è|< )SE LUIS SOBERANES REYES

LA REFORMA URBANA

•< )NDO DE CULTURA ECONÒMICAMÉXICO

Primera edición, 1993

VATV b S

5 6 2 .

D. R. © 1993, Fo n d o d f C u l t u r a Ec o n ó m ic a , S. A. d k C. V. Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 México, D. F.

ISBN 968 - 16- 4325-9

Impreso en México

PRESENTACION

i i \ »ciudad mexicana vive un proceso de cambios I»ii »límelos. La modernización del país, impulsada por■ I |»it\sidente Carlos Salinas de Gortari, abarca todos Iiim ámbitos de nuestra sociedad: su estaictura, su "iivmi/adón y las prácticas de todos los que la con-I.....i,irnos. Modernizar es innovar. En este contexto,li iflorma urbana cobra plenamente su significado; Imim ,i responder creativamente a los retos que pre- M ni.ni actualmente las ciudades del país; pretende i|'n»vfchar la amplia gama de sus potencialidades y >< lUsl-icer de la mejor manera posible las apremiantes ni i fsu lacles de sus habitantes.

Sólo en una sociedad inmut e no cabe la refor- iii i i.i reforma urbana implica mayor eficiencia enI r i. íividades económicas de las ciudades y por lo i mil» una mejor calidad de vida de sus moradores. Su i »li|r|lvo es ante todo contribuir al mejoramiento pro- ilin tivo de las condiciones de vida de la población, 1 1 »iPildfraudo las demandas más sentidas de la agen-

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da de la sociedad e inscribiéndolas en el marco de un desarrollo urbano sostenido.

La reforma urbana es también organización de las ciudades y de sus administraciones locales; es dispo­nibilidad de terrenos para vivienda; es mejor calidad del ambiente; es poder contar con calles y avenidas adecuadas y transporte público de calidad; es dig­nificar el centro de las ciudades, corazón de la identi­dad de sus habitantes. El fin último de la reforma urbana es que los mexicanos tengamos ciudades dig­nas para vivir y convivir^

En este orden de ideas, la publicación que aquí se presenta abarca una serie de aspectos relacionados con el tema; ofrece un panorama del crecimiento urbano en México y de la participación que han tenido sociedad y gobierno en su conformación actual.

Asimismo, parte fundamental del libro busca dar respuesta a las inquietudes de los ciudadanos, expo­niendo la estrategia que impulsa la actual adminis­tración para enfrentar los desafíos de nuestro país relacionados con el crecimiento de sus ciudades, estrategia que considera, como condición indispen­sable, la participación decidida de la sociedad mexi­cana en todas y cada una de las acciones que para tal fin han sido emprendidas.

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INTRODUCCIÓN

II mu mi del fenómeno urbano en México y de la ac- 1 1• mi i Id Estado y la sociedad sobre él supone nece- Hiiil.iiiH'iiU' un recuento, una memoria, para recono- i i i • |t i« nos encontramos frente a una realidad que llil Milu históricamente en extremo compleja y para i lili I uncí.miento y solidez a las acciones y políticas H iii.ilcs,

hu eso la primera parte de este trabajo — Urbani- #ii< |óu y desarrollo: retrospectiva histórica y realidad til liitil Incluye cuatro capítulos dedicados a recor- iln |'ilndpalmente tres hechos básicos: cómo ha i 1 1 ilii«, ion.ido el fenómeno urbano en el mundo y en iim .ii" país: sus raíces y los factores que han incidi-ilo i n m i desarrollo; en qué ha consistido la interven- iiiui v.uhemamcntal: cuándo comenzó, a través de...........i .mismos y con qué resultados; cuáles son losn im iiilunos a los que se enfrenta la actual adminis-l l i l l ll III

I i n mmda parte del libro— De la reforma del Esta­

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do a la reforma urbana— tiene como finalidad presen­tar los fundamentos de la política urbana del presi­dente Carlos Salinas de Gortari. No se trata únicamente de enumerar los programas con sus objetivos, metas y acciones, sino de ofrecer una visión conceptual de lo que se entiende por la reforma urbana. Se explica la política urbana como uno de los elementos centrales del desarrollo social y conforme a los objetivos defi­nidos por el Programa Nacional de Desarrollo Urbano; se describen los argumentos que le dan sustento y razón de ser. Lo anterior, en el marco de la nueva estructura institucional de la política social del Estado: la Secretaría de Desarrollo Social.

En la tercera y última sección — La estrategia de la reforma urbana— se presentan los programas diseña­dos por la actual administración. Se detallan los crite­rios, los objetivos y las acciones emprendidas en cada uno de los rubros importantes de la política urbana, a saber, el ordenamiento territorial de la población, la regulación del uso del suelo, el fortalecimiento de las finanzas municipales, la oferta oportuna de suelo ur­banizado, la creación de reservas territoriales, la viali­dad y el transporte, la conservación y la protección ambiental, la renovación de los centros de las ciu­dades, la participación social en las acciones empren­didas, la atención a los aspectos ambientales que demanda la zona fronteriza del norte y los aspectos importantes de la vivienda.

Por último, las conclusiones plantean los retos que un proyecto social de gran envergadura, como el que nos ocupa, tendrá que enfrentar en un futuro próximo.

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I. URBANIZACIÓN Y DESARROLLO: RETROSPECTIVA HISTÓRICA

Y REALIDAD ACTUAL

El m o s a ic o h istó r ic o

DE LA URBANIZACIÓN MUNDIAL

I ' i'Hpllt aciones sobre el nacimiento de las ciudades lllllt ii ii no sólo en función de la disciplina de la que » ni nuil, sino en las hipótesis de trabajo y el tipo de .ni lililí que utilizan. Se puede decir, sin embargo, que

/ |.i m.iyoiM reconoce como factores fundamentalesi ii h Imnución de las áreas urbanas a los cambios•....... lógic os observados en la agricultura a lo largo deh i Mp.i conocida como esclavista, esto es, de 3000 » 1 1 .iI Mjilo iv de nuestra era.■IMhn cambios se refieren específicamente a la invi n> lón del arado, a la domesticación de los ani- Hi ilt h de tiro, a la creación de sistemas de riego, a la niili i' ion planeada de granos y semillas según los Vll li im icspectivos, a la invención de los carros de un il.i y .i l.i construcción de carreteras. Todo ello l*> i millo que las comunidades humanas alcanzaran

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una condición necesaria para el nacimiento de una ciudad, a saber, la existencia de un superávit agrie

Estos avances tecnológicos, en conjunción otros factores como las habilidades personales, los tipos de clima y las diferentes calidades de la tierra, dieron origen a diferencias importantes en la produc­tividad. El tiempo les hizo ver a estas comunidades que los grupos más productivos en la agricultura podían intercambiar sus sobrantes por productos elaborados fuera de este sector. Ello incentivó la for­mación de comunidades no agrícolas que empezaron a especializarse en la elaboración de artículos de vestido, calzado y otros, iniciándose de esta manera un comercio organizado que se basaba en el apro­vechamiento de las ventajas comparativas de los dos tipos de comunidades.

\Los empleados en estas actividades comerciales empezaron a vivir cerca de su trabajo para economi­zar también en costos de transporte. La aglomeración de estas personas hizo que aumentara el precio del suelo y por lo tanto que la gente ahorrara viviendo en áreas pequeñas. Todo lo anterior propició un aumen­to en la densidad de población de las áreas no agríco­las, provocando la aparición de las que a la postre se conocieron como ciudades comerciales.

El surgimiento de las primeras ciudades generó procesos autónomos de crecimiento, pues el incre­mento inicial en el número de habitantes no sólo genera demandas derivadas por diversos bienes y servicios, sino que provoca la aparición de eco­nomías de escala en los procesos de producción de los mismos. El fenómeno del crecimiento significó además la complejidad de la vida urbana, pues la

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u’JointTación de actividades propicia la convivenciai i itre* personas de oficios y especialidades diferentes,......rutando un rico intercambio de experiencias, lamultiplicación del conocimiento y el surgimiento deii n lo tipo de innovaciones.

La urbanización mundial

11 proceso de urbanización se puede caracterizar Mimo una tendencia mundial irreversible, que se in.mifiesta con tiempos y características diferentes en distintas regiones del planeta. Para el año 2000 varias /unas del mundo tendrán porcentajes de población ni baña superiores a 70%, aunque se prevé que África, Asia meridional y oriental no sobrepasarán 45%, es decir serán todavía predominantemente rurales.

I )esde el surgimiento del hombre en la tierra, hace iproximadamente un millón de años y has» fines del neolítico, éste subsistió de la recolección de alimentos v de la caza, en asentamientos pequeños y dispersos. Mn embargo, entre los años 9000 y 8000 a.c. en donde hoy se encuentran Irak, Siria y Turquía se crean las I mineras ciudades, motivadas seguramente por las ne- i esidades que imponían la producción y distribución i le alimentos, la defensa, la religión y el comercio.

Si se consideran estas fechas, la vida urbana de la humanidad abarca menos de 1% de su existencia. No obstante, a partir de su origen, las ciudades se desa- i rollaron con gran rapidez, debido a que responden ' lectivamente no sólo a necesidades y aspiraciones humanas, sino que favorecen la evolución social y cultural de las comunidades, v.

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Algunos descubrimientos arqueológicos sugieren que las densidades de población en algunas ciudades llegaron a ser del orden de 29 000 a 49 000 personas por kilómetro cuadrado en el año 2000 a.c. Las densi­dades tanto de las estructuras urbanas como de la población en esas ciudades eran muy altas, en parte porque las distancias no podían ser más grandes delo que permitían los desplazamientos a pie y en parte porque la fuente de abastecimiento de agua potable tenía que estar cerca del hogar.

Lo anterior contrasta fuertemente con la época contemporánea, en donde los sorprendentes adelan­tos tecnológicos han desatado fuerzas centrífugas que han extendido las manchas urbanas por grandes extensiones de terreno. A manera de comparación, algunas densidades de población actuales son las siguientes: en Frankfurt conviven 3 400 personas por kilómetro cuadrado; en San Francisco hay 4 200; en la ciudad de México hay 5 494 habitantes por kilómetro cuadrado; en Nueva York son 10 150; Tokio tiene 15 300 y en París son 24 500.

Retomando el hilo de la historia, es interesante notar que las sociedades humanas no alcanzaron los niveles requeridos de tecnología y organización so­cial para construir ciudades de 100 000 o más habi­tantes, sino hasta el periodo de la civilización greco- romana. Para los siglos i y n, Atenas contaba ya con 320 000 habitantes y, para el siglo m, la ciudad de Roma alcanzaba su tamaño máximo cubriendo un área de aproximadamente 10.35 kilómetros cuadra­dos con una población, según diversas fuentes, de entre 800 000 y 1.5 millones de personas.

El modelo físico de las ciudades medievales y re­

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nacentistas siguió el esquema de las pequeñas po- I »Liciones anteriores, expandiéndose a lo largo de un camino o de un cruce de caminos, en modelos i uvulares o formas frecuentemente irregulares. A medida que la población crecía, las murallas de las< ludades tenían que ser alargadas; sin embargo, muy pocas ciudades de la época excedieron el ki­lómetro y medio de largo. En el siglo xiv las ciuda-■ les europeas contaban con poblaciones que iban de algunos cientos a 40 000 habitantes; París y Venecia lueron las excepciones llegando a tener 100 000 habitantes.

1.a Revolución Industrial tuvo un efecto significativo en el crecimiento de las ciudades. Por ejemplo, en Inglaterra y Gales había, en 1801, sólo 106 ciudades ile 5 000 o más habitantes representando aproxima­da mente 26% de la población total. Medio siglo des­pués, en 1851, ya habían 265 centros urbanos que albergaban 45% de la población. En 1891, el creci­miento del sistema de ciudades había llegado a 622 i entros urbanos, representando 68% de la población i le esas regiones.

El crecimiento de las otras ciudades europeas si­guió, en general, un modelo similar a lo largo de sus I'ioeesos de industrialización. El desarrrollo urbano■ le los Estados Unidos siguió un esquema paralelo: en IHOO solamente 6.1% de la población vivía en sitios ni baños, y en 1970 este porcentaje había llegado a un ni »i | ¡rendente 73-5.

( lomo se podrá constatar en el siguiente incisombanización en México ha seguido un modelo his- lódco diferente a los anteriores. El perfil urbano de nuestro país se ha transformado aceleradamente du­

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rante los últimos 50 años, hasta llegar a tener una población predominantemente urbana. )>

El perfil de la u r b a n iz a c ió n en M éxico

Pocos fenómenos han transformado y definen tan rotundamente al México de fin de siglo como su pro­ceso de urbanización. El predominio de la población urbana sobre la mral ha provocado un cambio extra­ordinario, solamente comparable al vivido por nues­tro país durante su Conquista, a principios del siglo xvi. “En la segunda mitad del siglo xx, México em­pezó a no ser lo que había sido siempre: un país mral adscrito a la tierra y a su orden inmemorial de organi­zación de la vida y tratos con la naturaleza.”1

Los datos que se resumen en la gráfica de la página siguiente y en el cuadro 1 del Anexo I (Estadística) sustentan la afirmación anterior.

El rostro multifacético de la sociedad mexicana contemporánea es el de sus numerosas y crecientes ciudades — encabezadas por la impresionante con­centración urbana del Valle de México, una de las más pobladas del mundo— así como el de los con­trastes entre las colonias populares y las zonas resi­denciales con sus centros comerciales de lujo; es el rostro de una economía centrada en las actividades industriales y de servicios que se desarrollan en las áreas urbanas, el de las multitudes que se trasladan diariamente, con premura y muchas veces apretu- jadamente a sus centros de trabajo y estudio en un

1 Héctor Aguilar Camín, Después del milagro, Ediciones Cal y Arena, México, 1988.

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proceso indetenible, que se autoalimenta ininterrum­pidamente, como la urbanización misma.

Esta fisonomía es reciente. Aunque sus orígenes son remotos, fue en las últimas cinco décadas que ocurrió esta radical transformación.

Los primeros pasos

Las ciudades no son un fenómeno nuevo en México. Desde antes de la Conquista existían grandes centros urbanos como Teotihuacán — que en el siglo xi alber­gaba a más de 100 000 habitantes— y Tenochtitlán, la cual contaba con 300 000 pobladores para 1521.

Durante los tres siglos de la Colonia, los españoles fundaron distintos tipos de asentamientos urbanos que respondían a diferentes propósitos: políticos, adminis­trativos, militares o económicos. Entre esos tipos de ciudades coloniales pueden ubicarse las de caracterís­ticas administrativo-militares como México, Guadala­jara y Mérida; las ciudades portuarias como Veracruz y Acapulco y las ciudades mineras como Guanajuato, Pachuca, Zacatecas, San Luis Potosí y Taxco.

“A mediados del siglo xvin, el panorama urbano se caracteriza por la formación de concentraciones importantes de población en localidades donde ya existía población indígena desde la época prehis- pánica y por el crecimiento diferencial de algunas ciudades con respecto a otras en regiones relativa­mente homogéneas como el Bajío y, finalmente, por el predominio de la ciudad de México, cuya pobla­ción alcanzaba ya 101 000 habitantes.

“La capital virreinal, núcleo principal de las rela­ciones entre la metrópoli y la Nueva España, integra

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il< i.il modo el comportamiento de las diferentes re- i' i• mes de la Colonia que, a partir de 1750, se percibel.i existencia de un sistema urbano definido por los■ nitros urbanos existentes a lo largo de las vías de• 'immicaciones entre las ciudades mineras del norte

\ l.i capital; los poblados asentados a lo largo de la ru- i i México-Veracruz, y el conjunto de ciudades de lai ni.i del Bajío. Dentro de este sistema destacan Pue-

U,i con 52 000 habitantes, Guanajuato con 28 000 y Wucruz con 9000.”2

I n las últimas décadas de la dominación española■ n nuestro país pueden distinguirse tres tendencias enh evolución de los centros urbanos. La primera se 1 irlicre a las ciudades principales que obtenían un i litro dominio en su región por la ausencia de urbes• i lindarías, como eran los casos de México, Guada-

11 |.n .i y Oaxaca; la segunda tendencia es la conforma-- ' M i por el desarrollo de ciudades similares dentro de• mi.i misma región como en el caso de Córdoba y Ori- .ti >.t Por último, el tercer modelo se refiere al desa­

mólo regional de ciudades con importante influencia comercial, rodeadas de centros urbanos medianos y I 'i i |ileños. Un claro ejemplo era el Bajío.

l a inestabilidad política y militar, presente en las ►ticte primeras décadas del siglo xix, incluida la Gue- n i de Independencia, provocó importantes movi­mientos demográficos (salida del país de miles de i ".pañoles, grandes migraciones internas en busca il< protección en las ciudades), que incidieron en el• lecimiento o decrecimiento de algunas ciudades.

