Tema I: Conceptos Básicos de Planificación

1. Sistema económico y rol de la planificación Un sistema económico es un “conjunto coherente de estructuras que comprenden las relaciones económicas, sociales e institucionales y los elementos geográficos, técnicos y demográficos”. Conocido el sistema económico y el régimen jurídico y político, se puede explicar la evolución de los fenómenos sociales, su origen y su naturaleza.

La actividad económica es una actividad social, que necesita cierta organización y coordinación para que el conjunto de decisiones individuales no conduzca al caos y permita una utilización lo más racional posible de los recursos escasos. En toda sociedad, sus miembros siempre han tratado de asegurarse su existencia mediante acuerdos que han configurado el sistema económico de dicha sociedad. La producción, la forma de realizarla y la distribución han determinado el comportamiento humano en cada periodo histórico la forma en que se han organizado las sociedades y las instituciones de las que han dispuesto. El Sistema Económico de una sociedad es el conjunto de relaciones y procedimientos institucionalizados con el que trata de resolver el problema económico. Tienen como función la asignación de los recursos de la sociedad entre las distintas actividades productivas y la distribución de los bienes y servicios de consumo entre los individuos de aquella. Un Sistema Económico da respuesta a tres preguntas básicas: qué producir, cómo producir y para quién producir.

1.1. Funciones de los sistemas económicos ¿Qué producir? Qué bienes y servicios han de producirse, y en qué cantidad. Las sociedades han de decidir si deben producir alimentos o electrodomésticos, vehículos o medicamentos, fábricas o parques, etc. La estructura de la producción de un país muestra la respuesta que da esa sociedad a esta doble pregunta, es decir, qué bienes y en qué cantidad se producen. ¿Cómo producir? Que recursos se van a emplear en producir los bienes y servicios, con qué técnicas se van a producir y quién los producirá. Cada una de la formas de producir exige unos conocimientos técnicos y emplea una combinación de recursos diferentes. ¿Para quién producir? Quién va a disfrutar de los bienes y servicios producidos. En la medida en que los miembros de la sociedad tomen parte en los procesos de producción, se les debe corresponder una parte de lo producido, pero la sociedad debe decidir también si va a sacrificar eficiencia económica a favor de la equidad, para retribuir a aquellos individuos que no pueden trabajar.

Las organizaciones que han tenido la mayor parte de las naciones industrializadas de nuestro planeta, han venido marcadas por dos sistemas económicos diferentes: El Sistema de Planificación de Mercado y el de Planificación Central. Las limitaciones de ambos sistemas hicieron que se aplicara un nuevo sistema que combinara las virtudes de los otros dos: Economía Mixta.

1.2. Los sistemas de mercado En este sistema las decisiones sobre qué producir, cómo producir y para quién producir son tomadas por las empresas y los consumidores de manera privada. Las empresas producirán aquellos bienes y servicios que son rentables y para los que existe una demanda, mientras que los consumidores podrán elegir lo que compran dentro de sus posibilidades económicas. La intervención del estado es mínima y se reduce a velar para que productores y consumidores puedan cumplir libremente sus funciones económicas. Las características más importantes de estos sistemas son las siguientes:

- Los precios de los bienes, servicios y factores se determinan a través del mecanismo de mercado.

- La propiedad de los medios de producción y distribución es privada. - Existe libertad de empresa, de iniciativa y de gestión. - El reparto del producto social dependerá de la aportación al proceso productivo y

estará condicionado por este. - En este sistema el estado no interviene en la economía.

Podemos observar como ejemplo de economía de mercado: EEUU.

1.3. Los sistemas de planificación central

En este sistema son las autoridades las que deciden qué producir, cómo producir y para quién producir. En las sociedades que adoptan este sistema, el estado rige en el funcionamiento de la economía siguiendo dos fases:

- Fase de planificación: en las que las autoridades fijan su elección de los bienes y servicios que deben ser producidos, cómo deben serlo y cómo deben distribuirse.

- Fase puesta en práctica de los planes: para lo que se utilizan los controles directos (como la dirección de trabajo en las industrias y partes del país) y las directivas (suelen fijar objetivos de factores de producción empleados y de cantidades de producción que deben alcanzar las diversas empresas).

