo de los recursoshídricos en países europeos. Se han hecho importantesinversiones en Europa para explotar los recursos degeneración hidroeléctrica, habiéndose desarrollado másdel 70% del potencial, en contraste con alrededor del 5%del potencial de generación hidroeléctrica en Áfricapendiente de explotarse. Francia cuenta con cerca de26,000 MW de potencial económicamente viable degeneración hidroeléctrica y ha desarrollado 25,500 MWde este potencial. En Noruega, se han satisfechoprácticamente todas las necesidades de electricidad apartir de su capacidad instalada de generaciónhidroeléctrica de 28,000 MW, con más de 23,000 kWhper cápita por año generados por plantas hidroeléctricas,con parte de esa generación captada por redes regionalesde electricidad. Esta cifra es del orden del doble de laelectricidad consumida por persona en los EstadosUnidos, de 10 veces el promedio mundial, de casi 80veces el correspondiente a Ghana, y de aproximadamente750 veces el de Etiopía24.

En años recientes, tanto a nivel nacional como entoda Europa, ha ido creciendo el convencimiento de lanecesidad imperiosa de proteger el medio ambiente y lacalidad del agua como parte integral de la gestión de losrecursos hídricos. En el año 2000 se adoptó la DirectivaTemática sobre Políticas del Agua de la Unión Europea(Directiva 200/60/EC). Con esto se desalienta el desarrollode nuevas presas donde ya existen alternativas ambientaly económicamente factibles.

En Asia/Australasia En Japón, el agua y la cultura están íntimamenteinterrelacionadas, con una larga historia de gestión delagua para transporte y mitigación de inundaciones. Lasllanuras aluviales de Japón, a pesar de su vulnerabilidad,alojan cerca del 40% de la población y el 60% de losbienes productivos de la economía se localizan en estasáreas. Datos preliminares muestran que las inundaciones,causadas por lluvias estacionales así como por tifones,tenían efectos serios en la economía japonesa en épocastan recientes como la Segunda Guerra Mundial, con

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Desarrollo de la generación hidroeléctrica

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20%

10%

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EUROPANORTEAMÉRICA

SUDAMÉRICA ASIA(excepto China)

CHINAAFRICA

0.5 1.0 1.5 2.0 2.5

Generación hidroeléctrica económicamente factible (millones de GWh/año)

Estimaciones del Banco Mundial

Pote

ncia

l des

arro

llado

, %

ocurrencia de inundaciones una vez al año queocasionalmente sobrepasan el 20% del PIB. Entre 1950 y1975, se invirtieron cerca de ¥2 trillones de yenes eninfraestructura fluvial (cantidad semejante a la invertidaen ferrocarriles). Desde la década de 1970, que fue unperiodo de crecimiento extraordinario para la economíadel Japón, los impactos causados por las inundaciones enla economía japonesa no han excedido el 1% del PIB entodos los años25. Aun con esta dotación deinfraestructura, se siguen gastando del orden de $9,000millones de dólares de recursos públicos anualmente enel manejo y mitigación de inundaciones.

La historia de Australia es muy diferente. Aquí, laaridez y la variabilidad constituyeron la base de un estilode vida pastoral de la población indígena, la cual cambiódramáticamente con la importación de experiencia ycapital en el siglo XIX. Fuertes inversiones eninstituciones para agua y en infraestructura hidráulica alo largo del siglo XX soportaron el moderno crecimientode la nación y proporcionaron electricidad para laindustria26, agua para asentamientos humanos yproducción masiva agrícola y ganadera. Este crecimientoextraordinario sin embargo pagó su costo. Las crecientespreocupaciones ambientales tales como el florecimientode algas azul-verde a lo largo de 1000 km del río Darlingen 1991, la salinización del suelo debida al riegointensivo, el creciente activismo y la evolución de losvalores de la sociedad están ahora originando una altaprioridad en el manejo de los aspectos ambientales,siendo los mercados emergentes relacionados con lacantidad y la calidad del agua los instrumentos clavepara poder lograrlo.

2.3 CRECIMIENTO RESTRINGIDO EN ECONOMÍASINTERMEDIAS: OBSTACULIZADO POR LA HIDROLOGÍAEn el sur de AsiaLas inversiones iniciales en India en cuanto a la gestiónde recursos hídricos y en infraestructura hidráulica parausos múltiples tuvieron impactos regionales masivos congrandes efectos multiplicadores en la economía27.También existen correlaciones directas entre lasinversiones en riego y la reducción significativa de losíndices de pobreza —en los distritos con riego sepromedia tasas de pobreza del 25% contra índices depobreza de 70% en distritos que no cuentan con riego.Además, al riego se le acredita ampliamente ser elsustento de la revolución verde en India. Los beneficiosderivados de una mejor gestión de los recursos hídricos yde mejores instituciones son también significativos. EnTamil Nadu, por ejemplo, las instituciones administrativas

sólidas que puedan permitir una “asignación flexible” deagua para diferentes usos podrían aumentar laproducción agrícola estatal en 20% en 20 años, encomparación con la política de asignaciones fijas28. Laindependencia de la economía de los efectos de losmonzones con una combinación de infraestructura,gestión del agua y diversificación económica ha sido sinembargo identificada como un reto importante. ElSecretario de Hacienda de India comentó que, en ladécada de 1980 “todo lo relacionado con mis presupuestosrepresentaba en gran medida una apuesta contra lalluvia”29. Un encabezado publicado recientemente en unperiódico de India decía: “Avances en el crecimiento: Yano es una apuesta contra el monzón”30 el cual describe elcambio en la agricultura y la expansión de las industriasmanufactureras, de comunicaciones y de transporte quehan hecho que la estructura de la economía resultemenos vulnerable. Sin embargo, la variabilidad de laslluvias en años recientes sigue provocando gravesestragos en muchas regiones de India ya que el monzónde 2005 causó cerca de 400 muertes y daños por US$700millones en Mumbai31.

En SudáfricaSudáfrica, que se caracteriza por una alta variabilidadclimática, es un caso intermedio interesante donde lasinversiones en el sector agua durante la era del apartheidse hicieron para garantizar flexibilidad económica en lacomercialización a gran escala de productos deagricultura, minería y servicios financieros en la zona deimportancia decisiva de la nación, mientras que en elresto del país (la mayor parte) contaba con muy pocainfraestructura hidráulica. El sistema del río Vaal, ubicadaen una región semiárida con grandes variaciones de lluviay de escurrimientos naturales, incluye transferenciasentre cuencas con otros siete sistemas fluviales y con 16presas principales; también proporciona agua para elenfriamiento de plantas generadoras que producen cercadel 85% de la electricidad de la nación32. En siete de lasnueve provincias de Sudáfrica, más del 50% de su aguase abastece de transferencias entre cuencas. Sudáfricacuenta con alrededor de 700 m3/persona enalmacenamiento artificial, que equivale a cerca del 12%de los 6000 m3/persona en Norteamérica. Sin embargo, sepuede discutir que estas cifras pueden resultar másparecidas a las de Norteamérica por el hecho de que lasinversiones en almacenamiento realizadas por Sudáfricase hicieron para beneficiar únicamente a una pequeñaparte de la población. Esta estrategia esencialmenteproporcionó una seguridad plena del agua a polos de

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crecimiento dominados por minorías dentro de laeconomía, dejando al grueso de la población mucho muyvulnerable al agua y sin los servicios esencialesnecesarios para crecer y prosperar. Esto resultóevidentemente inequitativo, pero su efecto fue unavulnerabilidad disminuida masivamente y fuertesincentivos de inversión en estos polos de crecimiento. Enla actualidad, con pluralismo y democracia, esta riquezase está repartiendo, se han sostenido tasas altas decrecimiento y se tienen cambios significativos en valores.Por ejemplo, en la reciente legislación son obligatorias lasasignaciones de agua específicas en cada una de lascuencas fluviales para fines de servicios básicos a lospobres y para caudales ambientales en el cuerpo de agua,antes de considerar otro tipo de asignaciones.

En PoloniaEl río Odra en Polonia es muy propenso a lasinundaciones peligrosas. Después de nacer en losCárpatos fluye hacia el norte a través de Polonia y delnorte de Alemania para desembocar en el mar Báltico.Su valle está densamente poblado y sujeto ainundaciones periódicas, habiéndose registrado 12grandes avenidas en el siglo XX. Las serias inundacionesdel verano de 1997 causaron daños materiales del ordende $2,300 millones de dólares, 700,000 hogaresquedaron bajo las aguas y 110,000 personas fueronevacuadas. Los trastornos ocasionaron en el largo plazoimpactos tanto psicológicos como económicos en lavida de las personas. Las autoridades polacasrespondieron rápidamente a través de un programa derecuperación por las inundaciones valuado en US$200millones a fin de apoyar la reconstrucción de lainfraestructura así como el desarrollo de mejorespronósticos del clima, alerta contra inundaciones yplaneación del manejo de cuencas. En paralelo, elgobierno de Polonia desarrolló una estrategia muycompleta para la modernización del sistema deprotección contra inundaciones en la cuenca del ríoOdra. El programa de inversiones, con un costo estimadoen $2,300 millones de dólares, incluye la construcciónde sistemas pasivos y activos de manejo de avenidas, laprotección del medio ambiente natural y de la calidaddel agua, la recuperación después de inundaciones,planeación preventiva del uso del suelo y restauraciónde los ecosistemas, aumento de las áreas boscosas, yuso continuo del río para navegación y generación deelectricidad. Con el programa se protegerá a 2.5millones de personas, a sus propiedades y a susnegocios contra las inundaciones. Ha sido diseñado con

un alto nivel de consulta local y ambiental y consalvaguardas sociales y tendrá una tasa de recuperacióneconómica estimada conservadoramente en 17%33. Conesto se demuestra que aun en países con ingresosmedios y con una infraestructura del aguarelativamente bien desarrollada existen beneficiosindudables de tipo social, ambiental y económico comoresultado de la inversión en programas balanceadospara mejorar el manejo y desarrollo de cuencasfluviales.

En MéxicoMéxico tiene una larga historia de gestión del agua y deinstituciones afines a ésta, con una ley moderna delagua, un organismo nacional rector del agua,asociaciones de usuarios del agua, consejos de cuenca,un sistema de derechos del agua, y un incipientemercado del agua. Sin embargo, el agua se estáconvirtiendo cada vez más en una restricción efectivaen varias regiones de México, afectando lacompetitividad y la sustentabilidad de la economía engeneral34 y de los pobres en particular. La población deMéxico se ha cuadruplicado en los últimos 50 años.Cerca del 80% de esa población se concentraactualmente en las zonas norte y central en las cualesse concentra el 80% del PIB, más del 90% del riego y el75% de la actividad industrial. El consecuente aumentoen la demanda de recursos hídricos, exacerbada por unainfraestructura inadecuada y por arreglos institucionalescentralizados, ha dado lugar a una crisis de agua que vaen aumento. Los desafíos actuales del país tambiénincluyen una baja productividad del agua para riego,sobreexplotación de aguas subterráneas en los acuíferosmás importantes, y una extensa contaminación delagua. La fijación inadecuada de precios del agua hapromovido prácticas de riego ineficientes y el uso de losescasos recursos hídricos para el riego de cultivos debajo valor. Aunque parte del riego está cambiando atécnicas para ahorro del agua, la tendencia es limitaday la combinación de cultivos sigue siendo prácticamentela misma debido a que los precios no reflejan la escasezde agua. El bombeo intensivo de agua subterránea hadado lugar a la sobreexplotación de 100 de los 653acuíferos con que cuenta el país. La sobreexplotacióndel agua subterránea se estima que alcance casi el 40%del total de aguas subterráneas explotadas. El valor delagua subterránea sobreexplotada en la producciónagrícola únicamente se estima en más de $1,200millones de dólares o el 0.2% del PIB. El bombeo deagua subterránea se fomenta por las tarifas de

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electricidad altamente subsidiadas. El costo financieroanual de los subsidios eléctricos se estima en US$300millones y representa únicamente una fracción de todoel costo económico debido a que la degradaciónambiental no se ha valorado adecuadamente. Elabatimiento de los acuíferos de agua subterránea y eluso deficiente del agua para fines agrícolas comprometeel crecimiento de las regiones económicas másdinámicas de México.