I.uis Unikel, El desarrollo urbano en México. Diagnóstico e impli- . .i. Iones futuras, El Colegio de México, 1976.

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Sin embargo, el factor decisivo del desarrollo ur­bano en el siglo pasado fue la evolución de la activi­dad económica, sobre todo a partir de la admi­nistración de Porfirio Díaz. “Al iniciarse el porfiriatc^ la expansión del mercado exterior se combinó con la creciente explotación minera y con el desarrollo de los puertos y ferrocarriles nacionales, para dar cabida al surgimiento de amplios mercados regionales en centros urbanos del norte e interior del país. Tanto Guadalajara como las ciudades de Mérida, Monterrey, San Luis Potosí y Veracruz crecieron más rápidamente que la ciudad de México, sin que ello significara sin embargo una disminución apreciable de la importan­cia de la capital en la estructura del sistema urbano nacional.”3 Para 1878, el país contaba con 46 ciu­dades entre 15 000 y 50 000 habitantes, cinco éntre 50000 y 100 000 — Guanajuato, León, Guadalajara, Puebla y San Luis Potosí— y la ciudad de México, con más de 100 000.

Es importante destacar que no obstante que la ciu­dad de México era el centro urbano de mayor rele­vancia en la Nueva España y en los primeros tiempos del México Independiente, no tenía la preeminencia que ahora tiene. La distancia en términos poblado- nales entre ella y la entonces segunda ciudad más grande, Puebla, era de apenas dos a uno, ya que mientras la capital contaba, en 1803, con 138 000 ha­bitantes, en la segunda vivían 68 000. En 1852, la diferencia aún no era mucho mayor, puesto que las poblaciones respectivas eran de 170 000 y 72 000 habitantes. Es a partir de la segunda mitad del siglo

5 Unikel, ibicl.

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m\ (|ue la ciudad de México comienza su rápido cre- i i miento, lo cual modifica el modelo territorial del país. Para 1884, la población de la capital — 300 000 habitantes— casi cuadmplicaba la de Guadalajara

80 000 habitantes— , que para entonces se había i (divertido en la segunda ciudad del país.

1.a introducción del sistema ferroviario durante elI K»Vfiriato benefició, en mayor medida, a los centros productores de bienes de exportación ya que integró i Irtinitivamente a las ciudades del norte con las del altiplano; consolidó el eje México-Veracruz y mantuvo• II el aislamiento a las ciudades de la región del Pa-< ilico y del sur. En conjunto, “la orientación del nue­vo sistema de transporte, el control de las finanzas publicas y el libre acceso de capitales se conjugaron para dar lugar al proceso que definitivamente centra­l i zo la vida nacional en la capital. Los ferrocarriles !< »mentaron el crecimiento demográfico de ciudadesI I uno Guadalajara y Aguascalientes en el centro y del i onjunto Torreón-Lerdo-Gómez Palacio (La Laguna) en el norte. Sin embargo, la ciudad de México adqui- i li >, a partir de entonces, el impulso demográfico quel.i convertiría en una ciudad decisivamente predomi­nante. Mientras la capital aumentaba su población de .!()() 000 a 400 000 habitantes entre 1877 y 1910, algu­nas ciudades del altiplano como Morelia, Puebla, I cón y Querétaro vieron reducir aceleradamente el alcance de sus áreas de influencia”.4

No obstante el desarrollo económico del país, la población urbana creció los últimos 15 años del por- liriato al mismo ritmo que el total de la población, es

4 Ihid

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decir no se modificó el carácter eminentemente rural de la sociedad mexicana. En 1900, de un total de 13-6 millones de mexicanos, apenas 1 434 000 era consi­derada como población urbana (vivía en localidades mayores a 15 000 habitantes), mientras que los 12.2 millones restantes continuaban ligados a la tierra y a la agricultura.

La urbanización lenta: 1900-1940

y Los especialistas del tema coinciden en que durante ' este siglo el país se ha urbanizado con dos ritmos

diferentes: en forma lenta las primeras cuatro décadas y aceleradamente los 50 años restantes.

En la primera etapa, el crecimiento urbano fue un proceso paulatino y heterogéneo por la presencia de factores políticos y económicos internos y externos. ^ Durante los primeros 10 años, todavía en el porfiria- to, a pesar del dinamismo de la economía, el sistema

Íde relaciones laborales prevaleciente en las hacien­das impedía el flujo migratorio hacia las ciudade^ por lo que el crecimiento de la población urbana era sólo el natural; la tasa de urbanización media anual fue de apenas 2.2%. Durante las dos siguientes décadas la tasa de urbanización registró promedios anuales de 1.5 y 3-6% respectivamente.

En el periodo 1910-1921 el movimiento revolu­cionario favoreció el crecimiento de las ciudades, fundamentalmente por la migración de gente que buscaba refugio ante la violencia que imperaba en la época, mientras que en los años veinte la creciente importancia de la ciudad de México y de otros cen-

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líos urbanos elevaron el porcentaje de la población■ |UC vivía en localidades mayores de 15 000 habi-i,tutes. En el primer caso, la capital del país inició la i llversificación y el fortalecimiento de sus funciones< •( onómicas, políticas, sociales y culturales; en ella se dio 50% del total de aumento de la población urbana.I ii cuanto a otras ciudades, las más beneficiadas' lucron las fronterizas, debido a la normalización del i omercio terrestre con los Estados Unidos.

1.a cuarta década del siglo se caracterizó por una dis­minución en el ritmo de urbanización — la tasa media anual fue de 3-1— debido a varios factores: la recesión económica mundial debilitó el incipiente crecimiento Industrial del país y afectó profundamente las activi- i l.ides orientadas a la exportación, por lo que muchos i entros urbanos crecieron a un menor ritmo. Por otro lulo, la intensa política de reparto agrario, realizada |>oi el presidente Lázaro Cárdenas contribuyó a frenar ¡i >s flujos migratorios hacia las ciudades. }

lin términos demográficos la población urbana pasó entre 1900 y 1940 de 1 435 000 personas a 3 928 000, es decir, creció casi 200%, mientras que la mral aumentó tic 12 172 000 habitantes a 15 721 000, por lo que su Incremento fue de sólo 29%. En términos relativos, mientras que a principios del siglo 10.6% del total de la I" »Nación habitaba en las ciudades, 40 años después el porcentaje era de 20. El número de ciudades apenas i icció en este periodo de 33 a 55 (véase Anexo I I Estadística], cuadro 2).

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La urbanización acelerada: 1940-1990

/En 1940 se presenta un punto de inflexión en el pro- \ceso de urbanización del país. El ritmo con que cre­

cen tanto la población total y urbana como el número de ciudades y su tamaño es muy significativo. El gra­do de urbanización del país — medido como el por­centaje de la población que vive en localidades con más de 15 000 habitantes— registró un ascenso cons­tante: de 20% en 1940 pasó a 28% en 1950, a 36.5%-en 1960, a 44.9% en 1970, a 52.7% en 1980 y a 57.5% en 1990.s En términos absolutos, el número de habi­tantes de las ciudades creció de 3-9 millones en 1940 a 46.7 millones 50 años después. J

No obstante este aumento en términos absolutos y porcentuales, el ritmo o tasa de urbanización tuvo comportamientos distintos: en las dos primeras déca­das, 1940-1950 y 1950-1960, los promedios anuales de urbanización fueron de 6.3 y 5.9 respectivamente, más del doble que en la década anterior. En los sesentas y setentas la tasa disminuye para ubicarse en 5.6 y 5.0, lo cual no es impedimento para que en tér­minos absolutos el número de habitantes urbanos

5 La tasa de urbanización es el porcentaje de la población total que vive en ciudades. El criterio que utiliza el Instituto Nacional de Estadísti­ca, Geografía e Informática es considerar las localidades de 2 500 y más personas, con lo que de acuerdo con el XI Censo de Población y Vivien­da 1990, de una población total en México de 81 249 645 el 71.3% se considera urbana. Sin embargo, con base en variables demográficas, económicas y de calidad de vida de la población, las localidades se divi­den según la siguiente tipología: localidad rural, con población menor de 4 999 habitantes, localidades mixtas de 5 000 a 14 999 habitantes y localidades urbanas, mayores de 15000 habitantes. Este último es el cri­terio que prevalece en el presente libro. Véase Jaime Sobrino, Un go­bierno y administración metropolitana y regional, in a p , 199.3-

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.mínente en esos 20 años cerca de 23 millones. En el l»-iiodo 1980-1990 el promedio anual de urbaniza- i lón continúa disminuyendo para ubicarse en 2.7i véase Anexo I [Estadística], cuadro 3).

i:l crecimiento de la población urbana fue produc­id tanto del crecimiento natural como de la intensa migración hacia las ciudades, la cual tuvo lugar prin-■ 1 1 >.límente en el periodo 1940-1970, cuando emi­tí,non a los centros urbanos más de seis millones de ' .unpesinos. Sólo en la década de 1940 a 1950, el■ n vi miento de la población urbana se debió más a la migración que al número de personas que nacía en ItiN ciudades. A partir de entonces, el crecimiento na- ini.il lia superado al social.

I n un plano más analítico, la investigación sobre el fenómeno urbano asocia este acelerado proceso de niI i.mización al fenómeno de industrialización obser­vólo en el país y que en ese entonces se basó en el ni' nielo de sustitución de importaciones — puesto en n uicha desde la década de los años treinta— y que H levó al modelo agroexportador vigente desde la M gunda mitad del siglo xix. La articulación de ambos modelos durante el periodo 1930-1950 fue decisiva l'.n.i el impulso de la urbanización, en la medida en i|iie las divisas generadas por la agricultura financia- i"ii el desarrollo de la industria, la cual a su vez mi| misó el crecimiento de las ciudades.6

I.a migración air-al-urbana que se observó durante lodo el periodo posrevolucionario se dio predomi­nantemente hacia la ciudad de México. Sin embargo,

'• < lustavo Garza, “El carácter metropolitano de la urbanización en Mi xli o, 1900-1980”, en Estudios demográficos y urbanos, vol. 5, núm. I, i i u n i-abril de 1990, El Colegio de México.

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también incidió en el crecimiento de otros núcleos urbanos en los valles agrícolas más importantes, los cuales se convirtieron en ejes para el comercio y la industria regional y se colocaron en un lugar privi­legiado dentro del actual sistema de ciudades del país.7

La industrialización y los procesos urbanos fueron simultáneos y se reforzaron mutuamente. La relación entre el crecimiento industrial y urbano se manifiesta con toda evidencia en el caso de la ciudad de México: “La capital del país ha constituido el núcleo principal de la economía nacional y su dinámica económica ha sido el principal determinante de su desarrollo de­mográfico y urbanístico... En 1940 la ciudad de México absorbía 7.9% de la población nacional, pero su im­portancia económica era considerablemente mayor. En ese año el pib estimado para el área metropolitana de la ciudad de México ( am cm ) representaba 33-5% del total nacional... En la década 1970-1980 la partici­pación de la ciudad de México en el pib nacional con­tinuó aumentando hasta alcanzar 37.8% en 1980. En forma paralela, su crecimiento demográfico fue mayor que el nacional, y en 1980 absorbe 20.8 y 37.0% de la población total y urbana del país, respectivamente... Aún más impresionante es la concentración industrial en el am cm en términos del producto industrial. De 1930 a 1980 fue elevando ininterrumpidamente su par­ticipación en la industria nacional: 28.5% en 1930; 32.1% en 1940; 40.0% en 1950; 46.0% en 1960; 46.8% en 1970 y 48.0% en 1980. En este último año, por

7 Basilio Verduzco, “Reforma agraria. Nuevos conflictos”, en Ciu­dades, núm. 15, revista trimestral de la Red Nacional de Investigación Urbana, México, s/f.

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*'ii« lt*. una de las 229 ciudades que conformaban la |t'i,iK|uía urbana nacional producía casi la mitad del i' 'i.il de las mercancías industriales elaboradas en la re- publlca.”8

I sie crecimiento ha reforzado el sistema de pre- ' miiiencia de la ciudad de México sobre el resto de I* ••• (filtros urbanos del país — su población se ha iiüiilcnido seis veces mayor que la de Guadalajara,• ,ni mda ciudad, desde 1960— y ha dado motivo a

• |iK• ilgunos especialistas comiencen a señalar que, 1 fu l is las interrelaciones con otras zonas metropoli- i m.r. cercanas como las de Toluca, Puebla y Cuer- hiiv.iea, somos testigos de la gestación de un nuevoi......neno de polimetropolización que nos lleva a lali Hin.itión de una megalópolis que podría tener iiliededor de 30 millones de habitantes en el año JIU10.

No obstante lo anterior, en las últimas dos décadasi I proceso de urbanización del país ha creado un «' imiihlo rostro, igual de importante: el despertar de I r. legiones. En la segunda mitad de la década de los u n i1, setenta el petróleo revitalizó la frontera sur y el.........liento económico en Tabasco y Chiapas logróun < lesarrollo sin precedentes, de manera que de ocu- p ii los lugares 18 y 30 respectivamente en ingreso /*■/ cupita en 1970, pasaron a ser, 10 años después, h números 1 y 14.

i ii esta misma década, “entidades tradicionalmenteii /agadas como Durango, Guanajuato, Hidalgo, Mi- i Im.irán, Morelos y Querétaro, crecieron a tasas ma- yi'íes que el promedio nacional... La década de los

" ( ¡iir/a, ib id.

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ochenta añadió su propia cuota desconcentradora. [A pesar de] la crisis financiera y productiva... pronto se hizo evidente que había una parte de la economía y de la periferia regional que no sólo no padecía las sacudidas de la crisis, sino que estaba particular­mente bien preparada para sacar partido de ella. Fue el caso de las economías regionales de alta inte­gración, como el Bajío y el occidente. Las zonas turís­ticas tuvieron condiciones propicias y hubo desa­rrollos vertiginosos como Cancún, que alcanzó en medio de la crisis de los ochentas el más alto índice de crecimiento demográfico de la historia de México: 23% anual. Prosperaron también, en la crisis, los exportadores, particularmente los sectores de la agri­cultura comercial del noroeste hortícola, ganadero y pesquero; las maquiladoras surgieron entonces como el sector más dinámico de las manufacturas mexi­canas, pero no se instalaron, salvo excepción, en las zonas tradicionales de la concentración industrial, sino en las zonas fronterizas del norte”.9

Resultado de este crecimiento menos concentrado, mejor distribuido en distintas regiones del territorio nacional, fue el crecimiento en el número de ciu­dades. Si en 1940 apenas existían 55, en 1970 se habían más que triplicado al sumar 178. En 1990 la distribución de la población era la siguiente: 21.7 mi­llones de habitantes vivían en las cuatro grandes zonas metropolitanas — México, Guadalajara, Monte­rrey y Puebla— , 20.5 millones en ciudades medias (entre 50 000 y un millón de habitantes), y 39 mi­llones que se distribuyen en cerca de 230 ciudades

9 Aguilar, ibid

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I" 'iia-ñas (entre 15 000 y 50 000 habitantes) y en i .rntamientos urbanos o rurales.10

Parece que ninguna de las dos tendencias actuales puede ser revertida. La creciente importancia econó- nik i, política y social de las ciudades medias — cuyo Mimo de crecimiento ha superado al de las cuatro i1 1 mdes zonas metropolitanas— y el gigantismo de ' .i.i * últimas, difícilmente pueden ser detenidos. Sin ■mi '.irgo, como lo afirma Aguilar Camín, un producto I" imIivo de la “densidad económica y social alcanza-1 11 por la nueva periferia regional” es la conciencia de ’ |in t‘l proceso de centralización urbana en unas i ii mías metrópolis ha tocado su límite como respues- i i i liuetural al desarrollo de México.

P l a n e a m ie n t o : experiencias en la o r ie n ta c ió n

DEL DESARROLLO URBANO DEL PAÍS

I a progresiva transformación del espacio nacional en i' ulloiio urbano y las características que ésta ha ido i' I' 'l »lando y generando, no proceden de la acción de \ nubles simples. Es claro que un sinnúmero de ele-^J- Míenlos y procesos han incidido en la composición de I" mbano y en la creciente complejidad que ha ido t< l< |t m ienclo. La intervención organizada y deliberada -I. Lis sociedades o de actores específicos de ellas, ih si.h idamente la del Estado, ha sido un factor más en el proceso de composición de lo urbano. Como la mlunización misma, la intervención social sobre lo

1,1 Secretaría de Desarrollo Social, “Programa de 100 Ciudades”; t i ' i i ’ i ' ' ('ríícrios.

