solicitantes del reconocimiento de la condiciÓn de ...a_del...alternativas de solución, una visa...

[Año]

LA GARANTÍA DEL DERECHO A LA IDENTIDAD, ESTATUTO Y DOCUMENTACIÓN LEGAL DE LOS SOLICITANTES DEL RECONOCIMIENTO DE LA CONDICIÓN DE REFUGIADO EN COLOMBIA RETOS Y RECOMENDACIONES DE ACUERDO A LO DISPUESTO EN ESTÁNDARES LEGALES Y DE POLÍTICA INTERNACIONALES

Universidad Externado de Colombia Capstone Intermaestrías

LA GARANTÍA DEL DERECHO A LA IDENTIDAD, ESTATUTO Y DOCUMENTACIÓNLEGALES DE LOS SOLICITANTES DEL RECONOCIMIENTO DE LA CONDICIÓN DE REFUGIADO EN COLOMBIA

PRODUCTO 3

Consultores junior: Juanita Serrano Lizeth Quiroga Miguel Linares Oscar Guesguan

Directora académica: Irene Cabrera

Coordinador de proyecto: Germán Romero

Bogotá D.C. Febrero de 2017

3 | P á g i n a

LA GARANTÍA DEL DERECHO A LA IDENTIDAD, ESTATUTO Y DOCUMENTACIÓN LEGALES DE LOS SOLICITANTES DEL RECONOCIMIENTO DE LA CONDICIÓN DE REFUGIADO EN COLOMBIA

ÍNDICE

1. RESUMEN EJECUTIVO 2. INTRODUCCIÓN 3. CAPÍTULO METODOLÓGICO 4. AMPLIACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS SELECCCIONADAS FRENTE A LA

DOCUMENTACIÓN 4.1.1 VISA TP-17 4.1.2 SALVOCONDUCTO SC-2

5. MEDIDAS COMPLEMENTARIAS PRIORIZADAS POR EL CLIENTE

5.1 DECRETO ÚNICO REGLAMENTARIO DE LA CANCILLERÍA 5.2 FORTALECIMIENTO INICIATIVA DIRECTIVA MINISTERIAL 5.3 FORTALECIMIENTO DE LA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE DERECHOS HUMANOS

COMO INSTANCIA DE SEGUIMIENTO A LOS COMPROMISOS INTERNACIONALES DE DDHHH

5.4 FORTALECIMIENTO ESTARTEGIA DE COMUNICACIONES 5.5 FORTALECIMIENTO CARTILLA “RUTA PARA LA MIGRACIÓN”

6. CONCLUSIONES 7. BIBLIOGRAFÍA

4 | P á g i n a


1. RESUMEN EJECUTIVO

A partir de los Entregables I y II de la consultoría, el propósito de éste último informe es definir cuál de las dos alternativas de solución, una Visa TP-17 o un Salvoconducto SC-2, , resulta más conveniente con el fin de garantizar el derecho a la identidad, estatuto y documentación legales para los solicitantes de reconocimiento de la condición de refugiado en Colombia. En este sentido la introducción y el capítulo metodológico, apartados 2 y 3 de este Entregable, presentan al lector, respectivamente, el contexto y el método de análisis que se priorizó para la evaluación de las propuestas de documentación. Específicamente el capítulo metodológico explica el DOFA, una herramienta analítica que permite identificar las debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas de ambas alternativas. Posteriormente, en el apartado 4 se amplían las alternativas seleccionadas frente al tema de documentación a partir del método de análisis DOFA. Para el robustecimiento de las dos alternativas se especificaron tiempos de entrega, plazos, capacidad financiera de las entidades, mecanismos de entrega de la documentación, y en especial, los procedimientos que implicaría cada uno de los escenarios: bien sea la implementación de la Visa TP-17 o el Salvoconducto SC-2. A su turno, en el apartado 5 se consideran qué tipo de condiciones jurídicas y políticas podrían facilitar la implementación de las dos alternativas que se estudian en este informe.. En particular, se exponen una serie de medidas que aunque no están directamente relacionadas con la propuesta de documentación para los solicitantes de reconocimiento de la condición de refugiado, resultan esenciales para la garantía de los derechos de los solicitantes, tales como la creación de protocolos de seguridad, medidas de difusión para el reconocimiento por parte de autoridades competentes de la población objetivo de la consultoría, entre otros. Finalmente, en las conclusiones de este Entregable se hace un balance del contexto jurídico-político y regional en el cual se enmarcan las propuestas de documentación, se define cuál es el mejor escenario o propuesta para el cliente y se trazan unas breves reflexiones sobre las dificultades y alcances de la investigación a lo largo de la consultoría.

5 | P á g i n a


2. INTRODUCCIÓN Teniendo en cuenta el trabajo realizado por el grupo de investigación y los hallazgos de las dos entregas anteriores, este documento profundizará en las alternativas seleccionadas frente al caso de la documentación de los solicitantes de la condición de refugiado en Colombia, propuestas que se han perfilado como opciones óptimas tanto para el solicitante de la condición de refugiado como para el Estado. El presente documento no habría sido posible sin los avances y análisis adelantados en los Entregables 1y 2. En la primera entrega se realizó la revisión de instrumentos internacionales y regionales de los cuales se han derivado una serie de compromisos por parte del Estado Colombiano que han sido asumidos por el ordenamiento jurídico interno y que, en algunos casos, presentan errores de implementación. En la segunda entrega se presentó en primer lugar, un análisis de barreras y oportunidades respecto al goce de los derechos del solicitante de la condición de refugiado en términos de identidad, estatuto y documentación desde su condición como humano y como parte de un grupo vulnerable de especial protección internacional. Y en segundo lugar, se adelantó un proceso de identificación de posibilidades de documentación y acceso a derechos bajo parámetros priorizados por el equipo capstone y experiencias regionales en el tema. Por lo anterior, la presente entrega tiene la intención de ampliar las alternativas seleccionadas frente a la documentación, especificando en cada una de ellas las características por las que el grupo de trabajo considera que son las apropiadas para ser implementadas por el Estado Colombiano, con la finalidad de solucionar la problemática con la que conviven los solicitantes de la condición de refugio, especialmente en cuanto al documento que se le está asignando al solicitante al iniciar el proceso de solicitud de la condición de refugiado y las garantías que le prevé el mismo. Es importante resaltar que durante la presentación del segundo producto, el cliente consideró que existían unas medidas complementarias que revestían mayor importancia, las cuales en el presente entregable serán robustecidas y mejoradas. Sin duda, la adopción de estas medidas le permitirían demostrar al Estado colombiano una mayor atención y respuesta a los solicitantes de la condición de refugiado, en el cumplimiento de sus compromisos internacionales. A lo largo de esta investigación se ha enfatizado la importancia del documento que recibe cada solicitante. Este se convierte en el elemento fundamental para la materialización del derecho de la personalidad jurídica, favoreciendo a la persona su ingreso al ámbito jurídico colombiano así como el goce de derechos fundamentales como lo son la salud, la educación, el trabajo, etc. No menos importante, reviste a cada individuo con obligaciones estipuladas por el Estado. Cabe resaltar además, que todo el trabajo desarrollado durante la consultoría, se basó en la normatividad vigente tanto nacional como internacional y en ningún momento la propuesta de las alternativas contenidas en este informe contrarían el favorecimiento de los derechos con los que cuentan todos los seres humanos y específicamente los solicitantes de la condición de refugiado. Si bien es cierto que en algún momento se requieren algunos cambios en la normatividad vigente relacionada con el tema específico en mención, también se debe tener en cuenta que la finalidad y el enfoque primordial de la investigación no es obstaculizar el excelente trabajo que realizan las entidades Estatales, en este caso Cancillería y Migración Colombia, sino por el contrario, ayudar al mejoramiento del proceso que se viene desarrollando en cuanto a la documentación del solicitante de la condición de refugiado en Colombia y las garantías que se le ofrecen a este último.

6 | P á g i n a


Es en este punto, donde el Estado colombiano acompañado de todas las instituciones comprometidas con el tema en relación, debe demostrar su compromiso y acción frente a las garantías que implica la documentación de los solicitantes de la condición de refugio visualizando soluciones a corto, mediano y largo plazo, entendiendo que esté objetivo no es sencillo, pero poco a poco se deben ir construyendo mejores oportunidades para el grupo en mención de acuerdo con los compromisos que se han adquirido tanto a nivel internacional como regional y nacional.

3. CAPÍTULO METODOLÓGICO En este capítulo se explica el método que se llevó a cabo durante la última etapa de la fase de análisis de la consultoría. Esta cursó un proceso a partir del cual se identificaron las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de las alternativas de solución ganadoras que fueron propuestas al cliente para garantizar el efectivo ejercicio del derecho a la identidad, estatuto y documentación legales del solicitante de la condición de refugiado en Colombia. Con este fin, el principal método de investigación utilizado en esta tercera etapa de análisis, corresponde a un estudio DOFA respecto a la posibilidad de implementar una Visa TP-17 o un Salvoconducto SC-2, los cuales fueron seleccionados de acuerdo al método de criterios ponderados, propuesto en el anterior entregable, como posibles alternativas de solución que materializaban a cabalidad el derecho a la personalidad jurídica de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado. Adicionalmente, con base en el modelo de Barreras y Oportunidades (BO) utilizado en el entregable anterior, el cual estaba compuesto por siete (7) tipos de barreras que reflejan los problemas de diseño e implementación que tenía el sistema jurídico y político para garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos, en el nivel nacional e internacional, se identificaron una serie de recomendaciones complementarias, las cuales debían ser robustecidas a solicitud del cliente, para garantizar el éxito de la implementación de las alternativas de solución. En este entregable se utilizaron métodos tales como la analogía, la lluvia de ideas y el uso de fuentes primarias y secundarias con el objetivo de fortalecer dichas recomendaciones. Las medidas complementarias constituyen un conjunto de recomendaciones que por su importancia deberán ser tenidas en cuenta en el diseño de las alternativas de solución, para dar cumplimiento a los compromisos internacionales adoptados por el ordenamiento jurídico-político en Colombia. En este informe específico se buscó responder a las siguientes 2 preguntas:

1. ¿Cuáles son las oportunidades para solucionar los vacíos de diseño de las alternativas de solución propuestas por el grupo consultor para garantizar el derecho a la identidad, estatuto y documentación legales de los solicitantes de la condición de refugiado en Colombia?

2. ¿Cuáles son las recomendaciones complementarias técnicas de diseño de política para que estas puedan dar una respuesta adecuada a las barreras que podrían obstruir el ejercicio efectivo del derecho a la identidad, estatuto y documentación legales de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado en Colombia?

La consultoría entendió el análisis DOFA como la herramienta que permite diagnosticar los diferentes escenarios a los cuales, tanto los actores estratégicos encargados de su implementación, como los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado, deben hacer frente una vez la alternativa de solución sea implementada. En este orden de ideas, a partir de la identificación de factores internos (fortalezas y debilidades) y factores externos (oportunidades y amenazas) de la implementación de la Visa TP-17 o el Salvoconducto SC-2, se entendieron como factores internos aquellos escenarios, acciones y procedimientos que se relacionan de manera directa con el procedimiento para la

7 | P á g i n a


expedición del documento de identidad y con las características técnicas del mismo documento para el solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado. En otros términos, los factores internos son aquellos que se pueden cambiar o robustecer. Por su parte, los factores externos son aquellas variables exógenas al procedimiento y a las características técnicas de la expedición y del documento de identidad implementado. Es decir, son aquellas variables inmodificables que podrían obstaculizar o limitar la implementación de la alternativa de solución. El análisis DOFA permitió al grupo consultor conocer la situación actual respecto a las posibilidades que tienen ambas alternativas de solución de ser implementadas respecto a sus ambientes internos y externos. El principal objetivo del método utilizado ha sido facilitar la toma de decisiones frente a las limitantes de cada una de las propuestas. A continuación se precisan las definiciones y características que componen las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de la matriz DOFA y que fueron aplicadas a la evaluación de la alternativas señaladas. Fortalezas (F): Son aquellas características propias de la alternativa de solución, que por su viabilidad económica, técnica, política y administrativa permite que la propuesta sea factible de implementar. Además, dicha alternativa responde de manera directa a las características que serán enunciadas a continuación:

Ø Mérito: La alternativa de solución debe responder de manera directa a la falta de garantía del derecho a la documentación de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado y además debe servir como puerta de acceso a otros derechos fundamentales.

Ø Competencia: La alternativa debe encontrarse dentro de las competencias de la entidad o del actor estratégico que deberá implementarla.

Ø Claridad: Que el documento expedido sea de fácil reconocimiento para los solicitantes de la condición de refugiado; así como para los funcionarios de ventanilla.

Ø Gratuidad: La alternativa de solución cumple con los estándares internacionales y compromisos adquiridos en el nivel político y jurídico respecto a la necesidad de que dicho documento no cuenten con un costo para el solicitante.

Ø Simplicidad: que por sus características técnicas, la expedición del documento no implique una multiplicidad de trámites que se conviertan en una barrera de acceso para el solicitante.

Ø Viabilidad Económica: El diseño de la alternativa de solución contempla los costos directos e indirectos que pueden derivarse de su implementación.

Ø Interoperabilidad: La alternativa de solución debe contemplar la articulación entre actores estratégicos y la posibilidad de cooperación entre las mismas entidades para lograr la implementación de la alternativa de solución.

Ahora bien, es necesario aclarar que no necesariamente cada alternativa de solución debe cumplir exhaustivamente con los siete (7) criterios tenidos en cuenta anteriormente. La fortaleza de cada alternativa será evidente en la medida en que se cumplan un mayor número de criterios. En realidad, el no cumplimiento de alguna de estas características, no conlleva de manera automática que la alternativa de solución no sea robusta en su diseño y formulación. Debilidades (D): Son entendidas por el grupo consultor como aquellas condiciones propias del diseño o el proceso de implementación, de la alternativa de solución, que dificultan la materialización del derecho a la documentación del solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado. Para la identificación de dichas debilidades, el grupo consultor retomó el modelo de Barreras y Oportunidades (BO) para identificar qué escenarios dentro del proceso de formulación o de implementación restan firmeza a la alternativa de solución, respecto al procedimiento para la obtención del documento de identidad de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiados. A continuación se presentan los aspectos considerados debilidades.

Ø Problema de Diseño: Hace referencia a aquellas incongruencias, vacíos y barreras que resultaron de la formulación de la alternativa de solución. Es decir, que al momento de formular la alternativa de solución

8 | P á g i n a


(visión, fines, propósitos y mecanismos) se omitieron escenarios que imponen barreras de acceso a los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado. Estas barreras e incongruencias estarían presentes cuando: la alternativa de solución no establece mecanismos de refuerzo normativo o administrativo; cuando el mecanismo de implementación no establece claramente los actores responsables y sus funciones; cuando la alternativa de solución no contempló los escenarios ex ante y ex post en el procedimiento para la expedición del documento; todos aquellos problemas relativos al exceso de trámites y procedimientos, un posible retardo en las respuestas del Estado frente a procesos y procedimientos a su cargo para la garantía del derecho a la documentación; el incumplimiento de funciones y la ausencia de articulación entre entidades por intereses particulares, políticos o jurídicos disímiles aun cuando en la norma o en el instrumento de implementación correspondiente estén claramente definidas sus funciones y tareas específicas; incluso problemas con los tiempos para la materialización del derecho del solicitante.

Oportunidades (O): Entendidos como los escenarios bajo los cuales las debilidades pueden ser modificadas en fortalezas a través de la incorporación de elementos que permiten corregir posibles fallas de diseño o de implementación que existen en las alternativas de solución. De esta manera, las oportunidades se convierten en el escenario bajo el cual se pueden emprender una serie de acciones que se adelantan a las posibles barreras que podrían limitar el correcto funcionamiento de la alternativa de solución. A continuación aparece la clasificación de las oportunidades.

Ø Focalizadas: Son aquellas soluciones que apuntan de manera directa a una de las debilidades en el diseño, para contribuir en el fortalecimiento de la alternativa de solución. En este tipo de escenarios, el grupo consultor puede identificar soluciones en contextos análogos o proponer soluciones ante un posible problema que se puede gestar en la implementación de la solución.

Ø Generales: Son aquellas medidas que son necesarias de incluir en el diseño de la alternativa de solución, que si bien no responden de manera directa a una debilidad especifica de la alternativa de solución, se convierten en un escenario a tener en cuenta para robustecer las alternativas de solución recomendadas.

Amenazas (A): Son aquellas situaciones, escenarios o acciones exógenos al procedimiento para la expedición del documento de identidad de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado que se traducen en una pérdida de fortaleza de las alternativas de solución planteadas. A diferencia de las debilidades, las amenazas son condiciones que pueden determinar el rumbo de la implementación de la alternativa de solución, en cuanto dichos factores pueden modificar u obstaculizar la expedición del mismo documento. Para lo cual, el grupo consultor identificó las siguientes amenazas.

Ø Falta de voluntad política: Para la implementación de las alterativas de solución es necesario contemplar un rediseño o ajuste del marco político y jurídico. En este caso, la falta de voluntad política, puede generar que las alternativas complementarias no sean tenidas en cuenta en el proceso de implementación de la alternativa de solución y en últimas que se ponga en riesgo la implementación efectiva de la solución.