2.4 CRECIMIENTO DETENIDO EN PAÍSES EN DESARROLLO:¿REHENES DE LA HIDROLOGÍA?En Etiopía35

La variabilidad hidrológica socava seriamente elcrecimiento y perpetúa la pobreza en Etiopía. El costoeconómico de la variabilidad hidrológica se estima enmás de la tercera parte del potencial promedio anual decrecimiento de la nación, y estas tasas de por sídisminuidas empeoran con el tiempo. Sin embargo, conuna variedad hidrológica mucho mayor que enNorteamérica, Etiopía cuenta con menos del 1% decapacidad artificial de almacenamiento de agua porpersona para manejar esa variabilidad. Los modeloseconómicos que incorporan variabilidad hidrológica enEtiopía muestran que las proyecciones de tasas decrecimiento anual promedio del PIB disminuyen hastaen un 38% como resultado de esta variabilidad36. EnEtiopía es tan susceptible el crecimiento económico a lavariabilidad hidrológica que incluso una sola ocurrenciade sequía dentro de un periodo de 12 años (el promediohistórico es cada 3 a 5 años) disminuirá las tasaspromedio de crecimiento de todo el periodo de 12 añosen un 10%. Los efectos de la variabilidad hidrológica sederivan de los impactos directos de la lluvia sobre elpaisaje, la producción agrícola, la industria con altoconsumo de agua y la generación eléctrica. Debido aque Etiopía carece de la infraestructura de recursoshídricos y de instituciones del agua para poder mitigardirectamente la variabilidad hidrológica, y tambiéncarece de la infraestructura de mercado que pudieramitigar los impactos económicos de la variabilidad alfacilitar el comercio entre las regiones afectadas(déficit) y las no afectadas (superávit) del país, losimpactos se transmiten e incluso se amplifican a travésde factores de entrada, precios y efectos de ingresos enla economía más amplia. El impacto general es que elcrecimiento económico de Etiopía está íntimamenteligado a las lluvias (véase la figura)37.

En Yemen38

El agua y la pobreza están íntimamente ligadas enYemen. La sobreexplotación del agua subterránea, ladegradación de las cuencas y el poco acceso a aguapotable y a saneamiento son las causas principales de lapobreza en el país. Yemen no cuenta con aguassuperficiales perennes y depende totalmente de la lluvia,del agua subterránea y de las avenidas repentinas. Si semide con estándares mundiales, Yemen es un paíspobremente dotado de recursos hídricos. Incluso encomparación con otros países del Medio Oriente, Yementiene uno de los índices más bajos de disponibilidad deagua dulce per cápita (150 m3/persona/año) y una de lastasas más altas de uso del agua para la agricultura.Además, esta escasez relativa del agua se exacerba porvariaciones físicas y temporales significativas. Con unapoblación que se espera se duplique, la disponibilidad deagua por persona disminuirá en un 35% para el año2025, muy por debajo de los niveles consideradosgeneralmente para indicar una escasez grave de agua.Yemen está soportando una crisis de agua que se calificacomo una de las peores en el mundo. Existe evidenciaindiscutible de que Yemen ha estado sobreexplotando o“minando” sus recursos de agua subterránea durantemuchos años. La extracción de agua subterránea empezóa exceder la recarga a mediados de la década de 1980con más del 80% de la extracción empleada paraagricultura de riego. En la agricultura y en el riego elstatus quo se presenta insustentable y que va en contrade los pobres. El acceso al agua no es equitativo y dehecho los patrones de derechos de agua y las prácticas deextracción del líquido agravan las desigualdades. Sicontinúa la extracción de agua subterránea en todas las

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Etiopía: Precipitación pluvial, PIB y PIB agrícola

Variación de la lluvia alrededor de la mediaCrecimiento del PIBCrecimiento del PIB agrícola

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regiones de Yemen, algunas áreas es casi seguro quepierdan su viabilidad económica e incluso sus fuentes deabastecimiento de agua potable pueden volverseinadecuadas, causando desplazamientos yreasentamientos. A la tasa actual de abatimiento, se poneen peligro la subsistencia de los medios de vida, sobretodo en un país tan pobre como Yemen. Las políticasgubernamentales promovieron el rápido desarrollo yutilización de los recursos hídricos. A principios de ladécada de 1990 la gravedad de la escasez de agua y unacrisis fiscal creciente se volvieron evidentes. Actualmente,la escasez de agua y las crisis económicas estánobligando al cambio.

2.5 SECTORES USUARIOS DEL AGUAY SU RELACIÓN CON EL CRECIMIENTOPerspectivas sectorialesLa gestión de los recursos hídricos abarca al agua entodos sus usos dentro de todos los sectores. La esenciaprincipal de esta ponencia se refiere a la relacióneconómica del agua con el crecimiento y la pobreza, querepresenta el valor agregado de los efectos de laspolíticas y prácticas del manejo del agua, así como a lascontribuciones al crecimiento de las interacciones de yentre el uso del agua dentro de los sectores individuales(tales como abastecimiento de agua y saneamiento,electricidad y agricultura de riego). Resulta evidente queel uso del agua dentro de los sectores individualescontribuye significativamente a esta relación, cada unode ellos teniendo su propio subsidio de seguridad social,crecimiento, equidad e implicaciones de género. Porejemplo, todas las decisiones relacionadas con laprobabilidad de dotar de servicios de agua y saneamiento,y con su ubicación, costo y confiabilidad, pueden llegar aafectar los patrones espaciales y las tasas de crecimientoderivadas de esas inversiones. Éste también será el casode inversiones en generación hidroeléctrica, navegación yservicios de agua para la industria. En la agricultura, elequilibrio entre la agricultura tradicional de subsistencia(generalmente orientada a los muy pobres y queproporciona mayores oportunidades de empleo) y laproducción altamente intensiva (que genera mayor valoragregado a un grupo beneficiario inmediato máspequeño) afectará de manera importante el valor demercado de la producción agrícola así como la reparticiónde estas ganancias. La inversión en el sector agua paramejorar el medio ambiente39 también acarrearáimplicaciones de crecimiento y de pobreza. Estos recursosnaturales están en general dirigidos en gran medidahacia las mujeres y a los segmentos más necesitados de

la sociedad, y son ellos los sujetos más vulnerables aldeterioro del recurso. El manejo de los ecosistemasacuáticos está actualmente ampliamente aceptado comoalgo imperativo no sólo como gestión adecuada (yrentable) del recurso natural, sino también como unimperativo para sustentar los medios de vida y elbienestar de las poblaciones más pobres. Además, cadavez más se reconoce que la conservación y elmejoramiento de la ‘infraestructura natural’ (es decir,acuíferos, cuencas, lagos y humedales) representa unainversión saludable que complementa, y en algunos casossustituye a la infraestructura de almacenamientoartificial, regulación y tratamiento, para satisfacer lasnecesidades de los sectores usuarios del agua así comode los ecosistemas.

Perspectivas intersectorialesTambién resulta importante entender los impactos del usodel agua en todos los sectores. Las políticas del agua ylas reformas e inversiones en infraestructura en un sectoren lugar de otro tendrán consecuencias muy diferentesen lo que se refiere a crecimiento y alivio de la pobreza.Por ejemplo, el abastecimiento de agua para riego y parausos domésticos y los servicios de saneamientotradicionalmente se han considerado que favorecen a lospobres mientras que las inversiones en generación

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26 Valoración de los humedales del Zambezi comoinfraestructura alternativa.

La restauración de los humedales puede aumentar elalmacenamiento a través de la recarga de los acuíferos, laregulación de los caudales del río (y al mismo tiempomitigando las inundaciones y las sequías), los cambiosreversibles del microclima y la protección y mejoramientode la calidad del agua mediante purificación ytratamiento. Las actividades recreativas y turísticastambién pueden contribuir al crecimiento económico. Sinembargo, la valoración de la contribución asociada de labiodiversidad de los humedales y de los beneficios delhábitat crítico resulta con frecuencia difícil, sobre todocuando se basa en valores no relacionados con el uso. Unaestimación aproximada hecha por la World ConservationUnion (IUCN) del valor económico de los humedales en lacuenca del río Zambezi en Sudáfrica sugiere que existía unvalor neto presente de US$3 millones en la reducción dedaños causados por inundaciones, de US$16 millones entérminos de recarga de los acuíferos y de unos US$45millones en servicios de purificación y tratamiento deagua.“Value: Counting Ecosystems as Water Infrastructure.” Emertonand Bos. 2004.

hidroeléctrica y en dotación de agua para industrias sehan considerado tradicionalmente como una estrategiapara diversificación y crecimiento económico. Éstas sonevidentemente generalizaciones amplias, aunque lasasignaciones intersectoriales de recursos hídricosafectarán la estructura de las economías, los patrones dedesarrollo y crecimiento (con equidad asociada eimplicaciones de género), y el medio ambiente. Laasignación de agua para repartirse entre los sectores deagricultura, electricidad, industria y servicios facilitará olimitará el crecimiento relativo de éstos y dará lugar aeconomías muy diferentes en el mediano plazo, condistintos impactos en cuanto al bienestar tanto entérminos de crecimiento general como de la distribuciónde esta riqueza creciente. Por otro lado, es muy comúnque la asignación de agua y de inversiones en agua entrelos sectores sea el resultado de la economía política enlugar de ser una política deliberadamente orientada al

desarrollo, a fin de evitar la “captura” de recursos hídricospor parte de intereses poderosos que obstaculicen lasoportunidades de lograr un manejo más efectivo de losrecursos.

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Agua, pobreza y género

Las estructuras sociales al nivel local con frecuencia determinan el acceso y vulnerabilidad de los individuos hacia el agua.Además, suposiciones sobre el género en la toma de decisiones de políticas acerca de los usos y de los usuarios del aguaafectan la vulnerabilidad y productividad de hombres y mujeres pobres dentro de una amplia gama de sectores.

Para entender la dinámica del género en su relación con el agua y el crecimiento, es necesario identificar y valorar lasactividades con frecuencia subestimadas de las mujeres como fuente del crecimiento económico. Para ilustrar los impactos delgénero en las políticas de asignación intersectorial del agua, la participación tanto de mujeres como de hombres en el empleoy en los ingresos dentro de sectores usuarios del agua se debe separar (se sabe por ejemplo que la “intensidad de producciónpor género” es particularmente alta en la agricultura). También resulta importante entender hasta qué nivel los impactos decrecimiento derivados del agua afectan a ciertas clases en particular, sobre todo el estatus de tenencia de la tierra. Por último,cualquier inversión productiva de ese tipo orientada al crecimiento y al abatimiento del índice de pobreza también se funda enuna asignación suficiente de abastecimiento de agua para uso doméstico a fin de garantizar la salud de la gente, una esferaque ha sido en gran medida la responsabilidad por género de las mujeres y de las niñas.

Otra área clave en las políticas es la de derechos del agua en la que existen implicaciones importantes de género y de pobreza.Los usos ‘menores’ del agua, tales como dar de beber al ganado, regar los huertos caseros, los criaderos de peces y las miniindustrias son con frecuencia elementos cruciales de las estrategias de supervivencia de hogares pobres y esos usos múltiplesfácilmente pasan desapercibidos durante las negociaciones sobre derechos de agua sujetos a negociación. Se necesita muchocuidado al definir los criterios de titulación durante acuerdos de riego y reasentamientos a fin de garantizar a las mujeres unacceso equitativo a las tierras y a los recursos hídricos.

En cuanto al agua usada en la agricultura, la división por género del trabajo tiene implicaciones para el manejo del agua, laproductividad agrícola y los impactos en el crecimiento y en la pobreza. Las preferencias por el agua de mujeres y de hombrespobres con frecuencia variarán con respecto a las de hombres agricultores terratenientes en cuanto a oportunidad, calidad yduración, desestimando la importancia de la participación de mujeres y de arrendatarios en las asociaciones de usuarios delagua.

Poniendo atención a las diversas necesidades y ubicaciones institucionales de todos los usuarios del agua se pueden realizarinversiones en recursos hídricos para de manera más efectiva apoyar el uso sustentable y equitativo del agua para promover elcrecimiento y la disminución de la pobreza

Fuente: Extractado de Kuriakose et al. (2001), Meinzen-Dick and Bakker (1999), Van Koppen (2000), y Zwarteveen and Neupane (1996).

3.1 SEGURIDAD DEL AGUA: MEJOR CRECIMIENTO SIN0POSICIÓNSeguridad del agua Los términos ‘seguridad en alimentos’ y ‘seguridad enenergéticos’ se usan ampliamente para definir un accesoconfiable a suficiente abastecimiento de alimentos oenergía para satisfacer las necesidades básicas de losindividuos, sociedades, naciones o grupos de naciones40.El término ‘seguridad del agua’ se ha usado en laliteratura con un significado equivalente41. Vale la penanotar que en algunos casos la seguridad en alimentos yen energéticos se podrá lograr con autosuficiencia; enotros casos serán comercializados (importados) paragarantizar un abastecimiento suficiente. Sin embargo, enel caso del agua la comercialización es más complicada.El agua como tal se puede comerciar dentro de sistemasde agua transfronterizos o a través de esquemas detransferencia física tales como pipas de agua oacueductos, los cuales son relativamente costosos; onegociarse como ‘agua virtual’42 al importar productostales como alimentos que incorporan grandes volúmenesde agua como materia prima. Sin embargo, una diferenciatodavía más relevante es que, a diferencia de losalimentos o de los energéticos, no es únicamente laausencia de agua sino también su presencia lo queconstituye una amenaza. Los recursos hídricos nocontrolados, por ejemplo al ocurrir inundaciones,representan una auténtica amenaza para la seguridadhumana.

