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Me M o r i a d e l e n c u e n t r o

Taller sobre el fortalecimiento del acceso a la justicia de personas en situación de migración con Énfasis en la Procuración de Justicia y Propuestas para Continuar en la Ruta

Memoria del Encuentro

Taller sobre el fortalecimiento del acceso a la justicia de personas en situación de migración

con Énfasis en la Procuración de Justicia yPropuestas para Continuar en la Ruta

Ciudad de México, agosto de 2019.

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1. Plan de trabajo sobre acceso a la justicia de personas migrantes con énfasis en la procuración de justicia (primera etapa)

En el marco del Programa Regional sobre Migración Me-soamérica- El Caribe de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), se contempla un componente relacionado con el acceso a la justicia de personas en si-tuación de migración en México con énfasis en la procu-ración de justicia. Para ello, la iniciativa se desarrolla bajo tres acciones concretas:

1 ) Capacitación a servidores públicos respecto al ac-ceso a la justicia de las personas en situación de migración.

2 ) Elaboración de un documento (ruta) de Acceso a la Justicia de Personas en situación de migración.

3 ) Impulsar la creación de Fiscalías especializadas en la materia en entidades federativas (Baja California, Ciudad de México, San Luis Potosí, Tlaxcala, Esta-do de México y Tamaulipas) y la creación de la Red Nacional de Fiscalías Especializadas, así como for-talecer a las ya existentes.

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1) Capacitación a servidores públicos respec-to al acceso a la justicia de las personas en si-tuación de migración.

1.1. EncuEntro-tallEr sobrE El fortalEcimiEnto dEl accEso a la justicia dE las pErsonas En situación dE migración con énfasis En la procuración dE justicia.

El Encuentro-taller estuvo estructurado en tres grandes seg-mentos: marco general del proceso migratorio; casos prác-ticos y buenas prácticas; y obligaciones procedimentales y detección de vulnerabilidades de las personas migrantes.

En el primer segmento, se abordaron los siguientes te-mas: conceptos generales y análisis de la complejidad de la realidad migratoria; recomendaciones de organismos de derechos humanos en la materia; las cuatro dimensiones del acceso a la justicia: normativa, institucional, material y cultural; y marco jurídico nacional e internacional sobre personas migrantes.

Por su parte, en el segundo segmento se expusieron ca-sos prácticos y buenas prácticas en investigación ministe-rial de los delitos de tráfico ilícito de migrantes, trata de personas, secuestro y extorsión.

En el tercero de ellos, estuvo enfocado en qué deben hacer los servidores públicos cuando atiendan a personas sujetas a protección internacional, a niñas, niños, adoles-centes (NNA) y personas migrantes.

Por último, hubo un conversatorio para exponer las conclusiones que se tuvieron de la información obtenida durante los dos días del evento.

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1.1.1. Contexto y Justificación

Los flujos migratorios mixtos1 en México y las condicio-nes en que éstos se desplazan, generan retos instituciona-les para la atención de grupos especialmente vulnerables como son: mujeres; niñas, niños y adolescentes (NNA), en-tre otros, respecto de quienes se ha documentado amplia-mente la violación de sus derechos humanos y la comisión de delitos en su contra, tanto por parte de particulares, incluida la delincuencia organizada, como de servidores públicos. En este sentido, resulta necesaria la sensibiliza-ción, homologación y especialización en la actuación de las autoridades encargadas de investigar y perseguir estos delitos, independientemente de las competencias específi-cas en materia federal o local.

De acuerdo al 1er Informe Estadístico marzo 2016- abril de 20172 de la Unidad de Investigación de Delitos para Perso-nas Migrantes de la entonces Procuraduría General de la República, hasta el 30 de abril de 2017 existían 221 expe-dientes a su cargo (110 averiguaciones previas y 111 carpetas de investigación)3, de los cuales se desprende que los de-litos más recurrentes contra las personas en situación de migración son: privación ilegal de la libertad, tráfico ilícito de personas, secuestro, abuso de autoridad, violación y ex-torsión4. Asimismo, dicho informe detalla que las entida-1 “Los flujos migratorios mixtos son aquellos que comprenden migrantes económi-cos, refugiados, solicitantes de asilo, personas con necesidades de protección comple-mentaria, víctimas de trata de personas, migrantes objeto de tráfico, niños, niñas y adolescentes no acompañados o separados de sus familias, mujeres migrantes y mi-grantes por motivos ambientales, entre otros”. Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2013). “Derechos humanos de los migrantes y otras personas en el contexto de la movilidad humana en México”.

2 https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/241119/UIDPM1er_Informe_Estadi_stico_FINAL_ahora_si.pdf

3 Ídem. p. 15.

4 Ídem. p. 17 y 18.

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des federativas que presentan mayor incidencia delictiva son Tabasco, Tamaulipas, Ciudad de México y Chiapas5.

En ese sentido, es necesario promover una gestión or-denada, segura y humana de la migración, impulsando el uso de canales regulares de movilidad que protejan los derechos humanos de las personas migrantes y combatan el tráfico ilícito de migrantes, la trata de personas y otros delitos cometidos en su contra.

Para los servidores públicos, resulta prioritario conocer el contexto social por el cuál las personas salen de sus paí-ses de origen, cuestionarse respecto a las condiciones que las vuelven vulnerables y por qué; y también la necesidad de articulación y coordinación entre las diferentes autori-dades, organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil que intervienen en la atención y protección de las personas en situación de migración, especialmente aquellas encargadas de investigar los delitos, en el marco de la normativa nacional e internacional 6.

