teoría del impuesto

Luis Fernando Agudelo Henao

Teoría del Impuesto Introducción al estudio de la

organización tributaria colombiana

Teoría del Impuesto Introducción al estudio de la organización tributaria colombiana


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Teoría del Impuesto Introducción al estudio de la organización

tributaria colombiana


| Teoría del Impuesto

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Índice |

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Índice

Introducción General ................................................................................................................................................ 12

Parte I: Contexto del sistema fiscal colombiano ............................................................................................. 15

Capítulo I ........................................................................................................................................................................ 15

Introducción ....................................................................................................................................................................................... 15

1. Elementos conceptuales básicos de la Política Fiscal ........................................................................................... 15

1.1 Formación del Estado .................................................................................................................................................... 15

1.2 Obligaciones del Estado Colombiano ...................................................................................................................... 17

1.3 La política fiscal ................................................................................................................................................................ 18

1.4 Fuentes de financiamiento del Estado ................................................................................................................... 20

2. Sistemas Tributarios ............................................................................................................................................................ 21

2.1 Funciones del sistema tributario .............................................................................................................................. 21

2.2 Esquema del sistema tributario y componentes ............................................................................................... 21

2.3 Instrumentos de análisis del sistema tributario ................................................................................................ 24

3. Bibliografía ............................................................................................................................................................................... 26

4. Actividades del Capítulo..................................................................................................................................................... 26

4.1 Construcción de textos .................................................................................................................................................. 26

4.2 Preguntas guía .................................................................................................................................................................. 26

Capítulo II ...................................................................................................................................................................... 27

Introducción ....................................................................................................................................................................................... 27


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1. La tributación Colombiana del siglo XX, de la consolidación del modelo mono-exportador al desmonte de la sustitución de importaciones .................................................................................................................... 29

1.1 Tributación y consolidación incompleta de la hegemonía del Estado colombiano en el territorio 31

1.2 Entre la crisis del sistema en 1929 y la recomposición de la economía mundial en la segunda mitad de los 40 .................................................................................................................................................................................. 32

1.3 La decada de los 60, el deficit de la balanza de pagos y la determinación de la estructura de distribución territorial de recursos ......................................................................................................................................... 36

1.4 La decada de los 70, del intento por lograr el pleno empleo con la actividad constructora al desmonte de la sustitución de importaciones .................................................................................................................... 37

1.5 El cambio de modelo de desarrollo ......................................................................................................................... 39

2. Del desmonte de la sustitución de importaciones a la inserción vía exportación y exposición a los mercados de capitales.................................................................................................................................................................... 41

2.1 La decada de los 80 ......................................................................................................................................................... 43

2.2 La decada de los 90y el inicio del siglo XXI .......................................................................................................... 48

3. la política pública de ingresos tributarios y la profundidad de la inserción neoliberal en Colombia 57

3.1 La situación en Latinoamérica y la Región Andina en relación al IVA y la renta ................................ 58

3.2 La situación en Latinoamérica y la Región Andina en relación a la carga tributaria y su composición ....................................................................................................................................................................................... 61

3.3 Factores Fiscales de la inserción de la economía colombiana en la economía global ...................... 63

4. Conclusiones ........................................................................................................................................................................... 65

5. Bibliografía ............................................................................................................................................................................... 65

6. Actividades del Capítulo..................................................................................................................................................... 67

Capítulo III ..................................................................................................................................................................... 68

Introducción ....................................................................................................................................................................................... 68

1. Aumento sostenido de la carga tributaria y el número de contribuyentes, con la modernización de aparato institucional de recaudo .............................................................................................................................................. 68

2. Impuestos sin representación ......................................................................................................................................... 69

3. La tierra no se grava de manera progresiva ............................................................................................................. 70

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4. No se grava progresivamente el patrimonio ............................................................................................................ 71

5. No se castiga con cárcel la evasión ................................................................................................................................ 72

6. No hay equilibrio territorial entre las fuentes de recursos y el gasto de recursos .................................. 73

7. Proceso histórico de desarrollo político-económico del siglo XX en Colombia......................................... 75

8. Tipo de estructura de financiación del Estado colombiano, en el marco histórico de desarrollo político-económico del siglo XX ................................................................................................................................................. 76

9. Bibliografía ............................................................................................................................................................................... 77

10. Actividades del capítulo ................................................................................................................................................ 77

Parte II: Los impuestos en Colombia ................................................................................................................................. 78

Capítulo IV ..................................................................................................................................................................... 78

1 Tributos ..................................................................................................................................................................................... 78

2. Clases de tributos .................................................................................................................................................................. 78

2.1 Impuestos ............................................................................................................................................................................ 79

2.2 Tasas y tarifas .................................................................................................................................................................... 79

2.3 Contribuciones .................................................................................................................................................................. 79

2.4 Monopolios rentísticos .................................................................................................................................................. 80

3. Tipos de Impuestos .............................................................................................................................................................. 80

3.1 Dependiendo de los hechos que los originan ...................................................................................................... 80

3.2 Dependiendo del nivel gubernamental que los cobra ..................................................................................... 81

3.3 Dependiendo de cuál es el sujeto jurídico que soporta la carga pecuniaria del tributo y el sujeto jurídico responsable de la obligación ..................................................................................................................................... 82

4 Elementos sustantivos generales ................................................................................................................................... 82

4.1 Hecho generador .............................................................................................................................................................. 82

4.2 Sujeto Activo ...................................................................................................................................................................... 83

4.3 Sujeto Pasivo ...................................................................................................................................................................... 83

4.4 Base gravable ..................................................................................................................................................................... 83


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4.5 Tasa ........................................................................................................................................................................................ 83

5. Bibliografía ............................................................................................................................................................................... 84

6. Actividades del capítulo ..................................................................................................................................................... 84

Capítulo V ........................................................................................................................................................................................... 85

1. Los impuestos en Colombia dependiendo del nivel gubernamental que los cobra ................................ 85

1.1 Impuestos nacionales .................................................................................................................................................... 85

1.2 Impuestos Departamentales ....................................................................................................................................... 85

1.3 Impuestos Municipales ................................................................................................................................................. 85

2. Elementos básicos de los impuestos nacionales ..................................................................................................... 91

2.1 Impuesto al valor agregado ......................................................................................................................................... 91

2.2 Caso práctico ...................................................................................................................................................................... 91

2.2 Impuesto de renta y complementarios .................................................................................................................. 97

3. Bibliografía .............................................................................................................................................................................102

4. Actividades del capítulo ...................................................................................................................................................102

Capítulo VI .......................................................................................................................................................................................103

1. La jerarquía de las normas y los tributos .................................................................................................................104

2. Los elementos constitucionales de los tributos .....................................................................................................109

2.1 Los principios fundamentales ..................................................................................................................................109

2.2 Las garantías los derechos y deberes ...................................................................................................................113

2.3 Funciones de creación y modificación de tributos .........................................................................................116

3. Los estados de excepción y los tributos ....................................................................................................................118

3.1 Estado de guerra exterior ..........................................................................................................................................118

3.2 Estado de conmoción interior ..................................................................................................................................118

3.3 Estados de excepción ...................................................................................................................................................119

3.4 Estados de excepción ...................................................................................................................................................119

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4. Bibliografía .............................................................................................................................................................................121


Parte III: los actos administrativos y los impuestos en Colombia ..................................................................123

Capítulo VII .....................................................................................................................................................................................123

Introducción .....................................................................................................................................................................................123

1. Los actos administrativos ................................................................................................................................................124

1.1 Componentes del acto administrativo .................................................................................................................124

1.2 Elementos del acto administrativo ........................................................................................................................126

1.3 Elementos formales ......................................................................................................................................................127

1.4 Principios orientadores de las actuaciones administrativas......................................................................127

2. Los actos administrativos de carácter fiscal en Colombia ................................................................................128

2.1 Alcance de actos administrativos de carácter fiscal en Colombia ............................................................129

2.2 Actos administrativos de la DIAN ...........................................................................................................................130

3. Bibliografía .............................................................................................................................................................................139

Capítulo VIII ....................................................................................................................................................................................140

Introducción .....................................................................................................................................................................................140

1. Tipos de controles al sector público en Colombia ................................................................................................141

1.1 Tipo de control ................................................................................................................................................................141

1.2 Descripción .......................................................................................................................................................................141

1.3 Entidades que llevan adelante el control ............................................................................................................141

1.4 Carácter de los controles ............................................................................................................................................141

1.5 Relación con lo tributario ..........................................................................................................................................142

2. Control de legalidad ...........................................................................................................................................................149

2.1 La jurisdicción ordinaria ............................................................................................................................................150

2.2 La jurisdicción constitucional ..................................................................................................................................150


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2.3 La jurisdicción contencioso administrativa .......................................................................................................153

3. Bibliografía .............................................................................................................................................................................154


Capítulo IX .......................................................................................................................................................................................156

1. Acciones en la vía gubernativa ......................................................................................................................................156

1.1 Acción de reposición ....................................................................................................................................................156

1.2 Acción de reconsideración.........................................................................................................................................159

1.3 Acción de apelación ......................................................................................................................................................162

2. Acciones en la vía judicial ................................................................................................................................................162

2.1 Acción de nulidad ..........................................................................................................................................................162

2.2 Acción de nulidad y restablecimiento del derecho .........................................................................................163

2.3 Acción de reparación directa y cumplimiento ..................................................................................................163

2.4 Acción de solución de controversias contractuales .......................................................................................163

2.5 Acción de definición de competencias .................................................................................................................164

3. Bibliografía .............................................................................................................................................................................164


Capítulo X .........................................................................................................................................................................................165

1. Los normogramas y su utilidad orientadora ..........................................................................................................165


ANEXO A: Sanciones .....................................................................................................................................................................167

1 Por extemporaneidad ........................................................................................................................................................167

2 Por no declarar .....................................................................................................................................................................168

3 Por corrección ......................................................................................................................................................................168

4 Por incumplimientos en ingresos y patrimonio ....................................................................................................169

5 Por corrección aritmética ................................................................................................................................................169

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6 Por inexactitud .....................................................................................................................................................................170

ANEXO B: Recursos .......................................................................................................................................................................173

1 De reposición ........................................................................................................................................................................173

2 De reconsideración .............................................................................................................................................................177


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Introducción General El presente texto es resultado de la experiencia adquirida en los cursos de Teoría del Impuesto servidos en la Universidad de Medellín en la cátedra introductoria del área de organización, legislación y práctica tributaria del programa de Contaduría Pública de dicha casa de estudios. Así mismo, las reflexiones y análisis teóricos realizados en la línea de economía política del Doctorado de Estudios Políticos de la Universidad Externado de Colombia dieron píe para escribir esta obra, que se presenta al público interesado en abordar de manera inicial el estudio de los impuestos en Colombia. La pretensión fundamental del texto es tratar de encontrar una vía alternativa de análisis a las tradicionales miradas de los impuestos desde una sola perspectiva temática, ya sea desde la economía, el derecho o la política. Los estudiantes de ciencias económicas, derecho y el público interesado en los tópicos de los tributos en Colombia, merece una mirada más amplia, que aunque sacrifique la rigurosidad específica de cada área, gane en respuestas nuevas a las viejas preguntas de la distribución de las cargas en la sociedad colombiana. Para ello se ha organizado el texto en tres grandes partes, la primera parte se refiere al “Contexto del sistema fiscal colombiano” y consta de tres capítulos. El capítulo I intenta definir las diferencias y similitudes conceptuales entre la política fiscal y los sistemas tributarios. El capítulo II trata de construir, desde la historiografía económica, un sustento lo suficientemente detallado como para entender algunas condiciones institucionales propias de la construcción y estructura del sistema fiscal colombiano en el ámbito internacional. El capítulo III intenta capitalizar el recorrido histórico desarrollado en el capítulo II, con el fin de establecer los rasgos fundamentales del sistema tributario colombiano, con una mirada histórica, que reconoce a la actual situación como el resultado de hechos asociados a la construcción del Estado-nación y a su proceso de inserción en el mercado mundial. La segunda parte “Los impuestos en Colombia”, se centra en asuntos teóricos de los tributos en sentido general. El capítulo IV, define y diferencia los tipos de tributos desde múltiples clasificaciones posibles. El capítulo V, hace una revisión general de

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los elementos sustantivos de los impuestos en Colombia. El capítulo VI reconoce a partir de la jerarquía de las normas de Kelsen, los elementos constitucionales y legales básicos de los tributos en Colombia. La tercera parte “los actos administrativos y los impuestos en Colombia”, se concentra más en la perspectiva jurídica, analizando los actos administrativos y su relación con los impuestos y los contribuyentes. En esta parte del libro se analizan los actores del acto administrativo y las vías de acción que pueden ejercer, tanto desde la perspectiva del Estado que impone la carga tributaria y las obligaciones conexas, como del contribuyente y/o declarante que las cumple o se defiende de ellas cuando las considera injustas. El capítulo VII establece una sucinta definición de la teoría del acto administrativo. El capítulo VIII, se interesa por mostrarle al lector cuáles son los mecanismos de control que tienen los actos de la administración en Colombia. El capítulo IX, se ocupa de las acciones que pueden ejercer los contribuyentes frente a los actos de la administración y las vías por las que pueden ejercer dichas acciones. El texto en ese punto no pretende, ni mucho menos, agotar los aspectos jurídicos que están suficientemente desarrollados en leyes, decretos, ordenanzas y acuerdos, y que son complementados permanentemente por sentencias, circulares y acciones administrativas de las instituciones estatales y los contribuyentes, se pretende establecer los elementos sustantivos y la estructura del sistema. La razón de dedicarle una parte completa a temas jurídicos tiene que ver con los rasgos característicos de la estructura fiscal Colombiana que ha construido un frondoso sistema de normas de todo nivel que regulan de manera incompleta y limitada temas específicos, haciendo del sistema tributario colombiano, uno de los más complejos de la región. Complejidad tanto en número de tasas como en número de artículos del estatuto tributario, de exenciones y requisitos, de esquemas de recaudo, y de regímenes. Los esfuerzos que se hacen por prever hasta la minucia cada una de las acciones de los contribuyentes atenta contra la eficacia del sistema. El capítulo X es el último del texto y se centra en las “Herramientas para la sistematización y estudio de los tributos en Colombia”, intenta darles a los lectores, especialmente a los estudiantes, un instrumental de abordaje a la complejidad del sistema de normas, asociado a una lógica de etiquetado y relacionamiento transversal de temas legales. Se trata de aportar a los métodos de estudio, de forma que los interesados puedan enfrentarse con éxito a la multiplicidad de fuentes del derecho, de reglamentos y escenarios de desarrollo de las normas con los que cuenta el sistema tributario colombiano.


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La obra trata de abordar los temas desde una perspectiva lo más interdiciplinaria posible, de tal manera que se den elementos económicos y políticos allí donde los tópicos lo requieran, como un esfuerzo por cambiar la mirada unidimensional que hasta ahora se le ha dado a lo tributario en Colombia. En términos metodológicos los capítulos II y III son una reunión de ensayos y reseñas y de allí en adelante la obra toma más un carácter de texto de consulta con apartados, definiciones y referencias a las normas colombianas y a las fuentes del derecho que se relacionan con el sistema tributario. Además, al final de cada capítulo se proponen al lector las “Actividades del Capítulo”, que se constituye en un aparte donde se invita al interesado a construir nuevos textos o a responder preguntas que tienen respuestas en el libro y en las bibliografías propuestas por capítulo. Aprovecho para agradecer a las autoridades de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de Medellín, Dr. Néstor Gamboa Ardila y Dra. Stella Saba López; de igual manera a la plantilla de docentes del programa de Contaduría Pública, en especial al docente Luis Oscar Vargas Estrada y a su grupo de estudios quiénes analizaron este texto, y que por más de 10 años de manera juiciosa y sin interrupciones, se reúnen semanalmente a estudiar los temas tributarios. Todos ellos han sido una inspiración. La invitación al lector es a que trate el texto sin piedad, a que lo critique y aporte desde el conocimiento que le da su propia experiencia, con el fin de construir un texto que ayude, a los interesados en lo tributario en Colombia, a dar los primeros pasos en el estudio de este tema desde una perspectiva teórica. Para ello dejo el correo electrónico [email protected] con el objeto de recibir los aportes y críticas al texto.

Capítulo I: Política Fiscal y Sistemas tributarios |

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Parte I: Contexto del sistema fiscal colombiano

Capítulo I

Política Fiscal y Sistemas tributarios Introducción El primer capítulo se dedicará a hacer precisiones conceptuales con el fin de abordar con éxito los temas del capítulo II (Política fiscal e inserción internacional en Colombia) y capítulo III (Los rasgos esenciales del sistema tributario colombiano). Es necesario aclarar que de todas formas el lector requerirá de algunos elementos mínimos de economía e historia económica de Colombia para abordar con éxito el capítulo II, sin embargo, se considera que con una lectura juiciosa y el acompañamiento de las referencias bibliográficas y un conocedor del tema sería suficiente para tener claridad en torno a este capítulo. El presente capítulo se divide en tres partes. La primera parte tratará de hacer claridad en torno a los elementos conceptuales básicos de la política fiscal, mientras que la segunda propondrá al lector un esquema de los sistemas tributarios. La tercera y última parte se dedicará a explicar algunos rasgos de las instituciones colombianas sobre todo en lo relacionado con la tradición jurídica.

1. Elementos conceptuales básicos de la Política Fiscal

1.1 Formación del Estado

Los dos mecanismos básicos de construcción del poder del monopolio político de los Estados Nacionales de la Edad Moderna1 son el monopolio de la violencia y el monopolio fiscal (Elías, 1987: 344). Estudiar el proceso histórico de construcción del sistema tributario en un Estado nacional permite rastrear de forma confiable los avances y retrocesos de la consolidación del poder hegemónico de dicho Estado. De hecho, establecer los rasgos históricos de los mecanismos de construcción de los monopolios de la violencia y fiscal permite sentar las bases para conocer el grado de desarrollo del monopolio político presente de un determinado Estado.

1 Esta categoría de “sociedad de la Edad Moderna” suele ser esquiva para una aplicación en todas las sociedades del globo. Al menos en Occidente el Estado que se construye en la sociedad moderna tiene fuertes relaciones monopolistas, tal como lo expresa Elías (1987: 344).


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La destrucción paulatina del “antiguo régimen”2 que da paso a las sociedades modernas se hace, con base en, los mecanismos de constitución del monopolio político (Elías, 1987: 95). El origen de una gran unidad social nacional se basa en muchas pequeñas unidades que compiten de manera abierta por el control monopólico de los mecanismos de interdependencia social. Es así como, se pasa de un sistema de oportunidades abierto a un sistema de oportunidades cerrado para la competencia de dichas unidades, que termina por erigir a una de ellas como hegemónica (Elías, 1987: 346).

En ese sistema de oportunidades cerrado se despoja a los individuos y unidades más débiles del libre manejo de las armas, que quedan bajo la égida del monopolio impuesto. La emergencia de un monopolio requiere la existencia de unas estructuras administrativas que se encarguen tanto de ejercer la violencia como de obtener los medios económicos para sustentarla. Es necesaria la existencia de estructuras permanentes, diferenciadas y especializadas para la supervivencia y consolidación de un monopolio en el tiempo.

La existencia de una unidad política que se constituya en Estado, exige la reorientación de las luchas sociales, ya no para la competencia por el monopolio, sino para modificar, mantener o aprovechar los mecanismos instituidos de acceso al poder, con los beneficios en la distribución de las cargas que este significa (Elías, 1987: 344). Como ya se ha dicho, los monopolios esenciales para la existencia del Estado son el de violencia y el de los impuestos, sin su accionar permanente y el establecimiento de un aparato estable, no es posible hablar de la existencia del Estado.

Las antiguas unidades políticas otrora rivales, se integran a través de un mecanismo de interdependencias. Esto sucede en la medida que el individuo o unidad política que acumula progresivamente recursos económicos y capacidad autónoma de ejercer violencia, de forma paralela, va perdiendo capacidad de gobernarlos de manera directa (tanto la fuerza como el dinero). Esta unidad monopólica, requiere de la constitución de los mencionados aparatos y un conglomerado de personas que dependen del poder central, a la vez que este depende de ellas para la administración del poder militar y financiero.

Marx coincide con Elías al expresar que una de las bases de la consolidación de las estructuras del poder administrativo (burocracia, ejército, sacerdotes y corte) son los impuestos, es decir, al monopolio fiscal. Marx escribe que: “Los impuestos son la vida de…todo el aparato ejecutivo…un gobierno fuerte e impuestos elevados son cosas idénticas” (Marx, 1971:148). De hecho, Marx califica a la “organización burocrática militar” como “ese espantoso organismo parasitario…que surgió en la monarquía absoluta” (Marx, 1971:140). El proceso de creación, crecimiento y consolidación de los monopolios esenciales es un proceso histórico lento y paulatino, 2 Elías hace una extensa descripción de la forma como se marchitó el antiguo régimen absolutista en Francia, de la forma como la competencia abierta de las unidades sociales conformadas en el antiguo régimen permitieron la emergencia de un Estado nacional en Francia. ELIAS, Norbert (1987). El proceso de la civilización: investigaciones socio genéticas y psicogenéticas. Traducción de Ramón García Cotarelo. México: Fondo de Cultura Económica: pág. 95.


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el cual encuentra sus raíces en la competencia por el monopolio político del final del antiguo régimen.

Este proceso que puede terminar dando mayor poder a los participantes del aparato especializado de la administración o concentrar el poder en el monopolista, comienza como la acumulación personal y privada de los recursos de fuerza y dinero en cabeza de un individuo o unidad social monopolista, quien irá, de forma muy lenta, cediendo poder a los miembros de su círculo más cercano en el ámbito del monopolio, hasta terminar cediéndolo todo o en parte a los miembros de los aparatos que creó para administrar en “nuevo” poder centralizado. Es un proceso que es lento y a veces imperceptible, de avances y retrocesos, pero progresivo en un balance de largo aliento (Elías, 1987:349).

El proceso de emergencia y consolidación del monopolio político hegemónico de los Estados nacionales modernos, es también el proceso de acumulación de los medios de producción ó el control sobre estos. Tomando el caso de la formación del Estado Francés, Norbert Elías hace una clara diferenciación entre los medios de producción del antiguo régimen absolutista frente a los medios de producción del nuevo régimen. Para el primero, la acumulación ó control de la concesión del suelo como signo esencial de producción, acumulación y prestigio; para el segundo, la acumulación de dinero como medio para que los modernos monopolios políticos pudieran obtener recursos de la sociedad para financiar el monopolio de la violencia, a la vez que, este aparato creado para el uso de la violencia obliga al pago del tributo (Elías, 1987: 346), en un mecanismo que se reproduce.

1.2 Obligaciones del Estado Colombiano

ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

(Constitución Política de Colombia, 1991)

En términos genéricos y a partir de la postura de Elías (1987) en la que establece que el fiscal es uno de los principales monopolios necesarios para la construcción del Estado puede decirse que las obligaciones fundamentales de los Estados son:

a. Uso de la Fuerza: Constitución; b. Fijación de tributos: Sistema Tributario, nivel de legitimidad y control; c. Poder de cobro: capacidad institucional; d. Tipo de Descentralización: que hace cada nivel de gobierno;

Nivel de Integración internacional: con otros países, con la región y con las potencias

El Estado colombiano tiene como obligaciones fundamentales (Artículo 2 de la Constitución Política de Colombia):

a. Servir a la comunidad


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b. Promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución

c. Facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación

d. Defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo

1.3 La política fiscal

Es necesario hacer claridad en la relación entre sistema tributario y política fiscal. La política fiscal es una parte esencial de la política económica. Los Estados son los principales actores desarrolladores de política, máxime cuando se habla de política económica. Las partes de la política económica que desarrollan los Estados son las políticas monetaria, fiscal, cambiaria y productiva.

La política monetaria se refiere de forma muy resumida al manejo de la moneda tanto en su respaldo, precio, disponibilidad y circulación. Por su parte la política cambiaria se relaciona con las acciones públicas que realizan los gobiernos para mantener estables los precios relativos de la moneda nacional con relación a las monedas de otros países con los que tiene relaciones comerciales o que le sirven de referencia ó respaldo.

Las políticas productivas están relacionadas con las acciones que realizan los gobiernos para participar o impulsar actividades agrícolas, extractivas, industriales ó de servicios de forma directa para asegurar niveles crecientes de empleo y disponibilidad de bienes y servicios en la sociedad.

La política fiscal por su parte está relacionada con las herramientas que utiliza el Estado para obtener recursos y ponerlos a disposición de los objetivos del Estado. La política fiscal es desarrollada por múltiples escenarios dentro del gobierno, pero esencialmente se centra en el ejecutivo que a través del Ministerio de Hacienda y sus organismos descentralizados de nivel nacional, así como con el concurso del departamento nacional de planeación.

Por otro lado el Congreso de la República tiene una función de emisor básico de las normas de carácter tributario. Las altas cortes especialmente el Consejo de Estado y la Corte Constitucional completan el andamiaje institucional esencial que tiene relación con la política fiscal.

La política fiscal no solo se ocupa de los ingresos, también se ocupa de los gastos. Es decir, la política fiscal sirve para determinar de dónde se obtienen los gastos, quiénes pagan, cómo se paga, pero también en que se gasta y como se gasta.

a. Ingresos tributarios: responde a las preguntas de ¿Quién Paga?, ¿Sobre qué paga?, ¿Cuánto y cómo paga?.

b. Gasto Público: responde a las preguntas de ¿Quién presupuesta?, ¿Quién Gasta?, ¿En qué gasta?, y ¿Cómo Gasta y controla?.


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Fuente: www.minhacienda.gov.co


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La política fiscal también tiene unos objetivos dentro de la política económica, a continuación se realiza un inventario de objetivos:

a. Herramienta de financiación: para asegurar el cumpli-miento del ordena-miento constitucional

b. Herramienta de Fomento: para asegurar que determinado sector sea competitivo

c. Herramienta de Control estratégico: para mantener control sobre actividad estratégica

d. Herramienta de control monetario: para mantener nivel menor ó mayor de circulante

e. Herramienta de control cambiario: para mantener nivel menor ó mayor de moneda extranjera

1.4 Fuentes de financiamiento del Estado El Estado para existir requiere un monopolio fiscal, consistente en aparatos de represión y administración que aseguren el pago en tiempo y forma de las obligaciones de los ciudadanos del Estado. Este monopolio fiscal tiene su expresión económica en la política fiscal, que coordina las herramientas de que dispone el gobierno para obtener los recursos necesarios para funcionar, a continuación se hace un inventario de las fuentes de financiamiento del Estado.

a. Impuestos, Contribuciones y Tasas: internos - externos; directos indirectos; progresivos y regresivos; valorización, plusvalía, bienes públicos puros, estas son las principales herramientas de la política fiscal.

b. Deuda: con organismos privados no Estatales, con Estados, con organismos de crédito multilateral (BM, FMI, BID, BANSUR, CAF).

c. Ventas: de recursos, bienes o servicios: ECOPETROL, Venta de Activos Empresas o bancos, así como de derechos (Telefonía Celular, Telefonía de Larga Distancia, Banda Ancha, Televisión Abierta, Derechos de explotación mineros).

d. Inflación: emisión de moneda descontrolado, esta fuente de recursos para el estado tiene más relación con la política monetaria que con la fiscal, aunque tradicionalmente en América Latina ha sido fuente de financiamiento de los Estados.


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2. Sistemas Tributarios La concepción de sistema se relaciona con un conjunto ordenado de procedimientos, procesos y acciones que con el uso de unos insumos generan un producto. Existen sistemas cerrados y abiertos, es decir que interactúan o no con el entorno en el que funcionan con otros sistemas o individuos. En este sentido el sistema tributario es una abstracción de todas las condiciones culturales y económicas de un país, sus normas, instituciones, organizaciones e individuos que interactúan para la obtención de los recursos fiscales. Es un concepto más amplio que la política fiscal, en la cual el gobierno es el autor esencial que utiliza herramientas (políticas) orientadas a obtener y utilizar los recursos fiscales. 2.1 Funciones del sistema tributario El sistema tributario entonces integra muchos más actores (personas naturales y personas jurídicas, organismos multilaterales, agentes de otros sistemas, organismos de recaudo y control de la rama ejecutiva, organismos de control de la rama judicial, el congreso de la república, etc.) y los relaciona con su entorno, tratando de establecer si las relaciones entre dichos actores dentro y fuera del sistema son armónicas y cumplen con objetivos como:

a. Poner en cabeza de las personas y organizaciones las cargas fiscales que estas puedan soportar de forma proporcional a las actividades, hechos o posesiones que generan las obligaciones (equidad y progresividad).

b. Equilibrar las cargas tributarias entre las necesidades de financiación del Estado y el desarrollo de la actividad económica (racionalidad).

c. Agilizar el reconocimiento, registro, liquidación y pago de las obligaciones tributarias utilizando los mecanismos tecnológicos más avanzados (eficiencia).

d. Hacer partícipe a los ciudadanos y organizaciones afectadas de la discusión de la conveniencia y monto de las cargas (participación y legitimidad).

e. Tener relaciones costo del recaudo y valores recaudados que sean eficientes en términos comparativos con sistemas semejantes (eficiencia y productividad).

f. Interactuar de forma armónica con otros sistemas tributarios nacionales o multilaterales (coordinación).

g. Promover la estabilidad de las actividades y valoración de los activos de los agentes económicos del sistema (estabilidad).

2.2 Esquema del sistema tributario y componentes


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Fuente: Elaboración propia


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Entorno externo: está compuesto por una normativa internacional y unas reglas de juego internacionales con los países desarrollados, los socios comerciales inmediatos y los miembros de pactos económicos o bloques. Estos tratados o acuerdos bi y multilaterales suelen tener reglas de juego en términos de tributos que son muy estrictas y que deben cumplirse en el ámbito nacional. Los organismos financieros multilaterales (BM, FMI, BID) también tienen mecanismos de definición y coordinación obligatoria de políticas fiscales y normas del sistema fiscal que deben cumplirse. Normalmente estas reglas están asociadas a programas de estabilización, créditos o ayudas económicas condicionadas al establecimiento de cierta política económica que modifica el sistema fiscal nacional. Entorno interno: hechos como la cultura (conjunto de comportamientos, creencias, reglas practicas y códigos transmitidos entre generaciones de un determinado grupo humano) y las percepciones que los ciudadanos de una nación tengan en torno a la forma como se construyeron los tributos, los mecanismos y la legitimidad del sistema completo tienen mucha relevancia a la hora de determinar si un sistema fiscal funciona bien. En la medida que si los ciudadanos culturalmente consideran que los recursos son mal usados, o que las normas que generaron la obligación no son legitimas, o que los mecanismos utilizados para el recaudos no son adecuados o que los montos son confiscatorios, dichos ciudadanos harán que el sistema no funcione que muchos evadan (no cumplan las obligaciones) ó busquen mecanismos de elusión (aprovechen la confusión de las normas, sus vacios ó interpretaciones maliciosas para no cumplir obligaciones, por medio de artimañas que son legales pero éticamente discutibles). El andamiaje normativo nacional (constitución, leyes, decretos, ordenanza, acuerdos, circulares, sentencias, etc.), determina también el entorno en el que los agentes (personas naturales y personas jurídicas, organismos multilaterales, agentes de otros sistemas, organismos de recaudo y control de la rama ejecutiva, organismos de control de la rama judicial, el congreso de la república, etc.) interactúan para intercambiar los recursos originados en las entradas, procesarlos y obtener las salidas. Entradas del Sistema: los agentes del sistema (personas naturales y personas jurídicas, organismos multilaterales, agentes de otros sistemas, organismos de recaudo y control de la rama ejecutiva, organismos de control de la rama judicial, el congreso de la república, etc.) normalmente hacen que el sistema funcione con dos recursos básicos: información (declaraciones, información exógena) y recursos económicos (dinero en efectivo, compensaciones) que financian al estado en los términos de la ley Salidas del sistema: el sistema provee dos elementos fundamentales recursos (descontados los costos del sistema) e información consolidada para que los organismos de control nacionales e internacionales y los agentes retroalimenten el sistema.


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2.3 Instrumentos de análisis del sistema tributario Existen una serie de instrumentos de medición que permiten ver los rasgos propios del sistema fiscal de un país. A continuación se presentan algunos de ellos:

Carga y Composición de Ingresos Tributarios, 2002 (% de PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004. Notas: Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Brasil y Chile. El resto tiene cobertura de Gobierno Central.

Participación en los ingresos tributarios totales de Colombia

Fuente: Comunidad Andina de Naciones

Datos como los mostrados en la gráfica anterior permiten ver el origen de obtención de los recursos de un Estado en comparación con los demás, permite establecer del total de los ingresos del estado cuanto proviene de Comercio, impuesto a la renta, impuestos a la propiedad, al valor agregado, a las ventas ó contribuciones a la seguridad social.

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Comercio y Transacciones Internacionales Renta y Ganancias de Capital Propiedad

Generales sobre Bs., y Ss. Específicos sobre Bs., y Ss. Otros Directos

Otros Indirectos Contribuciones Seg. Social


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Total declarantes de renta en Colombia (2002-2005)

Fuente: www.minhacienda.gov.co

Permite saber cuántos y quiénes son los que contribuyen con impuestos directos en determinado año en un país, y en este caso la forma como el sistema tributario va aumentando el número de agentes económicos que entregan información y eventualmente contribuyen con recursos.

Ingresos y Gastos del Gobierno Central Colombiano (promedio simple, 1950-2002, en % de PIB)

Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.

Permite ver si el sistema tributario provee los recursos suficientes para cubrir los gastos del estado en un año determinado.

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1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

% d

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IB

Gastos Ingresos


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3. Bibliografía ELÍAS, N. (1987). El proceso de la civilización: investigaciones sociogenéticas y psicogenéticas. Traducción de Ramón García Cotarelo. México: Fondo de Cultura Económica. 581 p. _______. (1994) “Civilización y Violencia” En: Revista Española de Investigaciones Sociológicas. Enero-Marzo de 1994. Madrid: CIS. ILPES-CEPAL. (1994) Panorama de las Finanzas Públicas en América Latina, 2004. MARX, Karl. (1971) El 18 de brumario de Luis Bonaparte: cronología de la revolución francesa. Buenos Aires: Editorial Claridad. 2ª Edición. 170 p. 4. Actividades del Capítulo 4.1 Construcción de textos Se propone construir un ensayo en el que se analice la política fiscal de dos países de América Latina durante la década de los 90, buscando los hechos semejantes y divergentes en relación con la aplicación de los principios del consenso de Washington. 4.2 Preguntas guía 4.2.1 ¿Qué es un política fiscal?, ¿Qué es un sistema tributario?, y ¿Cuáles son sus diferencias?. 4.2.2 ¿Cuáles son los monopolios centrales de la formación de un Estado Moderno? 4.2.3 ¿Cuáles son las obligaciones generales de un Estado? y ¿Cuáles son las obligaciones del Estado colombiano consagradas en la constitución de 1991? 4.2.4 ¿Cuáles son los actores y partes de un sistema tributario? 4.2.5 ¿Defina algunos elementos de análisis de los sistemas tributarios y de la política fiscal?

Capítulo II: Política fiscal e inserción internacional en Colombia |

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Capítulo II

Política fiscal e inserción internacional en Colombia

“…el principio de la tributación con representación no está nada claro en las instituciones parlamentarias que exhibe el país a la fecha y no es parte de su tradición legal, lo que permite la evasión masiva de impuestos o, por el contrario, impuestos a veces confiscatorios. Es corriente incluso lo contrario: la representación comprada directamente a los políticos por individuos que no pagan impuestos, ya sea narcotraficantes o contrabandistas, lo que les permite defender sus actividades y continuar con su evasión tributaria. No hay prisión por la evasión de impuestos aunque sí la hay para los que recauden impuestos y se los queden. Y no hay castigo porque es una conducta históricamente propiciada por las capas propietarias de tierras y otros intereses muy importantes. Lo que quiso ser generosidad para con los pequeños municipios en la Constitución de 1991, al transferirles la mitad de los ingresos corrientes del gobierno central, resultó en un sistema de incentivos perversos. Las transferencias y las regalías crearon instancias de gasto separadas totalmente de las de recaudo. Los departamentos se endeudaron y gastaron irresponsablemente dando como garantía sus futuras transferencias y los bancos pensaron que el gobierno central vendría al rescate si estas no alcanzaban. Ambos pasan hoy en día momentos difíciles. Los concejos municipales de muchas localidades entraron a ser financiados por los contribuyentes de las grandes ciudades. Concejales electos por ciudadanos que no contribuyen al fisco gastan contribuciones de otros ciudadanos a quienes no representan para nada y claro que lo hacen alegremente, elevando sus dietas, engordando sus clientelas y acometiendo inversiones poco productivas. Es así como se dilapida el mayor esfuerzo tributario que ha emprendido el país en este siglo.”

(Kalmanovitz, 1999)

Introducción El final de la segunda guerra mundial pone en primera plana la relación economía y desarrollo. A partir de ella, surgen desde los países centrales, concepciones asociadas a las mejores formas de lograr el incremento de la producción y la redistribución sostenida de los beneficios en corto tiempo, tanto para las potencias, como para los países periféricos inmersos en diferentes grados en procesos de descolonización. Los aliados habían aprendido la lección de la primera guerra mundial, y diseñaron en vez de planes de confiscación de las riquezas de los vencidos (Keynes, 1987), planes de fomento de las economías devastadas por las acciones militares, tal como sucedió con Alemania y su inclusión en el plan Marshall (Berger, 1994). Para América Latina, los lineamientos esenciales de las políticas para el desarrollo provinieron (hasta finales de los 70) de la Comisión Económica para América Latina y


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el Caribe (CEPAL). Esta comisión de las Naciones Unidas, aglutinó los esfuerzos científicos y técnicos necesarios para diagnosticar la realidad económica y social latinoamericana, desde una perspectiva del desarrollo económico. La implementación de políticas económicas neoliberales en Estados Unidos e Inglaterra, los procesos de liberalización y apertura económica de algunas naciones de Latinoamérica, y la crisis de la deuda, cambiaron el sentido y origen de los diseños de las políticas para el desarrollo en América Latina. El BID, el FMI y la influencia directa de Estados Unidos, articularon mecanismos de intervención lo suficientemente sólidos como para reemplazar las ideas económicas nacionales, que habían tenido inspiración en los trabajos de la CEPAL (CEPAL, 2002). En ese telón de fondo de la pérdida de iniciativa regional en el diseño de política económica pueden, identificarse tres etapas de las políticas económicas del desarrollo, o de los economistas del desarrollo. Los economistas de la primera generación, diagnosticaban el problema del desarrollo, como un problema de disponibilidad de stock de capital para las actividades productivas (CEPAL, 2002). La segunda generación de economistas del desarrollo, centró su atención no tanto en el stock de capital, sino en la distribución que debía hacerse de este entre las actividades ó cadenas de actividades económicas que pudieran garantizar el desarrollo industrial de forma sostenida. En esta etapa, la reorientación por parte del Estado del capital hacía la producción eficiente de bienes de consumo masivo primero, y luego bienes más complejos era la clave del desarrollo (CEPAL, 2002). La tercera generación de economistas del desarrollo, pone de manifiesto que las condiciones sociales favorables y la construcción de capital social y equidad, son las claves para que las actividades económicas que se efectúan en el mercado generen desarrollo. En esta visión, el papel del Estado es esencial, como fiel de la balanza en la relación entre eficiencia del aparato productivo y equidad de la distribución de la renta nacional. El proceso de inserción internacional de la economía colombiana, ha estado asociado a la construcción incompleta de instituciones sociales y económicas modernas (Kalmanovitz, 1999). La política fiscal ha sido una de las herramientas fundamentales de intervención económica de las instituciones económicas colombianas orientadas al desarrollo. La preponderancia de los impuestos indirectos de origen externo (1905-1940), luego de los impuestos directos de origen interno (1945-1977) para luego regresar sobre los impuestos indirectos ya de oriegen interno (1977-2003), son muestras de las prufundas consecuencias de la distribución de las cargas tributarias, asociadas a los cambios de modelo económico, las condiciones políticas internas y las exigencias para la incersión y el desarrollo (Urrutia & Rincón, 2007).


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El presente trabajo se centra en establecer la relación de la política de ingresos públicos en Colombia, y el proceso de inserción en la economía internacional. Aunque es evidente que no es una relación causal unidireccional entre la política fiscal y el modelo de inserción ó viceversa, existe un proceso creciente de unificación de las políticas económicas de los países pequeños de la periferia (Herrera, 2007: 31), que inclina la balanza hacia establecer primero que tipo de modelo de inserción desarrolla un país, para luego establecer qué tipo de política económica implementa, y en especial que tipo de política fiscal. En este orden de ideas, este capítulo pretende analizar la creciente relación que existe entre la determinación de las políticas económicas (especialmente en sus rasgos fiscales) y la profundización de las relaciones económicas internacionales, a través del modelo de sustitución de importaciones, la construcción de un mercado ampliado con pacto andino y la firma de los tratados de libre comercio. En principio, el capítulo se desarrollará desde una perspectiva histórica, en la que se hará un recuento de la tributación colombiana del siglo XX. Luego, en una segunda parte, se hará especial énfasis en las década de los ochenta, noventas y el primer lustro del siglo XXI, en lo relacionado con el modelo de inserción neoliberal basado en el aumento de los flujos comerciales, la productividad y la eficiencia de las firmas exportadoras, como base del modelo de desarrollo nacional. En tercera y última instancia, se hará un recuento comparativo de la política pública de ingresos públicos (marco tributario), en comparación con algunos países de la región, con el fin de establecer la profundidad con la que se han implementado en Colombia, las medidas de regulación de: la inversión extranjera, los mercados financieros, la disponibilidad y la movilidad de las utilidades obtenidas, como indicadores del ajuste de la política tributaria en función de la inserción de la economía en el mercado mundial. 1. La tributación Colombiana del siglo XX, de la consolidación del modelo mono-exportador al desmonte de la sustitución de importaciones

“…un denominador común de las dificultades fiscales de la Nación durante el siglo XX fueron los factores exógenos al manejo económico, como los conflictos internos y externos y la situación económica internacional. También aparecen como importantes los acontecimientos políticos internos y, en general, las condiciones en que se ha desarrollado el proceso de decisiones políticas.”

(Junguito & Rincón, 2007)

La primera década del siglo XXI muestra la carga tributaria más alta de la historia del país, medida como impuestos recaudados por el Gobierno Nacional Central - GNC (Junguito & Rincón, 2007). El incremento de la carga tributaria fue un proceso que se dio durante el siglo XX con una tendencia de crecimiento sistemática, en la que se pueden identificar tres grandes periodos, desde la perspectiva del promedio total de la carga tributaria.


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El primer periodo, entre la consolidación de constitución de 1886 y el fin de la segunda guerra mundial. En este periodo se dio una carga tributaria promedio de 4% del PIB, y sus características principales fueron: el desmonte de los impuestos indirectos provenientes de las aduanas y el efectivo cobro del impuesto a la renta y complementarios. El segundo periodo, está relacionado con la estabilización de los recursos obtenidos de los impuestos aduaneros, la estabilización del sistema de cobro de impuestos a la renta y la consolidación del impuesto al valor agregado que se crea en los años 60. Este periodo con una tasa promedio del 6% va desde el inicio de la década de los 50, hasta mediados de la década de los 80. La tercera etapa, se presenta desde el gobierno Betancur hasta el primer gobierno de Uribe. El ajuste del gobierno Betancur y los incrementos paulatinos de las tasas del IVA, así como el posterior proceso de desgravación de los intercambios de mercancías y capitales, realizado por Barco y Gaviria, crearon un escenario de incremento sostenido de la carga tributara a las personas naturales, asociado a la maduración del impuesto de renta y al aumento de las tasas de IVA. El telón de fondo es un sistema de administración tributaria complejo, lleno de exenciones y excepciones, que no castiga la evasión con la pérdida de la libertad y permite permanentes amnistías (Kalmanovitz, 1999), que desestimulan el cumplimiento voluntario.