En este trabajo usaremos por lo tanto la definiciónestablecida y la ampliaremos para tomar en cuentaespecíficamente los impactos potencialmentedestructivos que el agua puede acarrear. Esta cualidaddestructiva del recurso en su estado natural nocontrolado es probablemente única en su género. Por lotanto, definiremos a la ‘seguridad del agua’ como ‘ladisponibilidad confiable de una cantidad y calidadaceptable de agua para producción, subsistencia y

salud, asociada a un nivel aceptable de riesgo a lasociedad derivado de impactos impredeciblesrelacionados con el agua’. Esos impactos pueden surgirde la variabilidad muy marcada de las lluvias y de losescurrimientos naturales, incluyendo los casos extremosde sequías e inundaciones, la contaminación natural oantropogénica, los deslizamientos de tierra inducidos porel agua, etc. Las sociedades y las naciones haceninversiones iniciales en la regulación y almacenamientode recursos hidráulicos en bloque, en dotación de aguapara consumo humano y para la industria, para laproducción de alimentos y de energía, y en lasinstituciones asociadas necesarias para manejar elrecurso y la infraestructura asociada con el fin dealcanzar un nivel esperado de ‘seguridad del agua’. Unavez que se ha logrado un nivel aceptable de seguridad delagua, si se hacen nuevas inversiones tenderán aenfocarse más en el mejoramiento del crecimiento que enla satisfacción de las necesidades básicas no cumplidas yen la mitigación de riesgos. Mayores inversionesaumentarán la seguridad del agua, lo cual constituye unacondición dinámica: diferente en distintas partes delmundo (reflejando así factores geográficos, climáticos,sociales, epidemiológicos, económicos y políticos) yvariable con el tiempo a medida que esos factorescambian con el desarrollo.

Plataforma mínima de instituciones einfraestructura del sector agua Implícita en la noción de ‘seguridad del agua’ está la ideade ‘una plataforma mínima de instituciones einfraestructura del agua’. Por debajo de esta plataformamínima, la sociedad y la economía no se adaptan a losefectos de los impactos del agua y/o a una dotación pococonfiable de agua para producción o subsistencia, y elagua representa un obstáculo importante para elcrecimiento. La seguridad del agua se logrará mediante laadquisición de un nivel apropiado combinado con

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3. LA SEGURIDAD DEL

AGUA Y EL CRECIMIENTO

capacidad de gestión y con inversiones en infraestructura.Por lo tanto, cuando se alcanza la ‘seguridad básica delagua’ las sociedades se adaptan fácilmente a losimpactos del agua, de tal forma que la falta de acceso aservicios relacionados con el agua y la vulnerabilidad aimpactos producidos por el agua (sequía, inundaciones,enfermedades, etc.) ya no va a crear obstáculosimportantes al desarrollo. Mientras se alcanza la‘seguridad básica del agua’, la escala de impactos sociales(por ejemplo, la morbilidad, la mortalidad y los conflictosde recursos) y los impactos económicos conexos (porejemplo, de fallas institucionales, ineficiencias en laproducción, impactos por desastres) pueden llegar a talgrado que la economía, el medio ambiente y la sociedadse verán seriamente afectados y el crecimientoeconómico no podrá manejarse de manera confiable ypredecible.

Instituciones e infraestructuraLas instituciones se definen de manera general paraincluir gobernabilidad, capacidad, organizaciones,políticas, reglamentaciones e incentivos. Las diferentesinstituciones de agua manejan muchos asuntos que vandesde asignaciones, calidad, derechos y precios del aguahasta gestión de los activos y prestación de servicios, y sudesempeño estará afectado por capacidades más amplias

de ejercicio del poder y de recursos humanos. Para lograruna gestión efectiva del agua, el diseño institucionalnecesita garantizar la inclusión, responsabilidad yequidad, y ser lo suficientemente flexible como paraadaptarse al cambio —como en el caso de políticassociales y tecnologías. Las instituciones sólidas y unejercicio del poder sustentable también contribuirándirectamente a pensar en inversiones apropiadas en unainfraestructura del agua sana y confiable y en suadecuada operación y mantenimiento. Tal vez hagan faltainversiones en infraestructura en todos los niveles. Losactivos naturales pueden desempeñar funciones deinfraestructura, por lo que las inversiones en cuencas,lagos, márgenes de ríos y en el manejo de cuencas y dehumedales quedan incluidas. La infraestructura derecursos hídricos a pequeña escala podrá incluir diquesde detención pequeños, vertedores y bordos. En el otroextremo de la escala, la inversión en infraestructura parael manejo de agua en bloque podría incluir presas parausos múltiples para regulación de ríos y almacenamiento,o proyectos de transferencia entre cuencas. Lainfraestructura para prestación de servicios también esprobable que se necesite en todos los niveles, desdeproyectos municipales importantes de abastecimiento deagua y drenaje hasta sistemas de agua y saneamiento decarácter comunitario y domiciliario, o desde grandes

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Los lagos – Sus valores y desafíos

Los lagos contienen el 90% del agua dulce sobre la superficie terrestre y se encuentran en todos los continentes del mundo,incluso en Antártica. Estos bienes naturales son elementos críticos del ciclo hidráulico; sostienen la biodiversidad acuática yproporcionan medios de vida así como beneficios sociales, económicos y estéticos que resultan esenciales para la calidad devida dentro y fuera de las comunidades ubicadas en la cuenca lacustre. Además, los embalses construidos contienen más del14% de los escurrimientos naturales anuales globales.

Los lagos y los embalses proporcionan muchos servicios, entre ellos, agua para uso doméstico, para la industria, para el ganadoy para riego; almacenamiento de agua para generación de energía hidroeléctrica; amortiguamiento contra avenidas yprotección contra sequías; piscicultura artesanal y comercial y acuacultura; transporte; sitios para siembras y pastoreo deretirada; sumideros para contaminantes, incluyendo aguas negras y sedimentos acarreados; turismo basado en biodiversidad,paisajes, o actividades deportivas; usos culturales y religiosos; y sitios para diversificación biológica.

Debido a las presiones tan fuertes impuestas en los lagos y en los recursos de cuencas lacustres, la mayoría de los lagos estánsufriendo una disminución de sus valores como recurso. En un informe reciente sobre los lagos del mundo se encontró quetodos los 28 lagos incluidos en el estudio estaban padeciendo múltiples problemas. Es necesario contar con instituciones sanasy, a veces, con una infraestructura sustentable para mejorar las condiciones de los lagos. Las instituciones sanas cuentan conreglas efectivas y equitativas para gobernar el uso de los recursos, la participación de todas las partes interesadas afectadas, larecopilación y aplicación de información de alta calidad, y el acceso a suficientes recursos para operaciones y mantenimiento alargo plazo. Las soluciones tecnológicas pueden dar lugar a rápidas mejoras en las condiciones ambientales de los lagos, sobretodo en el caso de plantas de tratamiento de aguas residuales. Sin embargo, estas soluciones tecnológicas generalmente noson sustentables si no se cuenta con suficientes elementos de buen gobierno

Adaptado de: Managing Lakes and their Basins for Sustainable Use: A Report for Lake Basin Managers and Stakeholders (2005). ILEC, Japón

plantas hidroeléctricas hasta obras pequeñas sobre loscauces. Se tendrán que seleccionar alternativas acertadasde infraestructura como resultado de un análisis de todaslas opciones factibles las cuales deberán estar gobernadaspor salvaguardas sociales y ambientales.

El equilibrio adecuado: inversiones en institucionesy en infraestructuraEstos dos tipos de inversiones deben hacerse en concierto—el peso relativo de la prioridad para invertir eninfraestructura en comparación con instituciones ymanejo es únicamente cuestión de apreciación. Lainfraestructura no generará ganancias altas sustentablessi no está bien manejada, y los gestores no tendrán lacapacidad de optimizar el uso del recurso sin unainfraestructura adecuada (natural o hecha por elhombre). Consideramos sin embargo que es un ejercicioimportante el poder separar explícitamente los dos, con elfin de garantizar que el equilibrio y la programación delas inversiones estén adecuadamente orientados a lasatisfacción de las necesidades específicas de cada país,cuenca o contexto local. Una vez conceptualizada comocomplementaria, resulta más efectivo integrar lainversión con el desarrollo institucional y con programasde reformas y asegurarse de que se fortalezcanmutuamente.

3.2 DETERMINANTES DE LA SEGURIDAD DEL AGUALas instituciones, inversiones y habilidadesadministrativas necesarias para lograr la seguridad básicadel agua serán diferentes para cada país y para losdistintos participantes económicos como resultado de lahidrología, estructura de la economía y aversión al riesgo.El cambio climático global es muy probable que tambiénaumente la complejidad y los costos de aseguramientodel agua. La hidrología de una nación afectarádefinitivamente el nivel de instituciones y las inversionesrequeridas para lograr la seguridad del agua. Los nivelesabsolutos de disponibilidad de recursos hídricos, suvariabilidad interanual e intraanual y su distribuciónespacial, junto con la demanda de agua, determinarán engran medida las instituciones y los tipos y escala deinfraestructura necesaria para manejar, almacenar ymover el recurso. La adaptabilidad de la estructura de laeconomía a los impactos del agua, junto con laadaptabilidad de la sociedad y la aversión al riesgotambién serán determinantes en el nivel de inversiónnecesario para países específicos a fin de que alcancen elpunto máximo en la seguridad del agua.

Herencia hidrológicaUna herencia hidrológica ‘fácil’. Una variabilidadrelativamente baja en las precipitaciones pluviales, conlluvia distribuida a lo largo del año y flujos perennes enlos ríos sustentados por caudales básicos de aguassubterráneas trae como consecuencia una hidrología quees relativamente ‘fácil’ de manejar. En las partestempladas del planeta, muchas de las cuales estánactualmente industrializadas, era sencillo alcanzar unnivel básico en la seguridad del agua e implicaba nivelescomparativamente bajos de conocimientos y deinversiones (sobre todo porque el agua era suficiente,estaba bien distribuida y era relativamente confiable).Una vez que se lograba esto, podía seguir adelante elcrecimiento sin que el agua fuera una limitanteimportante. A medida que crecían las plataformas deinfraestructura, las utilidades derivadas de nuevasinversiones en agua disminuían gradualmente, el agua seconvertía en un recurso confiable para la producción y losriesgos disminuían hasta niveles aceptables. Al llegar aeste punto, la necesidad y los incentivos para desarrollarnueva infraestructura son relativamente bajos, mientrasque las ganancias y los incentivos derivados de un mejormanejo y operación de los activos existentes es probableque sean altos.

Una herencia hidrológica ‘difícil’. Las hidrologías‘difíciles’ son aquéllas con una escasez absoluta de aguay, en el otro extremo, son las tierras bajas donde existeun riesgo grave de inundaciones. Una hidrología todavíamás difícil se tiene donde los periodos lluviosos sonmarcadamente estacionales —una temporada de cortaduración de lluvias torrenciales seguida de una largaestación seca implica el almacenamiento de agua. Aúnmás difícil es la alta variabilidad climática interanual,donde casos extremos de inundaciones y de sequíageneran riesgos impredecibles a los individuos y a lascomunidades a través de naciones y de regiones eimplican almacenamientos para más de un año. Tal vez lamayor dificultad entre todas es una combinación decambios estacionales extremos (intraanual) con una granvariabilidad (interanual), que son características demuchos de los países más pobres en la actualidad. Alaumentar la ‘dificultad’ hidrológica, el nivel derefinamiento institucional y de inversión eninfraestructura necesario para alcanzar seguridad básicadel agua se vuelve significativamente mayor que en elcaso de climas templados (y menos variables). Quizácomo consecuencia directa de la escala de este desafío,la ‘seguridad básica del agua’ no ha sido alcanzada enmuchos países pobres y el agua sigue siendo una

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restricción clave al crecimiento, un recurso incierto parala producción y la causa de impactos económicosimportantes. Aunque los beneficios para la sociedadderivados de las inversiones para alcanzar la seguridaddel agua (básicamente independizando el agua delcrecimiento) podrían ser muy altos, en general no haysuficiente riqueza nacional para invertir. Si se amplía esteargumento, podemos postular que las sociedades en áreascon escasez de agua y/o una gran variabilidad climáticahan permanecido en la pobreza43 y en una trampa deequilibrio de bajo nivel, en parte debido a que no ha sidoposible para ellas realizar las inversionescomparativamente altas necesarias para alcanzar laseguridad del agua. Los resultados globales de Brown yLall44 apoyan esta hipótesis al confirmar que una mayorvariabilidad en la lluvia está asociada estadísticamente aun menor PIB por persona.

