sostenibilidad de las concesiones forest ales e

Las concesiones forestales en el Per: cmo hacerlas sostenibles?

ELSA GALARZA KARLOS LA SERNAUNIVERSIDAD DEL PACFICO

446

La poltica forestal en la Amazona andina

NDICE

INTRODUCCIN INTRODUCCIN Captulo I: MARCO GENERAL DE LA ECONOMA PERU PERUANA DESDE 1990 1.1. Sector real 1.2. Sector fiscal 1.3. Sector monetario y cambiario 1.4. Sector externo 1.5. Indicadores sociales SECTOR FORESTAL PERU Captulo II: EL SECTOR FORESTAL PERUANO 2.1. El stock forestal del pas 2.2. Deforestacin 2.3. Reforestacin 2.4. Organizacin de la industrial forestal 2.5. Especies maderables explotadas 2.6. Impacto del sector forestal en la economa REGULATORIO, Captulo III: MARCO REGULATORIO, INSTITUCIONES INCENTIVOS PARA APROVECHAMIENTO E INCENTIVOS PARA EL APROVECHAMIENTO DE LOS FORESTALES RECURSOS FORESTALES 3.1. Marco regulatorio forestal 3.2. Instituciones forestales gubernamentales 3.3. Incentivos IV: VIABILIDAD Captulo IV: DETERMINANTES DE LA VIABILIDAD DE FORESTALES LAS CONCESIONES FORESTALES 4.1. Proceso de adjudicacin de las concesiones forestales en Madre de Dios y Ucayali 4.2. Proceso de extraccin forestal: zafra 2002 4.3. La rentabilidad de las concesiones y el derecho de aprovechamiento forestal

453

455 455 457 458 460 460 463 464 465 467 469 472 472

481 481 494 497

499 500 511 522


447

FACTORES ESTRUCTURALES QUE AFECTAN Captulo V: FACTORES ESTRUCTURALES QUE AFECTAN DESARROLLO EL DESARROLLO DE LAS CONCESIONES 5.1. Aspectos institucionales 5.2. Infraestructura 5.3. Financiamiento 5.4. Investigacin y capacitacin 5.5. Aspectos sociales RECOMENDA Captulo VI: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 6.1. Conclusiones 6.2. Recomendaciones BIBLIOGRAFA ANEXOS

541 541 545 546 548 549 551 551 556 559 563

CUADR ADROS NDICE DE CUADROS Y GRFICOS DE LOS CAPTULOS Captulo I Cuadro 1. Cuadro 2. Cuadro 3. Cuadro 4. Cuadro 5. Cuadro 6. Captulo II Cuadro 7. Cuadro 8. Cuadro 9. Cuadro 10. Cuadro 11. Grfico 1. Grfico 2. Grfico 3. Grfico 4. Grfico 5.

Sector real Sector fiscal Agregados monetarios Tipo de cambio y RIN Sector externo Indicadores sociales

457 459 459 459 461 461

Ordenamiento de la superficie forestal del Per Bosques de Produccin Permanente Deforestacin por departamentos (ao 2000) La industria maderera no destruye los bosques (ao 2001) Precios de la madera aserrada segn especies y ciudades La industria maderera no destruye los bosques Principales especies usadas para la produccin de madera aserrada Produccin forestal y su participacin en el PBI Exportaciones madereras y su participacin en el PBI Exportaciones de madera

465 466 467 468 473 468 474 475 476 477

Captulo III Cuadro 12. Modalidades de aprovechamiento de las concesiones forestales Cuadro 13. Derechos de aprovechamiento segn su modalidad Cuadro 14. Modificaciones del rgimen legal de la actividad forestal (1975-2000) Cuadro 15. Comparacin entre regmenes forestales

483 485 488 489

448


Cuadro 16. Instituciones pblicas nacionales existentes que manejan y regulan los recursos naturales Cuadro 17. Programa promocional de reduccin del DAF Captulo IV Cuadro 18. Proceso de concesiones forestales con fines maderables Cuadro 19. Grado de instruccin de concesionarios: departamento de Ucayali Cuadro 20. Grado de instruccin de concesionarios: departamento de Madre de Dios Cuadro 21. Periodos de produccin forestal Cuadro 22. Opiniones ms importantes sobre los problemas del proceso de adjudicacin de las concesiones forestales Cuadro 23. Opiniones ms importantes sobre los problemas en el aprovechamiento de la zafra 2002 Cuadro 24. Plazos de presentacin de los informes de la zafra 2002 Cuadro 25. POA en funcin de los das de transporte principal Cuadro 26. Rgimen de fraccionamiento de pago del derecho de aprovechamiento para el primer ao de concesin Cuadro 27. Estado del pago del derecho de aprovechamiento Cuadro 28. Caractersticas de las concesiones tipo analizadas Cuadro 29. Supuestos generales Cuadro 30. Precios de especies aprovechadas Cuadro 31. Indicadores de rentabilidad de las concesiones tipo operadas con capital propio Cuadro 32. Indicadores de rentabilidad de las concesiones tipo operadas con capital de terceros Cuadro 33. VAN (16,858%) en funcin de los das de transporte principal, Impuesto a la Renta = 5% Cuadro 34. Indicadores de rentabilidad de las concesiones tipo operadas con capital de terceros (incluido riesgo climtico) Cuadro 35. Indicadores de rentabilidad en funcin del DAF de concesiones tipo operadas con capital propio Cuadro 36. Indicadores de rentabilidad en funcin del DAF de concesiones tipo operadas con capital de terceros Cuadro 37. Indicadores de rentabilidad en funcin del DAF de concesiones tipo operadas con capital de terceros (incluido riesgo climtico) Captulo V Cuadro 38. Aspectos institucionales que afectan el desarrollo de las concesiones forestales maderables Cuadro 39. Asociaciones y gremios vinculados con la extraccin forestal en Ucayali Cuadro 40. Anlisis de competitividad de Bolivia, Brasil y Per Cuadro 41. Flete a Lima

494 498

500 501 502 508 511 512 513 514 517 519 524 526 527 528 531 533 534 536 538

539

542 543 545 546


449

Cuadro 42. Aspectos de infraestructura que afectan el desarrollo de las concesiones forestales maderables Cuadro 43. Aspectos de financiamiento que afectan el desarrollo de las concesiones forestales maderables Cuadro 44. Aspectos en investigacin y capacitacin que afectan el desarrollo de las concesiones forestales maderables Cuadro 45. Aspectos sociales que afectan el desarrollo de las concesiones forestales maderables

547 547 549 549

NDICE DE ANEXOS ANEXO I: Mapa 1.1. Cuadro 1.1. Cuadro 1.2. Cuadro 1.3. Cuadro 1.4. Cuadro 1.5. cuadros Mapa y cuadros del captulo II Bosques de Produccin Permanente Produccin de los principales productos forestales de madera transformada, 1990-2000 (metros cbicos) Produccin de madera aserrada, segn especie forestal 1991-2000 (metros cbicos) Participacin de la produccin y exportacin de productos forestales de madera transformada en el PBI Valor de la produccin de los principales productos forestales de madera transformada, 1991-2000 (dlares) Valor del consumo interno de principales productos forestales de madera transformada, 1991-2000 (miles de dlares) Consumo interno de principales productos forestales de madera transformada, 1991-2000 (metros cbicos) Importacion de los principales productos forestales maderables 1991-2000 (metros cbicos) Exportacin de los principales productos forestales de madera transformada, 1991-2000 (metros cbicos) Participacin (%) del valor de exportacin de maderas, papeles y de los principales productos forestales de madera transformada en las exportaciones totales del Per Principales productos de madera exportados Principales pases de destino (millones de dlares FOB) Principales productos exportados por pases de destino (miles de dlares) Principales empresas exportadoras Indicadores sociales de los departamentos con mayor produccin de madera rolliza y aserrada por departamento ao 2000 Indicadores sociales de los departamentos con problemas de deforestacin 563 565 566 567 568 569

569 570 571 572

Cuadro 1.6. Cuadro 1.7. Cuadro 1.8. Cuadro 1.9.

Cuadro 1.10. Cuadro 1.11. Cuadro 1.12. Cuadro 1.13. Cuadro 1.14.

573 573 574 575 577

578 579

Cuadro 1.15.

450


ANEXO II: Mapa 2.1. Mapa 2.2. Cuadro 2.1. Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro 2.2. 2.3. 2.4. 2.5.

cuadros Mapas y cuadros del captulo IV Departamento de Madre de Dios Departamento de Ucayali Lista de concesionarios forestales de la regin de Madre de Dios Lista de concesionarios forestales de la regin de Ucayali Estadstica sobre el proceso de concesiones forestales Entrevistas Cumplimiento de pagos de los derechos de aprovechamiento para Atalaya VAN (16,858%) en funcin de los das de transporte principal, Impuesto a la Renta = 15%

580 580 581 582 584 587 588 590 591

Cuadro 2.6.

Procesos desarrollados ANEXO III: Procesos que deberan ser desarrollados para extraccin forestal forestales la extraccin forestal en concesiones forestales

592


451

452


INTRODUCCIN

La superficie forestal peruana supera los 70 millones de hectreas y ms de 90% de la misma se encuentra en la selva. El aprovechamiento del bosque implica no solamente madera, sino tambin productos no maderables, biodiversidad, ecoturismo y servicios ambientales, entre otros aspectos. Por ello, el sector forestal es uno de los sectores econmicos con mayor potencial de desarrollo, cuyo impacto no slo afectara positivamente los resultados macroeconmicos, sino que tambin podra ser un gran dinamizador de las actividades productivas en las zonas de aprovechamiento. El presente estudio se centra en el anlisis de la produccin de la madera, debido a que es la actividad econmica del bosque con mayor desarrollo y a que en la actualidad enfrenta cambios que pueden significar una oportunidad para lograr un manejo sostenido del bosque. En los ltimos veinticinco aos, el sector forestal maderero peruano no ha tenido inversiones significativas que permitan el manejo de sus bosques y el desarrollo de su industria. Por el contrario, las polticas forestales incentivaron el desorden y la ilegalidad, lo que llev a la depredacin de los bosques y a la disociacin del bosque con la industria. Como consecuencia, tenemos un sector de gran potencial pero con baja produccin, generacin de valor agregado y exportacin. A esta situacin se suma la amenaza del terrorismo, el narcotrfico y la delincuencia comn. La nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, promulgada en el ao 2000, privilegia una estrategia orientada hacia la promocin de un mercado competitivo, en el que la extraccin forestal incorpora principios de sostenibilidad. As, la nueva modalidad de acceso, va concesiones forestales, plantea como objetivos principales la promocin del desarrollo de un mercado competitivo que incorpore a los pequeos y medianos extractores, y la instauracin del concepto de manejo sostenible del recurso forestal. Por lo tanto, la implementacin y consolidacin de este proceso requiere una permanente evaluacin para identificar problemas, aprender lecciones y proponer recomendaciones para la mejora de esta nueva poltica. En este sentido, el presente estudio espera aportar dando respuesta a algunas preguntas que se consideran claves: Incorpora el rgimen de acceso