Ø Prácticas corruptas: Al ser la alternativa de solución un procedimiento que contempla múltiples etapas -desde

la recepción de la solicitud hasta la expedición del documento de identidad- y la interacción con funcionarios públicos, es posible que se presente como amenaza la aparición de prácticas como el abuso del poder para el beneficio propio o de un tercero. En este sentido se entendió como prácticas corruptas aquellos actos cometidos durante la expedición de los documentos que distorsionan el funcionamiento y el objetivo mismo por el cual son expedidos dichos documentos de identidad.

Ø Falta de capacitación: Entendida como la falta de información y entendimiento de los funcionarios públicos,

de ventanilla, así como de la comunidad en general, respecto a los derechos, trámites y procedimientos que se le deben garantizar a la población objetivo del instrumento de implementación examinado.

9 | P á g i n a


Ahora bien, respecto a las oportunidades complementarias identificadas en el entregable anterior, dada su importancia por contemplar los escenarios jurídicos y políticos necesarios para garantizar el éxito de la implementación de las alternativas de solución, dichas medidas fueron robustecidas a través de los métodos de analogías, lluvias de ideas y el uso de fuentes primarias y secundarias de información. A través de dichos métodos se identificaron nuevos elementos que deben tenerse en cuenta en la implementación de las alternativas de solución, con el propósito de fortalecer el marco legal y político en materia del goce del derecho a la identidad, estatuto y documentación legales del solicitante de la condición de refugiado en Colombia. Los hallazgos que, se generaron en esta segunda parte de la investigación, permitirán generar recomendaciones técnicas y operativas para los actores encargados e interesados frente al particular. Entre las recomendaciones establecidas en el pasado entregable, el equipo capstone seleccionó y profundizó para este informe aquéllas que eran imperativas para el éxito de la implementación de las alternativas de solución. Entre estas recomendaciones se encuentra la creación de una ley específica para solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado; la expedición de una resolución ministerial que modifique algunos artículos del Decreto Único Reglamentario; el diseño y la incorporación de nuevos elementos a la cartilla; la formulación de una campaña de difusión de la información que contemple las necesidades del cliente y la realidad de las instituciones; así como la necesidad de que la fuerza pública gestione directivas ministeriales que protejan a dichos sujetos, se convierte en el paquete de recomendaciones complementarias necesarias de ser robustecidas. El primer método utilizado para fortalecer dichas medidas es el de analogías propuesto por Gonzalo Ordoñez & Coautores en su texto “Manual de análisis y diseño de políticas públicas”, según el cual las analogías se convierten en un método que puede responder a necesidades básicas de los escenarios que fueron pensados como complementarios dentro de las alternativas de solución. En términos de Dun (2005) “la idea es que podamos relacionar lo que ya sabemos sobre un problema y sus soluciones y otro problema y soluciones potenciales para incrementar así la capacidad de solucionar el problema que nos ocupa”. El segundo método utilizado es el de lluvia de ideas, en el que el grupo consultor realizó mesas de trabajo, de las cuales se producían ideas para identificar y caracterizar elementos que debían ser tenidos en cuenta en el conjunto de las medidas complementarias, para que estas se ajustaran al problema de la falta de documentación de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado. Estas sesiones se realizaron entre los miembros del equipo de trabajo, el par académico y el coordinador del proyecto, con quienes se concertaron ciertas recomendaciones para hacer de estas sesiones espacios en donde se complementaban dichas recomendaciones a la luz de los hallazgos arrojados por el método de analogías. Por último, se hizo uso de fuentes primarias y secundarias de información, a través de las cuales se reforzaron los argumentos y las recomendaciones técnicas en este entregable. Respecto a las fuentes primarias de información se realizaron entrevistas a actores estratégicos como el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Registraduría y la Unidad Administrativa de Migración Colombia, las cuales, permitieron indagar sobre las actitudes, opiniones y creencias de los grupos afectados. Las entrevistas se llevaron a cabo de manera presencial y de manera virtual, aprovechando las herramientas tecnológicas. Dichas entrevistas se caracterizaron por ser semi-estructuradas sobre los siguientes temas clave de esta fase particular de la consultoría: procedimiento para la expedición de documento de identidad; costos para las entidades pública (documentación), uso de herramientas tecnológicas para la expedición de dicho material. Los resultados del trabajo de campo fueron registrados y tenidos en cuenta para el análisis de los escenarios DOFA y el robustecimiento de las medidas complementarias. Respecto a las fuentes secundarias, este método consistió en la exploración de información publicada en bases de datos, informes de entidades nacionales como la Registraduría General del Estado Civil, la Unidad Administrativa de Migración Colombia y el Ministerio de Relaciones Exteriores, con el fin de identificar la forma como se estructuraron los procesos para la expedición de trámites relacionados con la documentación de ciudadanos y de extranjeros. Además,

10 | P á g i n a


se revisaron documentos nacionales e internacionales para fortalecer la estrategia de difusión de la información y diseño de la cartilla para los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado. Finalmente, se contemplaron los informes de gestión del Departamento de la Función Pública en lo referente a la estrategia anticorrupción y atención al ciudadano, para la estructuración de los procedimientos para la expedición de los documentos de identidad como trámites que se le prestar a usuarios, los cuales se deben caracterizar su por celeridad, transparencia y claridad.

4. AMPLIACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS SELECCIONADAS FRENTE A LA DOCUMENTACIÓN.

Teniendo en cuenta las dos alternativas de solución que mayor puntaje obtuvieron en el Entregable II, en el presente apartado se busca mencionar a partir del método de análisis DOFA las debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas que tiene cada uno de los escenarios, tanto el de la VISA TP-17 como el Salvoconducto SC-2.

4.1 AMPLIACIÓN DE LA VISA TP-17. Como alternativa de solución focalizada que contribuye de manera directa a la garantía del derecho a la documentación de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado, se seleccionó la posibilidad de expedir un nuevo documento, el cual por su mérito logra materializar, a los solicitantes de la condición de refugiado, su derecho a la personalidad jurídica como sujetos de especial protección. La propuesta apuntó hacia la expedición de una visa temporal (TP), la cual sería la Visa TP-17, que deberá ser expedida al extranjero que al ingresar al territorio nacional trámite su solicitud para el reconocimiento de la condición de refugiado, ante cualquier Centro Facilitador de Servicios. Ésta estará vigente durante el tiempo en que la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado, de conformidad con los instrumentos internacionales sobre la materia, tarda en tomar la decisión de reconocer o no la condición de refugiado al solicitante. Es decir, a los/as solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado se les otorgará una visa con vigencia de (6) seis meses prorrogables por un período igual hasta obtener una respuesta definitiva a su solicitud. En este orden de ideas, el grupo consultor realizó un análisis DOFA para encontrar en dicha oportunidad las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas, con el propósito de robustecer la alternativa de solución y de esta manera corregir posibles fallos que contenga la propuesta formulada. De acuerdo con las definiciones y características construidas por el grupo consultor para el análisis de las debilidades (D), oportunidades (O), fortalezas (F) y amenazas (A), en este primer apartado se busca resaltar las fortalezas de la Visa TP-17, como alternativa de solución que contribuye al goce efectivo del derecho a la documentación de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado. En este sentido, se busca examinar hasta qué punto la alternativa formulada cumple con los criterios establecidos del capítulo metodológico. En cuanto al mérito, como primer criterio que debería cumplir el documento que debería ser expedido, se exaltó que la Visa TP-17 permite la materialización del derecho a la personalidad jurídica de los extranjeros que soliciten el reconocimiento de la condición de refugiado o asilado. Esto quiere decir, que el extranjero que solicite el reconocimiento de la condición de refugiado quedará autorizado con esta Visa a circular libremente por el territorio colombiano y a permanecer de manera regular en él. Además, puede ocuparse laboralmente de manera legal durante el periodo de análisis de su solicitud y acceder a derechos fundamentales como la salud y la educación.

En segundo lugar, en cuanto a la competencia, la alternativa de solución, establece que la expedición de este tipo de documentos al Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual tiene la facultad para establecer, mediante resolución

11 | P á g i n a


ministerial, los requisitos que solicitara para la expedición de visas a extranjeros, de acuerdo con el artículo 208 de la Constitución Política de Colombia y conforme a la facultad residual reglamentaria del MRE, la cual le permite regular los aspectos procedimentales, administrativos y de trámite propio de las visas. Además, el númeral 12 del artículo 18 del Decreto 3355 de 2009 y el posterior decreto 1067 de 2015, por medio de los cuales se estructuró el sector de Relaciones Exteriores en el país, le otorga la competencia legal al MRE, delegar en este caso al Grupo Interno de Trabajo para la Determinación de la Condición de Refugiado, la función de recibir, tramitar y estudiar las solicitudes de reconocimiento de la condicio ́n de refugiado, presentadas por los extranjeros que se encuentren dentro de los supuestos del arti ́culo 1

del decreto 2840 de 2013. Entonces, el MRE tiene la facultad para verificar que en un primer momento, la solicitud cumple con los requisitos mínimos para que esta sea aceptada. Una vez la solicitud pasa por ese primer filtro de verificación, esta será enviada al Grupo Interno de Trabajo de Visas, quien será el órgano encargado de la expedición de la misma.

En tercer lugar, bajo el criterio de claridad, el MRE en representación del Estado colombiano ha avanzado en el trabajo de difusión de la información a través de portales web y el diseño de requisitos y el proceso necesario para que los solicitantes de cualquier tipo de visado cuenten con la información necesaria para la expedición de esta clase de documento de identidad dentro del territorio colombiano. De esta manera, la consultoría resalta que la creación de un nuevo tipo de visado se caracteriza por ser un documento reconocido, en cuanto es distinguido por las autoridades migratorias, las entidades del orden nacional y territorial, así como para los migrantes como “la autorización concedida a un extranjero para el ingreso al territorio nacional otorgada por el Ministerio de Relaciones Exteriores” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2017). Asimismo, su doble funcionalidad de permitir identificar a los solicitantes y ser la puerta de acceso a otros derechos fundamentales, lo convierte en un documento a través del cual se reúnen los atributos de la personalidad jurídica a la cual tiene derecho todos los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado. En cuarto lugar, en lo referente al principio de gratuidad, la alternativa de solución contempló que si bien, el artículo 3, literal c, de la Ley 1212 de 2008, estableció que son hechos generadores de tasa impositiva la expedición de visas, las cuales son ajustables cada año al Indicé de Precios al Consumidor (IPC), existe una exención al estudio de visas y expedición de las mismas bajo ciertas circunstancias. Por ejemplo, en el parágrafo segundo se contempló que la Visa TP-9 estaría exenta del pago de impuesto que es dirigido al impuesto de timbre y fondo rotatorio del MRE, dado que, en consideración con la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, suscrita en 1951, y adoptada mediante Ley 35 de 1961, están exentas de las tarifas por concepto de estudio de visa y expedición de la misma. Por esta razón, la expedición de la Visa TP-17, debe contemplar el principio de gratuidad, en cuando el solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado es sujeto de especial protección, el cual se encuentra en un contexto de vulnerabilidad de sus derechos y, por lo tanto, el Estado colombiano debe garantizar la ruptura de barreras de acceso al goce efectivo de su derecho a la documentación, así como lo ratificó en los compromisos internacionales adoptados en materia de refugio. En quinto lugar, el MRE se ha caracterizado por ser el órgano competente en la expedición de esta clase de documentos de identidad. Al ser una visa que se clasifica dentro de los 3 tipos que existen en el territorio colombiano, la alternativa de solución hace uso de la aplicación de la experticia y las herramientas técnicas y tecnológicas como el SITAC, que el ministerio aplica para cualquier tipo de visa. De esta manera, la Visa TP-17 cumple con la característica de simplicidad, en cuanto el proceso de su expedición en términos procedimentales hace uso de las herramientas técnicas y tecnológicas ya existentes. Además, esta se ajusta con estándares propios de la ley anti trámites expedida en Colombia bajo el Decreto 19 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, dando cumplimiento al artículo 38 de dicha ley bajo el cual, se exalta la necesidad de racionalizar, a través de la simplificación, estandarización, eliminación, optimización y automatización, los trámites y procedimientos administrativos; así como el de facilitar el acceso a la información y ejecución de los trámites y procedimientos administrativos por medios electrónicos, creando las condiciones de confianza en el uso de los mismos.

12 | P á g i n a


En sexto lugar, en cuanto a la viabilidad económica para la expedición de la visa y su implementación, se tuvo en cuenta el Presupuesto General de la Nación (PGN) con respecto a las partidas que le son asignadas al Ministerio de Relaciones Exteriores para el cumplimiento de sus funciones administrativas, donde se contempla la expedición de las visas como un trámite que pertenece a la oferta institucional de dicha entidad. De esta manera, en el año 2016 se le asignó al MRE un total de 850.000 millones de pesos para la ejecución del presupuesto de funcionamiento y de inversión. El Presupuesto de Gastos del MRE para la vigencia 2015 ascendió́ a la suma de $393.210 millones asignados a Gastos de Funcionamiento, de los cuales el 10.7% corresponde a Gastos Generales1, recursos asignados al Fondo Rotatorio, que se producen por concepto de la venta de pasaportes, visas, apostillas y demás actuaciones consulares tanto en el ámbito nacional como internacional. Dentro de los recursos provenientes de la nación, el MRE destina un rubro específicamente para apoyar al Grupo Interno de Trabajo de Visas e Inmigración en todas las actividades relacionadas con el estudio, trámite y aprobación de visas. “El Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores suscribió el contrato No. 138-2001 con la Unión Temporal TGS Visas 2011 por valor de $291.740.000 cuyo objeto fue la prestación del servicio de impresión, almacenamiento y entrega de 100.000 etiquetas de visa colombiana con zona de lectura mecánica. Ahora bien, de conformidad a la propuesta y contrato celebrado, el precio ofertado y concertado para la elaboración de una etiqueta de visa fue $2.515 sin incluir el iva; y adicionando tal impuesto el valor unitario de una etiqueta fue de $2.917, 40, este valor económico incluye todos los costos de elaboración sin distinguir el valor de cada uno de los insumos necesarios para la producción de este tipo de documentos”2. En consecuencia, la expedición de la Visa TP-17 contaría con los recursos económicos para garantizar la viabilidad económica, técnica y administrativa. Además, en el diseño de la alternativa de solución se contempló que en caso de que el transporte de los documentos expedidos en la sede de Bogotá incurra en un costo adicional para la administración estatal, se lleve a cabo un acuerdo de cooperación triangular entre Pastoral Social, el Alto Comisionado para las Naciones Unidas (ACNUR) y Cancillería, para que estos documentos lleguen en un plazo de una semana a los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado de manera directa o por intermedio de apoderado. En séptimo lugar, se exalta que la alternativa de solución genera interoperabilidad entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y Migración Colombiana, de esta manera se contempló que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia sería la encargada de solicitar, a través del (SITAC), la expedición de la visa TP- 17, manteniendo así el procedimiento tradicional de ser dicha entidad la encargada en un primer momento de la recepción de la solicitud del reconocimiento de la condición de refugiado. Para lo anterior, es necesario fortalecer el procedimiento desde la recepción de la solicitud hasta el momento en el cual este es recibido por la oficina del Ministerio de Relaciones Exteriores, quien es la encargada de la expedición de visas y contarán con cuatro (4) días hábiles enviarla a los Centros Facilitadores Migratorios. Es pertinente mencionar que el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado en ningún momento fue modificado y que por el contrario la expedición del documento de identidad para los solicitantes de la condiciona de refugiado contempló, desde la etapa inicial del proceso hasta el final, la necesidad de que las entidades se articulen entre sí para garantizar el efectivo goce del derecho a la documentación de los solicitantes de la condición de refugiado, en los plazos establecidos. Esta alternativa de solución resalta la sinergia que debe existir entre ambas entidades, no sólo al momento de recibir y enviar la solicitud del reconocimiento de la condición de refugiado, sino también que se deben contemplar los acuerdos para el estampado de la visa y la devuelta a los Centros Facilitadores de Servicios

1Según las Memorias al Congreso del Ministerio de Relaciones Exteriores, la ejecución total de los gastos generales corresponde al 87.43% para la vigencia de 2015. Lo que se traduce, en que el MRE cuenta con recursos para la expedición del trámite propuesto. 2 Dicha información fue obtenida a través del Derecho de Petición No. 2017/1001275. Dirigido a la Secretaria General del Ministerio de Relaciones Exteriores.