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urbano ha tenido importantes transformaciones alo largo de la historia, en los problemas por resolver, los fines por conseguir, y en las estrategias y medios por utilizar. La evolución más reciente del planea­miento urbano no sólo en nuestro país sino a lo largo y ancho del planeta, apunta precisamente a incorpo­rar una ponderación adecuada de los límites y al­cances del planeamiento mismo.

De cara a la conciencia de la creciente complejidad de las sociedades, a los resultados obtenidos en las dis­tintas experiencias de planeamiento formal de este siglo, a la diversidad inagotable de los retos implicados en lo urbano, que derivan ya no sólo de los déficit de urbanización, sino que surgen en gran medida en las sedes mismas de mayor urbanización, la intervención sobre lo urbano — la atención de “la cuestión urba­na”— tiende a convertirse y enfocarse crecientemente como objeto ineludible de planeamiento.

- ^ 7 ' Las primeras experiencias

En contra de algunas opiniones, que reclaman como exclusividad de este siglo el surgimiento de una pla­nificación urbana, se yergue el magnífico ejemplo de algunas grandes ciudades del pasado, como el de las imponentes ciudades prehispánicas. Tenochtitlán es un caso ejemplar. Fundada en 1325, por su tamaño — 300 000 habitantes en 1521— se colocaba entre las principales ciudades de su tiempo y la más especta­cular en palabras de los mismos conquistadores. Por su trazo, organización y administración, evidencia la aplicación y seguimiento riguroso a lo largo de tiem-

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IM i.s prolongados, de ideas de organización del espa- i ii i Además de las monumentales edificaciones que> 1 1 < Miguaron por sí mismas este hecho, los textos de Itis cronistas dan cuenta del ejercicio de un sólido mbanismo estatal. La ciudad, que se extendía a partir ' 11 ■ I templo central según una división impuesta por elii.i/.ido de cuatro vías radiales y ortogonales, estaba pnblada y reglamentada de acuerdo con la rígida■ mun tura social de la sociedad teocrática-militar de 1« •*. mexicas. Los diversos clanes que se distribuían en I mu ¡os y calpullis recibían la tierra del Estado, que n Irmas construyó en cada sector un centro comunal■ iiii su palacio o tecpan, un templo o teocalli y un turnado o tianguis, en los que se realizaban las h ilvidades de gobierno, religiosas y comerciales, I i.ii . 1 satisfacer las necesidades de la población de i .ida sector.

I I acceso a los barrios, el abasto y los servicios iuhanos, la asignación de los espacios a las distintas a> ilvidades (el comercio, después de haber estado h M al izado en el centro fue enviado al “suburbio” de llaltelolco) estaban estrictamente reglamentados y i "iitrolados por el poder central por medio de una numerosa burocracia. En esta sociedad, basada sobre la desigualdad y el tributo, con un control conside- ul fírmente menor sobre las fuerzas de la naturaleza y una abismal diferencia en el desarrollo de medios |n 1 1 <»lógicos con respecto a los de nuestros tiempos, Ir. obras públicas y disposiciones del urbanismo r-.tatal, así como las reglamentaciones de la organi­za! ion socioespacial, lograban un cumplimiento ri- >;inoso de sus objetivos en el ámbito de su ciudad y, aunque en menor medida, de su imperio.

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Con la Conquista, Tenochtitlán, a diferencia de los otros centros urbanos prehispánicos, fue destnrida. Era un espacio, que como señala Hiernaux, “sólo po­día representar la grandeza de la organización social de los vencidos... Era una ciudad cuya apariencia y organización no hubieran podido prestarse a una reutilización, una refuncionalización por sus conquis­tadores españoles. Su destrucción se hacía necesaria, así como la necesidad inminente de asentar el poderío de los conquistadores sobre un sitio ideo­lógicamente ‘fuerte’, a partir del cual se dibujaran los caminos de apropiación de un territorio apenas cono­cido”.11

A pesar de la objetiva destrucción y violencia en diversos ámbitos de la Conquista, los colonizadores mostraron un innegable afán de construcción, de hacer realidad las ideas urbanas renacentistas en la medida que la presencia de América abrió para Eu­ropa el pensamiento de que las utopías no eran tales, sino posibilidades reales. Así, ha sido señalado que mientras en el viejo continente la cultura renacentista había cambiado las ideas y el proyecto arquitectóni­co, esto no logró traducirse en intervenciones ur­banas. “En cambio, el esquema urbano ideado en América en las primeras décadas de 1500 y consolida­do por la ley de 1573, es el único modelo de ciudad producido por la cultura renacentista y controlado en todas sus consecuencias ejecutivas. Este modelo con­tinuará funcionando por cuatro siglos, ya sea en América como en otros lugares, y después de ser

11 Hiernaux, “La planeación de la ciudad de México. Logros y con­tradicciones”, en Una década de planeación urbano-regional, El Cole­gio de México.

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le nrializaclo en el cuadro de la cultura neoclásica n'i vlrá para la... colonización y la urbanización de losI Nimios Unidos de América.”12

1. 1 ley que se menciona en la cita anterior se refiere i l,i promulgación de las Leyes de Indias por FelipeII i ti ella se consagra la traza reticular de tablero de ii|r<lie/., que de hecho era el modo en que ya se lulliian venido construyendo las ciudades de la Nue- *,i Ispaña. Ordena también, por ejemplo, “que siem- pir se lleve hecha la planta del lugar que se ha de IninI.ir" y, respecto al trazado, que la planta se dividiría por plazas, calles y solares, “a cordel y re­vi.i comenzando desde la Plaza Mayor y sacando di ide ella las calles a las puertas y caminos princi­pals., y dejando tanto compás abierto, que aunque la l m .1 ilación vaya en gran crecimiento, se pueda siem- | ii i * proseguir y dilatar en la misma forma”.13 Las pl i/.is mayores de gran parte de las ciudades his- P un »americanas y los monumentales edificios que las0 Klean son producto de esta visión urbana contenida1 n l is Leyes de Indias, que fue en general aplicada en Mexico, salvo en casos como Ixmiquilpan, cuya acci-i Irntadn topografía no lo permitía, o como en las ciu-• l.ii les mineras de Guanajuato y Zacatecas.

I n la antigua Tenochtitlán se estableció la segunda municipalidad en Coyoacán (la primera en Veracruz), cuyo ayuntamiento fue el encargado de hacer la traza dr l,i nueva ciudad. Alonso García Bravo, primer pla-

' í Leonardo Benevolo, Lis nuevas ciudades fundadas en el siglo \ I / t il A niérica Latina. Una experiencia decisiva para la historia de la i iillnrti arquitectónica del cinquecento, apud. Chueca Goitia, 1981,

•' V;71 ’ Recopilación de las Leyes de los Reynos de las Indias, 1971, II, 19-

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nificador de la Nueva España, antes de la promul­gación de las Leyes de Indias, concibió y elaboró ya un verdadero plan urbano, que además de diseños arquitectónicos y trazas urbanísticas, incluía el registro catastral de las propiedades, que permitía controlar las concesiones de parcelas a los soldados de la Corona. Ordenanzas minuciosas definían el ancho de viali­dades, la distribución de plazas y edificios públicos, así como la localización de las zonas de vivienda.

Inicialmente, la organización del espacio urbano siguió el principio de segregación espacial de vence­dores y vencidos, que confinaba a los últimos fuera de la ciudad. Pero, a partir de 1526, cuando la traza pre­vista originalmente resultó insuficiente y se dieron concesiones fuera de la misma, la segregación espa­cial empezó a diluirse. Además, por las crecientes necesidades de la fuerza de trabajo indígena en el interior de la ciudad española, a lo largo del siglo xvi la segregación espacial fue borrándose progresiva­mente. En 1567 se integraron las dos municipalidades en una sola, lo cual también se tradujo en una pérdida del control socioespacial y del poder y capacidad de la administración urbana del gobierno municipal, ya dificultado por la injerencia de las autoridades nom­bradas por el virrey, que no lo respetaban.

Lejos de la administración y planificación rigurosas logradas en las ciudades prehispánicas, en el siglo xvn se logra una consolidación de la administración de la ciudad de México. La autoridad del cabildo se acrecien­ta, sobre todo por ser el claro centro administrativo, económico, social y político de un vasto territorio orga­nizado en beneficio de la Corona. No es hasta el siglo

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ni cuando otras ciudades, como Guadalajara, Mérida \ < ».ixaca, empezaron a tomar importancia.

lín ese momento, otras modificaciones son intro-■ luc ¡das por las reformas borbónicas. De manera 1 1< .Meada la expropiación de los bienes religiosos■ lile repercutió sobre todas las ciudades de la Nuevai | uña; y la división de la ciudad de México en cuar-ii les, que provocó cambios importantes en la gestión iilinimstrativa de ese espacio urbano. A lo largo de i"ir último periodo de dominación colonial persiste el Impulso de elaborar planes y ordenamientos urba- ii" ., pero tanto los miles de proyectos y propuestas . li l< >s múltiples funcionarios menores de las munici- I mIh lacles y después de los cuarteles, como los planes m,r, globales — por ejemplo el que el virrey de Revi- lliiMigedo encomienda al arquitecto Ignacio Castera p.ii.i la ciudad de México— se quedan en el papel, i ,il ic señalar, sin embargo, que en el caso del último, i I plano resultante, elaborado en 1794, prefigura ya |hn planos modernos en cuanto a las indicaciones i m p lunáticas de usos del suelo, entre otros, y la apli- i tu Kni de manchones de color.14

i mi la ruptura del orden colonial en 1821 no hay en un inicio propiamente una intervención sobre lo mi uno, con la salvedad importante de la reorgani- M* ii ni administrativa del territorio. Pero, en medio de lim vaivenes de la política nacional y los enfren- liimlentos entre centralistas y federalistas, la división HMi llorial del país estuvo sometida a frecuentes cam- I ili is Así, por ejemplo, en 1824 se impuso un decreto ijiir creaba un Distrito Federal como sede de los

11 1,! 1:1 territorio mexicano, im ss, México, 1982, Anexos.

Ppderes de la Unión, cuya extensión incluía un círcu­lo de dos leguas de radio, con su centro en el zócalo de la ciudad de México. En 1936 este primer .Distrito Federal fue anulado.

Las ciudades mismas quedan sometidas a las oscilaciones que provocan las continuas luchas entre las facciones centralistas y federalistas. En especial la ciudad de México, sede del poder central, adquiere un ritmo de crecimiento sostenido desde la Indepen­dencia a la Revolución, en gran medida por conver­tirse, sobre todo en las primeras décadas del periodo, en sitio de abrigo para la población. Es durante el régimen de Porfirio Díaz (1876-1910), con la estabili­dad impuesta por las sucesivas reelecciones y con un proyecto modernizador cuyos ideólogos son los posi­tivistas, que se reinicia una urbanización centralista.

La construcción de puertos para la exportación de materias primas y de las primeras redes ferroviarias que comunicaron el centro y el norte y consolidaron el eje México-Veracruz, marcaron un trazo sobre el territorio que determinaría el progresivo surgimiento del sistema de ciudades de nuestro país. Aislado el sur, con la excepción de Mérida en el sureste, por su carácter de puerto exportador, y el Pacífico, con la igual excepción en la costa sur de Acapulco, se fueron configurando mercados regionales y centros urbanos, algunos de los cuales, como antes fue men­cionado, alcanzaron tasas de crecimiento demográfi­co más elevadas que la ciudad de México, el centro secular de este sistema urbano.

Bajo el régimen de Díaz, centralista en lo político y en lo administrativo, la ciudad de México queda go­bernada por el poder ejecutivo a través del Ministerio

del Interior, medida oficialmente decretada en 1903 l " 'i l.i Ley de la Organización Política y Municipal del I >i . 1 lito Federal. La ciudad jera objeto de una interven-...... moderniza dora, que aunque sin eliminar la he-" iii i.i colonial de su traza, sus edificios y buena parte di mi ambientación global, buscará refuncionalizar la iinigua ciudad colonial que los gobiernos indepen-• I" i ites apenas habían transformado.

I i ciudad cambia radicalmente su imagen, creando i'i miles avenidas o transformando las existentes, co- ni< i el Paseo de la Reforma al remodelar el creado por M i s Imiliano, ahora buscando asimilarlo a la imagen de tu*, « ampos Elíseos. Se promueven infraestmeturas• !• 11 modernidad de entonces, introduciendo electri-1 1.1.id, ferrocarril y tranvías. Fiel a la modernidad euro- I" i, en particular la francesa, se construyen suntuosos■ 'lili, ios públicos, se expanden barrios nuevos para la Imiguesía en ascenso y se intenta, a través de la cre- i li ni<- burocracia que opera su administración, esta- lili'iei regulaciones específicas para el ordenamiento• I' l t lecimiento de la ciudad; por ejemplo, evitar la »'Hp.msión de la ciudad hacia el sur, pero con la restric-■ Ion de no tocar los intereses de la burguesía euro- Ih'I/.k la en pleno desarrollo.

I a urbe central y las principales ciudades que van mugiendo como polos económico-urbanos en este liempo no se alimentan, a pesar de su desarrollo, de liift Inertes corrientes migratorias que configurarán su I" iMieiior evolución, en la medida que el régimen de li.ii leudas retiene a los desposeídos bajo su control y |UI Indicción. La Revolución de 1910 desata flujos mi- i(i iioilos que hasta los años veinte estarán en gran un dlda constituidos por migrantes del interior de la

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República que huyen de los combates y que encuen­tran en las ciudades mejores condiciones de seguri­dad y sobrevivencia que en el campo, y por los suce­sivos grupos de combatientes, predominantemente de origen rural, que entran a la ciudades en busca de botín y, en el caso de la ciudad de México, por tratarse de la plaza militar más importante que había que tomar.

Entre 1910 y 1921 la capital de la República se con­virtió en el principal refugio de los emigrantes m- rales, que llegó a absorber 60.3% del crecimiento de la población urbana de todo el país en ese periodo, aumentando el número de sus habitantes de 720 753 en 1910 a 906063 en 1921. >5

__i ) La Constitución de 1917 dispuso para el territorionacional la administración del país a través del sis­tema de gobierno de tres niveles: municipal, estatal y federal.

Sin que los siguientes presidentes establecieran una política de planificación urbana, la expansión de­mográfica, principalmente de la capital, fue configu­rando un nuevo espacio urbano en el que aparecen esos nuevos actores que surgen de la Revolución: las clases media y obrera, cuyas demandas de vivienda_y servicios plantean la necesidad de una intervención gubernamental.

De 1911 a 1928 se formaron en la capital 41 colo­nias, de las cuales 22% eran obreras. En conjunto, para 1928, 31% de las colonias eran de clase media alta y baja, 28% colonias obreras, 19% colonias resi­denciales y 13% colonias de burócratas. En términos

15 Unikel, op. c i t , p. 28.

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»’.'•norales, a partir de la Revolución la ciudad creció■ le acuerdo con el modelo de urbanización segregada <|iic había trazado el porfiriato. Los fraccionamientos privilegiados se ubicaron al poniente y sur, mientras< n el norte y el oriente se dio un crecimiento desor­denado por la aparición de numerosos fracciona­mientos que darían lugar a la formación de colonias piolotarias. En esta zona se concentraban las indus- iilas y los talleres que atraían a numerosos comin­ee i dos de mano de obra provenientes de la crisis de I' is viejos oficios y del campo.

i a enorme demanda de vivienda trajo la aparición de numerosos fraccionadores, cuyos abusos y el ge- neial incumplimiento de los contratos en que se com- |ii«»metían (como la introducción de los servicios milanos necesarios — luz, agua potable, drenaje— ) Ineron un problema persistente a lo largo de la déca­da do los veinte y que, de cara a las protestas de la « laso media y de las huelgas y reivindicaciones popu- I nes — por ejemplo de los trabajadores de tranvías, de la educación y de los inquilinos— ,16 fue necesaria la intervención y regulación gubernamental,

i ( )bregón, desde el comienzo de su gestión, co­menzó a elaborar un proyecto de construcción de i e.as para trabajadores. En julio de 1921 y en sep­tiembre de 1922 se emiten las disposiciones legales 1 pie so pensaban eran soluciones para el problema de la vivienda de la clase media y obrera. En ellas se exentaba de todo tipo de contribución (predial, salu- I »rldad, agua, pavimentos, licencias de construcción)

lí. Berra, La expansión de la ciudad de México y los conflictos ui/mnos 1900-1930, El Colegio de México, 1981, vol. I.