453

de concesiones para recursos forestales los elementos mnimos necesarios para garantizar el desarrollo del sector forestal? Cules son las razones que explican que, existiendo un marco regulatorio que incentiva la actividad forestal, persista la informalidad (tala ilegal)?; es la falta de seguimiento, vigilancia y control la causa principal? Qu factores determinan rentabilidad econmica de las concesiones forestales? Por qu los derechos de aprovechamiento forestal propuestos por los postores de las primeras concesiones fueron tan elevados? Cules han sido los criterios para su clculo? Qu impacto tiene el derecho de aprovechamiento en el desempeo de las concesiones? Qu factores externos afectan el desarrollo del proceso de concesiones? El estudio se divide en seis captulos: el primero explica de manera general el contexto de la economa peruana; el segundo presenta las caractersticas del sector forestal peruano; el tercero detalla el marco regulatorio e institucional, y los incentivos para el aprovechamiento de los recursos naturales; el cuarto evala los determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales maderables; el quinto presenta los factores estructurales que afectan el desarrollo de las concesiones; y, finalmente, el sexto captulo expone las conclusiones y recomendaciones. La elaboracin del presente estudio se bas fundamentalmente en entrevistas e informacin primaria recogida en los viajes realizados a Pucallpa y Puerto Maldonado. La estructuracin de los costos se realiz con los propios concesionarios y fue consultada tambin con ingenieros forestales. En este sentido, en el proyecto han participado un sinnmero de personas: concesionarios, empresarios, ingenieros forestales, abogados, funcionarios pblicos, acadmicos y personal de organizaciones no gubernamentales, entre otras, sin las cuales hubiera sido imposible el desarrollo del proyecto. Agradecemos el haber brindado su tiempo, informacin y buena disposicin para responder las preguntas realizadas durante el trabajo. Quisiera agradecer de manera especial a Fondebosque por el inters mostrado en el estudio y el apoyo invalorable de su personal en Lima, as como en Pucallpa y Puerto Maldonado, por lo cual quedamos muy reconocidos. Finalmente, quisiera agradecer al Consorcio de Investigacin y Social (CIES) y a la Fundacin McArthur por la confianza depositada en nosotros para la realizacin del presente estudio, que esperamos contribuya al mejor entendimiento del sector forestal y promueva la discusin.

454


I.

MARCO GENERAL DE LA ECONOMA PERUANA DESDE 1990

Los indicadores macroeconmicos peruanos son el resultado de las reformas de primera generacin implementadas a inicios de la dcada de 1990. En suma, reflejan una baja inflacin, un crecimiento promedio elevado del Producto Bruto Interno (PBI) y una acumulacin considerable de Reservas Internacionales Netas (RIN). Lamentablemente, la mejora en el nivel macroeconmico no ha conseguido impactar de manera sustancial sobre los indicadores sociales, ni garantizar la estabilidad poltica y la gobernabilidad del pas.

1.1. Sector realDesde inicios de la dcada de 1990 se distinguen tres etapas por las que ha atravesado la economa peruana. La primera etapa se inicia luego de la implementacin de las reformas de primera generacin del gobierno de Alberto Fujimori1. Este periodo se caracteriz por una expansin importante de la produccin y una reduccin significativa de la inflacin. De este modo, entre los aos 1993 y 1997 el PBI se increment a un promedio de 7% anual. Se consolid un modelo econmico primario exportador y el crecimiento fue impulsado por el capital extranjero2. La segunda etapa se desarroll

1

2

En 1990, el gobierno de Alberto Fujimori se aboc en la tarea de abrir el mercado del Per al comercio internacional, reinsertar el pas en el Sistema Financiero Internacional, disminuir la inflacin a tasas del orden de 10% anual y reducir el aparato estatal. Las primeras medidas adoptadas por el gobierno apuntaban al sinceramiento de los precios, al fomento de la inversin privada, la privatizacin de las empresas pblicas y el fortalecimiento del proceso de pacificacin (Enrique Vsquez y otros, Per, en Enrique Ganuza, Arturo Len y Pablo Sauma (compiladores), Gasto pblico en servicios sociales bsicos en Amrica Latina y el Caribe: anlisis desde la perspectiva de la Iniciativa 20/20. Santiago de Chile: PNUD/ UNICEF/CEPAL, 1999, p. 1. Disponible en http://www.undp.org/rblac/documents/poverty/gastosoc/). La inversin extranjera directa, sea para comprar empresas pblicas o para crear empresas, los flujos de dlares que ingresaban a travs del sistema bancario y la bolsa de valores fueron los principales canales por los cuales fluyeron los capitales hacia el pas. (Carlos Parodi, Per 1960-

Marco general de la economa peruana desde 1990

455

entre los aos 1998 y 2001; su inicio coincide con una serie de shocks que conllevaron una cada en la tasa de crecimiento del PBI3, variable que, en promedio, se increment en menos de 1% al ao. A la culminacin de esta etapa corresponden la crisis poltica que provoc la renuncia del presidente Fujimori y el llamado a nuevas elecciones presidenciales para el ao 2001. La tercera etapa aparentemente se inici en el ao 2002 y se caracterizara por presentar una tasa de crecimiento del PBI constante y por encima de la media regional (vase el cuadro 1). Segn proyecciones oficiales, esta etapa podra continuar hasta el ao 2006, a pesar del entorno mundial desfavorable previsto para los prximos aos4. En cuanto al incremento en el nivel general de precios, cabe sealar que para el ao 1992 se haba conseguido reducir la tasa de inflacin a dos dgitos (56,7%); ello fue producto de una poltica monetaria responsable por parte del Banco Central de Reserva del Per. Sin embargo, el proceso de reduccin de la inflacin hasta niveles internacionales fue gradual: la inflacin lleg a un dgito (6,5%) recin en el ao 1997, y sigui cayendo ininterrumpidamente hasta llegar a niveles deflacionarios en el ao 2001. Desde el ao 2002, la poltica del Banco Central de Reserva se conduce bajo un esquema de metas explcitas de inflacin (inflation targeting). La meta actual ha sido fijada en 2,5% 1% y ha sido alcanzada satisfactoriamente en el ao 20025. El PBI del sector agrcola ha crecido en promedio 9% al ao; destacan los aos 1993 y 1994, con tasas de crecimiento superiores al 15%. Este crecimiento fue frenado, entre otras causas, por el fenmeno de El Nio en 1998. Sin embargo, para el ao 1999, la agricultura se recuper notablemente y registr una tasa de crecimiento de 13,9%. Durante el periodo 1992-2000 la agricultura estuvo impulsada fundamentalmente por la actividad agroexportadora, cuyo crecimiento fue en promedio de 14,4% anual durante el periodo indicado6.2000. Polticas econmicas y sociales en entornos cambiantes. Lima: Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacfico (CIUP), 2000, p. 299). La economa se debilit en 1998 producto del efecto combinado del fenmeno El Nio, una pronunciada cada en los precios de las materias primas y una contraccin de la liquidez causada por la turbulencia registrada en los mercados financieros internacionales (Banco Central de Reserva del Per y Ministerio de Economa y Finanzas, Memorndum de polticas econmicas y financieras del Gobierno del Per para el periodo 1 abril 1999 al 31 marzo 2002. Lima: BCR-MEF, 1999, p. 1. Disponible en http://www.bcrp.gob.pe/Espanol/WPublicaciones/Pro_economico/FMI1999.pdf). Durante el periodo 2004-2006, se estima que el PBI crecer en promedio 4,5 por ciento, ligeramente menor al 4,8 por ciento postulado en mayo ltimo. Este cambio en las expectativas se sustenta, en cuanto a los factores externos, en la reduccin de las proyecciones de crecimiento de los pases industrializados, que ha hecho reducir nuestros estimados de exportaciones (Ministerio de Economa y Finanzas, Marco macroeconmico multianual 2002-2004. Revisado. Lima: MEF, 2003, p. 14. Disponible en http://www.bcrp.gob.pe/Espanol/WPublicaciones/pro_economico/MMM2004-2006_Revisado.pdf). Banco Central de Reserva del Per (BCRP), Memoria 2002, p. 15. www.portalagrario.gob.pe/press/011001AQS.ppt

3

4

5 6

456


Cuadro 1 Sector realVariable 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

PBI real (miles de mill. S/. 1994) 81.983 83.760 83.401 87.375 98.577 107.039 109.709 117.110 116.485 117.590 121.267 121.943 128.434 PBI Real (var. %) PBI per cpita (S/. 94) PBI per cpita (var. %) PBI agrcola (millones de S/. de 1994)(1) PBI Agrcola (var. %)(1) Inflacin (%)(1)

-5,1

2,2

-0,4

4,8

12,8

8,6

2,5

6,7

-0,5

0,9

3,1

0,6

5,2

3.769

3.776

3.691

3.797 4.209

4.490

4.523

4.745

4.640

4.607

4.675

4.628

4.801

-7,1

0,2

-2,3

3,1

11,1

6,9

0,8

5,0

-2,1

-0,3

1,4

-1,1

3,6

ND

ND

3.365

3.941 4.638

5.099

5.509

5.713

5.649

6.434

6.865

6.701

ND

ND

ND

ND 56,7

17,1 39,5

17,7 15,4

9,9 10,2

8,0 11,8

3,7 6,5

-1,1 6,0

13,9 3,7

6,7 3,7

-2,4 -0,1

ND 1,5

7.649,6 139,2

Sector Agricultura y Silvicultura. Fuentes: Ministerio de Agricultura.

1.2. Sector fiscalEl dficit fiscal, como porcentaje del PBI, se redujo desde inicios de la dcada de 1990. Para el ao 2003 se prev un dficit de alrededor del 2% del PBI7. Es importante destacar que slo en el ao 1997 se present un supervit fiscal. Asimismo, se aprecia disciplina en el resultado primario del gobierno central, a pesar de que en el periodo 1999-2002 el dficit primario fluctu alrededor de 1% del PBI (vase el cuadro 2). Es importante mencionar que los ingresos fiscales son afectados por los regmenes especiales que ofrecen incentivos y exoneraciones tributarias a la Amazona. El primer antecedente de una poltica de promocin a la industria y el comercio en la zona de selva se implement en 1965, cuando se declar a la regin de la selva ubicada abajo de los 2 mil metros de altitud como zona libre de impuestos por un plazo de quince aos8, medida que fue sucesivamente7 8

Ministerio de Economa y Finanzas, ob. cit., p. 17. Ley 15600, publicada el 4 de noviembre de 1965.


457

extendida hasta diciembre de 1990. Posteriormente, en 1998 se promulg la Ley 270379, Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona, cuyo objetivo era promover el desarrollo sostenible e integral de la Amazona, estableciendo las condiciones para la inversin pblica y la promocin de la inversin privada10. A finales del ao 2002 se promulg la Ley 2789711 que prorrog hasta finales del 2003 los beneficios tributarios contenidos en la Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona, a pesar de la oposicin del Gobierno central, que ha planteado la reduccin de estos privilegios en diversas ocasiones12.