13 | P á g i n a


Migratorios, en donde se radicó la solicitud, para que el solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado pueda reclamarlo. Analizadas las características por las cuales se determinó que la alternativa de solución de crear una Visa TP-17, se verifica que cuenta con una variedad de fortalezas que la convierten en una alternativa de solución viable. Con todo, el grupo consultor tuvo en cuenta las barreras de diseño identificadas en la metodología para el análisis y robustecimiento de las alternativas ganadoras y en materia de la Visa TP-17 identificó tres debilidades correspondientes a los vacíos en diseño de la alternativa de solución como elementos que dificultan la materialización del derecho a la documentación del solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado. En primer lugar, si bien, la Visa TP-17 es una alternativa de solución que cumpliría una doble funcionalidad, al ser un instrumento que permitiría la identificación de este tipo de población en el territorio nacional, lo cual lo habilitaría para transitar libremente por el mismo y además serviría como puerta de acceso a otros derechos fundamentales, en la propuesta inicial no se contempló la necesidad de expedir un documento de manera inmediata que le permita al solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado acceder a una oferta básica de derechos durante los primeros 3 días en los que el Ministerio de Relaciones Exteriores toma la decisión de aprobar, inadmitir o negar la solicitud de la Visa TP-17. De este vacío permitió plantear como pregunta: ¿hasta qué punto en caso de que el solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado necesitara acceder de manera prioritaria al sistema de urgencias en Colombia podría hacerlo si su trámite de visa se encuentra en proceso? De esta manera, la consultoría identificó que ante necesidades básicas como el acceso al sistema de urgencias en salud, o la misma necesidad de poderse alojar en un establecimiento público el requisito mínimo para la permanencia o acceso a este tipo de servicios, implica la identificación del solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado. Por lo anterior, se consideró que si dicho vacío en materia de diseño de la alternativa de solución no es corregido, el solicitante se podría enfrentar a una situación de desprotección jurídica, que conlleva a límites en el cumplimiento los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en la materia. En el diseño de la alternativa es imperativo que la protección que se dé a dichos sujetos de especial protección, sea inmediata y, en consecuencia, se les brinden unos mínimos fundamentales como a cualquier extranjero. Asimismo, en la corrección de este tipo de vacíos de la alternativa de solución, a través del modelo de Benchmarking utilizado en el entregable anterior, se pueden exaltar prácticas como la de Brasil y Argentina, en donde el documento de identidad que es expedido de manera provisional mientras se surte todo el procedimiento para su reconocimiento, facilita el acceso a derechos debido a que materializa el principió de inmediatez. En segundo lugar, en enero de 2016, la Cancillería colombiana aseguró que, en los últimos tres años, el país se ha visto enfrentado a un incremento de migrantes irregulares “de determinados países que llegan a solicitar se les dé la condición de refugiados sin cumplir con las condiciones establecidas para solicitarlo” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2016). Según las estadísticas de 2010 a 2013, Colombia recibió un total de 434 solicitudes de asilo “de los cuales a 31 se les reconoció como refugiados: “más del 62 por ciento no finalizó el trámite” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2016). En el año 2014,el MRE reportó 27 casos de inmigrantes que solicitaron el reconocimiento de la condición de refugiados, los cuales habían ingresado al país de manera irregular3 a través de diversas rutas por Venezuela, Ecuador, Guyana y Brasil. En este sentido, ante la situación de irregularidad, bajo la cual el migrante puede ingresar a territorio colombiano y, una vez aquí, formalizar su estado migratorio con la solicitud para el reconocimiento de la condición de refugiado, la alternativa tratada contiene en su diseño un vacío, el cual se presenta en el ámbito procedimental y práctico, ya que no

3 Existen tres modalidades para el ingreso irregular al territorio colombiano: el primero es el ingreso al país por lugar no habilitado. El segundo, ingreso al país por lugar habilitado pero evadiendo u omitiendo el control migratorio. Y el tercero, el ingreso al país sin correspondiente documentación o con documentación falsa. (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2016)

14 | P á g i n a


siempre los solicitantes de la condición de refugiado llegan con un pasaporte o documento en el cual se pueda estampar la visa. Dicha barrera de diseño contiene en su formulación un sustento jurídico, en cuanto el Decreto Único Reglamentario estableció que los beneficiarios de una visa que cuente con una vigencia superior a los tres (3) meses, como es el caso de la Visa TP-17, tienen la obligación de imprimir y estampar la visa en un pasaporte o documento de viaje “en cualquier caso, el extranjero sólo podrá solicitar la impresión y pegado de la visa en el Pasaporte o Documento de Viaje, directamente o por intermedio de apoderado, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de expedición de la misma.” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2015). Por último, se identificó como barrera de diseño de la visa TP-17 el obstáculo de acceso que puede llegar a generarse por los costos económicos que implica el desplazamiento de los solicitantes de la condición de refugiado a la sede del Ministerio de Relaciones Exteriores en Bogotá, para la estampa de la visa o realizar trámites presenciales como la solicitud de un documento oficial en donde se pueda estampar la visa. Con todo, el Estado Colombiano tiene la responsabilidad política y jurídica de garantizar el mínimo de condiciones necesarias para que estas personas puedan gozar de manera plena de los derechos fundamentales en el país de recepción. Por esta razón, no sería lógico que dando cumplimiento al principio de gratuidad que contempla el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo, para acceder al derecho del reconocimiento de su condición de refugiado, el documento que se contempla se encuentre exento del impuesto de timbre y de fondo rotatorio, pero se impongan barreras de tipo económicas en el procedimiento. Una vez identificadas las debilidades y fortalezas de la alternativa de solución de la Visa TP-17, el equipo consultor a su vez identificó una serie de oportunidades focalizadas y generales que contribuyen de manera directa al robustecimiento de la Visa TP-17, con el objetivo último de corregir posibles fallos de diseño que la alternativa puede contener. En primer lugar, es necesario especificar la necesidad de implementar durante el procedimiento de la obtención de la Visa TP-17, que el solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado pueda contar con un documento válido a nivel territorial, para acceder a servicios básicos de manera inmediata mientras el MRE toma la decisión en los plazos establecidos en el entregable anterior. La alternativa contempla que en los casos en los cuales el solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado ingrese por fronteras, puertos o aeropuertos del país, estos sujetos de especial protección deberán presentarse ante las autoridades de Migración Colombia, en los Centros Facilitadores de Servicios Migratorios, los cuales estarán habilitados para recibir por escrito conforme a los procedimientos establecidos por el Decreto Único Reglamentario, la solicitud, y la remitirán, por medio electrónico, “dentro de un término máximo de veinticuatro (24) horas siguientes a su recepción, al Despacho del Viceministro de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores” a través del Sistema Integrado de Trámites al Ciudadano (SITAC)4. Como el SITAC no expide una certificación de que el trámite se encuentra en etapa de verificación, se autoriza a Migración Colombia a entregar un comprobante de documento en trámite al solicitante de la condición de refugiado, que permita verificar en qué estado se encuentra la solicitud. Dicho comprobante de documento en trámite permitirá informar el estado actual de Visa Temporal TP-17, y a quien corresponde el cupo numérico asignado en la solicitud de la visa. El comprobante de documento en trámite presentará diversos estados: vigente (activa), cancelado por muerte, pérdida o suspensión de derecho, cancelada por doble solicitud, entre otros. Como efecto del Decreto 0019 de 2012, la Cancillería deberá ofrecer al solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado y a los mismos funcionarios públicos la posibilidad de descargar e imprimir de manera gratuita el comprobante de documento en trámite, con el objetivo de verificar la vigencia de dicho documento a través del portal web; para facilitar a las entidades territoriales y las autoridades migratorias el proceso de verificación del mismo. Se recomienda que el formato que contenga dicho comprobante de trámite sea análogo a los expedidos por

4 Según las Memorias al Congreso del Ministerio de Relaciones Exteriores el Sistema Integral de Trámites al Ciudadano (SITAC) es una solución tecnológica implementada para las o cinas consulares que reúne los trámites que pueden realizar los colombianos en el exterior y que a su vez genera la contabilidad de los ingresos por las actuaciones consulares y control de inventarios de documentos expedidos.

15 | P á g i n a


la Registraduría General del Estado Civil una vez se surte el proceso de cedulación en el país. En cuanto se tiene en cuenta que los comprobantes que son expedidos por la Registraduría cumplen los estándares internacionales y que por ende contienen los atributos básicos de la personalidad jurídica. Teniendo en cuenta que el Estado colombiano expide tres tipos de contraseñas, una blanca de carácter manual y dos expedidas por medio de la máquina de enrolamiento en vivo conocida como “booking”5, la consultoría resalta la necesidad de que el proceso de expedición del comprobante de documento en tramite sea ágil y eficiente. Para lo cual, contempla las ventajas que presentan ambas contraseñas, al ser documentos que pueden ser expedidos de manera inmediata, se resalta las características propias de los comprobantes de documento en tramite que se obtiene por medio de la máquina booking la cual entrega una certificación de color verde o roja (para menores de edad) como constancia del trámite y facilita el proceso de digitalización de las solicitudes presentadas, la forma en la que puede ser verificada en todo el territorio; así como la reducción de costos para el solicitante quien no debe aportar las fotos requeridas. Según el Decreto 4062 del 31 de octubre de 2011 de la Unidad Administrativa de Migración Colombia, está facultada legalmente para “Llevar el registro de identificación de extranjeros y efectuar en el territorio nacional la verificación migratoria de los mismos”, así como “para expedir los documentos relacionados con cédulas de extranjería, salvoconductos y prórrogas de permanencia y salida del país, certificado de movimientos migratorios, permiso de ingreso, registro de extranjeros y los demás trámites y documentos relacionados con migración y extranjera que sean asignados a la entidad, dentro de la política que para tal efecto establezca el Gobierno Nacional.” En consecuencia, Migración Colombia cuenta con las facultades legales para la expedición de dicho comprobante de documento en trámite. Ahora bien, la ventaja que tiene dicho comprobante es que a nivel nacional y territorial, si bien no es reconocida como un documento de identidad, es entendida como un documento de verificación del estado del proceso en el cual se encuentra el solicitante, el cual está a disposición de cada entidad pública y privada, por tratarse de una constancia de que el documento de identificación válido en el país está en trámite. En el siguiente gráfico se puede apreciar la propuesta del comprobante de documento en trámite que se relacionó anteriormente y la Visa TP-17. Gráfico No. 1 Comprobante de Documento en Trámite.

Fuente: Elaboración Propia (2017). Basado en el Comprobante de Documento en Trámite de la Registraduría General del Estado Civil. 5Según la Registraduría General de la Nación las maquinas booking están compuestas por un computador portátil de última tecnología, una cámara digital (por lo cual el ciudadano no requiere llevar fotografías para hacer su trámite), una unidad de captura biométrica de huellas digitales que evita que los usuarios se unten el dedo con tinta, y un módulo que registra una firma digital. El proceso no dura más de tres minutos.

16 | P á g i n a


Gráfico No. 2 Modelo de Visa TP-17: Solicitantes del Reconocimiento de la Condición de Refugiado.

Fuente: Elaboración Propia (2017). Basado en la Visa Temporal (TP) expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Ahora bien, al ser la alternativa de solución un tipo de visa expedida en un primer momento por un período de 6 meses contados a partir de la fecha de solicitud del reconocimiento de la condición de refugiado, es necesario contemplar el escenario bajo el cual, el demandante del reconocimiento de la condición de refugiado pudo haber ingresado a territorio colombiano de manera irregular y, por tanto, no contar con un pasaporte del país de origen que le permita regularizar su condición de migrante, ni su estadía en el territorio colombiano. Ante la imposibilidad de obtener un documento de viaje o un pasaporte de su lugar de origen, es necesario plantear una solución al limitante del estampado de la Visa TP-17, correspondiente al segundo escenario de debilidades que presenta la alternativa de solución. Ante estos casos particulares, el grupo consultor identificó como oportunidad focalizada la necesidad de expedir un documento de viaje con zona de lectura mecánica6,de acuerdo con lo estipulado en el artículo 2.2.1.4.1.6. del Decreto Único Reglamentario, en donde se definió que el documento de viaje “es la libreta expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y de Servicio Ciudadano, o la oficina que haga sus veces o la sustituya, a los apátridas, asilados, refugiados, a los extranjeros que se encuentran en Colombia que no tengan representación diplomática o consular en el ya los demás extranjeros, que, a juicio del Ministerio, no puedan obtener pasaporte Estado de origen o que se compruebe la imposibilidad pasaporte de ese país” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2015). Aunque el Decreto Único Reglamentario en el artículo 2.2.1.4.1.6, no estipula que el documento de viaje sea posible de expedir para los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado, sería posible hacer una modificación sobre este asunto a través de la expedición de un nuevo Decreto por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores. De esta manera, en aquella situación particular, bajo la cual, el migrante ingresó a territorio colombiano de manera irregular y

6 Según el Decreto Único Reglamentario los documentos que cuentan con la zona de lectura mecánica son entendidos como aquellos documentos de alta seguridad que incluyen una hoja de datos que debe contener como mínimo la siguiente información: Nombre, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, sexo, número y clase identificación, lugar y fecha de expedición, vencimiento del documento de viaje y número del pasaporte.

17 | P á g i n a


solicitó el reconocimiento de su condición de refugiado, deberá iniciar su trámite para la expedición del documento de viaje de acuerdo a los requisitos que estipule el MRE, con el propósito de que una vez le sea expedida la Visa TP-17, esta sea estampada en aquel documento oficial. El documento de viaje se caracteriza por ser una libreta de identidad la cual consta de (12) páginas y su vigencia será proporcional al tiempo de vigencia de su Visa TP-17. Al ser un documento viaje, la tenencia de este por el portador no constituirá prueba, en ningún sentido, del reconocimiento de la nacionalidad colombiana. Dicho documento tiene como única finalidad dotar de un documento de identificación internacional al solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado que carezca de él y que, por su situación particular, no cuente con un documento que le permita estampar en él la Visa TP-17 para su permanencia, identificación y acceso a derechos regular en el país mientras resuelve su situación migratoria. Cabe señalar, además, que este documento no le permitirá trasladarse fuera del territorio colombiano, de acuerdo con las disposiciones generales sobre admisión de la solicitud del reconocimiento de la condición de refugiado, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados y demás compromisos internacionales vigentes para la República de Colombia. Para la expedición del documento de viaje es necesario que el solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado, que ingresó de manera irregular al territorio colombiano, presente su solicitud a través de medios virtuales, en algún Centro de Facilitador de Servicios Migratorios. Esta solicitud se radica ante la oficina del Ministerio de Relaciones Exteriores en Bogotá. Esto con el propósito de disminuir las barreras de acceso a dicho trámite. Para la expedición del documento de viaje, cuando se carezca de un pasaporte, serán instrumentos suficientes los documentos y requisitos que se presentaron para la Visa TP-17 y la entrevista que es realizada a través de la Web o por el funcionario Migratorio que reciba la solicitud, para que el MRE tome la decisión respecto a si expide o no el documentó de viaje. Una vez le es otorgado el documento de viaje, el solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado podrá estampar la visa por medio de apoderado ante la oficina con sede en Bogotá o ante el Centro Facilitador de Servicios Migratorios en donde presentó su solicitud para su reconocimiento. Dentro de la propuesta se contempla la necesidad de generar acuerdos de cooperación entre el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados- ACNUR- y el Ministerio de Relaciones Exteriores en el caso de los solicitantes de la condición de refugio que no cuenten con el pasaporte o documento de viaje, en el que debe estamparse su visa, o por razones técnicas, bajo las cuales el MRE considere necesario que para la expedición del documento de viaje sea necesario que el solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado se presente en la sede de Bogotá. Esto con el fin de que tales solicitantes puedan trasladarse a la sede para formalizar la solicitud del documento de viaje, a través de la ayuda económica del ACNUR. Finalmente, el grupo consultor plantea como alternativa de solución a la barrera de diseño identificada, en lo referente a las barrera económica en cuanto al transporte y la presentación de los documentos oficiales para el estampado o la expedición del documento de viaje para los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiados, la posibilidad de hacer uso de los correos nacionales para la reducción de dicha barrera de acceso. De esta manera, se plantea como posible oportunidad la posibilidad de que una vez el solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado radica la solicitud en los Centros Facilitadores de Servicios Migratorios, el funcionario que registra la solicitud en el Sistema Integral de Trámites al Ciudadano –SITAC- reciba el documento de viaje o el pasaporte, para enviarlo a la sede de Bogotá del Ministerio de Relaciones Exteriores, en donde se estampará la visa y luego será remitido de nuevo al Centro Facilitador de Servicios Migratorios. En cumplimiento de lo dispuesto en la Constitución Política de 1991 y el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), el Gobierno Nacional presentó a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley “por el cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2017”, el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene una participación del 0.16% dentro del Presupuesto General de la Nación, equivalente a un rubro por valor de 850.000 millones de pesos, con los cuales deben cumplir,

18 | P á g i n a


entre múltiples obligaciones, con el pago de las actividades de control migratorio para el ingreso y salida de nacionales y extranjeros. De acuerdo con estos rubros disponibles, se sugiere la contratación de un servicio especializado de transporte de carga vía aérea y terrestre, para el envío de manera segura y oportuna de los visados7 a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores, desde y con destino al nivel central y las Sedes Regionales, Centros Facilitadores de Servicios Migratorios. Si bien es cierto, que no se tiene el valor exacto del rubro específico que será utilizado para el envío y recepción de bienes muebles y elementos de consumo hacia y desde las diferentes ciudades y regiones, se debe tener en cuenta que la mayoría de las entidades estatales dentro de las vigencias 2012, 2013, 2014 y 2015 han utilizado el servicio de correos a través de diferentes operadores logísticos tales como Portes de Colombia, Servientrega y Servicios Postales Nacionales. En el marco de esta última posibilidad, se recomienda un contrato interadministrativo con el operador logístico seleccionado, por medio de la modalidad de contratación directa, el cual, garantice la transparencia, libre competencia y eficiencia del proceso. Para dar cumplimiento a lo anterior, se debe tener en cuenta que la adquisición del servicio se debe hacer por la plataforma de “Colombia Compra Eficiente”, la cual es la entidad encargada de “Diseñar, organizar y celebrar los Acuerdos Marco de Precios y demás mecanismos de agregación de demanda” y en consecuencia, es la que debe adelantar los procesos de contratación para los acuerdos marco de precios. Se debe tener en cuenta que las entidades estatales de la rama ejecutiva del orden nacional están obligadas a adquirir los Bienes y Servicios de Características Técnicas Uniformes que requieren al amparo del Acuerdo Marco de Precios existente, lo cual, obliga al Ministerio de Relaciones Exteriores a adquirir el “servicio de distribución”, mediante dicha plataforma, de conformidad con la Ley 1150 de 2007. Para 2016, se celebró el contrato interadministrativo No. 172 de 2016, el cual fue un contrato suscrito entre Servicios Postales Nacionales S. A y el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, con el objetivo de la “Prestación de los servicios de recibo, clasificación, curso y entrega de correo y demás envíos postales a nivel Urbano, Nacional e Internacional, que requieran las distintas dependencias del Ministerio de Relaciones Exteriores y/o su Fondo Rotatorio”. El rubro por concepto de mensajería (nacional e internacional) para el Ministerio de Relaciones Exteriores y su Fondo Rotatorio, en la vigencia de 2015 fue de “$1.964.129.138.23; para la vigencia de 2016 el citado rubro contó con una apropiación de $2.822.419.230.00 y para el año 2017 la vigencia de este rubro está estimada en $3.033.000.000.”8 Ahora bien, para el análisis de los escenarios a los cuales se enfrenta la alternativa de solución, como posibles amenazas que pueden limitar su implementación, se hace mención de variables exógenas que pueden determinar negativamente el rumbo del procedimiento para la expedición del documento de identidad. Por lo cual, dentro de las amenazas expuestas en el capítulo metodológico se identificó que, para la Visa TP-17, la principal es la falta de voluntad política. Pues para su implementación, que fue expuesta en el entregable anterior, es necesario emprender una serie de medidas complementarias, que por su naturaleza pueden condicionar el éxito o el fracaso de la misma alternativa. La implementación de la alternativa requiere de una resolución ministerial para la creación de un nuevo tipo de visado en el país. Si bien el Ministerio de Relaciones tiene la facultad para emitir dicha resolución, no se puede omitir el hecho que dichas decisiones dependen de manera directa de la voluntad política del país, respecto a la necesidad de reconocerle una serie de derechos básicos a los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado, lo que hasta la fecha no se ha hecho. En este sentido, debe existir voluntad política para que se reconozca el derecho a la 7 Se recomienda que los tiempos de entrega y en particular, la necesidad de que estos documentos sean devueltos a los CFSM ocurran en un plazo de 3 días hábiles contados a partir de la entrega de dichos documentos por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores. 8 Dicha información fue obtenida a través del Derecho de Petición No. 2017/1001275. Dirigido a la Secretaria General del Ministerio de Relaciones Exteriores.