Una herencia hidrológica ‘transfronteriza’. La gestióny explotación de cuerpos de agua (ríos, lagos y acuíferos)cuyas cuencas se localizan dentro de las fronteras de másde un país resulta excepcionalmente difícil, debido a lainteracción de la soberanía y de las relacionesinternacionales. Como reflejo de esta complejidad, laconvención de la ONU sobre la ley de usos no navegablesde vías fluviales internacionales estuvo en preparacióndurante 27 años antes de su adopción por parte de laAsamblea General de la ONU en 1997 y no se ha puestoen vigor. Sin embargo, a la fecha muchos están deacuerdo en que los principios básicos dentro de laConvención reflejan el derecho internacional públicoconsuetudinario sobre el agua y estos principiosgeneralmente constituyen las bases de negociacionespara convenios regionales, multilaterales y bilateralessobre vías fluviales internacionales y están siendo

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La difícil herencia hidrológica de Kenia: los costos de inundaciones y sequías.

En Kenia, los costos de las inundaciones y de las sequías son severos. La sequía producida por La Niña en 1998–2000, y lasinundaciones de El Niño de 1997–1998 ocasionaron por su parte impactos devastadores dentro de toda la economía y lasociedad, como se ilustra en un análisis de costos financieros, fuera de las cuentas del gobierno, de estos eventos. Lasinundaciones de 1997–1998 producidas por El Niño causaron daños estimados en el equivalente al 11% del PIB (durante tresmeses). Más del 90% de las pérdidas calculadas de las inundaciones estuvieron asociadas a daños a la infraestructura deltransporte (88%) y a daños en la infraestructura de abastecimiento de agua y saneamiento (5%). La sequía provocada por LaNiña causó daños equivalentes a cerca del 16% del PIB en cada uno de los años fiscales 1998–1999 y 1999–2000. Resultainteresante observar que la mayor parte de estas pérdidas estuvieron asociadas con generación hidroeléctrica (26%) y conproducción industrial (58%) ya existentes. Las pérdidas agrícolas asociadas a la sequía correspondieron al 15% de los dañostotales y de esta cifra el 10% fue en las cosechas y el 5% fue de pérdidas a la ganadería. El restante 6% de las pérdidas sedebió a impactos negativos a la salud. El total de costos económicos en ambos casos es probablemente mucho mayor debido a

que estas estimaciones no incluyeron costostales como hambruna, hambre y desnutrición;pérdida de vidas y de hogares rurales; ycomportamientos de aversión al riesgo talescomo la reubicación de industrias o la renuenciade los agricultores para invertir en productosbásicos para sus granjas como fertilizantes ypesticidas. En un reciente estudio de inversionesy clima45, se ha mostrado que Kenia tiene muybaja competitividad, con costos indirectos parauna empresa hasta tres veces mayores que losde un buen trabajador. El porcentaje más grandede los costos indirectos se refiere al transporte(31%) y a la energía (19%) –que corresponden aaquellos sectores más afectados por lasinundaciones y las sequías. Durante el periodo1998-2000, se sabe que los principalesinversionistas se retiraron de Kenia debido acostos y riesgos inaceptables.

Fuente: Towards a Water-Secure Kenya: Water

Resources Sector Memorandum, Banco Mundial. 2004.

Kenia: el impacto de inundaciones y sequías

Impactos de la inundación por El Niño de1997-1998Infraestructura del transporteInfraestructura de abastecimiento de aguaImpactos al sector saludTotal de impactos por la inundaciónImpactos de la inundación como % delPIB 1997-98

millones US$

$ 777$ 45$ 56$ 878

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Impactos de la sequía por La Niña 1998-2000Pérdidas de generación hidroeléctricaPérdidas de producción industrialPérdidas de producción agrícolaPérdidas de ganadoTotal de impactos por la sequíaImpactos de la sequía como % del PIB1998-2000

millones US$

$ 640$ 1,400$ 240$ 137$ 2,417

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26%58%10%6%

16%

Fuente: Banco Mundial (2004)

adoptadas por éstos. El río Rin, compartido actualmentepor nueve naciones, ha sido durante mucho tiempo elmotor de la economía de Europa y tiene una complejaestructura institucional de demarcación y uso,desarrollada a través de más de 500 tratados a partir delsiglo IX46. Sin embargo, siguen habiendo ciertas tensionesentre los países, como sucedió en un caso reciente entreFrancia y Holanda en la Corte Permanente de Arbitraje enrelación con la contaminación producida por minasfrancesas aguas arriba del río. Los gobiernos colonialistastrajeron como resultado divisiones geográficas en el sigloXX que empeoraron seriamente el reto de la gestión delagua al cruzar a través de cuencas y creando ríosinternacionales. En África cada país comparte cuandomenos un río internacional con al menos otra nación(Guinea con 14, Mozambique con 8); y prácticamente lamitad de los ríos internacionales en África (28 de 64)están compartidos por tres o más países ribereños -lacuenca del Nilo tiene 10 ribereños y la del Níger, 9.47 Lasubdivisión del sur de Asia a mediados del siglo XXtambién creó retos mayores. La necesidad de contar consólidas instituciones internacionales es importante; sinembargo, el desafío de las relaciones internacionales paraque un país pobre coopere incluso con otra nación en loque a un río se refiere también es grande. Se puedenperder muchas oportunidades y aumentar los costos en loque al río se refiere en términos de costos ambientalescomo resultado de un mal manejo, de costos económicosde la explotación del río por debajo de lo óptimo, decostos derivados de tensiones políticas sobre el río, y decostos de todas las demás oportunidades desperdiciadas através de la no cooperación.48 La herencia de los ríosinternacionales puede afectar de manera significativa elpotencial de gestión y explotación del agua para lograr elcrecimiento y para aliviar la pobreza.

Cambio climático y adaptaciónEl cambio climático afectará la seguridad del agua. ElEquipo Intergubernamental de Cambios Climáticos (IPCC)predice cambios significativos en lluvia, evaporación,nubosidad y temperatura así como el aumento en lavariabilidad climática en muchas áreas como resultado delcalentamiento global. El cambio climático afectará lademanda de agua. El riego —que representa cerca del 80%del uso global del agua— es el usuario del agua mássensible al clima y el patrón cambiante de cultivos regadosen respuesta a los cambios climáticos es probable queconlleve efectos importante en el patrón espacial ytemporal de la demanda de agua, así como la necesidad deun mayor almacenamiento de agua. La demanda industrial

y municipal estará asimismo afectada y además acentuadaa través de la migración de gente desde regiones concreciente escasez de agua hasta regiones con agua enabundancia. El cambio climático también afectará la partede abastecimiento de la gestión de recursos hídricos. Esprobable que aumente la precipitación global total duranteel próximo siglo, aunque este aumento no será uniformeen todo el planeta. Posiblemente disminuya el aguadisponible en Asia Central, en el área alrededor delMediterráneo, en África sub-sahariana, y en Australiadurante el invierno. Es probable que aumente en países delsur de Asia y del sureste de Asia durante el verano, y enpaíses de altas latitudes del hemisferio norte tanto enverano como en invierno. En términos generales, elcalentamiento global posiblemente acarree una menordisponibilidad de agua en países que ya evidencian escasezde agua y un aumento en la variabilidad con la cual seabastece el agua49.

La variabilidad hidrológica y los extremos climáticossun parte medular del reto de alcanzar la seguridad básicadel agua. Este desafío se verá empeorado por el cambioclimático, y en todos lados hará falta una adaptaciónsignificativa50. Éste será particularmente el caso de paísespobres con falta de instituciones y de infraestructura paramanejar, almacenar y surtir sus recursos hídricos y dondeel cambio climático se agregará a vulnerabilidadesexistentes, y en ocasiones extremas. En muchos de lospaíses más pobres, sobre todo en África sub-sahariana, losactuales niveles difíciles de manejar de variabilidadclimática resultan muchas veces mayores que el cambioclimático pronosticado. A pesar de que muchos países seestán enfocando más a la mitigación del cambio climático,las naciones en vías de desarrollo están más orientadas asu adaptación a la variabilidad climática vigente51. Entodos los casos, sin embargo, la capacidad de adaptación -tanto social como física- necesitará mejorarse paraproteger a las poblaciones más pobres y más vulnerables.

Estructura económica y adaptabilidad La estructura de una economía también afectará lanaturaleza y la escala de las instituciones y de lainfraestructura necesaria para la seguridad del agua y laseconomías más vulnerables requerirán mayoresinversiones en la administración del agua. La confianzade la economía en los recursos hídricos para generaciónde ingresos y de empleos, y su vulnerabilidad ante losimpactos del agua serán factores relevantes. Laseconomías vulnerables al agua, por ejemplo aquéllas conlluvias sumamente variables que confían en gran medidaen la agricultura alimentada por la lluvia, o aquéllas

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cuyos activos o zonas más productivos se encuentran enlas llanuras de inundación, necesitarán de inversionesmás amplias con el fin de poder alcanzar una seguridadbásica del agua. No solamente estas economíasresentirán regularmente mayores reveses de los impactosdel agua, sino que esta vulnerabilidad demostrará ser unagrave falta de incentivos para las inversionesempresariales locales o extranjeras que pudieran cambiarla estructura de la economía hacia una estructura másdiversificada y más resilente al agua52. Las economíasmás diversificadas que son menos dependientes del agua,y las economías más ricas que pueden más fácilmentecompensar o asegurar a los perjudicados por sequía o porinundaciones, por ejemplo, podrían aceptar más altosniveles de incertidumbre hidrológica sin reducir el ritmode las inversiones enfocadas al crecimiento. Esto sugiereque las acciones para guiar el cambio estructural en laeconomía a fin de lograr una mayor adaptabilidadeconómica contra los impactos del agua pueden tener el

potencial para actuar efectivamente como unaalternativa a las inversiones en el sector agua mediantela disminución de la plataforma de infraestructura y deinstituciones necesarias para alcanzar la seguridad delagua. También existe el potencial para un fenómeno decírculo virtuoso donde las inversiones en agua producenganancias que a su vez se invierten en ganancias de

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La cuenca del río São Francisco y la estructura cambiante de la economía en el noreste de Brasil

Brasil, país que cubre una superficie de 8.5 millones de km2 y cuenta con una población de 170 millones (2004), se vanagloriade tener el 14% de los recursos mundiales de agua dulce. Sin embargo, aunque el país como un todo es relativamente rico enrecursos hídricos, el agua —al igual que la población— no está uniformemente distribuida. Por ejemplo, la región semiárida delnoreste alberga al 30% de la población pero posee únicamente el 3% de los recursos hídricos de la nación. Esta región es lamás pobre de Brasil y se caracteriza tanto por la escasez de agua como por la variabilidad de las precipitaciones pluvialeshasta llegar a un punto tal en que las sequías periódicas han inducido grandes migraciones en el pasado. El gobierno federaldeterminó que la energía y la sustentabilidad del agua eran esenciales para mejorar los estándares socioeconómicos y paraacrecentar la viabilidad económica de la región. En consecuencia, se desarrollaron extensos sistemas de infraestructurahidráulica para usos múltiples a lo largo del río São Francisco.

Varios avances en la región noreste se han atribuido a la explotación del río São Francisco. La operación del embalse Sobradinhoha garantizado el control de avenidas para las poblaciones de aguas abajo, disminuyendo así los caudales máximos de entraday facilitando las actividades de riego para un importante centro de exportación de frutas. La navegación y el abastecimiento apequeñas localidades han mejorado el nivel de vida a lo largo del tramo del río conocido como Sobradinho/Juazeiro-Petrolina.Aunque Brasil es pobre en recursos de combustibles fósiles, es rico en recursos hídricos y en ‘carga hidráulica’ (es decir, engradiente). Como resultado, la generación hidroeléctrica representa cerca del 42% de la matriz energética nacional yaproximadamente el 90% del total de la electricidad generada en el país. La infraestructura hidroeléctrica de la región noreste,sobre todo en la cuenca del río São Francisco, ha permitido un crecimiento económico similar al del resto de Brasil.

El desarrollo a lo largo del río São Francisco también ha permitido la consolidación de importantes economías urbanas,incluidas las regiones metropolitanas de Fortaleza, Recife, Salvador y de otras capitales de los estados nororientales. Por otrolado, se han tenido cambios económicos en la estructura de producción de la región, con un crecimiento notable de lasactividades urbanas tales como la industria y los servicios, a diferencia de lo que ocurre en la agricultura y en la ganadería.Además de los beneficios a largo plazo derivados de este desarrollo, se captaron recursos financieros significativos en laeconomía local de la región de Sobradinho durante la construcción, lo cual fomentó el crecimiento de los municipiosexistentes y el establecimiento de nuevos centros de población.