1.3. Sector monetario y cambiarioDurante los ltimos siete aos el manejo monetario ha sido prudente: el crecimiento de la emisin primaria disminuy de forma gradual, en paralelo a la cada de la inflacin. Sin embargo, en el ao 2002 se aplic una poltica monetaria expansiva, dadas las condiciones recesivas de la economa. Por otro lado, el sistema financiero peruano ha logrado recuperar cierta capacidad de intermediacin. As, mientras que a inicios de la dcada de 1990 la liquidez bancaria representaba menos de 10% del PBI, durante los ltimos aos ese porcentaje se ha elevado hasta llegar a un mximo histrico de 25% (vase el cuadro 3). Por su parte, el tipo de cambio se ha mantenido alrededor de 3,50 soles por dlar en los ltimos tres aos. En 1993 se produjo la ltima devaluacin importante (59,1%). Durante los aos posteriores ocurrieron devaluaciones moderadas, de modo tal que la mayor devaluacin se present en 1999 (15,5%). En cuanto a las Reservas Internacionales Netas (RIN), stas aumentaron en gran medida en 1994 (en 3.100 millones de dlares). El nivel de reservas sigui en aumento hasta que ocurrieron las crisis financieras internacionales en 1997, coyuntura que impuls una fuga de capitales y una cada en el nivel de reservas. De hecho, para el ao 2000 las RIN tenan un nivel similar al de cuatro aos atrs. No obstante, a partir de ese ao las reservas se han empezado a incrementar nuevamente (vase el cuadro 4).

9 10 11 12

Publicada el 30 de diciembre de 1998. Disponible en http://www.portalagrario.gob.pe/legales/27037.htm Ley 27037, art. 1. Publicada el 30 de diciembre del 2002. Disponible en http://www.portalagrario.gob.pe/legales/236099.pdf La racionalizacin de incentivos o exoneraciones tributarias tiene como objetivo el incremento de la inversin pblica de los Gobiernos Regionales de la Amazona y el mantenimiento de la infraestructuraprioritaria mediante el uso de la recaudacin generada a partir de la correspondiente eliminacin (presentacin del Dr. Javier Silva Ruete, ministro de Economa y Finanzas, ante el Congreso de la Repblica. Lima, 16 de junio del 2003).

458


Cuadro 2 Sector fiscalariable Variable (% del PBI) Resultado primario Resultado econmico (dficit fiscal) Deuda externa 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 -0,3 1,4 1,2 1,5 1 0,3 1,6 2,1 1,1 -1 -1 -0,3 -0,3

-7,9

-2,5 -3,9 -3,1

-2,8

-3,2

-1

0,2

-0,8 -3,2

-3,3

-2,5 -2,3

76,3 74,7 73,4 71,4 69,6 70,9 70,0 55,6 57,4 53,8 52,5 52,2 51,3

Fuente: Banco Central de Reserva del Per (BCRP) y Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).

Cuadro 3 Agregados monetarios1990 Emisin primaria (var. %) Liquidez bancaria (% PBI) Dolarizacin (% liquidez)Fuente: BCRP.

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 6,0 3,2 15,8

5.214,2 96,1 62,3 33,6 39,8 40,7 15,3 13,7 12,5 6,7

8,2

9,1 10,4 12,0 15,1 16,6 19,7 21,4 23,2 25,2 24,9 25,2 25,1

47

60

65

69

64

63

67

65

69

70

70

66

65

Cuadro 4 Tipo de cambio y RIN1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 T. cambio (promedio) Devaluacin (%) RIN ($ miles de millones)Fuente: BCRP.

0,77 1,25 1,99 2,20 2,26 2,45 2,66 2,93 3,38 3,49 ND 62,3 59,1 10,4 1,6 2,3 2,9 6,0 2,7 6,6 8,8 8,5 8,5 10,2 10,0 15,5 9,2 8,4 3,1 8,2

3,51 3,52 0,5 8,6 0,3 9,6


459

1.4. Sector externoDurante los ltimos diez aos el pas ha tenido un dficit en la balanza comercial constante, salvo en el 2002, cuando se obtuvo un supervit de 207 millones de dlares. Este ltimo resultado se explica por el aumento de las exportaciones gracias al Tratado de Preferencias Arancelarias con Estados Unidos, as como por el crecimiento considerable de la agroexportacin. Es interesante resaltar que el dficit se redujo a 2,9% del PBI (ao 1999) luego de iniciarse la cada en la tasa de crecimiento del PBI. Como puede apreciarse en el cuadro 5, esta disminucin se debe a un aumento de las exportaciones y, fundamentalmente, a una cada sustancial en las importaciones (alrededor de 18% en 1999).

1.5. Indicadores socialesLa pobreza ha disminuido menos de lo esperado durante los ltimos aos13. Si bien la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas (NBI) se ha reducido, lo cierto es que durante los ltimos aos la pobreza ha ido en aumento. As, mientras que en 1997 la poblacin pobre alcanzaba el 50,7% de la poblacin, para el 2000 esa cifra haba aumentado a 54,1% (vase el cuadro 6). Por otro lado, mediante el ndice de Desarrollo Humano14 s se aprecian mejoras en los ltimos diez aos. As, la esperanza de vida pas de 64 a 69 aos; la tasa de analfabetismo disminuy de 11% a 10% y el nmero de aos de estudio pas de siete a casi nueve aos.

13

14

En el Per, el porcentaje de poblacin en situacin de pobreza se ha mantenido casi inalterable en la ltima dcada, al haber pasado de 57,4% en 1991 a 54,1% en el ao 2000. Por su parte, el porcentaje de poblacin en pobreza extrema se redujo en el periodo 1991 a 1997, al pasar de 26,8% a 14,7%, habindose mantenido casi igual hacia el ao 2000, en que se registr un porcentaje de 14,8% (Richard Webb, coordinador, Carta de navegacin, tercera versin, captulo Pobreza / Desarrollo social. Washington: Banco Mundial, versin preliminar no publicada, s/f, p. 11). El ndice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador que permite medir los avances de una sociedad en materia de desarrollo humano. Mide tres aspectos del desarrollo humano: longevidad, conocimientos y acceso a recursos. Como indicadores de estas dimensiones se toman en cuenta la esperanza de vida al nacer, las tasas de alfabetizacin y matrcula escolar, y el PBI per cpita.

460


Cuadro 5 externo Sector externo1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Dficit Cta. Cte. (% PBI) Balanza Comercial (mill. US$) Export. totales (mill. $) Import. totales (mill. $) 4,7 4,4 5,8 7,0 6,2 8,7 6,0 1997 1998 5,8 6,0 1999 2000 2001 2002 2,9 2,9 2,2 2,1

399

-189

-341

-738 -1.159 -2.257 -1.991 -1.743 -2.505

-706

-456

-267

207

3.321 3.406 3.661 3.385 4.425 5.492 5.877 6.824 5.757 6.087 6.950 7.007 7.647

2.922 3.595 4.002 4.123 5.584 7.750 7.869 8.567 8.262 6.793 7.407 7.273 7.440

Fuente: BCRP.

Cuadro 6 Indicadores sociales1985 Pobreza (%) (1) Pobreza extrema (%) (%) Hogares con al menos una NBI IDH(1)

1991 57,4 26,8 S. I. S. I.

1994 53,4 19,0 S. I.

1995 S. I. S. I. 48,8

1996 S. I. S. I. 47,8

1997 42,7 18,2 46,0

1998 1999 42,4 17,4 42,1 47,5 18,4 39,1

2000 48,4 15,0 38,3

2001 54,8 24,4 41,9

41,6(1)

18,4 S. I. 0,691

0,720 0,729 0,732 0,739 0,737 0,743 0,747 0,752

1985-1994 (Cunto), 1997-2001 (INEI). Los resultados del ao 2001 no son comparables con los de 1997 por cambios metodolgicos. Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informacin (INEI), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) e Instituto Cunto.


461

462


II. EL SECTOR FORESTAL PERUANO

El sector forestal peruano es uno de los sectores econmicos con mayor potencial de desarrollo, cuyo impacto podra observarse no slo en las cifras macroeconmicas, sino que tambin podra ser una gran dinamizador de las economas locales, a travs de la generacin de actividades productivas. Sin embargo, la situacin actual del sector forestal todava se encuentra muy lejos de lograr estos efectos. El estado actual del sector forestal es consecuencia de largos aos de polticas que, directa o indirectamente, no incentivaron la inversin y, por el contrario, generaron situaciones adversas que lo hicieron poco competitivo, como por ejemplo la falta de una adecuada definicin de los derechos de propiedad sobre el recurso. A ello se agregan las propias caractersticas de la actividad forestal: el manejo de un recurso natural renovable; la gestin de bosques heterogneos, como los de la Amazona; y las diversas, y muchas veces adversas, condiciones topogrficas que hacen ms riesgosa y costosa la actividad. Si bien no se cuenta con informacin detallada sobre el impacto de la actividad forestal de la madera, una simple observacin de la situacin de las principales zonas madereras de nuestra Amazona (Ucayali, Madre de Dios y Loreto) revela el mnimo desarrollo de estas regiones y la inequidad en la distribucin de los escasos ingresos generados por la actividad maderera. Slo unas pocas empresas que poseen recursos econmicos han podido desarrollar actividades con valor agregado; la mayora de personas que trabajan en esta actividad son pequeos extractores cuyas condiciones de trabajo son precarias y slo reciben lo necesario para sobrevivir. A esta situacin se suma la amenaza del terrorismo y la delincuencia sobre todo el narcotrfico, lo que ocasiona mucha tensin social en las zonas antes mencionadas.

El sector forestal peruano

463

2.1. El stock forestal del pasEl Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) ha identificado 27 Formaciones Vegetales Naturales en el Per1, de las cuales 242 poseen componente forestal3. Asimismo, se ha estimado que la superficie forestal peruana supera los 70 millones de hectreas y que ms de 90% de dicha superficie se encuentra en la selva y corresponde a los bosques hmedos tropicales4. En el mbito nacional hay 17 departamentos con cobertura boscosa amaznica, de los cuales Loreto es el que posee la mayor extensin, con 36.279.500 hectreas, que representan 48,01% del bosque amaznico original y 28,23% del territorio nacional; en tanto que Lambayeque es el departamento con la menor cobertura boscosa amaznica: 6.600 hectreas (menos de 0,01% del bosque amaznico y del territorio nacional)5. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre6 inici en el ao 2000 un proceso de ordenamiento de la superficie forestal del pas, para lo cual se establecieron seis grandes categoras de acuerdo con una zonificacin econmico-ecolgica. Dichas categoras se muestran en el cuadro 7. Esta categorizacin pretende lograr un adecuado equilibrio entre las reas que pueden ser destinadas a una explotacin forestal (maderable y no maderable) y las porciones de bosques que, por su fragilidad, debern permanecer bajo proteccin o conservarse como muestras representativas de biodiversidad (como santuarios o con otros fines histricos, culturales o recreativos). Asimismo, un importante porcentaje de superficie forestal asegurar la identidad y las opciones de las comunidades nativas y otras formas asociativas de las poblaciones rurales7.