19 | P á g i n a


identificación de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado y de esta manera a través del documento de identidad se materialice el derecho a la personalidad jurídica. La decisión de la expedición de un nuevo tipo de visado que reconoce derechos como el acceso al sistema de salud, de educación y trabajo, depende a su vez, del fortalecimiento del andamiaje jurídico interno en refugio particularmente y en Derechos Humanos, en general, para proteger a estos sujetos de especial protección. Esto, por ejemplo, mediante una Ley para Solicitantes del Reconocimiento de la Condición de Refugiado por parte del Congreso de la República, además de las reformas recomendadas por la consultoría al Decreto único Reglamentario del Sector de Relaciones Exteriores. Por tanto, la alternativa de solución depende de la voluntad de los actores políticos, quienes son en últimas quienes toman la decisión o no de implementar dicha solución. De esta manera, la arena política que es en donde tienen lugar las decisiones públicas, se convierte en una variable exógena a tener en cuenta en el proceso de implementación del procedimiento que se construyó para dicha población. Por otro lado, si bien el Ministerio de Relaciones Exteriores y su Fondo Rotatorio ha generado avances significativos en el procesos de implementación de un Sistema de Gestión de Seguridad de la Información, la protección de los datos y la realización de sus trámites a través de estándares que garantizan la calidad y la seguridad de los documentos expedidos; la corrupción es uno de los grandes problemas existentes en la dinámica social y estatal del país. Esta “representa un enorme obstáculo para su desarrollo. Para combatirla es necesario implementar fuertes políticas de transparencia en las reglas, los planes, los procesos y las acciones en las entidades públicas”. (Secretaría de Transparencia Presidencia de la República, 2017). Por esta razón, se identificó como amenaza aquellas acciones que obstaculizan una buena gestión de la administración y favorecen la comisión de prácticas corruptas. De esta manera, la facultad que se le entrega a las autoridades migratorias debe ser fortalecida en términos de control respecto a la gestión documental con el propósito de evitar escenarios de falsificación, destrucción, suprimir u ocultar documentos públicos, en la medida que estos pueden servir de prueba, de acuerdo con lo establecido en los artículos 287 y 292 del Código Penal, para el favorecimiento de actores ilegales, que quieran aprovecharse de las figuras jurídicas creadas. Finalmente, se resalta que, en la actualidad, las entidades territoriales y funcionarios de ventanilla reconocen como documentos de identidad, los que sean reconocidos por la Registraduría General del Estado Civil. En consecuencia, es necesario que se capaciten a los funcionarios y entidades que se encuentran en la ventanilla y que prestan los servicios de oferta de derechos fundamentales a la población en general, para que el desconocimiento y falta de capacitación de los mismos no se convierta en una amenaza que genere una pérdida de fortaleza de la alternativa de solución pensada desde su diseño. En este orden de ideas, no basta simplemente con que se expida el documento de identidad, sino que este deberá ser ampliamente difundido en la estructura estatal competente y en el sector privado interesado así como en los mismos solicitantes de la condición de refugiado, para que todos estos, en conjunto, conozcan los alcances y limitaciones de este documento en materia del goce efectivo de los derechos de la población objetivo. Esta variable es considerada una amenaza exógena a la alternativa de solución, en cuanto el reconocimiento de dicho documento, no solo depende de las funciones administrativas y técnicas del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa de Migración Colombia, sino que además incorpora en su diseño la necesidad de que entes nacionales y territoriales fortalezcan su trabajo en términos de reconocimiento y entendimiento del estatus migratorio, en cuanto a derechos y deberes, de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado como sujetos de especial protección.

PROCEDIMIENTO PARA LA EXPEDICIÓN DE LA VISA: TP-17: TIEMPOS DE EXPEDICIÓN Y DE ENTREGA.

En los casos en los cuales el solicitante ingrese por fronteras, puertos o aeropuertos del país, se mantendrá que la solicitud deberá presentarse ante las autoridades de Migración Colombia, en los Centros Facilitadores de Servicios Migratorios, los cuales deberán recibirla por escrito conforme a los procedimientos establecidos por el Decreto Único Reglamentario, y la remitirán, por medio electrónico, “dentro de un término máximo de veinticuatro (24) horas siguientes

20 | P á g i n a


a la recepción de la solicitud, al Despacho del Viceministro de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores” a través del Sistema Integrado de Trámites al Ciudadano (SITAC)1. Una vez el funcionario de Migración Colombia radica la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, le entregará al solicitante una contraseña, la cual tendrá una vigencia de siete (7) días9 contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud, como puede ser apreciado en el Gráfico No. 3 y 4. Si el funcionario de Migración Colombia considera que la solicitud de determinación de la condición de refugiado cumple con los requisitos para su admisión, este será el encargado de solicitar, a través del (SITAC), la expedición de la Visa TP- 17. Dicha solicitud es recibida en el Viceministerio de Asuntos Multilaterales, en donde el Grupo Interno de Trabajo para la Determinación de la Condición de Refugiado hará una primera revisión de la solicitud y en caso de cumplir con los requisitos mínimos establecidos por el MRE para solicitar el reconocimiento de la condición de refugiado, remitirá en un plazo de veinticuatro horas desde la recepción de la solicitud, al Grupo Interno de Trabajo de Visas la solicitud. El Grupo Interno de Trabajo de Visas contará con cuatro (4) días hábiles para expedir la misma. Si la solicitud de expedición de la visa es admitida, el pasaporte o el documento que haga las veces de documento de viaje del solicitante, será enviado a la oficina de visas de Cancillería para que la Visa TP-17 sea estampada. Luego, será devuelta al punto migratorio a través de los medios con los que se tiene convenios interadministrativos para el transporte de documentos oficiales a nivel rural, urbano o nacional. En caso de que el transporte del documento incurra en un costo adicional para la administración, se propone un acuerdo de cooperación triangular entre Pastoral Social, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y Cancillería, para que estos documentos lleguen en un plazo máximo de una semana a los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado de manera directa o por intermedio de apoderado. La alternativa de solución contempla la necesidad de que en aquellos casos en los cuales, el solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado no cuenta con un documento oficial en el cual se le pueda estampar la visa; este deberá iniciar un proceso paralelo para la expedición de un documento de viaje en el cual, se pueda materializar las disposiciones del Decreto Único Reglamentario en lo frente al estampado de la Visa TP-17, como quedo expuesto en las oportunidades anteriormente descritas. Si por demoras justificadas en la decisión administrativa dentro del procedimiento para la determinación de la condición, el titular de la Visa TP-17 tiene que contar con ella por una vigencia que excede los seis meses, deberá solicitar la prórroga de Visa Tp-17 y además, cumpliendo con lo previsto en el Decreto Único Reglamentario, el solicitante deberá inscribirse en el registro de extranjeros de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia “dentro de los siguientes quince (15) días calendario, contados a partir de la fecha de expedición de la visa” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2015). Una vez al solicitante le es reconocida la condición de refugiado, cambia de estatus migratorio y deberá tramitar la Visa TP-9 y la cédula de extranjería, documentos vigentes para continuar en el proceso de garantía de soluciones duraderas como refugiado. En la propuesta se mantiene el procedimiento establecido en el Decreto Único Reglamentario, según el cual, durante los meses en los cuales está en estudio la solicitud, el solicitante deberá ratificar o ampliar la solicitud, por cualquier medio físico o electrónico disponible, ante el Despacho del Viceministro de Asuntos Multilaterales, con los requisitos que le son exigidos por el artículo 2.2.3.1.6.2. Si dentro de los términos que han sido establecidos, el solicitante no ratifica o amplia la solicitud, “la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado recomendará rechazar la solicitud, mediante acto administrativo, evento en el cual deberá informar a la Unidad Administrativa Especial Migración 9 La consultoría considera pertinente la necesidad de que dicha contraseña cuente con una vigencia de siete (7) días calendario. Con el objetivo que mientras se surte el proceso administrativo de admitir, negar o inadmitir la solicitud de la Visa TP-17, el solicitante se cuente protegido y pueda acceder a la oferta institucional que para ese momento es restringida a los servicios primarios de urgencias y la posibilidad de alojarse en algún establecimiento.

21 | P á g i n a


Colombia” (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2015) dentro del día hábil siguiente el vencimiento de la Visa TP-17, para que se adopten las medidas migratorias correspondientes. No obstante, cabe aclarar que la formulación de la alternativa de solución contemplo que si bien el articulo 2.2.1.11.4.4. del Decreto Único Reglamentario, referente a la Cédula de Extranjería, entendida como un documento de identidad que cumple única y exclusivamente fines de identificación de los extranjeros en el territorio nacional y su utilización deberá ́ estar acorde con la visa otorgada al extranjero; según lo cual los migrantes que son titulares de una visa con vigencia superior a tres meses, tramitaran ante la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia la Cédula de Extranjería al momento de efectuar registro extranjeros o a más tardar de los (3) días siguientes; dentro de las excepciones que existen a este articulo, se encuentran los titulares de beneficiarios de Visa Preferencial, la visa de Negocios NE-1, NE-2, la Visa TP-11 y 2, deberá ser incluida dentro de dichas excepciones la Visa TP-17, en cuanto la Cédula de Extranjería es entendida como el documento de identificación que se le otorga al solicitantes una vez a obtenido el reconocimiento de su condición de refugiado. Gráfico No. 3. Fase I. Procedimiento para la radicación de la solicitud de la Visa TP-17 y obtención del Comprobante de Documento en trámite.

Fuente: Elaboración Propia (2017).

El solicitantese acerca a unCentroFacilitador deServiciosMigratorios

Es entrevistadopor el funcionariode MigraciónColombia

El funcionario deMigración Colombiaradica la solicitudde reconocimientode la condición derefugiado en elSITAC

Le es entregada alsolicitante de lacondición derefugiado uncomprobante dedocumento entramite valida por 7dias contados apartir de la fecha deradicación de lasolciitud.

La información esrecibida en elMinisterio deRelacionesExterioes. Por elGrupo Interno detrabajo para ladeterminacion delreconocimiento dela condición derefugiado.

22 | P á g i n a


Gráfico No. 4. Fase II. Procedimiento para la expedición de la Visa TP-17

Fuente: Elaboración Propia (2017). Gráfico No 5. Síntesis de la propuesta: Visa TP-17. Solicitantes del Reconocimiento de la Condición de Refugiado.

El Grupo Interno deTrabajo para laDeterminación de laCondición deRefugiado hará unaprimera revisión dela solicitud (24horas).

Es remitido el tramite alGrupo Interno de Trabajode Visas quien contarácon con cuatro (4) díashábiles para expedir lamisma

Si la solicitud de expediciónde la visa es admitida, elpasaporte o el documentoque haga las veces dedocumento de viaje delsolicitante será enviado a laoficina de visas de Cancilleríapara ser estampada.

Luego, será devuelta al puntomigratorio a través de losmedios con los que se tieneconvenio para el transportede documentos oficiales en elterritorio colombiano.

Finalmente, el solciictantecontinuara el tramiteregular establecido por elMRE para elreconocimiento de lacondción de refugiado. Encasos de serle reconocida lacondicidión de refugiadocambiara su estatusmigratorio a una visa TP-9.

Tipo de documento

Definición del

documento

Acceso a Derechos

Entidad que lo Expide

Otras entidades

Costos Tipo de Migrante

Visa TP-17: Solicitante del Reconocimiento de la Condición de Refugiado

Es el documento de identidad que autoriza al solicitante del reconocimiento de la condición de Refugiado para permanecer y transitar por

Salud, Educación, Trabajo, Transitar libremente por territorio nacional

Ministerio de Relaciones Exteriores: Expide: Grupo Interno de Trabajo de Visas

Solicitud del Tramite: Centros Facilitadores de Servicios Migratorio. Aprobación del Grupo Interno de Trabajo para el Reconocimiento de la

Ministerio de Relaciones Exteriores

Solicitante del Reconocimiento de la Condición de Refugiado

23 | P á g i n a


Fuente: Elaboración Propia (2017).

el territorio nacional.

condición de Refugiado.

Comprobante de Documento en Tramite

Es el documento que se le entrega al solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado de manera temporal, mientras le es expedida la Visa TP-17.

Salud Centros Facilitadores de Servicios Migratorios

Expedición de la visa del Grupo Interno de Trabajo de Visas Ministerio de Relaciones Exteriores.

Unidad Administrativa de Migración Colombia

Solicitante del Reconocimiento de la Condición de Refugiado.

Documento de Viaje

Es una libreta expedida a los apátridas, asilados, refugiados, solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado y a los extranjeros que se encuentran en Colombia que no tengan Representación Diplomática o Consular en el país y a los demás extranjeros, que, a juicio del Ministerio, no puedan obtener pasaporte del Estado de origen.

Estampado de la Visa


Centros Facilitadores de Servicios Migratorios



24 | P á g i n a


4.2 SALVOCONDUCTO SC-2 En primer lugar, se debe aclarar que para conseguir el robustecimiento del SALVOCONDUCTO SC-2 es necesario modificar el Artículo 2.2.1.11.49 con el fin de que todas las recomendaciones aquí planteadas puedan llevarse a cabo. En este sentido la segunda alternativa de solución que se planteó para que el Estado colombiano mejore sus prácticas en la atención de los solicitantes de la condición de refugiado en procura de la materialización del derecho a la personalidad jurídica a través de un documento forma de identificación y acceso a derechos, fue la de robustecer el Salvoconducto (SC-2). Actualmente el SC-2 funciona como un permiso temporal de permanencia o salida del país otorgado a un extranjero que evita que este se encuentre de manera irregular en el país mientras resuelve situaciones judiciales o administrativas o abandona el país (Migración Colombia, 2013). Se propone, entonces, el robustecimiento del Salvoconducto (SC-2), con el fin de convertirlo en un documento que cumpla con los estándares regionales en materia de identificación y acceso a los derechos básicos de salud, educación y trabajo de la población solicitante de la condición de refugiado. Esto, a través, por ejemplo, de mayores esquemas de seguridad –, además de ampliaciones en los términos de vigencia del Salvoconducto de por lo menos seis meses prorrogables a seis meses más. Tal y como se mencionó en el capítulo metodológico y en el apartado correspondiente a la visa TP-17, en seguida se aplicará el método de análisis DOFA con el fin de brindar al lector las herramientas suficientes para analizar de manera un poco más detallada las dos alternativas que se plantearon en el entregable 2. La primera característica con la que cumple el Salvoconducto (SC-2) es la del mérito puesto que se convierte en un documento que contribuye con la regularización de la estadía del solicitante de la condición de refugiado en el territorio nacional y, no menos importante, busca que a este se le garantice el acceso a derechos como la salud, la educación y el trabajo, tal como sucede en países con buenas prácticas legislativas sobre solicitantes de la condición de refugiado como Chile, Ecuador, Brasil y Argentina10. Por otro lado, en cuanto a la competencia, la alternativa de solución planteada se configuró teniendo en cuenta que el Salvoconducto (SC-2) es un documento que ya emite Migración Colombia, entidad a la que le fue atribuida esta competencia a través del artículo 2.2.1.11.4.9. del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores. Sin embargo, se hace la salvedad de que las nuevas atribuciones jurídicas que tendría el SC-2 para la garantía de los derechos ya mencionados deben quedar consignadas en el Decreto, lo que implica una modificación del mismo, tarea que le corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores. Estas modificaciones pueden ser consultadas en las medidas complementarias de este documento. En cuanto al criterio de claridad se considera que el hecho de que el Salvoconducto (SC-2) sea un documento existente y ya conocido por los funcionarios facilitará la comprensión de las nuevas funciones que tendrá el mismo. Si bien se proponen un conjunto específico de modificaciones, se pueden implementar diferentes capacitaciones para funcionarios que estén directamente relacionados con el tratamiento a la población objeto de la consultoría, para funcionarios que pueden tener algún tipo de relacionamiento con los solicitantes, así como para la población objetivo. De esta manera, la difusión de diferentes instrumentos jurídicos y políticos para el conocimiento público también es otra

10Estos 4 casos fueron priorizados en el entregable 2 de la consultoría ya que, fueron considerados como los países que mejores prácticas en el tema migratorio, adicionalmente cuentan con una gran cantidad de instrumentos jurídicos y políticos que les permiten abordar el tema de solicitantes de reconocimiento de la condición de refugio y refugiados, de manera mucho más acertada.