Gráfico 1, La carga tributaria del Gobierno Nacional Central en el siglo XX

Fuente: Junguito & Rincón (2004)

Los periodos mencionados se dan alrededor de tres variables de la conformación de los ingresos fiscales, a saber: los ingresos indirectos provenientes de las aduanas, los impuestos indirectos provenientes del impuesto a las ventas y los impuestos directos provenientes del impuesto a la renta y complementarios. Estas tres variables han marcado el ritmo de ascenso o descenso de la carga tributaria efectiva que es capaz de imponer el Estado a la sociedad colombiana. Las variaciones que se dan en el proceso histórico tienen relación con la capacidad del uso legitimo de la fuerza, en este caso


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aplicada como dominación racional (Weber, 1977) a la fijación y efectivo cobro de tributos. Gráfico 2, La estructura tributaria: impuestos directos vs. Impuestos indirectos


Podría decirse entonces que la capacidad del Estado de imponer de forma legítima el uso de la fuerza, tiene como uno de los indicadores esenciales la legitimidad del andamiaje legal de los impuestos, la capacidad de la administración de cobrarlos y el mantenimiento de la legitimidad de la dominación en función de la redistribución que se hace de dichos recursos a través de los resultados del aparato Estatal. Esta perspectiva política y económica, debería complementarse con una perspectiva de las relación existente entre los niveles de participación en los escenarios internacionales y la determinación de los mecanismos obtención de ingresos tributarios a ser utilizados (impuesto a la renta, aranceles, tasas, contribuciones específicas, impuestos a la nómina, impuestos a los ingresos brutos, impuestos a las ganancias, a la tenencia del capital y patrimonio, etc.). Estas decisiones definen que capas de la población soportarán dichas cargas (agricultores productivos, agricultores improductivos, agricultores que exportan, ganaderos, industriales que importan, industriales que exportan, asalariados, consumidores ó poseedores de capital líquido) y cuales niveles de gobierno recaudaran y gastarán los recursos (GNC, departamentos, nación). 1.1 Tributación y consolidación incompleta de la hegemonía del Estado colombiano en el territorio En este sentido, pueden analizarse los periodos de uso de los mecanismos de tributación en función (entre otras variables) del grado de inserción de Colombia en el intercambio internacional. Desde finales del siglo XIX (1875) y el final de la segunda guerra mundial, la existencia del patrón oro, sobre la base de la existencia de un sistema industrial y bancario de trust y la decadencia del dominio hegemónico de Inglaterra (Block, 1989), así como la decadencia de la organización mundial que


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soportó la utopía del mercado autorregulado (Polanyi, 1947), tuvieron importantes repercusiones en: el origen y destino de las exportaciones e importaciones colombianas, los volúmenes del comercio y la cantidad de recursos fiscales extractados del intercambio. En este escenario, los países periféricos asistieron a un proceso de descolonialización y especialización de sus economías en exportación de bienes básicos para el desarrollo industrial. La industria de los países centrales se basaba en el hierro, el acero, los metales preciosos, los textiles y los bienes de consumo de origen agro-minero. Colombia se inserta en el mundo esencialmente por el cultivo de tabaco y el cultivo del café fundamentalmente. Puede verse como una causa del proceso de desmonte gradual de los impuestos provenientes de las aduanas, el hecho de la extensión gradual del alcance de los intereses comerciales de las potencias y la necesidad de proteger a los pequeños productores nacionales, de la competencia con la eficiencia y escala del aparato industrial Europeo primero (Inglés y Alemán) y Estadounidense después. De hecho, los ciclos económicos mundiales y los cambios de estructura monetaria y comercial hegemónicos, presentan un marco explicativo exógeno, lo suficientemente convincente como para afirmar que el desmonte del sistema tributario basado en la captura de una parte de la producción nacional exportable, fue sostenible, en la medida que las guerras mundiales y la capacidad nacional de generar excedente exportable, presionaron lo suficiente para eliminar este sobrecosto que significaban los impuestos a las exportaciones, en igual sentido la industrialización presionó para eliminar sobrecostos a la maquinaria e insumos importados. En esa misma línea, cuando los gobiernos colombianos (y latinoamericanos) hicieron esfuerzos por asegurar un modelo de desarrollo basado en la (acumulación primero y redistribución después de los stocks de capital) sustitución de importaciones (CEPAL, 2002), la estructura tributaria colombiana respondió en sus mecanismos de financiación, tratando de reorientar las cargas en sobrecostos a la creciente producción industrial de los países centrales, y capturar parte de los beneficios que generaba la producción y la distribución de dichos bienes industriales, en el ámbito de un mercado interno ampliado. 1.2 Entre la crisis del sistema en 1929 y la recomposición de la economía mundial en la segunda mitad de los 40 El periodo de las post segunda guerra mundial, permite la consolidación de los impuestos directos como principal fuente de recursos fiscales del Estado colombiano, y de manera definitiva los impuestos de origen interno. Este proceso de aumento de la carga tributaria que soportaban los ciudadanos, especialmente los dueños del capital y los medios de producción, tuvo su origen en la necesidad de aumentar el recaudo de origen nacional en la década de los 30. Dado que en el gobierno de Olaya Herrera, el congreso declaró la moratoria de la deuda, debido a la imposibilidad de


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obtener recursos para cumplir con los pagos a la vez que se atendían los gastos del conflicto con Perú (Junguito & Rincón, 2007: 233).

Grafico 3, La estructura tributaria: impuestos externos versus internos


El periodo comprendido entre la crisis de 1929 y el final de la segunda guerra mundial, están asociados, en lo político, a la segunda república liberal y al proceso de crisis interna que “aceleró el surgimiento del intervencionismo estatal, de la industria manufacturera y de nuevas fuerzas sociales.” (Ocampo, 2007: 234). El colapso del precio internacional del café y la moratoria de la deuda externa, requirió la construcción de un modelo tributario que redistribuyera las cargas de los agentes económicos (personas y firmas comerciales) que exportaban (cafeteros) y los importadores netos (comerciantes), hacia los que generaban excedentes y poseían patrimonios en el interior del país. Bajo la administración de López Pumarejo, se instituyen definitivamente en Colombia el impuesto progresivo a la renta, los tributos al exceso de utilidades y al patrimonio (Junguito & Rincón, 2007: 249). Estas medidas tomadas en el periodo 1934-1935, generaron buenos resultados en términos de recaudo y capacidad del gobierno de atender la deuda externa que se encontraba en moratoria, la situación fiscal favorable y la mejora de las condiciones económicas generales se mantuvieron durante el resto de la década (Junguito & Rincón, 2007: 250).

Gráfico 4, La carga tributaria y las reformas tributarias


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A pesar de constituirse en uno de los periodos de mayores impactos externos sobre la situación fiscal colombiana, la cantidad de reformas tributarias aplicadas fueron pocas. Las razones pueden encontrarse en las dificultades para encontrar consensos políticos alrededor de las mejores formas de responder a la crísis del 29, la guerra con Perú y los graves conflictos sociales y de orden público tras la muerte de Gaitan en 1948. La decada de los 40, encuentra una menor presión sobre el gasto, asociada a la recuperación económica, la reanudación del servicio de la deuda externa y el arreglo de las condiciones de salida a la moratoria de la deuda externa. Estos factores sumados a la consolidación del crecimiento de los impuestos directos asociados a la renta y el patrimonio (que superaron a los aduaneros), se vieron reflejados en el concepto favorable de la Misión Curire (1950), que “conceptuó que (…) el país disponía de una estructura tributaria balanceada y equilibrada” (Currie, 1950) para el tamaño de su economía y de las acciones del Estado.

Gráfico 5, Tributación por niveles de gobierno



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Sin embargo, la misión Currie estableció que se debería ampliar “la base tributaria del impuesto a la renta de las personas y la unificación de tarifas, incluida la eliminación de sobretasas” (Junguito & Rincón, 2007: 251). Además la misión conceptuó sobre el desbalance creciente entre los retos del gasto que tenían los departamentos y su pérdida paulatina de peso específico frente a la capacidad extractiva. La postguerra encuentra a una nación dispuesta a equilibrar sus cuentas nacionales, con la negociación de la moratoria de los años 30, y la espectativa de mayor estabilidad en los ingresos asociados a la exportación de café. Asociado a ello, las exigencias de la industrialización por sustitución de importaciones, presentan una situación de reacomodo de las barreras arancelarias asociadas a la producción nacional. Es así como en las reformas de 1951 y 1959, se aumentan las tarifas de aduanas como un esfuerzo por profundizar el modelo de sustitución de importaciones. Así mismo, la reforma de 1953, hecha en el ámbito de un estado de excepción, impone la doble tributación a las utilidades de las firmas y la renta de los accionistas, y revoluciona la base de declarantes, que pasan de 400.000 en 1950, a más de un millón en 1960 (Junguito & Rincón, 2007: 253).

Tabla 1, Uso de emergencias para adopción de políticas fiscales


Este endurecimiento de las barreras arancelarias se constituye en una confirmación del proceso de alianza entre los productores cafeteros y los productores de bienes industriales no tranzables, quienes desde la década de los 40 convergieron en su interés de exigir protección del Estado sin el correspondiente incremento de la productividad que dicha protección generaba. El aparato industrial colombiano se estancó por cuenta de una parte de los industriales y los cafeteros, solo en la siguiente decada los procesos de Join Venture (ECOPETROL, IFI) permitieron la construcción de


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una red industrial más compleja que la de los primeros años de la sustitución de importaciones (Misas, 2001: 90). Muestra de lo anterior fueron las tasas de crecimiento y los factores de expansión de esta época:

Tabla 2, Factores de expansión manufacturera

Período

Tasa de

crecimiento

anual

Factores de expansión

1945-1958 6.6Sustitución de bienes de consumo, firmas grandes nacionales.

1958-1968 6.3Sustitución de bienes intermedios y algunos bienes de consumo durable, firmas multinacionales.

1968-1980 6.0

Sustitución de bienes intermedios y las exportaciones de manufacturas superan el 10% del total de exportaciones. Firmas nacionales.

Fuente: Misas (2001: 82)

1.3 La decada de los 60, el deficit de la balanza de pagos y la determinación de la estructura de distribución territorial de recursos La decada de los 60, presenta una situación dificil para las finanzas públicas colombianas. Las duras restricciones de la balanza de pagos, originadas en la dependencia a las exportaciones de café, se combinó con los efectos de la ley 81 de 1960, que amplió las exensiones a las industrias básicas y los menores recaudos por la disminución de recursos para las importaciones (Junguito & Rincón 2004: 254). En el gobierno de Valencia (1962-1966), se instrumenta la reforma orientada a aumentar los ingresos, con la inclusión a la carga impositiva del impuesto a las ventas, que solo exceptuaba a textos escolares y medicamentos. Por otro lado se implementó un diferencal cambiario para las exportaciones de café y petróleo, así como la implementación de una sobretasa al impuesto de renta (Junguito & Rincón 2004: 254). Dado que el proceso anterior al gobierno de Lleras Restrepo (1966-1970), había estado asociado a la creación de impuestos y aumento de las tarifas de los existentes, los esfuerzos de Lleras, (con base en los consejos de la Misión Taylor de 1965), estuvieron asociados a mejorar la capacidad administrativa de recaudar impuestos y perseguri a los evasores, a la vez que se anticipaba el recaudo del impuesto de renta a través de la retención en la fuente (Junguito & Rincón 2004: 254). Los sistemas tributarios tienen normalmente ciclos asociados al incremento de responsabilidades asociadas al incremento de la capacidad extractiva del sistema mismo, y luego ciclos asociados a la construcción de competencias institucionales para mejorar efectivamente la capacidad de capturar los ingresos sociales con base en las reglas establecidas.


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Existen factores exógenos a estos ciclos de las instituciones recaudadoras, que pueden afectar la eficiencia las medidas, como son: la legitimidad misma del proceso político y los actores que generaron las reglas de incremento de la carga, la percepción de legitimidad en el déstino de los recursos capturados por el Estado, y la dureza de los mecanismos sociales de castigo asociados al incumplimiento de la obligación tributaria. Por otro lado, la salida de Lleras a la crísis de la balanza de pagos, no fue una salida ortodoxa. En vez de apostar por una devaluación repentina, que corrigiera del desequilibrio (tal y como lo aconsejaba el FMI), Lleras optó por el estricto control de cambios, y un sistema de devaluación gradual (Junguito & Rincón 2004: 254).

Gráfico 6, Comercio Exterior Colombiano 1950-1969

Fuente: Misas (2001: 63)

La reforma constitucional de 1968 definió de forma más clara y convincente la distribución de los recursos y las competencias entre la nación, los departamentos y los municipios, a falta de una ley de ordenamiento territorial. En una perspectiva histórica, esta ley (tal como se ve en el gráfico 5) no terminó profundizando la descentralización en la obtención de los recursos, sino que profundizó la centralización de este proceso. Sin embargo, mejoró la capacidad de las entidades territoriales, sus empresas de servicios públicos y organismos descentralizados, de modernizar las infraestructuras de la creciente población urbana. Este proceso profundizó la exposición colombiana a los recursos del BID y el BIRF, y la obtención de recursos de capital del ahorro interno asociados a bonos para el desarrollo y bonos de curso forzoso, que permitieran financiar los crecientes gastos y servicios de la deuda (Junguito & Rincón 2004: 256). 1.4 La decada de los 70, del intento por lograr el pleno empleo con la actividad constructora al desmonte de la sustitución de importaciones El gobierno de Lleras Restrepo, dejó un escenario fiscal equilibrado y dejó descritos los pasos a seguir a través de la contratación del Informe Musgrave. La reforma que quedó plasmada estaba centrada en “fortalecer el potencial de ingresos, remover


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inequidades, eliminar incentivos enefectivos y las causas de las distorciones de la economía” (Junguito & Rincón 2004: 256). La propuesta abarcaba desde disminuir las tarifas del impuesto de renta, y eliminar el impuesto al exceso de utilidad, unificando este esfuerzo en una tarifa única proporcional de entre 40%y 45% de la renta líquida, sin importar ni el tipo ni la dimensión de la compañía. Definió como progresivo y útil para incrementar la efciencia del uso del patrimonio, el impuesto que pesaba sobre este. Adicionalmente, se dio a la tarea de establecer un modelo de armonización de las cargas y las competencias entre entidades territoriales (Junguito & Rincón 2004: 257). Con respecto a la inserción de Colombia en el comercio internacional el periodo 1968-1981, se puede ver como un proceso de liberalización. El estatuto cambiario (1967), y los altos precios del petróleo (primeros años de la decada del setenta) y la devaluación impulsaron las exportaciones de bienes a Venezuela, de igual manera el gobierno recibió del congreso la potestad de determinar los niveles de aranceles (1973), lo que permitió racionalizar el sistema y comenzar un proceso de ajuste (Villar & Esguerra, 2007: 104), más cercano a la coyuntura de las condiciones económicas externas e internas, que a la puja política de la representación de diversos intereses (industriales exportadores, industriales importadores, agroexportadores, agricultores de subsistencia) en el congreso de la república. La administración Pastrana (1970-1974), se centró en el gasto y en la implementación de un modelo de desarrollo centrado en potencializar la demanda interna a través de la plena utilización de los recursos, que supuestamente proveía del aumento de la actividad constructora. Entre un modelo de desarrollo que se centrara en la industrialización, a uno que se centrara en la construcción basado en un sistema financiero que privilegiaba al deudor sobre el acreedor, se prefirió el segundo (Kalmanovitz, 2003: 465). Este sistema de financiamiento (UPAC) se originaba en una tasa de interés negativa para quien ponía los recursos en el sistema financiero, además la capacidad de logra el pleno empleo fue discutible, en la medida que entre 1970 y 1974 el incremento de la actividad constructora como porcentaje del PIB, solo aumento en un 0.33%, mientras que las exportaciones lo hicieron en un 2% (Kalmanovitz, 2003: 466). López (1974-1978) desmontaría parte esencial de este proceso, poniendole tope a la corrección monetaria y diminuyendo la tasa interés real de captación. Otro hecho que marcó el pobre desempeño, sería el que a la postre motivara el cambio de modelo de desarrollo mundial, y fue la crísis del petroleo, que se tradujo en un incremento mundial de la inflación, y la profundización de procesos recesivos nacionales. Aún para economías cerradas y pequeñas como el caso colombiano de la época, el impacto de las crisis internacionales, tuvieron una fuerza de ajuste superior a las medidas de carácter nacional (Kalmanovitz, 2003: 466).


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La bonanza cafetera que se presentó entre finales de 1976 y 1978, así como la expansión del negocio de la marihuana, creó condiciones de aumento de la disponibilidad de divisas, y aumento de la demanda de bienes de consumo nacionales y suntuarios. Además estas condiciones permitieron salir rápido de la recesión, pero no fue igualmente sana en términos de inflación (Kalmanovitz, 2003: 467). El gobierno de López (1974-1978), implementa las primeras medidas del desmonte del modelo de sustitución de importaciones, vigentes desde los años 50. López aplica parte importante de los consejos de Musgrave, a través de la reforma de 1974. Diminuyó las tarifas de renta para los ingresos medios y bajos, aunque elevó la tarifa marginal máxima del impuesto de renta para personas naturales de 52% a 56% (Junguito & Rincón 2004: 259). Implementó la renta presuntiva del 8%, eliminó incentivos fiscales para asalariados e implementó una administía tributaria (Junguito & Rincón 2004: 260), muy cuestionable por el aumento de las actividades ilegales. Con respecto al impuesto de renta a las compañías, unificó la tasa de las sociedades anónimas en 40% y la de limitadas en un 20%. Estos esfuerzos de mejoramiento del sistema, rindieron sus frutos y el recaudo pasó del 7.6% del PIB en 1974, al 8.4% del PIB en 1978 (Junguito & Rincón 2004: 260). 1.5 El cambio de modelo de desarrollo La administración Turbay (1978-1982), es significativamente importante por que allí se encuentran las raices más profundas del proceso de desmonte de la sustitución de importaciones, la consolidación creciente de las mafias asociadas a la producción de estupefacientes y el aumento del endeudamiento externo. La situación fiscal del principio del gobierno Turbay era prometedora aunque con carcatecterísticas inflacionarias, la capacidad de gasto del gobierno era superior y su disposición de convertir los recursos en infraestructura fue notable, la inversión tuvo un aumento anual promedio de 53.4% entre 1979 y 1982. Sin embargo las condiciones externas, condenaban el sistema de incremento de gasto a la desfinanciación y el deficit (Junguito & Rincón 2004: 261). El proceso de desfinanciación se diagnosticó en la misión Bird-Weisner, que se centró en el control del gasto, la racionalización de las transferencias territoriales y el mejoramiento de la capacidad extractiva de los departamentos y municipios, como un esfuerzo por mejorar la eficiencia en el gasto y dotarlo de herramientas para el desarrollo, en un escenario de ajuste (Junguito & Rincón 2004: 257). El gobierno de Turbay tuvo poco éxito en la implementación de las reformas, y profundizó la liberalización de los mercados, que ya había empezado López (Kalmanovitz, 2003: 471), adicionalmente permitió a través del funcionamiento de mecanismos poco claros en el Banco de la República, la captación de moneda extranjera de origen ilicito.


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Intentar hacer un análisis de los procesos históricos asociados a un fenómeno tan complejo como la política tributaria, desde la perspectiva de los gobiernos, permite establecer análisis en torno a las circunstancias en las que se operaron los cambios y los resultados de corto y mediano plazo de las medidas implementadas. Sin embargo, no es tan útil a la hora de establecer, procesos de modificación de estructuras tributarias al compás de los cambios de los modelos de desarrollo, y los razgos esenciales del modelo de acumulación de capital sistémico (mundial). Puede verse que los procesos de consolidación de los procesos globalizadores, tanto en su etapa inicial a través de los trusts con operaciones mundiales y de lógicas coloniales, permitieron el desmonte paulatino de los impuestos de origen externo, para el caso colombiano, aranceles para el intercambio internacional de mercancias. En ese mismo sentido, la generación de excedente exportable primero con el tabaco y los metales preciosos, luego de café y más tarde de petroleo, le permitió a Colombia inscribirse en el mapa mundial de proveedores de materias primas y en un mercado creible de productos industriales. Este proceso permitió la acumulación primaria de capital, que se tradujo en el aumento de comercio entre Colombia y el mundo, pero no entre regiones de Colombia por la inexistencia de una infraestructura y un mercado colombiano. Este aumento de la riqueza en manos de nacionales, permitió el cambio de origen de los recursos del Estado. Ya los impuestos a la renta, el patrimonio y el exceso de utilidades, se impusieron sobre los impuestos al excedente del comercio exterior, en la medida que la dominación incompleta del territorio y sus habitantes, se traducia en legitimidad restringida para el cobro de impuestos a ciertas sectores de la población, sin que hubiese sido un proceso equitativo y redistribuidor. El proceso de entreguerras, con la crisis del 29 de por medio, es verdaderamente donde se desmonta la hegemonía Inglesa y Eurocentrista y se instala la Hegemonía Estadounidense. Es allí donde se refuerza el papel del Estado como escenario legitimo (al menos por lo resultados alcanzados con el New Deal) de captura de recursos sociales para la redistribución, al tiempo que languidecen los recursos producto de aranceles, a la espera que se decida la suerte del modelo de desarrollo mundial en tiempos de paz. La postsegunda guerra mundial, presenta para los países latinoamericanos la posibilidad de integrarse a través de diferentes mecanismos a la economía mundial, ya no solo como exportadores de materias primas, sino como espacio de constitución de procesos de desarrollo de industrias livianas. Los ingresos arancelarios jugarán, de allí en más, un doble proposito de barrera a los productos industriales eficientes provenientes de las economías desarrolladas, y de fuente de recursos necesarios para financiar el gasto y las deficitarias balanzas de pagos.


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Colombia se ve enfrentada a los vaivenes del precio del café y a la abundancia ó escaces de divisas dependiendo del punto del ciclo del precio del grano. El proceso de sustitución de importaciones encuentra límites, en el tamaño del mercado, la disponibilidad de insumos importados, y la disponibilidad de capital para la reconversión de tecnología que no se producía localmente. En este escenario, se crean las condiciones para grabar al consumo, y aliviar las cargas de los propietarios y empresarios. En este proceso los impuestos indirectos e internos, comienzan su camino a convertirse en la principal fuente de recursos del Estado colombiano. Se dá entonces una nueva redistribución de cargas tributarias, que pasan del impuesto directos-indirectos de origen interno asociados al uso y tenencia del capital, a impuestos directos-indirectos de origen interno asociados al consumo y los salarios, que será de allí en más que que lleve la carga esencial del desarrollo de la política tributaria de ingresos públicos. Este fenómeno se presenta en la medida que los gobiernos de López y Turbay derriban las barreras arancelarias que protegían y acomodaban a las firmas nacionales, y con ello se inicia el desmonte de la sustitución de importaciones y la desindustrialización. Son los procesos sistémicos del modelo de desarrollo mundial, elementos esenciales en la definición de los actores que soportan las cargas del sistema tributario nacional. En el siguiente capítulo, se analizarán las recomposiciones asociadas a la implementación del modelo de desarrollo neoliberal y sus implicaciones en el sistema tributario de Colombia3. 2. Del desmonte de la sustitución de importaciones a la inserción vía exportación y exposición a los mercados de capitales El cambio de concepción del papel económico del Estado y la variación del modelo de inserción de la economía colombiana en la economía mundial, son dos líneas de variación fundamental de la estructura económica colombiana desde el inicio de la decada de los 80 (Ocampo, Romero & Parra, 2007: 341). Con respecto a la primera, el debate se centró en la necesidad de realizar una reforma económica como la de Gaviria, que llevara a tener menos Estado, en contraposición a una regla constitucional asociada a simentar los beneficios relacionados con la definición propia de la ciudadanía social, en la que se requería más Estado (Ocampo, Romero & Parra, 2007: 342). En este sentido, una buena parte de los autores de corte más liberal, han señalado la intrinseca contradicción entre una regla constitucional que pretende ampliar los beneficios de la ciudadanía social, sin hacer conciente a la sociedad del mayor esfuerzo tributario que debe hacer para conseguirlos (Weisner, 2004).

3 Podría constituirse la idea central de este párrafo en una idea plausible de investigación, que permitiera medir la relación existente entre los cambios de modelo económico externos y el sistema tributario nacional, más allá de lo arancelario.


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En Colombia por tanto existe un reconocimiento, incluso de los reformadores neoliberales del gobierno de Gaviria, en torno a que el Estado era relativamente pequeño para los estándares de los países periféricos. Este hecho permitió el desarrollo de una política económica basada en una regla constitucional contradictoria, entre el aumento del gasto público y la necesidad de contar con mayores recursos para financiarlo, en medio de una reforma que disminuía el intervencionismo Estatal en la actividad económica (Ocampo, Romero & Parra, 2007: 343). De hecho, la constitución política de 1991 definió con mayor precisión que las reformas a las norma constitucional precedente (1886), el papel intervencionista del Estado sobre todo con la expresión del “Estado social de derecho” y la función social de la propiedad privada. En este orden de ideas, la constitución y la reforma del Estado que se implementó, permitió el aumento sostenido del tamaño del Estado, a la vez que privatizaron la propiedad y las reglas de una parte importante de los servicios públicos y sociales (Ocampo, Romero & Parra, 2007: 344). Muestra de estos rasgos de la reforma del Estado en Colombia, en comparación con la reforma del Estado de otros países latinoamericanos, es que la colombiana, instrumentó soluciones mixtas en la mayoría de los servicios sociales y servicios públicos. Es así como en pensiones mantuvo el sistema de prima media, paralelo al nuevo sistema de cuanta individual. En lo referente a salud, mantuvo a las instituciones públicas de prestación en un cuasi mercado regulado con un régimen contributivo y uno subsidiado, a diferencia de otras reformas en la región que optaban por una u otra salida, dependiendo de la profundidad del déficit fiscal y del consenso alrededor de la solución neoliberal (Mesa-Lago, 2000). En lo referente a la variación del modelo de inserción, la liberalización comercial fue tímida en los 70, y sus principales efectos se notaron en la arquitectura del sistema financiero (Ocampo, Romero & Parra, 2007: 342). A mediados de la decada de los 80, a instancias del Banco Mundial se hicieron más profundas las acciones de la política económica orientadas a la liberalización comercial (Ocampo, Romero & Parra, 2007: 342). Sin embargo, fue en la decada de los 80 y posteriormente en el Gobierno de Gaviria donde se varió el andamiaje legal, que requería una incersión económica en el mercado internacional vía el aumento de flujos comerciales. La estructura política colombiana, sumado a un proceso de reforma constitucional desarrollado sin la existencia de un proyecto neoliberal hegemónico, llevó a la construcción de un marco regulatorio menos neoliberal que en otros casos en Latinoamérica como Chile o Argentina. La reforma de la regla constitucional colombiana, no solo aumentó el tamaño del Estado sino que mantuvo, tasas de impuestos relativamente altas y limitaciones al funcionamiento pleno del mercado como escenario de asignación de los recursos sociales. En esencia lo que se buscó fue armonizar una economía abierta con un


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Estado social focalizado. Sin embargo, los defensores de la reforma neoliberal, pretendían reformas más agresivas en el mercado de trabajo, que no se hicieron en las primeras de cambio, a pesar que según estos se avanzó en la apertura comercial y financiera, y con timidez en los proceso de privatización (Ocampo, Romero & Parra, 2007: 345). Desde una perspectiva política, lo que se confuguró en este periodo de los 80 y 90, fue una profundización de los escenarios democráticos, sobre todo locales, asociados a un sistema de partidos atomizado, que permitió aumentar la participación y la sensación de pluralidad, pero que debilitó la capacidad de las instituciones de construir proyectos políticos que lograran cierto concenso en torno al modelo de desarrollo necesario para enfrentar el nuevo contexto histórico. Si en las etapas precedentes de monoexportación y sustitución de importaciones se construyó cierto concenso en torno a la necesidad de instrumentar esos modelos de desarrollo (Ocampo, Romero & Parra, 2007: 345), con respecto al modelo de desarrollo neoliberal los consensos en torno a la desregulación financiera, el aumento del comercio y los rasgos de Estado social focalizado, fueron más producto de un proceso de construcción de gobernabilidad alrededor de una solución aceptable para todos, que de la construcción de un pacto social en relación a un proyecto hegemónico de desarrollo amplio y sostenible. 2.1 La decada de los 80 El gobierno Turbay inició su mandato con una prometedora situación fiscal originada en los buenos precios del café del gobierno de López, sin embargo, la situación de la economía mundial de encarecimiento del petróleo, altas tasas de inflación, y mayor disponibilidad de recursos internacionales para el endeudamiento, tuvieron un impacto negativo en los resultados de la administración (Junguito & Rincón 2004: 261). Estos factores que golpearon los ingresos fiscales, sumados a que la política económica de Turbay se caracterizó por una aumento importante de la inversión, condujeron a un situación deficitaria que se financió con deuda, proveniente principalmente de la banca comercial internacional (Junguito & Rincón 2004: 262). El proceso de endeudamiento colombiano fue menos profundo que en el resto de América Latina. La deuda tomada por los países de la región pasó de 153 millones de dólares en 1978 a 328 mil millones de dólares en 1982 (Becker, 2007: 17). Este proceso de endeudamiento se dio por la abundancia de recursos en el mercado internacional, tuvo razónes de carácter nacional. La primera asociada a la necesidad de algunos países de alargar la vida del modelo de sustitución de importaciones. En la medida que las balanzas de pagos eran deficitarias, los recursos del endeudamiento ayudaron a financiar estos desequilibrios, recursos que además sirvieron, como en el caso de Brasil (y en menor medida en Colombia) para apalancar el desarrollo de las industrias básicas y productoras de bienes de capital (Becker, 2007: 17).


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La segunda razón, tuvo relación con los países donde el modelo de sustitución de importaciones ya se había agotado y fue reemplazado por un modelo de acumulación financiera, los recursos provenientes del endeudamiento se utilizaron para proteger a los sectores rentistas, con tipos de cambio relativamente fijos y flujos de recursos sin mayores trabas. Este esquema que se impuso en el cono sur (principalmente en Argentina, Uruguay y Chile) permitió a los intermediarios importar capital barato, prestarlo a tasas altas en el país, esperar a que las tasas subieran y sacar luego las ganancias al exterior, desfinanciando la actividad productiva y destruyendo el aparato productivo de forma acelerada (Becker, 2007: 18-21). En el mismo sentido, Weisner (1984) reafirma los orígenes internos del desbalance, debido a los “crecientes déficits fiscales en que incurrieron la mayoría de los países entre 1978-1982…financiados en su mayor parte por políticas expansionistas en materia monetaria y crediticia” (Weisner, 1984:18). A continuación se presentan cifras que ilustran los niveles de deficit del sector público no financiero y el balance global de la balanza de pagos para el periodo 1978-1983. Estos dos elementos para ilustrar el grave deterioro de las condiciones fiscales, y la relación existente con la balanza de pagos. Teniendo en cuenta que la crísis de la deuda se dá en Latinoamérica por causas internas y externas, estas dos tablas ilustran el fuerte desbalance existente en el proceso de mayor exposición de los países a la deuda externa.

Tabla 3, Déficit (+) del sector público no financiero como porcentaje del PIB 1978-1983

1978 1979 1980 1981 1982 1983 Argentina 6,9 6,7 8 17,1 17,7 16,7 Bolivia 10,2 8,3 8,1 6,8 8 18,2 Brasil 6,1 8,1 7,1 13,3 15,8 18,5 Chile -2,3 -4,8 -5,5 -0,8 3,4 3,0 Costa Rica 8,8 13,5 11,2 14,3 9 3,4 Colombia 1,1 1,4 2,4 5,9 6,8 7,3 Rep. Dominicana 5,1 5,1 6 6,2 6,2 5,6 Ecuador 6,2 1,9 4,6 5,6 6,8 0,3 México 5,6 6,6 7,6 14,6 17,8 8,4 Perú 6,3 1,7 4,8 8,8 9,1 11,7 Uruguay 0,5 0,2 -0,5 2,3 10,1 4,4 Venezuela 10,4 1,1 -2,6 2,8 11,6 4,6

Fuente: Weisner (1984:18)


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Tabla 4, Superávit (+) ó Déficit (-) Global de la Balanza de Pagos en Millones de USD$ 1978-1983

1978 1979 1980 1981 1982 1983 Argentina 3.249 4.453 -2.720 -3.910 -6.282 -2.832 Bolivia -72 -163 -101 -159 -69 -65 Brasil 4.299 2.692 -3.389 849 -6.537 -3.330 Chile 712 1.087 1.243 5 -1.393 -571,0 Costa Rica -40 -83 -455 -470 -313 74 Colombia 667 1.639 1.310 214 -739 -1.812 Rep. Dom. -95 -87 -117 -150 -310 -373 Ecuador 32 30 226 -294 -563 51 México 2.256 2.650 3.701 4.875 -1.963 3.511 Perú -107 1.095 1.021 -692 77 -257 Uruguay 163 62 181 169 -799 -27 Venezuela -963 3.563 3.801 457 -8.612 -1.099


Colombia tuvo una situación menos agobiante que otros países de la región que vieron como el saldo de su deuda externa y el servicio de la misma crecian a ritmos insostenibles. Las dos siguientes tablas ilustran los saldos de la deuda externa y el valor del servicio de la deuda como porcentaje del PIB, de 12 países de Latinoamérica para el periodo 1978-1983.

Tabla 5, Deuda Externa como porcentaje del PIB 1978-1983

1978 1979 1980 1981 1982 1983 Argentina 26 33 41 53 65 66 Bolivia 47 51 53 76 89 90 Brasil 37 35 34 37 40 43 Chile 47 46 52 72 99 103 Costa Rica 41 45 48 75 114 120 Colombia 21 19 19 22 25 29 Rep. Dom. 24 24 25 26 26 27 Ecuador 40 38 38 41 38 40 México 30 29 30 37 41 44 Perú 83 61 55 49 55 76 Uruguay 18 21 21 28 51 63 Venezuela 42 49 47 44 47 46


Tabla 6, Servicio de la Deuda como porcentaje de las exportaciones 1979-1982

1979 1980 1981 1982 Argentina 21 30 61 68 Brasil 66 60 66 88 Chile 34 40 51 64 Colombia 18 15 29 31 Ecuador 52 37 49 69 México 68 36 43 56 Perú 52 52 64 54 Uruguay 10 8 8 13 Venezuela 22 22 13 28



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El gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) debió enfrentar las consecuencias de la creciente diferencia entre los recursos necesarios para el funcionamiento, la inversión, las transferencias y el servicio de la deuda, y la mayor porción de financiación proveniente del endeudamiento externo. La capacidad del gobierno colombiano de obtener recursos genuínos de fuente fiscal se había deteriorado, y fue necesaria una reforma fiscal que se llevó a cabo en el marco de la declaratoria de emergencia económica (Junguito & Rincón 2004: 263). El reemplazo del impuesto a las ventas por el impuesto al valor agregado (IVA), fue la fuente primordial de recursos para disminuir el deficit, y reducir la presión para tomar nueva deuda (Ley 9 de 1983). El gráfico No. 3 “la estructura tributaria colombiana dividida entre impuestos externos e internos”, muestra como por cuenta de esta reforma, se dio el crecimiento del recaudo más importante de esa decada. Adicionalmente las reformas al impuesto de renta y la modernización de los impuestos, tasas y contribuciones municipales, permitieron una mejora del recaudo y la situación fiscal (Junguito & Rincón 2004: 263) con menores impactos en términos de nivel de actividad que en otros países de latinoamérica. Sin embargo el impulso fiscal del ajuste de 1983 no fue suficiente, y se requirieron medidas que mejoraran el recaudo y recortaran los gastos, de forma estructural. Es así como, se amplia la base del recientemente creado IVA, se aumenta la tasa de impuesto de timbre, se imponen retenciones del 8% a las importaciones y se obliga a la suscripción de bonos. La pequeña bonanza cafetera de 1986 y los pactos con los cafeteros para utilizar el superavit del Fondo Nacional del Café, como fuente de disminución del desequilibrio fiscal, permitieron que se redujera la cifra de deficit que en 1984 alcanzaba un nivel del -5.5% del PIB, y en 1986 se ubicó en el -1.1% del PIB (Junguito & Rincón 2004: 264). Estas estrategias que se aplicaron bajo la monitoría del FMI, no fueron las únicas, con relación a los mecanismos de inserción de colombia en la economía global, se liberalizaron las reglas asociadas a la intervención del gobierno en la tasa de cambio. Es así como se limitó la posibilidad de financiación del gobierno a través de las utilidades de la compraventa de divisas, que se realizaban a través de la Cuenta Especial de Cambios. Del mismo modo, esta política de liberalización permitió ponerse al día en el retrazo cambiario existente y le permitió a (Junguito & Rincón 2004: 265). Este proceso de ajuste profundizó la liberalización de las reglas del sistema financiero y su relación a los mercados mundiales, por otra parte consolidó el proceso de exposición del gobierno colombiano a financiación proveniente de la banca comercial (el gobierno colombiano obtuvo un crédito de 1.000 millones de US$D proveniente de la banca privada), con el consiguiente aumento de las tasas y establecimiento de reglas de mercado para la obtención y pago de dichos recursos. Si se ve la incersión de la economía colombiana en términos de: financiamiento externo, aumento de las conexiones monetarias internacionales con el régimen


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monetario nacional, inversión extranjera y comercio exterior, este periodo (1982-1985) obligó al gobierno colombiano a tener una política no muy liberal en términos de comercio internacional y en comparación con otros países de la región. Dado que se sumentó el ritmo de minidevaluaciones, la tasa real se depreció, se aumentaron los controles a las importaciones y se aumentaron las tarifas arancelarias (Villar & Esguerra, 2007: 105). Estos hechos mejoraron la capacidad exportadora de commodities, pero afectaron la capacidad exportadora de bienes industriales en la medida que la mayor parte de las industrias ligeras (vehículos, electrodomésticos de cocina) no contaban con insumos provenientes de industrias pesadas que hicieran competitiva en el mercado internacional, la cadena de producción completa. La Comunidad Andina de Naciones (CAN), intentó ser un escenario válido para concentrar las industrias pesadas en algunos lugares del territorio de los países miembros, a la vez que se armonizaban las reglas nacionales con el fin de darle viabilidad a la producción industrial de la comunidad, sin embargo, este proceso de armonización fue imposible, y los acuerdos subregionales se incumplieron de forma sistemática. Sin embargo, este escenario sirvió para el crecimiento de la oferta nacional de bienes industriales exportables. Es así como entre la creación del Pacto Andino en 1969, a través del acuerdo de cartagena, hasta el final de la decada de los ochenta, colombia logró exportar una cuarta parte del total en bienes industriales (Misas, 2001: 65). El gobierno de Barco (1986-1990) continuó la tarea se saneamiento fiscal, que había iniciado Betancur en el cuatrenio anterior. En el plano fiscal interno, la ley 12 de 1986 y los decretos reglamentarios 77-81 de 1987, reorientaron las competencias y recursos que tenían algunos institutos descentralizados del orden nacional hacia los municipios (Junguito & Rincón 2004: 267). Estos últimos fueron objeto de uno de los cambios políticos más importantes de la historia política de la república, al realizarse en 1988 las primeras elecciones populares de alcaldes, que aumentaron la apertura política y en teoría acercaron los nuevos recursos y comptencias al control popular. Con respecto a la estructura de los ingresos fiscales, la ley 75 de 1986, amplió la base gravable del impuesto a la renta, mejoró la eficiencia del proceso tributario y redujo la tarifa máxima de renta para personas naturales que se ubicó en el 30%. Con respecto a las personas jurídicas, se unificó la tarifa de impuesto de renta en 30%, se eliminó la posibilidad de deducirse la porción surgida de la inflación contenida en los intereses, se permitió la excensión parcial de los rendimientos financieros y se introdujo el sistema de ajustes proinflación (Junguito & Rincón 2004: 267). Del mismo modo, el mejoramiento de la competitividad de las exportaciones y de los niveles de reservas fueron metas de la administración. En este campo el proceso de desregulación y la orientación de la economía hacía la posibilidad de mejorar los flujos de comercio exterior con exportaciones competitivas en los mercados internacionales, encontraron su límite en la estructura arancelaria aún alta (42% en promerdio), un mercado financiero aún regulado y una estructura normativa contraria al


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establecimiento del mercado como distribuidos fundamental de los recursos del Estado. 2.2 La decada de los 90y el inicio del siglo XXI La capacidad de construir un sistema económico que logre un incremento sostenido de la producción a tasas que por medio de mecanismos de distribución efectivos permita la mobilidad social ascendente de la mayor parte de la población, depende no solo de una configuración efectiva de política económica, sino de las posibilidades de progreso técnico, formación de demanda y la existencia de reglas de regulación económica y social que sean funcionales al desarrollo económico4. El tránsito de la configuración económica basada en la economía del desarrollo, en el que la industrialización era considerada el escenario fundamental de crecimiento material y mejoramiento de las condiciones de vida de la población, se pasa a la hegemonía del discurso neoliberal contenido en el Consenso de Washington. Esta herramienta de intervención política y económica, hecho por el piso el discurso del desarrollo industrial, y aprovechando el desbarajuste de la crísis de la deuda, instaló el de la estabilización macroeconómica como discurso hegemónico (Misas, 2001: 138-139).

“Los esquemas intervencionistas y proteccionistas fueron desmontados o severamente reducidos, transfiriéndose activos y capacidades de decisión a los actores del mercado. El conjunto de recetas, que se aplicaron con magnitudes desiguales desde Tijuana hasta Ushuaia, recibieron el nombre de "Consenso de Washington", por la coincidencia de recomendaciones de política económica formuladas por los organismos propulsores de las reformas, todos ellos con sede en la capital de Estados Unidos. Los puntos esenciales de lo que se denominó como el "Consenso" consistía de diez ingredientes de política económica: disciplina fiscal, 2) priorización del gasto público en áreas de alto retorno económico, reforma tributaria, tasas positivas de interés fijadas por el mercado, tipos de cambio competitivos y liberalización financiera, políticas comerciales liberales, apertura a la inversión extranjera, privatizaciones, desregulación amplia, protección a la propiedad privada.” (Agudelo, 2005)

La industrialización que se había considerado como el “vector de la modernización de las sociedades Latinoaméricanas” 5, a pesar que en su desarrollo la distribución desigual de sus beneficios, la concentración de la propiedad, la esquiva democratización de la sociedad y la estructural esclusión política fueron rasgos característicos (Misas, 2001:138-140) de su avance inicial y posterior desajuste.