1 2 3 4

5 6

7

INRENA (1996), Gua explicativa del mapa forestal 1995. Lima: INRENA. Estas 24 Formaciones Vegetales Naturales ocupan 64,29% del territorio nacional. Es el caso de los bosques y los matorrales, entre otros. Segn clculos del proyecto ENDF (http://www.endf.org.pe/), los bosques naturales abarcan 78,8 millones de hectreas; 74,2 en la selva, 3,6 en la costa y 1,0 en la sierra (estas cifras ubican al Per como el noveno pas con mayor superficie forestal del planeta y segundo en Sudamrica, despus de Brasil). Por su parte, estimaciones realizadas por el INRENA sobre la base de las imgenes Landsat, establecieron que el bosque amaznico ocup un rea original de 75.560.500 hectreas. El resto de la regin amaznica (2.004.500 hectreas) corresponde a cuerpos de agua y pajonales que son denominados reas no boscosas (INRENA, Monitoreo de la deforestacin en la Amazona peruana. Lima: INRENA, 1995, p. VI). Ibdem. Ley 27308, publicada el 16 de Julio del 2000 . Disponible en: http://www.inrena.gob.pe/ servicios_normas_dgf.html#norma03. Fondebosque (2003), Descripcin del Sector Forestal (Informe elaborado para el Estudio de la OIMT: Restricciones y Limitaciones para el Manejo Sostenible de los Bosques en el Per). Lima: Fondebosque, p. 4.

464


Cuadro 7 Ordenamiento forestal Per Ordenamiento de la superficie forestal del Perv Bosques de produccin: Bosques de Produccin Permanente Bosques de Produccin en Reserva v Bosques para aprovechamiento futuro: Plantaciones forestales Bosques secundarios reas de recuperacin forestal v Bosques en tierras de proteccin v reas naturales protegidas v Bosques en comunidades nativas y campesinas v Bosques localesFuente: Ley 27308.

Se ha calculado que cerca de 46 millones de hectreas tienen capacidad para la produccin permanente de productos maderables8. Para aprovechar este potencial y en el marco de la nueva legislacin, se han creado 24.586.458 hectreas de Bosques de Produccin Permanente (BPP)9 con fines maderables10, con lo cual se mantienen ms de 20 millones de hectreas como Bosques de Produccin en Reserva11. El cuadro 8 muestra las superficies de los BPP creados por departamento.

2.2. DeforestacinLa mayor amenaza a los bosques amaznicos es la deforestacin. En 1995 el INRENA estim una tasa anual de deforestacin del bosque amaznico de 261.158 hectreas/ao, cifra que equivale a una prdida de 716 hectreas por

8 9

10 11

CONAM (2001), Informe nacional sobre el estado del ambiente. GEO Per 2000. Lima: CONAM, p. 32. Los Bosques de Produccin Permanente son reas con bosques naturales primarios que mediante resolucin ministerial del Ministerio de Agricultura se ponen a disposicin de los particulares para el aprovechamiento preferentemente de la madera y de otros recursos forestales y de fauna silvestre a propuesta del INRENA (Ley 27308, artculo 8.). Ver mapa de los BPP en el Anexo I: Mapa 1.1. Los Bosques de Produccin en Reserva son bosques naturales primarios destinados a la produccin preferente de madera y otros bienes y servicios forestales, que el Estado mantienen en reserva para su futura habilitacin mediante concesiones (Ley 27308, artculo 8.).


465

Cuadro 8 Produccin Permanente Bosques de Produccin PermanenteDepartamento Depar tamento Loreto Ucayali Madre de Dios San Martn Hunuco Pasco Junn Ayacucho Cusco Puno Total Superficie (ha) 14.782.302 4.089.926 2.522.141 1.501.291 880.846 173.068 250.555 146.298 171.644 68.387 24.586.458,00

%60,12 16,63 10,26 6,11 3,58 0,70 1,02 0,60 0,70 0,28 100,00

Fuente: Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA)12.

da13. Ello habra significado 9.559.817 de hectreas deforestadas en la Amazona peruana hasta el ao 2000. Durante el ao 2000 se registr un incremento en la tasa de deforestacin, con especial nfasis en los departamentos de Cajamarca, San Martn y Hunuco, que en conjunto representan ms de 60% de la deforestacin de todo el pas (vase el cuadro 9). Contrariamente a lo que se cree, la extraccin de madera no es la razn principal por la cual se pierden los bosques, lo que se puede apreciar en el cuadro 1014. La causa fundamental de este problema es la conversin de uso de las tierras boscosas para otros fines, principalmente el agropecuario, como consecuencia de la migracin del agricultor de la sierra a la selva 15. As, 81% de la deforestacin se debe a la agricultura migratoria (vase el cuadro 10 y el grfico 1).

12

13

14 15

Las resoluciones ministeriales que asignan estas reas estn disponibles en http:// www.inrena.gob.pe/cahcf03.html Los departamentos que presentaron mayores tasas de deforestacin fueron San Martn, con 57.521 hectreas/ao, y Loreto, con 54.712 hectreas/ao (INRENA, ob. cit., 1995, p. 32). Ibdem. INRENA (2001). Plan Estratgico Institucional 2002-2006 , p. 5. Disponible en http:// www.inrena.gob.pe/gestion/pei2002-2006/pe.pdf

466


Cuadro 9 Deforestacin departamentos Deforestacin por departamentos (ao 2000)N. Departamento Depar tamento Deforestacin Deforestacin Hectreas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Cajamarca San Martn Hunuco Junn Puno Pasco La Libertad Madre de Dios Piura Cusco Ucayali Amazonas Ayacucho Loreto Huancavelica 95.964,62 68.524,04 24.852,02 17.222,32 15.892,40 13.666,21 10.741,30 10.424,14 9.842,23 8.758,33 7.899,50 6.887,79 4.789,73 2.179,53 1.717,84 % 32,06 22,89 8,30 5,75 5,31 4,57 3,59 3,48 3,29 2,93 2,64 2,30 1,60 0,73 0,57

TotalFuente: INRENA 200116.

299.361,98

100,00

Es conveniente tener en cuenta que la deforestacin por agricultura migratoria y ganadera est en relacin directa con la accesibilidad a los bosques. En tal sentido, la construccin de carreteras, sin planes de desarrollo que las justifiquen, es el medio por el cual se inician complejos procesos de degradacin y desertificacin17.

2.3. ReforestacinEl Per cuenta con 10 millones de hectreas de tierras aptas para la instalacin de plantaciones forestales, de las cuales 7,5 millones se ubican en la sierra, 2,5

16

17

Tomado de Ministerio de Agricultura del Per, Gobierno del Reino de los Pases Bajos y Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (2002), Estrategia nacional forestal. Lima: Proyecto FAO GCP/PER/035/NET, p. 18. Ministerio de Agricultura del Per, Gobierno del Reino de los Pases Bajos y Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin, ob. cit., p.18.


467

Cuadro 10 destruye La industria maderera no destruye los bosques (ao 2001)Actividades Disminucin m3 1.088.262 Impacto % 2,5%

Volmen de madera fines comerciales e industriales Consumo de madera de las poblaciones rurales para produccin de lea y carbn Volmen de madera que los agricultores queman para convertir bosques en reas descubiertas para produccin agropercuaria TotalFuente: INRENA, 2001.

7.299.447

16.,5%

35.923.437 44.311.147

81.1% 100,0%

Grfico1 destruye La industria maderera no destruye los bosques (ao 2001)

468


millones en la selva y 0,5 millones en la costa18. Lamentablemente, los esfuerzos de forestacin y reforestacin han sido muy reducidos, por lo cual la produccin y las exportaciones peruanas de productos forestales provienen sobre todo de bosques naturales, fenmeno caracterstico de la mayora de pases latinoamericanos19. Desde 1979, la obligacin de la ejecucin de los programas de reforestacin de los extractores forestales pas a ser responsabilidad del Estado. Se cre el canon de reforestacin, en el que el extractor abonaba por metro cbico de madera rolliza y segn el valor de la especie. Los recursos recaudados por concepto del canon eran administrados por los Comits de Reforestacin. Hasta abril de 1995, stos se encargaron de ejecutar directamente programas de reforestacin. Debido al serio cuestionamiento que enfrentaron, dados los bajos ndices de deforestacin, a partir de dicha fecha las actividades se realizaron bajo contratos con personas naturales y jurdicas o mediante convenios con instituciones. A partir del ao 2000 se liquidaron los comits 20. Segn las estadsticas del INRENA, las plantaciones forestales instaladas hasta el ao 2001 ascienden a 726.304 hectreas, de las cuales ms de 50% se encuentran en seis departamentos que, en orden de importancia, son Cusco, Cajamarca, ncash, Junn, Apurmac y Ayacucho21.

2.4. Organizacin de la industria forestalLos bosques permiten el aprovechamiento de productos maderables y no maderables. Los productos forestales maderables son diversos: (1) madera en rollo (rolliza) o en forma de astilla; (2) productos primarios procesados (madera aserrada, paneles de madera, pulpa y papel); y (3) productos procesados con mayor valor agregado (madera para carpintera, muebles de madera, papel reciclado y productos de cartn, etc.)22. Por otro lado, el comercio de productos no maderables cubre una amplia gama de artculos, desde plantas medicinales y aromticas hasta nueces, frutas, resinas, taninas, ceras y productos

18 19

20

21 22

Fondebosque, ob. cit., p. 3. Exceptuando Brasil y Chile, la mayor parte de las exportaciones forestales de los pases latinoamericanos se han basado en los bosques naturales (Markku Simula, 2001, Comercio y medio ambiente en la produccin forestal. Washington DC: BID, p. 4). Los fondos resultantes de la liquidacin de los comits han sido transferidos a Fondebosque y a la Intendencia Forestal del INRENA, en partes iguales. Fondebosque, ob. cit., p. 3. Simula, ob. cit., p. 3.


469

artesanales23. La industria que ha alcanzado relativamente mayor escala de desarrollo es la industria de la madera; la industria de productos no maderables es an incipiente en trminos de produccin. En el Per, la cadena productiva de la industria forestal maderable puede ser dividida en tres sectores, en funcin del procesamiento y el valor agregado de la madera: la extraccin, la transformacin primaria y la transformacin secundaria.

2.4.1. Sector extractorLa extraccin es el proceso inicial que se relaciona directamente con el bosque. La extraccin forestal, bajo el sistema de concesiones, se puede subdividir en tres etapas24: Procesos preliminares (construccin de caminos, inventario o censo de extraccin, desarrollo y aprobacin del Plan Operativo Anual, POA, y bsqueda de mercado). Aprovechamiento o zafra (corte o tala, trozado, arrastre y acopio). Transporte principal. Los diferentes mtodos de extraccin de la madera utilizados permiten obtener madera rolliza (troncos sin cortezas), que luego ser sujeta a procesos de aserro. La produccin de madera rolliza con fines industriales histricamente ha oscilado alrededor de un milln de metros cbicos. Esta madera proviene casi en su totalidad de los bosques naturales tropicales de la Amazona, aunque una pequea cantidad (equivalente a 5% de la produccin total) proviene de bosques cultivados de eucalipto en la sierra. Toda la madera rolliza es destinada a la produccin de madera aserrada, triplay, parquet y chapas decorativas, entre otros productos25.