25 | P á g i n a


herramienta que debe ser considerada. A su vez, los solicitantes de la condición de refugiado no solamente tendrán garantía de que el documento los identifica y hace regular su estancia en el territorio nacional, sino que además podrán distinguir cuáles son sus derechos básicos mientras el gobierno define si le reconoce o no la condición. Esta última consideración estaría explicita en una leyenda aclaratoria del SC-2 en los siguientes términos: “este documento permite que su portador tenga acceso a al sistema público de salud y educación y lo autoriza para trabajar legalmente en el país”. En cuarto lugar, sobre el criterio de gratuidad, si el Estado colombiano no está en condiciones para asumir los costos del trámite de documentación para los solicitantes de la condición de refugiado y si hacerlo pudiera representar la discriminación para otros extranjeros, se sugiere, al menos, que se equipare con el mejor trato que recibe un no nacional en Colombia. Este es el caso de los ecuatorianos quienes pagan US$5 por una cédula de extranjería cuando la obtienen por primera vez, US$10 por la renovación y US$15 en caso de pérdida (Migración Colombia, 2016). Así las cosas, lo que se sugiere, siendo lo ideal la exoneración total del costo del documento, es que se extienda la aplicación de los costos que tienen los ciudadanos ecuatorianos a los solicitantes de la condición de refugiado, enmarcado dentro de una directriz de un enfoque diferencial teniendo en cuenta las condiciones particulares de la población objetivo. De no ser posible que la persona asuma este valor sería importante la activación de un plan de contingencia que permita que ACNUR Colombia lo asuma, teniendo en cuenta que sería un costo ínfimo con relación a los beneficios para el solicitante de la condición de refugiado. A propósito de la obtención de documentos Salvoconducto (SC-2), es fundamental el enfoque diferencial para este tipo de trámites. De acuerdo con el Grupo de Enfoque Diferencial del Departamento para la Prosperidad Social a partir de la aproximación entre los Derechos Humanos y el Desarrollo Humano surge el Enfoque de Derechos, fundamentado en la promoción del bienestar, la libertad sobre la base de la dignidad y la igualdad inalienable de todas las personas. Asimismo, se constituye en un instrumento jurídico idóneo para revertir o evitar los procesos y actos que generan las condiciones actuales o históricas de discriminación e impiden el goce efectivo de derechos (Prosperidad Social, 2015). Y es precisamente el Enfoque de Derechos el que respalda las propuestas anteriormente descritas y las que tienen, entre otros, el objetivo de evitar la discriminación y garantizar los derechos de la población objetivo. El enfoque diferencial, debe ser particularmente implementado en esta alternativa de solución ya que, hay personas con necesidades particulares y en condiciones de vulnerabilidad que hacen que el goce de derechos sea mucho más dificil de implementar por ejemplo mujeres, comunidad LGBTI, indígenas, afrodescendientes, NNA, adultos mayores y demás población que requiera de un servicio especial. Asimismo, en cuanto al criterio de simplicidad, como se explicó en el criterio de claridad, el Salvoconducto (SC-2) es un documento que ya emite Migración Colombia, lo que garantiza que la misma entidad lo pueda seguir haciendo. Aunque sus características cambiarán, pues será similar a una cédula de extranjería en términos del formato, también es Migración Colombia la entidad que imprime y controla el material con el que se elabora tal documento análogo. Esto quiere decir que no serán necesarios ajustes en la infraestructura informática, situación que podría verse como un obstáculo para la implementación de la alternativa por lo costos que supondría y la logística que implica alguna modificación en el software o en los procedimientos de Migración Colombia. En este sentido, la propuesta le apuesta a reducir al máximo los traumatismos que podría generar la adaptación del Salvoconducto (SC-2). Por otro lado, la alternativa de solución cuenta con viabilidad económica comprobada puesto que los costos para la emisión del documento, por ejemplo algunos recursos podrían ser asumidos por ACNUR Colombia o por diferentes organizaciones que quieran contribuir en el tema, en caso de que el Estado colombiano le sea imposible hacer entrega del mismo de manera gratuita. Por otro lado, el impacto administrativo es ínfimo si se tiene en cuenta que la infraestructura informática no tendría ninguna modificación y los funcionarios necesitarían una capacitación inicial para conocer los nuevos atributos jurídicos del Salvoconducto (SC-2). Las anteriores consideraciones se elaboraron teniendo

26 | P á g i n a


en cuenta las características administrativas, informáticas y de capacidad humana con la que cuenta Migración Colombia. Finalmente, la alternativa de solución contempla el criterio de la interoperabilidad entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y Migración Colombia en tanto este último es una entidad adscrita a la Cancillería y es esta la encargada de, entre otros, formular, orientar, ejecutar y evaluar la política migratoria de Colombia, y otorgar las autorizaciones de ingreso de extranjeros al país (Cancillería, 2016). Por esta razón, para su implementación es necesaria la modificación del Decreto Único Reglamentario, que sólo se puede llevar a cabo por el Ministerio, que evaluará si se justifica implementar la propuesta y autorizar a Migración Colombia para que pueda emitir el Salvoconducto (SC-2) teniendo en cuenta la propuesta hecha por esta consultoría. Este proceso, permitió identificar, a su vez, las debilidades que tenía la alternativa de solución, dentro de las cuales, fue hallada una que particularmente dificulta no la elaboración del documento o su dotación jurídica sino la identificación en los primeros cinco días en los que el solicitante de la condición de refugiado está en el territorio nacional, generando un vacío temporal. Igualmente, otro problema de diseño fue la verificación con cifras del presupuesto de Migración Colombia para el tema del robustecimiento del Salvoconducto- SC2, ya que en el entregable 2 no se tenía la certeza de la capacidad financiera y presupuestal con la que cuenta Migración Colombia. Respecto a la primera debilidad, se consideró la creación de una contraseña, documento que recibiría de inmediato el solicitante y con una vigencia que no supere un periodo de 7 días. Aunque provisional, esta identificación genera una problemática que no puede perderse de vista y está relacionada con que, en los primeros días de la estancia de un solicitante en el país, específicamente los primeros cinco, la persona no contaría con acceso al servicio médico de emergencia. Es decir, el documento no está dotado jurídicamente, lo que quiere decir que la problemática actual y que da origen a este trabajo de consultoría, sería solucionada parcialmente. Es necesario mencionar que el documento emitido por Migración Colombia tiene por nombre contraseña, esto puede suscitar un problema pues ya existe un documento con este nombre, que es emitido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, aquí debe hacerse la claridad de que las contraseñas son diferentes por que cada una es emitida por una entidad diferente. Así las cosas, podría generarse un conflicto de competencias entre esta entidad y Migración Colombia debido a la emisión de un documento con un nombre similar a otro existente y que respalda un trámite de documento de identidad. Si no se tiene en cuenta esta situación, que lo ideal es evitar, el trámite podría quedar enmarcado dentro de la extralimitación en el ejercicio de las funciones11. Esta situación representa una barrera para la implementación de la propuesta, por lo que se considera necesario pensar, además, en el material del documento, las condiciones de seguridad del mismo y si la entidad cuenta con las capacidades logísticas y de infraestructura para producirlo. Más aún porque se pretende que el solicitante de reconocimiento de la condición de refugiado esté exonerado de cualquier tipo de pago para recibir el documento. De acuerdo con las limitaciones señaladas se sugiere que el solicitante de reconocimiento de la condición de refugiado ante esta problemática en efecto sí reciba un documento durante los cinco días que tendría la Cancillería para expedir y entregar el Salvoconducto (SC-2). Este podría tener el mismo formato que tiene hoy un salvoconducto, lo que quiere decir que estaría impresa en una hoja blanca de papel bond, pero llevará como nombre Comprobante de Trámite del SC-2 (Ver grafica 6). Además, especificaría el lugar de expedición, fecha de expedición, nombres y apellidos del

11 La Corte Constitucional define esta acción en su sentencia C-396/ 06 de la siguiente manera: “Las funciones públicas otorgadas a los órganos del Estado deben estar previamente señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento. En consecuencia, cualquier acción que ejecute un órgano del Estado sin estar previamente indicada en las normas mencionadas constituye una acción inconstitucional, ilegal o irreglamentaria por falta de competencia. Igualmente, cualquier acción que provenga de un desbordamiento de la función asignada constituye una extralimitación de la función pública” (Corte Constitucional, 2006).

27 | P á g i n a


solicitante, nacionalidad, número de pasaporte (si tiene), fecha de validez, tipo de salvoconducto, motivo de expedición, número y una nota que aclare: “este documento autoriza la permanencia en el territorio nacional y permite el acceso a servicio de salud en casos de emergencia”. Es necesario mencionar que tanto el comprobante de trámite como el Salvoconducto- SC 2 deben tener la fecha de vencimiento.

Gráfico No 6. Comprobante de tramite Salvoconducto SC-2

Fuente: Elaboración propia (2017). Dicha medida garantiza la atención al solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado desde el inicio con acceso al servicio de salud en casos de emergencia y hace aún más viable la propuesta puesto que Migración Colombia no tendrá que pensar en la creación de un nuevo documento sino robustecer con algunas figuras y medidas el ya existente. Sobre las preocupaciones que genera la falsificación del documento se debe tener en cuenta que este funcionará máximo por cinco días, lo que no justifica un gasto y un desgaste institucional para su elaboración. Entre tanto, esta propuesta hace más fácil lograr la gratuidad del trámite desde el inicio. Es esencial destacar que, desde el inicio, el documento cuente con un código de identificación único para cada persona. Dicho código debe ser igual al que tiene una cédula de extranjería – una letra y seis números – y será el mismo con el que el solicitante del reconocimiento de la condición será identificado durante todo su trámite. Caducará si la solicitud es rechazada por la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de refugiado en Colombia y en caso de ser aceptada será el mismo número que irá impreso en el Salvoconducto (SC-2) robustecido. El hecho de que el solicitante de la condición de refugiado reciba desde el inicio un código de identificación facilita el control migratorio de las autoridades y evita posibles falsificaciones del documento. Si bien el Comprobante de Trámite del SC-2 es una hoja – que fácilmente se puede copiar – el código asignado al solicitante es único y verificable por las

28 | P á g i n a


autoridades competentes. Por otro lado, garantiza la agilidad del trámite y la entrega dentro de los tiempos del Salvoconducto (SC-2) (Ver gráfica 5) pues se espera que el inicio de la solicitud de la condición se haga a través de un sistema electrónico y digital en donde se contemple con códigos cada uno de los salvoconductos emitidos en los diferentes Puestos de Control Migratorio, esto pensando en los no nacionales que hagan su ingreso al país por zonas de frontera distantes de un Centro Facilitador de Servicios Migratorios. Ahora bien, respecto a la segunda debilidad se puede decir que la capacidad financiera de Migración Colombia no se revisó en el entregable anterior por lo tanto es evidentemente necesario ahondar un poco más respecto al tema. La capacidad financiera de esta entidad anualmente es aproximadamente de 101.467.900.710 millones de pesos, y el rubro más grande que se tiene es el gasto en personal y en instalaciones, sobre todo en zonas de dificil acceso. A partir de estas condiciones es posible establecer diferentes oportunidades. Respecto a la primera de las debilidades sobre el comprobante de tramite del SC-2 se puede decir que este procedimiento es una oportunidad focalizada ya que busca facilitar el inicio del trámite que debe surtir un no nacional para hacer la solicitud de la condición de refugiado en Colombia. Da mayor margen de maniobra a los funcionarios que se encuentran en los Puestos de Control Migratorio, quienes tienen el primer contacto con la población objetivo. También reduce las probabilidades del uso ilegal del documento al establecer que el código emitido por Migración Colombia, único, es el que lo legitima y permite a las autoridades contar con antecedentes del solicitante e información suficiente para saber por qué está en el territorio colombiano. Asimismo, evita que la entidad tenga que llevar a cabo grandes adaptaciones administrativas o de infraestructura para poder implementar la alternativa de solución que se plantea. Otra de las oportunidades focalizadas para el tema de capacidad financiera, es que Migración Colombia es una entidad adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores, en este sentido cuenta con un presupuesto asignado y con un rubro específico para el tema de documentación. Por ejemplo, para el año 2016 y hasta Noviembre esta institución reportó un porcentaje de ejecución del 67,8% (Migración Colombia, 2016) en el rubro de gastos generales, el cual incluye todo lo referente expedición de documentos. De acuerdo con esta información, se puede decir que Migración Colombia cuenta con los recursos económicos para implementar esta alternativa de manera efectiva. Finalmente, el costo del trámite y de la elaboración del documento se considera una amenaza para la implementación de esta propuesta. Dentro del robustecimiento del Salvoconducto (SC-2) se propone que las especificaciones sean las siguientes: El SC-2 tendrá características similares a las de una cédula de extranjería. El material y los datos registrados son iguales: apellidos, nombres, nacionalidad, fecha de nacimiento, sexo, RH, fecha de expedición, código (una letra y seis números), foto, fecha de expedición y nota aclaratoria: el portador tendrá acceso al sistema público de salud, educación y está autorizado para trabajar legalmente en el país.

29 | P á g i n a


Gráfico No 7. Salvoconducto SC-2

Fuente: Elaboración propia (2017). El referente que se tiene en cuenta para calcular el precio que podría tener el Salvoconducto (SC-2) es el que tiene una cédula de extranjería, documento que ya existe y es similar el diseño al que se propone. En cuanto a los gastos que implica obtener la documentación señalada cabe notar, por un lado, que el costo total del trámite y la obtención de una cédula de extranjería actualmente es de $162 mil pesos y por otro, que los solicitantes de reconocimiento de la condición de refugiado no en todas las ocasiones cuentan con el dinero para asumir dicho gasto. En efecto, establecer un costo al trámite para que el solicitante de la condición de refugiado adquiera un documento de identificación reconocido por el Estado colombiano puede convertirse en una amenaza que atenta contra el derecho a la personalidad jurídica pues es el documento la materialización del mismo que, además de facilitar su identificación, garantiza el ejercicio de los derechos y la participación política (Corte Constitucional, 1999). Si el Estado colombiano no está en condiciones para asumir los costos del trámite de documentación para los solicitantes de la condición de refugiado y si hacerlo podría representar algún tipo de discriminación para otros extranjeros, se sugiere, al menos, que se equipare con el mejor trato que recibe un extranjero en Colombia. Este es el caso, por ejemplo, de los ecuatorianos quienes pagan tan solo US$5 por una cédula de extranjería cuando la obtienen por primera vez, US$10 por la renovación y US$15 en caso de pérdida (Migración Colombia, 2016). Así las cosas, lo que se sugiere, siendo lo ideal la exoneración total del costo del documento, es que se extienda la aplicación de los costos que tienen los ciudadanos ecuatorianos a los solicitantes de la condición de refugiado, enmarcado dentro de una directriz de un enfoque diferencial teniendo en cuenta las condiciones particulares de la población objetivo. De no ser posible que la persona asuma este valor sería importante la activación de un plan de contingencia que permita que ACNUR Colombia lo asuma, teniendo en cuenta que sería un costo ínfimo con relación a los beneficios para el solicitante de la condición de refugiado. Como se ha demostrado en los capítulos anteriores, pese a los esfuerzos del Estado por mejorar las condiciones en las que son atendidos los solicitantes de la condición de refugiado, lo cierto es que la falta de un documento que garantice el acceso a los derechos ya mencionados obliga al Estado colombiano a ponerse en sintonía con las buenas prácticas legislativas de países como Chile, Ecuador, Brasil y Argentina, ya analizadas en uno de los capítulos de este documento. Finalmente se puede decir que según el análisis DOFA, y las características que se establecieron en la metodología, se puede decir que la alternativa de solución es viable pues se tuvieron en cuenta los factores financieros, administrativos, la facilidad para que tanto funcionarios como solicitantes de la condición de refugiado entiendan cómo funciona el

30 | P á g i n a


Salvoconducto (SC-2), entre otros. Lo que demuestra dicho análisis es que el documento es consistente y su implementación dará solución al problema planteado desde el inicio de esta consultoría.