4 Este párrafo se construyó sobre la base de la referencia de Lordon (1995: 1999), contenida en el texto de Misas (2001: 138). La referencia completa del texto de Lordon que utiliza Misas es la siguiente: Lordon F. (1995) “Théorie de la Régulation et Politique Économique”. En: R. Boyer y Saillard. Boyer R. y Saillard Y. (1995) Théorie de la Régulation L´État des Savoirs. Paris: Éditions La Découverte. 5 Misas (2001:139) utiliza este término de manera afortunada para describir la forma como la sustitución de importaciones centro la posibilidad de acceso al bienestar en el desarrollo de un sistema económico de base industrial.


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Sin embargo, la crísis de la deuda y la instalación de gobiernos neoliberales en Latinoamérica que instrumentaron el ajuste y viabilizaron la reforma dicatada en el decalogo del consenso, permitieron el desmonte definitivo de las estruturas regulatorías de la sustitución de importaciones, que venían en crísis desde los años setenta. En Colombia la ruptura del pacto cafetero le propinó un golpe certero a los cafeteros como factor hegemónico de poder economómico. El binomío industriales tradicionales-cafeteros se rompió y su espacio fue ocupado por los servicios privatizados operados por multinacionales, así como los nuevos industriales, las compañías extractivas de minerales e hidrocarburos, y la combinación de estos en Conglomerados Económicos de amplio espectro (Misas, 2001:140-142) 2.2.1 El Gobierno de Gaviria (1990-1994) El asesinato de Galán a manos de una asociación siniestra entre las facciones más reaccionarias del partido liberal y el cartél de Medellín, permitió la elección de Gaviria para el periodo 1990-1994. Este periodo presidencial tiene una importancia esencial en el cambio de modelo de inserción de Colombia en la economía internacional. Es en el gobierno de Gaviria, en el que se decide cambiar el enfoque gradual de la apertura económica que había desarrollado Barco (1986-1990), por una apertura más radical. En el gobierno de Gaviria se reducen del 42% al 12% el promedio de los aranceles externos de colombia (Herrera, 2007:16), elimina las restricciones a las importaciones, implanta la reforma financiera (Ley 45/90) y establece la reforma cambiaria (Ley 9 de 1991) (Junguito & Rincón 2004: 268). Este gobierno tuvo un accionar contradictorio, surgido de la política tradicional, las reformas que realizó, la revocatoria del congreso, la instalación de la una asamblea nacional constituyente y la desmovilización de grupos armados (M19, Quintín Lame, PRT) con aspiraciones políticas, se constituyeron en duros golpes a la política tradicional de la cual provenía (Kalmanovitz, 2003:554-558). En relación al desarrollo del aparato productivo, la reducción de los aranceles y la liberación de las importaciones un un escenario internacional de aumento del flujo de capitales internacionales, permitió la revaluación del peso y un deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos (Villar & Esguerra, 2007: 106). Del mismo modo, las exensiones concedidas a la importación de maquinaria, la reducción de los aranceles y el fortalecimiento del peso, crearon una coyuntura que diminuyó a la mitad el costo del capital, lo que cambió la relación existente entre los costos del capital y el trabajo. Este proceso que permitió la reconverción industrial y el eumento de la productividad en las unidades productivas que sobrevivieron, generaron también una expulsión masiva de mano de obra y el aumento estructural de la tasa de desempleo y subempleo (Kalmanovitz, 2003:558). En lo referente al sector público, los procesos de descentralización consignados en los artículos 356 y 357 de la constitución nacional y la ley 60 de 1993 que estableció los montos mínimos del situado fiscal (transferencias) (Junguito & Rincón 2004: 268),


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dieron mayor viabilidad al proyecto político que significaba la democracia local y la democracia participativa relacionados con los municipios y los departamentos. Con respecto a los impuestos al valor agregado, el gobierno de Gaviria realizó dos reformas tributarias en las que aumentó las tasas primero al 12% (ley 49 de 1990) y luego al 14% (ley 6 de 1992), las bases aplicables fueron igualmente ampliadas (Junguito & Rincón 2004: 269), aunque se conservaron los incrementos progresivos lo que permitió mantener un grado aceptable de progresividad (Kalmanovitz, 2003:556). Por el lado del impuesto a la renta la tasa pasó del 30% al 37,5%, en un proceso de negociación política que incluyó el abandono por parte del gobierno de contar con una tasa de IVA general de 18%, la apertura de los espacios democráticos y el mayor peso político del nuevo congreso obligaron al gobierno a negociar (Kalmanovitz, 2003:558). En síntesis, el gobierno Gaviria fue el depositario fundamental de la presión internacional proveniente del Consenso de Washington y la necesidad de acelerar las reformas. Colombia, como la mayoría de países de la región desarrolló una nueva constitución, que a diferencia de aquellos países de latinoamérica que reformaron en medio de una profunda crísis y mayores niveles de consenso en torno a una reforma neoliberal, la nueva constitución colombiana, se constituyó en un hibridó entre reformas económicas de carácter neoliberal y reformas políticas y sociales más socialdemocratas (Palacios, 1995). Las instituciones fueron radicalmente reformadas, como se vió en los párrafos precedentes la disolución del bloque de poder construido entre los cafeteros y los industriales del modelo de sustitución de importaciones, se vió debilitado por el desarrollo de los Conglomerados Económicos a partir de los 70, y la diversificación de las actividades e intereses en la economía colombiana (Misas, 2001:138-142). Estas reformas se operaron en el régimen monetario, la relación salarial, las formas de competencia, inserción a la economía mundial, papel del Estado y régimen de acumulación (Misas, 2001:136-137). En la medida que los bloques de poder intervienientes en el proceso de construcción de la política económica cambiaron, los resultados del diseño fueron también diferentes, a continuación se enumerán los actores y roles del proceso:

1. la mayor influencia de los organismos multilaterales de crédito a través de los acuerdos stand by, programas de monitoreo y préstamos para el desarrollo (entre otros mecanismos)

2. la consolidación incompleta de la hegemonía de los conglomerados nacionales, que no actúan sobre una sola actividad económica, sino que diversifican sus actividades y cambian su ponderación al compás de las rentabilidades de cada sector

3. la llegada de las empresas multinacionales a través de la inversión extranjera directa


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4. el carcacter constitucional de la independencia del Banco de la República con la consiguiente posibilidad de utilizar el impuesto inflacionario como fuente de recursos fiscales para el gobierno,

Esta reforma de los actores y los roles conduce a homogenizan la construcción de la política económica nacional, por cuenta de la mayor exposición a los intereses globales del sector financiero, los mercados de comoditties y los organismos multinacionales que definenden los intereses de los dos. En este sentido la estructura fiscal colombiana profundizó el proceso de obtención de recursos de los impuestos indirectos, alcanzó cierta madurez en el impuesto a la renta y diminuyó los impuestos externos a la mínima expresión. De igual forma, aumentó el tamaño del Estado y reemplazó el impuesto inflacionario por la deuda como financiadores fundamentales del deficit fiscal generado en los mayores compromisos sociales surgidos de la constitución de 1991, y del conflicto surgidos de la consolidación del narcotráfico como financiador de los grupos armados ilegales que disputan o comparten el poder del estado. 2.2.2 El Gobierno de Samper (1994-1998) Para el gobierno de Samper (1994-1998) la política fiscal se constituía en una herramienta preponderante de la política económica en la medida que la situación macroeconómica de crecimiento e inflación que recibía era relativamente buena, pero la situación social dejada por la política del “revolcón” era preocupante. Los proceso de deficit creciente y aumento del saldo de la deuda, creaban un escenario fiscal complejo, debido a las mayores presiones del gasto generadas en la implementación de las instituciones de la constitución de 1991, los mayores gastos generados en el proceso 8.000 y la imposibilidad del gobierno de financiar el deficit con una inflación controlada por el Banco de la República ahora independiente.

Gráfico 7, Saldo de la deuda del GNC de Colombia (en pesos) y Saldo del Déficit del GNC (en %)

Fuente: Elaboración propia con base en cifras del Banco de la República

Estas mayores presiones del gasto, tanto por la vía de la invesión social y el funcionamiento, como por el servicio de la deuda generaron una nueva reforma tributaria con el fin de aumentar la presión tributaria sobre la sociedad colombiana que era considerada aún baja para los estándares de la región. La ley 223 de 1995,


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profundizó el proceso descrito en el numeral anterior de mayores presiones por impuestos indirectos, profundización de los impuestos a la renta de las personas y desgravación al comercio exterior y las inversiones. Es así como la tasa de IVA pasó del 14% al 16% y se aumentó la base, se mantuvieron un gran número de tsas diferenciales tratando de introducirle equidad y progresividad al sistema de impuestos indirectos, se mantuvieron la maraña de excensiones y se aumentó la tasa de impuesto a la renta de personas jurídicas que pasó de 30 a 35%. También se estableció una tasa del 5% sobre el patrimonio líquido, denominada renta presuntiva (Junguito & Rincón 2004: 270). La creación de la comisión de racionalización del gasto fue un hito fundamental para el estudio y desarrollo de estrategias de mejora de la eficiencia del sistema tributario. Esta comisión creada por iniciativa del senador Juan Camilo Restrepo, a través del decreto 1349 del 14 de agosto de 1995 (Junguito & Rincón 2004: 271). Durante el periodo 1990-1996 los ingresos corrientes solo aumentaron 2% del PIB mientras que las mayores presiones al gasto aumentaron un 5.5% del PIB, debido a: mayores transferencias, los costos del sistema pensional y el aumento de las remuneraciones de las fuerzas militares (Junguito & Rincón 2004: 271). Con respecto a la inflación esta siguió su senda descendente ante la gestión de la junta central del banco de la república que desarrolló una importante labor de diminución de la tasa de inflación, y la restricción constitucional eliminó la posibilidad de utilizar el impuesto inflacionario. Sin embargo, esta sana política de diminuir la tasa de inflación a la vez que se restringe el acceso del gobierno al impuesto inflacionario, no quiere decir que se elimina el señoriaje y que la inflación que permanece así sea baja, es una inflación neutra (Cabrera & González, 2000: 10). En el caso colombiano, el sistema financiero privado a sido el gran beneficiario del impuesto inflacionario, ante la diminución de los niveles de encaje de las cuentas corrientesque le han permitido aumentar el nivel de recursos disponibles para el préstamo y por lo tanto cobrar más intereses (Cabrera & González, 2000: 10). En este mismo sentido la posibilidad de permitirle al gobierno volver a usar el impuesto inflacionario, es una postura rechazada por afectar la independencia del Banco de la República que la considera una medida inflacionaria. Aunque no se tiene en cuenta que parte de la salida de la crísis principios de los 80 se dio por el manejo adecuado de este mecanismo, que para el caso del actual financiamiento con bonos en el mercado abierto, podría ser menos inflacionaria a futuro, debido al menor costo de los recursos del señoriaje en comparación con los recursos obtenidos en el mercado (Cabrera & González, 2000: 8).


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Gráfico 8, Índice de Precios al Consumidor

Fuente: Elaboración propia con base en cifras del DANE

El menor desempeño económico, presionó aún más a las finanzas públicas en la medida que los impuestos atados al nivel de actividad se vieron seriamente afectados por la desaceleración de los dos últimos años de gobierno. El aumento de tasas de interés del periodo 1997-1998, agravó la situación de desaceleración, y empeoró la situación del desempleo que subió durante todo el gobierno se Samper.

Gráfico 9, Producto Interno Bruto (% de crecimiento real) y Desempleo (% 7

áreas)

Fuente: Elaboración propia con base en cifras del DANE

Otro factor que no permitió mejorar el nivel de actividad y el empleo fue el aumento de las tasas de interés, que alcanzaron los mayores valores nominales desde 1991. Con este panorama, el legado para el gobierno de pastrana fue un sector público que incrementó de forma muy importante el gasto, y que financió este crecimiento con mayores impuestos, pero fundamentalmente con más deuda. Con respecto a la deuda del Gobierno Nacional Central se multiplicó en términos nominales por 3.6, pasando de 8.5 billones de pesos en diciembre de 1994 a 31 billones de pesos en diciembre de 1998.


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Gráfico 10, DTF 90 días

Fuente: Elaboración propia con base en cifras del Banco de la República

En el plano externo la revaluación sostenida del peso, el aumento de las tasas de interés hicieron perder competitividad a las exportaciones, a pesar que gran parte de las reformas de principios de los 90 se habían hecho sobre la base de aumentar de forma amplia y sostenida el nivel de exportaciones colombianas, de forma que se financiara la balanza de pagos y se generaran suficientes empleos. Sin embargo, la brecha en la balanza comercial profundizó su ya estructural deficit.

Gráfico 11, Índice de Tasa de Cambio Real (FMI) y Balanza Comercial de Colombia (USD$ FOB)

Fuente: Elaboración propia con base en cifras del Banco de la República y DANE

2.2.3 El Gobierno de Pastrana (1998-2002) Tres factores esenciales marcaron el cuatrenio de Pastrana en lo fiscal. El primero de ellos las condiciones externas en torno a la confianza en los mercados financieros de los países emergentes, debido a la crísis Rusa de 1997. La segunda la inelasticidad del gasto público que seguía creciendo a niveles dañinos para la economía y arrastraba las tasas de interés como mecanismo principal de ajuste de la inflación. La tercera y más preocupante el nivel de endeudamiento colombiano que pasó del 18% del PIB en 1997 al 30% del PIB en 1999 (Junguito & Rincón 2004: 272). La desaceleración de la economía en 1999 alcanzó el -4.5% de diminución del PIB, y sumentó entre 1997 y 1999 el desempleo en 5 puntos porcentuales, pasando del 12% al 17%. Adicionalmente el régimen cambiario de banda cambiaria (flotación sucia) vigente desde 1994, tuvo que ser desmontado ante el ataque de los especuladores y los altos costos que tuvo para las finanzas públicas su defensa. Se configuró el peor de


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los mundos (bajo crecimiento, alto desmpleo y alto endeudamiento) que llevó al gobierno a acoger un programa de ajuste estructural de 3 años (Junguito & Rincón 2004: 273) y a contratar un crédito que finalmente no fue usado, pero que sirvió para apalancar la credibilidad del acuerdo y generar un fondo de emergencia en caso de ser necesario con el fin de financiar el deficit de la balanza de pagos. La ley 617 de 2000, la ley 715 de 2001 y el acto legislativo 01 de 2001, permitió introducir mayor viabilidad al régimen de transferencias que se había convertido en una de las fuentes principales del desbalance fiscal, tanto por los recortes como por la reorganización en el sistema general de transferencias (Junguito & Rincón 2004: 273). El sistema de transferencias colombiano se había constrído sobre la base de entregar grandes cantidades de recursos a los malos administradores de los entes territoriales de la periferia del país, que no habían realizado esfuerzo alguno en su recaudo, generando así un incentivo perverso para gastar de mala manera los dineros públicos, a la vez que castigaban a aquellas entidades eficientes que recibían menos recursos (Kalmanovitz, 1999:23). Los ajustes del gobierno Pastrana, lograron cambiar la tendencia creciente del deficit fiscal aunque no ralentizar el crecimiento de la deuda (tal como se ve en la gráfica 7). La mejoría de la confianza y la generación de un superavit fiscal primario, permitieron frenar el aumento del desempleo, volver a la senda del crecimiento (gráfico 9), disminuir las tasas de interés (gráfico 10) y dar un pequeño impulso a las exportaciones (gráfico 11). Sin embargo, se agravaron las condiciones de inelasticidad del gasto público esencialmente por el mayor endeudamiento que compromete los ingresos futuros de la nación y los entes territoriales. Estos últimos mejoraron su desempeño fiscal en función de las nuevas reglas para el acceso y uso de las transferencias. 2.2.3 El primer Gobierno de Uribe (2002-2006) El gobierno de Uribe realizó una buena parte de las reformas que recomendó la misión del ingreso público estableció en 2003. Intentó realizar en un solo paquete la mayoría de las reformas a través de un referendo que finalmente la ciudadanía rechazó. La estrategia cambió y realizó las reformas por medio del congreso, tal y como debe ser. La reforma de las pensiones a través de la Ley 797 de 2002, la reforma fiscal con la ley 788 de 2002, y la ley de responsabilidad fiscal, ley 819 de 2003 (Junguito & Rincón 2004: 274). Estas reformas permitieron tener un incremento permanente del recaudo de 2% del PIB, y el conjunto de reformas tuvo un efecto cercano a 4% del PIB promediando la década de 2000. Sin embargo, la no aprobación del referendo llevó al gobierno a contar con una reforma pensional incompleta, el aumento del recaudo a través de dos impuestos originalmente transitorios: el impuesto a las transacciones financieras y el impuesto al patrimonio, con características distorsivas (Junguito & Rincón 2004: 276). Estas restricciones efectan de forma decidida la sostenibilidad de la deuda e incertan nuevos factores de inelasticidad en la disminución del gasto público.


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La estructura tributaria Colombiana a 2004, presentaba una carga tributaria proveniente del Gobierno Nacional Central, cercana al 15% del PIB, de esa proporción los impuestos de IVA y Renta corresponden al 68% del total de los impuestos, mientras que el otro 32% está distribuido entre impuestos externos, sobretasa a la gasolina, impuesto al patrimonio y Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF).

Fuente: FEDESARROLLO

Del 28% que corresponde a la recaudación del impuesto indirecto al Valor Agregado la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), estima que el 25% de ese impuesto se deja de recaudar, especialmente por razones relacionadas con una tasa considerada alta, la multiplicidad de tarifas, y la informalidad del sistema productivo. De carga tributaria Colombiana, lo correspondiente al impuesto de Renta e IVA (68% del total), equivale a un 7.5% del PIB, y de ese 7.5% 7.2% lo pagaron personas jurídicas y solo el 0.3% personas naturales. Adicionalmente la tendencia de participación de las personas naturales se ha reducido considerablemente.



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3. la política pública de ingresos tributarios y la profundidad de la inserción neoliberal en Colombia El artículo 363 de la constitución política colombiana de 1991, establece como los principios en los que se funda es sistema tributario, a: la equidad, la eficiencia y la progresividad. La equidad, en adelante equidad horizontal, está relacionada con la capacidad del sistema tributario de lograr que a iguales ingresos (capacidad potencial de pago) igual pago a la administración, mientras que la progresividad, en adelante equidad vertical, entendida como la capacidad del sistema tributario de repartir las cargas impositivas en aquellos agentes económicos capaces de soportarlas y hacerlo de forma que sea proporcional a los hechos generadores. El sistema tributario Colombiano durante el periodo 1990-2004, sufrió once reformas, casi una por año (Espinosa & Sánchez, 2005). Estas reformas se centraron en el incremento de tasas, el aumento o disminución de bases, la implementación de exenciones y la conversión de normas originalmente transitorias en permanentes. Además de la grave distorsión en términos de posibilidades de inversión ante este marco regulatorio, este mismo periodo mostró una disminución estructural de la capacidad del estado colombiano de generar recursos suficientes para financiar sus gastos y la inversión necesaria para el desarrollo nacional. A pesar que, existió una mejora de la carga tributaria como proporción del PIB, que pasó de 14% al 19%6, el déficit fiscal del Sector Público Consolidado pasó en de ser el 2.1% del PIB en 1999, a 3.7% del PIB en 2005, mientras que el déficit del Gobierno Nacional Central pasó de una cifra muy cercana a 0% en 1990 a un promedio del 6% entre 1999 y 2003. Esta combinación de inestabilidad regulatoria, incremento de exenciones, aumento de tasas y bases, mejoró los indicadores de capacidad extractiva del estado Colombiano, sin embargo, dejó rezagado el análisis de lo equitativo del sistema tributario. Más aún, cuando impuestos de carácter transitorio se han convertido en permanentes, como el impuesto a las operaciones financieras y, la sobretasa del impuesto a la renta. Con respecto al impuesto a las operaciones financieras (que pasó del 0.2%, al 0.3% y luego al 0.4%) el daño que se hizo al proceso de profundización del sistema financiero, ha sido importante, con las consecuencias de informalidad, de deterioro de las condiciones del acceso al crédito, disminución del uso del sistema financiero y aumento de la evasión fiscal. Por otro lado, la sobretasa al impuesto a la renta convirtió a Colombia en un destino carente de atractivo a la hora de emprender inversiones extranjeras directas, en una sociedad que las necesita para su desarrollo económico, debido a que no tiene la capacidad de ahorro necesario para hacerlo de manera autónoma. 6 Corresponde al valor de la carga tributaria del sector público consolidado. Dado que en 1980 la carga tributaria del Gobierno Nacional Central estaba en 7%, y en 2003 se acercaba al 15%, lejos del 33% de los gastos del GNC como proporción del PIB, y lejos del 20% del PIB que tienen Chile y Brasil.


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3.1 La situación en Latinoamérica y la Región Andina en relación al IVA y la renta Con respecto a la situación de Nuestro país en Latinoamérica, el sistema Colombiano puede analizarse desde dos puntos de vista, el valor global de la tarifa principal, y el número de tasas. Con respecto al valor de la tasa principal, Colombia está por encima del promedio regional, en términos absolutos, complementado con una productividad aceptable en términos de capacidad de recaudo de cada punto porcentual (28% de productividad del recaudo). Esta alta tasa principal en términos latinoamericanos, se complementa con una gran cantidad de tarifas, que dificultan el proceso administrativo para los productores, especialmente para aquellos que compran insumos gravados y venden bienes exentos o excluidos, y deben trasladar el valor pagado al precio de venta.

País Tasa principal Número de tasas Argentina 21 3 Bolivia 13 1 Brasil 11 3 Chile 18 1 Colombia 16 9 Costa Rica 13 1 Ecuador 10 1 México 15 2 Panamá 5 2 Perú 18 1 Uruguay 23 2

Fuente: OEE-DIAN y Banco Mundial

Las tarifas además de la principal del 16%, son: del 2% para animales vivos, 10% para algunos bienes y servicios, 3% a la cerveza y 8% del impuesto a las ventas, 5% de juegos de suerte y azar, 20% algunas motos, camperos y la telefonía celular, 25% de los vehículos, 35% a vehículos mayores a 1.400 Centímetros cúbicos. En comparación, países con economías semejantes a la colombiana, como Perú, tiene una tarifa del 18%


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(con baja productividad en el recaudo), y Chile que con una sola tarifa del 18%, presenta una productividad en el recaudo superior a la colombiana, como se verá más adelante. En lo referente a la situación Colombiana, vista en el contexto de los países del Área Andina, existen factores importantes para el análisis de la equidad fiscal, como la presión fiscal, el balance de los gobiernos centrales y el Sector Público Consolidado, las tarifas generales de IVA y la productividad en la recaudación del impuesto, que se complementan con indicadores de distribución nacional del ingreso (coeficiente GINI) y el Índice de Desarrollo Humano. Con respecto a la evolución histórica de la presión fiscal, es decir de los ingresos tributarios del gobierno central con respecto al PIB, es destacable el avance subregional en la capacidad extractiva de los estados nacionales, que pasó de un promedio de 10% en 1986 a casi un 13.5% en el año 2000. Aunque lejos todavía del rango del 30% al 50% en el que se mueven los países desarrollados, es un esfuerzo importante en una época que ha sido acompañada de un aumento importante del tamaño del estado en términos de gasto. Lo preocupante de esta cifra es que el ritmo de crecimiento de la capacidad extractiva de los estados centrales de la subregión está lejos del ritmo de crecimiento del gasto tal como lo demuestran las cifras de déficit fiscal del periodo.

Fuente: Comunidad Anida de Naciones

En general los países de la región atravesaron el periodo 1995-2000 en déficit fiscal en su sector central, Colombia y Bolivia tuvieron una tendencia creciente, mientras que Perú y Venezuela lograron revertir la tendencia, aunque manteniéndose en déficit. Ecuador se constituyó como un caso especial por la dolarización y mejora de la capacidad extractiva sostenida que le permitieron tener superávit fiscal en 2000.


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Los magros logros de los gobierno centrales de la región en el aumento de la carga impositiva, como porcentaje del PIB, se han logrado esencialmente, sobre la base de tasas de impuesto al valor agregado que han sido crecientes, para el periodo 1989-2000. En estos 12 años, las tasas han crecido en la mayoría de países de la región, con excepción de Venezuela, que ha podido mantener las finanzas del sector público sobre la base de la renta petrolera. El aumento de las tasas, se ha acompañado del aumento de los gastos, y aunque no puede asociarse de manera lineal el aumento del IVA, con el aumento de los ingresos totales del estado, si puede decirse que la participación de los ingresos asociados a impuestos indirectos ha crecido en la región como parte del total de los recursos con los que cuenta el estado, especialmente el central, para financiar sus déficits públicos.


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El análisis del incremento generalizado en la región, de las tasas de Impuesto al Valor Agregado, si se quiere ver en términos de equidad, debe complementarse con cifras y datos asociados con la productividad de los incrementos (en término de mejora de la capacidad de recaudo efectivo del incremento), la amplitud de las bases y las exenciones a cierto tipo de productos de consumo popular.

Lo que se puede ver en términos de productividad, a pesar de una oleada de reformas y contrarreformas por todos los países del área son muy pocos resultados reales en términos de la productividad del recaudo por cada punto de la tarifa general. Es en esta productividad donde se puede analizar si los aumentos de tarifas aportan o no al aumento del recaudo. Por las evidencias empíricas de algunas investigaciones, es posible afirmar que los aumentos de IVA en Colombia por encima del 14% han llevado a una caída o estabilización del recaudo tributario (Macías, 2004). 3.2 La situación en Latinoamérica y la Región Andina en relación a la carga tributaria y su composición


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El aumento de la carga tributaria en los países Andinos y Latinoamericanos hizo parte del proceso de reforma económica centrado en la estabilización descrito por Misas (2001). De hecho, el Consenso de Washington primero, y los procesos de ajuste y financiación acompañados por los organismos de crédito multilaterales y los mercados financieros internacionales fueron un rasgo común de los países del área. El cambio de composición del origen de los recursos fiscales también tuvo más o menos la misma tendencia, con una disminución radical de los recursos de fuente externa debido a la eliminación de barreras arancelarias destinadas a financiar las importaciones y a proteger la industria nacional. De igual manera el aumento de los impuestos indirectos como fuente esencial de recursos públicos, y la profundización de los recursos de renta proveniente de las personas y las firmas, con menores tasas globales o mayores exenciones como es el caso de Colombia.

Comparativo internacional de la carga tributaria (2002) y composición de la carga tributaria (1999)


Comparativo internacional del saldo de la deuda externa (2002)


Los comparativos estáticos de carga tributaria y de composición de la carga muestran como estos rasgos se repiten en América Latina. Faltarían más comparaciones dinámicas para establecer estas tendencias que muestra el gráfico No. 3 para Colombia, se repitieron para los demás países del área. Sin embargo, por lo establecido en los estudios regionales por Junguito & Rincón (2004), Becker (2007) y BID (2007), las tendencias en términos de carga tributaria, origen del endeudamiento,


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esquemas arancelarios e inversión extranjera, tienen en general los mismos sentidos aunque no las mismas magnitudes. 3.3 Factores Fiscales de la inserción de la economía colombiana en la economía global Esta tercera parte del trabajo, se realizó un recuento comparativo de la política pública de ingresos públicos (marco tributario), en comparación con algunos países de la región, con el fin de establecer la profundidad con la que se han implementado en Colombia, las medidas de regulación de: la inversión extranjera, los mercados financieros, la disponibilidad y la movilidad de las utilidades obtenidas, como indicadores del ajuste de la política tributaria en función de la inserción de la economía en el mercado mundial. Sin embargo, la extensión y los recursos no permitieron desarrollar el trabajo con la profundidad deseada en términos de regulación de los flujos de capital para la especulación y la inversión, aunque permitió hacer una comparación de las condiciones de las tasas y composición de los recursos de fuente tributaria para algunos países de la región. En esta medida si se ve la incersión de la economía colombiana en términos de: financiamiento externo, aumento de las conexiones monetarias internacionales con el régimen monetario nacional, inversión extranjera y comercio exterior, el siglo XX ha sido la historia de la búsqueda de la sociedad colombiana de la forma por lograr dicho lugar en el mundo. Entendiendo el desarrollo como la capacidad de una sociedad de modernizar y aumentar la producción de forma sostenida por un periodo prolongado de tiempo, a la vez que los frutos de dicho aumento de la producción son redistribuidos de forma equitativa a un número creciente de miembros de dicha sociedad. En estos términos el colombiano, no ha sido un proceso exitoso en términos de desarrollo. A continuación se intentan sistematizar algunos de los factores fiscales que han tenido incidencia en los 4 factores de inserción de Colombia en la Economía global. Para ello se utilizarán cuatro periodos esenciales para Colombia:

1. Imperialista financiero: 1875-1945 (A) 2. Neoimperialista: 1945-1970 (B) 3. Transnacionalización inicial: 1970 (Acuerdo de cartagena)-1985 (C) 4. Transnacionalización secundaria: 1985-2008 (D)


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Factores de inserción de Colombia en la Economía Global Comercio Internacional

(CI) Inversión Extranjera

Directa (IED) Política Económica

(PE) Financiamiento

Externo (FE) F

acto

res

fisc

ales

de

la in

cers

ión

CI: Nivel Arancelario promedio (para importaciones)

(A) Muy Alto; (B) Alto (C) Medio (diferencial por bloque); (D) Bajo (diferencial por TLC)

CI: Porcentaje de impuestos externos del total

(A) Muy Alto (gráfico 2); (B) Alto (gráfico 2); (C) Medio (gráfico 2); (D) Bajo (gráfico 2)

CI: Intervención en el mercado cambiario

(A) Muy Alto; (B) Alto; (C) Medio; (D) Medio hasta 1999, bajo en adelante

CI: Subsidios a las exportaciones

(A)transporte; (B) 1959 en adelante A través de Plan vallejo; (C) Mecanismos tributarios e IFI; (D) Salvaguardas esporádicas dependiendo de TLC y OMC

IED: Niveles de presión fiscal a las firmas y existencias de contratos de estabilidad

(A) Muy pocos (bananeras, SSPP, transporte); (B) Altos, las firmas internacionales eran proveedoras; (C) Join Venture ECOPETROL, IFI; (D) Bajos

IED: Restricciones a la transferencia de ganancias

(A) Bajos; (B) Altos; (C) Altos (exepciones para empresas del bloque); (D) Bajos

IED: Tiempo Mínimo de permanencia

(D) Muy Poco tiempo

IED: Exigencias de transferencia tecnológica

(D) regulados por OMC y TLC´s

PE: Varianza de las tasas de IVA promedio

(D) Tasas de IVA semejantes al resto de la región

PE: Varianza de las tasas de renta promedio

(D) Tasas de renta más alta con respecto al resto de la región, pero más excensiones

PE: Países con monitoreo de multilaterales

(B) La mayoría se hacen miembros del FMI, BIRF (C) todos hasta colombia que no entro en default; (D) Aquellos que tuvieron crísis de balanza de pagos a finales del los 90

FE: mecanismos de financiamiento utilizados

(A) Emprestitos directos de bancos o naciones; (B) emprestitos banca multilateral y bancos privados internacionales; (C) Banca multilateral; (D) Bonos en el mercado.

FE: Porcentaje de financiación con bonos y con deuda

(A) Deuda con naciones; (B) Deuda con organismos y Bancos; (C) Deuda con organismos; (D) Bonos

FE: niveles de servicio de la deuda

(A) Altos por las guerras e infraestructura; (B) Bajos; (C) Bajos atados a proyectos de infraestructura; (D) Altos atados a aumento del gasto

Fuente: Elaboración Propia con base en lecturas


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4. Conclusiones La debilidad estructural del Estado y la ausencia de un proyecto hegemónico de país han sido parte esencial de la construcción de la estructura tributaria y del proceso de incersión de Colombia en la economía mundial. El modelo de sustitución de importaciones (MSI) coincidió con la creación de un bloque de poder conformado por los cafeteros y los industriales beneficiarios del sistema. La degradación del bloque de poder coíncide con el proceso de desmonte del pacto cafetero, el desmonte del MSI y la llegada de la apertura económica. Este proceso cambia el centro de atención de un modelo en que la industria es el vector de modernización, a un modelo en el que el centro de atención son los servicios y la estabilidad macroeconómica. El MSi permitió crear una matriz industrial relativamente diversificada, que al momento de su desmonte se convirtió en la base para lograr un desarrollo marginal de las exportaciones, sobre todo a destinos cercanos. El siglo XX se mostró un aumento de los recursos provenientes de impuestos internos y fundamentalmente indirectos como base de la financiación del gasto público. En siglo XX el aumento de la exposición al financiamiento externo como un reemplazo del financiamiento proveniente del señoriaje ó impuesto inflacionario, así como el aumento del tamño del Estado y los servicios sociales, especialmente después de la constitución de 1991. Este trabajo confirma que no existe una relación causal unidireccional entre la política fiscal y el modelo de inserción ó viceversa, existe un proceso creciente de unificación de las políticas económicas de los países pequeños de la periferia, que inclina la balanza hacia establecer primero que tipo de modelo de inserción desarrolla un país, para luego establecer qué tipo de política económica implementa, y en especial que tipo de política fiscal. 5. Bibliografía AGUDELO, L. (2003) Construir poder alternativo en Latinoamérica, ¿Es posible en la Colombia de la Era Global?. Barcelona: IIGOV. [Consultado en línea Junio de 2005] http://www.iigov.org/biblioteca/readResource.drt?id=278. BERGER, H. (1994). Germany and the Political Economy of the Marshall Plan, 1947-1952: A Re-Revisionist View. Munich: University of Munich. BECKER, J. (2007) El endeudamiento externo de América Latina: un resumen histórico. En: BECKER, Joachim. El Golpe del Capital. Las crisis financieras en el Cono Sur y sus salidas. Montevideo: Editorial Coscoroba. 176 pp. [Consultado en Línea: http://www.economiasur.com/publicaciones/BeckerDeudaExternaALatina.pdf]


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Capítulo III

Los rasgos esenciales del sistema tributario colombiano

“La importancia de las instituciones en el desarrollo económico ha sido reconocida por varias vertientes sociológicas y económicas que subrayan que ellas constituyen las reglas del juego que orientan las acciones de los ciudadanos. Las instituciones garantizan los derechos de propiedad, generan la cooperación o el conflicto entre la población y permiten o impiden la depredación sobre la producción que pueden ejercer distintos grupos sociales, ya sea en forma lícita o ilícita”

(Kalmanovitz, 1999)

Introducción La economía institucional le ha permitido a la ciencia económica, avanzar en relación a las deficiencias de la teoría económica neoliberal, tal como lo hiciesen las revolucionarias ideas de Keynes con la teoría económica clásica en el siglo XX. El reconocimiento de la necesidad de instituciones alrededor del mercado como explicaciones mucho más sólidas del éxito y fracaso económico de las naciones ha surgido como un nuevo escenario explicativo. Aunque estas explicaciones son aún insuficientes en lo político, en la medida que no ayudan a los países estableciendo cuales son las instituciones que se requieren para lograr el desarrollo, la economía institucional si permite abordar con mayor seguridad temas como los rasgos fundamentales de la estructura fiscal colombiana, más específicamente en lo relacionado con su política fiscal que construye el sistema tributario. El presente capítulo tratará de explicar a partir de las definiciones conceptuales del primer capítulo y de las conclusiones del segundo capítulo, cuáles son los rasgos esenciales del sistema fiscal colombiano, que se han derivado de la aplicación de diferentes tipos de política fiscal a través de la historia republicana. Para ello se dividirá en seis grandes fenómenos. 1. Aumento sostenido de la carga tributaria y el número de contribuyentes, con la modernización de aparato institucional de recaudo En el aparte 3 del capítulo II, así como en la gráfica 1 del mismo capítulo, es visible la capacidad creciente del Estado colombiano durante el siglo XX de aumentar la carga

Capítulo III: Los rasgos esenciales del sistema tributario colombiano |

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tributaria. Carga tributaria entendida como la parte de la producción nacional de la que se apropia el Estado a través de los impuestos. Esta carga refleja entre otras cosas el avance en el proceso de consolidación de los aparatos de registro y recaudo de impuestos y, porque no, en el grado de legitimidad que va construyendo dicho Estado entre quienes pagan los impuestos. Para el caso colombiano, las razones del aumento de la capacidad extractiva tienen que ver fundamentalmente con la modernización de los aparatos de registro y recaudo de impuestos. Así mismo, el mayor protagonismo de actividades de mercado que se realizan a través de mecanismos legales propios de una democracia liberal, han hecho que se aumenten las posibilidades de éxito del Estado como recaudador de impuestos. Las sucesivas reorganizaciones de la DIAN y los aparatos de recaudo de los principales entes territoriales, han hecho que las actividades económicas legales y registradas tengan que cumplir con las obligaciones fiscales. El grado de legitimidad que perciben los contribuyentes, depende del tipo de relacionamiento que cada sector económico o individuo tiene con los servicios y beneficios que obtiene del Estado. En la medida que las organizaciones y los individuos que contribuyen están más cerca de aparatos públicos que perciben como eficientes y necesarios mayor es el nivel de legitimidad en el cobro de impuestos. Sin embargo, ha sido evidente la histórica capacidad de los gremios económicos de influir en los tomadores de decisiones (ejecutivo y legislativo) para obtener exenciones y excepciones a las reglas generales de recaudo. Este propósito ha deslegitimado de forma importante al sistema completo, sobre todo con aquellas capas de la población, especialmente los individuos de menores ingresos, que perciben mayores cargas en términos proporcionales que aquellos que teniendo más ingresos o patrimonio pueden influir en la confección de las normas. 2. Impuestos sin representación La democracia de Estados Unidos, la primera democracia liberal del mundo en un sentido estricto, de la que las nuevas naciones de América Latina copiaron parte del ideario de la estructura representativa, se construyó con base en un principio fundamental “No Taxation without representation”. Esta máxima de actuación necesaria para el funcionamiento de la democracia, se basa en el hecho que aquel que contribuya tiene derecho a estar representado, y si está representado no se cometerán abusos a la hora de definir los tributos que debe dar al Estado para que este funcione. Este principio se basa en el hecho que las democracias liberales de occidente, como la Estadounidense ó como pretende ser la colombiana, se basan en que todos los grupos sociales deben tener representación de sus intereses en los órganos de tomas de


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decisiones. Este principio se constituye en la democracia representativa, en la que los individuos como personas aisladas no tienen representación directa en la toma de decisiones, sino que su obligación y derecho es asociarse con aquellos que tengan los mismos intereses para que de forma colectiva sean oídos a la hora de tomar las decisiones que los afecten, máxime en países como Colombia con poblaciones grandes. En Colombia este objetivo de representación en los órganos de definición de los impuestos no se logró, entre otras cosas porque la revolución libertadora era una revolución elitista, que pretendía reemplazar la élite española por la élite criolla pero en ampliar las oportunidades de acceso a la política y las oportunidades a todos los pobladores. La sociedad colombiana nació y se reprodujo en largos periodos de tiempo como una sociedad fuertemente estratificada y excluyente de las oportunidades, especialmente de los más pobres. Adicionalmente, el mercado y las actividades económicas a el asociadas siempre tuvieron un apoyo espurio del Estado, que no permitió como hace en las democracias liberales avanzadas, que sea la capacidad individual en competencia libre quién defina las actividades económicas más rentables. En ese sentido la construcción tardía de la modernidad económica, hizo que las actividades industriales y comerciales que mejoraron las condiciones materiales de la nación, no fueran capaces de sobrevivir sin la mano del Estado, como protector y garante del éxito económico. Con lo cual los industriales y terratenientes colombianos prefirieron verse sobre representados en los órganos de decisión tributarios (ejecutivo y congreso) en vez de dedicarse a ser eficientes e innovadores en el mercado mundial. 3. La tierra no se grava de manera progresiva La tierra en Colombia merece un análisis aparte. La tierra en una economía liberal avanzada es un recurso escaso que se constituye en la base material del éxito inicial de las economías avanzadas. Su registro, cuidado y garantía de los derechos de propiedad asociado a la utilización eficiente, son necesarias para que un país se desarrolle de manera sostenida, y garantice de forma estratégica el sustento de sus nacionales y suficientes excedentes exportables hacia aquellas sociedades que carecen del recurso o no pueden producir determinados productos. El caso colombiano ha sido lamentable. A pesar de no contar con un escenario natural que permita producir cierto tipo de cereales de forma mecanizada, si cuenta la nación con la suficiente provisión natural de territorios aptos para producir una cantidad de alimentos muy superior a sus requerimientos internos de consumo. Sin embargo, la estructura de poder históricamente asociada a la posesión de amplias porciones de tierra improductiva que permitiera el control de las poblaciones y la producción agrícola, ha impedido contar con un escenario institucional que


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redistribuya la tierra sobre la base de elementos de productividad y conveniencia técnica. El modelo hacendatario que controló y controla grandes extensiones del territorio nacional, impide que los campesinos arrendatarios pobres usen la tierra de forma intensiva tanto por falta de recursos (capital, apoyo técnico y vías de acceso) como por no contar con incentivos para mejorar un factor de producción que no les pertenece y que jamás les pertenecerá. El hecho de no gravar la tierra improductiva y no completar la infraestructura hace que la mayor parte del territorio rural sea improductivo, que solo se emprendan inversiones en lugares cercanos a centros de consumo con alguna infraestructura, y que solo se lleven a cabo en las regiones más lejanas actividades que por su utilidad extraordinaria cubran los costos de transporte (incentivo a los cultivos ilícitos). El primer paso para consolidar el monopolio del Estado de cualquier Estado, es asegurar que el monopolio de los impuestos se extienda a lo largo y ancho del territorio. Con impuestos que graven de forma alta a quiénes tienen mucha tierra improductiva, haciendo que sea más rentable tomar caminos alternativos como la venta o la producción. Sin embargo, los intereses primero de carácter feudalista y premoderno y después los intereses mafiosos, han impedido que el Estado colombiano, aclare y garantice los derechos de propiedad a quienes estén en capacidad real de poner a producir la tierra. La excesiva representación política de terratenientes (ganaderos y latifundistas) y de las estructuras mafiosas que controlan la producción de estupefacientes, han impedido que se construya un sistema tributario que se grave de forma progresiva la tenencia de la tierra. 4. No se grava progresivamente el patrimonio La acumulación primaria del capital en Colombia se dio inicialmente con el comercio del oro para exportación, y luego con el cultivo parcelario del café para exportación. De esos acervos iníciales de capital, las actividades artesanales que fueron protegidas de la competencia internacional pudieron formar una estructura industrial y de servicios que modernizó al país y permitió el crecimiento de la población en Colombia (Modelo se sustitución de importaciones). La mayor exposición de las actividades productivas nacionales a la competencia externa generaron un mercado de importaciones y exportaciones más dinámico, que ha permitido la diversificación de la producción y los servicios en el que ya no solo hay grupos económicos nacionales concentrados con conexiones internacionales, sino que existen multinacionales y actores económicos emergentes que compiten. Estos actores económicos, fundamentalmente multinacionales y grupos económicos nacionales, tienen una potencia económica tal que son capaces de poner condiciones e


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influenciar las decisiones fiscales, más específicamente los tributos que están dispuestos a pagar para conservar sus operaciones nacionales. Ya no es suficiente como lo fue en los 50 y 60 de negociar las cargas tributarias con terratenientes, cafeteros e industriales nacionales, sino que hoy los mercados globales y sus multinacionales ponen nuevas condiciones a los tipos de impuestos y mecanismos de pago que están en disponibilidad de soportar. Este fenómeno hace que durante años el sistema tributario colombiano además de haberse construido al compás de lo inmediato, de la reforma constante que le introduce una complejidad de normas muy grande, ha sido construido sobre la base de excepciones y exenciones para aquellos que utilizando la sobrerrepresentación en los organismos de decisión de carácter tributario, se abalanzan sobre el interés general con el argumento de proteger las utilidades y el interés particular de los patrimonios más concentrados. Es por ello que las capas de menores ingresos de la población, los asalariados sobre todo, soportan proporcionalmente hablando cargas tributarias más altas que aquellos que tienen patrimonios más altos, y mayores capacidades de eludir y en muchos casos de evadir. Lo cual crea un ambiente de tensión social en que todos los ciudadanos tiene una razón para no cumplir con la ley y la tributación. Los más poderosos con mayores ingresos y patrimonio, luchan por controlar o influir en los órganos de decisión (lobby en el congreso u organismos recaudadores) y control (influencias en las cortes, desarrollar artimañas legales para eludir ó corrupción directa a entidades de control) con el fin de maximizar su ganancia. Los de menores ingresos sienten que deben soportar la mayor carga del Estado y ven como confiscatorios los impuestos dado que perciben que tienen cargas proporcionalmente mayores.