2.4.2. Sector transformador primarioEsta parte de la cadena productiva comprende la industria del aserro y la fabricacin de contrachapados, lminas, chapas, parquet y tableros aglomerados, entre otros. La madera aserrada es el producto forestal maderable con mayor volumen de produccin (ver Anexo I, cuadro 1.1). En el ao 2000 represent 90,28% de la

23 24

25

Ibdem, p. 6. Para un mayor detalle sobre los procesos desarrollados por este sector, ver el Anexo 4.4: Procesos que deberan ser desarrollados para la extraccin forestal en concesiones forestales. Caso de las regiones Ucayali y Madre de Dios. Hernn Gutirrez (2001), Instituciones forestales. Per. Chile: FAO, p. 20.

470


produccin de productos forestales maderables. La maquinaria de la cual dispone la industria del aserro es relativamente obsoleta y no se usa la totalidad de la capacidad instalada26. Se estima que actualmente operan un total de doscientos aserraderos con una capacidad instalada a un turno ligeramente superior a un milln de metros cbicos. Los aserraderos ms importantes estn en los departamentos de Ucayali, Junn, Loreto, Madre de Dios y San Martn. Una de las mayores debilidades de esta industria es el elevado dficit de capacidad de secado de madera aserrada a nivel nacional27. La industria de contrachapados (plywood/triplay), lminas y chapas est constituida por doce empresas, ubicadas en Pucallpa, Iquitos, Puerto Maldonado y Lima. La capacidad instalada de la industria de contrachapado o plywood es de 105.240 metros cbicos; la de lminas, de 20.784 metros cbicos28. La industria de contrachapados est constituida por trece empresas (siete en Iquitos, cinco en Pucallpa y una en Yurimaguas) que suman una capacidad instalada aproximada de 100 mil metros cbicos/ao. Estas empresas cubren la demanda del mercado nacional y generan excedentes para su colocacin en el mercado externo29. Por su parte, la produccin de la industria del parquet se ha reducido durante los ltimos aos (ver Anexo I, Cuadro 1.1). En esta industria se cuenta con 130 fbricas y una capacidad instalada de 40.700 metros cbicos/ao, hoy utilizada en 37% aproximadamente. La produccin de parquet se concentra principalmente en Pucallpa, Hunuco, San Martn, Satipo y Oxapampa30. Respecto a los tableros aglomerados de partculas, Tableros Peruanos S. A. (TAPESA), localizada en Trujillo, es la nica fabrica existente en el pas. Esta empresa opera desde 1985 con una capacidad instalada de 18 mil metros cbicos/ ao, pero en los ltimos aos ha realizado ciertas ampliaciones para incrementarla. Toda la produccin de TAPESA es consumida en el mercado interno31.

2.4.3. Sector transformador secundarioLa transformacin secundaria incluye la fabricacin de diversos productos con valor agregado, por parte de una gran cantidad de empresas. Se estima que en el pas existen alrededor de 18.400 establecimientos de transformacin secundaria,

26 27

28 29 30 31

Ibdem. Slo existen cmaras de secado en Loreto (Iquitos), Ucayali (Pucallpa) y Lima, con una capacidad total instalada en nivel nacional de aproximadamente 147.635 metros cbicos (Fondebosque, ob. cit., pp. 6 y 7). Fondebosque, ob. cit., pp. 6 y 7. Hernn Gutirrez, ob. cit., p. 21. Ibdem, p. 20. Fondebosque, ob. cit., pp. 6 y 7.


471

dedicados a la fabricacin de partes y piezas, puertas, ventanas y marcos, muebles, artesana, etc. De este total, menos de 3% constituyen grandes y medianas empresas, algunas de las cuales se dedican a la exportacin; el resto, es decir 97%, son micro y pequeas empresas32.

2.5. Especies maderables explotadasEl potencial de explotacin de productos maderables de los bosques peruanos es inmenso. Sin embargo, de las 2.500 especies de maderas existentes, nicamente 500 se encuentran clasificadas; y de ellas, se utilizan intensivamente slo las de mayor valor comercial33 (vase el grfico 2). En la actualidad se aprovechan 80 especies forestales para 14 productos principales: madera aserrada, madera seca y dimensionada, madera para carpintera (puertas y ventanas), elementos estructurales: vigas, viguetas y zcalos, lminas y enchapes decorativos, tableros contrachapados (triplay), pisos de madera (parquet), molduras, partes y piezas de muebles, embalajes, durmientes, carroceras, tarugos y parihuelas34. Para la produccin de madera aserrada, las especies ms comunes son alfaro, cachimbo, caoba, capirona, caraa, catahua, cedro, congona, copaiba, cumala, diablo fuerte, eucalipto, hueyruro, higuerilla, ishpingo, leche leche, lupuna, lagarto caspi, mata palo, moena, nogal, pacae, roble, roble amarillo, tornillo, ulcumano y utucuro, entre otras (ver Anexo I, Cuadro 1.2). Los precios de la madera aserrada de algunas de estas especies se muestran en el cuadro 11.

2.6. Impacto del sector forestal en la economa 2.6.1. Impacto sobre el desarrollo econmico y el comercioLa importancia de una actividad econmica se ve reflejada en su participacin en el Producto Bruto Interno (PBI). En Amrica Latina, con la excepcin de Brasil y Chile, la contribucin del sector forestal al PBI de sus pases ha sido poco significativa, generalmente alrededor de 1%35. Cabe reconocer, sin embargo, que no se consideran en este clculo otros aportes del sector forestal, tales

32 33 34 35

Hernn Gutirrez, ob. cit., pp. 20 y 21. CONAM, ob. cit., p. 33. Enrique Toledo (2001), Mercado forestal en el Per, documento no publicado. FAO, Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe (1999), Situacin forestal de la regin. Comisin Forestal para Amrica Latina y el Caribe, Serie Forestal n. 12, Santiago de Chile.

472


Cuadro 11 Precios de la madera aserrada segn especies y ciudadesEspecie (1) Iquitos S/. Pt Caoba 6,00 2,50 _____ _____ 1,30 _____ 1,40 1,20 _____ _____ 1,20 _____ 0,60 0,60 Pucallpa S/. Pt 7,00 3,80 1,80 1,50 1,60 1,30 1,20 1,00 0,80 1,00 0,90 0,80 0,70 0,70 Pto. Mdo. S/. Pt 6,00 3,00 1,80 1,60 1,20 _____ 0,70 0,80 1,20 0,90 0,70 0,70 0,70 0,50

(Swietenia macrophylla)Cedro Cedro

(Cedrela odorata)Ishpingo

(Amburana cearensis)Pumaquiro Pumaquiro

(Aspidosperma macrocarpon)Tornillo

(Cedrelinga catenaeformis)Capirona Capirona

(Calycophyllum spruceanum)Moena

(Aniba spp)Copaiba

(Coapifera officinalis)Quinilla

(Manilkara bidentata)Shihuahuaco

(Dipteryx micrantha)Lagar garto Lagarto caspi

(Calophyllum brasiliense)Cachimbo Cachimbo

(Cariniana decandra)Cumala

(Virola spp)Catahua

(Hura crepitans)(1) Precio en soles (S/.) por pie tablar (PT) correspondientes al mes de marzo del 2003. Fuente: SIPEC, Boletn n. 25.


473

Grfico 2 produccin Principales especies usadas para la produccin de madera aserrada

Aos

Fuente: INRENA

como la proteccin de la infraestructura econmica y social, los servicios ambientales, la extraccin de lea para uso local, los servicios tursticos en las reas naturales protegidas y el valor de otros productos forestales no maderables. Algunos de ellos no forman parte de las Cuentas Nacionales (como los servicios ambientales), mientras que otros se incluyen en sectores como turismo y comercio. De ser posible agregar estos valores, la contribucin del sector forestal sera mucho ms significativa. En el Per, la estadstica oficial no desagrega la informacin al nivel de PBI forestal. Por ello, se ha tomado como referencia la informacin de produccin, importaciones y exportaciones para realizar un clculo aproximado36. Como se observa en el grfico 3, de acuerdo con nuestras estimaciones, la participacin de la produccin maderable en el PBI fue de 0,81% como promedio del periodo 1995-2000, registrndose una participacin pico de 1,28% en el ao 1999 y de 0,77% en el 2000.

36

Para la estimacin de la participacin de la produccin del sector forestal en el PBI (ver Anexo I, Cuadro 1.3), se calcul el valor de la produccin de los principales productos forestales de madera transformada y se dividi entre el PBI del periodo en anlisis. Es importante recalcar que este clculo se basa en tres productos principales de la madera: madera aserrada, madera contrachapada y parquet (ver Anexo I, Cuadro 1.4), que constituyen en promedio 93% del volumen producido en el periodo 1990-2000 (a excepcin del ao 1996, cuando la produccin de postes represent el 40,2%

474


Grfico 3 Produccin forestal participacin Produccin forestal y su participacin en el PBI

Si comparamos esta cifra con la meta establecida en el marco de la poltica nacional forestal para el periodo 2001-2005, de 10% del PBI, nos daremos cuenta de que estamos an muy lejos de alcanzar dicha meta. Sin duda, el sector forestal maderero tiene la capacidad necesaria para liderar un crecimiento sostenido de las economas locales y de la economa nacional, a travs del desarrollo de actividades complementarias y conexas, tales como servicios, turismo, agricultura bajo tcnicas silvopastoriles, entre otras; sin embargo, es necesario establecer prioridades e incentivos indispensables para el funcionamiento eficiente del sector. La madera es uno de los principales productos con presencia en el comercio mundial: Segn Fernando Razetto37, se comercian anualmente ms de 150 mil

37

del volumen de produccin de madera). Para el clculo del valor de la produccin de los principales productos forestales de madera, se multiplic la produccin de cada uno de estos productos por sus precios. Los precios que se consideraron fueron los precios FOB promedio por metro cbico para cada producto. Los precios se hallaron dividiendo los valores de las exportaciones de cada periodo analizado entre la cantidad de metros cbicos exportados durante ese mismo periodo. Pueden neutralizar el desarrollo forestal peruano y andino, sostiene Fernando Razetto, director de la Cmara Nacional Forestal, artculo disponible en: http://www.confiep.org.pe/textos/rdic8e.doc


475

millones de dlares. El Per, a pesar de tener la novena extensin ms grande de bosques en el mundo, slo participa del 0,00067% de este comercio, es decir, 100 millones de dlares, lo que significa aproximadamente el 0,2% del PBI (vase el grfico 4).