TIEMPOS DE ENTREGA Y TRANSPORTE DEL SC-2 Los datos recolectados por el funcionario a la hora de entregar el Comprobante de Trámite del SC-2 deben servir para la elaboración del SC-2. Esto quiere decir que se tomarán huellas y la foto respectiva. Así se garantizará una de las exigencias que hace Migración Colombia para la emisión del documento y es que el trámite se haga de manera presencial. En la misma línea del enfoque diferencial que debe tener la población objetivo se sugiere que no sea necesario que la persona tenga que desplazarse a un Centro Facilitador de Servicios Migratorios dispuestos por la entidad para reclamar el documento, sino que este puede llegar hasta los Puestos de Control Migratorio donde fue recolectada la información del solicitante de condición de refugiado y, finalmente, el primer contacto de la persona con las autoridades migratorias del país. En caso de que el solicitante se traslade a un punto diferente al de su ingreso, es necesario que defina su ubicación para que el envío del documento se haga al lugar más cercano de donde se encontrará este. Lo ideal es que exista la posibilidad de hacer todo este trámite utilizando el sistema informático interno de la entidad. Esto quiere decir que luego de que los funcionarios de los Puestos de Control Migratorio emitan el Comprobante de Trámite del SC-2, los funcionarios encargados de emitir el SC-2 pueden incorporar toda la información para emitirlo y enviarlo a través de correo certificado hasta el Puesto de Control Migratorio. Este servicio garantiza que el documento no tarda más de dos días en llegar al sitio donde se expidió el Comprobante de Trámite SC-2 y donde finalmente debe llegar el SC-2.

PROCEDIMIENTO PARA LA EXPEDICIÓN DEL SALVOCONDUCTO SC-2: TIEMPOS DE EXPEDICIÓN Y ENTREGA

Tal y como se explica en el apartado de la Visa TP-17, en los casos en los cuales el solicitante ingrese por fronteras, puertos o aeropuertos del país, se mantendrá que la solicitud se debe presentar a las autoridades de Migración Colombia, en los Centros Facilitadores de Servicios Migratorios y eventualmente pueden recurrir a ONG’S que puedan asistir a los solicitantes para redirigirlos a los puestos que realmente puedan brindarles atención y asistencia. Una vez el solicitante se encuentre en una oficina de Migración Colombia y radique la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado, se le entregará al solicitante una contraseña o comprobante de trámite, la cual tendrá una vigencia de siete (7) días (misma apreciación que en el apartado de la Visa TP-17) contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud, cumplidos estos siete días el solicitante debe tener su salvoconducto con sus respectivos datos.

31 | P á g i n a


Gráfico No. 8. Fase I. Procedimiento para la radicación de la obtención del Comprobante de Documento en trámite y el Salvoconducto SC-2.

El solicitantese acerca a unCentroFacilitador deServiciosMigratorios

Es entrevistadopor el funcionariode MigraciónColombia

El funcionario deMigración Colombiaradica la solicitudde reconocimientode la condición derefugiad.

Le es entregada alsolicitante de lacondición derefugiado uncomprobante dedocumento entramite valida por 7dias contados apartir de la fecha deradicación de lasolciitud.

A los siete díascalendarioscontados a partirde la fecha deradicada lasolicitud, le esexpedido elsalvoconducto SC-2.

32 | P á g i n a


Gráfico No 9. Síntesis de la propuesta: Salvoconducto SC-2. Solicitantes del Reconocimiento de la Condición de Refugiado.

Fuente: Elaboración propia (2017).

Tipo de documento

Definición del

documento

Acceso a Derechos

Entidad que lo Expide

Otras entidades

Costos Tipo de Migrante

Salvoconducto SC-2

Es el documento de identidad que autoriza al solicitante del reconocimiento de la condición de Refugiado para permanecer y transitar por el territorio nacional.

Salud, Educación, Trabajo, Transitar libremente por territorio nacional.

Migración Colombia

Migración Colombia

Solicitante del Reconocimiento de la Condición de Refugiado

Comprobante de Documento en Tramite /Contraseña

Es el documento que se le entrega al solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado de manera temporal, mientras le es expedida el Salvoconducto SC-2.

Salud Migración Colombia

Migración Colombia


33 | P á g i n a


5. MEDIDAS COMPLEMENTARIAS PRIORIZADAS POR EL CLIENTE

Como se mencionó en el resumen ejecutivo y en la introducción esta sección pretende robustecer algunas alternativas del Entregable II. A partir del modelo de Barreras y Oportunidades implementado en el anterior producto, se identificaron ciertas alternativas que pueden mejorar tanto la condición de la población objetivo de la consultoría como la de los refugiados. En este sentido, este producto pretende robustecer las alternativas identificadas en el modelo de Barreras y Oportunidades, con el fin de presentar una recomendación integral respecto al tema de documentación e identificación para los solicitantes de reconocimiento de la condición de refugiados.

5. 1. DECRETO ÚNICO REGLAMENTARIO DE LA CANCILLERIA Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el apartado anterior y la importancia que reviste el tema, el grupo de investigación considera necesaria la expedición de un nuevo decreto por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores que deje sin efecto algunos de los articulados del Decreto Único Reglamentario, para que la alternativa de solución de la Visa TP-17 pueda ser implementada con éxito. De esta manera, en un primer momento se plantea la necesidad de suprimir el artículo 2.2.1.11.4.9, según el cual al solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado le será expedido un salvoconducto SC-2 de carácter temporal que expide la Unidad Administrativa de Migración Colombia. En este orden de ideas, para que la alternativa de solución se encuentre dentro de las competencias del Ministerio de Relaciones Exteriores es necesario que dentro de las modificaciones al Decreto público Complementario se adicione en el Capitulo 1: Visas, artículo 2.2.1.11, referente a las visas temporales, la Visa TP 17 se le expedirá: Al extranjero que ingresó al territorio nacional y que, sin importar su nacionalidad de origen, solicite el reconocimiento de la condición de refugiado. El solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado quedará autorizado con esta visa a permanecer de forma regular en territorio colombiano, a transitar libremente por el país; acceder a la oferta institucional en derechos como la salud, educación y trabajo y desplazamiento por el territorio nacional y garantizándole el principió de no devolución. La visa tendrá una vigencia de ciento ochenta (180) días, contados a partir de la fecha de su expedición, prorrogable máximo hasta ciento ochenta (180) días más, de conformidad con los instrumentos internacionales vigentes sobre la materia. Adicionalmente, se deberá modificar el artículo 2.2.1.4.1.6. Documento de viaje con zona de lectura mecánica; con el objetivo de que el documento de viaje incluya a los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado como parte de la población objetivo que podrá solicitar este tipo de documento. Entonces, el artículo quedaría de la siguiente manera: El documento de viaje es la libreta expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y de Servicio Ciudadano, o la oficina que haga sus veces o la sustituya, a los apátridas, solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiados, asilados, refugiados, a los extranjeros que se encuentren en Colombia que no tengan representación diplomática o consular, los demás extranjeros, que, a juicio del Ministerio, no puedan obtener pasaporte del Estado de origen o que se compruebe la imposibilidad pasaporte de ese país. La libreta consta de doce (12) páginas y su vigencia es tres (3) años. Lo anterior tendría como excepción a los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiados, para quienes su vigencia sería máximo de (1) año. Finalmente, es necesario modificar el parágrafo segundo del artículo anteriormente referido, en cuanto a que “La solicitud del Documento de Viaje deberá ser presentada directamente por el interesado, acompañada de los siguientes requisitos: 1. Diligenciar la solicitud por medio electrónico o personalmente en la oficina 2. Formalizar la solicitud de

34 | P á g i n a


manera presencial en la oficina destinada para tal fin por Ministerio de Relaciones”. Con el propósito de disminuir las barreras de acceso de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado, en especial de aquellos que ingresaron al territorio colombiano de manera irregular, es necesario que el Decreto único Reglamentario contemple la posibilidad de que en la formalización del trámite se pueda utilizar las herramientas tecnológicas disponibles en la actualidad, en los casos que el solicitante por razones económicas no pueda desplazarse a la sede de la Cancillería en Bogotá. Por otra parte, respecto al tema de la implementación de un Salvoconducto SC-2 robustecido es necesario decir que las modificaciones puntuales que deben realizar consistirían, en primer lugar, en emitir un Decreto Complementario que deje sin efecto el artículo 2.2.1.11.4.9 del Decreto Único Reglamentario de Cancillería, para que el solicitante del reconocimiento de la condición pueda desplazarse libremente por cualquier parte del territorio colombiano. En segundo lugar, debe especificarse toda una sección que deje en claro cómo será modificado el Salvoconducto SC-2, especificando los derechos a los cuales los solicitantes de reconocimiento de la condición de refugiado tienen acceso. Igualmente, es necesario que esta sección del Salvoconducto SC-2 mencione cómo y de que manera los solicitantes deben empezar su trámite a que entidades debe dirigirse para empezar su proceso de determinación de la condición. Es necesario mencionar que en este apartado nuevo, se debe crear una sección dedicada a explicar cómo es el proceso para otorgar el comprobante de trámite, los tiempos y a que derechos tiene acceso el solicitante por tener este documento.

5. 2. FORTALECIMIENTO INICIATIVA DIRECTIVA MINISTERIAL

Se debe elaborar una directiva permanente del Ministerio de Defensa, en el que se aclare cuáles son los procedimientos que debe adelantar un miembro de la Fuerza Pública en caso de tener que prestar la primera asistencia a una persona que tenga la intención de solicitar el reconocimiento la condición de refugiado en Colombia. En ella debe aclararse qué es un solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado, por qué no debe ser privado de su libertad, explicar que la posible carencia de un documento no es causante de retención y que el trato que debe brindar a esta persona, mientras se logra establecer el contacto con Migración Colombia, debe ser el mejor posible. Incluir un documento de este tipo representaría un gran avance para la garantía de los derechos del solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado. Debido a los diferentes retos de seguridad que hoy en día asume Colombia, la fuerza pública es en muchas ocasiones la institución que tiene el primer contacto con una persona que huye de su país. También implicaría la priorización de este tema ante el personal perteneciente a las fuerzas, teniendo en cuenta que muchos integrantes no tienen el juicio de la problemática asociada a la migración, ni de los derechos que tiene el solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado o el procedimiento que debe seguir, convirtiéndose en un tema sensible, en el que se deben enfocar muchos esfuerzos con el fin de lograr un conocimiento general por parte de todo el personal que conforma la fuerza pública. La directiva debe contener como mínimo los siguientes puntos:

1. Asunto: directiva de primera asistencia para solicitantes del reconocimiento de la condición

de refugiado por parte de los integrantes de la Fuerza Pública.

2. Para: debe ir dirigido a Comandante Ejército Nacional, Comandante Armada Nacional, Comandante Fuerza Aérea Colombiana, Comandante Policía Nacional.

3. Objetivo: impartir órdenes e instrucciones para que el personal de las Fuerza Pública

35 | P á g i n a


conozca la primera asistencia que se le debe brindar al personal solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado en el territorio Colombiano.

4. Referencias: debe contener toda la normatividad vigente que esté relacionada con el actuar de la Fuerza Pública e instrumentos internacionales aprobados por Colombia relacionados con solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado en el País.

5. Información: en este punto se debe contemplar todos los aspectos básicos relativos a la condición de protección y garantías a las que tienen derecho los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado. En particular, se debe especificar:

- Qué es un solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado y cuáles son sus derechos fundamentales (por ejemplo el derecho a la no devolución, no discriminación, personalidad jurídica, entre otros).

- Cuáles son las obligaciones de los miembros de la Fuerza Pública con relación al tema.

- Cuál es el procedimiento que se debe adelantar para solicitar y determinar la condición de refugiado.

- Cuáles son los tipos de documentos autorizados para el personal que solicita el reconocimiento de la condición de refugiado.

- Cómo debe ser el trato con personal solicitante en áreas donde solamente se encuentra Fuerza Pública y no exista otra entidad Estatal.

- Al igual, debe contener algunas buenas prácticas por parte de la Fuerza Pública tanto internamente como internacionalmente, especificando las lecciones aprendidas que enfoquen al personal de la fuerza pública a realizar un excelente trabajo con el manejo del personal solicitante del reconocimiento de la condición de refugiado, (estas buenas prácticas, serán aportadas por los departamentos de lecciones aprendidas de cada una de las Fuerzas, de acuerdo a su misionalidad y área geográfica de responsabilidad).

- Por último debe contener las sanciones que se van a implementar para el personal perteneciente a la fuerza pública que vulnere los derechos de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado.

6. Ejecución: debe contener:

a. Misión general: en este punto se especificará cuál es la misión a cumplir por parte de la Fuerza Pública en cumplimiento al objetivo de la Directiva.

36 | P á g i n a


b. Misiones Particulares: se detalla la orden impartida a cada una de las Fuerzas por parte del Ministerio de Defensa Nacional, teniendo en cuenta la misión constitucional de cada una de ellas y las capacidades con las que cuenten, entre las cuales se debe plantear la implementación de estrategias enfocadas al tema en cuestión, así como, generación de doctrina mediante manuales, circulares y directivas en donde se emitan las ordenes y funciones determinadas en cada uno de los niveles de mando a los miembros de la Fuerza Pública, al igual con la implementación de capacitaciones curriculares y extracurriculares, elaboración de boletines de información, etc.

c. Instrucciones de coordinación: se deben contemplar en este punto todas las medidas de coordinación entre las diferentes fuerzas con el fin de dar cumplimiento a la misión de acuerdo con lo estipulado por el Ministerio de Defensa.

d. Disposiciones administrativas: se deben estipular de dónde saldrán los recursos necesarios para el cumplimiento de las órdenes que fueron emitidas a cada una de las Fuerzas por parte del Ministerio de Defensa.

Al igual se debe contemplar que la directiva puede contener “anexos” que coadyuvaran al cumplimiento de la misma, entre los cuales puede estar un resumen de la Cartilla Ruta de Migración, la normatividad que se estime necesaria para el conocimiento del lector y los demás que se consideren necesarios.

5. 3. FORTALECIMIENTO DE LA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE DERECHOS HUMANOS COMO INSTANCIA DE SEGUIMIENTO A LOS COMPROMISOS INTERNACIONALES DE DD.HH.

En el anterior entregable, en el que se utilizó el modelo de barreras y oportunidades, se estableció que no existe en el diseño jurídico ni político colombiano ni a nivel nacional como regional, mecanismos de seguimiento, verificación y cumplimiento a los compromisos en materia de derechos humanos que debe cumplir el Estado colombiano, al ser miembro de la Organización de Estados Americanos (OEA) y de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Por ende, la inexistencia de este tipo de normativa, demostró la existencia de un problema de diseño, que se deriva de una falta de mecanismos o instrumentos jurídico-políticos que sirven de refuerzo a nivel de implementación en la materia. Por esta razón, se propone fortalecer la actual Comisión Intersectorial de Derechos Humanos de la Consejería de Derechos Humanos de la Presidencia de la República, que de acuerdo con el Decreto 4100 del 2 de noviembre de 2011, tiene como mandato ser la instancia de definición, promoción, orientación, articulación, seguimiento y evaluación de la Política Integral de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Esto con el fin de realizar un verdadero seguimiento y control a los compromisos y obligaciones internacionales en materia de Derechos Humanos adquiridos por Colombia en el marco del respeto a los derechos fundamentales, incluyendo como población objetivo a los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado y los refugiados. Actualmente, la Comisión es liderada por el Vicepresidente de la República y sus miembros son los Ministros de todas las carteras, a quienes se suma el Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y del Departamento Nacional de Planeación; así ́como también, en calidad de invitados permanentes, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General, el Consejo Superior de la Judicatura, el

37 | P á g i n a


Congreso de la República y la Defensoría del Pueblo; y como invitados ocasionales, representantes de organismos internacionales de derechos humanos, ONG, representantes de organizaciones sociales, gremiales y academia. Este fortalecimiento se realizará por medio de la articulación y vinculación de otros actores no estatales que también deben velar por el cumplimiento de los derechos humanos en Colombia, con el fin de realizar de forma conjunta un efectivo seguimiento al cumplimiento de los compromisos internacionales en el país en la materia. En este sentido, la Comisión deberá incluir como miembros permanentes a un representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas (ACNUR) y un representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia (ACNUDH). Aunque el Ministerio de Relaciones Exteriores ya hace parte de la actual Comisión, se deberá fortalecer su participación y rol con el objetivo de promover el respeto y la garantía de los Derechos Humanos, la aplicación del Derecho Internacional Humanitario (DIH), el respeto del sistema de protección Internacional y el Derecho Internacional de los Refugiados, en el nivel nacional y territorial con especial énfasis de las zonas de fronteras. De esta manera, las sinergias que se gesten entre estas entidades, permitiría la creación de recomendaciones respecto a la manera como los tratados internacionales deben ser adoptados e implementados en el orden nacional y territorial, definiendo directrices claras (metas y objetivos) sobre los procesos de implementación por parte de las autoridades competentes. A partir de las metas y objetivos planteados, la Comisión podrá tomar decisiones y asignar responsabilidades con base en los diferentes estudios, documentos estadísticos e información cuantitativa y cualitativa que se han venido construyendo. Con este tipo de información, la Comisión logrará avanzar en diseñar indicadores en el marco de los compromisos asumidos por Colombia en materia de Derechos Humanos ante el Comité Ejecutivo de Derechos Económicos y Sociales (DESC); para darle seguimiento y monitoreo a las acciones que propenden por la garantía de los derechos de los sujetos de especial protección como lo son los solicitante del reconocimiento de la condición y refugiados, actualizando las cifras de las cuales solo se tiene registro hasta el año 2012. Por otro lado, si bien, se han presentado avances significativos en el desarrollo de estrategias que incluyen a la población indígena, mujeres y víctimas del conflicto armado, en la concertación del Plan de Derechos Humanos, faltó por incluir a los solicitante del reconocimiento de la condición y refugiados como población vulnerable a quienes, en el marco de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado, también se les debe garantizar la protección de sus derechos. En este orden de ideas, es necesario que dicha población sea tenida en cuenta a la hora de realizar las mesas de trabajo departamentales y municipales. Para lo anterior, se prevé la necesidad de incluir a futuro en la agenda temas como: 1.Derechos a la no devolución; 2.Libre Circulación, 3.Derecho Internacional Humanitario y Conflicto Armado; 4.Acceso a derechos fundamentales. 5.Fortalecer mecanismos que garanticen la promoción y defensa de los derechos de dicha población, a través, por ejemplo, del acceso a su derecho a la documentación; configurando de esta manera los lineamientos hacia una política pública de derechos humanos incluyente. En este sentido, en la Comisión Intersectorial de Derechos Humanos se podrá participar en la formulación del plan estratégico del Sistema Nacional de Derechos Humanos y los planes operativos por cada municipio, a través de los grupos técnicos12, los cuales permitirán identificar una ruta de seguimiento en materia de cumplimiento, verificación y control de las medidas adoptadas en materia de sujetos de especial protección, en donde se encuentran los solicitantes de la condición de refugiado. Los gobernadores y alcaldes se encuentran facultados para adelantar las acciones que estimen necesarias para orientar y poner en funcionamiento dichas instancias en los territorios, “de acuerdo con los

12 Según la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos (2017), los grupos técnicos están compuestos por las Direcciones y Oficinas de derechos humanos de las entidades del orden nacional o de aquellas que tengan competencias en dichos temas quienes, de acuerdo con el sector al que pertenecen generan los lineamientos de política pública dentro de cada subsistema.