“La tasa promedio efectiva de renta en Colombia (siéndola tasa nominal del 38,5%) es de apenas el 13%

(que significa solo un 12% del total de impuestos recaudados), porcentaje que por actividad económica

son: construcción: 36%, comercio: 32%, sector manufacturero total: 23%, servicios financieros: 19%,

fabricación de automóviles: 17%, confección de prendas de vestir: 13%, hoteles: 5%, minería e

hidrocarburos: -5%, transportes y comunicaciones: -12%, electricidad, gas y vapor: –33% y sector

agropecuario: –33%”. FEDESARROLLO (2006)

El sistema tributario colombiano se ha construido con base en exenciones y desgravaciones completas al uso eficiente del patrimonio por parte de las personas jurídicas que concentran la mayor parte del patrimonio nacional. De ahí que surjan esquemas permanentes de elusión en los que aquellos que tienen patrimonio altos argumentan que una subida de impuestos los llevaría al cierre de sus compañías o al traslado a otros países con menores cargas, con lo cual son las personas naturales quienes crecientemente cargan con la obligación de financiar al Estado. 5. No se castiga con cárcel la evasión


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Una de las bases del cumplimiento efectivo de las obligaciones con un Estado, está centrada en castigar severamente a quienes no contribuyen a su funcionamiento. Si la ciudadanía percibe que existe un aparato público capaz de detectar a aquellos que no contribuyen y aplicarles sanciones adecuadas al daño causado, es Estado gana legitimidad. Aunque es evidente que dicha legitimidad se construye sobre todo con la percepción de un uso adecuado de los recursos, es necesario que el Estado, tenga herramientas para castigar a quiénes no participan en la financiación de los espacios públicos de bienestar general. El Estado colombiano ha sido estructuralmente incapaz de castigar con la pérdida de la libertad a la evasión de impuestos. Aunque si se castiga a quienes recaudan los impuestos y no los entregan al Estado, el hecho de no castigar la evasión continúa y visible del pago de impuestos es una muestra de debilidad institucional. Este hecho es especialmente grave en un país en el que las estructuras mafiosas se encuentran de manera constante como formas de organización social y económica (corrupción administrativa, carteles de la droga, autodefensas, contrabandistas, organizaciones de seguridad ilegales, venta de inmuebles en dación de pago, etc.), dado que, en la mayoría de estos casos probar las asociaciones ilícitas es muy difícil, con lo cual la mayoría de las veces solo es posible detectar enriquecimientos no declarados. Con lo cual la cárcel por evasión se constituiría en una herramienta esencial para la persecución de estas actividades mafiosas, en la medida que si no se llegara a probar la asociación ilícita si se podría detener y poner tras las rejas a aquellos que no declaren de manera oportuna. 6. No hay equilibrio territorial entre las fuentes de recursos y el gasto de recursos Durante los últimos 15 años del siglo XX la sociedad colombiana hizo el mayor esfuerzo fiscal de su historia republicana, pasando de tener una carga fiscal del 8% del PIB en 1985, al 12% del PIB en el año 2000, lo que significó una disponibilidad de recursos fiscales de fuente tributaria sin precedentes. Este proceso se dio en principio por el ajuste que debió hacer la economía colombiana debido al deterioro de los indicadores de balanza de pagos nacionales y a la situación de crisis de la deuda generalizada en la región. La promulgación de la constitución de 1991 introdujo la independencia de la junta del Banco de la República a la hora de manejar gran parte de la política monetaria, así como la obligación básica de esta institución de controlar la inflación. Estos cambios obligaron a los gobiernos posteriores a la promulgación a abandonar el impuesto inflacionario como fuente de financiación del Estado colombiano, y


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dedicarse a financiar al Estado por fuentes fiscales más ortodoxas como son los tributos. De igual modo el endeudamiento y la venta de activos fueron otras de las fuentes que tomaron relevancia con el cierre de la inflación como mecanismo de financiamiento. Sin embargo, lo que pareció ser una fortaleza institucional que logró controlar la inflación degeneró en una de las características actuales del sistema fiscal colombiano, que tiene que ver con que el mayor esfuerzo fiscal que se realizó durante el final del siglo XX, se hizo en las grandes ciudades. Los ciudadanos y organizaciones de las principales áreas metropolitanas vieron crecer la carga tributaria, además porque son ellos quienes concentran la mayor parte de los ingresos del país. Lo que sucedió es que una buena parte de esos nuevos recursos obtenidos por un mayor esfuerzo en las grandes ciudades se fue vía transferencias a municipios y entidades territoriales de la periferia que gastaron esos nuevos recursos sin un control adecuado, lo que terminó por despilfarrar buena parte del esfuerzo. El proceso que se ha venido dando desde la crisis de 1999, además de recortar el crecimiento de esas transferencias, es el de poner reglas claras de gasto a esos recursos, disminuyendo desde el Gobierno Nacional Central la discrecionalidad en el gasto. El hecho que los ciudadanos que pagaron más impuestos no tuvieran la garantía por parte de sus representantes políticos de crear mecanismos de control y establecer objetivos claros a la par que se aumentaban las transferencias, creó un nivel inadecuado de discrecionalidad en el gasto de los pequeños municipios, lo que permitió el despilfarro y hasta la apropiación de los recursos públicos por parte de grupos armados ilegales.


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7. Proceso histórico de desarrollo político-económico del siglo XX en Colombia


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8. Tipo de estructura de financiación del Estado colombiano, en el marco histórico de desarrollo político-económico del siglo XX


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9. Bibliografía JUNGUITO, R. & RINCÓN, H. (2004). Política fiscal en el siglo XX, presentado en: Seminario de investigaciones recientes sobre historia económica Colombiana. Bogotá: Banco de la República. JUNGUITO, R. & RINCÓN, H. (2007). La política fiscal en el siglo XX en Colombia, En: ROBINSON, J. & URRUTIA, M. (2007). Economía colombiana del siglo XX, un análisis cuantitativo. Bogotá: Banco de la República – FCE. 239-302 p. KALMANOVITZ, Salomón. (1999). Las instituciones colombianas del siglo XX. Bogotá: Banco de la República. Borradores de Economía, No. 131. 26 p. KALMANOVITZ, Salomón. (2003).Economía y Nación. Bogotá: Norma. 617 p. OCAMPO, J., ROMERO, C. & PARRA, M. (2007). La búsqueda, larga e inconclusa, de un nuevo modelo (1981-2006). En: OCAMPO, J. (2007). Historia económica de Colombia. Bogotá: Planeta-FEDESARROLLO. 440 p. WEISNER, E. (1984). El Origen del endeudamiento externo de América Latina. Bogotá: Revista Economía Colombiana. No. 163, 16-25 p. WEISNER, E. (2004). El origen político del déficit fiscal en Colombia: el contexto institucional 20 años después. Bogotá: DOCUMENTO CEDE 2004-20. 10. Actividades del capítulo 10.1 ¿En qué consiste el fenómeno de impuestos sin representación, y que efectos trae para el sistema fiscal colombiano? 10.2 ¿En qué consiste el fenómeno de que la tierra no se grava de manera progresiva, y que efectos trae para el sistema fiscal colombiano? 10.3 ¿En qué consiste el fenómeno de que No se grava progresivamente el , y que efectos trae para el sistema fiscal colombiano? 10.4 ¿En qué consiste el fenómeno de que no se castiga con cárcel la evasión, y que efectos trae para el sistema fiscal colombiano? 10.5 ¿En qué consiste el fenómeno de que no hay equilibrio territorial entre las fuentes de recursos y el gasto de recursos, y que efectos trae para el sistema fiscal colombiano?


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Parte II: Los impuestos en Colombia

Capítulo IV

Elementos conceptuales de los tributos en Colombia

ARTICULO 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: 1. Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios; 2. Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas; 3. Respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales. 4. Defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica; 5. Participar en la vida política, cívica y comunitaria del país; 6. Propender al logro y mantenimiento de la paz; 7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la justicia; 8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano; 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e

inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad. (Constitución Política de Colombia, 1991)

1 Tributos Corresponden a obligaciones en general pecuniarias (sobre todo desde la consolidación del capitalismo y la moneda elemento de intercambio y representación de valor) a favor del Estado. En términos más filosóficos el tributo es lo que paga el vasallo para indicar sumisión, es aquello que se debe a una persona por derecho. Es el Derecho Público quién se ocupa de los tributos. El derecho tributario hace parte del derecho público y junto con el derecho administrativo, se ocupa de la relación entre la administración y el administrado (que puede ser sujeto jurídico responsable del pago y/o sujeto jurídico responsable de declarar, o sujeto jurídico no responsable). 2. Clases de tributos Todos tienen la característica de haber sido creados por la ley y deben guardar correspondencia con la constitución nacional y el ordenamiento legal de carácter superior. Adicionalmente si son impuestos que se cobran en niveles subnacionales (departamentos y municipios) deben tener la regulación aprobada por los órganos deliberantes de cada nivel (asamblea departamental y consejo municipal).

Capítulo IV: Elementos conceptuales de los tributos en Colombia |

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2.1 Impuestos Tienen las siguientes características: 2.1.1 No guardan relación directa con el beneficio obtenido por quien lo recauda y/o paga. 2.1.2 El Estado puede disponer de ellos para cualquier objetivo de la política fiscal y aplicarlos a cualquier rubro del presupuesto. 2.1.3 No es opcional sino obligatorio. 2.1.4 Se debe construir sobre la base de la justicia, la equidad, la progresividad y la eficiencia. Por sus características la contabilidad financiera y el derecho tributario son las bases para poder registrar, consolidar, liquidar, declarar y pagar este tipo de tributos. 2.2 Tasas y tarifas Tienen las siguientes características: 2.2.1 El estado lo cobra por servicios ofrecido por sus aparatos institucionales, sea un monopolio o no. 2.2.2 Guarda relación directa con las prestaciones ofrecidas y debe ser proporcional 2.2.3 Existen casos en que estas tasas y tarifas compiten con bienes y servicios ofrecidos fuera de monopolios. 2.2.4 La tarifa debe cumplir (en general) los gastos y costos de funcionamiento así como el valor de la amortización. 2.2.5 Normalmente son tarifas y tasas progresivas, aunque también existen tarifas planas. Por sus características es la contabilidad de costos y el derecho administrativo las áreas del conocimiento que más aplicación tienen para la determinación, registro, cobro y control de este tipo de tributos. 2.3 Contribuciones Tienen las siguientes características: 2.3.1 Debe haber un beneficio directo y proporcional al contribuyente o grupo de contribuyentes. 2.3.2 Surge principalmente de la realización de Obras Públicas o actividades Estatales de Control, regulación o concesión. 2.3.3 Se paga proporcionalmente al beneficio. Por sus características son la ingeniería, la arquitectura, la economía, la contabilidad de costos y el derecho administrativo las áreas del conocimiento que más aplicación tienen para la determinación, registro, cobro y control de este tipo de tributos.


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2.4 Monopolios rentísticos

“ARTICULO 336. Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita. La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental. Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud. Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación. La evasión fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios rentísticos será sancionada penalmente en los términos que establezca la ley. El Gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine la ley. En cualquier caso se respetarán los derechos adquiridos por los trabajadores.“


Tienen las siguientes características, establecidas en el artículo 336 de la constitución política de Colombia. 2.4.1 Deben estar asociados con un bien social y los recursos obtenidos orientados a acciones de bienestar público. 2.4.2 Si los monopolios rentísticos dejan por fuera de determinada actividad a prestadores privados, estos deben recibir indemnización. 2.4.3 Deben ser eficientes y asegurar niveles adecuados de rentabilidad sino deben ser liquidados. En Colombia existen dos monopolios rentísticos, el de los juegos de suerte y azar (los recursos deben ir a la salud) y el de los licores (recursos deben ir a juegos de suerte y azar). El de licores lo tiene la Fábrica de Licores de Antioquia y tiene en concesión la comercialización. 3. Tipos de Impuestos 3.1 Dependiendo de los hechos que los originan 3.1.1 Impuestos sobre la renta, los beneficios y las ganancias de capital

• Impuestos individuales sobre la renta, beneficios y ganancias de capital • Impuestos de sociedades sobre la renta, beneficios y ganancias de capital • Otros

3.1.2 Contribuciones a la Seguridad Social

• Trabajadores • Empresarios • Autónomos y empleados


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3.1.3 Impuestos sobre nóminas de trabajadores y mano de obra 3.1.4 Impuestos sobre la propiedad

• Impuestos sobre la propiedad de inmuebles • Impuestos sobre el patrimonio neto • Impuestos sobre herencias, sucesiones y donaciones • Impuestos sobre transacciones financieras y de capital

3.1.5 Impuestos sobre bienes y servicios

• Impuestos sobre producción, venta, transferencias, arrendamiento y distribución de bienes y prestación de servicios.

• Impuestos sobre bienes y servicios específicos • Impuestos sobre uso o permiso de uso o desarrollo de actividades

relacionadas con bienes específicos (licencias). 3.2 Dependiendo del nivel gubernamental que los cobra 3.2.1 Impuestos nacionales

Internos • Renta y complementarios (ganancia ocasional, remesas) • Timbre • Impuesto al Valor Agregado • Impuesto a los movimientos financieros • Impuesto a los Combustibles • Patrimonio Externos • Aduaneros (aranceles y tasas)

3.2.2 Impuestos Departamentales

• Impuesto a ganadores de loterías • Impuesto a loteras foráneas • Impuesto al consumo de cervezas sifones y refajos • Impuesto al consumo de licores, vinos aperitivos y similares • Impuesto al consumo de cigarrillos • Impuesto al consumo de gasolina • Impuesto al degüello de ganado mayor • Impuesto de registro • Impuesto sobre vehículos automotores

3.2.3 Impuestos Municipales

• Impuesto de industria y comercio • Impuesto de Avisos y tableros • Impuesto predial


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3.3 Dependiendo de cuál es el sujeto jurídico que soporta la carga pecuniaria del tributo y el sujeto jurídico responsable de la obligación Entendiendo por sujeto jurídico aquel que es capaz de uso y goce, y que ante la ley se constituye como sujeto pasivo) 3.3.1 Impuestos Directos Tradicionalmente se han establecidos como impuestos directos los de la renta y el patrimonio. Sin embargo, esta característica se da porque es la misma persona el sujeto jurídico que soporta la carga pecuniaria del tributo (aquel quien paga) y el sujeto jurídico que es responsable de la obligación tributaria de causar, recaudar, declarar y pagar. 3.3.2 Impuestos Indirectos Tradicionalmente considerados impuestos al consumo. Esta característica resulta del hecho que el sujeto jurídico que soporta la carga no es el mismo sujeto jurídico que es responsable de la obligación tributaria de causar, recaudar, declarar y pagar. 4 Elementos sustantivos generales 4.1 Hecho generador Corresponde a la transacción comercial, relación legal, posesión de un bien u obtención de una ganancia (realidad legal) que origina la responsabilidad de calcular, causar, registrar, liquidar y/o pagar un tributo. 4.1.1 Elemento Objetivo Elemento material previsto en la ley como generador de la obligación tributaria. Corresponde a un hecho cierto y mensurable, del cual se puede establecer el monto, momento y lugar de ocurrencia de forma certera en los términos que establece la ley. En el Caso del Impuesto al Valor Agregado en Colombia sería:

• Venta de bienes corporales muebles (A420ET) • Prestación de servicios en el territorio nacional • Importación de Bines Corporales Muebles • La circulación, venta y operación de juegos de suerte y azar

4.1.2 Elemento subjetivo Corresponde a la relación jurídico-tributaria de los actores que intervienen en el hecho material que genera derechos y obligaciones. Corresponde a una ficción jurídica, a una serie de obligaciones y derechos que se deben llevar adelante ante la


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ocurrencia del hecho generador y ante la exigencia de la ley. La ley expresa quiénes son aquellos que tienen obligaciones (de dar o hacer) y cuáles son los derechos. 4.1.3 Elemento Temporal Corresponde a los momentos en los que se deben llevar adelante las acciones generadas de la relación legal. Registro, causación, liquidación y pago. 4.1.4 Elemento espacial Corresponde a las reglas para la determinación del hecho generador, se basa en el principio de territorialidad de la ley, que consiste en que el imperio de las leyes nacionales de un país solo es aplicable a los hechos sucedidos en el territorio (dentro de las fronteras) del país en cuestión. 4.2 Sujeto Activo Es el Estado, es el sujeto jurídico que tiene un rol activo frente a la imposición del tributo, es decir quien coacciona y obliga a través del establecimiento de la obligación, la identificación del responsable, el registro, la supervisión y el control de las actividades del sujeto pasivo frente al hecho generador. 4.3 Sujeto Pasivo Es el responsable de la obligación tributaria. Este puede tener 2 responsabilidades fundamentales la jurídica (obligación legal de hacer o entregar información o recursos) y la obligación económica (obligación legal de soportar la carga pecuniaria, el que paga). 4.4 Base gravable Corresponde a la tasación objetiva del hecho generador, establece las características y límites legales del hecho cuantificable sobre el cual se liquidará el tributo. Deben existir mecanismos y métodos de valoración, debe ser claramente identificable, debe asegurar una clara conexión legal entre el sujeto pasivo y la base, debe permitir la aplicación clara y objetiva de la tasa. 4.5 Tasa Corresponde a la valoración proporcional del tributo frente al valor total de la base gravable. Es la proporción de la cual el Estado se va a apropiar en el tributo. Normalmente se representa en un porcentaje.


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5. Bibliografía CONGRESO DE LA REPÚBLICA. (1991) Constitución Política de Colombia. Bogotá: Imprenta nacional de Colombia. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. (2008) Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, Decreto 624 de 1989. Bogotá: Imprenta Nacional. DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA. (2007) Estatuto tributario departamental. Medellín: imprenta departamental. CONCEJO DE MEDELLÍN. (2004) Estatuto Tributario Municipal. Medellín: Municipio de Medellín. 6. Actividades del capítulo 6.1 ¿Cuáles son los elementos sustantivos de los impuestos de carácter departamental, del departamento donde reside, teniendo en cuenta los artículos del estatuto tributario departamental? 6.2 ¿Cuáles son los elementos sustantivos de los impuestos de carácter municipal, del departamento donde reside, teniendo en cuenta los artículos del estatuto tributario municipal? 6.3 Establezca los elementos sustantivos del impuesto de industria y comercio del distrito capital de Bogotá, con los elementos sustantivos del impuesto de industria y comercio del municipio de Medellín, haciendo especial énfasis en los mecanismos de recaudo. Tenga en cuenta que el Distrito de Bogotá deja en manos del contribuyente la liquidación privada del impuesto y utiliza el mecanismo de retención en la fuente a título de ICA, mientras que en el municipio de Medellín, la secretaría de hacienda cobra de forma anticipada durante el año y el contribuyente líquida una vez al año. Compare estos mecanismos y evalúelos en términos de equidad, eficiencia y progresividad. Tenga en cuenta que los estatuto tributario de cada una de esas entidades públicas los puede encontrar en internet.

Capítulo V: Los impuestos nacionales en Colombia |

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Capítulo V

Los impuestos nacionales en Colombia 1. Los impuestos en Colombia dependiendo del nivel gubernamental que los cobra 1.1 Impuestos nacionales

Internos • Renta y complementarios (ganancia ocasional, remesas) • Timbre • Impuesto al Valor Agregado • Impuesto a los movimientos financieros • Impuesto a los Combustibles • Patrimonio Externos • Aduaneros (aranceles y tasas)

1.2 Impuestos Departamentales

• Impuesto a ganadores de loterías • Impuesto a loteras foráneas • Impuesto al consumo de cervezas sifones y refajos • Impuesto al consumo de licores, vinos aperitivos y similares • Impuesto al consumo de cigarrillos • Impuesto al consumo de gasolina • Impuesto al degüello de ganado mayor • Impuesto de registro • Impuesto sobre vehículos automotores

1.3 Impuestos Municipales

• Impuesto de industria y comercio • Impuesto de Avisos y tableros • Impuesto predial

A continuación se presenta un resumen de los elementos sustantivos de los impuestos nacionales en Colombia, exceptuando los impuestos de carácter externo.


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Impuesto Hecho generador Sujeto

Activo Sujeto Pasivo Base Gravable Tasas

Impuesto al Valor Agregado CONTRIBUYENTES. Son contribuyentes o responsables directos del pago del tributo los sujetos respecto de quienes se realiza el hecho generador de la obligación sustancial. RESPONSABLES. Son responsables para efectos del impuesto de timbre, las personas que, sin tener el carácter de contribuyentes, deben cumplir obligaciones de éstos por disposición expresa de la ley. SINONIMOS. Para fines del impuesto sobre las ventas se consideran sinónimos los términos contribuyente y responsable.

Venta de Bienes Corporales Muebles

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Los comerciantes o quiénes sin serlo realicen habitualmente actos semejantes

Valor total de la operación 3%+8%=11% 10% 20% 25% 35%

Prestación de Servicios en el territorio Nacional

Los que presten servicios gravados

1.6% 10% 20% (Telefonía móvil)

Importación de Bienes corporales muebles

Los importadores ocasionales o habituales Valor total de la mercancía más los derechos de aduana

Circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar, excepto loterías

La circulación venta y operación de juegos de suerte y azar con excepción de las loterías.

Valor de la apuesta o instrumento que da derecho a participar en el juego.

5%


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Impuesto Hecho generador Sujeto Activo

Sujeto Pasivo Base Gravable Tasas

Impuesto de Renta y complementarios El impuesto sobre la renta y complementarios se considera como un solo tributo y comprende: 1. Para las personas naturales, sucesiones ilíquidas, y bienes destinados a fines especiales en virtud de donaciones o asignaciones modales contemplados en el artículo 11, los que se liquidan con base en la renta, en las ganancias ocasionales, en el patrimonio y en la transferencia de rentas y ganancias ocasionales al exterior. 2. Para los demás contribuyentes, los que se liquidan con base en la renta, en las ganancias ocasionales y en la transferencia al exterior de rentas y ganancias ocasionales, así como sobre las utilidades comerciales en el caso de sucursales de sociedades y entidades extranjeras. La retención en la fuente a título de renta es un sistema de recaudo anticipado de impuestos que consiste en detraer de los pagos o abonos en cuenta, susceptibles de generar renta .

Corresponde a los incrementos patrimoniales provenientes de la obtención de utilidades en la actividad principal generadora de renta

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CONTRIBUYENTES Las personas naturales las sucesiones ilíquidas Las personas naturales extranjeras y sucesiones ilíquidas de causantes extranjeros residentes Las sociedades anónimas y sus asimiladas (sociedades en comandita por acciones y de hecho con características similares). Las sociedades de responsabilidad limitada y asimiladas (colectivas, comandita simple, ordinarias de minas, de hecho, comunidades organizadas, corporaciones y asociaciones con ánimo de lucro y las fundaciones de interés privado) Las empresas unipersonales. Entes públicos asimilados: los fondos públicos (tengan o no personería jurídica) cuando sus recursos provengan de impuestos nacionales destinados a ellos por disposiciones legales o cuando se hallen administrados directamente por el estado. Los fondos de inversión de capital extranjero, únicamente en relación a los ingresos que obtengan por concepto de rendimientos financieros o dividendos, siempre que estos se encuentren gravados si se hubiere distribuido a un residente en el país. Las sociedades y entidades extranjeras que actúen o no a través de sucursales de sociedades extranjeras, pero cuyos ingresos sea considerados de fuente nacional. Los fondos de garantías de instituciones financieras y cooperativas, FOGAFIN y FOGACOOP (con excepciones). Los patrimonios autónomos de los de los contratos de fiducia mercantil que no permitan identificar a los beneficiarios de las rentas en el respectivo ejercicio Las cajas de compensación y los fondos de empleados y las asociaciones gremiales respecto a actividades diferentes de su objeto social (salud, recreación y desarrollo social).

La base gravable se determina restando los costos y gastos (deducciones) de los ingresos que se hubieren causado o pagado en el periodo, y que tuvieren como finalidad la obtención de los ingresos propios de la actividad que genera utilidades (es lo que se conoce como relación de causalidad), es decir que lo que se gasta tenga por fin producir ingresos capaces de generar utilidades, o incremento del patrimonio ó conjunto de bienes de los contribuyentes Pago o abono en cuenta: Pago: es el concepto jurídico que debe entenderse como la prestación de lo que se debe, extinguiéndose parcial o totalmente la obligación. Abono en cuenta: concepto contable que se refiere al reconocimiento o imputación de una obligación a favor de un tercero, de tal manera que se registre la causación del costo o gasto. Es decir, consiste en reconocer los hechos económicos en el periodo en el cual se realizan, o se consolida la obligación de pagar, independientemente de que se pague en efectivo o su equivalente.

35% tarifa general EL IMPUESTO DE LOS NO DECLARANTES ES IGUAL A LAS RETENCIONES: El impuesto de renta y ganancia ocasional, a cargo de los asalariados no obligados a presentar declaración de renta y complementarios, y el de los demás contribuyentes no obligados a declarar, es el que resulte de sumar las retenciones en la fuente por todo concepto que deban aplicarse a los pagos o abonos en cuenta realizados al contribuyente durante el respectivo año gravable. Agente retenedor: es la persona o entidad obligada a efectuar la retención, al realizar pagos o abonos en cuenta señalados en la ley. Sujeto pasivo: es la persona o entidad beneficiaría del pago o afectada por la retención, normalmente se denomina sujeto de retención. Pago o abono en cuenta momento en que se entiende causada la retención. Base de retención: es el valor del pago o abono en cuenta sobre el que se debe aplicar la tarifa para obtener la suma a retener. Tarifa: es el factor aritmético que aplicado a la base da el monto a retener.

Las Ganancias Ocasionales


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Impuesto global a la gasolina y al ACPM Ley 223 de 1991, Artículos 58 y 59 A partir del 1o de marzo de 1996, sustituyese el impuesto a la gasolina y al ACPM y la contribución para la descentralización consagrados en los artículos 45 y 46 de la Ley 6a de 1992, el impuesto al consumo de la gasolina motor y el subsidio a la gasolina motor, establecidos en los artículos 84 y 86 de la Ley 14 de 1983, por un impuesto global a la gasolina y al ACPM que se liquidará por parte del productor o importador. Para tal efecto el Ministerio de Minas y Energía fijará por resolución la nueva estructura de precios.

La producción o importación de gasolina corriente, gasolina extra, nafta o cualquier otro combustible o líquido derivado del petróleo que se pueda utilizar como carburante en motores de combustión interna diseñados para ser utilizados con gasolina. La producción o importación de aceite combustible para motor, diesel marino o fluvial, marine diesel, gas oil, intersol, diesel número 2, electrocombustible o cualquier destilado medio y/o aceites vinculantes, que por sus propiedades físico químicas al igual que por sus desempeños en motores de altas revoluciones, puedan ser usados como combustible automotor. Momento de pago: En las importaciones, en la fecha de nacionalización del producto. E

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Los productores o importadores. Los distribuidores mayoristas de gasolina regular, extra y ACPM deberán entregar a los productores e importadores de tales productos el valor del impuesto global dentro de los quince (15) primeros días calendario del mes siguiente a aquel en que sea vendido el respectivo producto por parte del productor. Los distribuidores minoristas de gasolina regular, extra y ACPM deberán entregar a las compañías mayoristas el valor del impuesto global el primer día hábil del mes siguiente a aquel en que sea comprado el respectivo producto por parte del distribuidor minorista.

El impuesto se liquidará y pagará por galón. Están exentos del impuesto global los combustibles utilizados en actividades de pesca y/o cabotaje en las costas colombianas y en las actividades desarrolladas por la Armada Nacional, propias del cuerpo de guardacostas, contempladas en el Decreto 1874 de 1979. Se exceptúan las gasolinas del tipo 100/300 utilizadas en aeronaves. Se exceptúan del ACPM aquellos aceites utilizados para generación eléctrica en zonas no interconectadas, el turbo-combustible de aviación y las mezclas del tipo IFO utilizadas para el funcionamiento de grandes naves marítimas.

Las alícuotas están expresadas en pesos colombianos ($): Gasolina regular - $ 503.62 por galón Gasolina extra - $ 579.17 por galón ACPM - $ 333.79 por galón Los valores absolutos expresados en moneda nacional incluidos en el presente artículo, son pesos constantes de 2001 y se reajustarán el 1o. de marzo de cada año, de conformidad con la meta de inflación que establezca el Banco de la República para el año correspondiente en el que se hace el ajuste.


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Gravamen a los Movimientos Financieros Lay 633 de 2000 Créase como un nuevo impuesto, a partir del primero (1o.) de enero del año 2001, el Gravamen a los Movimientos Financieros, a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman

El hecho generador del Gravamen a los Movimientos Financieros lo constituye la realización de las transacciones financieras, mediante las cuales se disponga de recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorros, así como en cuentas de depósito en el Banco de la República, y los giros de cheques de gerencia. En el caso de cheques girados con cargo a los recursos de una cuenta de ahorro perteneciente a un cliente, por un establecimiento de crédito no bancario o por un establecimiento bancario especializado en cartera hipotecaria que no utilice el mecanismo de captación de recursos mediante la cuenta corriente, se considerará que constituyen una sola operación el retiro en virtud del cual se expide el cheque y el pago del mismo.

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Serán sujetos pasivos del Gravamen a los Movimientos Financieros, los usuarios del sistema financiero, las entidades que lo conforman y el Banco de la República. Cuando se trate de retiros de fondos que manejen ahorro colectivo, el sujeto pasivo será el ahorrador individual beneficiario del retiro. El Gravamen a los Movimientos Financieros es un impuesto instantáneo y se causa en el momento en que se produzca la disposición de los recursos objeto de la transacción financiera. ARTICULO 876. AGENTES DE RETENCION DEL GMF. Actuarán como agentes retenedores y serán responsables por el recaudo y el pago del GMF, el Banco de la República y los establecimientos de crédito en los cuales se encuentre la respectiva cuenta, así como los establecimientos de crédito que expiden los cheques de gerencia. PARAGRAFO. Para los efectos del presente artículo, se entiende por transacción financiera toda operación de retiro en efectivo, mediante cheque, con talonario, con tarjeta débito, a través de cajero electrónico, mediante puntos de pago, notas débito o mediante cualquier otra modalidad que implique la disposición de recursos de cuentas de depósito, corrientes o de ahorros, en cualquier tipo de denominación, incluidos los débitos efectuados sobre los depósitos acreditados como "saldos positivos de tarjetas de crédito" y las operaciones mediante las cuales los establecimientos de crédito cancelan el importe de los depósitos a término mediante abono en

cuenta.

La base gravable del Gravamen a los Movimientos Financieros estará integrada por el valor total de la transacción financiera mediante la cual se dispone de los recursos.

ARTICULO 877. DECLARACION Y PAGO DEL GMF. Los agentes de retención del GMF deberán depositar las sumas recaudadas a la orden de la Dirección General del Tesoro Nacional, en la cuenta que ésta señale para el efecto, presentando la declaración correspondiente, en el formulario que para este fin disponga la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. La declaración y pago del GMF deberá realizarse en los plazos y condiciones que señale el Gobierno Nacional. PARAGRAFO. Se entenderán como no presentadas las declaraciones, cuando no se realice el pago en forma simultánea a su presentación.

La tarifa del Gravamen a los Movimientos Financieros será del tres por mil (3 x 1.000). En ningún caso este valor será deducible de la renta bruta de los contribuyentes Los recaudos del Gravamen a los Movimientos financieros y sus rendimientos serán depositados en una cuenta especial de la Dirección del Tesoro Nacional hasta tanto sean apropiados en el Presupuesto General de la Nación en las vigencias fiscales correspondientes a su recaudo y en las subsiguientes. El Gobierno propondrá al Congreso de la República la incorporación de estos ingresos en la medida en que las necesidades locales así lo aconsejen, hasta que se agote su producido.


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Impuesto al patrimonio Ley 788 de 2002 Ley 1111 de 2006 lo modifica Artículos 292 al 298-3 del ET Por los años gravables 2007, 2008, 2009 y 2010, créase el impuesto al patrimonio a cargo de las personas jurídicas, naturales y sociedades de hecho, contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta. Para efectos de este gravamen, el concepto de riqueza es equivalente al total del patrimonio líquido del obligado. PARÁGRAFO. Los contribuyentes podrán imputar el impuesto al patrimonio contra la cuenta de revalorización del patrimonio, sin afectar los resultados del ejercicio.

El impuesto a que se refiere el artículo anterior se genera por la posesión de riqueza a 1o de enero del año 2007, cuyo valor sea igual o superior a tres mil millones de pesos ($ 3.000.000.000) El impuesto al patrimonio se causa el 1o de enero de cada año, por los años 2007, 2008, 2009 y 2010

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Personas naturales y jurídicas la posesión de riqueza a 1o de enero del año 2007, cuyo valor sea igual o superior a tres mil millones de pesos ($ 3.000.000.000) No están obligadas a pagar el Impuesto al Patrimonio creado mediante la presente ley, las entidades a las que se refiere el numeral 1 del artículo 19, así como las relacionadas en los artículos 22, 23, 23-1 y 23-2 del Estatuto Tributario. Tampoco están sujetas al pago del impuesto las entidades que se encuentren en liquidación, concordato o que hayan suscrito acuerdo de reestructuración de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999 El impuesto al patrimonio deberá liquidarse en el formulario oficial que para el efecto prescriba la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y presentarse con pago en los bancos y demás entidades autorizadas para recaudar ubicados en la jurisdicción de la Administración de Impuestos y Aduanas o de Impuestos Nacionales, que corresponda al domicilio del sujeto pasivo de este impuesto, dentro de los plazos que para tal efecto reglamente el Gobierno Nacional. En ningún caso el valor cancelado por concepto del Impuesto al Patrimonio será deducible o descontable en el Impuesto sobre la Renta, ni podrá ser compensado con otros impuestos.

La base imponible del impuesto al patrimonio está constituida por el valor del patrimonio líquido del contribuyente poseído el 1o de enero del año 2007, determinado conforme lo previsto en el Título II del Libro I de este Estatuto, excluyendo el valor patrimonial neto de las acciones o aportes poseídos en sociedades nacionales, así como los primeros doscientos veinte millones de pesos ($220.000.000) del valor de la casa o apartamento de habitación.

La tarifa del impuesto al patrimonio es del uno punto dos (1.2%) por cada año, de la base gravable establecida de conformidad con el artículo anterior.


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2. Elementos básicos de los impuestos nacionales 2.1 Impuesto al valor agregado El impuesto al valor agregado es un impuesto indirecto de carácter nacional que conceptualmente se basa en que el consumidor final debe pagar una porción del valor total de las compras que corresponde al valor que se le agregó al producto durante los procesos productivos que sufrió. Es así como, este impuesto es un impuesto en cascada, es decir cada una de las compañías que interviene en el procesamiento de una materia prima que después se convierte en producto terminado, debe cobrar por la porción de valor que agrega y se debe descontar los impuestos al valor agregado que paga en insumos y servicios necesarios para la producción de los bienes que vende y servicios que presta. 2.2 Caso práctico A continuación se hará un análisis numérico con el fin de explicar el funcionamiento del impuesto al valor agregado. Se presentan los datos de tres empresas (régimen común). La “Empresa X” produce y vende “Caucho natural”, la “Empresa Y” que vende tela de caucho (compra caucho natural) y la “Empresa Z” vende carpas de caucho (compra tela de caucho). Las siguientes son las estructuras de costos de las 3 empresas: Empresa X Cultivo de caucho $1.000 Excluido Transporte $500 Excluido Mano de Obra (MDO) $200 Excluido Utilidad $700 Excluido Total Caucho Natural $2.400 Excluido Empresa Y (Tela de Caucho -10mts) Caucho Natural $2.400 Excluido Maquinaria Depreciación $2.000 Excluido Mano de Obra (MDO) $450 Excluido Servicios (IVA sin incluir) $1.000 La mitad están gravados al 10% Material Directo $500 (IVA ya incluido) Gravados a 16% Utilidad $1.000 Excluido Tela de Caucho Gravada al 16%


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Empresa Z (Carpa de Caucho - 1 Unidad) Tela de Caucho $8.120 (IVA ya incluido) Gravado al16% Herrajes e Hilos $2.000 (IVA ya incluido) Gravado al16% Maquinaria Depreciación $200 Excluido Servicios $1.500 (IVA in incluir) 2 /3 (dos terceras partes gravados al 10%, y el resto excluido) Mano de Obra (MDO) $2.000 Excluido Utilidad $1.080 Excluido Carpa de Caucho 16% Gravada a tarifa general A continuación se propone una solución numérica:

Componente del Costos de la Compañía X

Base de aplicación

IVA pagado por la Cía. X descontable

Total rubro con IVA

Cultivo de caucho (1) 1.000,00 - 1.000,00 Transporte (1) 500,00 - 500,00

Mano de Obra (1) 200,00 - 200,00 Utilidad (1) 700,00 - 700,00

Total Caucho Natural (1) 2.400,00 - 2.400,00

(1) Corresponde a bienes excluidos, que tienen tarifa de 0%.

Componente del Costos de la Compañía Y

Base de aplicación

IVA pagado por la Cía. Y, descontable

Total rubro con IVA

Caucho Natural (1) 2.400,00 - 2.400,00 Maquinaria Depreciación (1) 2.000,00 - 2.000,00

Mano de Obra (1) 450,00 - 450,00 Servicios (2) (A) 1.000,00 50,00 1.050,00 Material Directo (3) (B) 431,03 68,97 500,00

Utilidad (1) 1.000,00 - 1.000,00 Total Tela de Caucho 7.281,03 118,97 7.400,00

(1) Corresponde a bienes excluidos, que tienen tarifa de 0%. (2) Corresponde a un valor pagado por la compañía del cual solo se conoce la base,

por lo tanto debe calcularse el IVA a pagar aplicando a dicha base el valor de la tarifa correspondiente al tipo de bien o servicio adquirido

(3) Corresponden el “Total rubro con IVA” al valor pagado por la compañía por bienes y servicios necesarios para prestar el servicio, en los casos que solo se sabe el valor total debe dividirse dicho valor entre 1,16 para establecer el valor de la “base de aplicación”, al valor resultante se le resta el “Total rubro con IVA” y se obtiene el valor del IVA descontable.


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Componente del Costos de la Compañía Z

Base de aplicación

IVA pagado por la Cía. Z, descontable

Total rubro con IVA

Tela de Caucho (2) 7.400,00 (C)1.184,00 8.584,00

Herrajes e Hilos (3) (*) 1.724,14 275,86 2.000,00 Maquinaria Depreciación (1) 200,00 - 200,00 Servicios (2) 1.500,00 100,00 1.600,00

Mano de Obra (1) 2.000,00 - 2.000,00 Utilidad (1) 1.080,00 - 1.080,00

Total carpa de caucho 13.904,14 1.559,86 15.464,00

(1) Corresponde a bienes excluidos, que tienen tarifa de 0%. (2) Corresponde a un valor pagado por la compañía del cual solo se conoce la base,

por lo tanto debe calcularse el IVA a pagar aplicando a dicha base el valor de la tarifa correspondiente al tipo de bien o servicio adquirido

(3) Corresponden el “Total rubro con IVA” al valor pagado por la compañía por bienes y servicios necesarios para prestar el servicio, en los casos que solo se sabe el valor total debe dividirse dicho valor entre 1,16 para establecer el valor de la “base de aplicación”, al valor resultante se le resta el “Total rubro con IVA” y se obtiene el valor del IVA descontable. El factor de 1,16 para el caso (*) surge de la siguiente regla de tres: Si $2.000 corresponde al 116% del valor de la transacción (base + tasa) X ¿Cuánto? Corresponderá al 100% del valor de la transacción (la base) X = (1 x $2.000)/1.16 X = $1.724,14

En este punto surgen varias preguntas asociadas al tratamiento contable y fiscal de las cifras de cada compañía.

1. ¿Cuál es el valor del IVA descontable de la Compañía X? La compañía X vende bienes excluidos, en este caso caucho natural, para producir ese bien no adquiere bienes gravado por lo cual su cuenta de IVA generado está en “$0” lo mismo que su cuenta de IVA excluido “$0”.

2. ¿Cuál es el valor final de venta del caucho natural que produce la Compañía X?


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La compañía X vende bienes excluidos, en este caso caucho natural, dado que es un bien que tiene tarifa de “0%” su valor de venta es para este caso de “$2.400”.

3. ¿Cuál es el valor del IVA descontable de la Compañía Y? La compañía X vende bienes gravados a la tarifa del 16%, en este caso tela de caucho, y para producir dichos bienes debe adquirir bienes y servicios que son gravados, es por ello que el valor del IVA descontable corresponde a todos los valores pagados por IVA en bienes o servicios necesarios para producir el bien gravado a la tarifa de 16%, siempre y cuando las tarifas de los bienes adquiridos sean iguales o menores a la tarifa del 16%. Para el caso de la Compañía Y, el valor del IVA descontable asciende a “$118.97”, resultantes de “$50” pagados por servicios gravados a la tarifa del “10%”, y “$68.97” pagados por materiales a la tarifa del “16%”

4. ¿Cuál es el valor del IVA generado de la Compañía Y? Dado que la compañía Y vende bienes gravados a la tarifa del 16%, el valor del IVA generado, corresponderá a la aplicación de la tarifa del “16%” al valor total de los insumos, servicios y utilidad aplicable a la producción del bien gravado, en este caso tela de caucho. Por lo tanto el valor del IVA generado de la compañía Y, ascenderá a “$1.184”, resultantes de aplicar el 16% a la base de “$7.400”.

5. ¿Cuál es el valor del IVA a pagar de la Compañía Y? Dado que la compañía Y vende bienes gravados (tela de caucho) a la tarifa del 16%, y adquiere bienes y servicios gravados a tarifas del 10% y del 16%, esta compañía puede descontarse la totalidad de los valores pagados por IVA en dichos insumos y servicios. Por lo tanto la siguiente será la estructura de la cuenta corriente7 de IVA de la compañía Y:

7 La cuenta corriente de IVA corresponde a una cuenta contable de naturaleza debito, que se clasifica como un pasivo por ser una deuda con el Estado. Esta cuenta se incrementa (lleva valores al crédito) aumentando la deuda con el Estado, cuando se venden bienes y servicios gravados. El valor del incremento corresponderá a los valores facturados por la compañía que recauda por los valores vendidos. Esta cuenta se disminuye (lleva valores al crédito) disminuyendo la deuda con el Estado, cuando se compran bienes o servicios para producir o prestar los bienes y servicios que la compañía vende. El valor de las disminuciones corresponderá a la parte del costo de los bienes o servicios adquiridos que fueron facturados por otras compañías.