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a las construcciones habitacionales para las clases media y baja.\

También planteó la instrumentación de un provec- to de construcción de habitaciones módicas, .paia los trabajadores y empleados públicos, apoyando la for­mación de colonias por la vía organizativa de las co­operativas, que estaba ya considerada en el artículo 123 constitucional. El proyecto establece que serán “consideradas de utilidad social las cooperativas que se establezcan para construir casas baratas, higiénicaso destinadas a ser adquiridas en propiedad por los trabajadores”. La primera cooperativa de vivienda se certificó en febrero de 1923, bajo el nombre de Colo­nia Cooperativa Ferrocarrilera Limitada, a la que si­guieron la Colonia Paulino Navarro en 1924, y la Plutarco Elias Calles SCL en 1926, encargada de urba­nizar en el ex hipódromo de Peralvillo una nueva colonia de obreros. Con este esquema de dotación de vivienda para trabajadores, vinculada fuertemente con las estructuras sindicales articuladas corporativa­mente a la c r o m , siguen surgiendo colonias de trabaja­dores como la Prohogar en 1931 y la de los Trabajado­res del Hierro en 1933-

De esta misma forma se resolvieron las demandas de algunos sectores empleados en la administración pública que hicieron su solicitud de vivienda a través de su organización a partir de las dependencias ofi­ciales en las que laboraban. Es el caso de la colonia Postal, formada en 1921 por los empleados de Correo, a quienes el gobierno concedió un terreno cuyos habitantes introdujeron, por cooperación, el servicio de agua, luz, banquetas y escuela. La colonia Federal, fundada a iniciativa de los empleados de la Secretaría

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ili < ¡<thernación en la calzada México-Puebla, y sobre |i h |i i |,i colonia Tanques y Cartuchos, gestionada por I ■ ■ I'alleres Fabriles Militares, que dirigía Morones, m . ictario de la crom, tuvieron además previos traba- |i', de planificación.

evidentemente no todas las demandas pudieron i i i»•sueltas. El proyecto presentado por los maestros

ili primaria en 1923 para construir su propia colonia n*' luí* aprobado. Sin embargo, el llamado y los estí-....los para la constmcción de vivienda media y po-piil.ii tuvieron éxito. Ya en 1922-1923 el Informe de i1111 tierno asentaba que de las 684 solicitudes reci- I '!■ Lis se habían constmido 1 429 viviendas.

11 » que en general siguiójo m o un problema exten­dí'l<> en la ciudad fue la situación de los servicios niImdos. La exención de los impuestos fomentaba el mínenlo' de la población y de las necesidades ur­banas; y sin esos ingresos por impuestos las munici­palidades no podían completar las obras de drenaje, leu i y pavimentación. Además, existía la contradic- i Ion de que las leyes en vigor establecían que el ayun-....... sólo recibiría a su cargo colonias que yai ai i vieran dotadas de servicios.

l i gran cantidad de colonias carentes de servicios dio lambién lugar a la Basquéela ele formas organiza­tivas internas para mejorar la situación de sus pobla- i|oicy Surgieron entonces las Juntas de Mejoras y numerosos sindicatos urbanos, incluyendo el Sindicá­is de Inquilinos, que unificaba las demandas de dis­tintas colonias populares. En la ciudad de México y i ii las otras ciudades que se iban incorporando a este un klelo de urbanización, las clases obreras y medias, i tiranizadas de este modo, habían modificado ya de

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manera definitiva las pautas y la dinámica del cre­cimiento de las áreas urbanizadas.

Los primeros esbozos de la planificación moderna (1928-1940)

—̂ El sexenio cardenista marca el inicio de una época definitoria para el país. Es durante la presidencia de Lázaro Cárdenas que el Estado mexicano se consoli­da. Su principal característica sería, a partir de enton­ces, la de sqr el promotor del desarrollo económico y social del país a través de la intervención en los dife­rentes ámbitos de la vida nacional.

El compromiso de hacer justicia a las clases más necesitadas, la precariedad del capital privado que lo imposibilitaba a ejercer el papel de primer actor económico y las consecuencias de la recesión econó­mica mundial — iniciada en 1929 y que se prolongó hasta la primera mitad de la siguiente década— con­virtieron en una necesidad la intervención estatal en los procesos económicos y sociales.

Sin embargo, el modelo de desarrollo sobre el que trabajó la administración cardenista aún no era el de la industrialización del país. La prioridad lo constituía el campo, para lo cual era necesario acelerar el pro­ceso de reforma agraria y apoyar financiera y técnica­mente la actividad agropecuaria. El resultado fueron casi 20 millones de hectáreas repartidas y el sur­gimiento del Banco Nacional de Crédito Rural, entre otras dependencias. Otro rasgo del proyecto era su fuerte sentido nacionalista, ya que sin descartar la participación del capital extranjero éste debía suje-

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Iiiisc estrictamente a la legalidad del país. Las com-I unías petroleras lo dudaron y fueron expropiadas.

Aunque la economía creció entonces 4% anual, la* | h tínica económica estaba claramente orientada hacia

la < < msolidación de un proyecto nacionalista, el rom­pimiento de la economía de enclave y el desarrollo aeiicola. La industrialización como estrategia para el ili .arrollo desempeñó sólo un papel secundario en el proyecto cardenista. Las manufacturas que im­pulsó eran industrias rurales organizadas a lo largo de lineas cooperativas. Lejos de su proyecto estaba la n instrucción de plantas industriales a gran escala oI I ulros urbano-industriales. En todo caso, la industria i leí iia ser llevada hacia la población mral, a sus pe- i|iienas aldeas.

I s así que en la suma de los factores, la tasa de mi uni/.ación cayó con respecto a la década anterior. \ pesar de ello, y sin duda vinculado con la consoli- ilailón de un Estado que desde la estabilidad y la li'Milimiclad podía comenzar a tener percepciones j(l'»bales para el país, sg realiza en este periodo un• »ilikmzo importante de planificación estatal en Méxi-I I I En 1930 se decretó la primera Ley de Planeación, a la (|ile siguió en 1933 la Ley de Planificación y Zonifi- i ación del Distrito Federal y del Territorio de Baja Ca­lifornia, a las que se sumarían más tarde diversas me- i lii las complementarias y algunas modificaciones.

Merece destacarse que estos esfuerzos de plani- I tención fueron impulsados por un grupo de profesio­nales, principalmente de arquitectos, entre los que des- liu a Carlos Contreras.17 Bien enterados de lo que

1 ' CI, D. Hiernaux, “La experiencia mexicana en la planeación de

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ocurría en el mundo y de los modelos urbanos de la época, a pesar de que las distancias de entonces aparentaban ser mucho más largas de lo que son aho­ra, coincidieron en el tiempo con el surgimiento del urbanismo europeo de los años treinta, encabeza­do por Le Corbusier. Incluso en 1933 Contreras orga­nizó un Congreso Internacional de Planificación en México.

Los planes que elaboraron para la ciudad de México muestran su relación con los conceptos de la época: la separación de las funciones urbanas, la modernización de los grandes equipamientos colectivos, los cruces a desnivel de las vialidades. Este plan regulador, aunque realizado en 1933, al parecer tuvo sucesivas reformula­ciones hasta 1940. Quedaron sin embargo algunas obras cumplidas según el plan regulador, como la nue­va estación de ferrocarril (en el mismo lugar que hoy ocupa), y ciertos reglamentos duraderos, como el de arquitectura del Distrito Federal.

Este equipo de urbanistas participa también en la_ formulación del Plan Sexenal 1934-1940, dato que nuevamente destaca la importancia de los urbanistas en el desarrollo de la planificación estatal de México. Sin embargo, este primer auge de un planeamiento urbano moderno con la participación de cuadros pro­fesionales se detendría en 1940, cediéndole su lugar a la industrialización como gran factor de la urbani­zación del país.

grande^ proyectos de inversión”, en Estudios demográficos y urbanos, vol. 3, núm. 1, El Colegio de México, 1988, p. 101.

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La industrialización urbanizadora (1940-1970)

\ i iiimo el sexenio cardenista consolidó al Estado.......m i) y le proporcionó un perfil perfectamenteililmulo, este nuevo periodo define el rostro eco- iiitínico de México vigente hasta los inicios de la dé-■ ii h de los ochenta. La historia es muy conocida: luí nuso en la coyuntura de la segunda Guerra Mun- ili.il, el gobierno de Manuel Ávila Camacho inició en el ^ — p ii'i un acelerado proceso de industrialización susten- i hit* en un modelo de sustitución de importaciones.I,it, Iadores que lo alimentaron fueron muchos, una mi ni parte de ellos propiciados e impulsados desde el I d,h l(); políticas fiscales y comerciales que protegieran \ iiii >illovieran la inversión privada nacional y extran- |na ésta sobre todo durante la administración de MifiH I Alemán— , enormes y crecientes inversiones I ti il t||i as en la creación de la infraestnictura que sopor- 1 ii i la industrialización y la urbanización asociada a i II i energía eléctrica, carreteras, telecomunicaciones, pnqucs industriales, entre otros, y el creciente dete- lllili i de los términos de intercambio entre el campo y la tliidad que, entre otras cosas, propició la enorme uiiu.u ión hacia los centros urbanos, principalmente la• ni>I ni de México.

A ,i la gran urbanizadora de este tiempo es la indus- Ifjlill/.ación. El Estado, en la medida que es el promotor ,1, apoya y es el soporte de la primer^, pero sin

l l|i!• * exista una planificación urbana propiamente, ni un i preocupación específica por regular o impulsar el di ’tai rollo de un proyecto urbano en sí. La urbani­zo ion resultante que concentraba población y recur-

en unas pocas zonas derivaba naturalmente de una

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visión que privilegiaba el crecimiento industrial y nacional sobre el regional, bajo el supuesto y la expec­tativa de que el proceso mismo de crecimiento, por su propia dinámica, provocaría en la medida que el pro­ducto fuera creciendo una distribución de recursos entre sectores, regiones y personas.

La intervención estatal, con un enfoque en todo caso más de programación y de coordinación de acciones — esto sobre todo a partir de 1952, al crearse la Co­misión Nacional de Inversiones adscrita a la presidencia de la República— fue de cualquier modo decisiva en la urbanización de este tiempo, que es además la época que registra mayores tasas de crecimiento de la población urbana, incidiendo en ella en gran medida las corrientes migratorias del campo a la ciudad.

Entre los, proyectos estatales destacan las comi­siones de las cuencas hidrológicas, creada la primera, la del Papaloapan, en 1947; la última, la del Río Bal­sas, en 1960. El proyecto de cuencas hidrológicas, que se proponía evitar un mayor retraso en determi­nadas regiones y que junto con las obras de irrigación y de caminos buscaba alcanzar mejores niveles de bienestar para las poblaciones regionales, fue el últi­mo bastión de influencia de Cárdenas y su equipo de urbanistas partidarios de la planificación.

Mucho más en concordancia con la visión e inter­vención estatales de entonces, puede destacarse el surgimiento de los parques y ciudades industriales, que de 1953 a 1970 vive un periodo que es caracteri­zado por Garza,18 como el desarrollo de su etapa

ls Cf. Gustavo Garza, “Parques y ciudades industriales”, en Estudios demográficos y urbanos, vol.3, núm. 1, op. cit, pp. 39-55.

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■ipeii mental. Así, en 1953, fue construida la pioneraI IihI.«I Iternardino Sahagún, diseñada en analogía a |iim ih vv towns” ingleses, planeada para dar cabida H f»u (><)() habitantes y edificada por la iniciativa de tres »*• m| .M mis paraestatales. A pesar de la cuantiosa inver- •i"ii < n infraestructura no logró atraer, con una sola |* ii pelón, a más empresas. En un nuevo intento,...... evidentemente aún sin poder disponer de

tiltil evaluación de la primera experiencia, en 1957 f|Miiieii/.;i a operar la Ciudad Industrial Irapuato. Esta ni finida experiencia, iniciada por la Comisión Fede- i »1 de Electricidad y asesorada por el gobierno fe- di i 1 1. .mnque logra atraer más empresas — una tres .ni", después, seis más a siete años de su inaugu- Wrlñii tampoco alcanza el éxito esperado, ni si- tjtilt i i resultados satisfactorios, aun considerando (jlir .egún estándares internacionales se requieren iltededoi de 10 años para que un parque industrial JH di s.u rolle completamente.

binante la administración de López Mateos (1958^f-~ |'»ii 11 .se crean dos ciudades industriales, una pública ) l,i otra — por primera vez— privada. Además, se Ht'ii. aunque fracasa, el primer parque industrial pri- Midn el Delta en León, Guanajuato— en 1960. El l'iiii|iie Industrial Lagunero, que aunque bajo esa di ih »inlnación corresponde en realidad a una ciudad m i i ' |iie a un parque industrial,19 localizado al oriente di h ciudad de Gómez Palacio, Durango, planeado

*" l'iin Garza, la diferencia entre unas y otros es, por un lado, el ta- MMiii. ......ucdio de los parques, que es de 119 hectáreas, mientras queI I .l> 1c. i ludades es de 514; por otro lado, el uso del suelo, más diver-lllli ni. • ni las segundas que en los primeros, destinados fundamental- ........ ,i uno industrial.

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para realizarse en cinco etapas por la cfe fue evalua­do como un proyecto exitoso con 360 empresas allí establecidas. Por su parte, la Ciudad Industrial Valle de Oro, localizada en San Juan del Río y escriturada en 1963, constituye el primer conjunto privado de México. Las evaluaciones, realizadas durante 1986, la consideran, con sus 120 empresas en operación, como un desarrollo medianamente satisfactorio.

Con Díaz Ordaz (1964-1970) terminará la etapa experimental. En ese último lapso se construyen seis nuevos proyectos: cinco parques industriales y una ciudad industrial, civac , en Cuernavaca. De los par­ques, cuatro de ellos son privados: el Parque Indus­trial El Vigía, en Mexicali; el Antonio J. Bermúdez, en Ciudad Juárez, Chihuahua; el de Nogales, en la ciudad del mismo nombre en Sonora, y el Cartagena, en Tul- titlán, estado de México. El más exitoso de ellos, califi­cado como una venturosa empresa comercial con fac­tores positivos para el desarrollo industrial de la ciudad, es el J. Bermúdez. Por su parte, el único par­que público, el Parque Industrial 5 de Mayo, aunque originalmente fue iniciado por un grupo de empresa­rios poblanos pasó por problemas financieros, pri­mero a manos del gobierno estatal quien continuó su construcción y, posteriormente, al terminar el periodo de ventas, al gobierno municipal, que quedó como responsable de su administración.

La intervención estatal en esta época, y a lo largo del llamado periodo del desarrollo estabilizador, a pesar de concentrarse en la promoción de la indus­trialización impulsó y financió en este lapso el desa­rrollo de uno de los centros turísticos más impor­tantes, Acapulco, y también el de Veracniz. No puede

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desde luego soslayarse que, además, con el afán de icdimensionar las funciones de los centros impulsores i le la modernización industrial y de apoyar el desarro­llo de sus mercados, también se embellecieron estos i cntros. Es el tiempo de surgimiento de “La Perla de ( K cidente”, “La Sultana del Norte” y “La región más transparente”. Es cierto también que en las leyes de planificación urbana de entonces (1941-1953), se re­tí miaron algunos conceptos de Contreras y su equipo, for ejemplo, “Jpgrar que los centros urbanos se desa­mparan en forma racional, estética y en condiciones de salubridad”.. Asimismo, si bien el Estado dio amplio apoyo a los nacientes empresarios, también promovió el desarrollo de la clase media a través de su incorpo- i ación en las filas de la burocracia y en la promoción ( le la educación en todos los niveles.

Específicamente en materia urbana, puede recor­darse que entre el fin de la década de los cuarenta y mediados de la siguiente, el gobierno federal cons­truyó en la ciudad de México los multifamiliares Cen­tro Urbano Presidente Miguel Alemán, en la actual avenida Félix Cuevas, y el Centro Urbano Benito luárez en la colonia Roma, primeras construcciones relativamente masivas de vivienda en renta para los servidores públicos. Entre I960 y 1965 toda la gama< le ingresos medios se distribuye, de acuerdo con sus preferencias y rangos, entre el conjunto Nonoalco- Tlatelolco, la Unidad John F. Kennedy y la Unidad Independencia, construida por el i m s s .