Fuente: “Hydraulic Infrastructure and Brazilian Development” (Infraestructura hidráulica y el desarrollo brasileño). Braga, 2005.

productos agrícolas las que por su parte se invierten enactividades económicas diversificadas (menos vulnerablesal agua), y así se fortalece la seguridad del agua.

Aversión al riesgoEn los países más pobres, donde la supervivencia es unapreocupación real para grandes núcleos de población ysólo cuentan con unas cuantas redes funcionales deseguridad social, los actores económicos tienden a serextremadamente opuestos al riesgo y únicamenteinvierten después de haber comprobado fehacientementeque van a tener ganancias. Los niveles de oposición alriesgo pueden por lo tanto afectar el umbral dentro delcual se puede alcanzar la seguridad del agua y por endelas inversiones privadas. Aunque son evidentes los efectoscatastróficos de extremos de sequías y de inundaciones,es menos reconocido el hecho de que aun en años deprecipitación pluvial promedio, las expectativas de unaalta variabilidad y de sequías e inundaciones endémicaspueden afectar el comportamiento de la economía y,potencialmente, los patrones de inversión y la estructurade la economía. En países donde la variabilidadhidrológica es alta y las inversiones para alcanzar laseguridad del agua son inadecuadas, la variabilidad es unriesgo económico constante para pequeños inversionistas(como pueden ser las familias individuales de granjeros) ypara grandes inversionistas (como son las industrias), asícomo también para la nación. La percepción de riesgo seamplifica ante la ocurrencia ocasional de sequías y deinundaciones. La expectativa de variabilidad y loimpredecible de la lluvia y de los escurrimientos naturaleses probable que limiten el crecimiento y la diversificaciónal alentar un comportamiento opuesto contrario al riesgodentro de todos los niveles de la economía en todos losaños, a medida que los actores económicos, sobre todolos pobres, se orientan a minimizar sus riesgosdesmotivándose, en lugar de maximizar sus gananciaspotenciales. Las familias individuales de agricultores noinvertirán por razones obvias en el mejoramiento de lastierras ni en tecnologías avanzadas o en insumosagrícolas, lo cual limitará la producción y productividadagrícola. La falta de dichas inversiones puede dar lugar auna degradación y desertificación de la tierra, lo cualresultará en un círculo vicioso de menor producción y dedeterioro de los activos. Similarmente, se tendrá una faltaimportante de incentivos para invertir en la industria y enservicios, lo cual retrasará la diversificación de lasactividades económicas y mantendrá una estructuraeconómica que se basa en gran medida en unaproducción agrícola de bajos insumos y baja tecnología.

Los países más pobres seguramente se enfrentarán a losriesgos más altos y sin embargo tendrán las poblacionesmás opuestas al riesgo, las inversiones más bajas eninfraestructura y las instituciones más débiles. Esto puedeconstituir una trampa muy seria de equilibrio a bajo nivelen la medida en que estos países deben alcanzar mayoresniveles de instituciones y de inversiones, empezandodesde los niveles más bajos.

3.3 DINÁMICA DE LA INSEGURIDAD Y DE LASEGURIDAD DEL AGUALa dinámica de la seguridad del agua se puede ilustrarmediante una ‘curva en S hipotética de agua contracrecimiento’. En el eje ‘y’ está una medida nocional de lacontribución del agua al crecimiento, la cual puede sernegativa (destructiva) o positiva (productiva). A lo largodel eje ‘x’ se presenta la inversión acumulada eninstituciones del agua y en infraestructura. (Lacombinación adecuada de inversión en instituciones y eninfraestructura se presenta posteriormente.) La hipótesisestándar sería que inicialmente se presenta un valor altode ganancia del crecimiento derivada de las inversiones eninfraestructura e instituciones del agua, el cualprogresivamente va disminuyendo. En la curva S semuestra una hipótesis alterna53 que puede reflejar larealidad de algunos -pero no todos-países. El punto ‘a’indica el nivel de inversión en el cual un país conhidrología ‘fácil’ alcanza la seguridad del agua, despuésdel cual se puede observar un crecimiento rápido. Antesde este punto de inflexión, los rendimientos de dichainversión son bastante modestos. El punto ‘b’ marca elnivel de inversión para el cual un país con hidrología‘difícil’ alcanza la seguridad del agua. Esto se extiende a lolargo del eje ‘x’ sugiriendo que países con hidrología másdifícil requieren de mayores inversiones inmediatas eninfraestructura, instituciones y capacidad a fin de poderlograr la seguridad del agua. La necesidad de una mayorplataforma mínima de inversiones podría ser consecuenciade una hidrología más ‘difícil’ (riesgo de inundaciones, omás ríos internacionales, etc.), de una economía másvulnerable al agua, o de una población más opuesta alriesgo, todo lo cual coloca al país en un “hoyo másprofundo” a medida que trata de mitigar esa variabilidad yalcanzar un nivel básico de seguridad del agua.

Muchos otros factores también afectarán estadinámica. Por ejemplo, tal vez sea necesario un mayornivel de inversión para reformas institucionales si laadministración o la capacidad son particularmentedeficientes en un país dado. La economía política de lasreformas institucionales también afectará la dinámica de

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esta curva hipotética, desplazando la curva ‘S’ hacia fueracon una mayor resistencia a la reforma. Del lado positivo,mejores tecnologías y políticas de administración máseficientes (es decir, gestión de la demanda y fijación deprecios) pueden disminuir la necesidad de inversión, yasea al desplazar la curva ‘S’ hacia dentro o al alcanzaruna curva cóncava que es generalmente la supuesta coninversiones tempranas.

La curva ‘S’ también se puede usar para ilustrar lasdiferencias en distintos escenarios de seguridad del agua.Los países en vías de desarrollo caerán generalmente a lolargo del segmento horizontal inferior de inseguridad delagua o de vulnerabilidad del agua de una curva ‘S’ parahidrología ‘difícil’. Las economías intermedias caen amenudo a lo largo del segmento de pendiente fuerte conel punto de inflexión, mientras que las economíasdesarrolladas caen generalmente a lo largo del segmentohorizontal superior de seguridad del agua.

Implicaciones para inversión y análisis económicoVale la pena observar que la curva ‘S’ se construye paraindicar que las ganancias incrementales tempranas de lasinversiones en recursos hídricos, en algunascircunstancias y quizá sobre todo en países con unavariabilidad hidrológica alta, tal vez parezcan bastantebajas. Se afirma que una inversión pública significativapodría ser necesaria antes de que se logre la seguridadbásica del agua (por ejemplo, suficiente almacenamientopara regulación de avenidas) para que se haganinversiones privadas y se alcance un crecimiento norestringido por el agua —muy parecido a las inversionesen carreteras las cuales tendrán bajas ganancias hastaque lleguen a enlazar dos ciudades. Si este es realmenteel caso, tendrá implicaciones importantes para la manera

con la cual estimamos la rentabilidad de inversionestempranas en infraestructura de recursos hídricos. Lasherramientas estándar de análisis económicos deproyectos pueden resultar problemáticas por muchasrazones: se enfocan claramente en tasas marginales derendimientos que pueden ser engañosas si se aplican agrandes sistemas interrelacionados de infraestructura delagua para usos múltiples; y con ellas se evalúan sólo loscostos y beneficios directos sin capturar otros enlaces ymultiplicadores54 ni el impacto de la seguridad básica delagua en respuestas a las inversiones del sector privado.Esas herramientas resultan generalmente inadecuadaspara capturar los impactos potencialmente modificadoresde inversiones a gran escala para usos múltiples55. Dichosimpactos pueden ser de carácter económico, social yambiental y tanto positivos como negativos.

Este no es un nuevo dilema. Hirschman56 describió enla década de 1950 tanto la importancia crítica del capitalsocial para gastos generales (carreteras y electricidad)como el reto de imponer disciplina económica en laplaneación de dichas inversiones. Él escribió: “El problemacon las inversiones en [capital social para gastos

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Curva ‘S’ de agua contra crecimiento

Contribución del agua al crecimiento

Rendimientos de la inversión en agua

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a bInversión acumulada en infraestructura e instituciones del agua

Hipótesis estándarHidrología ‘fácil’Hidrología ‘difícil’Punto de inflexión

Escenarios de seguridad del agua

Contribución del agua al crecimiento

‘Agua segura’‘Agua segura’

‘Punto de inflexión’‘Punto de inflexión’

‘Agua insegura’‘Agua insegura’

Curva ‘S’ de aguacontra crecimiento

Países en vías de desarrollo

Paísesintermedios

Países desarrollados

Inversión acumulada en infraestructura e instituciones del agua

generales]... es que resulta impermeable a los criterios deinversión que han sido desarrollados para introducircierta racionalidad en los planes de desarrollo”. Lasherramientas económicas han evolucionadosignificativamente a partir de la década de los añoscincuenta a medida que los practicantes han adquiridoun mayor conocimiento de los impactos (económicos,ambientales y sociales) y de los valores (tanto de usocomo de no uso) asociados con el desarrollo del agua ylos economistas han refinado metodologías paracapturarlos. Existe un proceso dinámico iterativo paraentender mejor y modelar mejor los impactos positivos ynegativos del desarrollo del agua.

3.4 FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD BÁSICA DELAGUALas inversiones en seguridad del agua se han consideradohistóricamente como ejemplos clásicos de bienespúblicos, en su mayor parte financiados por inversiónpública de recursos fiscales. En Wealth of Nations (Lariqueza de los países), Adam Smith escribió que elgobierno debería construir obras públicas cuando estasobras son “de tal naturaleza que las ganancias no podríannunca repagar el gasto de cualquier individuo o pequeñogrupo de individuos, y de las cuales no es de esperarsepor tanto que algún individuo o pequeño grupo deindividuos pudiera construir o mantener”. Hirschman57

propuso argumentos similares haciendo notar que: “Lainversión en capital social para gastos generales esdefendida no sólo debido a su impacto directo sobre elresultado final, sino también porque permite y de hechoinvita a que se acerquen las actividades productivas”.

Siguiendo una lógica similar, cuando se alcanza laseguridad básica del agua y las inversiones adicionales enagua o en actividades relacionadas con el agua llegan aser altamente rentables (es decir, en agricultura o engeneración eléctrica), uno podría esperar la llegada derespuestas crecientes a la inversión privada en todos losniveles de la economía58. Todos los países ricos hanalcanzado la seguridad básica del agua a través de laprestación de servicios públicos y lo han hechofundamentalmente a través de financiamiento públicocon una mezcla sensata de financiamiento privado. Elcosto de proporcionar infraestructura a esas poblacionestan grandes no servidas de países en vías de desarrollo, yal mismo tiempo satisfaciendo las normas globales desustentabilidad y equidad así como conservando unadecuado mantenimiento de las obras de infraestructuray una administración fiscal prudente, es verdaderamenteatemorizante. Para enfrentarse a este desafío harán falta

no sólo innovaciones en la administración de los recursoshumanos, desarrollo y gobernabilidad, sino tambiénfinanciamiento. Los cambios pueden ser demandados demanera tal que la comunidad internacional apoye yasigne prioridades a las inversiones en el agua y deberíancontinuar explorándose opciones de asociaciones públicasy privadas. Todas las inversiones, ya sean públicas oprivadas, deberían complementarse con marcos dereferencia sólidos de regulación y monitoreo, diseñadoscon la activa participación de los usuarios del agua y dela sociedad civil.

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4.1 INSTITUCIONES E INFRAESTRUCTURAEn toda esta ponencia hemos mencionado a lasinstituciones del agua y a la infraestructura del aguaporque en todos los países la explotación de losrecursos hídricos implicará inversiones en ambosrubros. ¿Cuál es el equilibrio y la secuencia entre ellos?Toda la sociedad humana ha buscado la forma deadministrar y explotar el agua hasta el grado necesariopara sustentar vidas y formas de vida. Desde pozos yestanques en pequeños pueblos hasta sistemas de canalesy bordos de tierra en las llanuras de inundación de losgrandes ríos, han sido desarrollados durante milenios ycada uno de ellos ha estado acompañado de unaevolución y adaptación de sistemas institucionalesnecesarios para planear, desarrollar, administrar ymantener ese tipo de obras de infraestructura. En algunoscasos, estas instituciones constituyeron una formapionera tanto de gobierno —un ‘sector público’ emergentepara administrar los bienes públicos— como de negocios—un ‘sector privado’ emergente que presta servicios parasatisfacer la demanda pública. Las propias institucionesdel agua reflejarán la cultura y la economía políticadentro de las cuales participan: pública a privada;centralizada y jerárquica a descentralizada yparticipativa; basada en reglas a basada en mercados.