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Cuenta corriente del IVA de la Compañía Y

(IVA por pagar – cuenta de pasivo) Conceptos Débitos Créditos Conceptos

(A) $50,00 (B) $68,97

$1.184,00 (C) Subtotal débito $118,97 $1.184,00 Subtotal crédito

$1.065,03 Total a pagar (A) Compra de servicios por “$500”, gravados al 10%. (B) Compra de bienes por “431,03”, gravados al 16%. (C) Venta de tela de caucho a la “compañía Z” por un valor de “$7.400” más IVA

del 16%. Por lo tanto el valor del IVA a pagar de la “compañía Y”, será de “$1.065,03” que deberán ser declarados ante la DIAN y pagados oportunamente en las declaraciones de IVA disponibles para este tipo de contribuyentes.

6. ¿Cuál es el valor del IVA descontable de la Compañía Z? Dado que la “compañía Z” vende bienes gravados (carpas de caucho) a la tarifa del 16%, y adquiere bienes y servicios gravados a tarifas del 10% y del 16%, esta compañía puede descontarse la totalidad de los valores pagados por IVA en dichos insumos y servicios. Para el caso que estamos estudiando la “compañía Z” le compró a la “compañía Y” tela de caucho por valor de “$8.548” incluyendo un IVA de “$1.184”, la totalidad de este IVA es descontable. Adicionalmente la “compañía Z”, puede descontarse “$275,86” de Herrajes e Hilos y “$100” de servicios adquiridos para producir las carpas de caucho. Por lo tanto el valor total descontable por la “Compañía Z” será de “$1.559,86”.

7. ¿Cuál es el valor del IVA generado de la Compañía Z? Dado que la “compañía Z” vende bienes gravados a la tarifa del 16%, el valor del IVA generado, corresponderá a la aplicación de la tarifa del “16%” al valor total de los insumos, servicios y utilidad aplicable a la producción del bien gravado, en este caso las carpas de caucho. Por lo tanto el valor del IVA generado de la “compañía Z”, ascenderá a “$2.474,24”, resultantes de aplicar el 16% a la base de “$15.464”.


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8. ¿Cuál es el valor del IVA a pagar de la Compañía Z? Dado que la compañía Z vende bienes gravados (carpas de caucho) a la tarifa del 16%, y adquiere bienes y servicios gravados a tarifas del 10% y del 16%, esta compañía puede descontarse la totalidad de los valores pagados por IVA en dichos insumos y servicios. Por lo tanto la siguiente será la estructura de la cuenta corriente de IVA de la compañía Z:

Cuenta corriente del IVA de la Compañía Z (IVA por pagar – cuenta de pasivo)

Conceptos Débitos Créditos Conceptos (D) $1.184.00 (E) $275,86

$2.474,24 (F) Subtotal débito $1.559,86 $2.474,24 Subtotal crédito

$914,38 Total a pagar (D) Compra de tela de caucho por “$7.400” más IVA de “$1.184”

correspondientes al 16%. (E) Compra de bienes por “431,03”, gravados al 16%. (F) Venta de tela de caucho a la “compañía Z” por un valor de “$7.400” más IVA

del 16%. Es importante ver como los valores que son IVA generado para la “Compañía Y”, se convierten en IVA descontable para la “Compañía Z”, con lo cual una y otra solo deberán pagar a la DIAN la porción de impuestos correspondiente a la parte de valor que le agregaron a los insumos para producir cada uno de sus referencias de tela de caucho y carpas de caucho. Por lo tanto el valor del IVA a pagar de la “Compañía Z”, será de “$914,38” que deberán ser declarados ante la DIAN y pagados oportunamente en las declaraciones de IVA disponibles para este tipo de contribuyentes.

Cabe señalar también que el impuesto al valor agregado en Colombia, es registrado, recaudado, declarado y pagado por las personas naturales y jurídicas en tres regímenes diferentes. El primer régimen es el simplificado, reservado para personas naturales con un solo establecimiento de comercio y con transacciones en montos pequeños. Las demás personas naturales y jurídicas están clasificadas en el régimen común y el gran contribuyente. La diferencia fundamental entre los dos regímenes está relacionada con el monto de las transacciones, la forma jurídica de las operaciones, el número de establecimientos de comercio y las obligaciones que tienen cada uno de ellos.


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El sistema del impuesto al valor agregado en Colombia, está diseñado para que los responsables grandes contribuyentes controlen y recauden de manera anticipada (a través del mecanismo de retención en la fuente8 a título de IVA) los impuestos que deben pagar los contribuyentes del régimen común y régimen simplificado con los que realicen transacciones, así como, los responsables del régimen común controlan y recaudan de forma anticipada (a través del mecanismo de retención en la fuente a título de IVA) los impuestos que deben pagar los contribuyentes del régimen común y régimen simplificado con los que realicen transacciones

2.2 Impuesto de renta y complementarios

2.2.1 Definición conceptual

Los impuestos que mayor impacto tienen en el recaudo y que mayor atención requieren de los interesados en el sistema tributario colombiano son el impuesto al valor agregado y el impuesto de renta y complementarios. El impuesto de renta y complementarios es un solo impuesto, pero con varios componentes (Artículo 5, Estatuto Tributario), sino que como se vio en el cuadro resumen de este capítulo:

“El impuesto sobre la renta y complementarios se considera como un solo tributo y comprende: 1. Para las personas naturales, sucesiones ilíquidas, y bienes destinados a fines especiales en virtud de donaciones o asignaciones modales contemplados en el artículo 11, los que se liquidan con base en la renta, en las ganancias ocasionales, en el patrimonio y en la transferencia de rentas y ganancias ocasionales al exterior. 2. Para los demás contribuyentes, los que se liquidan con base en la renta, en las ganancias ocasionales y en la transferencia al exterior de rentas y ganancias ocasionales, así como sobre las utilidades comerciales en el caso de sucursales de sociedades y entidades extranjeras.”

Para realizar un análisis más detallado se seleccionó solo el impuesto a la renta, con el fin de aclararle al lector cuál es la filosofía del impuesto y sobre que hechos generadores se concentra para establecer cuanto se paga de renta en Colombia.

El impuesto de renta es un impuesto directo de carácter nacional que conceptualmente se basa en que el contribuyente debe pagar sobre la renta presunta de la posesión patrimonial ó sobre la diferencia entre los ingresos fiscales y los costos y deducciones asociados a la generación de dicha renta.

El concepto de renta entonces está asociado a la capacidad que tiene el contribuyente de incrementar su patrimonio alrededor de la actividad productiva a la que se dedica. Es así como la administración de impuestos en Colombia ha clasificado a los declarantes y contribuyentes de renta de la siguiente forma (entre otras):

8 Vale aclarar en este punto que la retención en la fuente no es un impuesto en sí mismo, la retención en la fuente es un mecanismo anticipado de recaudo en el que el estado anticipa la obtención de los recursos fiscales líquidos, sin esperar a que se realicen los procesos de declaración y pago. Es así como, el impuesto a la renta y complementarios se declara de forma anual, pero los valores a pagar se recaudan a través de la declaración mensual de retención en la fuente de forma anticipada. Igual situación se presenta con el Impuesto al Valor Agregado, que a pesar que se declara y paga de forma bimestral, el recaudo se anticipa en la declaración mensual de retención en la fuente.


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a. Asalariados: son aquellos declarantes y contribuyentes que tienen como actividad generadora de renta principal una relación laboral vigente y establecida en los términos del derecho laboral, es decir en la que medie un contrato de trabajo y el lleno de las obligaciones pecuniarias y legales por parte del empleador del contribuyente.

b. Independientes: son aquellos declarantes y contribuyentes que tienen como actividad generadora de renta principal prestación de servicios o venta de bienes sin que exista por medio del incremento patrimonial, una relación laboral.

c. Rentistas de Capital: son aquellos declarantes y contribuyentes que se dedican a generar renta a través de obtener réditos por la posesión de determinado patrimonio. Se pueden clasificar aquí aquellos que viven de instrumentos financieros de renta fija o variable (Certificados de Depósito a Término Fijo, Acciones, Bonos, derivados), aquellos que se dedican al arrendamiento de propiedad raíz.

Como se mencionó anteriormente, el Estado colombiano define dos vías fundamentales para calcular el incremento patrimonial que se constituye en el hecho generador del impuesto a la renta:

a. Renta presuntiva: conceptualmente consiste en que un contribuyente que posea cierta masa patrimonial está en capacidad de generar renta, es decir, de incrementar dicho patrimonio. El Estado considera que la posesión de patrimonio por sí sola, durante un periodo de tiempo (típicamente en Colombia el año fiscal va del 1 de enero al 31 de diciembre del mismo año), le da la posibilidad de incrementarlo a su dueño.

Bajo esta modalidad de cálculo, el Estado presume un incremento patrimonial por la posesión durante el año fiscal. El camino de la renta presuntivo es el camino alternativo a la modalidad de cálculo básico del impuesto a la renta que se da comparando los ingresos fiscales con los costos y deducciones asociadas a su generación. Es decir, el Estado obliga a calcular la renta presuntiva cuando el contribuyente declara no haber tenido incremento patrimonial por la vía fundamental, que se explicará en el siguiente aparte.

b. Renta líquida ordinaria: Corresponde al primer método de cálculo del impuesto de renta en Colombia. El declarante y contribuyente debe llevar un registro y relación continua (sea porque esté obligado a llevar contabilidad o no) de su patrimonio, ingresos, gastos y costos.

A partir de esos registros y relaciones ordenadas, debe informarle a la administración (para el caso del impuesto de renta el Estado ha delegado en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el control de este tributo) los valores totales de dichos rubros, con el fin de compararlos entre sí, y establecer el verdadero incremento patrimonial, proveniente de la diferencia entre los ingresos fiscales y los costos y deducciones en los que se incurrió para obtener dichos ingresos.


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Proceso de determinación del impuesto a la renta

Fuente: Elaboración propia


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2.2.2 Caso práctico A continuación se presenta la información fiscal y contable para el periodo gravable 2007 de la “Empresa A” contribuyente del impuesto a la renta y complementarios. Suponga que la tarifa de impuesto de renta para ese año fue de 35% y las retenciones que le practicaron a la “Empresa A” a título de renta por la compra de bienes y servicios ascendieron a $500.000, mientras que las retenciones que le practicaron a título de Impuesto al Valor agregado fueron de 400.000, las retenciones que practicó a título de renta fueron de $450.000.

Información Fiscal Información Contable Diferencia Ingresos Fiscales $25.000.000 Costos Fiscales $12.000.000 Deducciones $7.000.000

Ingresos Contables $25.000.000 Costos Contables $13.000.000 Gastos $8.000.000

$0 $1.000.000 $1.000.000

a. ¿Cuál es el valor de la renta líquida de la “Empresa A” para el año gravable

2007? La renta líquida resulta de comparar los ingresos fiscales, con los costos fiscales y las deducciones. Se suele cometer el error inicial de creer que la información contable es la misma información que se lleva a la declaración sin filtro alguno. Sin embargo, rubros, conceptos y transacciones que en la contabilidad toman la forma de ingresos, costos ó gastos, para el Estado no son ingresos fiscales, costos fiscales ó deducciones (nombre que toma la parte de los gastos contables que pueden descontarse de los ingresos fiscales). De hecho, en Colombia, este proceso de depuración es el que más engorroso y costoso resulta, dado la multiplicidad de excepciones y exenciones que tienen las reglas tributarias generales. Por tanto, para el cálculo de la renta líquida se compara el valor de los ingresos fiscales con los costos y deducciones de la siguiente manera: Ingresos fiscales “Empresa A” año 2007 $25.000.000 (Menos) Costos fiscales “Empresa A” año 2007 $12.000.000 (Menos) Deducciones “Empresa A” año 2007 $7.000.000 (Igual) Renta líquida “Empresa A” año 2007 $6.000.000

b. ¿Cuál es el valor del impuesto de renta por pagar de la “Empresa A” para el año gravable 2007 antes de retenciones?.


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El valor del impuesto a la renta por pagar se obtiene de aplicar a la renta líquida el porcentaje de renta correspondiente. En el caso de este ejemplo, sería de la siguiente manera: Ingresos fiscales “Empresa A” año 2007 $25.000.000 (Menos) Costos fiscales “Empresa A” año 2007 $12.000.000 (Menos) Deducciones “Empresa A” año 2007 $7.000.000 (Igual) Renta líquida “Empresa A” año 2007 $6.000.000 Impuesto a la renta por pagar antes de retención en la fuente $6.000.000 x 35%= $2.100.000

c. ¿Cuál es el valor del impuesto de renta por pagar de la “Empresa A” para el año gravable 2007 después de retenciones? El valor por la renta por pagar no resulta solamente de aplicar la tasa de impuesto a la base. Dado que el sistema tributario colombiano utiliza los mecanismos anticipados de pago provenientes de las retenciones en la fuente, es necesario restar al valor de impuesto a la renta, el valor de las retenciones a título de renta que le hayan sido practicadas. No se debe caer en el error de restar las retenciones a título de renta que se practicaron a aquellos proveedores de bienes y servicios con los cuales se llevaron adelante transacciones económicas durante el periodo gravable, dado que cada uno de esos pagos o abonos en cuenta que fueron susceptibles de las retenciones, serán descontados de las respectivas declaraciones de renta de cada uno de los proveedores. Tampoco se debe caer en el error de restar las retenciones a título de IVA, ni las efectuadas por la compañía ni las que haya efectuado durante el periodo gravable, dado que dichas retenciones son mecanismos de recaudo anticipado del impuesto al valor agregado, y solo deben relacionarse con ese impuesto. Por tanto el valor del impuesto a pagar por renta de la “Empresa A” para el año gravable de 2007, será de: Impuesto a la renta por pagar antes de retención en la fuente $6.000.000 x 35%= $2.100.000 (Menos) retenciones a título de renta que le efectuaron a la “Empresa A” durante el año gravable 2007 - $500.000 (Igual) Impuesto a la renta por pagar de la “Empresa A” por el año gravable 2007 $1.600.000


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3. Bibliografía CONGRESO DE LA REPÚBLICA. (1991) Constitución Política de Colombia. Bogotá: Imprenta nacional de Colombia. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. (2008) Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, Decreto 624 de 1989. Bogotá: Imprenta Nacional. DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA. (2007) Estatuto tributario departamental. Medellín: imprenta departamental. CONCEJO DE MEDELLÍN. (2004) Estatuto Tributario Municipal. Medellín: Municipio de Medellín. 4. Actividades del capítulo A continuación se presentan los datos de tres empresas (régimen común). La empresa X produce y vende “Madera sin procesar”, la empresa Y que vende “tableros de aglomerado de madera” (compra madera sin procesar) y la empresa Z vende mesas universitarias (compra tableros de aglomerado de madera). Las siguientes son las estructuras de costos de las 3 empresas:

Empresa X Cultivo $5.000 Excluido Transporte $1.500 Excluido Mano de Obra(MDO) $2.500 Excluido Utilidad $3.000 Excluido Madera Sin procesar $12.000 Excluido

Empresa Y (Tableros de aglomerado) Madera Sin procesar $12.000 Excluido Maquinaria Depreciación $4.000 Excluido Mano de Obra (MDO) $4.500 Excluido Servicios Solo mitad están (IVA sin incluir)$2.000 gravados al 10% Material Gravados a 16% Directo $1.000 (IVA ya incluido) Utilidad $4.000 Excluido Tablero de Aglomerado Gravada al De Madera $X 16%

Empresa Z (Mesa de madera) Tablero de Aglomerado Gravado al16% De madera $X (IVA ya incluido) Herrajes y Gravado al16% Tornillos $11.600 (IVA ya incluido) Maquinaria Depreciación $3.000 Excluido Servicios 3/4 (tres cuartas partes) (IVA in incluir)$2.000 gravados al 10% Mano de Obra (MDO) $4.000 Excluido Utilidad $2.234 Excluido Mesa de Gravada al Madera 16%

4.1 ¿Cuál es el valor del IVA descontable de la empresa “Y”? 4.2 ¿Cuál es el valor del IVA a pagar de la empresa “Y”? 4.3 ¿Cuál es el valor del IVA descontable de la empresa “Z”? 4.4 ¿Cuál es el valor del IVA por pagar de la empresa “Z”? 4.5 ¿Cuál es el valor total de la compra de un tablero de aglomerado de madera, por parte de la Empresa Z a la Empresa X?

Capítulo VI: La constitución nacional y los impuestos |

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Capítulo VI

La constitución nacional y los impuestos

“El Gobierno Liberal de César Gaviria Trujillo (1990-1994), dejó como hecho central de su gestión de gobierno, el haber permitido la construcción de una nueva constitución nacional, que se promulgó en el año 1991. A pesar de la baja participación en la elección de los constituyentes (solo votaron el 30% de los habilitados), la factura desigual de los artículos, los vicios de procedimiento y, la gran extensión del texto final; la Constitución Política de la República de Colombia, permitió al país contar con una norma esencial más moderna y "liberal" (en el sentido político de la palabra). Permitió incluir derechos, deberes y herramientas novedosas para garantizar el ejercicio pleno de la ciudadanía en un marco de estado social de derecho, y una estructura de democracia representativa, y en algunas circunstancias participativa. Además, con la influencia del gobierno, permitió que las reformas del "Consenso de Washington", tuvieran un sustrato constitucional propicio. Las reformas a la seguridad social, la educación, la privatización de algunas actividades, así como la desconcentración y descentralización de las funciones del Estado, fueron incluidas en la carta magna de 1991. A pesar que las influencias oficiales estaban orientadas a hacer un marco ejecutivo de poderes plenos (tal como lo exigían la profundidad de las reformas del "Consenso"), la constitución creó un marco legal que revalorizó e independizó, las funciones del poder judicial, entregándole los recursos y las instituciones para realizar una salvaguarda efectiva de la constitución (creó la Corte Constitucional que realiza el control de la constitucionalidad de las leyes y actuaciones de la administración, al margen de la Corte Suprema de Justicia) y las leyes, y ser contrapeso real, del histórico y desbordado poder de la institución presidencial. Adicionalmente, creó la "Acción de Tutela", como herramienta esencial de salvaguarda de los derechos (civiles, políticos y, sociales y económicos) de los ciudadanos. Dentro de la constitución quedó la tensión permanente, entre un marco económico neoliberal y anglosajón, en contraposición a un despliegue de derechos y un marco jurisdiccional más semejante al derecho continental europeo, más socialdemócrata “ (Palacios, 1995).

La constitución política de Colombia, es el marco normativo de mayor rango (junto con los acuerdos internacionales ratificados por el congreso de la república que hagan parte del bloque de constitucionalidad) que regula la relación entre los ciudadanos, las organizaciones de estos y el Estado. Dado que el monopolio fiscal es esencial para la construcción y sostenimiento del Estado, la constitución política es el marco esencial de las relaciones que se construyen entre los aparatos estatales que actúan como sujetos activos y los ciudadanos y sus organizaciones.


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Este capítulo está dividido en tres partes, en principio se explicará de forma gráfica en qué consiste la jerarquía de las normas que permite el funcionamiento de un sistema difuso de emisión y control legal. En segunda instancia, se analizarán los elementos constitucionales que sirven de base para la organización del sistema tributario colombiano. En tercera y última instancia, se hará un análisis de los estados de excepción y emergencia y el impacto que dichas herramientas le entrega la constitución política de Colombia al ejecutivo en casos excepcionales. Estos estados de excepción han sido particularmente importantes en un país como Colombia donde las emergencias de tipo natural y de orden público, hacen que sea más o menos frecuente la utilización de estos estados excepcionales. 1. La jerarquía de las normas y los tributos Los Estados de estructura republicana se basan en el hecho que el aparato estatal distribuye su poder entre tres ramas del poder público: ejecutivo, legislativo y judicial. El legislativo representado en el congreso de la república, discute de manera amplia las leyes y eventualmente tiene la capacidad de reformar la constitución, que es la norma fundacional y jerárquicamente de mayor nivel en el ordenamiento jurídico. A pesar que es solo el legislativo quién está en capacidad de discutir y aprobar las leyes (que luego el jefe del ejecutivo sanciona para ponerlas hacerlas vigentes), el ejecutivo también emite normas. El presidente de la república puede emitir decretos presidenciales que se constituyen en las normas de carácter ejecutivo de rango superior, y eventualmente, puede emitir decretos presidenciales con fuerza de ley en estados de excepción y emergencia. En el mismo sentido, los ministerios y sus entidades, así como los departamentos administrativos y todos los institutos, entidades y empresas de carácter público descentralizado de nivel nacional pueden emitir normas que regulen las actividades de su competencia. Es así como el ICBF puede regular materias relacionadas con el funcionamiento de programas como “madres comunitarias” dado que es un política de su competencia. En el mismo sentido entidades como la DIAN, regulan la forma como los contribuyentes declaran de forma electrónica la información de sus impuestos. Esto es posible porque en el ordenamiento del Estado colombiano es jerárquico, la constitución establece la estructura del sistema tributario y los órganos que lo regulan, las leyes desarrollan los aspectos sustantivos, conexos y procedimentales de los impuestos, los decretos presidenciales, ministeriales (en el caso de la DIAN que está adscrito al ministerio de hacienda y crédito público) ó las normas emitidas por las entidades descentralizadas reglamentan los temas de carácter técnico y no sustantivo de los impuestos siempre de acuerdo a la constitución y las leyes.


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El poder judicial, tiene una profunda responsabilidad de desarrollo del ordenamiento jurídico (entendido como las normas de todos los niveles que están vigentes en cada momento, que son coherentes entre sí y respetan la jerarquía de cada entidad que las emite) dado que con sus decisiones de forma y fondo, desarrollan a través de la jurisprudencia y la doctrina asociada, las líneas de actuación de las entidades y ciudadanos que interpretan y utilizan las normas para cumplir con las obligaciones fiscales. Ha sido Kelsen uno de los teóricos del derecho que ha desarrollado con más claridad el tema de la jerarquía de las normas. Dado que el Estado colombiano tiene un tradición institucional de origen Francés y Español en el que los códigos tratan de regular de una manera muy detallada las posibilidades de actuación de los administrados, se hace necesario tener una base teórica para ordenar de forma jerárquica la gran cantidad de normas emitidas por todo tipo de entidades. A partir de los conceptos de Kelsen se desarrolló una herramienta gráfica y conceptual que tienen una gran capacidad explicativa de la jerarquía de las normas emitidas por el Estado:

En la parte más alta de la pirámide se encuentra la constitución nacional que es definida a través de una asamblea nacional constituyente, en la que el constituyente primario (el ciudadano) elige a los constituyentes para que emitan la carta magna. Esta constitución se le llama comúnmente la “norma de normas” dado que es la reglamentación de más alto nivel de todo el ordenamiento jurídico.


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Las constituciones integran en su corpus aquellos principios esenciales del ordenamiento social, de la distribución de poderes del Estado, de las funciones básicas de las ramas del poder público, y el régimen de acceso y conservación de dicho poder, así como la distribución del Estado las competencias y los recursos en el territorio nacional. Tradicionalmente las constituciones contienen además aquellas instituciones o temas que las sociedades por su cultura o su tradición institucional consideran como más importantes. Es así como para el constituyente colombiano, crear una corte constitucional a parte de la corte suprema de justicia, como organismo de salvaguarda de la constitución nacional es una característica específica del ordenamiento que algunos países no tienen. El control constitucional colombiano es difuso, es decir, lo realizan varias entidades del poder judicial, de las cuales la última instancia es la corte constitucional, quién vela porque las normas del ordenamiento jurídico, especialmente las leyes, las reformas constitucionales y los tratados internacionales ratificados, sean exequibles. Adicionalmente la corte constitucional es la última instancia en casos de verificación de la constitucionalidad de las actuaciones de los servidores públicos, o de servidores privados con funciones públicas que estén lesionando los derechos fundamentales de los ciudadanos individualmente comprendidos (acción de tutela) ó asociados para la defensa de sus derechos (derechos de petición). Asociado a la constitución, como norma de más alto rango, se encuentran los tratados internacionales ratificados por el congreso y declarados exequibles por la corte constitucional. Estos tratados, en algunos casos, son declarados como parte del “bloque de constitucionalidad”; esta expresión significa el acumulado de jurisprudencias asociadas al texto constitucional y a los tratados internacionales que limitan y dirigen el desarrollo de las normas (leyes, decretos, etc.) de niveles inferiores. Es así como si una tratado internacional, por ejemplo el que contiene alguno de los acuerdos de Ginebra asociados a las reglas de la guerra, es ratificado por el congreso y declarado exequible, todos y cada uno de los apartes de dicho tratado será de obligatorio complimiento para la sociedad colombiana a partir de su ratificación y entrada en vigencia, de la misma manera y al mismo nivel que lo sería una norma de carácter constitucional, con lo cual se construye el bloque de constitucionalidad.

ARTICULO 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; b) Administración de justicia; c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales; d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana. e) Estados de excepción. f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.



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Por otra parte, las leyes estatutarias corresponden a aquellas leyes que regulan materias de especial interés para el reconocimiento de la ciudadanía, la aplicación y funcionamiento del aparato de justicia, la participación electoral y los estados de excepción, entre otras materias que tienen el potencial de alterar de forma profunda el sentido y espíritu de la constitución política. Dada la importancia que el texto constitucional le da a los temas que deben regularse a través de leyes estatutarias, lo que obliga a que se obtenga mayoría absoluta.

ARTICULO 153. La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla.


Las Leyes ordinarias son las normas que el congreso de la república emite en asuntos que no están asociados a leyes de carácter estatutario, y que la constitución establezca de forma clara e inequívoca que son temas en los que el congreso debe regular a través de dichas leyes. Los decretos presidenciales, ministeriales y normas de los organismos descentralizados de nivel nacional, tienen un rango inferior a la constitución, las leyes estatutarias y las leyes ordinarias, y por tanto no deben estar en contra de ninguna de esas normas de nivel superior, especialmente de la constitución nacional. Los decretos de carácter ejecutivo tienen un jerarquía entre sí, asociada al rango del funcionario que lo emite, siempre y cuando las funciones de regulación en determinada materia hayan sido expresamente aprobadas por la constitución o la ley. En materia de impuestos nacionales la jerarquía de las normas sería de la siguiente forma:


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Desde una perspectiva territorial y en relación directa a los impuestos nacionales, departamentales y municipales, puede construirse una versión de la jerarquía de las normas:


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2. Los elementos constitucionales de los tributos 2.1 Los principios fundamentales

ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.


Varios elementos pueden deducirse que tienen relevancia en tema fiscal, en relación con el artículo primero de la constitución nacional. “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria…”, esta expresión denota varias situaciones: la primera el concepto de Estado de derecho. Este concepto está relacionado con que los ciudadanos y sus organizaciones regulan las relaciones que tienen entre ellos y con el Estado a través del derecho (constitución, leyes y normas). Es decir no existe un Estado gobernado por la voluntad y autoridad exclusiva de ninguna persona en particular, sino de las normas escritas, de las leyes, del derecho, como el elemento que le brinda a los ciudadanos la garantía de un trato igualitario. Desde una perspectiva política, el colombiano, es un Estado de derecho de base liberal, eso quiere decir que intenta construir a las leyes como centro de su actuación, y pretende tener un aparato de justicia y policía que asegure el imperio de la ley por sobre todas las cosas. Solo la garantía de igualdad e imparcialidad de todos los ciudadanos y sus organizaciones ante la ley garantiza que un estado de derecho de corte liberal como el colombiano, funcione. En el plano fiscal este basamento legal, le asegura a los declarantes y contribuyentes que les serán respetados sus derechos, que las normas fiscales a cumplir serán construidas con un soporte institucional que las llene de legitimidad, y que en caso de desacuerdo con las decisiones de la administración sus quejas, peticiones y recursos serán tramitados por canales institucionales apegados a la ley y carentes de juicios de valor. Con respecto a la expresión de república unitaria, cada expresión por separado tiene un significado profundo. La república es un sistema de organización de los aparatos estatales en los que el poder se distribuye en tres ramas: la legislativa, la ejecutiva y la judicial, como se vio anteriormente en este capítulo. A pesar de ese supuesto equilibrio de poderes, democracias como la colombiana, han estado tradicionalmente construidas sobre la base de la preeminencia del ejecutivo, quien tiene las mayores garantías en términos de competencias y recursos para influir y eventualmente controlar a las disposiciones de las demás ramas del poder. Este control desmesurado ha sido especialmente grave del ejecutivo para con el legislativo, que durante gran parte de la vida republicana de la nación ha sido un órgano de búsqueda de prebendas y de negociación de poderes regionales. La estructura institucional colombiana ha tenido una histórica debilidad en su rama


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ejecutiva, quién se ve amenazada por: los lobbies de los grupos económicos y multinacionales, la capacidad de intromisión del ejecutivo a través de la entrega de prebendas, la injerencia de grupos ilegales y mafias, y la misma debilidad del sistema de partidos y el sistema electoral que impide una amplio representación de intereses en un órgano que termina cooptado por intereses particulares. En términos fiscales, es el congreso el único facultado para crear y modificar los impuestos en Colombia, por lo que su competencia es sumamente amplia a la hora de discutir reformas tributarias o cambio de competencias de registro, retención o recaudo, declaración y pago. Es en teoría, el espacio de mayor representatividad democrática de la nación donde lo intereses regionales y nacionales tienen cabida a la hora de definir quienes, cómo y en qué cuantía serán los responsables de aportar para el funcionamiento de los aparatos estatales. Con respecto al poder judicial, es la rama que mayor independencia tiene frente al abrumador poder del ejecutivo. La constitución de 1991, hasta la reforma que permitió la reelección9, contaba un buen sistema de pesos y contrapesos entre los poderes, que impedía que un presidente (que es el funcionario quien ostenta el poder desproporcionado del ejecutivo) pudiera tener suficiente capacidad durante su mandato de influir en la conformación mayoritaria de las altas cortes de la rama legislativa. Esta característica institucional garantizaba que las cortes constitucional, suprema de justicia y el consejo de estado, fueran adictas a las opiniones del ejecutivo que ya suficiente poder ostenta. Las implicaciones prácticas de esta independencia limitada, es que un ejecutivo en cabeza del presidente podría presentar una reforma tributaria inconveniente con impuestos confiscatorios y condiciones de pago desventajosas para los ciudadanos, dicha reforma podría ser aprobada por un congreso que no represente los intereses de los ciudadanos afectados sino que represente sus propios intereses que estarían en la misma vía de aumentar los impuestos a cambio de dadivas del ejecutivo. Con unas altas cortes controladas por el ejecutivo, podría terminar pasando dicha ley el control constitucional y en caso de demandas posteriores que lleguen a la corte suprema de justicia o al consejo de estado, terminar fallando a favor de lo injusto, de lo inconstitucional de lo inmoral. Allí radica la bondad de la independencia de la república y el peligro de la perdida de dicha independencia para el estado de derecho, que deja de ser impersonal y justo, para ser privado y sesgado. Esta construcción institucional tiene profundas raíces históricas, que tienen que ver con la segunda parte de la expresión de república unitaria. Y es que dada la larga lista de pérdidas territoriales de la Nueva Granada, la Gran Colombia y la República de

9 Acto Legislativo 2 de 2004, que permitió la reelección presidencial de forma inmediata por una sola vez.


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Colombia propiamente dicha, los constituyentes han optado tradicionalmente (con excepciones como Estados Unidos de Colombia de carácter federal) por constituciones centralistas y unitarias, es decir, que aseguren que la soberanía del poder popular no descanse en las autoridades locales o regionales (como en los estados federales), sino que dicho poder recaiga sobre un poder central grande y poderoso, que pueda imponerse sobre las regiones impidiendo desmembraciones, repúblicas independientes y autonomías excesivas. En síntesis ha sido un esfuerzo por garantizar la unidad territorial y el poderío del estado nacional. Es así como en términos de poder territorial, solo el Estado nacional puede definir nuevos impuestos y su estructura, y de hecho los recaudos de los impuestos nacionales, lo hacen organismos de carácter nacional que recaudan todos los recursos de la nación los llevan a un gran fondo central para luego solventar los gastos del aparato central y transferir lo restante a los departamentos y municipios. La segunda parte del artículo “descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista…”, se relaciona mucho con lo anterior, dado que al tener tanto poder el centro, y residir la soberanía del poder de la ciudadanía en el centro, se deben buscar mecanismos que acerquen la prestación de servicios y entrega de recursos a todos los lugares del territorio. Es así como las entidades nacionales, como la DIAN, tienen estructuras territorialmente descentralizadas a pesar que el poder decisorio mayor se encuentra en Bogotá. La constitución de 1991 y sus desarrollos posteriores fueron muy generosos en términos de autonomía de las entidades territoriales (departamentos, municipios, distritos, territorios indígenas, provincias y regiones) y en descentralización de organismos nacionales. Sin embargo, con el paso del tiempo estos primeros desarrollos normativos han sido re centralizados y as así como las transferencias tienen cada vez más controles y destinaciones específicas y la utilización local de recursos propios más controles de todo tipo, incluyendo los ciudadanos que incluye la constitución al hablar de participación. La tercera parte del artículo “…fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general…”, tiene que ver con los deberes de los ciudadanos de contribuir de manera decidida al desarrollo de la nación, y del mandato que hace la constitución a todos los funcionarios públicos de actuar siempre pensando en el interés general y no en el interés particular. Estas expresiones tienen un profundo sentido a la hora de emitir normas de carácter tributarios o de defender los derechos de los ciudadanos que se vean lesionados por parte de actuaciones de funcionarios públicos que actúen de forma maliciosa o diferenciada en contra de un ciudadano.


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ARTICULO 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.


El artículo 2 instituye de manera amplia a los funcionarios públicos que componen los aparatos estatales y al gobierno, en cuáles son los usos que deben dar a los recursos obtenidos a través del sistema tributario nacional Fines del Estado que tienen algunos mucha relación con el proceso mismo de obtención a través de los tributos. Y es que si el Estado debe asegurarse de que los ciudadanos y sus organizaciones contribuyan (“para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”) deben hacerlo garantizando “la vigencia de un orden justo”. Orden justo que incluye un ordenamiento jurídico en lo fiscal que asegure el cumplimiento de los objetivos constitucionales, los tratados internacionales ratificados en la materia, los decretos presidenciales, ministeriales y de los organismos descentralizados, así como las ordenanzas y acuerdos municipales aplicables.

ARTICULO 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.


El artículo 4 de la constitución reserva de de manera explícita el más alto rango del ordenamiento jurídico colombiano a la constitución, que se considera el faro que guía el resto del ordenamiento, para mantener siempre la filosofía y orientación definidas por el constituyente primario.

ARTICULO 6o. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.


El artículo 6º implica la amplia responsabilidad que tienen los servidores públicos para con la sociedad. Este aparte constitucional instruye al ordenamiento legal a contar con normas que regulen de manera amplia y suficiente la actuación de los funcionarios, estableciendo esquemas de actuación que permitan la eficiencia de la función pública pero que tomen las salvaguardas necesarias para impedir que los servidores vayan más allá de las funciones establecidas.


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Es así como en el campo tributario, las normas de todo rango instituyen los principios burocráticos de igualdad y seguimiento estricto de las normas, para impedir que los funcionarios abusen de los contribuyentes o que los contribuyentes abusen del Estado, que en últimas, son acciones que ponen en tela de juicio la efectividad de las normas y por lo tanto su legitimidad. 2.2 Las garantías los derechos y deberes

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.


El artículo 13 de la constitución asegura el funcionamiento del Estado de derecho en la medida que este se basa en el imperio de la ley, y este solo es posible si los ciudadanos son todos iguales frente al Estado y entre ellos. Es así como, los organismos ejecutivos de recaudo deben actuar siempre de la misma forma frente a iguales circunstancias o casos de los contribuyentes, y solo podrá actuar frente a ellos si la ley se los permite. La constitución establece entonces que la igualdad es un valor esencial del funcionamiento de la burocracia estatal. No se puede entender un Estado de derecho de base liberal como pretende ser el colombiano, si los ciudadanos no se pueden fiar de las leyes, la justicia y la policía como instituciones fundamentales que aseguran que la igualdad sea vivida. Dado que en últimas el Estado es el único actor social en capacidad de reservarse de forma exclusiva el uso de la fuerza física de manera legitima y legal, en el caso de lo tributario para lograr que los ciudadanos, funcionarios y organizaciones públicas y privadas cumplan con la reglamentación que regula la exigencia y cumplimiento de los tributos.

ARTÍCULO 15. Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución. La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley. Para efectos tributarios o judiciales y para

los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la

presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley.



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La constitución política tiene el inventario de los derechos fundamentales a los que se hacen acreedores los ciudadanos nacionales en razón de su existencia y capacidad. Uno de esos derechos es el de la intimidad, y es que ningún ciudadano u organismo público o privado puede abrogarse el derecho de obtener, conservar, utilizar o eliminar información relacionada con ningún ciudadano colombiano o habitante del territorio nacional. Este derecho puede ser mal utilizado en asuntos fiscales, dado que cualquier ciudadano podría considerar su información contable y financiera como parte de su intimidad (como de hecho lo son) e impedir que el Estado accediera a ellas para servir de pruebas en procesos administrativos o judiciales asociados con el cumplimiento de obligaciones fiscales. Es por ello que la constitución hace una excepción explicita de la información contable y conexa a ella en relación con asuntos tributarios. Eso quiere decir, que los ciudadanos no pueden argumentar su derecho fundamental a la intimidad ante solicitudes de información por parte del Estado cuando estas solicitudes tengan que ver con procesos tributarios.

ARTICULO 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta

resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.

Este artículo asegura el derecho que tienen los ciudadanos a ser oídos por parte de los funcionarios que laboran en las entidades públicas, ó entidades privadas que cumplen funciones de carácter público. La constitución prevé no solo el derecho a quejarse e interponer acciones respetuosas sino que instituye el principio de celeridad en la respuesta. El derecho administrativo en el código contencioso administrativo regula de forma detallada los mecanismos, formas legales, tiempos, instancias y procedimientos de respuesta en relación a este tipo de recursos. El derecho tributario bebe de las fuentes del derecho administrativo en todo lo relacionado a los principios de oportunidad y celeridad y específicamente en la forma de relacionarse con la administración de impuestos, en relación a los tributos de carácter nacional, y en relación a los sujetos activos en relación a los tributos de carácter departamental y local.

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y

administrativas. (Constitución Política de Colombia, 1991)

El hecho de seguir un proceso a un ciudadano, en el caso del derecho tributario, un declarante, contribuyente o responsable, debe seguir una serie de procedimientos legales establecidos en la ley. El seguimiento de los requisitos legales, formas e


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instancias en tiempo y forma corresponde al seguimiento del debido proceso, en el cual el funcionario encargado de investigar o sancionar al contribuyente debe apegarse a la ley. El Estado de derecho debe su legitimidad al trato legal que le da a los investigados, sin importar la gravedad o daño que su actuación hubiese o pudiese causar a la sociedad. La base de la lucha contra la delincuencia, la corrupción o el terrorismo está en utilizar solo la ley y la fuerza legitima como herramientas únicas de persecución de lo ilegal. En el caso de lo tributario, todos los contribuyentes tienen el derecho a la defensa a seguir procesos justos y apegados a la ley, a utilizar todos los mecanismos de defensa previstos y a utilizar las instancias correspondientes sin que esto se considere una dilación. El aparato burocrático provisto del poder de la ley, los reglamentos impersonales y la presunción de inocencia debe perseguir en derecho a quienes no cumplen con la ley, esta es la única garantía de justicia en los resultados de la acción pública.

ARTICULO 31. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.


En el caso de los actos administrativos producidos por la administración de impuestos, estos pueden ser discutidos en dos vías: la administrativa y la judicial. En la primera el contribueyente que sea objeto de decisiones de la administración podrá discutirla frente al funcionario que profiere el acto o frente al órgano que determine la organización pública que profiere el acto. En la segunda además del ciudadano u organización que fue accionada, y la organización pública que profiere el acto, se encuentra una tercera parte, que es un juez ó entidad colegiada de administración de justicia. Dichas decisiones judiciales tienen las instancias de apelación o consulta que la ley establezca para casos asociados con los impuestos.

ARTICULO 34. Se prohíben las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. No obstante, por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro público o con grave deterioro de la moral social.

El artículo 34 prevé la posibilidad de extinguir el dominio (posesión y uso) de los bienes que hayan sido obtenidos mediante recursos provenientes de actividades ilícitas en perjuicio del tesoro público. Es decir, en casos en los que los jueces determinen que existe enriquecimiento ilícito o notable evasión de las obligaciones tributarias el Estado tiene el derecho constitucional de tomar posesión de los bienes obtenidos de manera ilícita con el fin de reparar los daños producidos al tesoro nacional.


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2.3 Funciones de creación y modificación de tributos

ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración. 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás

disposiciones concernientes al régimen de aduanas; (Constitución Política de Colombia, 1991)

El artículo 150 establece la función exclusiva del congreso de la república de establecer las rentas nacionales y las contribuciones fiscales y parafiscales. En este sentido le entrega la posibilidad de crear los impuestos a través de las leyes. Esta determinación del constituyente tiene relación a que el congreso de la república es el órgano de deliberación de representación y legitimidad democrática nacional que permite tener, en teoría, la mayor diversidad de intereses necesarios para distribuir las cargas sociales. El inciso c del numeral 19 del artículo 150, establece además que en materia de aranceles, tarifas y régimen de aduanas, es de definición exclusiva del congreso de la república.

ARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de

ordenanzas: 1. Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del Departamento. 2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera. 3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con la determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento. 4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.


El artículo 300 reitera la exclusividad del congreso de la república a la hora de crear los tributos y contribuciones del sistema fiscal colombiano, y deja en manos de los departamentos la reglamentación específica de los tributos creados por el congreso, en el territorio de la competencia del departamento en particular.

ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.



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El artículo 313 reitera la exclusividad del congreso de la república a la hora de crear los tributos y contribuciones del sistema fiscal colombiano, y deja en manos de los concejos la reglamentación específica de los tributos creados por el congreso, en el territorio de la competencia del municipio respectivo.

ARTICULO 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y

progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad. (Constitución Política de Colombia, 1991)

El artículo 363 pone de manifiesto los principios básicos del sistema tributario. Todo el andamiaje de los tributos (impuestos, tasas y contribuciones) debe hacerse siempre pensando en que los responsables de las cargas tributarias tengan capacidades de pago semejantes a cargas semejantes, que aquellos que mayores capacidades tienen de pago tengan mayores cargas y que los costos de administrar y recaudar sean razonables en relación a lo recaudado. A continuación se definen estos principios: La equidad, o equidad horizontal, está relacionada con la capacidad del sistema tributario de lograr que a iguales ingresos (capacidad potencial de pago) igual pago y obligaciones a la administración. La progresividad, o equidad vertical, entendida como la capacidad del sistema tributario de repartir las cargas impositivas en aquellos agentes económicos capaces de soportarlas y hacerlo de forma que sea proporcional a los hechos generadores. La eficiencia, en adelante capacidad del sistema tributario de obtener ingresos a partir de las cargar cargas impositivas con la menor cantidad de sacrificios económicos para la administración, siempre tratando de lograr los objetivos de recaudo establecidos.

ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas

departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer

contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.



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3. Los estados de excepción y los tributos 3.1 Estado de guerra exterior

ARTICULO 212. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las

facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía,

atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la

normalidad. La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión. Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el Gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara.