Por último, al término del periodo, con los primeros signos de agotamiento del milagro económico mexi­cano y su efecto sobre las mayorías concentradas en las urbes, consistentemente alimentadas por las co­

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rrientes migratorias de un campo en creciente deterio­ro, se crea en 1964 el Programa Financiero de Vivienda y el Fondo de Vivienda, con la intención de promover la construcción y el mejoramiento de vivienda de inte­rés social y encauzar y orientar la inversión de la banca privada en este renglón. Pero, fuera de toda planifica­ción, y debido a un ritmo de crecimiento poblacional que, al no coincidir con el comportamiento de las va­riables macroeconómicas se convertía ya en “explo­sión demográfica”, la ciudad de México se llena de vecindades, “ciudades perdidas”, “colonias populares’V tanto en el centro histórico como en el norte. También, en ese desbordamiento hacia la periferia, surge en el oriente de la capital un importante asentamiento po­pular, Nezahualcóyotl, que en sólo algunos años y bajo condiciones insalubres y de poca seguridad, superó el millón de habitantes. “La creciente incapaci­dad de amplios sectores para acceder a cualquiera de los mercados de vivienda... estaba en la base del ver­tiginoso proceso de la llamada ‘urbanización marginal’ que enuncia la satisfacción de las necesidades de vivienda de grupos significativos de la población a través de la autoconstrucción y del asentamiento irre­gular. La celeridad que el proceso adquiría en las prin­cipales ciudades del país era apenas la muestra más evidente de su ‘disfuncionalidad’. El modelo de desa­rrollo urbano industrial había llegado a su fin, y ello situó a las ciudades en el sendero de una crisis urbana espectacular.”20

En este contexto, que todos los análisis del sistema

20 “Ciudades en crisis: los espacios de la transición”, en México: el reclamo democrático, Siglo XXI-ilet, México, 1988.

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138020I u ilitico mexicano califican como de desmoronamien- ic i del modelo de desarrollo estabilizador y que se tra- i luce en conflictos sociales y también específicamente ni baños, el Estado responde transformando la modali- il.id de su intervención. Se inician ya a finales de los .< \cntas los “grandes proyectos de inversión”, que Implican ya no el soporte a las actividades del sector I invado, sino la participación intensiva en el desarro­lla de actividades que suponen procesos masivos de Inversión en tiempos relativamente cortos.21 Sin entrar en detalle de los modos y marcos de la intervención urbana del Estado de este periodo (1970-1988) que serán tratados más adelante, es este momento el de la emergencia formal y el del desarrollo de la planifi- i ¡ición urbana moderna por parte del Estado. Pero i.imbién es el del surgimiento de un nuevo agente de Intervención sobre lo urbano además del capital: el ni« »vimiento urbano popular.22

1.a complejidad de los problemas y sobre todo de la sociedad misma, en un encuadre mundial también< .ida vez más complejo, no tardaría en cuestionar los alcances de la planificación territorial, que se inició pi( »píamente en 1976, aspirando a lograr la planifi- ( ación racional de cada hectárea del país.

•;l Cf. D. Hiernaux, “La experiencia mexicana en la planeación de Hi.mdes proyectos de inversión”, op. cit., pp. 97-111.

22 Merece señalarse que es también éste el tiempo del desarrollo del.i sociología urbana, tanto de su versión funcionalista como marxista i Miuctural. En este desarrollo, la Escuela de Chicago, y la sociología Iiimcesa, fueron la gran referencia de la investigación urbana en México. I irsde las dos vertientes se alimentó tanto la planificación urbana i'sl.ilal, como el desarrollo y organización del movimiento urbano po- I miar. Desde distintas perspectivas, ambas líneas coincidían en el papel protagónico del Estado en la “Cuestión Urbana”, en su desarrollo v (gente y en su transformación.

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Las principales acciones del Estado en relación con la planificación urbana de 1970 a 1988

~~* Durante este periodo la planificación urbana cobra fuerza. Es vista como la manera a través de la cual &e_ podrían corregir los problemas que había generado el desarrollo de México: las enormes disparidades regionales, la excesiva concentración en la ciudad de México y el acelerado crecimiento y mala distribución de la población. La acción planificadora del Estado debería realizar la descentralización y desconcen­tración para racionalizar la ocupación del territorio y mejorar las condiciones de vida de la población, so­bre todo de aquella que se ubica en las zonas ur­banas.

Desde 1976 comenzó la instrumentación legal y operativa de la planificación formal en el ámbito ur­bano. El proceso ha sido difícil; sin embargo, con la corrección de los errores se logró diseñar una estruc­tura administrativa compleja para la definición de acciones de planificación y su instrumentación. De una ley se pudo pasar a la formulación de planes y a un sistema nacional de planificación en el que concu­rren los tres niveles de gobierno.

^ 4 ;Con la administración del presidente Luis Echeve­rría (1970-1976) se consolidaron proyectos que han repercutido en el desarrollo urbano, dentro de los cuales se destaca el impulso al puerto industrial de Lázaro Cárdenas en Michoacán.

En agosto de 1971 se anuncia de manera formal el inicio de la construcción de la sideríirgica, en un lugar cercano al puerto, con una superficie de 1 000 hec­táreas, fijándose como meta alcanzar una producción

m.iyor de 10 millones de toneladas de acero anuales. A ■mi vez, los distintos organismos que por decreto presi­dencial debían participar en este proyecto de desarro­llo icgional iniciaron su parte. Fue así como la Secre-I.i i i .i de Marina construyó el puerto y las obras ii' cosarias para su mantenimiento.

I'or su parte, el fideicomiso Lázaro Cárdenas crea- di i el 31 de enero de 1973 se dedica a la construcción de las viviendas necesarias para los trabajadores y en n iicral del equipamiento urbano en la zona. La en- h ii ices Secretaría de Obras Públicas y la Comisión ledcral de Electricidad finalizan la construcción de ' lirios caminos, modificándose de esta manera la fiso- in unía de la región.

A partir de este momento, la actividad económi- i ,i en Lázaro Cárdenas ha mostrado un gran dinamis­m o, en la medida que ha pasado a ser una región de Incite atracción para los inversionistas, ya que ha Nido apoyada con servicios de infraestmetura y equi- I i.i miento.

I j construcción de los dos grandes proyectos de desarrollo regional, la Sidemrgica Lázaro Cárdenas-Las linchas, S. A. ( sicartsa), y el puerto industrial Lázaro• ,i idenas, han llevado a la creación de las vías de i omunicación terrestre, aérea y ferroviaria, que vin- i ni,m el área con el desarrollo económico y social del i '.i,ido de Michoacán, orientando el fortalecimiento deli is sectores productivos a una integración más eficiente i le las actividades del Estado con el oriente y el centro del país, así como con la franja costera del Pacífico.

Actualmente, las actividades industriales absorben ,i|uoximadamente 22.1% de la pe a , siendo las princi­pales empresas las siguientes: Siderúrgica Lázaro Cár­

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denas, Nafinsa-Kobejtee ( nks ) , cfe, pe m e x , Fertimex y Productora Mexicana de Tubos. Estas industrias se encuentran ubicadas principalmente en las locali­dades de Lázaro Cárdenas, La Orilla y Guacamayas. Su expansión está estrictamente vinculada con el desa­rrollo de la industria de los bienes de capital interme­dios y con la agricultura.

Por otra parte, en la administración del presidente Echeverría se intentó recuperar para el Estado un ma­yor margen de intervención en la actividad económica a través de la creación de empresas estatales, paraes^ tatales y descentralizadas, o el apoyo a éstas, asLcomo de múltiples fideicomisos. Intentó reafirmar la legitimi­dad estatal mediante un acercamiento con la sociedad civil a través de instancias negociadoras de intereses.

En relación con las disfuncionalidades espaciales instrumentó una serie de acciones orientadas a la po­sibilidad de generar una acción planificada a nivel nacional. Entre dichas acciones dos fueron las más importantes: las modificaciones constitucionales a los artículos 27, 73 y 115 y la Ley General de Asentamien­tos Humanos ( l g a h ) , que fue aprobada el 20 de mayo de 1976.

Antes de la Conferencia de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, promovida por la Organi­zación de las Naciones Unidas en 1976, en casi todos los estados de la República existían ordenamien­tos jurídicos que regulaban fundamentalmente aspe-c- tos de urbanización y no de planificación del desa­rrollo urbano, como por ejemplo, leyes de planifi­cación, de urbanización y de fraccionamientos.

i agudización de la situación de los asentamientosuuinanos, la carencia de normas urbanísticas en la

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i!i,m mayoría de las entidades federativas o, en su t *!••« >, la falta de aplicación y la dispersión e ineficaciai....nativa, así como la ausencia de planificación ur-l'.m.i y la falta de coordinación en las acciones e j Inversiones públicas en materia de desarrollo urbano \ en algunos casos, contradicción entre sus propios pn »gramas en la materia, hicieron impostergable que i I I .(.ido mexicano contara con una estructura jurídi- i i para la planificación y regulación de los asen­timientos humanos, que vinculara bajo un esquema> I* c< »ncurrencia, coordinación y colaboración, las atri- I m k iones que en sus ámbitos de competencia tienen I» gobiernos federal, estatales y municipales.^.

I n el contexto señalado, el gobierno de la Repú- l»ll(.i se vio en la imperiosa necesidad de definir publicas y estructurar sistemas que permitiesen pia­le . 1 1 .idecuadamente el crecimiento ordenado de los iNentamientos humanos, a fin de propiciar mejores UJUCliciones de vida en beneficio de sus habitantes.

I ,is reformas y adiciones a la Constitución Política• I. los Estados Unidos Mexicanos, publicados en el bunio Oficial de la Federación el 6 de febrero de l'J 76, inician un vigoroso proceso de estudio, revi- Nl< 'ii y promulgación de ordenamientos jurídicos para I.» orientación de nuestro proceso de desarrollo, par­ió ni,irmente en materia urbana.

I is reformas a la Constitución establecieron el prin-• i| »lo de la concurrencia que consistió en establecer la necesidad de una coordinación entre niveles de go­bierno y la observancia de los planes de cada uno de dichos niveles. En segundo lugar se dispuso que la lOilsl ación local en la materia debía estar de acuerdo la ley federal. En tercer término se estableció un

régimen especial en materia de áreas metropolitanas ubicadas en dos o más entidades federativas^en el cual los tres niveles de gobierno están obligados a planear y ordenar de manera “conjunta y coordinada”, jjin el artículo 27 constitucional se estableció el

derecho que tiene el Estado mexicano para dictar las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regu­lar la fundación, conservación, mejoramiento y cre­cimiento de los centros de población^

El artículo 73 faculta al Congreso de la Unión para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, con objeto de cumplir con los fines previstos en el artícu­lo 27.

La Ley General de Asentamientos Humanos ( l c a h )

planteó la necesidad de reducir los desequilibrios sec­toriales y geográficos con el objeto de armonizar el crecimiento regional. La ley no se reducía meramente a planificar lo urbano sino a entrelazar las actividades productivas del campo y la ciudad, la agricultura y la industria, así como los servicios, de modo que se hi­ciera más funcional la economía y se generaran pers­pectivas de empleos múltiples, tanto en los propios centros urbanos como en el medio mral. Según su objeto, la lg a h pretendía establecer la concurrencia de Iqs tres niveles de gobierno para la ordenación y regu­lación de los asentamientos en el territorio nacional; fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los cen-

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nos cíe población, y definir los principios conforme< < >n los cuales el Estado ejercería sus atribuciones para determinar los usos, reservas y destinos de áreas y predios.

Sus objetivos específicos eran el aprovechamiento, < 1 1 beneficio social, de los elementos naturales sus-i cptibles de apropiación, para hacer una distribución ci|uitativa de la riqueza pública; el desarrollo equili- lnado del país, armonizando la interrelación entre el• ampo y la ciudad; la distribución equilibrada de los t cntros de población en el territorio nacional, inte- ri.mdolos en el marco del desarrollo nacional; la adecuada interrelación socioeconómica en el sistema nacional; una más eficiente interacción entre los sis­temas de convivencia y de servicios en cada centro tic población; el fomento de ciudades de dimen­siones medias, a fin de evitar las que por su despro­porción produzcan efectos negativos; la descon­gestión de las grandes urbes; el mejoramiento de la< .ilidad de vida; la mayor participación ciudadana;l,i regulación del mercado de los terrenos y de los Inmuebles dedicados a la vivienda popular y la pro­moción de una vivienda digna.

I-I ordenamiento jurídico de referencia establece un Sistema Nacional de Planeación de los Asen­tamientos Humanos, integrado por el Programa Sec- loiial Nacional de Desarrollo Urbano; los planes eMatales de desarrollo urbano, que tienen por objeto definir las líneas generales de desarrollo urbano en las entidades federativas, de acuerdo con las leyes locales; los programas de ordenación de zonas co­mí rhadas, previstos en la fracción VI del artículo 115i (institucional; y los planes municipales de desarrollo

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urbano, que tengan por objeto el desarrollo urbano de los centros de población y contengan las líneas de acción específicas para la ordenación y regulación de dichos centros de población, en los términos del capítulo IV de la propia ley.

Concebida en estos términos, la lg a h se constituyó en una norma de estructura sobre los problemas urbanos del país, es decir, en modelo para otras que se definieran en un futuro. Con ello estableció las bases para crear leyes, planes y reglamentos urbanos en todas las entidades del país. Por otra parte, se cons­tituyó en una primera propuesta de coordinación de las acciones e inversiones que, en materia urbana, realizaban los estados y municipios y la propia Fe­deración. Asimismo, fijó las bases jurídicas que permi­tirían elaborar un plan urbano de carácter nacional y los subsecuentes a nivel estatal.

Su anuncio provocó una fuerte reacción por parte de las más importantes organizaciones empresariales, las cuales propagaron el rumor de que dicha ley traería consigo una especie de socialización de la propiedad urbana o, al menos, algo parecido al régi­men de la reforma agraria. Además, señalaban que otorgaba atribuciones excesivas a los municipios.23

El proyecto que por último se aprobó sufrió modi­ficaciones importantes: se restringieron las facultades y atribuciones administrativas que en un inicio se habían definido para los municipios; se eliminaron las alusiones a la especulación sobre el suelo urbano

23 Juan Manuel Ramírez Saiz, “Los objetos de la Ley General de Asen­tamientos Humanos”, en Gustavo Garza, Una década de planeación urbano-regional en México 1978-1988. El Colegio de México, 1992, pp. 30-31.

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\ disminuyeron las referencias al control del mercado inmobiliario; se redujeron las precisiones sobre los i Ir montos para determinar las sanciones correspon­dientes por incumplimiento de lo establecido en la ley; y se volvieron más flexibles los criterios sobre protección de tierras de uso agrícola, forestal o minoro.24 La campaña del empresariado generó una n '.puesta en la clase política de apoyo al Poder Eje-• ntivo Federal. Todos los gobernadores de los esta- i !i >n promovieron la expedición de las respectivas leyes de desarrollo urbano, en congruencia con la n . a i i. Con ello se integró, en un plazo muy corto, un le,ulmén real de planificación con las normas tanto fe- i leudes como locales.

I s importante destacar que con la aprobación del pitmor ordenamiento jurídico en materia de asen­timientos humanos en 1976 se generalizó la com- piensión de los problemas urbanos a través de un lenguaje común dentro de una “doctrina” de plani- !i< .ición,25 se promovió la homogeneización de la legislación y de la administración urbanas del país,26 y üfianzó el Estado, por la vía jurídica, en el ámbito 1 1< l.i gestión territorial.

I .i L G A H fue objeto de algunas críticas y varios ana- ir.t.is señalaron que era demasiado general en sus objetivos. Por ejemplo, si bien menciona el apro- yi'( liamiento en beneficio social de los elementos i Mím ales, no aporta lincamientos suficientes sobre estü temática y su vinculación con los asentamientos

' ' Juan Manuel Ramírez Saiz, op. cit., p. 31.''' Antonio Azuela, “El significado jurídico de la planeación urbana

i n México”, en Gustavo Garza, op. cit., pp. 57-60.1,1 Juan Manuel Ramírez Saiz, en Gustavo Garza, op. cit., p. 51

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humanos. Por otra parte, tampoco define ningún cri­terio para establecer la interrelación entre lo urbano ylo rural, ni sobre lo que se consideraría una distribu­ción equilibrada de la población y lo que se conside­raría como “ciudad de dimensiones medias”. En la intervención estatal en el mercado inmobiliario no define mecanismos concretos (políticas restrictivas, gravámenes de propiedad, control de precios de tie­rra, etc.) por lo que queda indefinida la política en relación con el suelo y su posibilidad de constituir reservas territoriales.27

Sin embargo, a pesar de todos estos cuestiona- mientos, se reconoció la importancia y el avance que significó la ley, y se aceptó la necesidad de una pla­nificación para hacer frente a los problemas urbanos.

Más tarde, la administración del presidente José . López Portillo (1976-1982) se preocupó por edificar

el sistema nacional de planificación urbana que in­cluiría la elaboración e instrumentación de los planes y programas que fueran necesarios. Durante 1977 y 1978 quedó claro que la lg a h realmente no implicaba un enfrentamiento de los derechos de los propie­tarios privados con la acción del Estado, pues ningún órgano del Estado trató de llevar a cabo una transfor­mación de las relaciones de propiedad en las ciu­dades, ni dentro de la planificación ni fuera de ella. Casualmente los principales obstáculos a la plani­ficación urbana comenzaron a surgir en el régimen agrario.