Las características más importantes de estos sistemas son las siguientes:

- Los precios son fijados por la autoridad central. El mercado no juega ningún papel en ello.

- La propiedad de los medios de producción y de distribución es colectiva y el titular suele ser el estado.

- No existe libertad de empresa. El estado es el que toma las decisiones - La distribución del producto social es decidida por los planificadores.

- En este sistema el estado si interviene en la economía.

Podemos observar como ejemplo de economía central: Cuba.

Cuadro 1

Diferencias entre ambos sistemas

Sistemas de Mercado

Sistemas de Planificación Central

-Propiedad privada de factores y empresas. -Libertad de elección para consumidores. -La asignación de recursos es realizada por el mercado.

-Propiedad pública de empresas y medios de producción. -Restricción de libertad de elección. -La asignación de recursos se establece en el plan de la autoridad central.

1.4. Los sistemas mixtos

Estos sistemas se sitúan entre la ECONOMIA DE MERCADO y la ECONOMIA DE PLANIFICACIÓN CENTRAL. Aceptan las reglas básicas del mercado, pero confían en la eficacia de la intervención selectiva del estado, y la creen necesaria para corregir ciertos desequilibrios y aumentar el bienestar económico colectivo. Las economías mixtas se basan o apoyan doctrinalmente en las teorías de J. M. Keynes.

En 1936 J.M. Keynes publica su "Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero", el libro que, sin duda alguna, ha influido de forma más profunda en la forma de vida de las sociedades industriales tras la segunda Guerra Mundial. Las decisiones de ahorro las toman unos individuos en función de sus ingresos mientras que las decisiones de inversión las toman los empresarios en función de sus expectativas. No hay ninguna razón por la que ahorro e inversión deban coincidir. Cuando las expectativas de los empresarios son favorables, grandes volúmenes de inversión provocan una fase expansiva. Cuando las expectativas son desfavorables la contracción de la demanda puede provocar una depresión. El Estado puede impedir la caída de la demanda aumentando sus propios gastos.

En la actualidad se está poniendo en cuestión la eficacia del estado en la corrección de los desequilibrios. Podemos observar como ejemplo de economía mixta: España.

1.5. Paso de un sistema a otro cuando hay incompatibilidad ideológica y entre los principios económicos que rigen el sistema:

La aparición de las economías de mercado no ha estado exenta de convulsiones en diferentes países. Los cambios que se produjeron con el nacimiento del capitalismo o de las economías de mercado fueron los siguientes:

- Cambios económicos: inicio de un proceso de concentración que hizo posible la producción y el consumo a gran escala; el liberalismo económico se instauró como principio en los mercados nacionales y en las colonias.

- Cambios sociales: aparición de una clase social emprendedora, la burguesía, sin relación con la antigua nobleza, y de otra clase social en las grandes ciudades, el proletariado, que vendía su trabajo.

- Cambios políticos: instauración de regímenes democráticos y de las libertades individuales con la construcción de regímenes parlamentarios.

- Cambios técnicos: introducción de nuevas técnicas en la agricultura, la ganadería y la industria.

2. Planificación Regional

Denota uno de los varios niveles geográficos en que se aplica una metodología de planificación. No existiendo diferencias de esquemas e instrumentos, utilizándose los mismos en diferentes áreas (espacios geográficos. Cuando hablamos de planificación regional, nos referimos al objeto de la planificación y no así al sujeto, el siguiente cuadro, nos ayudará mejor a construir el concepto de planificación regional:

Cuadro 2 El sujeto y Objeto de la Planificación

Áreas Tipos Global Sectorial Espacial

Nacional Regional Provincial Municipal Local

Según el sujeto (tipo de fenómenos y relaciones) la planificación puede ser enfocada en Global, Sectorial y Espacial. La planificación global analiza los agregados económicos (YN, NP, Salarios, Balanza de Pagos) y le interesa mantener los mismos dentro de un rango establecido. La planificación sectorial analiza las variables sectoriales, en el caso del sector industrial por ejemplo, le interesará los: salarios industriales, la productividad industrial, el coeficiente de capital, las exportaciones industriales, el empleo industrial, etc. La característica principal, es que la planificación sectorial es eminentemente técnica que analiza las variables dentro de un alto grado de homogeneidad (pertenecientes a un solo sector), pero al mismo tiempo muestra un alto grado de heterogeneidad entre sectores (agrícola vs industrial). Le interesa también la asociación funcional entre las variables de un mismo sector dado su carácter tecnológico.