El Encuentro-Taller pretendió ser un espacio de diálo-go horizontal y de interacción entre agentes del Ministerio Público adscritos, tanto a las Fiscalías Especializadas en Atención a Personas Migrantes, como a aquellas Fiscalías estatales que, de acuerdo a su incidencia delictiva y ubica-ción geográfica, tienen un papel fundamental en el acceso a la justicia de personas en situación de migración, policías y peritos, con el objeto de generar espacios de comunica-ción, articulación y coordinación. Por otro lado, a través de las experiencias compartidas en el Encuentro-Taller se

5 Ídem. p. 19.

6 Aquellas en donde se encuentran incluidos los acuerdos internacionales sobre migración y desarrollo.

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generaron los insumos necesarios para la elaboración de un documento que registre y facilite el acceso a la justicia de personas en situación de migración.

1.1.2 Objetivos

1.1.2.1. ObjetivO general

Homologar los procedimientos que fortalezcan la actua-ción del Ministerio Público para la investigación de delitos cometidos en contra de personas en situación de migra-ción, y con ello fortalecer el acceso a la justicia de dicho grupo social, bajo un enfoque transnacional, de seguridad humana, derechos humanos y género.

1.1.2.2. ObjetivOs específicOs

• Fortalecer, sensibilizar y especializar en la actuación de las autoridades encargadas de investigar los de-litos cometidos contra las personas en situación de migración, más allá de las competencias en materia federal o local.

• Intercambiar buenas prácticas desde el trabajo que llevan a cabo las Fiscalías Especializadas en la ma-teria.

• Identificar las obligaciones procedimentales y de-tección de vulnerabilidades de las personas migran-tes.

• Generar los insumos necesarios para la creación de un documento de apoyo para los servidores pú-blicos que tengan relación con personas migrantes víctimas de delito.

• Promover el diálogo con los gobiernos estatales y/o con las representaciones sociales autónomas para

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impulsar la creación de otras Fiscalías Especializa-das (Baja California, Estado de México, Ciudad de México, Tlaxcala, San Luis Potosí, Puebla y Tamau-lipas).

1.1.3 Resultados

Durante los días 24 y 25 de julio de 2019 se llevó a cabo en la Ciudad de México el Encuentro-Taller sobre el for-talecimiento del acceso a la justicia de las personas en situación de migración con énfasis en la procuración de justicia, organizado por la Organización Internacional para las Migraciones de las Naciones Unidas (OIM) y con la cola-boración de la Fiscalía General de la República (FGR), en el que convergieron 70 personas de diferentes instituciones federales, estatales, autónomas, académicas, consultores independientes y de organismos internacionales.

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1.1.3.1 persOnas asistentes al encuentrO-taller

1.1.3.1.1 servidOres públicOs

59 servidores públicos (29 mujeres y 30 hombres)

• 23 personas de la Fiscalía General de la Repú-blica: 3 personas de la Dirección General de Coo-peración Internacional, incluyendo a su Directora General; 2 personas de la Unidad de Investigación de Delitos para Personas Migrantes (1 persona como ponente); 2 personas de la Unidad Especializada en Investigación de Tráfico de Menores, Personas y Órganos; 1 persona de la Unidad Especializada en Investigación de Delitos en materia de Secuestro (ponente); 2 personas de la Coordinación General de Servicios Periciales; 2 personas de Interpol Mé-xico (1 como moderador); y 11 personas de las De-legaciones de la FGR en los siguientes estados: 1 Baja California, 1 Chiapas, 1 Chihuahua, 1 Coahuila, 1 Ciudad de México, 1 Estado de México, 1 Nuevo León, 1 Oaxaca, 1 Tabasco, 1 Tamaulipas y 1 Veracruz.

• 25 personas de Fiscalías/Procuradurías Ge-nerales de Justicia Estatales (incluyendo per-sonal adscrito a las Fiscalías Especializadas de Atención a Personas Migrantes): 3 de Quintana Roo (especializada), 1 de Oaxaca (especializada), 2 de Tlaxcala, 2 de Veracruz (especializada), 3 de Tamau-lipas, 2 de Chiapas (especializada, ambas personas como ponentes) y 12 del Estado de México (1 perso-na como ponente y 1 como moderadora).

• 1 persona de la Comisión Nacional de los Dere-chos Humanos (Quinto Visitador General).

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• 1 persona del Instituto Nacional de Migración (Directora General de Control y Verificación Migratoria).

• 5 personas de la Procuraduría Federal de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes (PFPNNA), incluyendo a su Titular.

• 1 persona de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV).

• 1 persona de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR).

• 2 personas del DIF del estado de San Luis Potosí.

1.1.3.1.2 academia

• 2 profesores: 1 profesora asociada de la Universi-dad George Mason, EE.UU. (ponente) y 1 profesor externo del Instituto de la Judicatura Federal y de la Universidad Pontificia de México (ponente).

1.1.3.1.3 cOnsultOres independientes

• 2 Consultores independientes: 1 Consultora de México y 1 Consultor de Costa Rica (ambos como ponentes).

1.1.3.1.4 OrganismOs internaciOnales

• 7 personas: 6 de OIM (incluyendo al Representan-te de la OIM en México y al Coordinador Nacional

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del Programa Regional sobre Migración.- PRM), así como a una ponente de la sede regional de la OIM en San José, Costa Rica); 1 de ACNUR México (po-nente).

1.1.4 Conclusiones generales (se señalan en el Anexo de la Relatoría)

ANEXO RELATORÍA

Relatoría del Encuentro-Taller sobre el fortalecimiento del acceso a la justicia de las

personas en situación de migración con énfasis en la procuración de justicia.

El Encuentro-taller estuvo estructurado en tres grandes segmentos: marco general del proceso migratorio; casos prácticos y buenas prácticas; y obligaciones procedimen-tales y detección de vulnerabilidades de las personas mi-grantes.