Grfico 4 Exportaciones participacin Exportaciones madereras y su participacin en el PBI

En el Per, as como en la mayora de pases latinoamericanos, la balanza comercial de productos forestales ha sido tradicionalmente deficitaria, debido a la importacin de pulpa y papel. Brasil y Chile son la excepcin, dado que los productos forestales son importantes generadores de divisas y representan aproximadamente 8,5 y 14,7%, respectivamente, del total exportado por estos pases. Bolivia es otro de los pases donde el valor de las exportaciones ha excedido el de las importaciones. En la dcada de 1990, Bolivia increment sus exportaciones de productos forestales y maderas, alcanzando en 1996 a representar 22% del total exportado. Las exportaciones peruanas de los diversos productos forestales son poco significativas comparadas con las cifras antes mencionadas. Durante los aos

476


2001 y 2002, el Per export aproximadamente 100 millones de dlares (ver Anexo I, Cuadro 1.10), luego de que en los aos 1997 y 1998 el valor de las exportaciones fuera de aproximadamente 50 millones de dlares. Este incremento se debi bsicamente al aumento del volumen exportado de madera aserrada. El gobierno ha establecido la meta de alcanzar un valor en exportaciones forestales de 3.500 millones de dlares anuales para el ao 2005. La participacin del valor de las exportaciones de maderas y papeles en las exportaciones totales represent apenas 1,5%, en promedio, entre los aos 1998 y 2000 (vase el grfico 5); y 0,65% durante los tres aos anteriores (ver Anexo I, Cuadro 1.9). La exportacin de madera aserrada signific, en el ao 2002, 69% del valor total de las exportaciones de madera (ver Anexo I, Cuadro 1.10), lo que demuestra el poco valor agregado de la industria. Actualmente, Estados Unidos es el principal mercado de las exportaciones de madera y sus manufacturas (61,6%). Mxico, con 21,7% del total de las exportaciones, ocupa el segundo lugar como mercado de destino; mientras que China (Hong Kong) cubre 6% del total de las exportaciones; este ltimo mercado ha mostrado un crecimiento explosivo de 123% entre el ao 2001 y el 2002 (ver Anexo I, Cuadro 1.11). La madera aserrada es el producto ms demandado por

Grfico 5 Exportaciones Exportaciones de madera


477

estos mercados, salvo el caso de China: 96% de las exportaciones hacia este mercado en el ao 2002 estuvieron conformadas por frisos y tablillas para parquet (ver Anexo I, Cuadro 1.12). El grupo Bozovich lidera con amplia ventaja las empresas exportadoras. Sus exportaciones llegaron a 30.671.958 dlares en el ao 2002; es decir, ms de 27% de los 113.378.571 dlares exportados ese ao (ver Anexo I, Cuadro 1.13). La experiencia de pases como Chile revela que las inversiones en el sector forestal requieren de los siguientes elementos para ser exitosas: a) estabilidad poltica y macroeconmica; b) liberalizacin del comercio y apertura a la inversin extranjera; c) derechos de propiedad bien definidos; d) gobierno con credibilidad y capacidad institucional para hacer cumplir las leyes y administrar las normas; y e) condiciones naturales ptimas para el crecimiento de los bosques, disponibilidad de tecnologas apropiadas e infraestructura bsica (caminos, electricidad, puertos) que apoye la decisin de los inversionistas38.

2.6.2. Impacto sobre desarrollo social y reduccin de la pobrezaSe considera que el sector forestal es una fuente importante de empleo en los pases con abundantes recursos e industrias forestales39. El Per no cuenta con cifras oficiales respecto al nivel de empleo en la actividad forestal, pero algunas fuentes40 sealan que en la regin amaznica aproximadamente 250 mil personas viven de esta actividad. Si consideramos que los principales departamentos en que se realiza actividad forestal son Ucayali, Loreto y Madre de Dios, y que stos

38

39

40

La experiencia chilena merece una atencin especial, por el exitoso desempeo de su complejo forestal en los ltimos veinticinco aos y por haber logrado concentrar sus exportaciones maderables en productos extrados de plantaciones forestales, a diferencia de la mayora de pases de los pases latinoamericanos, cuyas exportaciones forestales se han basado en la explotacin de sus bosques naturales. De este modo, de los 40 millones de dlares exportados a comienzos de la dcada de 1970, se pas a una cifra aproximada de 2 mil millones de dlares a fines de la dcada de 1990. Es necesario mencionar que el Estado ha sido el principal impulsor de este sector, a travs de polticas de fomento de plantaciones, iniciadas a partir de la dcada de 1970. Estas polticas permitieron alcanzar economas de escala que bajaron los costos de produccin. Asimismo, la plantacin de especies exticas (homogneas en calidad y volumen y con mejores crecimientos), ha permitido ofertar productos con las caractersticas necesarias para encontrar mercados (Jorge Katz y otros, El complejo forestal chileno. Disponible en http://www.eclac.cl/ddpeudit/proy/clusters/FORCHILE.pdf). Brasil, en la regin amaznica, tiene aproximadamente 1,2 millones de personas empleadas directamente en actividades forestales, y adicionalmente 2 millones de personas estn empleadas en actividades indirectas, lo que constituye el 4% de la fuerza laboral. En el Ecuador se calcula que la industria forestal primaria emplea unas 8 mil personas. En Chile se emplea el 2,3% de la fuerza laboral en actividades dependientes de sus recursos forestales (ibdem). Fernando Razetto, El potencial forestal del Per, en Avance Econmico, vol. 20, n. 221, Lima, 27 de junio de 1999, p. 27.

478


tienen una poblacin econmicamente activa (PEA) de 324,854 personas41, estaramos concluyendo que aproximadamente 77% de la PEA de estos departamentos y 3,5% de la PEA total estara vinculada a la actividad forestal. Sin embargo, hay que considerar la existencia de extractores ilegales que aprovechan de la poca vigilancia y control para talar especies como la caoba, de alto valor comercial. Lamentablemente, la industria forestal y de la madera no ha podido generar riqueza en las zonas de produccin. Por el contrario, se observa que en las principales zonas productoras la situacin de pobreza de la poblacin es significativa (ver Anexo I, Cuadro 1.14). En Junn, Madre de Dios, Hunuco, Loreto y Ucayali hay poblaciones enteras con necesidades bsicas insatisfechas (acceso a agua, desage y energa elctrica). Adems, en tres de estos departamentos se tiene un ndice superior a 40% de pobres extremos; y en cuatro de ellos, el porcentaje de nios menores de 5 aos con desnutricin crnica supera el 30%. Queda claro, entonces, que la actividad forestal no ha sido dinamizadora del desarrollo econmico ni de la mejora del nivel de vida de la poblacin local. Si se cruza la informacin de las zonas deforestadas con las caractersticas socioeconmicas de la poblacin, se pondr en evidencia la correlacin existente entre pobreza y conservacin del ambiente. As, en la selva amaznica, el departamento de San Martn es el que presenta mayor rea de deforestacin: 23% del total de hectreas deforestadas en el ao 2000 (ver Anexo I, Cuadro 1.15). En este departamento, 67% de la poblacin est catalogada como pobre, la tasa de mortalidad infantil es de 49 por cada mil nacidos vivos, y ms de 50% de los hogares no tienen acceso a los servicios de agua y energa elctrica.

41

INEI. Censo Nacional de Poblacin 1993.


479

480


III. MARCO REGULATORIO, INSTITUCIONES E INCENTIVOS PARAEL APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS FORESTALES

La Constitucin Poltica del Per (1993) establece en su artculo 66. que los recursos naturales son patrimonio de la nacin1 y que, por lo tanto, las condiciones de su uso se fijaran por ley orgnica. La Constitucin menciona la concesin como una de las formas ms importantes de aprovechamiento de los recursos naturales, pero no es sino hasta la promulgacin de la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales2, en el ao 1997, cuando se establece un rgimen legal que permite distintas modalidades de aprovechamiento de los recursos naturales, especialmente los renovables, por particulares. Hasta este entonces, slo la minera y los hidrocarburos haban desarrollado la figura de las concesiones3.

3.1. Marco regulatorio forestalCon el marco de referencia legal existente en el pas y con un contexto internacional que presionaba por un manejo sostenible de los bosques 4, en el ao 2000 se promulga la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre5, que moderniza el rgimen legal vigente desde 19756. Las caractersticas del rgimen anterior no

1

2 3

4

5 6

Para una discusin ms detallada del significado de esta frase, vase Carlos Chirinos y Manuel Ruiz (2002), Concesiones sobre recursos naturales: una oportunidad para la gestin privada. Lima: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), p. 24. Ley 26821 del 10 de junio de 1997. Carlos Chirinos y Manuel Ruiz (2002) mencionan que es recin en la dcada de 1990 cuando se empiezan a establecer normas orientadas a promover y consolidar las concesiones para el aprovechamiento de recursos naturales y, especialmente, en el mbito de las obras de infraestructura y servicios pblicos. Recurdese que la Organizacin Internacional de Maderas Tropical (ITTO) haba establecido que para el ao 2002 no podran comerciarse maderas que no procedieran de bosques manejados. Ms tarde esta norma se flexibiliz hasta el 2005. Ley 27308 del 7 de julio del 2000. Ley 21147 del 15 de julio de 1975.

Per. Marco regulatorio

481

armonizaban con el contexto econmico liberal, ni con los objetivos de promocin de la inversin privada aplicados en el pas desde los aos 1990; y tampoco haban permitido un aprovechamiento racional de los recursos forestales. Esta nueva Ley tiene por objetivo normar, regular y supervisar el uso sostenible y la conservacin de los recursos forestales y de fauna silvestre del pas, compatibilizando su aprovechamiento con la valorizacin progresiva de los servicios ambientales del bosque, para lo cual establece distintos mecanismos de acceso de acuerdo con el tipo de aprovechamiento, as como las formas de regulacin para cada caso.