Sin embargo, una observación importante es quemás o menos a lo largo del siglo pasado se ha gestadoun cambio en esta relación balanceada entre laexplotación de agua y la administración del recursodebido a una explosión en el desarrollo y adopción alnivel mundial de nuevas tecnologías y capacidades de

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Dificultades para ejecutar el contratoReglamentaciónSobornosDelitosInfraestructura inestable

Cost

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Tanzania

Altos costos al sector privado derivados de infraestructura y gobierno inadecuados

Fuente: World Development Report (2005).

Polonia China Brasil Algeria

4. LA DINÁMICA DE LAS INSTITUCIONES,INFRAESTRUCTURA Y VALORES

ingeniería. Las instituciones tenían que manejar estosavances; sin embargo, este proceso de adaptación hasido lento en muchos casos. El caso del aguasubterránea es ilustrativo en cuanto a que la prácticacultural y el derecho consuetudinario para laexplotación de las aguas subterráneas estaban bienadaptados a tecnologías que no permitirán unaextracción substancial del agua subterránea, aexcepción de pozos muy someros. A partir de laintroducción de equipos de perforación y de bombeomotorizados que permitieron mayores volúmenes deextracción a mayores profundidades, ha tenido lugaruna revolución en la explotación del agua subterránea.Sin embargo, las políticas y prácticas de administracióndel agua subterránea no han sido todavía adaptadas enmuchos países lo cual ha ocasionado unasobreexplotación masiva de los acuíferos conconsecuencias graves y en ocasiones irreversibles.

4.2 EQUILIBRIO Y SECUENCIACIÓNEn todo momento se deben realizar inversiones conjuntasen infraestructura y en instituciones, pero cuando elinventario de obras de infraestructura hidráulica seapequeño, la inversión en infraestructura (hecha por elhombre y natural) puede proporcionar rendimientosrelativamente más altos. La inversión en capacidadadministrativa, en operaciones de infraestructura y eninstituciones puede hacerse cada vez más importante amedida que se van construyendo obras de infraestructuramás grandes y más complejas —según se ilustra en eldiagrama hipotético mostrado a continuación. En lospaíses más desarrollados se han hecho inversionesimportantes en infraestructura (en algunos casos,inversiones excesivas discutibles) y en la actualidad hanaumentado mucho las ganancias derivadas de unagestión mejorada de los recursos hídricos y deoperaciones de infraestructura. En algunos de los paísesmás pobres del mundo, las obras de infraestructurapueden ser tan raquíticas que las inversiones paramejorar la administración tal vez no tengan los mismosrendimientos altos. Sin una infraestructura paraalmacenar y surtir el agua y para manejar las avenidas,los administradores e instituciones del agua, sin importarlo complejo que sean, estarán seriamente limitados. Estosugiere que aunque los países desarrollados con ampliosinventarios de obras de infraestructura se enfoquenadecuadamente en la instrumentación de operaciones deadministración del agua y de la infraestructura, es posibleencontrar algunos países en vías de desarrollo en loscuales resulta más apropiado poner un énfasisrelativamente mayor en inversiones de infraestructura, aligual que lo hicieron los países desarrollados al llegar aun cierto punto de su crecimiento, pero con la ventajaagregada de sacar provecho de las buenas prácticasglobalizadas para poder hacerlo. A medida que crecenestas inversiones en infraestructura, resulta imperativogarantizar un equilibrio entre las inversiones en

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Fuente: World Bank, China Country Water Resources AssistanceStrategy 2002.

Equilibrio y secuenciación de inversiones en infraestructura y administración del agua

Rendimientos de la inversión

Inversiones en infraestructura

Inversiones en administración

En vías dedesarrollo Desarrollados

instituciones y el desarrollo de capacidades, reconociendoque el avance institucional y la reforma pueden ser lentosy difíciles.

La falta de entendimiento del concepto de equilibrio yprogramación de infraestructura y de instituciones dentrodel contexto de las circunstancias específicas de cadapaís puede llevar a alternativas poco satisfactorias deinversión. Un riesgo potencial estriba en que la mayoríade los países donantes están fuertemente orientadoshacia la administración del agua como prioridad, cuandode hecho la gestión del agua generará bajos rendimientosal tener una infraestructura insuficiente con la cual podermanejar el agua, mientras que la prioridad de los paísesreceptores puede ser más bien hacia inversiones en estainfraestructura. Es importante que las perspectivas deldonador no oscurezcan las prioridades de los países envías de desarrollo y, al mismo tiempo, es importante quelos países en desarrollo garanticen el desarrollo yadaptación de instituciones administradoras del agua enparalelo con sus inversiones en infraestructura.

4.3 EL RETO TRANSFRONTERIZOLa situación de los ríos internacionales adquiere cada vezmayor importancia en un mundo que cuenta con 260 deesos ríos, los cuales son compartidos por cerca del 90%de las naciones del planeta. Aunque una premisa básicade la administración de los recursos hídricos es que lascuencas fluviales se manejen y se exploten de la mejormanera posible como un todo integrado, esto es siemprelegal y políticamente complejo debido a los retos deasignaciones de agua entre usuarios y entre usos. Elmanejo y explotación de ríos internacionales esparticularmente desafiante debido al hecho de que nohay una autoridad cumbre por medio de la cual sepuedan solucionar las diferencias y aunque los criteriospara la asignación de agua y de los beneficios derivadosdel recurso se pueden extraer de una dotación cada vezmayor de leyes internacionales sobre el agua según elderecho consuetudinario, no existe un consenso acerca delos criterios para lograr una asignación equitativa59. Lasnaciones con frecuencia procuran el desarrollo desegmentos de río dentro de sus propios territorios yconvienen en inversiones de segunda o tercera importanciadesde una perspectiva no limitada que abarque toda lacuenca, a medida que la complejidad (y el costo asociado)de las relaciones ribereñas se convierte en un obstáculopara el desarrollo del potencial pleno esperado en los ríosinternacionales para promover el crecimiento y abatir elíndice de pobreza. En casos extremos, las tensiones sobreríos internacionales pueden de hecho detener su

administración y explotación. Las economías desarrolladas,en la mayoría de los casos, han alcanzado un equilibriorelativo para establecer acuerdos institucionalestransfronterizos para fines específicos, incluyendoregímenes de tratados relacionados con aspectos de lainfraestructura del río y con la cantidad y calidad de loscaudales de agua. En muchos casos, la necesidad decontar con infraestructura fluvial, como por ejemplocompuertas para navegación o vertedores y diques paracontrol de avenidas (como es el caso del río Rin) o deinstalaciones hidroeléctricas (por ejemplo el ríoColumbia), fue la promotora principal detrás de laadopción de soluciones institucionales. En la segunda

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39Beneficios compartidos: el caso de la iniciativa dela cuenca del Nilo

Las naciones ribereñas de la cuenca del río Nilo lanzaronla Iniciativa de la Cuenca del Nilo (NBI) en 1999,invirtiendo las predicciones de tiempo atrás de que unconflicto era inevitable en lo que se refiere a los recursosdel río Nilo, el más largo del mundo, que cruza 10 paísesafricanos, cinco de ellos considerados entre los 10 máspobres del mundo. En su lugar, las naciones ribereñas leestán diciendo a su gente y al mundo que si trabajan decomún acuerdo para administrar y explotar los recursoshídricos que ellos comparten, se podrán obtener beneficiossustanciales —más agua, más alimentos, más electricidad,menos inundaciones y menos sequías- y que esosbeneficios se podrán distribuir equitativamente. Lainiciativa NBI ha lanzado un conjunto de proyectos queabarcan a toda la cuenca para generar confianza ycapacidad y para establecer las bases de un desarrolloconjunto. Como resultado de esto, la NBI está actualmenteidentificando proyectos importantes de inversionesconjuntas en riego, generación de electricidad y comercio,manejo de cuencas pluviales y de cuencas tributarias ymitigación de inundaciones, que acarrearán beneficiostangibles para los habitantes de la cuenca. A pesar de lasdificultades inherentes de la cooperación multinacional, seestán haciendo serios esfuerzos para identificar solucionesóptimas —con evaluaciones regionales ‘sin fronteras’ paraidentificar las mejores opciones, para identificar losmecanismos de distribución de beneficios y paragarantizar prácticas sociales y ambientales apropiadas. Lasaguas del Nilo están estrictamente limitadas, pero losbeneficios derivados de la cooperación no lo están tantoya que su cobertura se podría ampliar más allá del propiorío, eliminando las barreras al comercio y a la inversión ylogrando una integración económica más amplia. LaIniciativa de la Cuenca del Nilo es un importante ejemplode cómo, con valor y visión, las aguas transfronterizas sepueden revertir de barreras al crecimiento a oportunidadesde desarrollo.

mitad del siglo XX, cuando la calidad del agua era unproblema creciente, se tuvo un énfasis cada vez mayor enlas soluciones institucionales conjuntas para restaurar losecosistemas ribereños y lacustres (por ejemplo, en los ríosRin y Danubio)60. Cada vez más los esfuerzos cooperativosse están enfocando en la repartición de beneficios, envez de hacerlo con el agua. En lugares donde lasasignaciones de agua se perciben generalmente comonegociaciones de ‘suma cero’, la administración conjuntaproporciona oportunidades para aumentar el alcance y laescala de los beneficios derivados de ríos internacionales—beneficios que podrán entonces ser compartidosmediante acuerdos mutuos61. Los beneficios compartidosde una administración conjunta (dígase control ymitigación de avenidas, o calidad del agua) y laexplotación (por ejemplo para riego y generación deelectricidad) pueden proporcionar los incentivosnecesarios para establecer y sustentar las institucionestransfronterizas.

4.4 CAMBIO DE PRIORIDADES, CAMBIO DE OBJETIVOSA medida que los países crecen y que el bienestar ydignidad de sus poblaciones se vuelve más segura, susvalores relativos y prioridades a menudo cambian. Estosería especialmente válido para la administración de losrecursos hídricos (instituciones) y para su explotación(infraestructura). Al escribir en 1946, Ghandi creía quetodas las lluvias de India deberían almacenarse a fin depoder acabar con la hambruna62. En sus escritos de 2003,Martin Reuss del Cuerpo de Ingenieros de la Armada deEUA describe la tendencia en los objetivos de laplaneación de los recursos hídricos de los Estados Unidosde fijar límites al crecimiento mediante la asignación deun alto valor a las necesidades no humanas63. Laevolución de los valores sociales y del crecimientoeconómico en Canadá han llevado al operador BC Hydroa aplicar reingeniería en sus estructuras de generaciónhidroeléctrica, asignando un alto valor al mejoramientode los caudales en el cuerpo del agua y a la pesca,sacrificando parte del costo (aunque no grande) de laproducción hidroeléctrica64. Holanda, como nación en lacorriente descendente del río Rin, se encuentra en granriesgo por inundaciones causadas tanto por el río comopor el mar, por lo cual han luchado por cambiar de uncontrol de la sociedad por parte del río, a un control delrío por parte de la sociedad y, más recientemente, hanimplantado una estrategia que “deje espacio para ríos” alequilibrio más adaptable entre el río y la sociedad.

En muchos países industrializados, a menudo después

de periodos de crecimiento económico significativo, talparece que existe un gran énfasis en la reoperación oreingeniería de los sistemas existentes de infraestructurapara optimizar su desempeño y para satisfacer lasprioridades ambientales y sociales en evolución. Por otrolado, muchos países en vías de desarrollo han encontradoque su inventario de obras de infraestructura esinadecuado y por tanto ven la necesidad imperativa deinvertir en nueva infraestructura hidráulica con el fin dedisminuir los costos destructivos y aumentar el valorproductivo del agua dentro de sus economías65. El costosocial y económico de no explotar el agua o desimplemente mantener el status quo, también puederesultar mucho más alto en las economías en vías dedesarrollo en las que mucha gente es físicamentevulnerable y vive en una pobreza tal que amenaza suexistencia. Existe por lo tanto una voluntad clara enmuchos países en desarrollo de enfrentarse con lasconcesiones mutuas necesarias para mejorar estas metasy al mismo tiempo mitigar sus costos inevitablesmediante la aplicación pragmática de salvaguardassociales y ambientales. A medida que crecen laseconomías, estas concesiones mutuas pueden llegar a sermenos estrictas debido a que por un lado la seguridadeconómica disminuye el costo de la inactividad y porotro, debido a los sistemas maduros de infraestructurapermiten un alcance mayor de la reingeniería y de lasreoperaciones a fin de poder satisfacer los objetivosmúltiples en desarrollo, objetivos múltiples que ocasionanuna menor alteración social y ambiental.