En tanto, la planificación espacial analiza las actividades económicas ligadas a un espacio geográfico y los fenómenos interrelacionados entre ellos, además de sus flujos e intercambios. La planificación espacial es de naturaleza sistémica, puesto que al interior de lo espacial se visualiza sistemas, subsistemas, canales de comunicación y relaciones entre los elementos. Ello permite percibir un efecto denominado “fricción espacial” que es justamente la interacción entre el espacio geográfico y las actividades económicas – sociales ligadas al espacio. La planificación espacial no es ni un área geográfica ni el ordenamiento de elementos físicos, sino la consideración de los aspectos económicos y sociales en relación a su localización. Incorpora la pregunta ¿Dónde producir?, a las ya mentadas de qué, cómo y para quién producir. La planificación espacial puede ser incorporada a las siguientes áreas:

Espacial nacional, correspondiente a países homogéneos altamente desarrollados.

Espacial regional, que en sí es la planificación espacial interregional, es decir el tipo aplicado a las áreas.

La planificación regional, necesita de dos conceptos más para configurarse definitivamente: El concepto de desarrollo y el concepto de planificación. El concepto de desarrollo tomado en su versión más concreta pero significativa es: “Proceso de cambio económico y social de orden tanto cualitativo como cuantitativo” Caracterizándose el proceso como una secuencia de la toma de decisiones. El concepto de planificación de la misma manera que el de desarrollo vendría a ser: “Técnica que racionaliza el proceso de toma de decisiones”. Por tanto, nuestro concepto de Planificación Regional es: “Conjunto de acciones orientadas a racionalizar el proceso de toma de decisiones que origina y controla el proceso de cambio económico y social de un sistema espacial”

3. Sistema de planificación Gráfica 1

Planificación Global

Planificación Regional

Planificación Sectorial

Conflictos Vacios

Brechas

La planificación, concebida como un proceso permanente de aproximaciones sucesivas, emite como producto primario un documento, el plan, que constituye esencialmente el instrumento de negociación o concertación entre los distintos actores involucrados. A nivel nacional, pese a existir en teoría la interacción global-sectorial-regional, normalmente se producen profundas brechas de desentendimiento entre los elementos normativos y operativos, dado que la planificación global raras veces ha considerado los planteamientos sectoriales y regionales truncándose el proceso de “ida y vuelta” indispensable para su compatibilización. Entre sectores el desentendimiento ha sido aún más agudo puesto que cada uno de ellos se ha manejado como estanco aislado. A nivel regional casi nunca se ha encarado la práctica de información-concertación-complementación, por esto los planes nacionales se han limitado a “listar” de manera desordenada, fragmentos espaciales y sectoriales sin coherencia y lo que es peor, sin objetivos comunes.

4. La lógica y los instrumentos de la planificación

Cuadro 3 La lógica e instrumentos de la planificación

Etapa Lógica Instrumentos

Formulación Cómo estamos y qué tenemos?

Cuál será la situación de seguir así?

Diagnóstico

Pronóstico

Formulación

Qué es lo que quisiéramos lograr?

Qué actitudes se adoptara?

Qué alternativas existen?

Qué se deberá hacer?

Qué acciones y cuando se desarrollarán?

Cuánto costará hacerlo?

Qué se lograra?

Objetivos

Políticas

Estrategias

Líneas de intervención

Programas y proyectos

Estimación de recursos

Resultados esperados

Ejecución y Evaluación

Cómo y quién lo hará?

Se logrará lo deseado?

Estrategia de ejecución

Evaluación

El cuadro nos muestra la lógica y los instrumentos de planificación. La lógica se presenta a manera de preguntas, que son resueltas mediante la utilización de los instrumentos de la planificación. El instrumento de evaluación, permite que el proceso de planificación se retroalimente y adquiera características circulares de permanente diagnóstico-formulación-ejecución y evaluación.