3.1.1. Aspectos generales de la nueva LeyLa Ley establece una definicin bastante precisa de los recursos forestales, de fauna silvestre y de servicios ambientales. As, en su artculo 2. dice: 2.1. Son recursos forestales los bosques naturales, plantaciones forestales y las tierras cuya capacidad de uso mayor sea de produccin y proteccin forestal y los dems componentes silvestres de la flora terrestre y acutica emergente, cualquiera sea su ubicacin en el territorio nacional. 2.2. Son recursos de fauna silvestre las especies animales no domesticadas que viven libremente y los ejemplares de especies domesticadas que por abandono u otras causas se asimilen en sus hbitos a la vida silvestre, excepto las especies diferentes a los anfibios que nacen en las aguas marinas y continentales que se rigen por sus propias leyes. 2.3. Son servicios ambientales del bosque los que tienen por objeto la proteccin del suelo, regulacin del agua, conservacin de la diversidad biolgica, conservacin de ecosistemas y de la belleza escnica, absorcin de dixido de carbono y en general el mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales. Asimismo, la Ley establece un ordenamiento de la superficie forestal distinguiendo bosques de produccin, bosques para aprovechamiento futuro, bosques en tierras de proteccin, reas naturales protegidas, bosques en comunidades nativas y campesinas y bosques locales. A su vez, los bosques de produccin se subdividen en Bosques de Produccin Permanente (BPP) y Bosques de Produccin en Reserva (BPR). Los primeros son reas puestas a disposicin de particulares para su aprovechamiento preferentemente de madera y de otros recursos forestales y de fauna silvestre. Como se mencion en el captulo anterior, se ha establecido un rea de 24.586.458 hectreas de BPP con fines maderables. El aprovechamiento sostenible de los recursos forestales en el pas, sea con fines industriales y/o comerciales, puede efectuarse nicamente mediante pla-

482


nes de manejo7 previamente aprobados por el INRENA. Las modalidades establecidas son las concesiones, las autorizaciones y los permisos. As, la Ley en su Ttulo III, Artculo 10., y su Reglamento8 establecen las modalidades de aprovechamiento y manejo de recursos forestales en bosques naturales primarios en dos formas: las concesiones forestales con fines maderables y las concesiones forestales con fines no maderables. Sus principales caractersticas se presentan en el cuadro 12. Cabe sealar que en Bosques de Produccin en Reserva, en bosques locales, en bosques en tierras de comunidades nativas y campesinas, o de propiedad privada, en plantaciones forestales, el manejo y aprovechamiento de recursos forestales maderables y no maderables se realiza mediante permisos y autorizaciones otorgados por el INRENA. Cuadro 12 aprovechamiento forestales Modalidades de aprovechamiento de las concesiones forestalesmaderables Con fines maderables maderables Con fines no maderables

a. Concesin en subasta pblica en a. Concesin para otros productos del bosque orientada a especies de flora y fauna como casunidades de aprovechamiento de 10 taa, aguaje, palmito, lianas, resina, gomas, mil a 40 mil hectreas por un plazo plantas medicinales y ornamentales; crianza de 40 aos renovable. de animales silvestres en ambiente natural y otros. Plazos de hasta 40 aos renovables en superficies de hasta 10 mil hectreas. b. Concesin en concurso pblico en b. Concesiones para ecoturismo, conservacin y servicios ambientales. unidades de aprovechamiento de 5 Para ecoturismo: otorgados preferentemenmil a 10 mil hectreas por un plazo te en bosques no calificados como de producde 40 aos renovables, a favor de cin forestal permanente y en tierras de promedianos y pequeos empresarios, teccin, en plazos de hasta 40 aos renovables en superficies de hasta 10 mil hectreas. Para conservacin: otorgados preferentemente en bosques en tierras de proteccin por un plazo de 40 aos.Fuente: Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Elaboracin propia.

7

8

Los planes de manejo se definen como todas las actividades de caracterizacin, evaluacin, planificacin, aprovechamiento, regeneracin, reposicin, proteccin y control del bosque conducentes a asegurar la produccin sostenible y la conservacin de la diversidad biolgica y el ambiente (Art. 15 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre). DS 014-2001-AG del 9 de abril del 2001, modificado por el DS 006-2002-AG.


483

Las autorizaciones, conforme lo define la Ley, son acciones de naturaleza administrativa que otorgan derecho al titular para el aprovechamiento sostenible de los bosques secos de la costa; para el establecimiento de especies forestales en viveros con fines de propagacin, conservacin y comercializacin o con fines culturales; para el manejo de la fauna silvestre; para el cambio de uso de tierras de aptitud agropecuaria de selva; y para la extraccin de recursos forestales y de fauna silvestre con fines de investigacin cientfica o cultural. Los permisos forestales se definen como actos administrativos a travs de los cuales se otorgan derechos para el aprovechamiento forestal con fines industriales o comerciales, en bosques en tierras de propiedad privada, bosques secundarios y de plantaciones forestales y en bosques locales. Asimismo, el Reglamento de la Ley establece que el aprovechamiento de recursos forestales, bajo cualquier modalidad, est sujeto al pago de un derecho de aprovechamiento de recursos forestales (DAF), que se aplica segn corresponda por unidad de superficie, especie, volumen, tamao u otros parmetros. El cuadro 13 presenta las distintas especificaciones de DAF. El fundamento de la existencia de un pago de derecho de aprovechamiento est asociado al concepto de renta de escasez, el cual responde a los pagos por encima del costo de produccin de un bien o servicio9, debido a algn atributo especial del mismo. En el caso de los bosques, el carcter agotable del recurso es el atributo especial por el cual los usuarios debern pagar una renta de escasez. Dicho de otro modo, la extraccin de una unidad de recurso hoy impondr un costo de oportunidad a la extraccin futura, y este costo es el que se retribuye mediante la renta de escasez10. El beneficiario de la renta de escasez es el dueo del recurso; en este caso, el Estado. En la prctica, el DAF trata de expresar este concepto con las dificultades propias que ello implica. En estricto, para el caso de la extraccin maderera el DAF debera ser diferenciado de acuerdo con las especies y el volumen extrado; en la prctica, es un monto por hectrea total de la concesin. Asimismo, la determinacin del DAF es calculada sobre la base de cualquiera de los siguientes tres criterios11: como porcentaje de valor actual neto12; como porcentaje del

9

10

11

12

El precio del recurso extrado tiene dos componentes de costo: P = Costo de extraccin + Renta de escasez. De tal forma que, para efectos del clculo de la renta, sta es el diferencial entre el precio de mercado y el costo marginal de extraccin del recurso. Roxana Barrantes, Aspectos econmicos en la investigacin sobre la concesin como instrumento jurdico para el aprovechamiento de los recursos naturales. El canon de recursos naturales, en Chirinos y Ruiz, ob. cit., p. 130. Linda Price y Rosa Villacorta (2002), Anlisis del proceso de concesiones forestales. El caso de Madre de Dios y Ucayali. Lima: Universidad del Pacfico, p. 9 (documento no publicado). El valor actual neto es el valor presente de los beneficios menos los costos, a una tasa de descuento determinada, por el periodo de vida til del proyecto.

484


Cuadro 13 Derechos aprovechamiento Derechos de aprovechamiento segn su modalidadDe productos forestales en concesio- Se paga por el valor de la madera en pie, estimado nes forestales con fines maderables por hectrea de bosque teniendo en cuenta su potencial productivo, el volumen y el valor de la especie. Este monto se establece de acuerdo con un concurso o en subasta pblica. De productos forestales maderables Se paga por el volumen, y se establece en funcin del en las autorizaciones y permisos costo de control, la supervisin y el valor de las especies. De otros productos del bosque Se fija por especie, unidad, peso, volumen y/o tamao, segn corresponda. Se fija en funcin de la superficie solicitada.

En concesiones para ecoturismo

En concesiones para conservacin No estn sujetas al pago de derechos. En bosques locales Se fija de acuerdo con el destino de aprovechamiento. Extraccin de autoconsumo o infraestructura social no est sujeta a pago.

En plantaciones en tierras de pro- No estn sujetas al pago de derechos. piedad privada En concesiones para forestacin y No estn sujetas al pago de derechos. reforestacin Derecho de desbosque* Se establece en funcin de la superficie total a desboscarse. Se fija una tarifa diferencial y creciente en proporcin directa al rea de desbosque, el tipo de vegetacin presente y el valor de la madera en pie.

*Realizado por titulares de contratos de operaciones petroleras, mineras, industriales u otras. Fuente: Reglamento de la Ley Forestal y de la Fauna Silvestre. Elaboracin propia.

valor presente de los costos operativos o como porcentaje del valor presente de los ingresos castigados. Cualquiera de estos criterios estara relacionando el DAF con los resultados econmicos o contables de la empresa responsable de la extraccin, lo cual implicara que el DAF estara siendo subestimado en cuanto al verdadero valor de la renta de escasez. El DAF base de 0,40 dlares por hectrea establecida en los concursos pblicos de concesiones, que analizaremos ms adelante, no se determin por ninguno de estos criterios. La falta de informacin cuantitativa sobre el activo


485

forestal y la estrechez de los plazos del concurso llevaron a que el DAF se calculara, en un inicio, considerando el nivel de pago realizado bajo el sistema anterior de contratos. Este anlisis arroj el valor de un dlar por hectrea, cifra que luego se redujo por consideraciones no necesariamente tcnicas13.

3.1.2. Concesiones forestales con fines maderablesPara comprender la trascendencia del proceso de concesiones forestales maderables en el pas, es importante revisar el rgimen legal anterior, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley 21147) de 1975, y analizar los elementos que explican el estado actual del sector forestal. Con la legislacin forestal anterior, los bosques se clasificaban bajo dos grandes categoras: bosques naturales y bosques cultivados (plantaciones). A su vez, los bosques naturales se subdividan en reas de produccin y en reas de proteccin. En las reas de produccin se encontraban los bosques nacionales14 y los Bosques de Libre Disponibilidad (BLD). Los contratos de extraccin forestal se otorgaron inicialmente sobre estos ltimos, constituyndose 38 bosques con un total de 36,8 millones de hectreas. Las empresas privadas podan extraer madera con fines industriales y comerciales mediante contratos de extraccin forestal intransferibles, sobre superficies de hasta 100 mil hectreas y por periodos renovables de diez aos. Por su parte, los pequeos extractores podan acceder a contratos semejantes sobre superficies de hasta mil hectreas y por periodos renovables no menores de dos aos ni mayores de diez. Dado que esta ltima modalidad tena como objetivo favorecer a los pequeos extractores, no se les exiga una propuesta tcnica ni otros requerimientos. En la prctica, la segunda modalidad fue utilizada por pequeos extractores y por industriales y acopiadores tambin. Estos ltimos actuaban como habilitadores de los pequeos, logrando as evadir los requisitos establecidos en la primera modalidad de acceso. Como consecuencia, se increment la cantidad de pequeos extractores en un rea muy extensa, lo que dificult el control y la vigilancia de la autoridad. Hubo tala en zonas no autorizadas, poca eficiencia en el aprovechamiento de la madera, irregular abastecimiento de la industria y desvinculacin entre los eslabones de la cadena productiva de la madera15.13

14

15

Una de ellas fue la comparacin con la situacin de Bolivia, donde los concesionarios pagaban ese mismo monto por hectrea; pero en ese caso no era un precio base sino un precio fijo. Por ello, se argument su reduccin para generar competencia en las propuestas econmicas. Los bosques nacionales son reas reservadas para el Estado; sin embargo, en 1979 se empez a otorgar estas reas a privados. En las entrevistas realizadas con funcionarios del INRENA stos mencionaron reiteradamente la catica situacin del sector forestal debido a la existencia de una gran cantidad de pequeos extractores que hacan imposible el control.