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En el primer segmento, se abordaron los siguientes te-mas: conceptos generales y análisis de la complejidad de la realidad migratoria; recomendaciones de organismos de derechos humanos en la materia; las cuatro dimensiones del acceso a la justicia: normativa, institucional, material y cultural; y marco jurídico nacional e internacional sobre personas migrantes.

Por su parte, en el segundo segmento se expusieron ca-sos prácticos y buenas prácticas en investigación ministe-rial de los delitos de tráfico ilícito de migrantes, trata de personas, secuestro y extorsión.

En el tercero de ellos, estuvo enfocado en qué deben hacer los servidores públicos cuando atiendan a personas sujetas a protección internacional, a niñas, niños, adoles-centes (NNA) y personas migrantes.

Por último, hubo un conversatorio para exponer las conclusiones que se tuvieron de la información obtenida durante los dos días del evento.

1) Inauguración

Se advirtió la relevancia de este tipo de actividades que inciden en una cuestión cada día más compleja y con ma-yores retos, en tanto que la migración hoy proyecta flujos mixtos de personas, lo que supone la necesidad de una intensa cooperación interinstitucional. Edgar Corzo, 5° Vi-sitador General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos señaló, la importancia de ejercicios focalizados como los que impulsa la OIM, en este caso, en torno al ac-ceso a la procuración de justicia, que pone el acento en las

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personas migrantes como víctimas del delito, enfatizando la no criminalización de la migración. Christopher Gascon, Representante de la OIM en México destacó la importan-cia de conocer a las personas en situación de migración, lo que ayuda a sensibilizar sobre la realidad que enfrentan.

2) Intervenciones

2.1 Dr. Edgar Corzo, 5° Visitador General de la Comisión Na-cional de los Derechos Humanos

Enfatizó la relevancia de focalizar el Encuentro en el tema del acceso a la procuración de justicia de las personas en contexto de migración, lo que supone abordar la movilidad humana desde una perspectiva contraria a la criminaliza-ción de las personas migrantes y superadora de la imagen del migrante como alguien que puede cometer delitos, para atender a su vulnerabilidad como víctima.

En este sentido, señaló que los derechos están recono-cidos y deben ser garantizados a todos, puntualizando que las personas en contexto de movilidad, antes de ser mi-grantes, son personas.

Así, observó que un punto relevante para el acceso a la justicia en general, y que tiene un impacto relevante para el caso de las personas en movilidad, es el de la seguridad jurídica, que se encuentra asociado a la certeza en torno a la situación jurídica, al respeto de los derechos y a la co-rrecta actuación de las autoridades (esto es, conforme a la ley y en el estricto marco de sus competencias).

Con esta afirmación como punto de partida, observó que la seguridad jurídica, en el caso de las personas en situación de migración, puede presentar complicaciones o problemáticas relevantes para la actuación de las autori-

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dades ministeriales. En primer lugar, cuestionó en torno a quién tiene facultades para detener a una persona en con-texto de migración. Al respecto, observó que, si se trata de un delito flagrante cometido por dicha persona, cualquiera puede detenerlo y ponerlo a disposición de la autoridad. Pero tratándose de personas que no están cometiendo un ilícito, de las personas que, por ejemplo, fueron víctimas u objeto de algún delito como el del tráfico de personas, entonces, cuál sería la justificación para detenerlas o rete-nerlas. En este punto, señaló, que el remitir o notificar a la autoridad migratoria sobre una persona en situación de migración sin documentos, puede atentar contra su segu-ridad jurídica, pues en estos casos la autoridad ministerial podría estar actuando como auxiliar de la autoridad migra-toria, aspecto para el que no está facultada.

Sobre este punto, mencionó que comprende la comple-jidad que implica para la autoridad ministerial poder con-tar posteriormente con el testimonio de las personas en situación de migración irregular, aspecto que ha llevado a considerar como una práctica adecuada la notificación a la autoridad migratoria a efecto de que permanezca alojado en la estación migratoria; pero indicó que esto no puede ser excusa para afectar los derechos y que debe preferirse bus-car el alojamiento de estas personas en albergues. Señaló, también, las complejidades que en este punto implicarán las nuevas facultades otorgadas a la Guardia Nacional.

En segundo lugar, también en relación a la seguridad jurídica, recordó la obligación de la autoridad ministerial de realizar la notificación consular, en tanto que constituye un derecho relevante de las víctimas en condición de mi-gración, recibir la asistencia jurídica consular. Enfatizó que dicha notificación debe realizarse de inmediato y que no es potestativa, sino obligatoria. Frente a cuestionamientos

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de los asistentes, indicó que esta obligación sólo tiene una excepción derivada de la detección de necesidad de protección internacional, supuesto en que no debe darse la notificación a efecto de evitar afectar más los derechos y resguardar el principio de no devolución.

Finalmente, realizó algunas puntualizaciones sobre la importancia de detectar y atender las necesidades básicas e inmediatas de las víctimas en contexto de migración irre-gular, como parte de garantizar su acceso a la justicia.

2.2 Dra. Guadalupe Correa, Profesora Asociada George Mason University, EE.UU.

Señaló que la movilidad humana es una cuestión compleja que, a pesar de la relevancia que ha adquirido en los dis-cursos públicos actuales, no es nueva, sino que responde a un proceso de larga gestación. En este sentido, puntualizó una serie de factores múltiples que inciden en los proce-sos de migración y en los cambios que ha ido presentando

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en la actualidad. Indicó que en esta multifactorialidad se encuentran interactuando tanto factores de empuje (que motivan la expulsión de personas) como factores de atrac-ción, que constituyen variables complejas que dificultan la comprensión propia de la movilidad. Enfatizó el impacto de las políticas migratorias de ciertas potencias mundiales (en particular Estados Unidos) y de sus propias dinámicas políticas en los flujos migratorios. Al respecto, calificó de perversas estas dinámicas cuando en ciertas etapas fomen-tan la migración por razones económico-laborales (con-tratación de mano de obra barata y para actividades poco calificadas) y a conveniencia, en etapas posteriores, cierran el flujo mediante políticas de seguridad restrictivas.