4.5 VÍAS ALTERNAS DE DESARROLLOEsta ruta de sustitución de valores resulta obvia aunquegeneralmente pasa desapercibida. En un mundo cada díamás globalizado, se tienen presiones en las institucionesde países en desarrollo para adoptar las prioridades yestándares de las naciones desarrolladas. Sin embargo,dentro de esta dinámica los desafíos inmediatos yfrecuentemente extremos de crecimiento y pobreza a losque se enfrentan los países en vías de desarrollo tal vezno se reconozcan en su totalidad. Al mismo tiempo, lospaíses en desarrollo quizá no aprecien plenamente hastaqué punto es posible que sus valores y prioridadescambien con el tiempo y, por lo tanto, no reconozcanesto como parte de su planeación. La infraestructurahidráulica se caracteriza por su longevidad y por suamplio impacto en el medio ambiente y en las sociedadesen las cuales ha sido construida. Hamilton y Johnson66

señalan que gran parte de la infraestructura que seconstruya en los siguientes 20 años seguirá vigente para

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el 2050, y que algunas de las opciones son irreversibles ose pueden revertir únicamente a cambio de una grandificultad. Prácticamente en todos los países endesarrollo, la demanda de agua, alimentos y energíacontinúa aumentando y no hay duda alguna de que haráfalta infraestructura hidráulica.

Aquí es donde está el reto. ¿Podrán las leccionesaprendidas por los países desarrollados, mejoradas por elconocimiento local y el nativo, guiar la intuición haciaestrategias alternas de administración así como dediseños y operaciones de la infraestructura -oalternativas a la infraestructura en su totalidad- quelogren la seguridad del agua, el crecimiento y el alivio dela pobreza y al mismo tiempo tengan bajos costos almedio ambiente y sociales? La escala, la selección delsitio y las características operativas necesitan evaluarsedesde una perspectiva de planeación a largo plazo,incorporando tendencias anticipadas y enfatizando laadaptabilidad. Con esto se garantizará que las futurasgeneraciones hereden instituciones e infraestructura defácil adaptación a sus valores cambiantes. Aunque no hayalternativas radicales que por sí mismas resuelvan eldifícil problema de administrar y explotar los recursoshídricos a través de un balance progresivo deinstituciones y de infraestructura, se ha tenido unproceso continuo de aprendizaje y de innovación queproporciona numerosas lecciones para seguir esta rutabásica de manera más sustentable y equilibrada. Existeun acervo creciente de análisis, literatura y herramientasque puede ser de gran ayuda, como son lasrecomendaciones de la Comisión Mundial de Represas yde la Asociación Internacional de GeneraciónHidroeléctrica, así como las salvaguardas ambientales ysociales emitidas por el Banco Mundial.

Atención a la administración de recursosSe ha tenido un gran avance en la administración derecursos hídricos con un amplio consenso global acercade los principios, el cual se generó a raíz de la CumbreGlobal de Rio (1992) reflejando los ‘Principios deDublín’67. Para tener buenas prácticas es necesario que lasinstituciones promuevan equidad, eficiencia, toma dedecisiones participativa, sustentabilidad yresponsabilidad68. Los avances de ingeniería y lostecnológicos y científicos han ampliado el espectro deldiseño de inversiones y de opciones de administraciónadaptables que se pueden aprovechar. Entre las prácticasimportantes en evolución están incluidas las innovacionesen análisis de impacto ambiental y social (sobre todo depoblaciones y entornos locales afectados por proyectos),

el manejo de caudales para uso no consuntivo, reservasambientales, gestión de demandas, reingeniería yreoperaciones, mejoramiento de almacenamientosnaturales de agua y regulación, y reparto de beneficiosentre las poblaciones afectadas e incluso entre los sociosinternacionales. Herramientas tales como análisisparticipativos de criterios múltiples, monitoreo, ymecanismos de revisión y de consulta están aportandoinformación para la toma de decisiones en inversionespara dar lugar a mejores diseños y a una implantaciónmás efectiva. Mecanismos tales como derechos de agua,asignaciones, fijación de tarifas, cuotas de aguasresiduales y reglamentaciones se están aplicando cadavez más para garantizar una mejor administración tantode la cantidad como de la calidad del recurso.

Atención a la sociedadEl equilibrio de las aspiraciones de la sociedad en suconjunto con la protección de los individuos en lasdecisiones relacionadas con la administración yexplotación de los recursos hídricos es un reto constanteque entra en juego dentro del contexto de la másimportante arena sociopolítica. Se está poniendo cadavez más atención a la comprensión y apoyo para lasolución de los desafíos de los grupos afectados, de lagente relevada de sus derechos y de las mujeres. Lasestrategias y las herramientas están en constanteevolución para lograr salvaguardas y análisis de impactosocial y por género más efectivos, comunicacionesexitosas de desarrollo, una inclusión más amplia, mayortransparencia y un reparto de beneficios más equitativo.La participación de los interesados, el intercambio deinformación y las comunicaciones constructivas sonelementos clave.

Atención a la adaptabilidad económicaAdemás de mejorar la administración del recurso, puedeexistir el potencial para manejar la economía parahacerla menos vulnerable y más adaptable a la escasezdel agua y a los impactos del recurso. Las mayoresinversiones en sectores más adaptables al agua, losasentamientos y la producción en zonas con menorespresiones por el agua o con menor variabilidad climática,el comercio en agua virtual, y una mayor diversificacióneconómica podrían de manera más general disminuir lavulnerabilidad de una economía hacia la escasez eimpactos del agua y potencialmente reducir la necesidadde explotación del agua.

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5.1 AGUA, POBREZA Y RIQUEZAEstas observaciones conllevan implicaciones reales paralas prioridades de desarrollo así como niveles apropiadosy mezclas de inversiones en recursos hídricos para diseñode programas, análisis económicos de proyectos y lospotenciales y limitaciones para que los países en vías dedesarrollo ‘actualicen’ sus instituciones e infraestructuradel agua y al mismo tiempo eviten caer en los errores delpasado. Esto sugiere que podríamos esperar vivir en unmundo donde las sociedades sean pobres, el agua seaescasa o excesiva, y/o la disponibilidad del agua resultealtamente temporal y/o variable, debido a que no se haalcanzado una seguridad básica del agua y no se cuentacon una plataforma mínima de infraestructura. Habrá susexcepciones, en particular donde las inyeccionesprincipales de capacidad externa y de capital hanpermitido alcanzar la seguridad del agua (por ejemplo,Australia y la región occidental de los Estados Unidos)69.Por otro lado, podemos esperar ver un mundo donde lassociedades sean relativamente ricas y el agua seasuficiente, de amplia cobertura y confiable y dondefácilmente se haya alcanzado la seguridad del agua -sobre todo en climas templados con baja temporalidad yvariabilidad de la lluvia. Existirán obviamente otrasrazones de por qué las sociedades son pobres o ricas,pero postulamos que la importancia de la inversión en elsector agua es considerable —y poco reconocida.

5.2 AGUA, CRECIMIENTO Y AYUDAEsta falta de reconocimiento de la importancia de lainversión en el sector agua conlleva consecuencias seriaspara los países pobres. El enfoque de los paísesindustriales es el correcto en cuanto a la administración yoperaciones del recurso agua, pero no en la explotacióndel agua, debido a que los inventarios existentes deinfraestructura son los adecuados. En el caso de losEstados Unidos, después de que se han gastado trillonesde dólares en inversiones en infraestructura hidráulica,

alrededor de $21,000 millones por año se gastarán en lospróximos 10 años para alcanzar las normas ambientalesde EUA70. Es obvio que el enfoque prioritario de los paísesmás desarrollados puede diferir del de aquéllos menosdesarrollados. En países industrializados, la atenciónhacia la administración y operaciones del recurso agua,alejada de la explotación del agua, se refleja en el gradode capacitación universitaria, investigación, servicios deconsultoría y producción industrial. También hatranscendido a las políticas de ayuda. Este enfoque,combinado con la controversia de que prestar atenciónfrecuente a las inversiones en infraestructura le quita lasganas a los promotores de políticas de ayuda de apoyar eldesarrollo de una infraestructura importante de recursoshídricos en países pobres y de abordar las inevitablesconcesiones mutuas que esto implica. La oposición, sobretodo al financiamiento de presas para almacenamiento,generación hidroeléctrica u otros fines, es defendidafuertemente por muchos grupos de cabildeo (sobre todooccidentales), algunos de los cuales tienen acceso aapoyos financieros sustanciales en las políticas de ayudade gobiernos donantes y de organizacionesinternacionales.

Sin embargo, hay muy poca discusión acerca de lasimplicaciones del crecimiento y de la pobreza comoresultado de un apoyo más reducido para lainfraestructura del agua en países pobres —en particularde los costos de la inactividad- y del riesgo moral queesto conlleva para los países donantes. El debate podríabeneficiarse grandemente de un mejor conocimiento decómo los países desarrollados han manejado lavulnerabilidad hidrológica y de cómo han empleado lasinversiones estratégicas en infraestructura hidráulica paradisminuir los riesgos, aliviar la pobreza y catalizar elcrecimiento. Las concesiones mutuas inevitablesimplícitas en la explotación del agua no se puedenevaluar a fondo sin antes examinar los beneficiospotenciales del crecimiento y del alivio de la pobreza que

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5. RIQUEZA Y POBREZA, EL PESO DE LAS

EVIDENCIAS

se pueden derivar de una infraestructura del agua biendiseñada y bien administrada. Las lecciones aprendidas deestas experiencias ayudarán a alimentar a las discusionesde posibles vías alternas factibles para la explotación deagua que maximicen los beneficios y que al mismotiempo minimicen la afectación ambiental y social, ysalvaguarden los intereses de las comunidades afectadaspor el proyecto en particular.

Al mismo tiempo, los países pobres no deben ver a lainfraestructura como una panacea en si misma. Sin eldesarrollo de instituciones adecuadas del agua, unainfraestructura mal manejada es probable que nosustente el crecimiento e incluso puede (junto con ladeuda asociada) impedir el crecimiento. El mundo es unlugar diferente en el siglo XXI y no hay duda de que loscostosos errores del pasado pueden y deben evitarse en elfuturo. La infraestructura del agua, aunque esencial,puede y debe desarrollarse en paralelo con institucionessanas y poniendo gran atención al medio ambiente y auna repartición equitativa de beneficios y costos. Además,debe ser robusta y flexible y diseñarse para permitir quesu operación se adapte a los valores y prioridades enproceso de cambio. Sólo entonces podrán las inversionesen el sector agua sustentar un crecimiento responsable.

A menos que se reconozca esta dinámica —por partede los que toman decisiones financieras y de planeaciónen países en vías de desarrollo y por parte de promotoresde políticas y de administradores de ayuda en paísesdesarrollados— resultará extremadamente difícil que laseguridad del agua se pueda alcanzar de manerasustentable en los países más pobres del mundo, lo cuallimitará su crecimiento.

5.3 EL PESO DE LAS EVIDENCIASCasi todos los países desarrollados han seguido uncamino bastante parecido en cuanto a inversionestempranas y amplias en instituciones e infraestructurarelacionadas con los recursos hídricos para alcanzar laseguridad del agua y para sustentar el crecimiento. En laactualidad, la mayoría de los países ricos invierten casiexclusivamente en el mejoramiento de las operacionesdel sistema hidráulico y en el fortalecimientoinstitucional. Los países en vías de desarrollo esperantener que seguir la misma vía hacia la seguridad del aguay el crecimiento, y esperan contar con el apoyo de paísesdesarrollados a medida que lo hacen. Si éste no es elcaso, y los países pobres no van a contar con la ayuda depaíses desarrollados para invertir en infraestructura derecursos hídricos y así poder alcanzar la seguridad delagua, sino que al contario se le pide que sigan una ruta

alternativa y discutiblemente más benéfica de desarrollo,entonces ¿dónde reside la evidencia de que existe otravía que es tanto accesible como verificada a escala? El IVForo Mundial del Agua constituye una excelenteoportunidad para explorar abiertamente las alternativasque lleven a un crecimiento más responsable así comopara ampliar esta discusión tan importante.

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Brown y Lall (2006) apoyan esta hipótesis. 4 Jerome Delli Priscolli, USACE, comunicación personal.5 Brown and Lall (2006).6 Banco Mundial (2006).7 Véase SIWI (2005).8 Hamilton and Johnson (2004).9 Las obras de infraestructura pueden ser hechas por el hombre

(presas, transferencias entre cuencas, riego, abastecimiento de

agua, etc.) o naturales (cuencas, lagos, humedales, etc.). Véase

Emerton y Bos (2004). El término 'capital físico' se usa

indistintamente. 10 El término 'instituciones' se aplica en sentido amplio para

incluir capacidad, organizaciones, políticas, reglas y convenios.