Plan, documento

de negociación

Concertar Negociar

5. Conceptos preliminares de planificación Con el objetivo de establecer un “lenguaje común” que permita un diálogo y reflexión adecuada entre alumnos y docente, se presenta breves definiciones de conceptos a partir del punto anterior (4, la lógica y los instrumentos de planificación). Diagnóstico

Concepto: Es el acto de conocer la naturaleza de una situación, sistematizando sus componentes, problemas y potencialidades.

Ejemplo: “Los pobladores de una región (o una Sección) acusan severos índices de desnutrición debido fundamentalmente (entre otras causas) a los pobres rendimientos de sus cultivos”.

Pronóstico

Concepto: Es determinar qué se espera que suceda si la situación se mantiene o en su caso establecer qué habrá de ser modificado si la realidad es insatisfactoria. La medida de esta constatación estará dada por el objetivo hipotético que se desea alcanzar.

Ejemplo: “De persistir esta situación, los índices de mortalidad infantil se agudizarán a no ser que se logre modificar sustancialmente el sistema de producción y consumo”.

Objetivos

Concepto: Situación futura que se pretende alcanzar en un determinado periodo de tiempo, se basa en problemas reales y deben reflejar impacto en la población meta.

Ejemplo: Reducir la desnutrición infantil de un 40% a un 20% en 5 años. Políticas

Concepto: Son los conceptos, ideas, criterios o principios que sirven de marco de referencia para la toma de decisiones a nivel de la estrategia.

Ejemplo: Una política será encaminar los esfuerzos para lograr, en primera instancia, la seguridad alimentaria de la familia campesina antes que la generación de excedentes de monocultivo.

Estrategia

Concepto: Describe como llegar a los objetivos en el marco de las políticas.

Ejemplo: Para ello se propone elaborar modelos de finca con cultivos diversificados que proporcionen rendimientos más altos. En situaciones de extrema pobreza, soportar a la niñez con alimentación suplementaria.

Programación

Concepto: Es la estimación de tiempos y costos de las acciones.

Ejemplo: Se implementará un programa de mejoramiento de semillas, de micro riego, y educación alimentaría a las madres. Con inversiones estimadas de $US 20.000, $US 100.000 y $US 10.000, respectivamente

Evaluación

Concepto: Es la comparación de lo planificado, versus lo ejecutado (a través de los indicadores).

Son importantes los criterios de eficiencia, eficacia e impacto.

6. Principios de la planificación La problemática de la población que habita un espacio geográfico determinado (región) es compleja: tiene que ver con aspectos socioeconómicos, políticos, culturales, ambientales, de gobernabilidad, etc. Es por esto que la planificación, a diferencia de los proyectos, tiene que contemplar ciertos principios para velar por procesos sostenibles y dar respuesta a la complejidad de los fenómenos que se producen en el territorio. Los principios que debe contemplar el proceso de planificación se esquematizan en el siguiente esquema:

Gráfica 2 Principios para la sostenibilidad de la planificación

La universalidad en el sentido de que un plan, como instrumento orientador y de negociación, debe comprender a toda la población de un determinado espacio. Sin embargo como no toda ella es homogénea, su estratificación deberá permitir el planteamiento de políticas y estrategias específicas y determinadas en cada intervención (programa, proyecto, actividad). La integralidad, porque un plan debe integrar absolutamente a todos los sectores. La coordinación, como responsabilidad compartida de entidades e instituciones públicas y privadas, cada una en el campo de su competencia y capacidad. La participación, de manera que desde la identificación de la problemática, el planteamiento de alternativas de solución, los mecanismos de ejecución y la evaluación de resultados, se establezca la activa participación de la población beneficiaria del plan. La gradualidad, en términos de que el desarrollo es un proceso que debe comenzar con la preparación y capacitación de sus agentes (beneficiarios y cooperadores), fortalecerse en su

Universalidad (políticas

diferenciadas)

Integralidad (multi sectorial)

Coordinación

(responsabilidad compartida)

Participación (concertar)

Gradualidad (etapas)

Sostenibilidad

ejecución y transferirse a la población para que sea esta capaz de perpetuar el proceso sin depender del soporte paternal externo. Todos estos principios de manera sistémica interrelacionada crean las bases necesarias para lograr la sostenibilidad del proceso de planificación.