El Estado de guerra exterior da la posibilidad de modificar las reglas legales en aquellos casos en los que sea necesario para repeler la agresión, eso incluye poner nuevas cargas fiscales, pecuniarias y en especie para solventar de forma rápida la agresión. El estado de guerra exterior da la posibilidad de modificar en lo que sea necesario, la estructura fiscal. 3.2 Estado de conmoción interior

ARTICULO 213. En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más. Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración. En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.



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Al igual que en el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior abre la posibilidad de modificar el sistema tributario de la forma que sea necesaria para conjurar la crisis. El alcance de la conmoción interior es, a priori, más restringida que el alcance del Estado de guerra exterior, en el que las sustancias básicas del Estado se ven afectadas. 3.3 Estados de excepción

ARTICULO 214. Los Estados de Excepción a que se refieren los artículos anteriores se

someterán a las siguientes disposiciones: 1. Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de

Excepción. 2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales. Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos. 3. No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado. 4. Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el Estado de Excepción. 5. El Presidente y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores. 6. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.


3.4 Estados de excepción

ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.


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Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a

materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y

podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. PARAGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.


El estado de emergencia es el único de los estados de excepción que menciona de forma directa la posibilidad de crear nuevos tributos o modificar los existentes, con lo cual abre la puerta para obtener los recursos necesarios para conjurar la crisis. Estos estados que se han mencionado, modifican de forma sustancial la jerarquía de las normas que se describió en el punto “1.” de éste capítulo, dado que los decretos presidenciales tienen fuerza de ley y eliminan del ordenamiento, así sea de forma transitoria, lo dispuesto en las leyes (ordinarias, estatutarias u orgánicas) en relación con los temas que regulan del decretos de emergencia ó excepción. Es así que el constituyente rompe de forma transitoria el equilibrio de poderes de la república, con el fin de concentrar en cabeza del presidente de la república y sus


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ministros el poder para movilizar los recursos necesarios para conjurar la crisis y salvaguardar las sustancias propias del estado, su unidad territorial, el orden público, la vida, honra y bienes de los colombianos y la estabilidad económica de la nación. Acumular poder significa también acumular el pode económico el de los tributos que solventen la adquisición, conservación y uso de los recursos necesarios para conjurar la crisis. Dada la gravedad de este mecanismo en términos de suspender el normal funcionamiento de los aparatos estatales, los recaudos institucionales que tiene la constitución para impedir el abuso de la excepción a la hora de gobernar, son evidentes. La necesidad de firmas de los ministros, el control del congreso de forma automática, el control constitucional y la rendición de cuentas por parte del presidente de la república en un tiempo prudencial, hacen de los mecanismos de excepción, una especie de bala de plata que solo debe ser usada en casos extremos y como recurso de última instancia. Máxime cuando las sustancias intervenidas por las emergencias se puedan conjurar con mecanismos ordinarios, las cortes, y el congreso deben estar en capacidad de orientar su poder de veto y su control político y jurídico hacia un mensaje claro al ejecutivo que no debe abusar del poder que significa gobernar en estado de excepción. En este punto se reafirma la gravedad de impulsar reformas constitucionales que afecten los sistemas de pesos y contrapesos, dado que un ejecutivo malintencionado pude de formas sutiles y hasta aparentemente legales, acumular un poder tal que lleve al país a satisfacer solo los intereses propios sin control alguno. 4. Bibliografía CONGRESO DE LA REPÚBLICA. (1991) Constitución Política de Colombia. Bogotá: Imprenta nacional de Colombia. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. (2008) Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, Decreto 624 de 1989. Bogotá: Imprenta Nacional. COSTA, M. (2003) “Teoría básica de los Impuestos: un enfoque económico”. Madrid: Ed. Civitas KELSEN, H. Teoría del Derecho. MUSGRAVE, R. A. y MUSGRAVE, P. B. (1992), “Hacienda Pública teórica y aplicada”, Ed. McGraw-Hill. Madrid, (traducción al castellano de la 5ª edición). “Public Finance in Theory and Practice”, 5ª edición, Ed. McGraw-Hill, Nueva York 1989. PALACIOS, M. Entre la Ilegitimidad y la Violencia: Colombia 1875-1994. Bogotá: Editorial Norma, 1995.


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5. Actividades del capítulo 4.1 Identifique dos ejemplos de estructuras de impuestos (nacionales, departamentales o municipales) uno que sea eficiente y otro que no lo sea. 4.2 Tomando en cuenta los capítulos precedentes, considera el impuesto al valor agregado progresivo y regresivo y ¿por qué?. 4.3 Establezca las diferencias constitucionales de los tributos entre las constituciones de Colombia y Venezuela, específicamente en la jerarquía de las normas de Kelsen. 4.4 ¿Cómo afectó el decreto de emergencia económica emitido en relación a las pirámides (2008) la jerarquía de las normas? 4.5 ¿Cuáles son los controles institucionales que tiene cada una de las normas?

Capítulo VII: La constitución nacional y los impuestos |

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Parte III: los actos administrativos y los impuestos en Colombia

Capítulo VII

Los actos administrativos y los impuestos

“Artículo 82. Objeto de la jurisdicción contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida por la constitución para juzgar controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Se ejerce por el consejo de Estado y los tribunales administrativos de conformidad con la Constitución y la Ley. Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados por la ley.

(Código contencioso administrativo)

Introducción Lo tributario entendido como la función de un Estado de imponer cargas pecuniarias y legales a los ciudadanos con el fin de financiar el aparato estatal, es un tema que comporta el estudio de la forma cómo actúan los aparatos de dicho Estado. Estudiar los pormenores teóricos y las formas de las actuaciones de los aparatos del Estado (sin importar la rama a la que pertenezcan) es necesario, tanto para entender su naturaleza y alcance, como para comprender la naturaleza y alcance de las actuaciones que los ciudadanos y sus organizaciones deben emprender tanto para cumplir con las obligaciones impuestas por los actos administrativos y las leyes como para saber qué hacer en caso de no estar de acuerdo o requerir mayor información para cumplirlas. El presente capítulo estudiará que es un acto administrativo y quienes llevan adelante dichos actos, de igual manera, establecerá que tipos de actos puede llevar adelante la administración de impuestos en cabeza de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, dado que este organismo de las administración quién ha recibido de la ley, el presidente de la república y el ministerio de hacienda, las funciones de registro, control y recaudo de los impuestos nacionales de mayor importancia. Este capítulo no está construido solamente como un inventario de normas jurídicas provenientes del código contencioso administrativo (aunque revisa algunas que considera más importantes), sino que pretende explicarle a quién comienza el estudio


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de lo tributario el significado que tiene relacionarse con los órganos designados por el Estado para controlar, registrar, recaudar y sancionar a los contribuyentes. 1. Los actos administrativos

Los actos administrativos corresponden a actos producidos por las autoridades gubernamentales (incluyendo órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público de todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la procuraduría general de la nación y contralorías regionales, el consejo nacional electoral, y la registraduría del estado civil, así como organismos privados que cumplan funciones administrativas) que tienen efectos de carácter jurídico.

“ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.”


Vale la pena detenerse en el hecho que los actos jurídicos tienen un contenido de voluntad individual o grupal (de personas), a través, de los cuales se cambian los derechos y obligaciones de otras personas. Los actos administrativos son jurídicos en tanto que aquellos que los emiten en el ámbito del derecho público, tienen la voluntad y el poder que les dan las leyes y las normas vigentes de cambiar las obligaciones y derechos de otro(s) que están bajo los efectos de dichos actos. 1.1 Componentes del acto administrativo


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ARTICULO 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.


Para Colombia, la expresión “actos administrativo” está tradicionalmente asociada a la ejecución de actos jurídicos realizados por funcionarios públicos (función administrativa descrita en el artículo 209 de la constitución política) ó por personas que actúen en entidades privadas con funciones de carácter público. Cabe mencionar que los actos administrativos tienen dos componentes esenciales:

• Componente material del acto administrativo: se refiere específicamente a la ejecución física de una decisión realizada por un funcionario en ejercicio de sus funciones administrativas. La detención de una persona por orden de un militar, la expropiación efectiva de una propiedad para hacer una carretera en el momento de la ocupación de la fuerza pública, la designación de un funcionario municipal por parte de una alcalde en la toma física de su posesión, etc. Para el caso de asuntos tributarios, la entrega y notificación efectiva de un emplazamiento para declarar, la realización de un inventario en una bodega en la que se presume hay contrabando.

• Componente jurídico del acto administrativo: está relacionado con la

modificación de los derechos y obligaciones surgidos del ejercicio del poder jurídico contenido en la decisión de carácter administrativo. El componente jurídico de los actos administrativos es una ficción y es inmaterial, sin embargo está respaldada por el poder de la constitución, las normas, las leyes y los reglamentos, y es llevada a cabo de forma física en la medida que el aparato administrativo que las emite tiene la capacidad institucional y la posibilidad de usar mecanismos de sanción y uso legitimo de la fuerza que garantizan su aplicación.

La expresión acto administrativo, surge de una concepción del Estado en la que el poder de sus aparatos está centrado en asegurar unos fines sociales, en los cuáles el ciudadano se comprende como un administrado, y los organismos del Estado son la administración. Es una concepción fuertemente jerárquica, asociada a la garantía del orden público y la paz social, más que a un ejercicio pleno de la ciudadanía social en la que el ciudadano es un actor con mucho más poder que el que tendría en un esquema administración-administrado. Pese a lo anterior, la constitución nacional incluye desde su primer artículo la participación, como un elemento que aumenta de forma importante el status del ciudadano de Colombia, más allá de la categoría de administrado.


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1.2 Elementos del acto administrativo El acto administrativo comprende una serie de elementos que lo hacen ser válido. Los elementos están divididos en sustantivos y elementos formales. El sujeto, el objeto la causa y el fin son elementos sustantivos del acto administrativo a continuación se explican. 1.2.1 El sujeto Está asociado a quién produce el acto administrativo, en general son funcionarios públicos que actúan en representación de un organismo de carácter público, o funcionarios de entidades privadas a las que la ley les ha dado, de forma expresa, funciones de carácter administrativo debido al tipo de servicio que prestan o bien que producen. Los funcionarios deben tener la competencia para llevar adelante las actuaciones de carácter administrativo. Es decir, la constitución, las leyes o reglamentos deben comprender de forma explícita la capacidad que tiene el funcionario y la entidad en la que labora para modificar los derechos u obligaciones de las personas (naturales o jurídicas accionadas). Dado que es el aparato estatal quién debe cumplir (de forma prioritaria) las funciones públicas, el ordenamiento jurídico le entrega suficiente poder para modificar de forma sustancial los derechos y deberes de individuos y organizaciones, es por ello que los principios de igualdad, celeridad y eficacia deben respetarse y conservarse en los actos administrativos. 1.2.2 El objeto Corresponde a la sustancia cierta, lícita e identificable de manera univoca a la que se refiere el acto administrativo, y sobre el que se están modificando los derechos y obligaciones de las personas involucradas. El objeto sobre el que se refiere el acto administrativo debe ser identificable por mecanismos establecidos en la ley, y debe referirse a materias legales. 1.2.3 La causa y el objetivo El acto administrativo tiene una razón que lleva a la administración a llevarlo adelante. La constitución y la ley dice de forma general que los actos administrativos deben estar orientados al logro de los fines del Estado, en este punto se encuentran las motivaciones y los objetivos perseguidos. De forma particular las leyes, decretos o normas del ordenamiento jurídico que definen las funciones de las organizaciones Estatales y los funcionarios que profieren


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los actos, tienen las claves para encontrar motivos y objetivos de los actos administrativos. 1.3 Elementos formales Corresponde a los requisitos externos o visibles del acto, tal como la presentación por escrito cumpliendo una estructura específica, así como, el seguimiento de unos procedimientos y tiempos de presentación y respuesta que hacen más referencia a las condiciones de la presentación que al objeto mismo del acto administrativo. 1.4 Principios orientadores de las actuaciones administrativas 1.4.1 Economía “Se tendrá en cuenta que las normas de procedimiento se utilicen para agilizar las decisiones, que los procedimientos se adelanten en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos, que no se exijan más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autentificaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa”. El principio de economía está centrado tanto en el funcionamiento de la administración como en el uso de los recursos de los ciudadanos que se ven comprometidos en los actos administrativos. El principio aboga porque contar con unos procedimientos administrativos que logren sus objetivos usando el mínimo de los recursos de la administración y los ciudadanos, eso sin poner en peligro la integridad jurídica y el logro de la meta del Estado en la búsqueda del menor precio posible. Se trata de hacer más con menos y bien hecho. 1.4.2 Celeridad “En virtud de este principio, las autoridades tendrán el impulso oficioso de los procedimientos, suprimirán los trámites innecesarios, utilizarán formularios para actuaciones en serie cuando la naturaleza de ellas lo haga posible y sin que ello releve a las autoridades de la obligación de considerar todos los argumentos y pruebas de los interesados. El retardo injustificado es causal de sanción disciplinaria, que se puede imponer de oficio o por queja del interesado, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda corresponder al funcionario”. 1.4.3 Eficacia “En virtud de este principios, se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias. Las nulidades que resulten de vicios de procedimiento podrá sanearse en cualquier tiempo a petición del interesado”.


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1.4.4 Imparcialidad “Este principio se basa en que las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin ningún género de discriminación; por consiguiente deberá darles igualdad de tratamiento, respetando el orden en que actúen ante ellos”. 1.4.5 Publicidad “Las autoridades darán a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones que ordene la ley”. Este principio es esencial dado que no hacen parte del ordenamiento jurídico vigente normas que no cumplan con el principio de publicidad, es decir una garantía mínima de conocimiento por parte de la sociedad. En este sentido los medios de comunicación de todo tipo juegan un papel importante en asegurar que en sociedades más complejas y numerosas como la colombiana, los ciudadanos puedan acceder de forma amplia, suficiente y oportuna a los cambios en el ordenamiento jurídico. La base de una democracia liberal como la que pretende ser la colombiana, requieren que los ciudadanos tengan acceso a la información, máxime cuando se trate de normas que los afectan, ya sea para acatarlas cuando las consideran justas ó legitimas, o para utilizar los medios legales para revocarlas o modificarlas. 1.4.6 Contradicción “Los interesados tendrán oportunidad de conocer y de controvertir esas decisiones por los medios legales”. El estado de derecho como principio de la democracia colombiana, funciona si los ciudadanos cuentan con los mecanismos legales efectivos para contraponerse al ordenamiento jurídico vigente, ya sea instituido o proveniente de actos administrativos puntuales. 2. Los actos administrativos de carácter fiscal en Colombia

ARTICULO 211. La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente. La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios.



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El artículo 211 de la constitución nacional, establece como el ejecutivo, y en especial el presidente en quién reside el ejercicio del máximo poder de esta rama, puede delegar en funcionarios de nivel inferior. En el caso de los asuntos tributarios en Colombia, la constitución y las leyes han delegado los impuestos nacionales más importantes en la Dirección de impuestos y aduanas nacionales, que se rige por todas las normas de carácter administrativo y en especial los procedimientos y obligaciones contenidos en el Estatuto Tributario. El Estatuto Tributario es la herramienta de consolidación de leyes relacionadas con el régimen fiscal del Estado colombiano de mayor importancia. Este corpus de normas (880 artículos a 2009) integra los elementos sustantivos de los tributos, con los procedimientos para cumplir con la obligación tributaria por parte de los contribuyentes, y la forma en que la administración debe registrar, controlar y sancionar en materia fiscal. 2.1 Alcance de actos administrativos de carácter fiscal en Colombia

ARTICULO 683. ESPIRITU DE JUSTICIA. Los funcionarios públicos, con atribuciones y deberes que cumplir en relación con la liquidación y recaudo de los impuestos nacionales, deberán tener siempre por norma en el ejercicio de sus actividades que son servidores públicos, que la aplicación recta de las leyes deberá estar presidida por un relevante espíritu de justicia, y que el Estado no aspira a que al contribuyente se le exija más de aquello con lo que la misma ley ha querido que coadyuve a las cargas públicas de la Nación.

(Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN, Decreto 624 de 1989)

Además de los principios orientadores de la generalidad de actos administrativos, la administración de impuestos debe cumplir con el principio de justicia en el sentido que ningún funcionario deberá optar por una interpretación de las normas que derive en actos administrativas que exija más que el nivel de cargas que la ley establece para el contribuyente en concreto.

ARTICULO 684. FACULTADES DE FISCALIZACIÓN E INVESTIGACIÓN. La Administración Tributaria tiene amplias facultades de fiscalización e investigación para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales. Para tal efecto podrá: a. Verificar la exactitud de las declaraciones u otros informes, cuando lo considere necesario. b. Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones tributarias, no declarados. c. Citar o requerir al contribuyente o a terceros para que rindan informes o contesten interrogatorios. d. Exigir del contribuyente o de terceros la presentación de documentos que registren sus operaciones cuando unos u otros estén obligados a llevar libros registrados. e. Ordenar la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y documentos, tanto del contribuyente como de terceros, legalmente obligados a llevar contabilidad. f. En general, efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación de los impuestos, facilitando al contribuyente la aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una correcta determinación.



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ARTICULO 684-1. OTRAS NORMAS DE PROCEDIMIENTO APLICABLES EN LAS INVESTIGACIONES TRIBUTARIAS. En las investigaciones y prácticas de pruebas dentro de los procesos de determinación, aplicación de sanciones, discusión, cobro, devoluciones y compensaciones, se podrán utilizar los instrumentos consagrados por las normas del Código de Procedimiento Penal y del Código Nacional de Policía, en lo que no sean contrarias a las disposiciones de este Estatuto.


ARTICULO 686. DEBER DE ATENDER REQUERIMIENTOS. Sin perjuicio del cumplimiento de las demás obligaciones tributarias, los contribuyentes de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, así como los no contribuyentes de los mismos, deberán atender los requerimientos de informaciones y pruebas relacionadas con investigaciones que realice la Administración de Impuestos, cuando a juicio de ésta, sean necesarios para verificar la situación impositiva de unos y otros, o de terceros relacionados con ellos. ARTICULO 687. LAS OPINIONES DE TERCEROS NO OBLIGAN A LA ADMINISTRACIÓN. Las apreciaciones del contribuyente o de terceros consignadas respecto de hechos o circunstancias cuya calificación compete a las oficinas de impuestos, no son obligatorias para éstas.


El alcance de las acciones que puede llevar adelante la administración de impuestos nacionales es amplio. Le permite a los funcionarios hacer verificaciones de exactitud de lo declarado, investigar lo no declarado, citar a personas para indagarlos sobre los hechos que se estén analizando, exigir documentación y permitir registro, así como exigir la conservación y exhibición de registros contables. Estos poderes deben siempre cumplir con los elementos de los actos administrativos permitiendo en cada instancia y paso de los procedimientos responder y defenderse ante las presunciones que guían los actos de los funcionarios que llevan adelante las investigaciones. Debe siempre tenerse en cuenta la obligación que tienen contribuyentes o terceros de atender en tiempo y forma los requerimientos de la administración 2.2 Actos administrativos de la DIAN 2.2.1 Modificación de la liquidación privada

ARTICULO 702. FACULTAD DE MODIFICAR LA LIQUIDACIÓN PRIVADA. La Administración de Impuestos podrá modificar, por una sola vez, las liquidaciones privadas de los contribuyentes, responsables o agentes retenedores, mediante liquidación de revisión. PARAGRAFO 1o. La liquidación privada de los responsables del impuesto sobre las ventas, también podrá modificarse mediante la adición a la declaración, del respectivo período fiscal, de los ingresos e impuestos determinados como consecuencia de la aplicación de las presunciones contempladas en los artículos 757 a 760 inclusive. PARAGRAFO 2o. La determinación de la renta líquida en forma presuntiva no agota la facultad de revisión oficiosa.



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2.2.2 Requerimiento especial

ARTICULO 703. EL REQUERIMIENTO ESPECIAL COMO REQUISITO PREVIO A LA LIQUIDACIÓN. Antes de efectuar la liquidación de revisión, la Administración enviará al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un requerimiento especial que contenga todos los puntos que se proponga modificar, con explicación de las razones en que se sustenta. ARTICULO 704. CONTENIDO DEL REQUERIMIENTO. El requerimiento deberá contener la cuantificación de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones, que se pretende adicionar a la liquidación privada. ARTICULO 705. TERMINO PARA NOTIFICAR EL REQUERIMIENTO. El requerimiento de que trata el artículo 703, deberá notificarse a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar. Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos (2) años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma. Cuando la declaración tributaria presente un saldo a favor del contribuyente o responsable, el requerimiento deberá notificarse a más tardar dos (2) años después de la fecha de presentación de la solicitud de devolución o compensación respectiva. ARTICULO 705-1. TERMINO PARA NOTIFICAR EL REQUERIMIENTO EN VENTAS Y RETENCIÓN EN LA FUENTE. <Artículo adicionado por el artículo 134 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Los términos para notificar el requerimiento especial y para que queden en firme las declaraciones del impuesto sobre las ventas y de retención en la fuente, del contribuyente, a que se refieren los artículos 705 y 714 del Estatuto Tributario, serán los mismos que correspondan a su declaración de renta respecto de aquellos períodos que coincidan con el correspondiente año gravable. ARTICULO 706. SUSPENSION DEL TERMINO. <Artículo sustituido por el artículo 251 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> El término para notificar el requerimiento especial se suspenderá: Cuando se practique inspección tributario de oficio, por el término de tres meses contados a partir de la notificación del auto que la decrete. Cuando se practique inspección tributaria a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, mientras dure la inspección. También se suspenderá el término para la notificación del requerimiento especial, durante el mes siguientes a la notificación del emplazamiento para corregir. ARTICULO 707. RESPUESTA AL REQUERIMIENTO ESPECIAL. Dentro de los tres (3) meses siguientes, contados a partir de la fecha de notificación del requerimiento especial, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, deberá formular por escrito sus objeciones, solicitar pruebas, subsanar las omisiones que permita la ley, solicitar a la Administración se alleguen al proceso documentos que reposen en sus archivos, así como la práctica de inspecciones tributarias, siempre y cuando tales solicitudes sean conducentes, caso en el cual, éstas deben ser atendidas. ARTICULO 708. AMPLIACIÓN AL REQUERIMIENTO ESPECIAL. El funcionario que conozca de la respuesta al requerimiento especial podrá, dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para responderlo, ordenar su ampliación, por una sola vez, y decretar las pruebas que estime necesarias. La ampliación podrá incluir hechos y conceptos no contemplados en el requerimiento inicial, así como proponer una nueva determinación oficial de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones. El plazo para la respuesta a la ampliación, no podrá ser inferior a tres (3) meses ni superior a seis (6) meses.


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2.2.3 Emplazamiento para declarar

ARTICULO 715. EMPLAZAMIENTO PREVIO POR NO DECLARAR. Quienes incumplan con la obligación de presentar las declaraciones tributarias, estando obligados a ello, serán emplazados por la Administración de Impuestos, previa comprobación de su obligación, para que lo hagan en el término perentorio de un (1) mes, advirtiéndoseles de las consecuencias legales en caso de persistir su omisión. El contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que presente la declaración con posterioridad al emplazamiento, deberá liquidar y pagar la sanción por extemporaneidad, en los términos previstos en el artículo 642. ARTICULO 716. CONSECUENCIA DE LA NO PRESENTACIÓN DE LA DECLARACIÓN CON MOTIVO DEL EMPLAZAMIENTO. Vencido el término que otorga el emplazamiento de que trata el artículo anterior, sin que se hubiere presentado la declaración respectiva, la Administración de Impuestos procederá a aplicar la sanción por no declarar prevista en el artículo 643.


2.2.4 Liquidación de corrección aritmética

ARTICULO 697. ERROR ARITMETICO. Se presenta error aritmético en las declaraciones tributarias, cuando: 1. A pesar de haberse declarado correctamente los valores correspondientes a hechos imponibles o bases gravables, se anota como valor resultante un dato equivocado. 2. Al aplicar las tarifas respectivas, se anota un valor diferente al que ha debido resultar. 3. Al efectuar cualquier operación aritmética, resulte un valor equivocado que implique un menor valor a pagar por concepto de impuestos, anticipos o retenciones a cargo del declarante, o un mayor saldo a su favor para compensar o devolver. ARTICULO 698. FACULTAD DE CORRECCIÓN. <Ver Notas del Editor> La Administración de Impuestos, mediante liquidación de corrección, podrá corregir los errores aritméticos de las declaraciones tributarias que hayan originado un menor valor a pagar por concepto de impuestos, anticipos o retenciones a cargo del declarante, o un mayor saldo a su favor para compensar o devolver. ARTICULO 699. TERMINO EN QUE DEBE PRACTICARSE LA CORRECCIÓN. La liquidación prevista en el artículo anterior, se entiende sin perjuicio de la facultad de revisión y deberá proferirse dentro de los dos años siguientes a la fecha de presentación de la respectiva declaración. ARTICULO 700. CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN DE CORRECCIÓN. La liquidación de corrección aritmética deberá contener: a. Fecha, en caso de no indicarla, se tendrá como tal la de su notificación; b. Período gravable a que corresponda; c. Nombre o razón social del contribuyente; d. Número de identificación tributaria; e. Error aritmético cometido.


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ARTICULO 701. CORRECCIÓN DE SANCIONES. Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no hubiere liquidado en su declaración las sanciones a que estuviere obligado o las hubiere liquidado incorrectamente la Administración las liquidará incrementadas en un treinta por ciento (30%). Cuando la sanción se imponga mediante resolución independiente procede el recurso de reconsideración. El incremento de la sanción se reducirá a la mitad de su valor, si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, dentro del término establecido para interponer el recurso respectivo, acepta los hechos, renuncia al mismo y cancela el valor total de la sanción más el incremento reducido.


2.2.5 Liquidación de revisión

ARTICULO 702. FACULTAD DE MODIFICAR LA LIQUIDACIÓN PRIVADA. La Administración de Impuestos podrá modificar, por una sola vez, las liquidaciones privadas de los contribuyentes, responsables o agentes retenedores, mediante liquidación de revisión. PARAGRAFO 1o. La liquidación privada de los responsables del impuesto sobre las ventas, también podrá modificarse mediante la adición a la declaración, del respectivo período fiscal, de los ingresos e impuestos determinados como consecuencia de la aplicación de las presunciones contempladas en los artículos 757 a 760 inclusive. PARAGRAFO 2o. La determinación de la renta líquida en forma presuntiva no agota la facultad de revisión oficiosa. ARTICULO 703. EL REQUERIMIENTO ESPECIAL COMO REQUISITO PREVIO A LA LIQUIDACIÓN. Antes de efectuar la liquidación de revisión, la Administración enviará al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un requerimiento especial que contenga todos los puntos que se proponga modificar, con explicación de las razones en que se sustenta. ARTICULO 704. CONTENIDO DEL REQUERIMIENTO. El requerimiento deberá contener la cuantificación de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones, que se pretende adicionar a la liquidación privada. ARTICULO 705. TERMINO PARA NOTIFICAR EL REQUERIMIENTO. El requerimiento de que trata el artículo 703, deberá notificarse a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar. Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos (2) años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma. Cuando la declaración tributaria presente un saldo a favor del contribuyente o responsable, el requerimiento deberá notificarse a más tardar dos (2) años después de la fecha de presentación de la solicitud de devolución o compensación respectiva. ARTICULO 705-1. TERMINO PARA NOTIFICAR EL REQUERIMIENTO EN VENTAS Y RETENCIÓN EN LA FUENTE. <Artículo adicionado por el artículo 134 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Los términos para notificar el requerimiento especial y para que queden en firme las declaraciones del impuesto sobre las ventas y de retención en la fuente, del contribuyente, a que se refieren los artículos 705 y 714 del Estatuto Tributario, serán los mismos que correspondan a su declaración de renta respecto de aquellos períodos que coincidan con el correspondiente año gravable.


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ARTICULO 706. SUSPENSION DEL TERMINO. El término para notificar el requerimiento especial se suspenderá: Cuando se practique inspección tributario de oficio, por el término de tres meses contados a partir de la notificación del auto que la decrete. Cuando se practique inspección tributaria a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, mientras dure la inspección. También se suspenderá el término para la notificación del requerimiento especial, durante el mes siguientes a la notificación del emplazamiento para corregir. ARTICULO 707. RESPUESTA AL REQUERIMIENTO ESPECIAL. Dentro de los tres (3) meses siguientes, contados a partir de la fecha de notificación del requerimiento especial, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, deberá formular por escrito sus objeciones, solicitar pruebas, subsanar las omisiones que permita la ley, solicitar a la Administración se alleguen al proceso documentos que reposen en sus archivos, así como la práctica de inspecciones tributarias, siempre y cuando tales solicitudes sean conducentes, caso en el cual, éstas deben ser atendidas. ARTICULO 708. AMPLIACIÓN AL REQUERIMIENTO ESPECIAL. El funcionario que conozca de la respuesta al requerimiento especial podrá, dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para responderlo, ordenar su ampliación, por una sola vez, y decretar las pruebas que estime necesarias. La ampliación podrá incluir hechos y conceptos no contemplados en el requerimiento inicial, así como proponer una nueva determinación oficial de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones. El plazo para la respuesta a la ampliación, no podrá ser inferior a tres (3) meses ni superior a seis (6) meses. ARTICULO 709. CORRECCIÓN PROVOCADA POR EL REQUERIMIENTO ESPECIAL. Si con ocasión de la respuesta al pliego de cargos, al requerimiento o a su ampliación, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, acepta total o parcialmente los hechos planteados en el requerimiento, la sanción por inexactitud de que trata el artículo 647, se reducirá a la cuarta parte de la planteada por la Administración, en relación con los hechos aceptados. Para tal efecto, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, deberá corregir su liquidación privada, incluyendo los mayores valores aceptados y la sanción por inexactitud reducida, y adjuntar a la respuesta al requerimiento, copia o fotocopia de la respectiva corrección y de la prueba del pago o acuerdo de pago, de los impuestos, retenciones y sanciones, incluida la de inexactitud reducida. ARTICULO 710. TERMINO PARA NOTIFICAR LA LIQUIDACIÓN DE REVISIÓN. Dentro de los seis meses siguientes a la fecha de vencimiento del término para dar respuesta al Requerimiento Especial o a su ampliación, según el caso, la Administración deberá notificar la liquidación de revisión, si hay mérito para ello. Cuando se practique inspección tributaria de oficio, el término anterior se suspenderá por el término de tres (3) meses contados a partir de la notificación del auto que la decrete. Cuando se practique inspección contable a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante el término se suspenderá mientras dure la inspección. Cuando la prueba solicitada se refiera a documentos que no reposen en el respectivo expediente, el término se suspenderá durante dos meses. ARTICULO 711. CORRESPONDENCIA ENTRE LA DECLARACION, EL REQUERIMIENTO Y LA LIQUIDACIÓN DE REVISIÓN. La liquidación de revisión deberá contraerse exclusivamente a la declaración del contribuyente y a los hechos que hubieren sido contemplados en el requerimiento especial o en su ampliación si la hubiere.


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ARTICULO 712. CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN DE REVISIÓN. La liquidación de revisión, deberán contener: a. Fecha: en caso de no indicarse, se tendrá como tal la de su notificación. b. Período gravable a que corresponda. c. Nombre o razón social del contribuyente. d. Número de identificación tributaria. e. Bases de cuantificación del tributo. f. Monto de los tributos y sanciones a cargo del contribuyente. g. Explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la declaración h. Firma o sello del control manual o automatizado ARTICULO 713. CORRECCIÓN PROVOCADA POR LA LIQUIDACIÓN DE REVISIÓN. Si dentro del término para interponer el recurso de reconsideración contra la liquidación de revisión, el contribuyente, responsable o agente retenedor, acepta total o parcialmente los hechos planteados en la liquidación, la sanción por inexactitud se reducirá a la mitad de la sanción inicialmente propuesta por la Administración, en relación con los hechos aceptados. Para tal efecto, el contribuyente, responsable o agente retenedor, deberá corregir su liquidación privada, incluyendo los mayores valores aceptados y la sanción por inexactitud reducida, y presentar un memorial ante la correspondiente oficina de Recursos Tributarios, en el cual consten los hechos aceptados y se adjunte copia o fotocopia de la respectiva corrección y de la prueba del pago o acuerdo de pago de los impuestos, retenciones y sanciones, incluida la de inexactitud reducida. ARTICULO 714. FIRMEZA DE LA LIQUIDACIÓN PRIVADA. La declaración tributaria quedará en firme, si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial. Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma. La declaración tributaria que presente un saldo a favor del contribuyente o responsable, quedará en firme si dos (2) años después de la fecha de presentación de la solicitud de devolución o compensación, no se ha notificado requerimiento especial. También quedará en firme la declaración tributaria, si vencido el término para practicar la liquidación de revisión, ésta no se notificó.


2.2.6 Liquidación de aforo

ARTICULO 717. LIQUIDACIÓN DE AFORO. Agotado el procedimiento previsto en los artículos 643, 715 y 716, la Administración podrá, dentro de los cinco (5) años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar, determinar mediante una liquidación de aforo, la obligación tributaria al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que no haya declarado. ARTICULO 718. PUBLICIDAD DE LOS EMPLAZADOS O SANCIONADOS. La Administración de Impuestos divulgará a través de medios de comunicación de amplia difusión; el nombre de los contribuyentes, responsables o agentes de retención, emplazados o sancionados por no declarar. La omisión de lo dispuesto en este artículo, no afecta la validez del acto respectivo. ARTICULO 719. CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN DE AFORO. La liquidación de aforo tendrá el mismo contenido de la liquidación de revisión, señalado en el artículo 712, con explicación sumaria de los fundamentos del aforo.


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ARTÍCULO 719-1. INSCRIPCIÓN EN PROCESO DE DETERMINACIÓN OFICIAL. Dentro del proceso de determinación del tributo e imposición de sanciones, el respectivo Administrador de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales, ordenará la inscripción de la liquidación oficial de revisión o de aforo y de la resolución de sanción debidamente notificados, según corresponda, en los registros públicos, de acuerdo con la naturaleza del bien, en los términos que señale el reglamento. Con la inscripción de los actos administrativos a que se refiere este artículo, los bienes quedan afectos al pago de las obligaciones del contribuyente. La inscripción estará vigente hasta la culminación del proceso administrativo de cobro coactivo, si a ello hubiere lugar, y se levantará únicamente en los siguientes casos:

1. Cuando se extinga la respectiva obligación. 2. Cuando producto del proceso de discusión la liquidación privada quedare en firme. 3. Cuando el acto oficial haya sido revocado en vía gubernativa o jurisdiccional. 4. Cuando se constituya garantía bancaria o póliza de seguros por el monto determinado en el acto que se inscriba. 5. Cuando el afectado con la inscripción o un tercero a su nombre ofrezca bienes inmuebles para su embargo, por un monto igual o superior al determinado en la inscripción, previo avalúo del bien ofrecido.

En cualquiera de los anteriores casos, la Administración deberá solicitar la cancelación de la inscripción a la autoridad competente, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de la comunicación del hecho que amerita el levantamiento de la anotación. ARTÍCULO 719-2. EFECTOS DE LA INSCRIPCIÓN EN PROCESO DE DETERMINACIÓN OFICIAL. Los efectos de la inscripción de que trata el artículo 719-1 son: 1. Los bienes sobre los cuales se haya realizado la inscripción constituyen garantía real del pago de la obligación tributario objeto de cobro. 2. La administración tributaria podrá perseguir coactivamente dichos bienes sin importar que los mismos hayan sido traspasados a terceros. 3. El propietario de un bien objeto de la inscripción deberá advertir al comprador de tal circunstancia. Si no lo hiciere, deberá responder civilmente ante el mismo, de acuerdo con las normas del Código Civil.


2.2.7 Liquidación oficial de corrección

ARTICULO 589. CORRECCIONES QUE DISMINUYAN EL VALOR A PAGAR O AUMENTEN EL SALDO A FAVOR. Para corregir las declaraciones tributarias, disminuyendo el valor a pagar o aumentando al saldo a favor, se elevará solicitud a la Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente, dentro de los dos* años siguientes al vencimiento del término para presentar la declaración. La Administración debe practicar la liquidación oficial de corrección, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la solicitud en debida forma; si no se pronuncia dentro de este término, el proyecto de corrección sustituirá a la declaración inicial. La corrección de las declaraciones a que se refiere este artículo no impide la facultad de revisión, la cual se contara a partir de la fecha de la corrección o del vencimiento de los seis meses siguientes a la solicitud, según el caso. Cuando no sea procedente la corrección solicitada, el contribuyente será objeto de una sanción equivalente al 20% del pretendido menor valor a pagar o mayor saldo a favor, la que será aplicada en el mismo acto mediante el cual se produzca el rechazo de la solicitud por improcedente. Esta sanción se disminuirá a la mitad, en el caso de que con ocasión del recurso correspondiente sea aceptada y pagada.



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2.2.8 Resoluciones que imponen sanción

ARTICULO 637. ACTOS EN LOS CUALES SE PUEDEN IMPONER SANCIONES. Las sanciones podrán imponerse mediante resolución independiente, o en las respectivas liquidaciones oficiales. ARTICULO 638. PRESCRIPCIÓN DE LA FACULTAD PARA IMPONER SANCIONES. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando las sanciones se impongan en liquidaciones oficiales, la facultad para imponerlas prescribe en el mismo término que existe para practicar la respectiva liquidación oficial. Cuando las sanciones se impongan en resolución independiente, deberá formularse el pliego de cargos correspondiente, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las infracciones continuadas. Salvo en el caso de la sanción por no declarar, de los intereses de mora, y de las sanciones previstas en los artículos 659, 659-1 y 660 del Estatuto Tributario, las cuales prescriben en el término de cinco años. Vencido el término de respuesta del pliego de cargos, la Administración Tributaria tendrá un plazo de seis meses para aplicar la sanción correspondiente, previa la práctica de las pruebas a que hubiere lugar.


A continuación se presentan los tipos de sanciones y los artículos del Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN (Decreto 624 de 1989) en los que se regula cada una de las materias.

TIPO DE SANCIÓN ARTÍCULO QUE LA REGULA SANCIONES RELACIONADAS CON LAS DECLARACIONES TRIBUTARIAS

EXTEMPORANEIDAD EN LA PRESENTACIÓN ARTICULO 641. EXTEMPORANEIDAD EN LA PRESENTACIÓN DE LAS DECLARACIONES CON POSTERIORIDAD AL EMPLAZAMIENTO

ARTICULO 642..

Sanción por no declarar ARTICULO 643. SANCIÓN POR NO DECLARAR.

SANCIÓN POR CORRECCIÓN DE LAS DECLARACIONES ARTICULO 644. SANCIÓN A APLICAR, POR INCUMPLIMIENTOS EN LA PRESENTACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE INGRESOS Y PATRIMONIO.

ARTICULO 645.

SANCIÓN POR CORRECCIÓN ARITMETICA ARTICULO 646. SANCIÓN POR INEXACTITUD ARTICULO 647..

ARTICULO 648. LA SANCIÓN POR INEXACTITUD PROCEDE SIN PERJUICIO DE LAS SANCIONES PENALES

SANCIÓN POR ACTIVOS OMITIDOS O PASIVOS INEXISTENTES

ARTÍCULO 649.

SANCIÓN POR USO FRAUDULENTO DE CEDULAS ARTICULO 650.. SANCIÓN POR NO INFORMAR LA DIRECCIÓN. ARTICULO 650-1. SANCIÓN POR NO INFORMAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA.

ARTICULO 650-2.


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TIPO DE SANCIÓN ARTÍCULO QUE LA REGULA SANCIONES RELATIVAS A INFORMACIONES Y EXPEDICIÓN DE FACTURAS

SANCIÓN POR NO ENVIAR INFORMACIÓN. ARTICULO 651. SANCIÓN POR EXPEDIR FACTURAS SIN REQUISITOS. ARTICULO 652. SANCIÓN POR NO FACTURAR. ARTICULO 652-1.

ARTICULO 653. CONSTANCIA DE LA NO EXPEDICIÓN DE FACTURAS O EXPEDICIÓN SIN EL LLENO DE LOS REQUISITOS.

SANCIONES RELACIONADAS CON LA CONTABILIDAD Y DE CLAUSURA DEL ESTABLECIMIENTO HECHOS IRREGULARES EN LA CONTABILIDAD. ARTICULO 654.

ARTICULO 655. SANCIÓN POR IRREGULARIDADES EN LA CONTABILIDAD. ARTICULO 656. REDUCCIÓN DE LAS SANCIONES POR LIBROS DE CONTABILIDAD.

SANCIÓN DE CLAUSURA DEL ESTABLECIMIENTO. ARTICULO 657. RETENCIÓN DE MERCANCÍAS A QUIENES COMPREN SIN FACTURA.

ARTICULO 657-1.

SANCIÓN POR INCUMPLIR LA CLAUSURA. ARTICULO 658. SANCIÓN A ADMINISTRADORES Y REPRESENTANTES LEGALES.

ARTÍCULO 658-1.

SANCIÓN POR EVASIÓN PASIVA. ARTÍCULO 658-2. SANCIONES RELATIVAS AL INCUMPLIMIENTO EN LA OBLIGACIÓN DE INSCRIBIRSE EN EL RUT Y OBTENCIÓN DEL NIT.

ARTÍCULO 658-3.

SANCIONES RELATIVAS A LAS CERTIFICACIONES DE CONTADORES PUBLICOS SANCIÓN POR VIOLAR LAS NORMAS QUE RIGEN LA PROFESIÓN.

ARTICULO 659.

SANCIÓN A SOCIEDADES DE CONTADORES PUBLICOS. ARTICULO 659-1. SUSPENSION DE LA FACULTAD DE FIRMAR DECLARACIONES TRIBUTARIAS Y CERTIFICAR PRUEBAS CON DESTINO A LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA.

ARTICULO 660. ARTICULO 661. REQUERIMIENTO PREVIO AL CONTADOR O REVISOR FISCAL. ARTICULO 661-1. COMUNICACIÓN DE SANCIONES.

SANCIONES ESPECIFICAS PARA CADA TRIBUTO SANCIÓN POR UTILIZACIÓN DE INTERPUESTAS PERSONAS POR PARTE DE LOS INVERSIONISTAS INSTITUCIONALES.

ARTICULO 662.

SANCIÓN POR GASTOS NO EXPLICADOS. ARTICULO 663. SANCIÓN POR NO ACREDITAR EL PAGO DE LOS APORTES PARAFISCALES.

ARTICULO 664.

RESPONSABILIDAD PENAL POR NO CONSIGNAR LAS RETENCIONES EN LA FUENTE Y EL IVA.

ARTICULO 665.

RESPONSABILIDAD PENAL POR NO CERTIFICAR CORRECTAMENTE VALORES RETENIDOS.

ARTICULO 666.

SANCIÓN POR NO EXPEDIR CERTIFICADOS. ARTICULO 667. SANCIÓN POR EXTEMPORANEIDAD EN LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO NACIONAL DE VENDEDORES* E INSCERICIÓN DE OFICIO.

ARTICULO 668.

SANCIÓN POR OMITIR INGRESOS O SERVIR DE INSTRUMENTO DE EVASIÓN.

ARTICULO 669.

SANCIÓN POR IMPROCEDENCIA DE LAS DEVOLUCIONES O COMPENSACIONES.

ARTICULO 670.


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TIPO DE SANCIÓN ARTÍCULO QUE LA REGULA SANCIÓN DE DECLARACIÓN DE PROVEEDOR FICTICIO O INSOLVENTE.