Advirtió que esta complejidad requiere un acercamien-to serio que supere la manipulación maniquea de los dis-cursos políticos y de los discursos de seudo-defensores de derechos humanos. Puntualizó la forma en que el discurso de la política del presidente de los Estados Unidos ha in-fluido en el cambio de flujos migratorios provenientes de Latinoamérica, impactando de manera importante a nues-tro país. Así, observó, hoy México ya no es tanto un país de tránsito como un país de destino y de flujos migratorios que han presentado en los últimos tiempos características de masividad y caravanización.

Ante este contexto, señaló, las personas en situación de migración son quienes sufren las consecuencias negativas, sobre todo por la vulnerabilidad y exposición frente a la violencia que representa la delincuencia organizada, jus-to porque los flujos encuentran destinos en zonas mayor-mente captadas por estos grupos criminales. Indicó que la delincuencia organizada, bajo la lógica de empresa, ha afectado a las personas en esta situación bajo la gama de diversos delitos. Al respecto, indicó la relevancia de caracte-

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rizar adecuadamente cada delito y puntualizó la diferencia entre los delitos de tráfico (donde existió un acuerdo) y trata (donde existe una estructura clara entre víctima y victimario).

Finalmente y ante las intervenciones de los participantes, destacó la importancia de atender a la complejidad propia de cada realidad, por lo que observó que las necesidades y medidas requeridas en la frontera sur, no son las mismas que las requeridas en la frontera norte; además, sostuvo que un enfoque de derechos humanos no puede ser ajeno a la realidad (como parecen proponer algunos seudo-defenso-res de derechos que instrumentalizan a las víctimas). Por otra parte señaló, que México debe adoptar una política mi-gratoria propia y no ser instrumento de la política migrato-ria e intereses políticos del vecino del norte.

2.3 Lic. Juan Carlos Barrios, Profesor del Instituto de la Judicatura Federal

Retomando la complejidad de la realidad migratoria, que presenta una multifactorialidad y multidimensionalidad, además de diversos de actores, señaló que una concepción

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tradicional y restringida del acceso a la justicia no puede ser útil para atender los retos de las personas en situa-ción de migración, por ello, se requiere redimensionarla. En este sentido, matizó también que un nuevo enfoque de acceso a la justicia no está sólo dirigido a las personas en situación de migración, sino a todas las personas, por lo que enfatizó que el punto de partida, como se había esta-do reiterando en intervenciones anteriores, siempre será la persona.

Indicó que la visión tradicional del acceso a la justicia se reduce a contar con instituciones y procedimientos pre-vistos en la ley para hacer valer un derecho, lo que identi-fica el acceso a la justicia con el derecho a recurso o tutela judicial efectiva, o incluso a una parte de este derecho. Re-tomando un criterio jurisprudencial de la SCJN, mostró como un criterio tradicional incluso consideraría que el acceso a la justicia (como derecho de acceso a la jurisdic-ción) es sólo un derecho que incide en la etapa previa de la tutela judicial efectiva, complementada con otros dere-chos, como el de debido proceso y el de efectividad de las decisiones. No obstante, advirtió, esta forma de entender el acceso a la justicia puede ser limitada para lograr la fina-lidad de hacer efectivos los derechos, de hacerlos justicia-lizables. Por ello, se precisó de un cambio en el enfoque, para hacerlo más amplio e integral.

Señaló que este cambio respondió a diversas vías de de-sarrollo de la noción de acceso a la justicia, pero que prin-cipalmente podrían mencionarse tres: i) un criterio juris-prudencial de la SCJN que amplía la noción para incluir no sólo a la tutela judicial efectiva sino a otros mecanismos de tutela no jurisdiccional efectiva, con lo que el acceso a la justicia se distingue del acceso a la jurisdicción y se consti-

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tuye en el género más amplio (siendo la tutela judicial una especie); ii) el desarrollo de la noción en el derecho inter-nacional de los derechos humanos, donde destacan por un lado las aportaciones de la jurisprudencia del sistema in-teramericano que ha apostado por un acceso a la justicia efectivo que incluya otros mecanismos no jurisdiccionales y abarque hasta la reparación, generando estándares de ade-cuación, idoneidad y oportunidad; por otro lado el enfoque propuesto por PNUD, enfatizando la efectiva realización de los derechos, y finalmente el compromiso de la Agenda 2030, que en su objetivo 16 incluye el acceso a la justicia y el fortalecimiento institucional; y iii) el desarrollo en la doc-trina, especialmente el Proyecto Florencia de la década de los 70’s, donde se enfocaron a detectar las barreras que en la práctica se presentaban al acceso a la justicia.