7. Viabilidad del plan Dado que el plan pretende ser un instrumento real de cambio permanente y significativo de una realidad insatisfactoria, se deberá tomar en consideración una serie de aspecto-previsiones que permitan reducir de manera creciente los márgenes de incertidumbre asegurando la viabilidad de los planteamientos. Esta viabilidad supone que deberá confrontarse permanentemente los siguientes aspectos:

Coherencia con las políticas, estrategias y lineamientos de desarrollo nacional y regional (viabilidad política).

Aceptación, activa participación comprometido concurso de la población en el proceso de desarrollo (viabilidad social).

Perspectivas reales, de poder lograr los recursos económicos y humanos necesarios, suficientes y oportunos (viabilidad financiera).

Posibilidades efectivas, de ejecutar las propuestas formuladas con los medios de que se disponga (viabilidad técnica).

Seguridad de retorno, como recursos o medios en las acciones encaradas para permitir su mantenimiento y fortalecimiento futuros (viabilidad económica).

8. El ámbito territorial de la planificación

Un plan integral de desarrollo puede ser formulado para una región geográfica, un departamento, una provincia o una sección. En el actual Plan Nacional de Desarrollo, las secciones municipales y las regiones son las prioridades como ámbitos geográficos. Los espacios con relativa homogeneidad física y en los que la población constituye una sociedad con organización e intereses comunes, son la base para identificar una región. Es útil remarcar este aspecto, la región se “identifica” (que no es igual a “crearla”) tomando esencialmente en consideración los siguientes aspectos de esencia común:

Aspectos físicos (altitudes, clima, suelos, cobertura vegetal)

Aspectos histórico-culturales (origen, idioma, costumbres)

Aspectos productivos (vocación, tradición, tendencia)

Aspectos organizativos (tipo de organizaciones, cobertura, poder local)

Relaciones y flujos (migración, intercambios comerciales y sociales)

Servicios públicos (ubicación, flujos e intercambios)

Sentido de pertenencia de la población a un determinado espacio Demás está decir que una región no es un espacio estático e invariable. En función de su propio proceso de desarrollo, puede ampliarse, reducirse o fusionarse con otras.

9. Distintas corrientes de planificación

9.1. PLANIFICACION ADMINISTRATIVA O TRADICIONAL

Surge como parte del proceso de administración. Se formaliza a partir de la primera revolución industrial vinculada a las ideas desarrolladas por Taylor y Fayol.

Busca soluciones futuras sin proponer cambios profundos en el interior de la estructura donde ella se aplica.

Cuadro previsto referido a un lapso, en el cual se especifican los resultados deseados, la conducta a seguir, las etapas y medios a emplear.

Su instrumento principal es la programación.

Aplica el concepto formalista de la organización: La función programada determina el comportamiento del individuo que la desempeña; y el establecimiento formal de las jerarquías es la fuente de la autoridad.

Utiliza la lógica cartesiana.

Concibe la organización como un sistema altamente cerrado.

No concibe al entorno como un elemento cambiante, sino más bien estable.

9.1.1. Metodología Al concebir a la organización básicamente como un sistema cerrado, va directamente a la programación, por lo cual para ella el plan y el programa son idénticamente iguales.

9.2. Planificación normativa

Establece un modelo de comportamiento que es tomado como la norma.

Dicho modelo corresponde a una definición subjetiva que hace el planificador de la realidad. Si se quiere, es un modelo que describe como debería comportarse la realidad, de conformidad con la concepción particular del mundo y de la vida que tenga el planificador. Se plantea como un proceso a través del cual se llega a una decisión “objetivamente” racional.

Aspira transformar el sistema externo e interno para que funcione como modelo normativo.

Presupone, por lo tanto, que el ámbito externo y el ámbito interno pueden adaptarse al modelo normativo.

9.2.1. Metodología

Una vez establecido el modelo normativo:

Se realiza un análisis de la realidad actual mediante un diagnostico. Como resultado del diagnostico se conocen los comportamientos de las variables fundamentales, los cuales han determinado que la situación sea la que es en el momento actual.

El segundo paso metodológico consiste en proyectar hacia el futuro como sería la situación, suponiendo que se siguen dando los mismos comportamientos de las variables. En otros términos, se practica un ejercicio según el cual, con base al comportamiento detectado de las variables clave, y suponiendo que las mismas no cambian, se proyectan los resultados que ese comportamiento daría al futuro. De esa manera se estaría haciendo un análisis o diagnostico de la situación futura, conocida como pronóstico.