ARTICULO 671.

SANCIONES A NOTARIOS Y A OTROS FUNCIONARIOS SANCIÓN POR AUTORIZAR ESCRITURAS O TRASPASOS SIN EL PAGO DE LA RETENCIÓN.

ARTICULO 672.

SANCIÓN A NOTARIOS QUE AUTORICEN ESCRITURAS POR UN PRECIO INFERIOR.

ARTICULO 673.

SANCIÓN A EMPLEADOS Y TRABAJADORES DEL ESTADO POR ENRIQUECIMIENTO NO JUSTIFICADO.

ARTICULO 673-1.

SANCIONES A ENTIDADES AUTORIZADAS PARA RECAUDAR IMPUESTOS ERRORES DE VERIFICACIÓN. ARTICULO 674.

INCONSISTENCIA EN LA INFORMACIÓN REMITIDA. ARTICULO 675. EXTEMPORANEIDAD EN LA ENTREGA DE LA INFORMACIÓN.

ARTICULO 676.

CANCELACIÓN DE LA AUTORIZACIÓN PARA RECAUDAR IMPUESTOS Y RECIBIR DECLARACIONES.

ARTICULO 677. ARTICULO 678. COMPETENCIA PARA SANCIONAR A LAS ENTIDADES RECAUDADORAS.

SANCIONES ESPECIALES CONTEMPLADAS POR NORMAS TRIBUTARIAS, APLICABLES A FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN.

INCUMPLIMIENTO DE DEBERES. ARTICULO 679. VIOLACIÓN MANIFIESTA DE LA LEY. ARTICULO 680.

PRETERMISION DE TERMINOS. ARTICULO 681. INCUMPLIMIENTO DE LOS TERMINOS PARA DEVOLVER.

ARTICULO 682.

3. Bibliografía ALTAMIRA, P. (1971) Cursos de Derecho Administrativo. , Buenos Aires: Editorial Palma. CASSAGNE, J. C. (1998). Derecho Administrativo. Buenos Aires: Heiasta. DROMI, R. (1994) Derecho Administrativo. Buenos Aires: Astrea de A. y R. Depalma. LAUBADERE, A. D. (1984) Manual de derecho administrativo. Bogotá: TEMIS. 1984. 367 p. PAREJO, L. (1998) Manual de derecho administrativo: Parte General Volumen 1. Barcelona: ARIEL. p. 806. RODRIGUEZ SANTOS, C. (1996) Manual de derecho administrativo: elementos de derecho administrativo: nociones generales, el acto administrativo y el contrato estatal. Bogotá: PROFESIONAL. 147 p. 589 698 703 715-718 764


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Capítulo VIII

Control del Sector Público en Colombia

"ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.


“ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.


Introducción Las normas tributarias partiendo de la constitución, pasando por las leyes y reglamentos específicos establecen las obligaciones que tienen los declarantes, contribuyentes y el resto de ciudadanos que no tienen ese status, con relación a las cargas tributarias. Dichas normas se complementan con la actuación de los funcionarios de los aparatos administrativos de los impuestos (DIAN, secretarías de hacienda, policía fiscal y aduanera) quiénes a través de los impuestos y con base en el ordenamiento legal de carácter tributario, realizan una serie de actividades de invitación, investigación y seguimiento de las actividades de los ciudadanos en materia tributaria. Tanto las normas aprobadas en organismos deliberantes (Congreso, asamblea departamental y concejos municipales) a través de un largo proceso de discusión pública, como los actos administrativos emitidos de forma constante por los funcionarios pueden, eventualmente, afectar de alguna manera a los ciudadanos y sus organizaciones. Es por ello que el ordenamiento constitucional y sus desarrollos en leyes y reglamentos, prevén un sistema completo de controles a la actividad pública en Colombia. Controles que no solamente se centran en la actividad tributaria, sino es

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todas y cada una de las actividades y acciones de los funcionarios públicos o de personas naturales y jurídicas de carácter privado que afecten el bienestar general. El presente capítulo realizará un recorrido sucinto por los tipos de controles previstos en el andamiaje constitucional colombiano, haciendo especial énfasis en aquellos controles que tienen alguna relación con la actividad administrativa de los órganos que realizan funciones tributarias. Es importante estudiar el hecho que las actuaciones administrativas de las autoridades tributarias de nivel nacional (que se describieron en el capítulo VII), tienen una serie de controles, como los tienen el resto de acciones administrativas, que sirven de medios de defensa de los contribuyentes. Debe entenderse que para cada acción administrativa, existe una acción del contribuyente para defenderse o discutir las decisiones estatales por los medios del Estado de derecho. Estos procesos hacen parte de los controles que pueden ejercer los ciudadanos y organizaciones de control públicas y privadas en pro de mantener el imperio de la ley y el uso legítimo de la fuerza basado en el derecho. 1. Tipos de controles al sector público en Colombia A continuación se presenta un cuadro resumen de los tipos de controles que existen para la acción de las funciones públicas en Colombia, este cuadro desarrolla los siguientes campos: 1.1 Tipo de control Establece cuál de los controles al Estado colombiano será descrito. 1.2 Descripción Corresponde a la definición y alcance del tipo de control. Vale la pena mencionar que se ampliará el control de legalidad, dado que es el más importante a la hora de analizar el tema tributario. 1.3 Entidades que llevan adelante el control Corresponde a un inventario de las entidades de carácter público, privado y ciudadano que llevan adelante el control de las acciones del Estado. 1.4 Carácter de los controles Este carácter se describe en relación a si el tipo de control es interno o externo con respecto a las organizaciones públicas, no debe confundirse con si es un tipo de control interno ó externo a todo el aparato del Estado, sino a las organizaciones controladas individualmente entendidas.


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Por ejemplo, el control de los medios de comunicación es un control externo a la DIAN, dado que la DIAN no cuenta con un órgano interior de comunicación encargado de hacerle control, sino que ante irregularidades cometidas por los funcionarios de la institución serán las emisoras de radio o televisión o los periódicos o revistas quiénes denuncien, y estas organizaciones están por fuera de la DIAN. 1.5 Relación con lo tributario En este campo se analizará cuál es la relación de este tipo de control con el sistema tributario colombiano, más específicamente del control de la forma como la administración de impuestos lleva adelante sus funciones legales.


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Tipo de Control

Descripción Entidades que llevan adelante el control

Carácter de los controles Relación con lo tributario Interno Externo

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Para una democracia como la colombiana que pretende ser participativa, el control social es el control esencial. Este control es el control que asegura que todos los ciudadanos puedan criticar y llevar a cabo procedimientos que aseguren el imperio de la ley, buscando el reconocimiento de derechos individuales o colectivos, el cambio de una política, la discusión legal de una acción pública o el simple derecho de manifestar públicamente su disenso con cualquier postura pública o privada. En este punto se incluye el control ejercido por los medios de comunicación masivos (que pagan por las frecuencias) ó los medios de comunicación ciudadanos que manejan organizaciones para expresarse de forma abierta y democrática, siempre en cumplimiento de la ley. La libertad de opinión, y la garantía a la libertad de prensa son esenciales para las democracias. De hecho, a la prensa se le ha llamado el “cuarto poder”, en referencia a los tres poderes de la república. Este estatus se ha logrado en la medida que los funcionarios corruptos o malintencionados de los gobiernos se escudan en el silencio y la oscuridad para llevar a cabo actos ilegales o en contra de la ética pública, y solo los medios de comunicación libres tienen el poder suficiente para poner en conocimiento de la opinión pública actos reprochables.

Los ciudadanos Las Juntas Administradoras Locales Las veedurías ciudadanas. Las ligas de usuarios. Las organizaciones no gubernamentales. Los sindicatos y asociaciones de trabajadores. Las fundaciones con objetivos de control social. Los medios masivos de comunicación que pagan por sus frecuencias. Los medios comunitarios, escolares, locales o ciudadanos de comunicación.

Puede ser interno en ocasiones donde los sindicatos o asociaciones de trabajadores pertenezcan a espacios de concertación dentro de las instituciones públicas, y ejerzan control. Aunque es la excepción.

En la mayoría de las ocasiones, el control ciudadano es externo a las organizaciones públicas, en tanto que, los ciudadanos y medios que lo ejercen no hacen parte constante de la estructura organizacional de las instituciones públicas.

Puede llegar a ser muy importante cuando existen observatorios de la actividad fiscal, o mediante ONG e instituciones de investigación especializadas. Los medios llaman la atención sobre los impuestos en muchas ocasiones. Los medios de comunicación anuncian de reformas ó acciones tributarias confiscatorias, ilegales o de decisiones judiciales y administra-tivas que afectan a los contribu-yentes.


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La democracia colombiana es esencialmente representativa, es decir, los ciudadanos no se representan a sí mismos en los organismos deliberantes, sino que representan los intereses de sus electores, y los intereses generales de la postura ideológica que representa el partido al que pertenecen. Es por ello que los órganos deliberantes de todos los niveles territoriales (Congreso, asambleas o concejos), tienen la potestad de realizar un control de carácter político a los miembros del ejecutivo. Además el juez natural del ejecutivo, en asuntos políticos, es el legislativo. En el nivel nacional la constitución en su artículo 114 establece “Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración”. Así como el Artículo 299 y 312 establecen la misma función para asambleas departamentales y concejos municipales con respecto a las administraciones departamentales y municipales.10 El congreso puede promover “moción de censura” para funcionarios del ejecutivo.

A nivel Nacional: el congreso de la república. A nivel departamental: la asamblea departamental. A nivel municipal: los concejos municipales. Los medios de comunicación y los ciudadanos pueden ejercer de alguna manera el control político ante la incapacidad de los órganos deliberantes de defender intereses considerados socialmente importantes.

El control político es esencialmente externo a las organizaciones públicas, dado que es ejercido por los órganos deliberantes de nivel nacional, departamental y municipal.

Los órganos deliberantes pueden poner en tela de juicio la forma como los gobiernos (Ver artículo 115 de la constitución ¿quién es el gobierno en Colombia?) llevan adelante la política fiscal o como pretenden reformar las leyes tributarias, o quiénes deben soportar las cargas tributarias.

10 Además el artículo 135 de la Constitución establece que cada cámara del congreso tendrá la potestad “Proponer moción de censura respecto de los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la República. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Pronunciada una Cámara sobre la moción de censura su decisión inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma”.


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El artículo 117 de la constitución “El Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos de control”, y el articulo 119, establece “la Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración”. El control de la gestión fiscal se refiere al erario público, es decir la forma como los organismos estatales de todos los niveles presupuestan sus recursos (ingresos, egresos e inversiones) y la forma como los utilizan. En estos términos el control fiscal tiene un amplio espectro de funciones en la medida que interviene en el control de los presupuestos, la forma de distribuir las cargas y los beneficios sociales, es decir, tanto en los ingresos como en los egresos. Sus funciones son amplias en términos de investigar y sancionar a los funcionarios que realicen malos manejos del erario público. Además, su labor preventiva ha venido dándole un carácter se asesor del ejecutivo en relación a temas que por su importancia fiscal requieren el control previo. Adicionalmente las contralorías tienen funciones de alertas tempranas. No solo existe una contraloría general de la república, sino que existen contralorías departamentales y en los municipios y distritos de mayores ingresos y población. Este sistema nacional de control fiscal, asegura que todos los organismos públicos ó privados con recursos públicos tengan control del uso de sus recursos.

A nivel nacional, la Contraloría General de la República. Controla al gobierno nacional y sus entidades descentralizadas. A nivel departamental, las contralorías departamentales. Controla al gobierno departamental y a todas sus entidades públicas, así como, las entidades privadas con recursos de entidades departamentales. Las contralorías departamentales también controlan a los municipios de su departamento que no tienen contralorías municipales o distritales. A nivel municipal y distrital, las contralorías municipales o distritales. No todos los municipios tienen contraloría municipal, solo municipios con importantes recursos fiscales y niveles altos de población.

Es un control externo.

Al ejercerlo las contralorías con el apoyo de la ciudadanía y los medios de comunicación, este control es externo. Dado que todo el aparato de las contralorías es independiente (en teoría) al manejo político interno de las entidades territoriales y organismos controlados. Esto se pone en tela de juicio en la medida que el ejecutivo tiene mucha influencia en los organismos deliberantes que eligen al contralor y aprueban su presupuesto, con lo cual puede influenciar la calidad del control fiscal ejercido.

La influencia de la contraloría en temas tributarios se da en tres niveles. Macro: en la medida que la contraloría analiza la capacidad fiscal del gobierno. En un nivel medio, a través del cuidado de los presupuestos de ingresos y gastos de las organizaciones cuida que los recursos se usen bien. Y en un nivel micro, controla la gestión (eficiencia) los entes administra-dores de tributos.


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En un sentido amplio el control de gestión es un control asociado a la capacidad que tienen las organizaciones públicas de lograr la mayor parte de los objetivos establecidos por la ley, con base en la menor provisión de recursos posible para obtener los estándares de calidad del servicio o producto que establece la ley o los estándares internacionales. En este sentido el control de gestión es ejercido tanto de manera ejecutiva por los encargados del gobierno de las entidades territoriales (Presidente, ministros, directores de departamento, superintendentes, gerentes, gobernadores, secretarios del despacho, alcaldes y funcionarios de todos los niveles del gobierno), así como las entidades de la rama judicial y legislativa. El control de gestión entonces atañe a los resultados y a los procesos llevados a cabo por dichas entidades para lograrlo, todo ello en el marco de la ley y los reglamentos. Las contralorías de todo nivel, tienen un papel esencial en el control de la gestión de las organizaciones entendidas de forma individual. Es así como dentro de las opiniones en torno a la gestión fiscal y al fenecimiento de las cuentas, las contralorías han avanzado en metodologías de control de gestión de las organizaciones, que las analizan de forma general. Las superintendencias por su parte vigilan tanto a las entidades individuales como a los sectores, es así como la SSPD (servicios públicos), analiza la gestión del sector.

Máximas autoridades ejecutivas de las entidades públicas. Oficinas de control interno de las organizaciones públicas (que operan el sistema de control interno con tres subsistemas: control estratégico, control de gestión, y control de valuación). Contralorías de todos los niveles. Organismos deliberantes. Ciudadanos y sus organizaciones.

Es interno el control de Gestión tanto por el control realizado por las máximas autoridades de cada organismo, como por las oficinas de control interno, que coordinan en el subsistema de control de gestión. Los componentes de dicho subsistema son: (1) Actividades de Control (políticas de operación, procedimientos, indicadores, y manual de procedimientos), (2) información (primaria y secundaria), y (3) comunicación pública (comunicación organizacional, comunicación informativa y medios de comunicación).

Los superiores jerárquicos de las organizaciones públicas son actores externos esenciales en el control de gestión. De ahí en más, son las contralorías quiénes tienen la función constitucional de analizar el resultado de la administración. Las entidades de control político pueden ejercer dicho control en torno a los resultados y la gestión de las organizaciones públicas.

Este control tiene una importante relación con la eficiencia de los organismos de recaudo tributario, en la medida que del logro de sus objetivos depende la cantidad de recursos fiscales que reciba el estado para solventar los gastos e inversiones del Estado.


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El artículo 118 de la constitución política establece “el Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”. El control disciplinario es uno de los ámbitos del control ejercido por el ministerio público. Es la procuraduría general de la nación y el aparato ejecutivo y jurisdiccional es el encargado de establecer si los funcionarios públicos actúan de forma correcta frente el uso de su poder, el seguimiento de las normas y el logro de los objetivos. La procuraduría con el apoyo de los delegados, y los personeros municipales, ejerce el control de todos los funcionarios públicos de todo nivel. Siempre en el nivel municipal existen personeros que son los representantes del ministerio público. Además de los procuradores delegados, los persones, los agentes del ministerio público, internamente las organizaciones públicas cuentan con oficias de control disciplinario. Cabe mencionar que funcionarios pertenecientes a las fuerzas armadas tienen en algunos casos control por fuera de la procuraduría, asociado a la justicia penal militar.

Procuraduría General de la Nación. Procuradores delegados. Agentes de la procuraduría. Autoridades jurisdiccionales. Personeros municipales. Funcionarios de las oficinas de control disciplinario.

Por parte de las oficinas de control disciplinario delegadas para ello.

Lo ejercen autoridades de nivel nacional distribuidas de forma descentralizadas en el territorio. Los personeros municipales, se han convertido en un apoyo esencial para el funcionamiento y éxito del ministerio público. Han sido ellos en la realidad de los municipios más pequeños quienes han enfrentado a través de denuncias e investigaciones la corrupción administrativa, la presencia de grupos ilegales que violan del DD.HH., el narcotráfico y la combinación de estos.

Los funcionarios de las administraciones de impuestos que utilicen el poder de la ley de forma excesiva, tienen el control disciplinario como límite. Los contribuyentes o ciudadanos que se vean atropellados por funcionarios públicos con funciones tributarias


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El artículo 209 de la constitución nacional en uno de sus apartes establece que “…la administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. Así mismo, el artículo 269 dice: “En las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, la cual podrá establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos servicios con empresas privadas colombianas”. La ley 87 de 1993 define el control interno en su artículo 1º así: “Se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos. (…) deberá concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad del mando”.

El decreto 1599 del 20 de mayo de 2005 adopta el modelo estándar de control interno para el Estado Colombiano (MECI)”.

Representante legal o máximo directivo correspondiente. Oficinas de Control Interno (OCI).

Es como lo dice su nombre, interno. Las oficinas de CI, tal como lo establece la ley 87 de 1993, en su artículo 6º, será responsabilidad “del representante legal o máximo directivo correspondiente”. Así mismo, el artículo 3º, estable-ce que sus caracte-rísticas son: [1] formar parte integrante de los sistemas contables, financieros, de planeación, de información y operacionales de la respectiva entidad, [2] En cada área de la organización, el funcionario encargado de dirigirla es respon-sable por el CI ante su jefe inmediato, y [3] la Unidad de Control Interna es independiente.

Las oficinas de control interno de las entidades administra-doras de los impuestos deben estar en la búsqueda de lograr la “igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales”, en relación con las actividades de administra-ción, recaudo y sanción.

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2. Control de legalidad

“ARTICULO 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables”.

(Constitución Política de Colombia, 1991) “ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.


El control de legalidad es el control esencial de garantía del funcionamiento del Estado social de derecho. El control de legalidad, es el que conceptualmente, permite asegurar que el Estado tenga los mecanismos necesarios para asegurarle a los ciudadanos y sus organizaciones que sus derechos contenidos en la ley sean respetados. El control de legalidad tiene tres jurisdicciones11 ó espacios de actuación. La jurisdicción ordinaria, constitucional, la jurisdicción contencioso administrativa y la jurisdicciones especiales. El principio de legalidad presupone la actividad del Estado a un ordenamiento jurídico. Este ordenamiento, al cual se debe ajustar y conformar toda gestión administrativa, tiene dos características fundamentales: la primera, que haya sido previamente establecido en el ordenamiento jurídico y, la segunda, que esté rigurosamente jerarquizado. El Estado Colombiano cuenta con todo el ámbito del control de legalidad como la serie de mecanismos legales e instituciones encargados de velar por el cumplimiento del principio de legalidad.

11 Una jurisdicción es “autoridad para gobernar y poner en ejecución las leyes o para aplicarlas en juicio”, también “autoridad o poder sobre otro”. Una jurisdicción contenciosa es “la que se ejerce en forma de juicio sobre pretensiones o derechos contrapuestos de las partes litigantes”.


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2.1 La jurisdicción ordinaria

ARTICULO 234. La Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria y se compondrá del número impar de magistrados que determine la ley. Esta dividirá la Corte en salas, señalará a cada una de ellas los asuntos que deba conocer separadamente y determinará aquellos en que deba intervenir la Corte en pleno.


Corresponde a la jurisdicción de control de legalidad en la mayoría de temas de actuación de la justicia. Entre otras funciones la corte suprema de justicia actúa como tribunal de casación, debe juzgas al presidente, los congresistas y altos dignatarios del Estado, entre otras funciones.

ARTICULO 235. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: 1. Actuar como tribunal de casación. 2. Juzgar al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los altos funcionarios de que trata el artículo 174, por cualquier hecho punible que se les impute, conforme al artículo 175 numerales 2 y 3. 3. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso 4. Juzgar, previa acusación del Fiscal General de la Nación, a los Ministros del Despacho, al Procurador General, al Defensor del Pueblo, a los Agentes del Ministerio Público ante la Corte, ante el Consejo de Estado y ante los Tribunales; a los Directores de los Departamentos Administrativos, al Contralor General de la República, a los Embajadores y jefes de misión diplomática o consular, a los Gobernadores, a los Magistrados de Tribunales y a los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública, por los hechos punibles que se les imputen. 5. Conocer de todos los negocios contenciosos de los agentes diplomáticos acreditados ante el Gobierno de la Nación, en los casos previstos por el Derecho Internacional. 6. Darse su propio reglamento. 7. Las demás atribuciones que señale la ley. PARAGRAFO. Cuando los funcionarios antes enumerados hubieren cesado en el ejercicio de su cargo, el fuero sólo se mantendrá para las conductas punibles que tengan relación con las funciones desempeñadas.


Es última instancia de los procesos diferentes a los constitucionales, los contencioso administrativo o de procesos desarrollados en el marco de la reglamentación constitucional de autoridades y territorios indígenas. Es decir, todos los procesos de carácter penal, laboral, civil, comercial, etc., serán conocidos en última instancia por la corte suprema de justicia. 2.2 La jurisdicción constitucional La jurisdicción constitucional corresponde al control que se realiza a la correspondencia entre el ordenamiento legal que va surgiendo y la constitución nacional como norma de mayor rango a nivel nacional. Este es el procedimiento básico del control de legalidad, en la medida que, ningún tratado ley, decreto, norma o reglamento puede ir en contra de la constitución.


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En el mundo existen dos tipos de controles constitucionales: difuso y unificado. En el sistema unificado, un solo organismo público es el responsable de realizar el control de legalidad en la jurisdicción constitucional. Existe el sistema difuso en el que varios organismos realizan control constitucional, como es el caso colombiano, en el que la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y los jueces a través de la acción de tutela hacen control a la constitucionalidad de los actos. 2.2.1 Los organismos que realizan control constitucional Consejo de Estado: El artículo 237 de la constitución nacional establece las atribuciones del Consejo de Estado entre las que se encuentra en el numeral 2º, “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. En este sentido la función de control constitucional del Consejo de Estado es restringida a un solo tipo de decretos dictados por el gobierno nacional, pero importante en la medida que sienta jurisprudencia constitucional alternativa a la de la corte constitucional.

ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación. 2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación. 3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación. 6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución. 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución (estados de emergencia, conmoción y excepción) 8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. 9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales.


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10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva. 11. Darse su propio reglamento. PARAGRAFO. Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto.

(Constitución Política de Colombia, 1991) “ARTICULO 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.


Corte Constitucional: corresponde al máximo órgano de salvaguarda de la constitución nacional. En el mundo existen dos tipos de diseños institucionales básicos con respecto a la existencia de cortes especializadas en la jurisdicción constitucional. Existen los países que dejan el control constitucional en manos de la corte suprema de justicia, que tiene una sala especial dedicada a lo constitucional. Existe el modelo, como el colombiano, en el que se introduce una corte que se dedica de forma específica a la salvaguarda de la constitución. Este mecanismo aunque separa y especializa genera los llamados “choques de trenes”, en la medida que cuando surgen dudas de competencias entre las funciones de las altas cortes (suprema de justicia, constitucional y consejo de estado) pueden presentarse decisiones diferentes sobre materias o casos iguales, con lo que se pone en peligro la estabilidad institucional de las naciones, como de hecho ha sucedido en Colombia entre las altas cortes. 2.2.2 Mecanismos de aplicación del control constitucional Por la vía de acción ó demanda de inconstitucionalidad: El cual es ejercido por un ciudadano que demanda por inconstitucionalidad una norma puede ser una ley, ley ordinaria ó actos legislativos que pretenden reformar la constitución, teniendo en cuenta que estos últimos solo deben declararse inexequibles por vicios de forma. Por la vía automática o forzosa: Cuando el gobierno declara la existencia de Estado de Guerra, Estado de Excepción y Estado de Emergencia, al día siguiente de haber dictado los decretos legislativos deberá entregarse a la corte constitucional con el fin


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de establecer si es exequible, la corte podrá de oficio analizar la constitucionalidad sino se cumple con el envío. Por control previo: la corte constitucional debe decidir con anterioridad al pronunciamiento popular sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación. Así mismo, la corte debe decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. 2.3 La jurisdicción contencioso administrativa

ARTICULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley. 2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. 3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen. En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado. 4. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley. 5. Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley. 6. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que determine la ley.


ARTICULO 238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.


“Artículo 82. Objeto de la jurisdicción contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida por la constitución para juzgar controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Se ejerce por el consejo de Estado y los tribunales administrativos de conformidad con la Constitución y la Ley. Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados por la ley.



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2.3.1 Definición La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al control que se realiza los actos de la administración. Adicionalmente, es el órgano consultivo de máximo nivel que tiene la administración pública colombiana. Debe tenerse en cuenta que la jurisdicción contencioso administrativa se configura cuando un conflicto entre ciudadanos (y sus organizaciones) y una entidad pública (ó entidad privada con funciones públicas), o entre entidades públicas que no puede ser resuelta por la vía administrativa, y deben irse a la vía judicial. Estos procesos que llegan a la jurisdicción contencioso administrativa, son los conflictos que requieren un tercero (de la rama judicial) para dirimirlos, teniendo en cuenta que los conflictos administrativos deben tener una parte pública (o una parte privada con funciones públicas). En general los conflictos con la administración tienen dos formas de ser dirimidos, una vía administrativa en la que la administración resuelve de forma directa con el afectado, y la vía judicial donde existe un actor que es la jurisdicción contencioso administrativa entre la administración y los ciudadanos. 2.3.2 Entidades de la jurisdicción contencioso administrativa Jueces Administrativos: corresponden a los jueces especializados que conocen en primera instancia los conflictos de la jurisdicción contencioso administrativo. Cabe establecer, que los conflictos llegan a la vía judicial después de agotarse la vía gubernativa entre el ciudadano y la administración. Tribunales administrativos: resuelven en segunda instancia los casos de la jurisdicción contencioso administrativa. Consejo de Estado: es el máximo órgano de decisión y última instancia de los conflictos de la jurisdicción contencioso administrativa. 3. Bibliografía CONGRESO DE LA REPÚBLICA. (1991) Constitución Política de Colombia. Bogotá: Imprenta nacional de Colombia. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. (2008) Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, Decreto 624 de 1989. Bogotá: Imprenta Nacional. REPÚBLICA DE COLOMBIA. (1993) Código contencioso administrativo. Bogotá: ECOE. 184 p.


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4. Actividades del capítulo 4.1 ¿Quiénes ejercen el control constitucional en Colombia, cuál es el alcance y a través de qué acciones?. 4.2 ¿Quiénes ejercen el control contencioso administrativo en Colombia, cuál es el alcance y a través de qué acciones?. 4.3 ¿En qué consiste el control disciplinario y qué relación tiene con lo tributario?. 4.4 ¿En qué consiste el control fiscal y qué relación tiene con lo tributario?. 4.5 ¿En qué consiste el control de legalidad y qué relación tiene con lo tributario?.


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Capítulo IX

Las acciones de los contribuyentes frente a la administración de impuestos

Los contribuyentes colombianos pueden llevar adelante acciones con el fin de discutir los actos de la administración que consideran que lesionan sus derechos o que no cumplen la ley. Estas acciones pueden adelantarse en dos vías: la vía gubernativa y la vía judicial. A continuación se analizan cada una de las acciones: 1. Acciones en la vía gubernativa

Artículo 50. Recursos en la vía gubernativa. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las acusaciones administrativas procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que aclare, modifique o revoque. 2. El de apelación, se presenta ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito. No habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica. 3. El recurso de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el funcionario superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. Este recurso se podrá hacer uso dentro de los (5) cinco días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente y decidirá lo que sea el caso. Son actos definitivos los que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan posible continuarla.


El estatuto tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales establece tres tipos de acciones en la vía gubernativa, es decir recursos que se llevan adelante frente a la DIAN: recurso de reposición, recurso de reconsideración y recurso de apelación. 1.1 Acción de reposición

Capítulo IX: las acciones de los contribuyentes frente a la administración de impuestos |

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Acto

administrativo Descripción Artículo del

Estatuto Tributario

Resolución de la DIAN que revoquen unilateralmente acuerdos anticipados de precios

La DIAN podrá celebrar acuerdos con contribuyentes del impuesto sobre la renta, nacionales o extranjeros, mediante los cuales se determine el precio o margen de utilidad de las diferentes operaciones que realicen con sus vinculados económicos o partes relacionadas. La acción de reposición procederá frente a actos administrativos que revoquen unilateralmente, se deberá interponer ante el funcionario que tomó la decisión, dentro de los quince (15) días siguientes a su notificación.

Artículo 260-9

Resolución de la DIAN para fijar dicho lugar como domicilio fiscal del contribuyente para efectos tributarios

La DIAN podrá mediante resolución motivada, fijar dicho lugar como domicilio fiscal del contribuyente para efectos tributarios, el cual no podrá ser modificado por el contribuyente, mientras se mantengan las razones que dieron origen a tal determinación. Contra esta decisión procede únicamente el recurso de reposición dentro de los diez días siguientes a su notificación

Artículo 579-1

Resolución que impone sanción por la utilización de interpuestas personas por parte de los inversionistas institucionales

La sanción de que trata el presente artículo, se impondrá por el Administrador de Impuestos Nacionales respectivo, previa investigación por parte de los funcionarios de la Administración Tributaria y traslado de cargos, por el término de un (1) mes, para que responda tanto la sociedad, los accionistas o terceros, como el inversionista institucional correspondiente. Contra esta resolución, solamente procede el recurso de reposición, el cual debe interponerse dentro del mes siguiente a su notificación

Artículo 662

Resolución de la DIAN que declara insolvencia

El Subdirector de Cobranzas o el Administrador de Impuestos Nacionales según el caso, mediante resolución declarará la insolvencia de que trata el artículo 671-1 del Estatuto Tributario. Contra esta providencia procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario y en subsidio el de apelación, dentro del mes siguiente a su notificación. Los anteriores recursos deberán fallarse dentro del mes siguiente a su interposición en debida forma

Artículo 671-3

Sanciones a entidades recaudadoras

Las sanciones de que tratan los artículos 674, 675 y 676, se impondrán por el Subdirector de Recaudación de la Dirección General de Impuestos Nacionales, previo traslado de cargos, por el término de quince (15) días para responder. En casos especiales, el Subdirector de Recaudación podrá ampliar este término. Contra la resolución que impone la sanción procede únicamente el recurso de reposición que deberá ser interpuesto dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la misma, ante el mismo funcionario que profirió la resolución.

Artículo 678

Sanción a funcionarios que incumplan términos para devolver

Esta sanción se impondrá mediante resolución motivada del respectivo Administrador de Impuestos, previo traslado de cargos al funcionario por el término de diez (10) días. Contra la misma, procederá únicamente el recurso de reposición ante el mismo funcionario que dictó la providencia, el cual dispondrá de un término de diez (10) días para resolverlo.

Artículo 682


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Acto administrativo

Descripción Artículo del Estatuto

Tributario Requisitos formales recurso

Cumplimiento de requisitos formales de la reposición. Artículo 722

Inadmisión de recursos

Recurso de reposición contra auto de inadmisión de recursos de reposición y reconsideración.

Artículo 726

Recursos contra auto de inadmisión

Contra el auto que no admite el recurso, podrá interponerse únicamente recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación. El recurso de reposición deberá resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su interposición, salvo el caso en el cual la omisión que originó la inadmisión, sea el acreditar el pago de la liquidación privada. La providencia respectiva se notificará personalmente o por edicto. Si la providencia confirma el auto que no admite el recurso, la vía gubernativa se agotará en el momento de su notificación

Artículo 728

Término para resolver recursos

La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma

Artículo 732

Recursos contra las resoluciones que imponen sanción de clausura y sanción por incumplir la clausura

Contra la resolución que impone la sanción por clausura del establecimiento de que trata el artículo 657, procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario que la profirió, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, quien deberá fallar dentro de los diez (10) días siguientes a su interposición

Artículo 735

Recurso contra providencias que sancionan a contadores públicos o revisores fiscales.

Contra la providencia que impone la sanción de que tratan los artículos 660 y 661, procede únicamente el recurso de reposición por la vía gubernativa, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la providencia respectiva.

Artículo 739

Resolución que deja sin efecto facilidades de pago

La DIAN podrá dejar sin efecto la facilidad para el pago, declarando sin vigencia el plazo concedido, ordenando hacer efectiva la garantía hasta concurrencia del saldo de la deuda garantizada, la práctica del embargo, secuestro y remate de los bienes o la terminación de los contratos, si fuere del caso. Contra esta providencia procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario que la profirió, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, quien deberá resolverlo dentro del mes siguiente a su interposición en debida forma

Artículo 814-3

Recurso contra la resolución que decide las excepciones

En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolución procede únicamente el recurso de reposición ante el Jefe de la División de Cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en debida forma

Artículo 834

Ver artículos completos en el Anexo B: Recursos


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1.2 Acción de reconsideración

Acto administrativo


Tributario Competencia para el ejercicio de las funciones relacionadas con acciones de reconsideración

Tratándose de fallos de los recursos de reconsideración contra los diversos actos de determinación de impuestos y que imponen sanciones, y en general, los demás recursos cuya competencia no esté otorgada a determinado funcionario o dependencia. 1. Cuando la cuantía del acto objeto del recurso, incluidas las sanciones impuestas, sea inferior a setecientas cincuenta (750) UVT, serán competentes para fallar los recursos de reconsideración, los funcionarios y dependencias de la Administración de Impuestos, de Aduanas o de Impuestos y Aduanas Nacionales que profirió el acto recurrido, de acuerdo con la estructura funcional que se establezca. 2. Cuando la cuantía del acto objeto del recurso, incluidas las sanciones impuestas, sea igual o superior a setecientas cincuenta (750) UVT, pero inferior a cinco mil (5.000) UVT, serán competentes para fallar los recursos de reconsideración, los funcionarios y dependencias de la Administración de Impuestos, de Aduanas o de Impuestos y Aduanas Nacionales de la capital del Departamento en el que esté ubicada la Administración que profirió el acto recurrido, de acuerdo con la estructura funcional que se establezca. 3. Cuando la cuantía del acto objeto del recurso, incluidas las sanciones impuestas, sea igual o superior a cinco mil (5.000) UVT, serán competentes para fallar los recursos de reconsideración, los funcionarios y dependencias del Nivel Central de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de acuerdo con la estructura funcional que se establezca. Los recursos de reconsideración que sean confirmados o denegados deberán ser proferidos mediante resoluciones motivadas. Para efectos de lo previsto en los numerales 1, 2 y 3 del presente artículo, serán competentes para conocer los recursos de reconsideración en segunda instancia, los funcionarios y dependencias de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales que de acuerdo con la estructura funcional sean superiores jerárquicamente a aquella que profirió el fallo.

Artículo 560

Posibilidad de efectuar corrección de la declaración

Habrá lugar a efectuar la corrección de la declaración dentro del término para interponer el recurso de reconsideración, en las circunstancias previstas en el artículo 713

Artículo 590

Resolución que profiere sanción por liquidar sanción incorrectamente.

Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no hubiere liquidado en su declaración las sanciones a que estuviere obligado o las hubiere liquidado incorrectamente la Administración las liquidará incrementadas en un treinta por ciento (30%). Cuando la sanción se imponga mediante resolución independiente procede el recurso de reconsideración.

Artículo 701


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Acto administrativo


Tributario Posibilidad de corregir declaración sobre la que pesa liquidación de revisión

Si dentro del término para interponer el recurso de reconsideración contra la liquidación de revisión, el contribuyente, responsable o agente retenedor, acepta total o parcialmente los hechos planteados en la liquidación, la sanción por inexactitud se reducirá a la mitad de la sanción inicialmente propuesta por la Administración, en relación con los hechos aceptados

Artículo 713

Recurso de reconsideración contra actos de la administración tributaria

Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este Estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el Recurso de Reconsideración. El recurso de reconsideración, salvo norma expresa en contrario, deberá interponerse ante la oficina competente, para conocer los recursos tributarios, de la Administración de Impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo. Cuando el acto haya sido proferido por el Administrador de Impuestos o sus delegados, el recurso de reconsideración deberá interponerse ante el mismo funcionario que lo profirió.

Artículo 720

Competencia de la discusión

Corresponde al Jefe de la Unidad de Recursos Tributarios, fallar los recursos de reconsideración contra los diversos actos de determinación de impuestos y que imponen sanciones, y en general, los demás recursos cuya competencia no esté adscrita a otro funcionario. Corresponde a los funcionarios de esta unidad, previa autorización, comisión o reparto del jefe de recursos tributarios, sustanciar los expedientes, admitir o rechazar los recursos, solicitar pruebas, proyectar los fallos, realizar los estudios, dar concepto sobre los expedientes y en general, las acciones previas y necesarias para proferir los actos de competencia del jefe de dicha unidad.

Artículo 721

Requisitos formales recurso

Cumplimiento de requisitos formales de la reposición. Artículo 722

Los hechos aceptados no son objeto de recurso

En la etapa de reconsideración, el recurrente no podrá objetar los hechos aceptados por él expresamente en la respuesta al requerimiento especial o en su ampliación

Artículo 723

Termino para resolver los recursos

La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma

Artículo 732

Determinación provisional del impuesto por omisión de la declaración tributaria

Cuando el contribuyente omita la presentación de la declaración tributaria, estando obligado a ello, la DIAN, podrá determinar provisionalmente como impuesto a cargo del contribuyente, una suma equivalente al impuesto determinado en su última declaración, aumentado en el incremento porcentual que registre el índice de precios al consumidor para empleados, en el período comprendido entre el último día del período gravable correspondiente a la última declaración presentada y el último día del periodo gravable correspondiente a la declaración omitida.

Artículo 764


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Acto administrativo


Tributario Determinación provisional del impuesto por omisión de la declaración tributaria

Contra la determinación provisional del impuesto prevista en este artículo, procede el recurso de reconsideración.

Artículo 764

Resolución mediante la cual se declare la calidad de deudor solidario, por los impuestos, sanciones, retenciones, anticipos y sanciones establecidos por las investigaciones que dieron lugar a este procedimiento, así como por los intereses que se generen hasta su cancelación

ARTICULO 795. SOLIDARIDAD DE LAS ENTIDADES NO CONTRIBUYENTES QUE SIRVAN DE ELEMENTO DE EVASIÓN. Cuando los no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios o los contribuyentes exentos de tal gravamen, sirvan como elementos de evasión tributaria de terceros, tanto la entidad no contribuyente o exenta, como los miembros de la junta o el consejo directivo y su representante legal, responden solidariamente con el tercero por los impuestos omitidos y por las sanciones que se deriven de la omisión. Artículo 795-1. En los casos del artículo 795, simultáneamente con la notificación del acto de determinación oficial o de aplicación de sanciones, la Administración Tributaria notificará pliego de cargos a las personas o entidades, que hayan resultado comprometidas en las conductas descritas en los artículos citados, concediéndoles un mes para presentar sus descargos. Una vez vencido éste término, se dictará la resolución mediante la cual se declare la calidad de deudor solidario, por los impuestos, sanciones, retenciones, anticipos y sanciones establecidos por las investigaciones que dieron lugar a este procedimiento, así como por los intereses que se generen hasta su cancelación. Contra dicha resolución procede el recurso de reconsideración y en el mismo sólo podrá discutirse la calidad de deudor solidario.

Artículo 795-1

Ver Anexo B: Recursos


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1.3 Acción de apelación

Acto administrativo


Tributario Acción de reposición contra suspensión de la facultad de firmar declaraciones tributarias y certificar pruebas con destino a la administración tributaria

Cuando en la providencia que agote la vía gubernativa, se determine un mayor valor a pagar por impuesto o un menor saldo a favor, en una cuantía superior a $11.866.000 originado en la inexactitud de datos contables consignados en la declaración tributaria, se suspenderá la facultad al contador, auditor o revisor fiscal, que haya firmado la declaración, certificados o pruebas, según el caso, para firmar declaraciones tributarias y certificar los estados financieros y demás pruebas con destino a la Administración Tributaria, hasta por un año la primera vez; hasta por dos años la segunda vez y definitivamente en la tercera oportunidad. Esta sanción será impuesta mediante resolución por el Administrador de Impuestos respectivo y contra la misma procederá recurso de apelación ante el Subdirector General de Impuestos, el cual deberá ser interpuesto dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la sanción

Artículo 660

Acción de reposición contra resolución que decretar la insolvencia.

El Subdirector de Cobranzas o el Administrador de Impuestos Nacionales según el caso, mediante resolución declarará la insolvencia de que trata el artículo 671-1 del Estatuto Tributario. Contra esta providencia procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario y en subsidio el de apelación, dentro del mes siguiente a su notificación. Los anteriores recursos deberán fallarse dentro del mes siguiente a su interposición en debida forma. Una vez ejecutoriada la providencia, deberá comunicarse a la entidad respectiva quien efectuará los registros correspondientes.

Artículo 671-3.

2. Acciones en la vía judicial Las acciones que pueden llevar adelante los contribuyentes en la vía judicial, deben llevarse adelante cuando la vía gubernativa haya sido agotada. Estas acciones son: 2.1 Acción de nulidad Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que lo profirió (Código contencioso administrativo, artículo 84).


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El artículo 730 del estatuto tributario establece las siguientes como causales de nulidad de las actuaciones de la administración de impuestos, los actos de liquidación de impuestos y resolución de recursos, proferidos por la Administración Tributaria, son nulos: 1. Cuando se practiquen por funcionario incompetente. 2. Cuando se omita el requerimiento especial previo a la liquidación de revisión o se pretermita el término señalado para la respuesta, conforme a lo previsto en la ley, en tributos que se determinan con base en declaraciones periódicas. 3. Cuando no se notifiquen dentro del término legal. 4. Cuando se omitan las bases gravables, el monto de los tributos o la explicación de las modificaciones efectuadas respecto de la declaración, o de los fundamentos del aforo. 5. Cuando correspondan a procedimientos legalmente concluidos. 6. Cuando adolezcan de otros vicios procedimentales, expresamente señalados por la ley como causal de nulidad. 2.2 Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare nulidad del acto administrativo y se reestablezca su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quién pretenda que le modifiquen la obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente (Código contencioso administrativo, artículo 85). 2.3 Acción de reparación directa y cumplimiento La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa de la petición sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos (Código contencioso administrativo, artículo 86). 2.4 Acción de solución de controversias contractuales Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con clausula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión ; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones. Los causahabientes de los contratistas también podrán promover competencias contractuales. El ministerio público o un tercero que acredite un interés directo en el contrato, está facultado para solicitar también la nulidad absoluta. El juez administrativo podrá declarar de oficio la nulidad absoluta cuando este plenamente demostrada en el proceso y siempre que en el intervengan las partes contratantes y sus causahabientes (Código contencioso administrativo, artículo 87).