El crecimiento acelerado de muchas ciudades ha traído como consecuencia la ocupación de terrenos

27 Ramírez Saiz, op. cit., pp. 38-47.

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|inimecientes a núcleos agrarios, principalmente a IIiim . ile la formación de colonias populares. El con- li"l di- la ocupación de estas tierras para usos ur- |t||iiiis quedaba fuera del alcance de los órganos i | i planificación urbana, dado que les correspondía0 1 ,1 ,s .mtoridades agrarias y a las organizaciones cor- |h n.iilvas del sector, la venta y urbanización de las tie- ílih ejldales. Cualquier acto de planificación que implicara este tipo de tierras requería,ser procesado iii i| l.i burocracia agraria, sujeta a estrictas normas |i peeto al cambio de tenencia, lo que ocasionaba l|iie se demorara o impidiera el proceso planifica-1 |(n m

Dentro del proceso administrativo en materia de ((cniiimientos humanos, uno de los pasos más sóli-i . Im* la promulgación de la J-ey- Orgánica de la idniinistración Pública Federal, el 24 de diciembre >1. 1076.

I te ordenamiento legal establece las bases de Km mi/ación de la administración pública federal. ■Nlintsmo dispone el agrupamiento por sectores de

diferentes entidades públicas a efecto de que sus film iones con el Ejecutivo Federal se realicen a tra­ían < le las Secretarías de Estado o Departamentos Ad- jmiilMnitivos correspondientes a cada sector de acti­vidad del gobierno federal.

Tu su planteamiento inicial, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal creó la Secretaría deA.... iniientos Humanos y Obras Públicas (sah op ). Lanpeudón de la planificación urbana en el nivel federal

*HiIbuyó a esta Secretaría. El primer plan que

Antonio Azuela, en Gustavo Garza, op. cit., pp. 61-62.

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elaboró, según lo establecía la lg a h , fue el Planl Nacional de Desarrollo Urbano (pndu ), aprobado en mayo de 1978, del cual se derivaron el Programa! Nacional de Vivienda y más de 2 000 planes estatales, municipales, de centros de población, de delegaciones! y de barrios. 1-1 pndu se convirtió en un instrumento del gran importancia pues “la acción para resolver el p ro l blema del crecimiento urbano — afirmaría el presi-1 dente José López Portillo— sólo puede darse dentro! de un plan nacional de desarrollo en el que se contemJ píen todas las áreas”. Significaba “no dejar que las cosas sucedan, sino normarlas para que sucedan como pretendemos, queremos o consideramos que deben suceder”.29

Sus objetivos de largo plazo eran racionalizar la distribución, en el territorio nacional, de las activi­dades económicas y de la población, localizándolas] en las zonas de mayor potencial del país; promover el desarrollo urbano integral y equilibrado en los cen-j tros de población; propiciar condiciones favorables! para que la población pueda resolver las necesidades! de suelo urbano, vivienda, servicios públicos, in­fraestructura y equipamiento urbanos; y mejorar y preservar el ambiente.

Para reordenar la población propuso la configu­ración de un Sistema Urbano Nacional que represen­taría la estructura básica del territorio y estaría com­puesto por varios sistemas urbanos integrados a partir de ciudades con servicios regionales que apo­yarían el desarrollo de sus áreas de influencia, en las

29 Citado en Senado de la República: “Planes en la nación mexi-j cana”, tomo 9, México, 1987, p. 300.

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tjin habría una gama de poblaciones de diversos litiM.uios hasta llegar a los asentamientos rurales dis- |4fh< is Por otra parte, definió zonas y centros de (’»nlil.ielón prioritarios. Dentro de las primeras propu- D1 1111 >or su capacidad de absorción de población, su ni *ii ación respecto a los recursos naturales y su pro-...... o favorable de generación de empleos, en fun-1‘lmi ( leí desarrollo acelerado que tienen diversos sec- |HH<h económicos en las propias zonas.

Vil mismo, definió tres zonas metropolitanas (Gua- iliil>i|ina, Monterrey y Zona Centro) que por sus carac- IwiMli.is de crecimiento deberían ser atendidas con pulule.is de ordenamiento y regulación. Los centros tli i m iblación seleccionados fueron 88. El logro de sus mi. 1 ,1 . dependería de los mecanismos de coordi-ii i. lóu interinstitucional establecidos por la entonces h i . n i . iría de Programación y Presupuesto ( s p p ) . Entre |ii»t .icciones más relevantes estaba el transferir, a un i llano plazo, 20% de los empleados del sector cen- Hi| y 60% del sector paraestatal radicados en la zona IIH'Impolitana de la ciudad de México, y canalizar en i luí' > años 20% de las inversiones federales en obras dr equipamiento e infraestructura inter e intraurbana, .i le, zonas de acciones prioritarias. En cuanta a la pin l l c i pación de la población, el plan establecía la re-..... »dilación permanente de la comunidad en losiii)i.i nos de decisión, así como en todo el proceso de liih programas, desde la planificación hasta la ejecu- «irvn. control y evaluación de los mismos, y ponía Mpecíal énfasis en que sólo con la participación1 1 nniinitaria se podrían elevar los niveles de dotación ili infraestructura en muchos de los centros urbanos.

11 Plan Nacional de Desarrollo Urbano no cumplió

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las expectativas de algunos urbanistas. Al contar con una legislación nacional, se esperaba que el plan llenaría todas las lagunas técnicas y los objetivos to* carian terreno sólido para que realmente pudiera lle­varse a la práctica la planificación. Desde este punto de vista, la mayor debilidad del plan radicó en que se liffll tó a planificar normativa y no sustantivamente. Técnica mente carecía de una rigurosa conceptualización causal del fenómeno que pretende transformar, y por tanto, sus metas y estrategias no se adecuaban a la compleji­dad del mundo urbano, cayó en un determinismo espa­cial y sus propuestas giraron en torno a los esquemas físicos de distribución cuantitativa de la población y de las actividades económicas, sin consideraciones de tipo cualitativo. Por ejemplo: se planteaba que la restnic* turación del sistema urbano implicaba contar con ciu­dades medias que no rebasaran “límites convenientes" de concentración y dar apoyo a las ciudades y centro* urbanos vinculados con el sector rural. Sin embargo, no precisa la noción de “límites convenientes”.30

Asimismo, no se señalaron explícitamente los fac­tores en torno a los cuales se construyeron los Sis­temas Urbanos Integrados (sui), como podrían ser: rango-tamaño de las ciudades, especialización fun­cional, integración económica, preservación de los; recursos naturales. En cuanto a la participación coJ munitaria no definió ninguna estructura que la posi­bilitara. Por último, los recursos que* se le asignaron se consideraron insuficientes para la magnitud del problema que enfrentaba.

30 Gustavo Garza y Sergio Puente, “Racionalidad e irracionalidad del la política urbana en México: el Plan Nacional de Desarrollo Urbano^ 1978”, en Gustavo Garza, op. cit., p. 82.

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Alicia Ziccardi considera que este estilo de pla­nificación tuvo el efecto positivo de incorporar perso-ii.il técnicamente calificado para darles a los progra­mas racionalidad y neutralidad. Desafortunadamente h formulación de las políticas urbanas respondió muchas veces a modelos ideales a los cuales se incor- IM naba una limitada información sobre la realidad que 'H pretendía planificar. Se quiso formular propuestasi m luyendo la consideración de intereses económicos \ |» ilíticos y por último se trató de un ejercicio carente ilc participación de aquellos sectores sociales necesa- ii,miente implicados en la elaboración e instrumen- l.u íón de la política urbana. Como era de esperarse, |iresultados obtenidos demostraron las diferencias■ 'lila* lo que se planificaba y lo que se hacía.31

Antonio Azuela considera que la operación de las modificaciones constitucionales que pretendían me- 1« >1 . 1 1 la coordinación entre niveles de gobierno tuvo Merlos problemas. La concurrencia entre los niveles de gobierno fue la excepción más que la norma.32 En iiianto al esquema de planificación conjunta en las /unas metropolitanas resultó demasiado ambicioso y110 tuvo una aplicación efectiva. Urgía generar una estructura burocrática que articulara la coordinación ■entre los municipios, los estados y la Federación.

I I Programa Nacional de Vivienda 1978 tuvo una

" Alicia Ziccardi, "Problemas urbanos: proyectos y alternativas ante111 ri I.nLs", en Pablo González Casanova y Héctor Aguilar Camín, México ti n ir lu crisis El impacto social y cultural/las alternativas, Siglo XXI 11 lili nos, p. 58.

Julio García Coll, “Alcances y limitaciones de los planes de desa- IMilln urbano en México”, ponencia presentada en el ciclo de debates l" turma Urbana y Desarrollo Regional” organizado por la Sociedad

Mi vi. ana de Planificación, marzo de 1988.

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acogida positiva. Sin embargo, el deterioro de la si­tuación económica le impidió concretar algunas de sus metas. Este programa partía de que el problema ha- bitacional tiene que inscribirse en el marco más amplio del desarrollo urbano. En su diagnóstico estableció que las necesidades que debían cubrirse entre 1978 y 1982 sumaban aproximadamente 2 780 000 acciones, de las cuales 964 000 se requerían para consolidar el inventario de viviendas existentes y 1 816000 para ha­cer frente al incremento demográfico.

También estimó que las tendencias reales de pro­ducción estaban muy por debajo de las necesidades y que generarían en el periodo un déficit, que se agre­garía al anterior, de aproximadamente un millón más de viviendas. En tono de autocrítica reconoció que el sector público había promovido y financiado vivienda terminada sólo para los grupos de la población que ganaban entre uno y seis veces el salario mínimo. Estableció en sus lineamientos para la acción: 1. Con relación al suelo urbano, generar alternativas de ofena de tierra por parte del Estado, en especial para los gru­pos de menores recursos. 2. Respecto a los materiales de construcción, impulsar los parques de materiales para la autoconstrucción. 3■ En el financiamiento pro­puso ampliar los recursos para los grupos de menores ingresos. 4. En tecnología planteó que se utilizara aquella intensiva en mano de obra y que redujera cos­tos de producción. En sus líneas de acción incluyó la vivienda progresiva, el mejoramiento de la vivienda y la vivienda terminada.33

33 Martha Schteingart, “Diez años de programa y políticas de vivien­da en México”, en Gustavo Garza, op. c it , pp. 210-212.

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i I surgimiento de la espiral inflacionaria a partir de lu/H y los aumentos consecuentes del costo de la• 'instrucción afectaron todos los programas de vi- \ (i nda. Mientras el in fo n a v it aumentó sus inversiones I 10% y el número de viviendas 28%, en el Programa l'liunciera de Vivienda del Banco de México, las I'limeras se elevaron 375% y el número de unidades Inundadas declinó levemente. Fovi tuvo que incre- nH ni.ir sus cajones, lo que dejó fuera a muchos gru­po* de la población que no podían cubrir el monto de las mensualidades que se les exigía. De esta mane-i i sólo 7.2% de la población tenía acceso a los crédi- i' ■ • di- interés social de esta institución.

i k* las 2 780000 acciones previstas para el quinque- nii i sólo se realizaron 650 000 y ellas incluyeron 66% ilr viviendas terminadas, 12.3% de unidades de vi­vienda progresiva y 13.4% de acciones de lotes con wrvidos y mejoramiento habitacional. Por otra parte, hir escaso el financiamiento otorgado a los progra-ii i.is de autoconstrucción y formación de cooperati- » ii.'t M

A pesar de que aún había muchas imprecisiones leí nic as en la actividad planificadora del Estado, se irmnoce que la administración del presidente José |ii|>ez Portillo consolidó la legislación urbana nacio- Hiil y de esta forma aseguró una continuidad en la planificación urbana y regional de un sexenio a otro.I .i.i continuidad se va a manifestar en cierta medida• n el contenido del Programa Nacional de Vivienda ni ('Mentado en 1984. Y lo que es más importante, It’Kltimó la noción de que el Estado debe intervenir

" M.irtha Schteingart, op. cit., p. 217.

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para sanear ciertos problemas no solucionados por el sistema de mercado: regular el mercado de tierras, organizar y subsidiar la producción de equipamientos Colectivos y de vivienda, corregir los desequilibrios regionales y controlar los sectores estratégicos de la economía.

Durante este sexenio, el gobierno de la República diseñó también un programa que representaría uno de los esfuerzos iniciales más importantes para promover la descentralización del país a través del Programa de Estímulos para la Desconcentración Territorial de las Actividades Industriales, como un instrumento deriva­do clel Plan Nacional de Desarrollo Urbano (pndu ).

Considerando que en esa época la planta industrial se encontraba concentrada sectorial y regionalmente en un reducido número de ciudades generando gra­ves desequilibrios en la distribución de la población y de los beneficios derivados del desarrollo económico del país, el programa establecía los siguientes obje­tivos:

— Racionalizar la distribución de las actividades in­dustriales en el territorio nacional, localizándolas en las zonas de mayor potencial del país.

— Cumplir con las políticas de desaliento al creci­miento de la Zona Metropolitana de la ciudad de México y de desconcentración de actividades econó­micas, establecidas en el pndu, orientándolas hacia las zonas declaradas como prioritarias.

— Establecer zonas geográficas y bases para apli­car una política integral de estímulos fiscales, crediti­cios, tarifarios y de servicios urbanos para la descon­centración de actividades industriales.

De manera coordinada, lo cual era entonces un

iv.mee importante en la materia, los sectores de la administración pública federal de Asentamientos Hu­íamos y de Desarrollo Industrial establecieron tres /<mas geográficas para operar el programa en el terri- |i irlo nacional.

Zona I de Estímulos Preferenciales, que definía dos piioridades: a ) para el desarrollo portuario industrial \ h) para el desarrollo urbano industrial. En el primer i .iso se señalaron en el nivel de mayor prioridad los ' i municipios que conforman las ciudades de los

i ii.itro grandes puertos industriales: Lázaro Cárdenas,'- ilina Cruz, Coatzacoalcos y Tampico-Altamira, mis- mus que por tal motivo fueron receptores de impor- i mtes inversiones en materia de infraestructura y equipamiento urbanos por parte del gobierno fede-i.il lín el segundo caso se definieron como de segun- <l.i prioridad 98 municipios, principalmente de ciu- díides medias de vocación industrial en 21 entidades le< lerativas.

Zona II de Prioridades Estatales, integrada por aquellos municipios que dentro de cada estado se encontraran considerados como prioritarios para la promoción industrial dentro del marco de los planes estatales de desarrollo urbano.

Zona III de Ordenamiento y Regulación, que se1 1 informaba por dos tipos de áreas: a ) Áreas de Cre- i imiento Controlado que incluían al Distrito Federal, i 52 municipios del estado de México y uno del estado• le Hidalgo; y b) Áreas de Consolidación incluyendo diversos municipios de los estados que forman parte del Valle de México: Hidalgo (27), México (37), More- l< >s (18), Puebla (32) y Tlaxcala (29).

La operación del programa consideraba subsidios

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del 15 al 30% sobre los precios de venta de energéti­cos industriales en zonas preferenciales, deducciones fiscales para fomentar el empleo y la inversión en industria, tasas diferenciales de interés en crédito de fondos y fideicomisos públicos de apoyo industrial, la clasificación de las actividades industriales priori­tarias para el desarrollo nacional e inversiones federa­les en obra pública, principalmente infraestructura, equipamiento y constitución de reservas territoriales.

Como resultado del programa, los cuatro puertos industriales prioritarios se vieron beneficiados con inversiones públicas y privadas diversas. En cada uno se constituyeron fideicomisos para constituir y admi­nistrar reservas territoriales para la expansión urbana futura. En Lázaro Cardenas se constituyó un fidei­comiso con ese mismo nombre. En Alta mira se formó el Fideicomiso Duport-Altamira S. A. de C. V. y en el puerto industrial de Coatzacoalcos se instauró el Fideicomiso Duport-Ostión S. A. de C. V. Se consti­tuyó a través de Fondo Nacional para el Desarrollo Portuario ( f o n d e p o r t ) la reserva territorial para activi­dades industriales en cada ciudad, de acuerdo con sus planes de desarrollo urbano, todo lo cual favore­ció una nueva dinámica de localización de activi­dades económicas en los puertos industriales del

En la administración del presidente Miguel de la Madrid (1982-1988) la planificación cobró mayor importancia y se hizo mucho más compleja. Entre sus primeras acciones estuvieron las modificaciones a los artículos 25, 26 y 115 de la Constitución, a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la promulgación de la Ley de Planeación. Estas disposi-

iais.

70

' lunes dieron origen al Sistema Nacional de Planea- i i"ii I )emocrática ( snpd).