Ese pronóstico, se compara con el modelo normativo y se determinan cuales serian las discrepancias entre el cuadro pronosticado y el modelo.

Hecho el análisis que permite determinar esas discrepancias, se definen las modificaciones a introducir en la variables para que funcionen de manera tal que su comportamiento determine resultados que se acerquen o coincidan con el modelo normativo que se ha establecido.

Una vez llegado a ese punto, se está en condiciones de programar las actividades y tareas que al realizarse, tal como son programadas, lograrán que las variables claves den los resultados establecidos en el modelo normativo.

Esta metodología tiene una lógica muy sugestiva y atrayente, pero desafortunadamente la realidad objetiva mantiene su propio comportamiento, de manera tal que las actividades y tareas diseñadas normalmente no se cumplen de la manera establecida en los planes normativos, arrojando resultados diferentes a los esperados, establecidos o deseados.

La Planificación Normativa, ha constituido un fracaso más o menos rotundo donde quiera que ella se haya aplicado.

Dentro de la Planificación Normativa se conocen dos tipos, a saber:

La Planificación Normativa Centralizada.

La Planificación Normativa Mixta o Pluralista, también conocida como Indicativa.

Esta última fue difundida en América Latina por CEPAL y adoptada prácticamente por todos los países latinoamericanos, y especialmente por Venezuela. La primera, la centralizada, fue desarrollada e impuesta en los países del área socialista. En ambos casos, sus resultados no han sido los más satisfactorios.

9.3. Planificación estratégica

Se adopta la lógica de sistemas, el cual visualiza la totalidad con todas sus dimensiones como una unidad integrada por el conjunto de elementos o subsistemas. Se relega la lógica cartesiana a la programación.

Concibe y acepta al entorno como altamente cambiante; por tanto, con alta incertidumbre.

Concibe que la organización debe adaptarse al entorno para triunfar en él. Por lo tanto, la organización debe ser flexible.

Utiliza la estrategia para disminuir o anular la incertidumbre y llegar a la certidumbre, poder programar.

Concibe a la organización como un sistema abierto. Al aceptar que se está en un entorno inestable, turbulento y, por lo tanto, incierto y cambiante, se hace necesario un sistema de organización, para dar respuestas eficientes, el cual debe adaptarse permanentemente a los cambios que se operan en el contorno. Para ello debe actuar como un sistema abierto y flexible donde, a diferencia del sistema cerrado (totalmente operativo), el cual resuelve los problemas con normas y procedimientos, se requiere de la estrategia y la táctica para poder transformar la incertidumbre en certidumbre programable y, en consecuencia, manejable con normas y procedimientos.

Para el funcionamiento del sistema se requiere de una energía en particular. Esta energía está determinada por tres factores:

Insatisfacción positiva

Se refiere a aquellos grados de insatisfacción que se producen dentro la organización, como resultado de respuestas inadecuadas o imperfectas a las demandas del entorno. Son positivas, en el sentido que motivan a la búsqueda de soluciones en lugar de provocar frustración (de darse este tipo de insatisfacción, mermaría la energía al sistema de la organización).

Claridad en lo que se quiere lograr

Implica detectar lo mejor posible la situación actual, por una parte, y definir la situación deseada, por la otra.

Al tener estos dos aspectos detectados con la máxima precisión, se está en condiciones de diseñar las directrices generales de transición de la situación actual hacia la situación deseada.

Es evidente que en la medida que estos elementos estén clarificados, se estará en condiciones de despejar la incertidumbre mediante el establecimiento de las pautas y planes específicos, parciales y progresivos en el tiempo y espacio, que indiquen la utilización de los recursos disponibles y requeridos para transitar de la situación actual a la deseada; por tanto, al proceder así se definen los objetivos estratégicos básicos y se logra el mayor grado de certidumbre, para dar paso al tercer factor.

Claridad en los próximos pasos

Permite establecer la programación, la cual consiste en desagregar las acciones y su expresión cuantitativa en actividades y tareas que conducirán al logro de las metas y finalmente determinaran la ejecución de la misma en el tiempo y en el espacio.

En esta característica se fundamenta la estrategia aplicada en los negocios y en las organizaciones económicas.