Con ello como precedente, propuso un enfoque inte-gral de acceso a la justicia sustentado en la inclusión de cuatro dimensiones. Una dimensión normativa, que re-conoce la importancia de normas sustantivas que reco-nozcan los derechos, normas procesales que establezcan procedimientos para garantizar esos derechos y normas orgánicas que fundamenten instituciones encargadas de dichos procedimientos. Una dimensión institucional, que destaca la importancia del buen funcionamiento de todas las instituciones, no sólo jurisdiccionales, sino administra-tivas e incluso de organismos autónomos que tendrán que proyectar una adecuada coordinación para hacer efectivos los derechos. Una dimensión material, que pone atención a las necesidades de infraestructura física requerida, así como de los recursos necesarios para combatir algunos factores estructurales como la pobreza de gran parte de la población. Una dimensión cultural, que atiende al forta-lecimiento de la capacitación de servidores públicos, pero

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también a la difusión de los derechos hacia la sociedad en general, y en el caso de la movilidad humana, especial-mente hacia las personas en contexto de migración y a las sociedades receptoras. De ahí los grandes retos que signi-fica materializar el acceso a la justicia para las personas en situación de migración.

2.4 Dr. Luis Fernando Centeno, Consultor Internacional, OIM

Advirtió que, aunque la migración no es un delito y la ga-rantía del acceso a la justicia de las personas en contex-

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to de migración debiera ser algo natural e incuestionable, algo fuera de discusión, es necesario repetirlo aún para en-fatizar la obligación de todas las instituciones de efectuar un trato digno a las personas; de ahí la necesidad de capa-citación de todos los que conforman las instituciones. Se-ñaló que su intervención se focalizaría en torno al tráfico de migrantes, que es un delito relacionado con personas y donde debe quedar claro como punto de partida que el criminal no es la persona migrante. Sobre el delito, apuntó que la delincuencia organizada, bajo un enfoque empresa-rial, al decidir sumarse en la línea de producción de este delito ha hecho que sus manifestaciones cambien. Hoy, in-cluso la normativa internacional (Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada y el Protocolo contra el tráfico ilícito, especialmente) prevé una gran can-tidad de tipicidades, algunas bastante complicadas, respec-to de este delito.

Respecto de los cambios advirtió que anteriormente se identificaba de inmediato que el bien jurídico protegido en este delito era la soberanía nacional, pero que en la ac-tualidad, el delito identificaba como bienes jurídicos otros aspectos, como la seguridad pública, la seguridad común y la autonomía de la voluntad violentada. En este último sentido, insistió en la conveniencia de apostar por una mi-gración ordenada y, por tanto, en la necesidad de contar con procedimientos y protocolos para manejar ciertas cir-cunstancias complejas asociadas a la movilidad.

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2.5 Mtra. Leonor Figueroa Jácome, Consultora indepen-diente

El Estado mexicano ha suscrito a nivel internacional y na-cional diversas normas en la protección de personas mi-grantes, no solo las personas refugiadas sino esta regula-ción es también para personas que se encuentran en una situación irregular. La regulación jurídica en la materia exige el respeto, protección, garantía y promoción de los derechos humanos de todas las personas, apremiando la necesidad de una visión de derechos humanos y de segu-ridad humana; no solo en la legislación sino en todas las actuaciones de los servidores públicos y por ello entraña una gran responsabilidad el servicio público; sin embargo hoy en día las cosas están cambiando hacia una visión de seguridad nacional y no propiamente como una política pública de nuestro país.

Se realizó una breve semblanza de la estructura de la Ley de Migración, Ley sobre Refugiados, Protección Com-

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plementaria y Asilo Político y su Reglamento, Ley General de Víctimas, Ley General en materia de Desaparición For-zada de Personas, Desaparición cometida por particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, anali-zando cuestiones específicas a las que se enfrentan servi-dores públicos para garantizar derechos de las personas migrantes particularmente cuando son víctimas de delito.

Ley de la Guardia Nacional (GN) (2019, reglamentaria del art. 21 Constitucional)

Sustituye la labor de policía en todos los niveles, no hay un mandato acotado, no hay límites a la manera en que puede actuar en todos los niveles de gobierno. No hay diferencia entre policía preventiva y policía de investigación, según la Ley de la Guardia Nacional esta función la realizarán las policías.

Es decir, será una policía profesional de carácter militar preparada para atender funciones de seguridad pública.

La acción de inconstitucionalidad planteada por la CNDH, señala que no se reguló suficientemente 1) los su-puestos de coordinación y colaboración de la GN y las ins-tituciones de seguridad pública de las entidades federati-vas y de los municipios, 2) las aportaciones de las entidades federativas y municipios cuando soliciten colaboración de la GN para tareas de seguridad pública de competencia local, 3) los criterios de evaluación del desempeño de sus integrantes.

Otro punto para analizar, es que se contemple el per-mitir a la GN inspeccionar y vigilar la entrada y salida de personas en el país, así como verificar si los extranjeros

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que residen en el territorio cumplen con las obligaciones establecidas en la Ley de Migración; esto transgrede la li-bertad de tránsito, seguridad personal, la intimidad de las personas, la protección de datos personales y prohibición de injerencias arbitrarias.

Los problemas con la Policía Federal, son porque no hubo diseño respecto a la transición de Policía Federal a la GN, y aunque se ha señalado que el mando será civil, en los hechos se trata de uno militar, por otra parte existe poca claridad sobre departamentos especializados como son la policía científica y policía cibernética.

En el transitorio 5º de la Ley se estableció que el uso de la milicia en tareas de seguridad sería extraordinario, sin embargo en los hechos y en el cuerpo de la misma ley par-ticiparán activamente, por ello no tiene nada de carácter excepcional, ni extraordinario.

Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza Pública

Son particularmente preocupantes: la ambigüedad en la regulación del uso de la fuerza letal; la regulación de las manifestaciones que permite su calificación como ilícitas y consecuentemente el uso de armas contra quienes parti-cipen en las mismas; y las deficiencias en el régimen de transparencia, investigación y rendición de cuentas en ma-teria de uso de la fuerza, particularmente que no se haya establecido el mismo nivel de información en los informes sobre el uso de la fuerza física o incapacitante que cuando se emplean armas letales, así como tampoco la obligación de presentar informes anuales públicos sobre personas heridas. Todo ello se podrá regular en un Protocolo en donde se establezcan límites específicos.