'><• crea la Secretaría de Desarrollo Urbano y Eco- I'm i.i (shdue) conforme con el decreto de reformas y x lii k >nes a la Ley Orgánica de la Administración Públi-

1 1 1 federal, publicado en el Diario Oficial de la Fede- hli ion el 29 de diciembre de 1982.

I n este sistema se estableció la obligatoriedad de flulioiar un Plan Nacional de Desarrollo para cada m nenio del cual se derivarían programas sectoriales, lesiónales e institucionales. A los estados y a los municipios también se les encomendó la realización■ l< mis planes respectivos. Para la instrumentación de li ih planes se tendrían que elaborar programas opera- IIVi is anuales.

I I snpd fue dotado de dos mecanismos-instrumen- Ioí. para ejecutar los diferentes planes, incorporando ili -.de el nivel federal hasta el nivel municipal. Uno.......1 Convenio Único de Desarrollo (c u d ), de carác-lei programático, que se firmaba entre el Ejecutivo I edeial y el estatal, por medio del cual se establecían......promisos de acciones, proyectos prioritarios eInversiones en las entidades federativas correspon­dientes. Por la vía del cu d se asignaban a los munici- ph is recursos financieros para algunas obras de servi- 1 1« is urbanos, como sistemas de agua potable y ili .mtarillado. En algunos estados los gobiernos fir- m.iban con los municipios sus cu d para establecer compromisos similares y coordinarse entre ellos. El „ i 'tu i mecanismo eran los Comités de Planeación para il Desarrollo (Coplades), propuestos como los nú- i leos orgánicos de los sistemas estatales de pla- ulllcación y principal instancia de coordinación Ínter-

gubernamental de las inversiones públicas mediante la formulación, instrumentación, control y evaluación de los planes y programas de desarrollo de las enti­dades federativas.

Los Coplades están integrados por subcomités regionales en los que participan los presidentes mu­nicipales y, para un mayor apoyo al desarrollo local, se crearon los Comités de Planeación para el Desa­rrollo Municipal, integrados por las autoridades mu­nicipales y una serie de representaciones guberna­mentales, federales, estatales y civiles. Estos comités son como una mesa redonda donde se discuten y establecen acuerdos sobre las características de los problemas municipales, los requerimientos de obras y servicios públicos prioritarios en relación con las demandas sociales planteadas y la disponibilidad de diversas fuentes de recursos. A través del subcomité regional del Coplade se analizan las necesidades locales y los proyectos jerarquizados de inversión, gasto y financiamiento para que sean considerados dentro del Coplade.35 Al paso de los años estas instancias debieron ser sujetas a una evaluación para determinar su funcionalidad no sólo al nivel adminis­trativo sino en torno a la democratización real que estén generando en los procesos de toma de deci­siones.

Este sistema no sustituyó al sistema de planificación de los asentamientos humanos creado por la lg a h ;

sólo lo absorbió en forma parcial por lo que se refiere al nivel federal, pues el Plan Nacional de Desarrollo

35 Alejandra Massolo, “La descentralización de la gestión pública en México: la reforma municipal de 1983”, en Gustavo, Garza, op. cit., p. 140.

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lhluno pasó a ser Programa Nacional de Desarrollo I 'iI >.in(j y Vivienda 1984-1988 y se incorporó al sndp.

I No obstante, en la práctica la lg a h perdió capacidad I i.ii.i regular los asentamientos humanos.

I I programa comprendió tres ámbitos de planifica-.....i el ordenamiento del desarrollo urbano al nivelH'Hlonal o interurbano; el ordenamiento de los cen-

[ |l o-, de población que corresponde al nivel intraur- I uno; y la programación del sector de la vivienda.

I I programa se diseña en una situación de crisis i i'ionómica. En 1982 se conjugaron las alzas en las

i r u s de interés bancarias, el desplome de los precios di I petróleo y de otros bienes de exportación, la ace- leiaeión de la inflación y de la fuga de capitales. Todo• lio propició el colapso de la efímera bonanza petro- Iriii y las inversiones públicas se detuvieron. Se tuvo i|in recurrir a una política de racionalización admi- iihliativa con el consecuente recorte presupuestal, de

l|ieiM>nal, privatización del sector paraestatal y elimi­nación de subsidios a bienes y servicios de consumo

■ ftoi lal. Hay un cambio en la concepción de la pla- nilli ación que ya no es vista como la manera para «ti (ministrar la abundancia sino como “un factor ne-

I m u i í o para enfrentar con éxito la adversidad”. La drNi oncentración urbana cobra auge pues se consi- dru como la manera de atacar las deseconomías cre- i |i ules de las grandes zonas metropolitanas, en espe­cial de la ciudad de México.

Ame los índices de concentración se plantea como uli|elivo general “transformar el patrón de ocupación del territorio en apoyo a la política , de descentráis Ciclón de la vida nacional mediante la consolidación di un sistema jerárquico de ciudades para la pres­

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tación de servicios, el control del crecimiento de la zona metropolitana de la ciudad de México, el impul­so al desarrollo de centros alternativos sobre la base de ciudades medias y la atención a zonas urbanas y rurales que presentan situaciones más críticas de con- gestionamiento, dispersión y desigualdad social”.36

El elemento novedoso son “las ciudades medias”, término que ya había sido mencionado desde 1978, pero que en esta ocasión se convirtió en pieza clave del programa. Se vio como la posibilidad de descon­centrar el desarrollo urbano y reducir los costos oca­sionados por el mismo. En la conceptualización de la ciudad media se admiten a aquellas que tienen una población de 50000 a un millón de habitantes. De esta manera se detectaron 59 ciudades y, a fines del sexe­nio, se hablaba de 6l. El programa propuso como meta para el año 2000 la redistribución de unos cuatro millones de habitantes entre las ciudades medias. Paralo cual se definieron tres tipos de impulsos: 1. El impulso industrial, para el cual se identificaron 22 ciu­dades o corredores urbanos. 2. El impulso a 20 ciuda­des detectadas como centros de apoyo agropecuario. 3. El impulso a 18 ciudades turísticas. También se con­sideraron aquellas ciudades medias que tenían capaci­dad de prestar servicios regionales. Por último, se identificaron 14 ciudades que se consideraron como “zonas críticas”.37

El Programa de Ciudades Medias, derivado del Pro­

36 Poder Ejecutivo Federal, Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda 1984-1988, México, 1984.

37 Priscilla Connolly, “Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vi­vienda, 1984. ¿Desconcentración planificada descentralizada de caren­cias?”, en Gustavo Garza, op. c it , pp. 109-110.

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mi.una Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda, lulujó más al nivel municipal aprovechando las mo­til ll< aciones al artículo 115 de la Constitución. Prin-■ i| Mímente se centró en la dotación de agua potable y ili .mtarillado, debido a que la gestión y administra-• ion de estos sistemas se había empezado a des-■ mtralizar desde 1980. También incidió en la constitu- iiuii de reservas territoriales y en la dotación de \ i\ leuda, y en coordinación con otros sectores orientól.i promoción industrial y el suministro de equipa­miento de salud, educación y abasto. Esta experienciaiii umulada le permitió programar sus metas y recur- fcc >s con bastante precisión.

I I fortalecimiento del municipio a raíz de las refor- m.r. ,il artículo 115 constituyó otra línea de acción....-litada hacia la descentralización con la finalidadlie orientar el desarrollo urbano. En la Constitución se modificaron las atribuciones que posee el municipio rn el sentido de que quedaron facultados para captar Ion recursos fiscales provenientes del pago del im- | tuesto predial y de las transacciones comerciales in­mobiliarias y, en contrapartida, se les transfiere la Míe lición de los servicios públicos comunitarios (agua I" il.ible, alcantarillado, alumbrado, limpia, mercado y i nitrales de abasto, panteones, rastros, calles, par- i|U<\s, jardines). Se les otorgó también participación rn la definición y control de usos del suelo de su te- M11« »rio (regularización, otorgamiento de permisos, formación de reservas ecológicas) y en la formu­la ión y administración de su plan de desarrollo municipal.38

'M Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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Intentando evaluar los efectos de las modifica­ciones en los municipios, se puede resaltar que un primer efecto positivo es que su existencia cobró imagen pública, pues durante mucho tiempo per­manecieron como un principio formal sobre el que se decidían y aplicaban las políticas y estrategias de cre­cimiento económico, fiscalización, localización de actividades productivas y ordenamiento urbano re­gional por parte de las instituciones del gobierno fe­deral. Sin embargo, el Programa Nacional de Desarro­llo Urbano y Vivienda no incluyó ninguna referencia al problema específico, heterogeneidad y viabilidad de los municipios para ser soportes de la estrategia de transformación territorial, ni a los factores que pueden obstaculizar o impulsar la actuación de los ayuntamientos y que van más allá de la elaboración de planes y los cursos de capacitación técnica. El tratamiento de la competencia municipal se hace desde una visión formal, en torno a la fracción V del artículo 115, y no se vincula el diagnóstico sectorial con los problemas urbano-territoriales del país, con el papel, corresponsabilidad y restricciones de las autoridades municipales.39

Ahora bien, en la instrumentación de la reforma municipal han surgido problemas. La transferencia de facultades a los municipios implicaba que los gobier­nos de los estados y los equipos de planificación locales perdieran la capacidad normativa y de control sobre el crecimiento y la transformación de las ciu­dades. Es por ello que la adecuación legislativa que hasta el momento se ha promovido en algunos estados

39 Alejandra Massolo, en Gustavo Garza, op. cit., p. 130.

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i Miilradice lo que se estableció en la Constitución. En un primer momento todos los estados incorporaron a mi. respectivas Constituciones el texto del artículo 115; Mil i embargo, posteriormente han expedido nuevas l e y e s que depositan las atribuciones de planificación y 1 1 control del desarrollo urbano en órganos distintos di I' >s ayuntamientos o bien crean procedimientos en |i cuales la participación de éstos no es suficiente I mi ,i que las normas de planificación sean obligatorias i I' i'i particulares. En otros casos se han otorgado las uní meiones de planificación pero no las de control. Iim asi todos los casos se han incorporado las atribu-■ |i m e s en la ley orgánica municipal respectiva pero no -H han modificado los procedimientos administrativos de las leyes de desarrollo urbano. Las funciones de i i nitrol directo de proyectos de urbanización han sido Mcnidas por algunos gobiernos estatales, mientras l|ue las funciones de aprobación de planes han sido lili ligadas a los ayuntamientos bien en forma parcial o• ii lumia no exclusiva.40

Antes de concluir esta idea es conveniente hacer mención, aunque sea muy breve, del Programa Na- rlnnal de Desarrollo Urbano y Vivienda. La vivienda lue un proyecto prioritario durante la administración di I presidente De la Madrid. En el sexenio 1982-1988 t«e edificaron más de 1.3 millones de viviendas, canti- diiil nunca antes lograda por ningún gobierno.

I ii el Plan Nacional de Desarrollo se estableció que « i i urgente solventar las carencias de vivienda ur- ! ' h u í y rural y para ello se recurriría a la planificación, la 1 1 tneertación entre los sectores público, privado y

111 Amonio Azuela, en Gustavo Garza, op. cit., pp. 67-71.

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social y el apoyo decidido a la autoconstrucción y a las cooperativas de vivienda y de materiales. Se elevó al nivel constitucional el derecho a la vivienda y se promulgó la Ley Federal de Vivienda, la cual otorgó a la sedue las funciones de coordinación y de control sobre el cumplimiento de las políticas nacionales de vivienda. También se le facultó para promover accio­nes directas a fin de fomentar la constitución de orga­nizaciones comunitarias, sociedades cooperativas y de esfuerzos solidarios para la producción y mejo­ramiento de la vivienda. La ley estableció los meca­nismos de regulación para la realización de vivienda autoconstruida, producción de materiales básicos para la construcción y para la constitución de coope­rativas habitacionales.41

Entre 1984 y 1988 se previo la realización de 1.3 millones de viviendas con una inversión de dos billo­nes de pesos de 1984 (45% de vivienda progresiva, 35% de vivienda terminada y 20% de mejoramiento) que representaba alrededor de 1.7% del p i b . Con res­pecto a los aspectos financieros se proponían recur­sos adicionales, como los provenientes de una am­pliación del encaje legal (5% de la captación bancaria a programas de vivienda de interés social), recursos fiscales adicionales para conseguir una mayor cober­tura social y la transferencia de tierra federal a los estados para programas de vivienda.

La crisis económica afectó el consumo de la ma­yoría de la población y lógicamente las condiciones de producción y distribución de la vivienda. Los organismos de vivienda se vieron obligados a modi-

41 Alicia Ziccardi, op. cit., pp. 68-70.

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Ili ii condiciones de pago y tasas de interés para fre- iiiii l.i descapitalización y ello marginó a grandes gm- | m i** de la población. Por ejemplo, fo v i optó por ajus- Mi los valores de las viviendas en forma trimestral, iinneniando las tasas de interés en razón de 15% deli....... m en tó del salario mínimo. El in fo n a v it tambiénlln Idió ajustar el monto de los pagos y el saldo inso­luto ,i través del incremento del salario mínimo. El ih leu-omiso del Fondo Nacional de las Habitaciones l'i i|Hilares ( fo n h a p o ) realizó más de 245 000 acciones, di Lis cuales sólo 1% corresponde a vivienda termi- n ii l.i y la gran mayoría a programas de vivienda pro- j(ieMv;i y de lotes con servicios. Un hecho que debe m '..iliarse es que esta institución concede créditos de |||ui colectivo, ya sea a cooperativas y organizaciones m m ules o a organismos de la administración pública, |n cual implica una gran diferencia con los demás mu',.mismos que otorgan créditos individuales. No "Ir,tinte, la crisis obligó a fo n h a p o a disminuir la «mperficie promedio del pie de casa así como la co- IIescondiente al terreno.42

Al concluir el gobierno de Miguel de la Madrid, la | d.mificación estatal contaba con una estructura admi­tir.tuitiva con mayores posibilidades de llevar a cabo hi consulta y coordinación entre los tres niveles de ui i! íiernjj. El diseño y la instrumentación de las accio­n e s estaban sujetos a las restricciones financieras que luhía impuesto la política económica en su afán de imperar la crisis. La planificación no partía de un sec- |oi sino de una concepción al nivel nacional y a partir ile ésta se definían los programas sectoriales. Sin em­

^ Man ha Schteingart, en Gustavo Garza, op. cit., pp. 219-224.

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bargo, aún quedaba la interrogante sobre si esta forma I de realizar la planificación permitía la adecuada parti- I cipación de la comunidad en la gestión de sus necesi-1 dades. Sobre esta cuestión se da un avance funda* 1 mental con la promulgación de la nueva Ley General 1 de Asentamientos Humanos el 21 de julio de 1993-

Los RETOS CONTEMPORÁNEOS DE LA URBANIZACIÓN

Bajo el concepto de “lo urbano” se designa un fenó­meno intrincado que tiene que ver con la forma en que la sociedad soluciona el problema de habitabili­dad. Habitar, en este sentido, no es una forma técnica que designe sólo alojamiento (hábitat). Habitax-eá una actividad, una situación; es la manera en queja sociedad se apropia del espacio, del tiempo, dejos, encuentros.

Lo urbano, de esta manera, designa una realidad que abarca múltiples dimensiones: las condiciones demográficas del país, el desarrollo histórico del mo­delo territorial, las relaciones de inclusión/exclusión que se propician por la forma en que está conformada la sociedad y los requerimientos que de allí se derivan, como son la infraestructura urbana, el equipamiento, el patrimonio cultural, la estética arquitectónica, entre otros.

Pocas realidades sociales condensan tantos proble­mas como lo urbano, ya que allí está contenido desde un concepto límite de sobrevivencia (la vivienda) hasta el máximo de la aspiración social de la belleza y de los espacios plenamente humanos.

Este capítulo pretende poner de manifiesto la mag-

80

Evolución de la población y tasas de crecimiento 1930-1990

Año

^ ifii m ii ;i c .i. XI Censo General de Población y Vivienda, 1990.

Tasa

de

crec

imie

nto

nitud del reto que significa abordar el tema de lo ur­bano. Intenta, ante todo, sensibilizar desde la óptica urbanística sobre el fenómeno que tiene como tras- fondo, en gran medida, la esencia social misma.

Condiciones demográficas

El XI Censo General de Población y Vivienda de 1990 registró un total de 81 249 645 habitantes en la Re­pública Mexicana (véase Anexo I [Estadística], cuadro 4). La población de México creció en las dos últimas décadas a una tasa anual de 2.6% — inferior a la re­gistrada en el periodo 1950-1970, cuando la tasa fue de 3-2%— y superior a la correspondiente del perio­do 1930-1950, de 2.2%. Como se vio con anterioridad, en los últimos 50 años el crecimiento demográfico muestra mayor dinamismo entre 1950 y 1970.