38 | P á g i n a


lineamientos y parámetros definidos en el Mecanismo de Coordinación Nación–Territorio, teniendo en cuenta sus competencias y el principio de autonomía de las entidades territoriales” (Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, 2017). Además, las mesas de trabajo podrán contar con la colaboración de funcionarios de la Defensoría del Pueblo “la cual se especializó en el seguimiento e impulso a los casos paradigmáticos de violaciones a los derechos humanos tanto en las diversas instancias internas como ante los organismos internacionales de derechos humanos” (Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, 2017), para desarrollar modelos de capacitación a organizaciones de la sociedad civil, empresas privadas, instituciones públicas, cuerpo de la Fuerza Pública, personal diplomático, respecto a las medidas que deben ser tomadas en el nivel territorial, para garantizar la protección y asistencia a solicitante del reconocimiento de la condición que se encuentren en situación de vulnerabilidad; posicionando en la agenda de los diferentes sectores, la reflexión sobre cómo proteger y promover los Derechos Humanos de este tipo de población en la cotidianidad del rol de cada institución. Finalmente, la Comisión Intersectorial de Derechos Humanos - desde un enfoque integral - no sólo será la encargada de promover acciones para el cumplimiento de los compromisos internacionales, sino que además, impulsara medidas que apunten de manera directa al reconocimiento de los documentos de identidad expedidos para los solicitante del reconocimiento de la condición con el objetivo de que accedan a la oferta institucional. Por último, se resalta la importancia que reviste la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores y del ACNUR en las mesas de trabajo, al ser actores estratégicos que juegan un rol trascendental en la composición de la Comisión Intersectorial, en la medida que es la cartera del MRE el responsable de recomendar y aprobar los mecanismos de coordinación a nivel Nación-Territorio para la implementación de las medidas y estrategias que se diseñen respecto a los extranjeros y los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado. Y por otro lado, el ACNUR podrá desempeñar un papel de orientador y veedor en el cumplimiento de los estándares internacionales y en la propuesta o recomendación de estrategias que permitan la consolidación de los sistemas de evaluación de la Política Integral en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, en su incorporación a las políticas sectoriales.

5. 3. FORTALECIMIENTO ESTRATEGIA DE COMUNICACIONES Aquí se plantea la elaboración de un Plan Estratégico de Difusión para solicitante del reconocimiento de la condición y refugiados, que dé cuenta del procedimiento y mecanismos para establecer comunicación con esta población y los ciudadanos en general sobre procedimientos, derechos y principales problemáticas que la afectan. Se considera importante esta medida complementaria no solo porque la difusión de la información contribuye a que personas ajenas e involucradas en este proceso se sensibilicen frente a la situación de los solicitantes de la condición de refugiado en Colombia sino que el posicionamiento del tema en la agenda se convierte en un mecanismo de fiscalización y también en un condensador de toda la información en torno al tema incluyendo por ejemplo, datos específicos de programas sociales de los que pueden beneficiarse y espacios de interacción cultural entre la sociedad colombiana y la población objetivo. El Plan estratégico de difusión incluiría como mínimo las siguientes medidas: especificación de rutas de atención para solicitantes, jornadas de capacitación, cuñas radiales, uso de plataformas digitales, artículos escritos, entre otrosEn la configuración de la propuesta se tuvo en cuenta el enfoque de” la comunicación para el desarrollo” que, de acuerdo a la Naciones Unidas, es uno de los más importantes y efectivos, pues fomenta el diálogo de las comunidades y los responsables de la toma decisiones en los ámbitos locales, regionales y nacionales. La comunicación para el desarrollo marca la diferencia en el desarrollo humano. Da prioridad a los sistemas y procesos de comunicación que permiten a las personas deliberar y expresar su opinión sobre asuntos importantes de su propio bienestar (Naciones Unidas, 2011). Por esta razón se considera fundamental que periodistas hagan presencia en las fronteras, para conversar e intercambiar ideas de quienes llegan al país para solicitar la condición de refugiado.

39 | P á g i n a


En este Plan se deben especificar las diferentes rutas en materia de atención a NNA, mujeres y personas que pertenezcan a comunidades étnicas. Es necesaria la implementación de jornadas de trabajo con funcionarios y solicitante del reconocimiento de la condición con el fin de conocer a fondo el Plan y que sus derechos no se vean vulnerados. Aunque inicialmente se había pensado en que la difusión se hiciera a través de artículos de prensa escrita – respaldados en el acceso que tiene el grupo consultor al diario El Espectador– se descartó la idea por varios motivos, entre ellos la restringida circulación del impreso en las zonas a las que se quiere llegar, especialmente a las fronterizas con Venezuela, en donde se ha incrementado el número de solicitantes en cerca de un cien por ciento. Justamente, entre enero y junio de 2016 un total de 206 venezolanos adelantaron la solicitud de la condición de refugiado, cifra que casi duplica el registro durante los doce meses de 2015, que fueron 115 ( RCN, 2016). Teniendo en cuenta que los altos costos de la emisión de un contenido en televisión – los cuales pueden superar los $10 millones un comercial en prime time – se descartó este medio para la difusión de los contenidos. El precio de una cuña de radio en zonas estratégicas como Cúcuta no supera los $112 mil, por eso se pone a consideración del cliente el uso o no de este medio para emitir mensajes alrededor de este tema. Sin embargo, la alternativa complementaria gira en torno de las plataformas digitales, que garantizan una amplia difusión y a su vez su uso es prácticamente gratuito. Esto evita que el cliente tenga que destinar recursos en comunicación que podrían ser utilizados en la atención de los solicitantes de la condición de refugiado. Así las cosas, el grupo consultor adelantó gestiones con el diario El Espectador y concretó la posibilidad de usar su página web y difusión de contenido a través de sus redes sociales de manera periódica. En Twitter, El Espectador tiene más de 4 millones de seguidores, en Facebook 2,5 millones de seguidores. Mientras tanto, el canal de YouTube tiene cerca de 75 mil suscriptores siendo el canal más exitoso de los medios de comunicación de Colombia. Todas estas plataformas estarán a disposición del proyecto. Cada publicación que se haga en redes sociales irá acompañada con una pieza visual donde se describan los pasos que deben llevar a cabo los solicitantes de la condición de refugiado para solicitar el reconocimiento de la condición de refugiados. Asimismo, se propone que se diseñe una pieza similar que contenga el dato de cuántos colombianos están en otros países en condición de refugiados. Paulatinamente se podrán ir definiendo qué otras temáticas se usarán para acompañar los enlaces a los artículos que se publican en redes sociales. Se diseñarán piezas pedagógicas, como videos, o textos, en los que se harán contenidos que mencionen las organizaciones que brindan asistencia en el país y los derechos que les deben ser garantizados a esta población con especial protección internacional. A través de artículos escritos publicados en la web se harán diferenciaciones de los tipos de extranjeros que vienen a Colombia. Por medio de historias se pondrán de manifiesto las motivaciones por las que una persona sale de su país y está en territorio colombiano, haciendo énfasis en que los solicitante del reconocimiento de la condición huyen porque su vida está en riesgo. Esta sería una forma de sensibilizar a la sociedad sobre esta condición haciendo énfasis en que más de 327 mil colombianos viven refugiados en otros países amenazados a causa del conflicto armado. Las historia humanas (dependerá del acceso que tenga el medio a los solicitantes), eventos llevados a cabo por universidades y organizaciones que busquen dar mayor visibilización a los solicitantes y refugiados, investigaciones académicas y publicaciones que tengan que ver con el tema también harán parte de los contenidos publicados con regularidad en dichas plataformas. El diseño de la línea editorial de estos contenidos será concertada con ACNUR Colombia. Esto garantiza que los mensajes que se quieren difundir son los acertados y que son efectivos. La única participación que tendrá la organización en la implementación de esta oportunidad sería el diseño de la línea editorial del contenido que se publicará con una regularidad quincenal. La responsabilidad por las publicaciones será asumida de manera integral por el medio de comunicación y se espera que, en caso de que el cliente considere pertinente su implementación, definir con mayor profundidad los rasgos del plan estratégico, que se considera vital para impulsar las demás medidas que hacen de esta propuesta algo integral.

40 | P á g i n a


5. 4. FORTALECIMIENTO CARTILLA “RUTA PARA LA MIGRACIÓN” La cartilla para solicitantes y refugiados en Colombia surge como una medida complementaria indispensable para garantizar el éxito de la implementación de las alternativas de solución, tanto para la población objetivo como para las entidades que atienden a dicha población. La Cartilla nace de la necesidad de dar a conocer el proceso legal tanto para solicitantes como para refugiados en materia de documentación y protección de derechos fundamentales. Para lo cual, es pertinente considerar, que en su diseño se deberán tener en cuenta, las buenas prácticas desarrolladas a nivel internacional, como en el caso de- Argentina, Brasil, Chile y Ecuador-, países que en su totalidad cuentan con esta herramienta, la cual especifica el procedimiento o paso a paso que debe cumplir un solicitante para lograr el reconocimiento de la condición de refugiado, así como los derechos a los cuales pueden acceder a través de un documento de identidad, el cual es expedido por la autoridad competente en cada país, que en la mayoría de los casos es el CONARE. Adicionalmente, se encontró que dichas cartillas cuentan con avances en materia de enfoque diferencial y de género para las poblaciones priorizadas. A partir de las precisiones que se adelantaron en el producto anterior, es necesario mencionar que la Cartilla es una apuesta al reconocimiento de los derechos fundamentales tanto para solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado, así como para los refugiados, que llegan a territorio Colombiano; quienes a través de esta herramienta pueden romper las barreras de desconocimiento respecto a los procedimientos y derechos a los cuales pueden acceder como sujetos de especial protección según el Derecho Internacional. En este sentido, para la elaboración de la Cartilla, se debe realizar un primer ejercicio de acercamiento a las entidades competentes en el tema de migración, refugiados y solicitantes de la condición de refugio, con el propósito de incluir, cada una de las visiones en una sola cartilla que evidencie las necesidades, apuestas y metas de cada institución. Esto con el propósito de garantizar que la cartilla sea integral teniendo en cuenta que incluyo a todos los actores competentes. Asimismo, la Cartilla debe especificar el proceso para lograr la documentación para los solicitantes y el proceso para lograr el reconocimiento de la condición de refugiado, las entidades a las cuales deben dirigirse, los requisitos que deberá cumplir el solicitante; a que derechos puede acceder con el documento de identidad y que deberes debe asumir, pero sobre todo, debe mencionar en qué casos esta población puede recibir atención inmediata cumpliendo los respectivos protocolos, de manera mucho más ágil y sencilla teniendo en cuenta la necesidad del solicitante de la condición de refugio, por ejemplo, cuando necesita atención médica de urgencia (Romero. G, 2016). Esta cartilla debe estar al menos disponibles en 6 lenguas: español, ingles, francés, chino, ruso y árabe, (idiomas oficiales de las Naciones Unidas) esto con el fin de dar respuesta a las necesidades actuales en términos de flujos migratorios. Igualmente, la Cartilla debe contener una sección en la que los solicitantes de la condición de refugio, por ejemplo, puedan dirigirse a los principales centros médicos de atención, a las instituciones educativas que tengan la facultad de brindar clase a esta población, esto significa que tanto el sector público como el privado en cualquier lugar del país deben estar a disposición de los solicitantes con el fin de que puedan tener acceso a derechos. En cuanto al tema de documentación y de Salvoconducto, se debe hacer énfasis en el carácter de este tipo de documento y mencionar específicamente los derechos a los que un solicitante de asilo puede acceder, en esta sección de derechos se debe mencionar a donde pueden acudir y que proceso legal deben cumplir en caso de que el Estado colombiano incumpla con los derechos establecidos.

41 | P á g i n a


En la cartilla debe ser evidente la implementación del enfoque diferencial y de género, en este sentido se plantea la necesidad de que la Cartilla reconozca cómo sujetos de especial protección a los (niños, niñas, comunidades afrodescendientes, Mujeres); como población vulnerable. Para que dichos sujetos puedan acceder a los trámites de acuerdo con sus necesidades prioritarias. Igualmente, se debe aclarar el tipo de actores institucionales con competencia en el orden nacional y territorial respecto a la protección de sujetos como los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado con el fin de que se faciliten los procesos de acuerdos interadministrativos que se deben gestar entre instituciones, incluyendo las etapas de regularización del status migratorio.

6. CONCLUSIONES

Seres humanos huyendo de una promesa rota. El Estado que debía garantizarles que su paso por este mundo fuera más amable y digno, sobre todo digno, los abandona a su suerte. Pensar, creer, tener un color de piel que no se elige o discrepar son motivos suficientes para que 1 de cada 113 personas en el mundo soliciten la condición de refugiado, sean desplazados internos o sean refugiados. Para 2015, en promedio 24 personas huyeron de sus hogares por minuto para buscar protección en otro lugar. Cualquier esfuerzo, por pequeño que parezca, representa un avance para estas personas que luego de dejar la tierra, en la que creían morirían de viejos, tienen como único mecanismo de defensa lo planteado en el ordenamiento jurídico-político internacional (Acnur, 2016). En lo anterior, precisamente, está el sustento de este trabajo. En un proceso de investigación riguroso se revisaron con detalle 70 instrumentos internacionales, regionales y sus respectivas normas nacionales de implementación para establecer no solamente el nivel de cumplimiento de Colombia de las obligaciones adquiridas soberanamente para la atención de la población objetivo sino su compromiso con la misma, teniendo en cuenta que 340 mil nacionales viven como refugiados en otros países. Para lograr este cometido, antes, fue necesario alinear los conocimientos particulares de los consultores. Combinar la formación militar con la académica. La construcción de país desde la perspectiva que plantea el periodismo con la que tienen quienes se formaron para hacerlo desde las políticas públicas o las relaciones internacionales. La diversidad disciplinaria no fue un obstáculo para el desarrollo del trabajo, por el contrario, ayudó a su consolidación y a la consideración de las desventajas y debilidades de las propuestas desde diferentes ángulos, sin que uno fuera menos o más importante que el otro. De esta manera, el grupo de consultoría logró establecer con rigurosidad opciones de acción para que los derechos de los solicitantes de la condición de refugiado sean garantizados. Como punto de partida, el grupo consultor identificó los compromisos internacionales y regionales adquiridos por el Estado colombiano en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional a través de instrumentos jurídico - políticos, demostrando su avance en el desarrollo de la garantía de los derechos de los solicitantes de la condición de refugiado. De esta manera, a través de la MCA13 se pudo evidenciar que existen medidas que incluyen derechos como la libre circulación, la no circulación, la no discriminación, la no devolución, el debido proceso, entre otros. Entre los hallazgos más importantes del primer entregable se encontró que el derecho a la personalidad jurídica, como derecho inherente de cualquier ser humano sin importar su nacionalidad, se materializa por medio de un documento de identidad. 13 En el producto 1 se utilizó la Matriz de Correlación Analítica (Anexo 1), la cual permitía comparar los compromisos de orden internacional con normativa y política interna y, de esta manera, caracterizar las barreras de acceso al derecho a la documentación mediante la relación entre variables.