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2.5 Acción de definición de competencias Los conflictos de competencias administrativas se promoverán de oficio o a solicitud de una parte. La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, ordenará remitir la actuación al juez, tribunal correspondiente o al Consejo de Estado. Recibido el expediente y efectuado el reparto, el consejero ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el términos común de tres días, para que presenten sus alegatos; vencido el términos de traslado, la sala plena debe devolver dentro de 10 días. Si ambas partes se consideran competentes remitirán la actuación correspondiente al tribunal o Consejo de Estado y el conflicto será dirimido por el procedimiento ya mencionado (Código contencioso administrativo, artículo 87). 3. Bibliografía CONGRESO DE LA REPÚBLICA. (1991) Constitución Política de Colombia. Bogotá: Imprenta nacional de Colombia. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. (2008) Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, Decreto 624 de 1989. Bogotá: Imprenta Nacional. REPÚBLICA DE COLOMBIA. (1993) Código contencioso administrativo. Bogotá: ECOE. 184 p. 4. Actividades del capítulo 4.1 ¿Cuáles son las vías de actuación para los contribuyentes en caso de conflictos con la administración? 4.2 ¿En qué consisten y cómo pueden llevarse adelante los recursos en la vía gubernativa por parte de los contribuyentes? 4.3 ¿En qué consisten y cómo pueden llevarse adelante los recursos en la vía gubernativa por parte de los contribuyentes?

Capítulo X: Herramientas para la sistematización y estudio de los tributos en Colombia |

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Capítulo X

Herramientas para la sistematización y estudio de los tributos en Colombia

1. Los normogramas y su utilidad orientadora La propuesta final de trabajo del presente texto está asociada a la presentación de los normogramas como una solución útil a la hora de enfrentar el frondoso sistema tributario colombiano. El mayor reto al que se enfrenta cualquier interesado en estudiar lo tributario, está asociado a responder a la pregunta de ¿cómo “hincarle el diente” a un sistema tributario tan complejo y profuso en normas?. Los normogramas son herramientas que tradicionalmente se han utilizado en auditoría para sistematizar las normas que deben cumplir las organizaciones objeto de control. Sin embargo con un buen manejo de los procesadores de texto, las hojas de cálculo y un juicioso etiquetado de los temas puede utilizarse esta técnica para relacionar multiplicidad de fuentes que analizan un mismo tema. Por ejemplo si el lector quiere saber más de impuesto al valor agregado específicamente sobre facturación de régimen común, va a encontrar que no solo el estatuto tributario contiene información de interés, sino que reglamentos de la DIAN asociados a facturación y probablemente sentencias del consejo de estado que hayan dirimido cuestiones problemáticas, también serán fuentes de estudio. Es por ello que le proponemos al lector poner sobre su mesa de estudio las fuentes del ordenamiento jurídico que tienen que ver con la facturación (ojala en medios electrónicos) y se siente frente al computador, y allí diligencie los siguientes campos del normograma: Tema Norma

(tipo, año, emisor)

Síntesis del contenido

Normas relacionadas

Obligación, observación o ejemplo

Para el tema podrá nuestro lector diligenciar con la etiqueta facturación, que dicho sea de paso para que la base de datos de normas que va a construir sea útil deberá


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escribir con los mismos caracteres y extensión con el fin que filtros posteriores le permitan llamar todos los datos etiquetados con este nombre. Lo segundo será definir bien qué tipo de norma es. Teniendo en cuenta la importancia de la jerarquía de las normas saber con precisión si la norma a analizar es una ley estatutaria, una ley ordinaria o un decreto presidencial. Luego campos asociados a la identificación de la norma son importantes como año y entidad emisora. La síntesis del contenido es importante y debe describir de la manera más sintética posible, las obligaciones que genera, el alcance y ámbito de aplicación, los trámites a llevar a cabo y los tiempos para hacerlo. Las normas relacionadas deben tener todos los campos de la norma analizada, y permiten irse yendo por las bifurcaciones y ramificaciones que le salen al frondoso árbol del ordenamiento jurídico tributario. El último campo es esencial, dado que allí se ponen observaciones libres, posiblemente salidas de los códigos, de doctrina, jurisprudencia o ejemplos prácticos asociados a la norma analizada. Llevar adelante un ejercicio juicioso y permanente de las normas que vayan cayendo en las manos del lector en el transcurso del tiempo, y etiquetar sus temas de forma juiciosa, le darán a la postre al estudioso de lo tributario una herramienta de guía de estudio y rápido acceso a las normas que seguro dará ventajas sobre quién estudia de forma desordenada. El consejo es: “lectura constante y documentación ordenada”. La herramienta puede enriquecerse con campos adicionales como vigencia de la norma, procesos de reforma o notas de aplicación específica a un tipo de empresa o tema, que le darán una utilidad específica a quién o quiénes usen el normograma. 2. Actividades del capítulo 2.1 Intenta comenzar el normograma para el tema de retención en la fuente a título IVA. 2.2 Intenta un normograma con impuesto de timbre.

Anexo A: Sanciones |

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ANEXO A: Sanciones

1 Por extemporaneidad

ARTICULO 641. EXTEMPORANEIDAD EN LA PRESENTACIÓN. Las personas o entidades obligadas a declarar, que presenten las declaraciones tributarias en forma extemporánea, deberán liquidar y pagar una sanción por cada mes o fracción de mes calendario de retardo, equivalente al cinco por ciento (5%) del total del impuesto a cargo o retención objeto de la declaración tributaria, sin exceder del ciento por ciento (100%) del impuesto o retención, según el caso. Esta sanción se cobrará sin perjuicio de los intereses que origine el incumplimiento en el pago del impuesto, anticipo o retención a cargo del contribuyente, responsable o agente retenedor. Cuando en la declaración tributaria no resulte impuesto a cargo, la sanción por cada mes o fracción de mes calendario de retardo, será equivalente al medio por ciento (0.5%) de los ingresos brutos percibidos por el declarante en el período objeto de declaración, sin exceder la cifra menor resultante de aplicar el cinco por ciento (5%) a dichos ingresos, o del doble del saldo a favor si lo hubiere, o de la suma de 2.500 uvt cuando no existiere saldo a favor. En caso de que no haya ingresos en el período, la sanción por cada mes o fracción de mes será del uno por ciento (1%) del patrimonio líquido del año inmediatamente anterior, sin exceder la cifra menor resultante de aplicar el diez por ciento (10%) al mismo, o del doble del saldo a favor si lo hubiere, o de la suma de 2.500 UVT cuando no existiere saldo a favor. Esta sanción se cobrará sin perjuicio de los intereses que origine el incumplimiento en el pago del impuesto o retención a cargo del contribuyente, retenedor o responsable. Cuando la declaración se presente con posterioridad a la notificación del auto que ordena inspección tributaria, también se deberá liquidar y pagar la sanción por extemporaneidad, a que se refiere el presente artículo.

ARTICULO 642. EXTEMPORANEIDAD EN LA PRESENTACIÓN DE LAS DECLARACIONES CON POSTERIORIDAD AL EMPLAZAMIENTO. El contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que presente la declaración con posterioridad al emplazamiento, deberá liquidar y pagar una sanción por extemporaneidad por cada mes o fracción de mes calendario de retardo, equivalente al diez por ciento (10%) del total del impuesto a cargo o retención objeto de la declaración tributaria, sin exceder del doscientos por ciento (200%) del impuesto o retención, según el caso. <Ajuste de las cifras en valores absolutos en términos de UVT por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006 (A partir del año gravable 2007). Inciso modificado por el artículo 53 de la Ley 49 de 1990. El nuevo texto con los valores reajustados es el siguiente:> Cuando en la declaración tributaria no resulte impuesto a cargo, la sanción por cada mes o fracción de mes calendario de retardo, será equivalente al uno por ciento (1%) de los ingresos brutos percibidos por el declarante en el período objeto de declaración, sin exceder la cifra menor resultante de aplicar el diez por ciento (10%) a dichos ingresos, o de cuatro (4) veces el valor del saldo a favor si lo hubiere, o de la suma de 5.000 UVT cuando no existiere saldo a favor. En caso de que no haya ingresos en el período, la sanción por cada mes o fracción de mes será del dos por ciento (2%) del patrimonio líquido del año inmediatamente anterior, sin exceder la cifra menor resultante de aplicar el veinte por ciento (20%) al mismo, o de cuatro veces el valor del saldo a favor si lo hubiere, o de la suma de 5.000 UVT cuando no existiere saldo a favor.


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Esta sanción se cobrará sin perjuicio de los intereses que origine el incumplimiento en el pago del impuesto o retención a cargo del contribuyente, retenedor o responsable. Cuando la declaración se presente con posterioridad a la notificación del auto que ordena inspección tributaria, también se deberá liquidar y pagar la sanción por extemporaneidad, a que se refiere el presente artículo.

2 Por no declarar

ARTICULO 643. SANCIÓN POR NO DECLARAR. LA sanción por no declarar será equivalente: 1. En el caso de que la omisión se refiera a la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios, al veinte por ciento (20%) del valor de las consignaciones bancarias o ingresos brutos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la Administración por el período al cual corresponda la declaración no presentada, o al veinte por ciento (20%) de los ingresos brutos que figuren en la última declaración de renta presentada, el que fuere superior. 2. En el caso de que la omisión se refiera a la declaración del impuesto sobre las ventas, al diez por ciento (10%) de las consignaciones bancarias o ingresos brutos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la Administración por el período al cual corresponda la declaración no presentada, o al diez por ciento (10%) de los ingresos brutos que figuren en la última declaración de ventas presentada, el que fuere superior. 3. En el caso de que la omisión se refiera a la declaración de retenciones, al diez por ciento (10%) de los cheques girados o costos y gastos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la Administración por el período al cual corresponda la declaración no presentada, o al ciento por ciento (100%) de las retenciones que figuren en la última declaración de retenciones presentada, el que fuere superior. 4. En el caso de que la omisión se refiera a la declaración del impuesto de timbre, la sanción por no declarar será equivalente a cinco (5) veces el valor del impuesto que ha debido pagarse. PARAGRAFO 1o. Cuando la Administración de Impuestos disponga solamente de una de las bases para practicar las sanciones a que se refieren los numerales de este artículo, podrá aplicarla sobre dicha base sin necesidad de calcular las otras. PARAGRAFO 2o. Si dentro del término para interponer el recurso contra la resolución que impone la sanción por no declarar, el contribuyente, responsable o agente retenedor, presenta la declaración, la sanción por no declarar se reducirá al diez por ciento (10%) del valor de la sanción inicialmente impuesta por la Administración, en cuyo caso, el contribuyente, responsable o agente retenedor, deberá liquidarla y pagarla al presentar la declaración tributaria. En todo caso, esta sanción no podrá ser inferior al valor de la sanción por extemporaneidad, liquidada de conformidad con lo previsto en el artículo 642.

3 Por corrección

ARTICULO 644. SANCIÓN POR CORRECCIÓN DE LAS DECLARACIONES. Cuando los contribuyentes, responsables o agentes retenedores, corrijan sus declaraciones tributarias, deberán liquidar y pagar una sanción equivalente a:


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1. El diez por ciento (10%) del mayor valor a pagar o del menor saldo a su favor, según el caso, que se genere entre la corrección y la declaración inmediatamente anterior a aquélla, cuando la corrección se realice antes de que se produzca emplazamiento para corregir de que trata el artículo 685, o auto que ordene visita de inspección tributaria. 2. El veinte por ciento (20%) del mayor valor a pagar o del menor saldo a su favor, según el caso, que se genere entre la corrección y la declaración inmediatamente anterior a aquélla, si la corrección se realiza después de notificado el emplazamiento para corregir o auto que ordene visita de inspección tributaria y antes de notificarle el requerimiento especial o pliego de cargos. PARAGRAFO 1o. Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, el monto obtenido en cualquiera de los casos previstos en los numerales anteriores, se aumentará en una suma igual al cinco por ciento (5%) del mayor valor a pagar o del menor saldo a su favor, según el caso, por cada mes o fracción de mes calendario transcurrido entre la fecha de presentación de la declaración inicial y la fecha del vencimiento del plazo para declarar por el respectivo período, sin que la sanción total exceda del ciento por ciento (100%) del mayor valor a pagar o del menor saldo a favor. PARAGRAFO 2o. La sanción por corrección a las declaraciones se aplicará sin perjuicio de los intereses de mora, que se generen por los mayores valores determinados. PARAGRAFO 3o. Para efectos del cálculo de la sanción de que trata este artículo, el mayor valor a pagar o menor saldo a favor que se genere en la corrección, no deberá incluir la sanción aquí prevista. PARAGRAFO 4o. La sanción de que trata el presente artículo no es aplicable a la corrección de que trata el artículo 589.

4 Por incumplimientos en ingresos y patrimonio

ARTICULO 645. SANCIÓN A APLICAR, POR INCUMPLIMIENTOS EN LA PRESENTACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE INGRESOS Y PATRIMONIO. <Artículo modificado por el artículo 54 de la Ley 49 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> Las entidades obligadas a presentar declaración de ingresos y patrimonio que no lo hicieren, o que lo hicieren extemporáneamente, o que corrigieren sus declaraciones, tendrán una sanción hasta del uno por ciento (1%) de su patrimonio liquido, la cual se graduará de acuerdo con las condiciones económicas de la entidad. La sanción así propuesta en el pliego de cargos se reducirá al cincuenta por ciento (50%) si la entidad declara o paga, según el caso, dentro del mes siguiente a la notificación del mismo.

5 Por corrección aritmética

ARTICULO 646. SANCIÓN POR CORRECCIÓN ARITMETICA. Cuando la Administración de Impuestos efectúe una liquidación de corrección aritmética sobre la declaración tributaria, y resulte un mayor valor a pagar por concepto de impuestos, anticipos o retenciones a cargo del declarante, o un menor saldo a su favor para compensar o devolver, se aplicará una sanción equivalente al treinta por ciento (30%) del mayor valor a pagar o menor saldo a favor determinado, según el caso, sin perjuicio de los intereses moratorios a que haya lugar. La sanción de que trata el presente artículo, se reducirá a la mitad de su valor, si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, dentro del término establecido para interponer el recurso respectivo, acepta los hechos de la liquidación de corrección, renuncia al mismo y cancela el mayor valor de la liquidación de corrección, junto con la sanción reducida.


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6 Por inexactitud

ARTICULO 647. SANCIÓN POR INEXACTITUD. Constituye inexactitud sancionable en las declaraciones tributarias, la omisión de ingresos, de impuestos generados por las operaciones gravadas, de bienes o actuaciones susceptibles de gravamen, así como la inclusión de costos, deducciones, descuentos, exenciones, pasivos, impuestos descontables, retenciones o anticipos, inexistentes, y, en general, la utilización en las declaraciones tributarias, o en los informes suministrados a las Oficinas de Impuestos, de datos o factores falsos, equivocados, incompletos o desfigurados, de los cuales se derive un menor impuesto o saldo a pagar, o un mayor saldo a favor para el contribuyente o responsable. Igualmente, constituye inexactitud, el hecho de solicitar compensación o devolución, sobre sumas a favor que hubieren sido objeto de compensación o devolución anterior. La sanción por inexactitud será equivalente al ciento sesenta por ciento (160%) de la diferencia entre el saldo a pagar o saldo a favor, según el caso, determinado en la liquidación oficial, y el declarado por el contribuyente o responsable. Esta sanción no se aplicará sobre el mayor valor del anticipo que se genere al modificar el impuesto declarado por el contribuyente. Sin perjuicio de las sanciones de tipo penal vigentes, por no consignar los valores retenidos, constituye inexactitud de la declaración de retenciones en la fuente, el hecho de no incluir en la declaración la totalidad de retenciones que han debido efectuarse, o el efectuarlas y no declararlas, o el declararlas por un valor inferior. En estos casos la sanción por inexactitud será equivalente al ciento sesenta por ciento (160%) del valor de la retención no efectuada o no declarada. En el caso de las declaraciones de ingresos y patrimonio, la sanción por inexactitud será del veinte por ciento (20%), de los valores inexactos por las causales enunciadas en el inciso primero del presente artículo, aunque en dichos casos no exista impuesto a pagar. La sanción por inexactitud a que se refiere este artículo, se reducirá cuando se cumplan los supuestos y condiciones de los artículos 709 y 713. No se configura inexactitud, cuando el menor valor a pagar que resulte en las declaraciones tributarias, se derive de errores de apreciación o de diferencias de criterio entre las Oficinas de impuestos y el declarante, relativos a la interpretación del derecho aplicable, siempre que los hechos y cifras denunciados sean completos y verdaderos. ARTICULO 648. LA SANCIÓN POR INEXACTITUD PROCEDE SIN PERJUICIO DE LAS SANCIONES PENALES. <Ver Notas del Editor> Lo dispuesto en el artículo anterior, se aplicará sin perjuicio de las sanciones que resulten procedentes de acuerdo con el Código Penal, cuando la inexactitud en que se incurra en las declaraciones constituya delito. Si el Director de Impuestos Nacionales, los Administradores o los funcionarios competentes, consideran que en determinados casos se configuran inexactitudes sancionables de acuerdo con el Código Penal, deben enviar las informaciones del caso a la autoridad o juez que tengan competencia para adelantar las correspondientes investigaciones penales. ARTÍCULO 647-1. RECHAZO O DISMINUCIÓN DE PÉRDIDAS. <Artículo adicionado por el artículo 24 de la Ley 863 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> La disminución de las pérdidas fiscales declaradas por el contribuyente, mediante liquidaciones oficiales o por corrección de las declaraciones privadas, se considera para efectos de todas las sanciones tributarias como un menor saldo a favor, en una cuantía equivalente al impuesto que


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teóricamente generaría la pérdida rechazada oficialmente o disminuida en la corrección. Dicha cuantía constituirá la base para determinar la san ción, la cual se adicionará al valor de las demás sanciones que legalmente deban aplicarse. Las razones y procedimientos para eximir de las sanciones de inexactitud o por corrección, serán aplicables cuando las mismas procedan por disminución de pérdidas.

PARÁGRAFO 1o. Las correcciones a las declaraciones del impuesto sobre la renta que incluyan un incremento del valor de las pérdidas, deberán realizarse de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 589. PARÁGRAFO 2o. La sanción prevista en el presente artículo no se aplicará, cuando el contribuyente corrija voluntariamente su declaración antes de la notificación del emplazamiento para corregir o del auto que ordena inspección tributaria, y la pérdida no haya sido compensada. ARTÍCULO 649. TRANSITORIO - SANCIÓN POR ACTIVOS OMITIDOS O PASIVOS INEXISTENTES. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 863 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Los contribuyentes del impuesto sobre la renta que hubieren incluido pasivos inexistentes u omitido activos adquiridos en períodos no revisables o con declaración en firme, podrán incluir dichos activos y/o excluir los pasivos en la declaración inicial por el año gravable 2003, sin que se genere renta por diferencia patrimonial por tratarse de activos adquiridos en períodos anteriores no revisables. Lo anterior no se aplica a los inventarios, los cuales tributan a la tarifa general del impuesto sobre la renta. La sanción por omisión de activos e inclusión de pasivos inexistentes de períodos anteriores, será autoliquidada por el mismo declarante en un valor único del cinco por ciento (5%) del valor de los activos omitidos o de los pasivos inexistentes, por cada año en que se haya disminuido el patrimonio, sin exceder del treinta por ciento (30%). Para tener derecho al tratamiento anterior, el contribuyente deberá presentar la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al año gravable 2003 dentro de los plazos establecidos por el Gobierno Nacional, incluyendo los activos o excluyendo los pasivos, liquidando la correspondiente sanción y cancelando la totalidad del saldo a pagar o suscribiendo el respectivo acuerdo de pago. La preexistencia de los bienes se entenderá probada con la simple incorporación de los mismos en la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios, con la relación soporte que conserve el contribuyente. Teniendo en cuenta que se trata de bienes adquiridos con dos años o más de anterioridad, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se abstendrá de iniciar investigaciones cambiarias cuando los mismos estuvieren ubicados en el exterior, salvo que a la fecha de entrada en vigencia de esta ley ya se hubiere notificado pliego de cargos. ARTICULO 650. SANCIÓN POR USO FRAUDULENTO DE CEDULAS. El contribuyente o responsable que utilice fraudulentamente en sus informaciones tributarias cédulas de personas fallecidas o inexistentes, será denunciado como autor de fraude procesal. La Administración Tributaria desconocerá los costos, deducciones, descuentos y pasivos patrimoniales cuando la identificación de los beneficiarios no corresponda a cédulas vigentes, y tal error no podrá ser subsanado posteriormente, a menos que el contribuyente o responsable pruebe que la operación se realizó antes del fallecimiento de la persona cuya cédula fue informada, o con su sucesión.


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ARTICULO 650-1. SANCIÓN POR NO INFORMAR LA DIRECCIÓN. <Artículo adicionado por el artículo 51 de la Ley 49 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando en las declaraciones tributarias el contribuyente no informe la dirección, o la informe incorrectamente, se aplicará lo dispuesto en los artículos 580 y 589-1. ARTICULO 650-2. SANCIÓN POR NO INFORMAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA. <Artículo adicionado por el artículo 51 de la Ley 49 de 1990. Valores absolutos que regirán para el año 2005 establecidos por el artículo 1 del Decreto 4344 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando el declarante no informe la actividad económica, se aplicará una sanción hasta de $9.532.000 que se graduará según la capacidad económica del declarante. Lo dispuesto en el inciso anterior será igualmente aplicable cuando se informe una actividad económica diferente a la que le corresponde o a la que le hubiere señalado la Administración una vez efectuadas las verificaciones previas del caso ARTICULO 651. SANCIÓN POR NO ENVIAR INFORMACIÓN. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE. Inciso modificado por el Artículo 55 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción:

Anexo B: Recursos |

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ANEXO B: Recursos

1 De reposición

ARTÍCULO 260-9. ACUERDOS ANTICIPADOS DE PRECIOS. <Artículo adicionado por el artículo 45 de la Ley 863 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá celebrar acuerdos con contribuyentes del impuesto sobre la renta, nacionales o extranjeros, mediante los cuales se determine el precio o margen de utilidad de las diferentes operaciones que realicen con sus vinculados económicos o partes relacionadas, en los términos que establezca el reglamento. La determinación de los precios mediante acuerdo se hará con base en los métodos y criterios de que trata este Capítulo y podrá surtir efectos en el período gravable en que se solicite, y hasta por los tres (3) períodos gravables siguientes. Los contribuyentes deberán solicitar por escrito la celebración del acuerdo. La Administración Tributaria, tendrá un plazo máximo de nueve (9) meses contados a partir de la presentación de la solicitud, para efectuar los análisis pertinentes, solicitar y recibir modificaciones y aclaraciones y aceptar o rechazar la solicitud. El contribuyente podrá solicitar la modificación del acuerdo, cuando considere que durante la vigencia del mismo se han presentado variaciones significativas de los supuestos tenidos en cuenta al momento de la celebración. La Administración Tributaria tendrá un término de dos (2) meses para aceptar, desestimar o rechazar la solicitud, de conformidad con lo previsto en el reglamento. Cuando la Administración Tributaria establezca que se han presentado variaciones significativas en los supuestos considerados al momento de suscribir el acuerdo, podrá informar al contribuyente sobre tal situación. El contribuyente dispondrá de un (1) mes a partir del conocimiento del informe para solicitar la modificación del acuerdo. Si vencido este plazo, no presenta la correspondiente solicitud, la Administración Tributaria cancelará el acuerdo. Cuando la Administración Tributaria establezca que el contribuyente ha incumplido alguna de las condiciones pactadas en el acuerdo suscrito, procederá a su cancelación. Cuando la Administración Tributaria establezca que durante cualquiera de las etapas de negociación o suscripción del acuerdo, o durante la vigencia del mismo, el contribuyente suministró información que no se corresponde con la realidad, revocará el acuerdo dejándolo sin efecto desde la fecha de su suscripción. El contribuyente que suscriba un acuerdo, deberá presentar un informe anual de las operaciones amparadas con el acuerdo en los términos que establezca el reglamento. Contra las resoluciones que rechacen las solicitudes de acuerdo presentadas por los contribuyentes, las que desestimen o rechacen las solicitudes de modificación del acuerdo, y aquellas por medio de las cuales la Administración Tributaria cancele o revoque unilateralmente el acuerdo, procederá el recurso de reposición que se deberá interponer ante el funcionario que tomó la decisión, dentro de los quince (15) días siguientes a su notificación. La Administración Tributaria tendrá un término de dos (2) meses contados partir de su interposición para resolver el recurso.


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Los acuerdos a que se refiere el presente artículo se aplicarán sin perjuicio de las facultades de fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

ARTICULO 579-1. DOMICILIO FISCAL. <Artículo adicionado por el artículo 70 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando se establezca que el asiento principal de los negocios de una persona jurídica se encuentra en lugar diferente del domicilio social, el Director de Impuestos Nacionales podrá, mediante resolución motivada, fijar dicho lugar como domicilio fiscal del contribuyente para efectos tributarios, el cual no podrá ser modificado por el contribuyente, mientras se mantengan las razones que dieron origen a tal determinación. Contra esta decisión procede únicamente el recurso de reposición dentro de los diez días siguientes a su notificación.

ARTICULO 662. SANCIÓN POR UTILIZACIÓN DE INTERPUESTAS PERSONAS POR PARTE DE LOS INVERSIONISTAS INSTITUCIONALES. Cuando la Administración Tributaria determine que en la suscripción de acciones o bonos convertibles en acciones, por parte de los inversionistas institucionales, que dan derecho al descuento tributario de que trata el artículo 258, éstos actuaron como simples intermediarios de accionistas o terceros, se aplicarán las siguientes sanciones: a) Si la sociedad anónima conoció del hecho, no podrá solicitar el descuento señalado y en caso de solicitarlo, será objeto de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) de dicho descuento. b) Si la sociedad anónima no conoció del hecho, la sanción establecida en el numeral anterior, será impuesta al inversionista institucional, solidariamente con el tercero o accionista al cual sirvió de testaferro o intermediario. La sanción de que trata el presente artículo, se impondrá por el Administrador de Impuestos Nacionales respectivo, previa investigación por parte de los funcionarios de la Administración Tributaria y traslado de cargos, por el término de un (1) mes, para que responda tanto la sociedad, los accionistas o terceros, como el inversionista institucional correspondiente. Contra esta resolución, solamente procede el recurso de reposición, el cual debe interponerse dentro del mes siguiente a su notificación.

ARTICULO 671-3. PROCEDIMIENTO PARA DECRETAR LA INSOLVENCIA. <Artículo adicionado por el artículo 99 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> El Subdirector de Cobranzas o el Administrador de Impuestos Nacionales según el caso, mediante resolución declarará la insolvencia de que trata el artículo 671-1 del Estatuto Tributario. Contra esta providencia procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario y en subsidio el de apelación, dentro del mes siguiente a su notificación. Los anteriores recursos deberán fallarse dentro del mes siguiente a su interposición en debida forma. Una vez ejecutoriada la providencia, deberá comunicarse a la entidad respectiva quien efectuará los registros correspondientes.

ARTICULO 678. COMPETENCIA PARA SANCIONAR A LAS ENTIDADES RECAUDADORAS. Las sanciones de que tratan los artículos 674, 675 y 676, se impondrán por el Subdirector de Recaudación de la Dirección General de Impuestos Nacionales, previo traslado de cargos, por el término de quince (15) días para responder. En casos especiales, el Subdirector de Recaudación podrá ampliar este término. Contra la resolución que impone la sanción procede únicamente el recurso de reposición que deberá ser interpuesto dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la misma, ante el mismo funcionario que profirió la resolución. Sanciones especiales contempladas por normas tributarias, aplicables a funcionarios de la Administración

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ARTICULO 682. INCUMPLIMIENTO DE LOS TERMINOS PARA DEVOLVER. Los funcionarios de la Dirección General de Impuestos Nacionales que incumplan los términos previstos para efectuar las devoluciones, responderán ante el Tesoro Público por los intereses imputables a su propia mora. Esta sanción se impondrá mediante resolución motivada del respectivo Administrador de Impuestos, previo traslado de cargos al funcionario por el término de diez (10) días. Contra la misma, procederá únicamente el recurso de reposición ante el mismo funcionario que dictó la providencia, el cual dispondrá de un término de diez (10) días para resolverlo. Copia de la resolución definitiva se enviará al pagador respectivo, con el fin de que éste descuente del salario inmediatamente siguiente y de los subsiguientes, los intereses, hasta concurrencia de la suma debida, incorporando en cada descuento el máximo que permitan las leyes laborales. El funcionario que no imponga la sanción estando obligado a ello, el que no la comunique y el pagador que no la hiciere efectiva, incurrirán en causal de mala conducta sancionable hasta con destitución. El superior inmediato del funcionario, que no comunique estos hechos al Administrador de Impuestos o al Subdirector General de Impuestos, incurrirá en la misma sanción.

ARTICULO 722. REQUISITOS DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN Y REPOSICIÓN. El recurso de reconsideración o reposición deberá cumplir los siguientes requisitos: a. Que se formule por escrito, con expresión concreta de los motivos de inconformidad. b. Que se interponga dentro de la oportunidad legal. c. Que se interponga directamente por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, o se acredite la personería si quien lo interpone actúa como apoderado o representante. Cuando se trate de agente oficioso, la persona por quien obra, ratificará la actuación del agente dentro del término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación del auto de admisión del recurso; si no hubiere ratificación se entenderá que el recurso no se presentó en debida forma y se revocará el auto admisorio. Para estos efectos, únicamente los abogados podrán actuar como agentes oficiosos. d. Que se acredite el pago de la respectiva liquidación privada, cuando el recurso se interponga contra una liquidación de revisión o de corrección aritmética. PARAGRAFO Para recurrir la sanción por libros, por no llevarlos o no exhibirlos, se requiere que el sancionado demuestre que ha empezado a llevarlos o que dichos libros existen y cumplen con las disposiciones vigentes. No obstante, el hecho de presentarlos o empezar a llevarlos, no invalida la sanción impuesta.

ARTICULO 726. INADMISION DEL RECURSO. <Artículo modificado por el artículo 68 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> En el caso de no cumplirse los requisitos previstos en el artículo 722, deberá dictarse auto de inadmisión dentro del mes siguiente a la interposición del recurso. Dicho auto se notificará personalmente o por edicto si pasados diez días el interesado no se presentare a notificarse personalmente, y contra el mismo procederá únicamente el recurso de reposición ante el mismo funcionario, el cual podrá interponerse dentro de los diez días siguientes y deberá resolverse dentro de los cinco días siguientes a su interposición. Si transcurridos los quince días hábiles siguientes a la interposición del recurso no se ha proferido auto de inadmisión, se entenderá admitido el recurso y se procederá al fallo de fondo.

ARTICULO 728. RECURSO CONTRA EL AUTO INADMISORIO. Contra el auto que no admite el recurso, podrá interponerse únicamente recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación.


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La omisión de los requisitos de que tratan los literales a) y c) del artículo 722, podrán sanearse dentro del término de interposición. La omisión del requisito señalado en el literal d) del mismo artículo, se entenderá saneada, si dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación del auto inadmisorio, se acredita el pago o acuerdo de pago. La interposición extemporánea no es saneable. El recurso de reposición deberá resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su interposición, salvo el caso en el cual la omisión que originó la inadmisión, sea el acreditar el pago de la liquidación privada. La providencia respectiva se notificará personalmente o por edicto. Si la providencia confirma el auto que no admite el recurso, la vía gubernativa se agotará en el momento de su notificación. ARTICULO 732. TERMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS. La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma. ARTICULO 735. RECURSOS CONTRA LAS RESOLUCIONES QUE IMPONEN SANCIÓN DE CLAUSURA Y SANCIÓN POR INCUMPLIR LA CLAUSURA. Contra la resolución que impone la sanción por clausura del establecimiento de que trata el artículo 657, procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario que la profirió, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, quien deberá fallar dentro de los diez (10) días siguientes a su interposición. Contra la resolución que imponga la sanción por incumplir la clausura de que trata el artículo 658, procede el recurso de reposición que deberá interponerse en el término de diez (10) días a partir de su notificación. ARTICULO 739. RECURSO CONTRA PROVIDENCIAS QUE SANCIONAN A CONTADORES PUBLICOS O REVISORES FISCALES. Contra la providencia que impone la sanción de que tratan los artículos 660 y 661, procede únicamente el recurso de reposición por la vía gubernativa, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la providencia respectiva. Este recurso deberá ser resuelto por un comité integrado por el jefe de la División de Programación y Control de la Subdirección Jurídica, y por el Jefe de la División de Programación y Control de la Subdirección de Fiscalización, o quienes hagan sus veces. ARTICULO 814-3. INCUMPLIMIENTO DE LAS FACILIDADES. <Artículo adicionado por el artículo 94 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando el beneficiario de una facilidad para el pago, dejare de pagar alguna de las cuotas o incumpliere el pago de cualquiera otra obligación tributaria surgida con posterioridad a la notificación de la misma, el Administrador de Impuestos o el Subdirector de Cobranzas, según el caso, mediante resolución, podrá dejar sin efecto la facilidad para el pago, declarando sin vigencia el plazo concedido, ordenando hacer efectiva la garantía hasta concurrencia del saldo de la deuda garantizada, la práctica del embargo, secuestro y remate de los bienes o la terminación de los contratos, si fuere del caso. Contra esta providencia procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario que la profirió, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, quien deberá resolverlo dentro del mes siguiente a su interposición en debida forma. ARTICULO 834. RECURSO CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE DECIDE LAS EXCEPCIONES. <Artículo modificado por el artículo 80 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolución procede únicamente el recurso de reposición ante el Jefe de la División de Cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en debida forma.

Anexo B: Recursos |

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2 De reconsideración

ARTICULO 560. COMPETENCIA PARA EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES. <Artículo modificado por el artículo 44 de la Ley 1111 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Son competentes para proferir las actuaciones de la administración tributaria los funcionarios y dependencias de la misma, de acuerdo con la estructura funcional que se establezca en ejercicio de las facultades previstas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política. Así mismo, los funcionarios competentes del nivel ejecutivo, podrán delegar las funciones que la ley les asigne en los funcionarios del nivel ejecutivo o profesional de las dependencias bajo su responsabilidad, mediante resolución que será aprobada por el superior del mismo. En el caso del Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, esta resolución no requerirá tal aprobación. Tratándose de fallos de los recursos de reconsideración contra los diversos actos de determinación de impuestos y que imponen sanciones, y en general, los demás recursos cuya competencia no esté otorgada a determinado funcionario o dependencia, la competencia funcional de discusión corresponde: 1. Cuando la cuantía del acto objeto del recurso, incluidas las sanciones impuestas, sea inferior a setecientas cincuenta (750) UVT, serán competentes para fallar los recursos de reconsideración, los funcionarios y dependencias de la Administración de Impuestos, de Aduanas o de Impuestos y Aduanas Nacionales que profirió el acto recurrido, de acuerdo con la estructura funcional que se establezca. 2. Cuando la cuantía del acto objeto del recurso, incluidas las sanciones impuestas, sea igual o superior a setecientas cincuenta (750) UVT, pero inferior a cinco mil (5.000) UVT, serán competentes para fallar los recursos de reconsideración, los funcionarios y dependencias de la Administración de Impuestos, de Aduanas o de Impuestos y Aduanas Nacionales de la capital del Departamento en el que esté ubicada la Administración que profirió el acto recurrido, de acuerdo con la estructura funcional que se establezca. 3. Cuando la cuantía del acto objeto del recurso, incluidas las sanciones impuestas, sea igual o superior a cinco mil (5.000) UVT, serán competentes para fallar los recursos de reconsideración, los funcionarios y dependencias del Nivel Central de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de acuerdo con la estructura funcional que se establezca. Lo anterior aplica igualmente en el caso de la revocatoria directa contra los actos de determinación de impuestos y que imponen sanciones, cuya competencia no esté otorgada a determinado funcionario o dependencia. Para efectos de lo previsto en los numerales 1, 2 y 3 del presente artículo, se entiende que la cuantía del acto objeto del recurso comprende los mayores valores determinados por concepto de impuestos y sanciones. Cuando se trate de actos sin cuantía, serán competentes para fallar los recursos de reconsideración los funcionarios y dependencias de la Administración de Impuestos, de Aduanas o de Impuestos y Aduanas nacionales que profirió el acto recurrido, de acuerdo con la estructura funcional que se establezca. Los recursos de reconsideración que sean confirmados o denegados deberán ser proferidos mediante resoluciones motivadas. Para efectos de lo previsto en los numerales


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1, 2 y 3 del presente artículo, serán competentes para conocer los recursos de reconsideración en segunda instancia, los funcionarios y dependencias de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales que de acuerdo con la estructura funcional sean superiores jerárquicamente a aquella que profirió el fallo. PARÁGRAFO. Cuando se trate del fallo de los recursos a que se refiere el numeral 3, previamente a la adopción de la decisión y cuando así lo haya solicitado el contribuyente, el expediente se someterá a la revisión del Comité Técnico que estará integrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales o su delegado, el Jefe de la Oficina Jurídica o su delegado y los abogados ponente y revisor del proyecto de fallo. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Lo dispuesto en el presente artículo se aplicará una vez se expida por el Gobierno Nacional el decreto de estructura funcional de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Hasta tanto se produzca dicho decreto, continuarán vigentes las competencias establecidas conforme con la estructura actual. ARTICULO 590. CORRECCIONES PROVOCADAS POR LA ADMINISTRACIÓN. Habrá lugar a corregir la declaración tributaria con ocasión de la respuesta al pliego de cargos, al requerimiento especial o a su ampliación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 709. Igualmente, habrá lugar a efectuar la corrección de la declaración dentro del término para interponer el recurso de reconsideración, en las circunstancias previstas en el artículo 713. ARTICULO 701. CORRECCIÓN DE SANCIONES. Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no hubiere liquidado en su declaración las sanciones a que estuviere obligado o las hubiere liquidado incorrectamente la Administración las liquidará incrementadas en un treinta por ciento (30%). Cuando la sanción se imponga mediante resolución independiente procede el recurso de reconsideración. El incremento de la sanción se reducirá a la mitad de su valor, si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, dentro del término establecido para interponer el recurso respectivo, acepta los hechos, renuncia al mismo y cancela el valor total de la sanción más el incremento reducido. ARTICULO 713. CORRECCIÓN PROVOCADA POR LA LIQUIDACIÓN DE REVISIÓN. Si dentro del término para interponer el recurso de reconsideración contra la liquidación de revisión, el contribuyente, responsable o agente retenedor, acepta total o parcialmente los hechos planteados en la liquidación, la sanción por inexactitud se reducirá a la mitad de la sanción inicialmente propuesta por la Administración, en relación con los hechos aceptados. Para tal efecto, el contribuyente, responsable o agente retenedor, deberá corregir su liquidación privada, incluyendo los mayores valores aceptados y la sanción por inexactitud reducida, y presentar un memorial ante la correspondiente oficina de Recursos Tributarios, en el cual consten los hechos aceptados y se adjunte copia o fotocopia de la respectiva corrección y de la prueba del pago o acuerdo de pago de los impuestos, retenciones y sanciones, incluida la de inexactitud reducida. ARTICULO 720. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este Estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el Recurso de Reconsideración. El recurso de reconsideración, salvo norma expresa en contrario, deberá interponerse ante la oficina competente, para conocer los recursos tributarios, de la Administración de

Anexo B: Recursos |

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Impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo. Cuando el acto haya sido proferido por el Administrador de Impuestos o sus delegados, el recurso de reconsideración deberá interponerse ante el mismo funcionario que lo profirió. PARAGRAFO <Parágrafo adicionado por el artículo 283 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial. ARTICULO 721. COMPETENCIA FUNCIONAL DE DISCUSIÓN. Corresponde al Jefe de la Unidad de Recursos Tributarios, fallar los recursos de reconsideración contra los diversos actos de determinación de impuestos y que imponen sanciones, y en general, los demás recursos cuya competencia no esté adscrita a otro funcionario. ARTICULO 722. REQUISITOS DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN Y REPOSICIÓN. El recurso de reconsideración o reposición deberá cumplir los siguientes requisitos: a. Que se formule por escrito, con expresión concreta de los motivos de inconformidad. b. Que se interponga dentro de la oportunidad legal. c. Que se interponga directamente por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, o se acredite la personería si quien lo interpone actúa como apoderado o representante. Cuando se trate de agente oficioso, la persona por quien obra, ratificará la actuación del agente dentro del término de dos (2) meses, contados a partir de la notificación del auto de admisión del recurso; si no hubiere ratificación se entenderá que el recurso no se presentó en debida forma y se revocará el auto admisorio. Para estos efectos, únicamente los abogados podrán actuar como agentes oficiosos. d. Que se acredite el pago de la respectiva liquidación privada, cuando el recurso se interponga contra una liquidación de revisión o de corrección aritmética. PARAGRAFO Para recurrir la sanción por libros, por no llevarlos o no exhibirlos, se requiere que el sancionado demuestre que ha empezado a llevarlos o que dichos libros existen y cumplen con las disposiciones vigentes. No obstante, el hecho de presentarlos o empezar a llevarlos, no invalida la sanción impuesta. ARTICULO 723. LOS HECHOS ACEPTADOS NO SON OBJETO DE RECURSO. En la etapa de reconsideración, el recurrente no podrá objetar los hechos aceptados por él expresamente en la respuesta al requerimiento especial o en su ampliación. ARTICULO 732. TERMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS. La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma. ARTICULO 764. DETERMINACIÓN PROVISIONAL DEL IMPUESTO POR OMISION DE LA DECLARACIÓN TRIBUTARIA. Cuando el contribuyente omita la presentación de la declaración tributaria, estando obligado a ello, la Administración de Impuestos Nacionales, podrá determinar provisionalmente como impuesto a cargo del contribuyente, una suma equivalente al impuesto determinado en su última declaración, aumentado en el incremento porcentual que registre el índice de precios al consumidor para empleados, en el período comprendido entre el último día del período gravable correspondiente a la última declaración presentada y el último día del periodo gravable correspondiente a la declaración omitida. Contra la determinación provisional del impuesto prevista en este artículo, procede el recurso de reconsideración.


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El procedimiento previsto en el presente artículo no impide a la administración determinar el impuesto que realmente le corresponda al contribuyente. ARTICULO 795. SOLIDARIDAD DE LAS ENTIDADES NO CONTRIBUYENTES QUE SIRVAN DE ELEMENTO DE EVASIÓN. Cuando los no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios o los contribuyentes exentos de tal gravamen, sirvan como elementos de evasión tributaria de terceros, tanto la entidad no contribuyente o exenta, como los miembros de la junta o el consejo directivo y su representante legal, responden solidariamente con el tercero por los impuestos omitidos y por las sanciones que se deriven de la omisión. ARTICULO 795-1. PROCEDIMIENTO PARA DECLARACIÓN DE DEUDOR SOLIDARIO. <Artículo adicionado por el artículo 62 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> En los casos del artículo 795, simultáneamente con la notificación del acto de determinación oficial o de aplicación de sanciones, la Administración Tributaria notificará pliego de cargos a las personas o entidades, que hayan resultado comprometidas en las conductas descritas en los artículos citados, concediéndoles un mes para presentar sus descargos. Una vez vencido éste término, se dictará la resolución mediante la cual se declare la calidad de deudor solidario, por los impuestos, sanciones, retenciones, anticipos y sanciones establecidos por las investigaciones que dieron lugar a este procedimiento, así como por los intereses que se generen hasta su cancelación. Contra dicha resolución procede el recurso de reconsideración y en el mismo sólo podrá discutirse la calidad de deudor solidario.

teoría del impuesto

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