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Dentro de esta nueva normativa, en su artículo 1, se esti-pula que esta legislación especial rige para los cuerpos poli-ciales, Guardia Nacional y para las Fuerzas Armadas cuando se encuentren realizando tareas de seguridad pública.

En su artículo 4 se señala que el uso de la fuerza deberá ceñirse a una serie de principios, a saber: los de absoluta necesidad, proporcionalidad, legalidad, prevención y ren-dición de cuentas.

Ley Nacional del Registro de Detenciones procedimientos que garanticen el control y seguimiento sobre la forma en que se efectuó la detención de personas por la autoridad.

El Registro consiste en una base de datos que concentra la información a nivel nacional sobre las personas detenidas, conforme a las facultades de las autoridades durante las etapas del proceso penal o del procedimiento administra-tivo sancionador ante el juez municipal o cívico, respecti-vamente. Dicho Registro será administrado y operado por la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana con base en las disposiciones que al respecto se emitan. (Art. 3)

Tiene por objetivo prevenir la violación de los derechos humanos de la persona detenida, actos de tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes, o la desaparición for-zada (Art. 4).

En los casos de acceso a la justicia, es necesario saber que deben existir enlaces de las diversas instituciones con el Registro; el Registro generará un número, el cual debe constar en el informe policial para entregar al Ministerio Público o a la autoridad administrativa correspondiente, al momento de la puesta a disposición. No se especifica en la

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Ley, si las estaciones migratorias forman parte del Sistema Nacional de Información, aunque en la Ley de Seguridad Pública no las señala; pero si en la Guardia Nacional den-tro de sus funciones.

2.6. Caso práctico del delito de tráfico ilícito de migrantes impartido por la Licda. Elizabeth Flores Flores.

Advirtió que para la atención e investigación de este delito resulta necesario atender los instrumentos internacionales en la materia en los que el Estado mexicano es parte, ya sea multilaterales o bilaterales. Asimismo, recalcó que es im-prescindible replicar buenas prácticas; atender con sensibi-lidad las particularidades de cada caso; crear bases de datos con datos confiables; y fortalecer la labor interinstitucional.

Por otra parte, señaló que el trabajo ministerial debe basarse y atender principalmente a la víctima mediante el acompañamiento psicológico y la atención médica confor-

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me a las necesidades de cada persona. Por último, indicó que debe brindarse atención inmediata a la persona en situación de migración víctima de delito, sea o no compe-tencia del fuero federal o local, según sea el caso.

2. 7 Casos prácticos del delito de trata de personas impar-tido por la Fiscal de Trata de Personas de la Fiscalía Ge-neral de Justicia del Estado de México, Mtra. Guillermina Cabrera.

Durante la exposición de los casos prácticos, destacó la importancia de la colaboración interinstitucional. Algu-nas recomendaciones y sugerencias fueron la de acentuar la sensibilidad de los servidores públicos y el trato digno como personas; apoyo en los diferentes niveles de gobier-no y coordinación como factor clave para el éxito de las investigaciones; cuando no sea competente alguna Fiscalía derivar de inmediato el caso a la autoridad correspondien-te; respeto de los derechos humanos de los imputados y de las víctimas; atención inmediata y cobertura de necesida-

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des básicas, lo que facilita el proceso; resguardo de identi-dad y seguridad de las víctimas; las Fiscalías especializadas deben contar con refugios especializados; y el apoyo inte-rinstitucional es necesario.

2.8 Caso práctico derecho a la verdad impartido por el Mtro. Leonel Pérez.

El expositor mencionó que debe haber un cambio de con-ciencia en el trabajo que desempeñan los servidores públi-cos, colocando a las víctimas en el centro de las investiga-ciones. Asimismo, resaltó el tema de la re victimización a las personas, al impedir ver los restos de sus familiares, lo que genera y ha generado pérdida de confianza en las institucio-nes. También resaltó las buenas prácticas en el protocolo de la notificación de identificación de restos de personas loca-lizadas. Destacó, además, la obligación que tienen los servi-dores públicos de reconocer como víctima a los familiares, así mismo darle acceso a la indagatoria, siempre y cuando los hechos investigados tengan alguna conexión con el rela-to de las víctimas sobre la desaparición de su familiar.

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2.9 Caso práctico del delito de extorsión impartido por el Ministerio Público Gabriel García Guerra y por el Agente Germán Barrios adscritos a la Fiscalía de Inmigrantes del Estado de Chiapas.

Los expositores advirtieron que hay que observar la situa-ción migratoria de las personas y el aspecto cultural (pagar derecho de piso o de guerra a las Maras). Advirtieron que para este delito deben decretarse medidas de protección a favor de las personas denunciantes.

Asimismo, se debe notificar a los consulados tanto de la víctima como del imputado. Debe brindarse asistencia inte-gral a las víctimas (psicológica, jurídica, médica y de alimen-tación). Entre los diversos retos y problemas que señala-ron: el tipo de comida que se les proporciona a las personas migrantes por su diversidad cultural; el apoyo del Instituto Nacional de Migración para la expedición de visas por ra-

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zones humanitarias; la diversidad de criterios judiciales; la coordinación entre policías, peritos y fiscales; la importan-cia de generar confianza en las personas migrantes; la detec-ción de necesidades; la diversidad de idiomas que hablan las personas migrantes; evitar la discriminación.