La buena práctica global sugiere que estas instituciones

pueden y deberían ser diseñadas para promover inclusión,

responsabilidad y equidad. 11 Curiosamente, la palabra 'rival' se deriva del latín rivalis que

significa 'uno que usa el mismo río que otro'. 12 Véanse las conclusiones de las políticas de la Semana Mundial

del Agua 2005 (en SIWI 2005).13 Hamilton and Johnson (2004),14 El término "gestión de los recursos hídricos" se entiende aquí

que incluye tanto la gestión como la explotación del recurso

agua; tal parece que este significado no se entiende así en

todos lados. La explotación de los recursos hídricos se refiere

explícitamente a inversiones para controlar y abastecer los

recursos hídricos. 15 Banco Mundial (2003). 16 Brown y Lall (2006) analizan la variabilidad estacional e

interanual de las precipitaciones pluviales como factor que

afecta el crecimiento económico, y encuentran en series de

datos globales que la variabilidad de las lluvias es un factor

clave para el desarrollo económico nacional. 17 Durante la Semana Mundial del Agua de 2005 se logró un

fuerte consenso de que "lo que pudiera ser un enfoque y

solución adecuado en un sitio y para un problema bien

definido, no necesariamente resulta favorable en un ambiente

más amplio". Véase SIWI (2005).18 Brown and Lall (2006).19 Miller and Reidinger (1998).20 "De todos los proyectos en los que he participado a lo largo de

mi vida como servidor público, lo que más me enorgullece ha

sido el desarrollo del Bajo Río Colorado. No han sido las

represas en los cauces ni el aprovechamiento de las avenidas

de lo cual me enorgullezco, sino más bien de la terminación del

abandono de la región. La región —tan improductiva en mi

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juventud- constituye ahora una parte vital de la economía y

potencial nacional. Más importantemente, el desperdicio de

recursos humanos en toda la región se ha reducido. Hombres y

mujeres han dejado atrás la carga del trabajo fatigoso y pesado

de explotar las rocas improductivas de las colinas de Texas.

Esto es el verdadero cumplimiento de las responsabilidades

reales del gobierno". Lyndon Baines Johnson, Presidente de los

Estados Unidos, 1958.21 Banco Mundial, con base en datos del ICOLD World Register of

Dams (2003).22 Esta estimación se basa en la capacidad de almacenamiento

activa y en las avenidas anuales promedio 23 Jerry Delli Priscoli, USACE, comunicación personal.24 Los potenciales de generación hidroeléctrica se obtuvieron de

la publicación International Journal on Hydropower & DamsWorld Atlas & Industry Guide 2005.

25 Kenzo Hiroki, Japan Water Forum, comunicación personal.26 Tasmania se describió a sí mismo como el 'estado más rico en

hidroelectricidad de la Comunidad Británica'. 27 Véase Bhatia y Malek (2003) en el caso de la presa Bhakra, y

Peter Hazell (IFPRI) en riego en Tamil Nadu.28 John Briscoe, Banco Mundial, comunicación personal.29 Financial Times, Junio 18, 2001.30 The Economic Times, Febrero 18, 200531 Página Web de BBC News. Payal Kapadia, Agosto 2, 2005.32 Basson et al., 1994.33 Banco Mundial.34 Economic Assessment of Policy Interventions in the Water Sector

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Country Water Resources Assistance Strategy for Ethiopia"(Gestión de los recursos hídricos para maximizar el crecimiento

sustentable: Estrategia nacional de ayuda para la explotación

de los recursos hídricos de Etiopía), Banco Mundial, 2006.36 Esta estimación se basa en los resultados de un modelo

estocástico económico de mercado múltiple que captura los

impactos de lluvias tanto en exceso como en escasez en los

sectores agrícola y no agrícola. Los resultados muestran que las

proyecciones de crecimiento disminuyen en 38% cuando los

niveles históricos de la variabilidad hidrológica son tomados en

cuenta, en comparación con los resultados del mismo modelo

cuando se supone la precipitación pluvial anual promedio en

todos los años (lo cual constituye una hipótesis estándar para

los modelos). Ibídem.37 En esta gráfica se presenta una correlación que no

necesariamente demuestra causalidad. Una interesante

pregunta que surge de esta gráfica es por qué las lluvias en

exceso no están asociadas con un menor crecimiento del PIB.

Una posible explicación se podría explorar al referirse al caso

de Kenia (véase World Bank 2005). Aquí la mayoría de los

costos económicos derivados de la sequía constituyen pérdidas

en ingresos por productos agrícolas, mientras que los costos

económicos de las inundaciones se manifiestan en daños a la

infraestructura (por ejemplo, caminos y puentes). Para el

cálculo del PIB, las pérdidas agrícolas disminuyen directamente

el valor del PIB. Sin embargo, los daños a la infraestructura, si

se repararan de inmediato, se podrían registrar como

inversiones en las cuentas nacionales que de hecho harían

aumentar el PIB y explicar por qué las lluvias en exceso parece

que están asociadas a un fuerte crecimiento. 38 Republic of Yemen Country Water Resources Assistance

Strategy (Estrategia de Ayuda Nacional para los Recursos

Hídricos de la República de Yemen), Banco Mundial, 200539 Aunque el medio ambiente no se considera como un "sector"

económico, necesita inversiones y requisitos del agua

comparables con aquéllos de los sectores económicos

tradicionales. Es por ello que aquí lo incluimos. 40 En la Declaración de Roma sobre Seguridad de la Alimentación

Mundial y Plan de Acción Cumbre sobre Alimentación Mundial

(11996) se define la seguridad de alimentos de la siguiente

manera: "Existe seguridad de alimentos cuando toda la gente,

en todo momento, tiene acceso físico y económico a alimentos

suficientes, sanos y nutritivos que satisfagan sus

requerimientos dietéticos y sus preferencias alimenticias para

tener una vida activa y saludable". También debe observarse

que la seguridad de alimentos está en gran medida relacionada

con la seguridad del agua, aunque esta liga se puede pasar por

alto a través de importaciones de alimentos.41 La seguridad del agua ha sido definida como una meta

preeminente donde: "...toda persona tiene acceso a agua

potable suficiente a un costo razonable para gozar de una vida

limpia, sana y productiva, asegurando al mismo tiempo que el

medio ambiente sea protegido y mejorado" (Global Water

Partnership 2000).42 Véase Allan (2001).43 Es obvio que habrá excepciones, en particular donde

importantes inyecciones de conocimientos y capitales externos

han permitido alcanzar la seguridad del agua (por ejemplo,

Australia y la parte occidental de los Estados Unidos). 44 Brown and Lall (2006). 45 Business Environment & Comparative Advantage in Africa:

Evidence from ICA data. Banco Mundial, 200546 Dombrowsky, 2001. 47 Sadoff, Whittington and Grey, 2003.48 Sadoff and Grey, 2002.49 Hirji and Ibrekk. 2001.50 Véase Sperling (2003), "Poverty and Climate Change: Reducing

the Vulnerability of the Poor through Adaptation" así como el

informe interno elaborado por AfDB, ADB, DFID, UK, BMZ,

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Alemania, DGIS, Holanda, OECD, UNDP, UNEP, y el Banco

Mundial. Observe también que sigue adelante un debate

significativo en cuanto al impacto del cambio climático en la

variabilidad de la lluvia, la sequía y las inundaciones. 51 Esas perspectivas diferentes han sido analizadas por

Falkenmark (2000): "Es probable que en los países desarrollados

sea más factible pensar en el medio ambiente y en la seguridad

en términos de cambios ambientales globales, mientras que en

los países en vías de desarrollo se piense más en las

implicaciones en la seguridad humana de los problemas locales

y regionales". 52 La (in)seguridad del agua creará incentivos y falta de incentivos

para actividades económicas específicas en áreas geográficas

particulares, las cuales afectarán tanto la estructura de la

economía como los patrones espaciales de crecimiento y con

ello impactarán el crecimiento general y los resultados

equitativos. 53 Ésta es una hipótesis no comprobada para discusión, para la

cual existe una bien fundada evidencia anecdótica. 54 Bhatia, Scatasta, Cestti and Malik (2005).55 Un área de investigación muy importante a este respecto

podría ser un análisis de la manera en la cual se aplican

generalmente las metodologías de evaluación en vez de dar

lugar a crecimiento, así como de los riesgos implícitos en la

adaptación de tecnologías fuera de contexto. Reuss (2003), por

ejemplo, caracteriza la planeación actual de recursos hídricos

en los Estados Unidos como una "planeación de restricciones"

relacionada con imperativos ambientales y sociales, la cual

puede ser adecuada para Estados Unidos debido a su inventario

tan altamente desarrollado de infraestructura, pero podría

resultar inadecuada en países muy pobres donde no se cuenta

con necesidades básicas ni con una infraestructura contra

inundaciones y sequías. 56 Hirschman (1958).57 Ibídem.58 Aunque éste es sólo uno de los muchos factores que afectan a

las inversiones privadas, generalmente se considera que es

bastante significativo. 59 Sadoff, Whittington and Grey, 2003.60 Esta tendencia está claramente demostrada en el trabajo de

Lautze y Girodano (próximo a aparecer).61 La repartición de beneficios también permite a los ribereños

flexibilidad para separar la distribución física del desarrollo del

río (donde se llevan a cabo las actividades) de la distribución

económica de los beneficios (para quien recibe los beneficios

de dichas actividades). Esto permite que los ribereños se

enfoquen en primer lugar en la generación de beneficios a lo

largo y ancho de la cuenca (un ejercicio de suma positiva) y en

segundo término a la repartición de esos beneficios de tal

manera que estén convencidos de que es equitativa. Véase

Sadoff y Grey, 2005.62 'En esta tierra nuestra, fabulosamente rica en recursos

naturales, existe la dominante cordillera de los Himalayas con

sus nieves perennes donde, según se dice, mora el Señor del

Universo. Tiene poderosos ríos como el Ganges. Sin embargo,

debido a nuestro abandono e insensatez se deja que las lluvias

anuales escurran hacia la bahía de Bengala y al mar Arábigo. Si

toda esta agua fuera catada y aprovechada para fines agrícolas

mediante la construcción de presas y de tanques, se acabaría la

hambruna y la escasez de alimentos en India'. Mahatma

Gandhi, 1946.63 "La sustitución tanto del modelo científico de eficiencia de

principios del siglo XX como el más reciente modelo económico

es un enfoque que yo puedo caracterizar únicamente como

planeación por limitaciones. El proceso enfatiza la regulación y

se enfoca en aspectos de la calidad del agua más que en la

cantidad. En lugar de maximizar la eficiencia económica o de

optimizar la oportunidad de satisfacer los objetivos públicos,

fija límites al crecimiento. Sigue siendo una gran interrogación

hasta qué grado sigue siendo un proceso antropocéntrico, en el

cual el desarrollo sustentable se justifica tanto

económicamente como moralmente, o revierte a una ética

biocéntrica que concede a otros seres vivientes un valor moral

igual al de la población humana. Ciertamente, cualquier

proceso que otorga valor moral inherente a los no humanos

establece un sistema de reclamaciones competitivas que a final

de cuentas fija límites a la población humana, a los patrones

de consumo y al desarrollo tecnológico. Cualquier solución

equitativa a estos problemas de reclamaciones competitivas

con no humanos implicaría la aplicación de un sistema de ética

y una noción de justicia que sustancialmente modifique el

sistema de valores de la civilización occidental". Tomado de:

"Federal Water Resources Planning" por Martin Reuss, Office of

History, U.S. Army Corps of Engineers. (2003).64 Daryl Fields, comunicación personal.65 Durante la Semana Mundial del Agua de 2005: "Muchos

funcionarios públicos de alto nivel enfatizaron durante la

semana que las inversiones en infraestructura hidráulica

constituyen una necesidad básica para el crecimiento

económico de muchos países en vías de desarrollo. La

infraestructura ayuda a salir adelante con el problema de

variabilidad de la lluvia y del cambio climático y ayuda a

alcanzar la seguridad del agua a largo plazo". Véase SIWI

(2005).66 Hamilton and Johnson (2004).67 Los principios de Dublín fueron adoptados durante el Congreso

Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente (ICWE)

realizado en Dublín, Irlanda en enero de 1992. Se resumen

como sigue: Principio No. 1 - El agua dulce es un recurso finito

y vulnerable, esencial para mantener la vida, el crecimiento y el

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medio ambiente. Principio No. 2 - La explotación y manejo del

agua deberá basarse en un enfoque participativo que incluya a

usuarios, planificadores y promotores de políticas en todos los

niveles. Principio No. 3 - Las mujeres juegan un papel

fundamental en el abastecimiento, administración y

salvaguarda del agua. Principio No. 4 - El agua tiene un valor

económico en todos sus usos competitivos y se le debe

reconocer como un bien económico. 68 Éstos son los cinco valores fundamentales definidos por la

Comisión Mundial de Represas. 69 Véanse discusiones anteriores acerca de los costos para poder

lograr esta seguridad del agua y del desafío actual de

sustentabilidad.70 Jerome Delli Priscolli, USACE, comunicación personal.

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