42 | P á g i n a


A través de los instrumentos analizados se concluyó que a nivel universal, regional y nacional los Estados han hecho esfuerzos por lograr que en la implementación se logren materializar dichos compromisos. Sin embargo, el grupo consultor encontró que, tanto en lo jurídico como en lo político, en los niveles internacional y regional, persiste una tendencia hacia el trato del solicitante de la condición de refugiado como un migrante más y no como un sujeto de especial protección, como lo son los refugiados. Esto se logra evidenciar cuando los instrumentos hacen mención de los refugiados, dejando el vacío respecto cuál es la situación jurídica y política de quienes son solicitantes de la condición. Ahora bien, pese a los esfuerzos del Estado colombiano para alinear su normativa interna con los compromisos internacionales – que se ven materializados en las normas constitucionales y en la estandarización de los procedimientos de los solicitantes en el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores y los esfuerzos en política migratoria como, por ejemplo, el Conpes 3603– lo cierto es que el país tiene todavía retos en materia de implementación para adaptar su legislación en el nivel territorial. A partir de dichos hallazgos, se logró establecer los problemas de diseño e implementación del marco jurídico-político que garantizan el derecho a la identidad de los solicitantes de la condición de refugiado. Con la identificación de estos problemas, en su momento se establecieron una serie de oportunidades para el Estado colombiano a la hora de garantizar los derechos que tienen los solicitantes de la condición de refugiado como sujetos de especial protección. Para ello fue utilizado el método barreras y oportunidades (B.O.) a través del cual a las siete barreras que fueron delimitadas se les planteó una alternativa para que fueran superadas. Adicionalmente, con la entrevistas realizadas a diferentes entidades, el equipo consultor determinó que el documento de identidad no solo serviría como la materialización a la personalidad jurídica, sino que constituye la puerta de acceso a la oferta institucional de esos derechos que fueron ratificados en el contexto internacional. Una vez establecida la doble funcionalidad del documento de identidad, el grupo consultor utilizó el benchmarking y lluvia de ideas como métodos para la identificación de alternativas de solución que respondieran al problema público de la falta de garantía del derecho a la documentación de los solicitantes de la condición de refugiado. Para lograr lo anterior se consideraron las experiencias más exitosas en el nivel regional y que corresponden a los casos de Argentina, Brasil, Chile y Ecuador respecto a su decidida política de atención a la población objetivo. Como se evidenció en el segundo entregable, dichos países mantienen buenas prácticas legislativas en la atención de los solicitantes de la condición de refugiado y el procedimiento para su documentación. Otro de los hallazgos que llamó la atención es que todos estos países tienen un factor común y es el desarrollo de una ley específica para la atención de los solicitante del reconocimiento de la condición y reconocimiento de la condición de refugiado, la cual no existe en el ordenamiento jurídico colombiano. El hecho de que exista una norma dirigida a esta población implica la atención a las demandas y particularidades de la población objetivo. También garantiza la reflexión y el reconocimiento de las singularidades de estos sujetos de especial protección internacional. En estos países –a diferencia de Colombia donde al solicitante recibe un salvoconducto que no garantiza derechos como la libre circulación, educación, trabajo o la salud– no es necesario el reconocimiento de la condición de refugiado para que el Estado permita el acceso a dichos derechos. En el caso de estos cuatro Estados, la simple solicitud va aunada a la entrega de un tipo de visa o documento temporal con el que los solicitantes pueden permanecer en el país en condiciones óptimas hasta tanto el Estado no dé una respuesta a la solicitud del reconocimiento de la condición. De acuerdo con estos avances regionales, es claro que la garantía de los derechos de los solicitantes de la condición de refugiado no solo depende de los recursos o la capacidad logística para llevar a cabo este proceso. Además es fundamental la voluntad política. Durante la revisión de los mecanismos nacionales de implementación del ordenamiento jurídico-político colombiano se pudo establecer que los policy makers, son renuentes en la apertura de la oferta institucional en derechos para solicitantes de la condición de refugiado. Pues si bien el salvoconducto SC-2 vigente busca reconocer a dicha población como sujetos de especial protección internacional, el mismo mantiene en su

43 | P á g i n a


diseño barreras para el acceso a derechos como la libre circulación, la educación y el trabajo, así como una barrera de implementación en cuanto no todas las entidades lo reconocen como un documento de identidad. Por esta razón, a través de la metodología del segundo informe, se identificaron tres escenarios a través de los cuales, la consultoría propuso la corrección del problema tanto de diseño como de implementación del derecho a la documentación de los solicitantes de la condición de refugiado. A partir de la evaluación de unos criterios de evaluación se llegó a la determinación de dos posibilidades técnicas que cumplían a cabalidad con el derecho a la personalidad jurídica y los derechos ya mencionados para los solicitantes de la condición de refugiado. Los argumentos expuestos en el presente producto demuestran que los documentos de identificación que fueron propuestos no parten de una decisión deliberada del equipo de trabajo, sino que son la consecuencia de un proceso de investigación y análisis que permiten demostrar la idoneidad de estos documentos. La posibilidad de implementar una Visa TP-17 o un Salvoconducto SC-2, como posibles alternativas de solución, materializan a cabalidad el derecho a la personalidad jurídica de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado. Dichos documentos recogen los atributos de este derecho y favorecen el goce de los siguientes beneficios:

1. Permite al solicitante transitar libremente por el territorio nacional. 2. Garantiza el acceso a derechos básicos. 3. Este tipo de documentos materializan el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica del solicitante. 4. Mantienen el principio de gratuidad para sujetos de especial protección. 5. Otorgan un estatus de regular al migrante en el territorio nacional. 6. Estarán vigentes durante el tiempo en que la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado, de conformidad con los instrumentos internacionales sobre la materia, toma la decisión de reconocer o no de su condición de refugiado. 7. El Salvoconducto SC-2 y la Visa TP-17 contemplaron la expedición de un documento de identidad que no modifica el procedimiento para el reconocimiento de la condición de refugiado.

Con todo, dichos documentos mantienen diferencias en materia de competencia, de procedimiento y viabilidad económica, administrativa y política, que los convierte en dos posibles alternativas de solución. Es más, la adopción de uno u otro documento implica cambios sustanciales en materia de procedimientos para la expedición del documento de identidad de acuerdo con los hallazgos y recomendaciones del equipo capstone. En este contexto, la consultoría consideró importante que el documento tenía que estar acompañado por unas recomendaciones, denominadas medidas complementarias, las cuales fueron entendidas como imperativas para el éxito de la implementación de las alternativas de solución. Por ejemplo, se estableció como necesaria la creación de una ley específica para solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado, la expedición de un decreto del Ministerio de Relaciones Exteriores que modifique algunos artículos del Decreto Único Reglamentario, el diseño y la incorporación de nuevos elementos a la cartilla red migrante, el fortalecimiento de mesas de trabajo que permitan el seguimiento de los compromisos internacionales adquiridos por Colombia y la formulación de una campaña de difusión de la información.

44 | P á g i n a


Entre tanto, es claro que ninguna de las alternativas de solución se podría llevar a cabo si no hay voluntad política. En la medida que los dirigentes asuman esta realidad y entiendan la importancia de modificar instrumentos como el Decreto Único Reglamentario, será posible evidenciar cambios sustanciales en la atención que reciben los solicitantes de la condición de refugiado en Colombia. Finalmente, de los resultados obtenidos del análisis de fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de las dos alternativas de solución, el grupo consultor considera que si bien la visa TP-17 se encuentra dentro de la competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores y protege a la población objetivo dicha alternativa mantiene barreras de diseño que, aunque se trataron de superar, podrían ser limitantes para el éxito de su implementación. En primer lugar, el estatus migratorio irregular de la mayoría de los solicitantes de la condición de refugiado, dificulta la posibilidad de que la visa TP-17 sea expedida en la medida que esta no puede ser estampada en un documento oficial, es decir, en los casos en los que el solicitante no cuente con su pasaporte, lo cual impondría una barrera de acceso a la población objetivo. Además, en materia procedimental, la visa TP-17 implica esfuerzos administrativos y legales que dificultan en el corto plazo su implementación. Por su parte, la propuesta de robustecer el salvoconducto SC-2 se convierte en la alternativa de solución más viable de implementar en cuanto utiliza procedimientos, competencias y características técnicas con las que ya cuenta Migración Colombia para la expedición de dicho documento. La implementación del SC-2 tiene la ventaja de que algunas entidades ya tienen conocimiento respecto a la existencia jurídica del mismo. Además, en materia procedimental, el salvoconducto tiene menos barreras de acceso en comparación con la visa TP-17 puesto que el solicitante de la condición de refugiado no tiene que desplazarse para la expedición del documento y, también, tiene la fortaleza de que su interoperabilidad es más fácil de gestionar en cuanto la expedición del documento depende, casi en su totalidad, de los Centros Facilitadores de Servicios migratorios. De acuerdo con estas características, la adopción del salvoconducto SC-2 se plantea como una recomendación final que puede favorecer el acceso a derechos de los solicitantes de la condición de refugiado y que es congruente con las necesidades de protección que identifica el cliente en cuanto a la población objetivo. En suma, las alternativas aquí detalladas buscan constituirse en una primera aproximación empírica frente a cómo garantizar el derecho a la identidad, estatus y documentación legal de los solicitantes del reconocimiento de la condición de refugiado de acuerdo con el objetivo y los requerimientos de esta consultoría. Si bien los documentos ya explicados cuentan con las características necesarias para garantizar el derecho a la personalidad jurídica, a través de un documento reconocido por el Estado y sus instituciones, uno de ellos, más exactamente la visa TP-17, implica para el solicitante de la condición de refugiado más obstáculos para acceder a derechos como la salud, el trabajo y la educación. Esta situación hace más loable la adopción de la alternativa de un salvoconducto robustecido. Lo dicho anteriormente se explica en primer lugar porque la visa deberá ser estampada en algún documento oficial, entiéndase pasaporte o documento de viaje y ninguno de estos dos documentos puede ser emitido para un solicitante debido a su naturaleza. El Pasaporte, por una parte, funciona como un documento emitido por una autoridad nacional a uno de sus ciudadanos para que éste pueda movilizarse fuera de sus fronteras y visitar el territorio de otros Estados (Acnur 1992). En este esta caso, el Pasaporte sirve como prueba de que su titular es nacional del país que lo haya emitido, lo que quiere decir que otorgarlo a un solicitante sería dar la nacionalidad al mismo y no tendría razón de ser la solicitud de refugio. El Documento de Viaje, por otra parte, es definido por la Cancillería como la libreta expedida a los apátridas, asilados, refugiados, a los extranjeros que se encuentran en Colombia que no tengan Representación Diplomática o Consular en el país y a los demás extranjeros, que, a juicio del Ministerio, no puedan obtener pasaporte del Estado de origen o se

45 | P á g i n a


compruebe la imposibilidad de obtener pasaporte de ese país (Cancillería 2016). Como se puede ver este documento solamente es entregado a quienes el Estado les haya hecho el reconocimiento de la condición de refugiado. De esta manera, cambiar la naturaleza del Pasaporte o del Documento de Viaje implica un esfuerzo institucional por las atribuciones jurídicas que, según el ordenamiento jurídico-político colombiano, tiene este documento. Por ejemplo, la articulación interinstitucional con la Registraduría Nacional del Estado Civil, la adaptación de las plataformas virtuales de todas las entidades del Estado y la capacitación de todos los funcionarios de las entidades del Estado para que conozcan las nuevas características que tendría alguno de estos documentos. En segundo lugar, la necesidad de que el solicitante tenga que desplazarse hasta las oficinas del Ministerio de Relaciones Exteriores en Bogotá para llevar a cabo un fase del trámite de la Visa TP-17 implica un esfuerzo económico adicional y se convierte en un obstáculo para la garantía de los derechos de los solicitantes de la condición de refugiado. De acuerdo con lo anterior, dada la urgencia de dar solución a la problemática y entendiendo que el país en los próximos años se convertirá en un territorio estratégico en el escenario migratorio regional, el equipo de trabajo recomienda el salvonconducto SC-2 como una alternativa de solución que genera menos traumatismos institucionales y que permite a las mismas avanzar con mayor celeridad hacia el mejoramiento de las prácticas legislativas para la atención de los solicitantes de la condición de refugiado. El Salvoconducto (SC-2), una forma ágil de garantizar el derecho a la personalidad jurídica El Salvoconducto SC-2 cumple con las mismas seis características que tiene la Visa TP-17. Sin embargo, la configuración de la propuesta fue hecha basándose en las herramientas logísticas y administrativas de Migración Colombia, entidad que hoy hace la emisión del documento mencionado. Entre tanto, la idea en este caso fue robustecerlo, es decir aprovechar sus fortalezas y buscar alternativas de solución para las debilidades. Uno de los puntos destacables de este trabajo es que se apuntó a reducir las posibilidades de falsificación del Salvoconducto SC-2, hoy un documento impreso en una hoja de papel bond sin ningún tipo de seguridad, y, también, al uso de alguno de los documentos que ya es emitido por Migración Colombia para no incurrir en alguna causa de extralimitación de funciones o en un proceso que implicara modificar las funciones de la misma entidad. Por otro lado, en aras de facilitar la adquisición del SC-2 por parte del solicitante de la condición de refugiado en el diseño de la propuesta se contempla que todo el trámite sea llevado a cabo a través del sistema de Migración Colombia y en el mismo Punto de Control Migratorio en el que el solicitante radica su solicitud. Todo esto es posible porque el nuevo SC-2 tendrá un diseño similar al que tiene una cédula de extranjería, documento para el que Migración Colombia está autorizada emitir. Asimismo, se sugiere que, luego del estudio que tendrá que llevar a cabo el despacho del viceministro de Asuntos Multilaterales, el SC-2 puede ser emitido en el Centro Facilitador de Servicios Migratorios elegido por el solicitante de acuerdo a la zona donde esté ubicado, o pueda reclamarlo en el mismo Punto de Control Migratorio donde inició el trámite. Esta característica lo pone en ventaja frente a la Visa TP-17. Por otro lado, como el proceso de entrega del SC-2 puede tardar máximo cinco días fue necesario diseñar un documento provisional que le diera acceso al derecho a la salud en casos de emergencia a la población objetivo. Para este caso se diseñó el Comprobante de Trámite del SC-2 que, aunque es un documento nuevo, tiene las mismas características del Salvoconducto actual. El equipo es consciente de los riesgos de falsificación que corre este

46 | P á g i n a


documento por sus características pero se mantuvo en la decisión entendiendo que el Comprobante tan solo tendrá un uso de cinco días, lo que no amerita algo más sofisticado. Finalmente, la numeración que tendrá el Comprobante, y que será la misma impresa en el SC-2, respalda la legitimidad del documento en caso de que sea solicitado por las autoridades competentes. Por las características mencionadas en estas conclusiones el grupo consultor recomienda al cliente el Salvoconducto (SC-2). Por demás, en tiempos, mecanismos y garantía de derechos ambos documentos expuestos le apostaron a la solución de la problemática pero por sus características naturales el robustecimiento de un documento existente es considerado más viable.

47 | P á g i n a


7. BIBLIOGRAFÍA

Agencia de la ONU para los Refugiados.(1992). Recuperado el 16 febrero de 2017.

http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2011/7575.pdf Cancillería. (2017). Recuperado el 16 de febrero de 2015.

http://www.cancilleria.gov.co/tramites_servicios/visas/otros_tramites/documento Consejería Presidencial para los Derechos Humanos. (2017). Sistema Nacional de Derecho Internacional

Humanitario. Recuperado en enero de 2017 de http://historico.derechoshumanos.gov.co/Programa/Paginas/Sistema-Nacional-de-Derechos-Humanos-y-Derecho-Internacional-Humanitario.aspx

Consejería Presidencial para los Derechos Humanos. (2017). Una Consejería para la Defensa, Protección y Promoción de los Derechos Humanos. Recuperado en enero de 2017 de http://www.derechoshumanos.gov.co/consejeria/Paginas/Antecedentes.aspx

Corte Constitucional República de Colombia. (1999). Sentencia 511/99. Recuperado en enero de 2016 de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/C-511-99.htm

Corte Constitucional República de Colombia. (2006). Sentencia C-396/06. Recuperado en enero de 2016. Naciones Unidas. (2011). Comunicación para el Desarrolllo Fortalecimiendo la eficacia de las Naciones

Unidas. Recuperado en enero de 2017 de http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/CI/CI/pdf/communication_form_development_oslo_c4d_pda_es.pdf

Prosperidad Social. (2015). Descripción del Enfoque Diferencia. Recuperado en enero de 2016 de http://www.prosperidadsocial.gov.co/ent/gen/prg/Documents/Descripci%C3%B3n%20Enfoque%20Diferencial.pdf

Migración Colombia. (2016). Requisitos para la cédula de extranjería. Recuperado en enero del 2016 de http://migracioncolombia.gov.co/index.php/es/noticias/2-uncategorised/1791-requisitos-cedula-de-extranjeria

Migración Colombia. (2016). Presupuesto Desagregado Vigencia Fiscal del año 2016. Recuperado en enero de 2016 de http://migracioncolombia.gov.co/phocadownload/PRES%202016%20DESAGREGADO1.pdf

Ministerio de Relaciones Exteriores. (2015). Decreto Único Reglamentario. Recuperado en enero de 2017 de http://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/tramites_servicios/pasaportes/archivos/decreto_unico_re_.pdf

Ministerio de Relaciones Exteriores. (2016). Ley 489 de 1998. Recuperado en enero de 2016 de http://www.cancilleria.gov.co/ministry/about/functions

Ministerio de Relaciones Exteriores. (2016). Colombia busca alternativas para evitar que migrantes irregulares abusen de la figura humanitaria del refugio. Recuperado en enero de 2017 de http://www.cancilleria.gov.co/en/newsroom/news/2014-01-16/8320

RCN. (2016). Se disparó número de solicitantes de refugio de venezolanos al Gobierno colombiano. Recuperado en enero del 2017 de http://www.rcnradio.com/nacional/se-disparo-numero-solicitudes-refugio-venezolanos-al-gobierno-colombiano/

Romero. G et Coautores. (2016). “La protección del derecho a la salud de los solicitantes de asilo en Colombia: alcances y retos de acuerdo a lo dispuesto en estándares legales y política”. Universidad Externado de Colombia.