2.10 Mtro. Ignacio López, ACNUR.

Habló sobre qué es una persona sujeta de protección in-ternacional, cómo identificar las necesidades de protec-ción internacional, las obligaciones de las autoridades en la materia, los instrumentos normativos nacionales e inter-nacionales en materia de personas solicitantes de la con-dición de refugiado, personas refugiadas y apátridas y el procedimiento administrativo correspondiente. Asimismo, recalcó los principios rectores del refugio, como lo es el de la no devolución. Por otra parte, señaló el incremento respecto a las personas solicitantes y refugiadas en México y como se han incrementado las solicitudes en los últimos años.

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2.11 Mtro. Jorge Salcedo, PFPNNA.

Abordó las competencias que tiene la Procuraduría Fe-deral de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes (PFP-NNA). Mencionó que las Procuradurías estatales tienen competencia para conocer de los asuntos, no puede dele-garlo, ya que la competencia es concurrente para los tres niveles de gobierno. Asimismo, mencionó a las institucio-nes que están involucradas en esta materia (INM, SS, OIM, COMAR, ACNUR, UNICEF, DIF). Por otra parte, hizo alu-sión a los principios básicos que deben prevalecer para la atención de la niñez migrante: no devolución, interés superior, principio de unidad familiar, derecho a contar con documentos de identidad, derecho a no ser sancio-nados por ingreso irregular, no permanecer en estaciones migratorias, derecho de asilo, garantías procesales, libertad de movimiento, participación/igualdad sustantiva. Afirmó que el interés superior de la niñez debe entenderse en tres

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sentidos: como derecho, como principio y como norma de procedimiento. Por otra parte, enfatizó que la PFPNNA cuenta con grupos multidisciplinarios de atención (psicó-logos, trabajadores sociales, médicos, abogados). También expuso que existen 3 tipos de medidas de protección: inte-gral y restitución de derechos; especiales; y urgentes.

2.12 Mtra. Dayan Corrales, OIM.

Abordó la dimensión humana de la migración y el contex-to de la región con información de la OIM. Reflexionó acerca de la migración mixta, su complejidad y la coordinación interinstitucional para su atención, así como de los dere-chos humanos de las personas. Expuso acerca de cómo atender los diferentes perfiles de las personas migrantes y la relevancia de identificar las vulnerabilidades de estos. Por otro lado, habló de los diferentes documentos que han

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sido publicados en el marco de la Conferencia Regional sobre Migración (CRM), los cuales han sido aprobados por el Estado mexicano en diversos foros.

Conclusiones generales

• Se enfatizó en la importancia de contar con un en-foque sustentado en las personas, su dignidad y sus derechos humanos, independientemente de su na-cionalidad; en este sentido, un llamado a conocer a las personas en situación de migración y reconocer-nos en ellas, a efecto de generar la empatía y refor-zar el compromiso de los servidores públicos.

• Se apreció la complejidad de la movilidad humana y la necesidad de responder a las exigencias espe-ciales al acceso a la justicia de personas en situación de migración.

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• Se precisó la importancia en la cooperación y coor-dinación interinstitucional, así como en encontrar mecanismos de creación de redes para el fortaleci-miento de las instituciones y el adecuado cumpli-miento de sus funciones.

• Se destacó la importancia de homologar protoco-los de actuación, procedimientos y bases de datos, así como de compartir la información y fomentar esquemas de retroalimentación de experiencias a efecto de retomar buenas prácticas, tcomo este Encuentro-Taller, como aquellas realizadas por las propias instituciones de forma interna.

• Se insistió en la relevancia de fomentar, fortalecer y profundizar en la capacitación, actualización, es-pecialización y difusión de la materia migratoria, su complejidad y los especiales retos que representa para el acceso a la justicia, tanto a servidores públi-cos (de todas las instituciones, incluyendo especial-mente a los encargados de la impartición de justi-cia), como a la población en general, en especial a las personas en situación de migración.

• Se valoró la necesidad de que la información y los documentos aprobados en el marco de la Conferen-cia Regional sobre Migración, en la que México es parte, permee en las instituciones de procuración de justicia.

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Propuestas para continuar en la Ruta(etapas siguientes)

Ser migrante no es delito. La movilidad humana es un ras-go inherente a las personas y, ésta, es una realidad que no debe olvidarse al abordar el fenómeno de la migración. No obstante, en el contexto de las sociedades actuales, organi-zadas políticamente bajo la forma de Estados nacionales, dicha movilidad configura una realidad compleja y arro-ja importantes retos para todos los actores involucrados (desde las instituciones públicas gubernamentales, hasta los integrantes particulares de las comunidades de origen, tránsito, retorno y recepción).

Uno de los retos más apremiantes consiste en alcanzar un efectivo acceso a la justicia de las personas en situación de movilidad. Como lo han puesto de manifiesto diversos estudios y reportes de organismos internacionales, en no pocas ocasiones dicho acceso se ha visto obstaculizado y los derechos de las personas migrantes, sobre todo de aquellas en situación migratoria irregular que han sido violentadas. Las causas pueden ser muchas (desinforma-ción, corrupción, violencia estructural, falta de capacidad institucional, percepción cultural, etc.), pero justo por ello, es preciso abordar este reto desde una perspectiva inte-gral.

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Contribuir a materializar los derechos de las personas migrantes exige, entonces, entender la complejidad del fe-nómeno migratorio; comprender la convergencia de dife-rentes factores (económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales), que tienen un punto de encuentro en la movilidad humana. No todas las personas migran por las mismas causas, ni todas las personas migrantes pertenecen a un mismo grupo poblacional.

Las causas que motivan la migración de las personas pueden vincularse a cuestiones de orden económico, po-lítico, social, familiar, cultural, de seguridad e, incluso, am-biental. Cada una de estas causas, que pueden sumarse entre sí, imprimen en algunos casos necesidades especí-ficas de protección: una persona que migra en razón de la violencia de su país, puede requerir un tipo de protec-ción diverso de aquel que migra para encontrar una mejor oportunidad laboral.