486


Hidalgo (2003)16 refiere que esta situacin se agudiza an ms por las constantes modificaciones que se realizan en el rgimen de aprovechamiento. Estos cambios se muestran en el cuadro 14. Sin duda, la inestabilidad de las polticas explica, en parte, la situacin actual del sector forestal17, en mayor medida si se considera que la naturaleza misma de la actividad requiere de periodos largos 18. Los continuos cambios en las reglas de juego, las medidas temporales y los regmenes paralelos fomentaron un manejo desordenado y catico de la extraccin de la madera. Este sistema, que funcion durante muchos aos, tena dos deficiencias fundamentales. En primer lugar: la corta duracin de los contratos y la forma de pago de los derechos19 no hacan costoso para el extractor acaparar recursos que no iba a explotar, creando una tendencia al acaparamiento y, finalmente, al estancamiento de la actividad. En segundo lugar: dado que la tasa de aprovechamiento se cobraba por especie y volumen, no se incentivaba la maximizacin del rendimiento por hectrea. Por el contrario, la extraccin se desarroll en forma extensiva, con impactos fuertes en determinadas reas.

La nueva Ley ForestalEn el ao 2000, despus de un sinnmero de proyectos de ley20 elaborados y discutidos por el Legislativo, el Ejecutivo y el sector privado, se promulg la nueva Ley, que entre otras cosas plantea un nuevo rgimen para el aprovechamiento de los recursos forestales maderables de la Amazona. A pesar de la prolongada discusin de la que fue objeto, una vez promulgada fue materia de crticas de algunos sectores de la actividad privada forestal, que condujeron a una serie de propuestas de las cuales ninguna lleg a concretarse. Esta situacin ocasion un retraso en la elaboracin del Reglamento de la Ley, promulgado en abril del 2001, que tambin sufri crticas que llevaron a introducir modificaciones en el 2002. La tabla resumen que se muestra en el cuadro 15 ofrece algunos elementos importantes del nuevo rgimen forestal y los compara con el antiguo.

16 17

19

20

Jssica Hidalgo (2003), Estado de la situacin forestal en el Per, documento preparado para el SEPIA X. Del anlisis se desprende que, en promedio, cada cuatro aos hubo cambios importantes en el rgimen de aprovechamiento forestal maderable. El derecho de aprovechamiento se pagaba de acuerdo con la especie y el volumen extrado. El titular deba pagar una cuota inicial de 20% y el 80% restante en el momento de retirar la madera del bosque. Como menciona Hidalgo (2003), la primera referencia formal que plante la modificacin de la Ley Forestal de 1975 se establece en 1990, en una disposicin transitoria del Cdigo de Medio Ambiente y Recursos Naturales.


487

Cuadro 14 forestal Modificaciones del rgimen legal de la actividad forestal (1975-2000)Ao 1975 Descripcin Se otorgan contratos de extraccin intransferibles: Hasta 100 mil hectreas, diez aos renovables. Propuesta tcnica, uso de no menos de veinte especies. Pago del canon forestal y canon de reforestacin*. Menos de mil hectreas, entre dos y diez aos renovables. Sin requerimiento de estudios tcnicos ni econmicos.

Dic. 1992 Se suspende el otorgamiento de contratos de extraccin en BLD y (hasta abril 1995) en bosques nacionales. Abril 1995 Se modifican las reglas para el aprovechamiento forestal: Propuesta tcnica. Nuevo rgimen para el canon de reforestacin. Se establece la veda forestal de maderas en diversas zonas, debido a incumplimiento, de parte de los extractores, de los planes de manejo y reposicin forestal. Se encarga a las Comisiones Especiales Regionales la evaluacin de los contratos vigentes. Las observaciones no se implementan. Se declara el Bosque Nacional Biabo Cordillera Azul como zona forestal permanente, con un nuevo rgimen de aprovechamiento (modelo similar al del rgimen actual). El proceso no se concreta. Se establece un rgimen provisional mientras se realiza la determinacin de zonas forestales permanentes: Se otorgan contratos de hasta mil hectreas en algunas reas determinadas. Se amplan las reas de contratos que deberan vencer en esta fecha (en total se tena una superficie aproximada de 20 millones de hectreas disponibles para contratos de menos de mil hectreas) Promulgacin de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Vencen los ltimos contratos de superficies de menos de mil hectreas.

Agosto 1996

Mayo 1997

Mayo 1998

Diciembre 1999

Julio 2000 Marzo 2003

* Inicialmente la Ley estableca que los titulares de los contratos deban realizar las labores de reforestacin. En 1979 esto fue reemplazado por un canon de reforestacin. Fuente: Hidalgo (2003). Elaboracin propia.

488


Cuadro 15 forestales Comparacin entre regmenes forestalesforestal Rgimen forestal antiguo (Ley (Ley 21147) D Bosques de propiedad del Estado. Nuev forestal Nuevo rgimen forestal (Ley (Ley 27308) D Bosques patrimonio forestal de la Nacin.

D Bosques nacionales y de libre dispo- D Bosques de Produccin Per manente nibilidad. (BPP), uso preferentemente forestal. D Contratos intransferibles. D Concesiones exclusivas y transferibles con autorizacin del INRENA.

D Modalidades de aprovechamiento: D Modalidades de aprovechamiento: - Adjudicacin directa de hasta 100 mil - Por subasta, entre 10 mil y 40 mil hechectreas por diez aos renovables. treas por cuarenta aos renovables. - Adjudicacin directa de menos de mil - Por concurso, entre 5 mil y 10 mil hechectreas entre dos y diez aos retreas por cuarenta aos renovables. novables. D Propuesta tcnica (a partir de 1995). D Pago de derecho de aprovechamiento: - Por especie y por volumen. - Derecho establecido por la autoridad.Elaboracin propia.

D Exigencia de Plan General de Manejo Forestal y Plan Operativo Anual. D Pago de derecho de aprovechamiento: - Por hectrea de la concesin. - Derecho base establecido por la autoridad.

En primer lugar, la nueva Ley establece claramente las categoras de ordenamiento forestal. As, los Bosques de Produccin Permanente se destinan para aprovechamiento preferentemente de la madera, con la posibilidad de complementarlo con otros uso. Ello ha determinado tambin que dichas zonas estn concentradas, a diferencia de lo que ocurra antes con los contratos de mil hectreas. Los 24,6 millones de hectreas de BPP estn repartidos en diez departamentos (ver Anexo I, Mapa 1.1, y Captulo 2, Cuadro 2.2), siendo Loreto el que cuenta con 60% del rea total, seguido de Ucayali con 16,6% y Madre de Dios con 10,3%. El ordenamiento forestal contribuye a entender el aprovechamiento forestal como una actividad permanente y de largo plazo, con prcticas forestales que deben garantizar la produccin sostenida del rea de manejo. El segundo elemento importante de la nueva Ley son las modalidades de acceso establecidas. Mientras que el antiguo rgimen favoreca la adjudicacin directa21 sobre la base del primero que llega, en el nuevo rgimen se promueve

21

Este sistema favoreca la corrupcin, dado que era una proceso administrativo interno.


489

la competencia, a travs de las subastas o concursos. Este sistema promueve la transparencia del proceso y garantiza la eleccin de la mejor opcin de propuesta tcnica y econmica, por medio de la mayor competencia entre los agentes, con el consecuente beneficio para el pas. Un tercer elemento lo constituyen el carcter exclusivo de la concesin y la caracterstica de ser transferible. El primero se refiere a que la superficie de las concesiones adjudicadas no puede ser nuevamente otorgada, bajo ninguna modalidad, aunque sea para otro uso distinto. El concesionario podr aprovechar otros recursos del bosque siempre y cuando lo contemple en su plan de manejo. Bajo esta nueva ptica, el concesionario es el nico responsable de las actividades en el rea de su concesin. La caracterstica de transferible se refiere a que la concesin constituye un ttulo jurdico22 y, como tal, con atributos sobre los cuales es posible ejercer derechos reales. As, los ttulos jurdicos pueden ser inscritos, cedidos, hipotecados o transferidos; y es la administracin pblica, en este caso, la que define los parmetros. Bajo el rgimen anterior, cuando el contrato venca el titular perda todo derecho. Un cuarto elemento es el relacionado con los incentivos para el manejo forestal sostenible. Los plazos de cuarenta aos renovables cada cinco aos, previa evaluacin, constituyen un escenario estable para un manejo forestal, que implica inversin y tiempos de maduracin suficientes. El antiguo rgimen, con contratos de dos aos, desincentivaba la inversin y, por el contrario, promova el descreme del bosque. En este mismo sentido, la obligatoriedad del concesionario de presentar un Plan General de Manejo Forestal (PGMF) y un Plan Operativo Anual (POA) constituye un esfuerzo por lograr un manejo sostenido del rea de la concesin. Los PGMF proporcionan un marco general de planificacin de la concesin, mientras que el POA especifica, al detalle, las actividades de la zafra de cada ao. Adems, el concesionario se obliga a asegurar la integridad de las reas forestales concedidas, a adoptar las medidas necesarias para evitar la extraccin ilegal de los recursos y a respetar las vedas. Estos dos instrumentos son muy importantes como base para lograr la Certificacin Forestal Voluntaria (CFV), que abrira las puertas al mercado internacional. Hay que tener presente que a partir del ao 2005 slo se podr comercializar madera proveniente de bosques manejados, con lo cual estos elementos resultan bastante importantes. Asimismo, la nueva Ley establece incentivos para la CFV y para la integracin de la cadena de valor de la madera.

22

La concesin constituye un ttulo jurdico habilitante para la utilizacin privativa de un bien de dominio pblico, que se configura a travs de un contrato de tipo administrativo y se perfecciona mediante una resolucin de la Administracin de carcter unilateral. Chirinos y Ruiz, ob. cit., p. 89.

490


Finalmente, el pago del derecho de aprovechamiento por hectrea de la concesin y no por volumen extrado constituye un elemento importante porque incentiva la eficiencia, es decir, el aprovechamiento integral y eficiente del bosque, dado que se pagar independientemente del volumen extrado. Si bien es cierto que en la actualidad existen serias dificultades de pago (asunto que trataremos ms adelante en extenso), esto obedece a una situacin coyuntural de adecuacin al nuevo esquema. Lo que hay que reconocer es que el DAF constituye, para las empresas, un costo fijo que se incrementa cuanto ms grande sea la concesin23. Cabe resaltar que el canon forestal24 se ha establecido como 50% del pago del derecho de aprovechamiento de los recursos forestales que recaude el INRENA. Esta tasa, al no depender del resultado contable de las empresas madereras, no es evadida fcilmente. El monto recaudado por dicho canon contribuir con los ingresos de los gobiernos regionales, lo cual pone de manifiesto la importancia de la correcta determinacin del DAF.

Otras normas legales que afectan al sector forestalExisten dos leyes importantes que se deben tomar en cuenta en el anlisis de las concesiones forestales; la Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona25 y la reciente Ley Orgnica de Gobiernos Regionales26. La Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona se establece con el objetivo de promover el desarrollo sostenible e integral de la Amazona, sealando condiciones para la inversin pblica y la promocin de la inversin privada. Los departamentos que comprende la mencionada Ley son Loreto, Madre de Dios, Ucayali, Amazonas y San Martn, as como algunas provincias de Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Hunuco, Junn, Pasco, Puno, Huancavelica, La Libertad y Piura. Especficamente, el sector forestal se acoge a los si

sostenibilidad de las concesiones forest ales e

Documents