Lo anterior, obliga a los operadores jurídicos, esen-cialmente a aquellos involucrados en garantizar el acce-so a la justicia, a adoptar un enfoque multidimensional y multifactorial. En particular, si se pretenden superar los obstáculos advertidos en el respeto a los derechos de las personas migrantes, los servidores públicos encargados de llevar a cabo una investigación ministerial deben hacer un análisis que supere una visión legalista y rígida (exclu-sivamente circunscrita a la ley penal), integrando en sus actuaciones el compromiso que impone una ética pública y las exigencias que imprime el parámetro de regularidad constitucional, nutrido por los estándares internacionales en materia de derechos humanos, en favor de las personas migrantes y sus familias.

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Es importante contar con una herramienta útil para los servidores públicos encargados de la procuración de justi-cia que llevan a cabo la atención de personas en contexto de movilidad. Para ello, es importante contar con un do-cumento basado en un triple enfoque transversal que de-termina los procedimientos de atención: el de acceso a la justicia, el de derechos humanos y el de formación de re-des multisectoriales. Además, asumiendo una perspectiva integral del fenómeno y de los retos por afrontar, retoma la recomendación de asumir un enfoque diferencial para delinear criterios de atención que permitan identificar condiciones de vulnerabilidad y necesidades específicas.

Para ello se considera que es importante:

• Formar un documento guía de acceso a la justicia de personas en situación de migración con énfasis en la procuración de justicia (Manual, Matriz, Ruta, Modelo) que permita homologar la actuación de las autoridades encargadas de investigar y perseguir los delitos en México relacionados con personas en situación de migración, a través de la sistemati-zación de los procesos, subprocesos, procedimien-tos y buenas prácticas desarrolladas en la atención focalizada de personas en situación de migración, bajo un enfoque transnacional, de seguridad huma-na, derechos humanos y género.

• Que el mismo cuente con un tratamiento diferen-ciado de las personas en situación de migración atendiendo a sus específicas condiciones de vul-nerabilidad, por ello es importante contar con una perspectiva de género en reconocimiento de que son las mujeres, niñas, y personas pertenecientes a

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la comunidad LGBTTTI, quienes han mostrado ser más susceptibles y vulnerables a cierto tipo de deli-tos que laceran más profunda y permanentemente la posibilidad de una vida digna.

• Incluir la participación de las diversas autoridades: Fiscalía General de la República (FGR); Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV); Procura-duría Federal de Niñas, Niños y Adolescentes (PFN-NA); Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). A partir de los insumos del Encuentro –Taller y del trabajo que se desarrolle con cada una de ellas, se obtendrá un documento en donde se logre homologar la actuación de las autoridades mi-nisteriales con los siguientes objetivos:

I ) Sistematizar los procesos, subprocesos y procedimientos de actuación que confor-man el modelo para la atención de perso-nas en situación de migración con enfo-que de derechos humanos.

I I ) Orientar la actuación de los servidores pú-blicos, en especial de aquellos encargados de la procuración de justicia focalizada en la atención de personas en situación de movilidad, para cumplir con el mandato constitucional de promover, respetar, pro-teger y garantizar los derechos humanos de toda persona, independientemente de su nacionalidad o país de residencia u origen, conforme a estándares internacionales.

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I I I ) Generar líneas de acción de manera con-junta por las diversas instituciones para garantizar una justiciabilidad de los de-rechos fundamentales de las personas en situación de migración.

• Fomentar las capacitaciones a Ministerios Públicos, Policías Ministeriales y Personal de Servicios Peri-ciales.

• Compartir las buenas prácticas entre los servidores públicos.

• Incluir en las capacitaciones el delito de desapari-ción forzada cometida en contra de personas en si-tuación de migración.

• Impulsar la puesta en marcha de una campaña de prevención del delito, incluyendo la discriminación y la xenofobia, de cara a la realidad migratoria im-perante con un enfoque de alcance regional.

• Tener acercamiento con la Guardia Nacional para su capacitación en torno a sus facultades en materia migratoria y de apoyo ministerial.

• Generar un documento de apoyo para las Policías Ministeriales (federal y estatal) en materia de aten-ción a personas en situación de migración.

• Promover la creación de Fiscalías especializadas en la materia en entidades federativas (Baja California, Ciudad de México, San Luis Potosí, Puebla, Tlaxca-la, Estado de México y Tamaulipas) y alentar la crea-

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ción de la Red Nacional de Fiscalías Especializadas, fortaleciendo a las ya existentes. Entre la justifica-ción de estas acciones se encuentra:

I ) Ayudar a dar cumplimiento a las Obser-vaciones de Organismos Internacionales a través de los diferentes Comités, entre ellos: Comité de los Trabajadores Migrato-rios y sus familiares; Comité para la Eli-minación de todas las Formas de Discri-minación contra la Mujer; Comité contra la Desaparición Forzada; Comité contra laTortura, entre otros.

I I ) Cubrir un aspecto institucional indispensa-ble dirigido a la homologación en los pro-cedimientos y actuaciones ministeriales; así como la implementación de acciones con-juntas de prevención del delito; y la existen-cia de un diálogo permanente y horizontal entre sus miembros.

I I I ) Generar las condiciones para lograr la sis-tematización de la información ministerial necesaria para realizar diagnósticos y vías de actuación efectivas, a efecto de alcanzar resultados de lucha contra la impunidad de delitos cometidos contra personas migran-tes y sus familias.

taller sobre el fortalecimiento del acceso a la justicia ... del talle… · taller sobre el...

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