La zona metropolitana de la ciudad de México es de las más pobladas del mundo con alrededor de 15 millones de habitantes. Se calcula que a finales de este siglo el asentamiento de la población nacional sea de 62% en localidades urbanas.

En lo que va del siglo xx, el proceso de urba­nización en México ha sido constante. En 1900, el grado de urbanización (porcentaje de la población total que vive en localidades de más de 15 000 habi­tantes) fue de 10.6%. En 1940 se duplicó (20%). A partir de ese año el proceso de urbanización se ace­leró y en 1960 la población urbana constituyó 36.5%, en 1970, 44.9%, en 1980, 52.7% y en 1990 alcanzó 57.5%,lo que confiere a México un perfil predominante­mente urbano.

82

I Ma afirmación se corrobora con los indicadores 1 1< mográficos de las ciudades medias en la República Mi xlcana (véase Anexo I [Estadística], cuadros 2 y 3). hilos indicadores reflejan las tendencias del cre- i ni liento urbano del país. Así como en 1990 la zona un nopolitana de la ciudad de México concentraba |n S% de la población de la República, en varios esta- di''. se reproduce el mismo modelo de una ciudad Mi.iiulc que concentra un alto porcentaje del total de I* > • habitantes de la entidad.

Desarrollo del modelo de distribución territorial de la población

11 modelo territorial nacional muestra simultánea- 1 1 1 « ule dos extremos altamente costosos: una excesi­va centralización en cuatro zonas metropolitanas y nn i aguda dispersión de localidades rurales (véase Ai ir xo I [Estadística], cuadros 2 y 5).

I .i concentración de población y actividades eco- lii milcas en la zona metropolitana de la ciudad de Mi xlco, ubicada en un lugar de alta vulnerabilidad AImiiiu a, con suelos de baja resistencia y una configu-I«i.....i topográfica de cuenca cerrada, implica altos1 1 mt< >s por habitante en la dotación de infraestructura y m i vicios como los del agua, drenaje y transporte; tiMiuisnio condiciones adversas para mitigar la con- himln.ición del aire.

I .i dispersión de población rural en pequeñas |iu ,ilulacles supone también costos elevados para la ili ilación de infraestructura, equipamiento y servicios mlianos indispensables.

83

■

Por otra parte, persisten graves desigualdades so­ciales entre las regiones del país, entre el campo y la ciudad y entre diversos grupos sociales que conviven en los centros de población. Estas diferencias entre los grupos sociales son las más importantes, aunque también resultan significativas las de carácter territo­rial, porque tienen efectos importantes en las migra­ciones y en los procesos de urbanización y porque reflejan, en ocasiones, una inversión pública que ha respondido a enfoques sectoriales o estatales par­ciales.

El país se está descentralizando paulatinamente. En efecto, mientras que en 1970 la distancia promedio de todos los habitantes al centro del Distrito Federal era de 569 km, para 1990 aumentó a 610 km. El incre­mento es pequeño pero manifiesta que la zona me­tropolitana de la ciudad de México ha reducido signi­ficativamente su tasa de crecimiento.

Migración

El Censo de 1990 registró información sobre el lugar de nacimiento y el lugar de residencia en 1985 de cada persona censada, lo que en combinación con el lugar de residencia en el momento censal permite identificar los flujos migratorios.

Así, considerando el lugar de nacimiento de la po­blación, se tiene que, al 12 de marzo de 1990, 17.4% de la población residente es migrante; es decir se encon­traba residiendo en un lugar diferente al de su naci­miento, sin considerar a los nacidos en el extranjero.

El estado de México se ubica como el área de ma-

84

V"i atracción de población nacional, con una ganan- t i,i neta de 3 308 693 habitantes, mientras que el Dis­idió Federal registra una pérdida neta de 1 159 935 habitantes. En relación con el tamaño de su pobla- i ii >n, Quintana Roo presenta el mayor saldo neto nmonitorio interestatal (53-9%); mientras que Zacate- ite. sufrió el efecto contrario, con una pérdida neta de i «mi a de 34 habitantes por cada 100.

Se ha cambiado ligeramente el modelo migratorio di manera que los pobladores de algunos estados i|ii' tenían antes como destino prioritario la zona metropolitana de la ciudad de México, ahora concu-ii. n a otras entidades. En particular los de Chihuahua tu dirigen a Durango y los de Campeche a Tabasco. h u í mismo sentido se han reforzado los subsistemas til migración recíproca entre Sonora y Sinaloa, Nue- N' i león y Tamaulipas, y Yucatán con Quintana Roo.

I’ata los efectos de migración es importante ana- ll/iii las gráficas de las páginas siguientes. Además, Vi i se e l Anexo I [Estadística], cuadro 6 .

Asimismo, las ciudades medias son las que están i iei leudo más rápidamente con una tasa anual prome- dh i ( le 3.5%. Sin embargo, estos cambios favorables no Hit anzan todavía a contrarrestar la excesiva centra- ll/aelón del país. Ésta genera aún elevados costos § 1 1 móinicos y sociales, acarrea ineficiencia económica |im las crecientes deseconomías de aglomeración \ I" it el cada vez más alto costo de oportunidad de las Inversiones que se les destinan. A la vez implica el ikindono o la subutilización de recursos humanos, d iluíales y de infraestructura en la periferia.

I sle diagnóstico tiende a agravarse cuando las nindteiones económicas son adversas y hay una

85

Proporción de la migración neta por entidad federativa, 1990 (según lugar de nacimiento)

Quintana Roo Baja California

M éxico Baja California Sur

MorelosN u evo L e ó n __

ColimaCampeche

Tam áu lipas__S o n o ra__

Chihuahua

Aguascal ¡entes Querétaro

Jalisco Tabasco _

Sinaloa —

Chiapas — Coahuila —

Veracruz — Nayarit

Tlaxcala — Puebla

Yucatán Guanajuato —

Distrito Federal Guerrero

Michoacán Oaxaca —

San Luis Potosí —

H idalgo Durango

Zacatecas

Porcentaje

M orelos - Querétaro -

Aguasealientes - Chihuahua -

Colima - Campeche -

Jalisco -

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! i ' " I I 1

0-10 -5Porcentaje

Fuente: iNEGi, XI Censo General de Población y Vivienda, 1990.

10 15 20

reducida generación de empleos, los cuales se orien­tan a las grandes ciudades, que suelen ser considera­das por los inversionistas como menos riesgosas.

Actualmente el territorio nacional se encuentra dividido en 2 387 municipios y 16 delegaciones. El territorio comprendido es de 1 956 722 km2. Sin em­bargo, la realidad es que existe una gran disparidad en la ocupación del territorio. Por ejemplo, el estado de Tlaxcala cuenta con 44 municipios, con una super­ficie promedio de 91.27 km2 por municipio, mientras que Baja California Sur cuenta con cuatro municipios con un promedio de 18 866.75 km2 de extensión te­rritorial. Otros casos extremos son Oaxaca que cuen­ta con 570 municipios y Puebla con 217.

No sólo existe una disparidad en la división y extensión territorial, sino aún más importante es la disparidad de la densidad. Por ejemplo el Distrito Federal cuenta con 5 494.97 habitantes por kilómetro cuadrado, frente a 4.3 de Baja California Sur y 9.8 de Quintana Roo.

La distribución de la población presenta grandes desequilibrios, baste mencionar que la región Centro- Este, que comprende los estados de Querétaro, Méxi­co, Hidalgo, Tlaxcala y Puebla y el Distrito Federal, concentra un tercio de la población del país.

Frente a la dinámica poblacional, los principajes retos que enfrentan las administraciones municipales son:' — La necesidad de proveer mayores y mejores ser­vicios públicos, tanto al nivel urbano como rural.

— El incremento del costo de los servicios públi­cos.

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La necesidad de mayores y mejores mecanismos■ Ir coordinación.

La instrumentación de mecanismos de partici- lución ciudadana.

La necesidad de revertir el deterioro del am­biente.

* La necesidad de desarrollar la capacidad de los ic 'I tiernos locales para realizar en mejor y mayor for- in.i l;i coordinación con otros niveles de gobierno.

I s un hecho la existencia de disparidades en el• I' . 1 1 rollo de las regiones a lo largo del país; la con- h ul ración de las actividades económicas en ciertas /unas geográficas corresponde a un desarrollo his- Iflrlco que puede encontrar sus orígenes en tiempos muy remotos.

I'.ira mostrar la concentración a la que hacemos mención nos referiremos a ciertos indicadores altamen­te significativos. Siete entidades que comprenden 17% del territorio y 50% de la población aportan 60% o más■ I' I fin. Dichas entidades son: Distrito Federal, Jalis-iii, México, Nuevo León, Tabasco, Tamaulipas y Ve- tiioruz.

I ii contraste, Aguascalientes, Baja California Sur, Cam- Ih ' lie, Colima, Morelos, Nayarit, Quintana Roo, 'Ilaxcala y Zacatecas, igualmente considerados en conjunto, un llegan a representar 5% del pib, es decir que la | h i ii lucción y servicios totales de nueve entidades fe- deuilvas no llega a representar ni siquiera 5% del pib.

Ai leí litis, considerando el pib percapita, el del Distrito h doral es significativamente mayor frente al de las ni i r. entidades. Por ejemplo el pib per capita de /iii atecas es sólo 20% del pib per capita del Distrito h doral.

r

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De acuerdo con el empadronamiento urbano inte­gral de los Censos Económicos de 1989, existen en el país 1 721 841 establecimientos económicos, sin con­tar los relacionados con la agricultura y el sector fo­restal. El Distrito Federal, estado de México, Nuevo León, Jalisco y Veracruz concentran 50.4% del per­sonal empleado.

Este proceso centralizador de las actividades econó­micas en el país ha causado problemas sociales serios en la actividad económica de los municipios y en las entidades federativas, principalmente en el medio rural. El bajo nivel de vida de la población se hace pre­sente con mayor fuerza en las áreas rurales. En cuanto a las entidades federativas, los estados de Tabasco, Chiapas, Oaxaca y Guerrero presentan los niveles más bajos de calidad de vida; mientras que al nivel munici­pal, los municipios como Ocotepec, Chiapas; Distrito Putla, Oaxaca; Xoxocotla, Veracruz; Copalillo, Gue­rrero, y Xochiatipan, Hidalgo, son los que tienen ma­yor cantidad de carencias.

Desarrollo de los centros urbanos

En relación con los problemas intraurbanos se puede señalar que persiste el desorden en los procesos de crecimiento y de disposición de usos del suelo en algunas ciudades medias y grandes del país. La exis­tencia de dos regímenes paralelos de tenencia de la tierra (uno agrario de carácter federal y otro urbano predominantemente local, que se topan en el borde de expansión de las ciudades, así como fuertes inte­reses, escasez de recursos públicos y la falta de ca-

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|Mi idad técnica), se conjugan para alimentar esta si­tuación.

Aun así, las ciudades grandes y medias tienen un ih ..irrollo urbano más congruente con sus planes i|ur las ciudades pequeñas; por otro lado, sigue ha- Illeudo fuertes carencias en los elementos urbanos |ni m i pales de infraestructura, equipamiento, servi- 1 1('. públicos y vivienda.

Al interior de las ciudades el desarrollo ocurre, fre- i m iiiemente, de manera desordenada. En ocasiones, lii* ciudades crecen sobre áreas de gran calidad agro- |ii i uaria o inconvenientes para el poblamiento por mi'« condiciones naturales o de infraestructura, lo que Implica elevados costos sociales.

A menudo se contravienen las disposiciones relativas it l.i zonificación de los usos y destinos del suelo es- lilblet idas en los planes. Se permite la proximidad de tinus del suelo incompatibles, como los de industria |ii vida y vivienda, con el riesgo y molestias consi- ( 0 m mes. Se propicia el desarrollo de grandes áreas con lili •.()!() uso del suelo, por ejemplo de vivienda o de i ilii lúas, lo que ocasiona la necesidad de un transporte luí esivo para llegar a otros usos y destinos. Se tolera uní baja densidad o la existencia de predios baldíos i i| 'i'culativos que cuentan con infraestructura y servi- i ii in, l( > ([ue también provoca un alto costo social.

I iccuentemente la insuficiencia de reservas territo- lliiles y altos precios del suelo urbano limitan su .uliijuisición por parte de organismos de vivienda y i míalos de menor ingreso que participan de manera Importante en la orientación del crecimiento urbano de nuestras ciudades. Ello obliga a la adquisición de |Medios en localizaciones inadecuadas fuera de los

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límites de las áreas urbanas o en terrenos accidenta­dos y esto, a su vez, dificulta a los municipios la pres­tación de servicios públicos.

En muchas ciudades, particularmente las de rápido crecimiento, se provocan procesos irregulares de po- blamiento en los que frecuentemente son explotados los colonos, y el crecimiento ocurre en lugares incon­venientes. El costo social de estos procesos irregu­lares es varias veces superior al que implica una pre­visión de reservas territoriales congmentes con los planes.

Para enfrentar esta realidad es necesario identificar y enfrentar sus causas principales, entre las cuáles destacan varias deficiencias en la administración del desarrollo urbano. Desde las reformas al artículo 115 de la Constitución, de 1983, los municipios tienen atribuciones fundamentales para la planificación del desarrollo urbano, la prestación de los servicios pú­blicos y la administración libre de su hacienda. Para fortalecer esta acción municipal se requiere de una labor de capacitación y apoyo por los gobiernos estatales y el gobierno federal.

Muchos de los problemas urbanos se originan por acciones de particulares y obras públicas que no se apegan a planes y declaratorias de usos del suelo aprobadas. En ocasiones se. construyen equipamien­tos, redes de infraestmctura y conjuntos habitacio- nales sin la autorización de los gobiernos locales y en lugares inapropiados. Los procesos irregulares de ocupación del suelo son provocados por la carencia de reservas territoriales y por ventas ilegales de te­rrenos ejidales en el borde de crecimiento de las ciu­dades.

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listos mecanismos causales se deben enfrentar con i I fortalecimiento de los equipos locales de planifica- i ion urbana, la formalización de los procesos de parti-• i| tación ciudadana, la constitución oportuna de reser- v c. territoriales y la complementación y consolidación di las disposiciones legales que responsabilizan a |i'. tres niveles de gobierno en el cumplimiento de los I ilmies.

lia habido muchos avances significativos para en- ln ntar este diagnóstico y procurar que el desarrollo tuI«ano contribuya más eficaz y equitativamente al bienestar social y al desarrollo económico. Sin embar- i ! ' e n este sentido aún hay mucho por hacer.

I’or otra parte, como consecuencia del acelerado pioecso de urbanización del país y del carácter es- pei ulativo del mercado inmobiliario, la expansión de los centros de población ha implicado la incorpo-I i i < i o n de tierras agrícolas al desarrollo urbano, prin­cipalmente mediante el ciclo invasión-expropiación- legularización.

I,i intervención del Estado para atender la deman­da de los sectores que no tienen acceso al mercado Inmobiliario se ha visto limitada por la insuficiencia de los recursos en relación con la magnitud de los le/agos y con el explosivo crecimiento de las ciu- d ules; por su parte, el_sector privado se ha orientado H .satisfacer las necesidades de la población con ingre-

i . medios y altos que asegure la rentabilidad de sus Inversiones.

Así, ante la escasa capacidad de pago de la po-1 ilación de más bajos ingresos, ésta ha cubierto sus necesidades de suelo a través de la apropiación ilegal de terrenos, principalmente de origen ejidal y comu­

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nal. Esto ha ocasionado la disminución de la activi­dad agrícola en el medio rural y la incorporación de suelo de manera inadecuada en términos de ubi­cación, uso de suelo y dotación de servicios, en el ámbito urbano.

En 1992 el Ejecutivo Federal promovió la modifi­cación del artículo 27 constitucional y la promul­gación de la Ley Agraria, mediante la cual se d;i dominio pleno a los ejidat^rios y comuneros sobre sus tierras. Esto posibilita que la incorporación del suelo al desarrollo urbano se realice mediante la compra-venta, sin necesidad de recurrir al trámite ex- propiatorio evitando, por tanto, los conflictos deriva­dos de la invasión.

Por otro lado, actualmente existe un consenso es­pecífico en el sentido de que el problema del aloja­miento no agota “lo urbano”, aunque constituye una parte esencial del mismo.

En el complejo problema del alojamiento con­fluyen una gran cantidad de procesos, como los que a continuación se mencionan:

— la explosión demográfica— las corrientes migratorias del campo a la ciudad— la distribución del ingreso— el acceso a los mecanismos de financiamiento— los estímulos a la inversión para construcción de

vivienda— la regulación de los usos del suelo— la dotación de infraestructura y equipamiento

urbanos— las distorsiones en la práctica del subsidio— las ineficiencias en los procesos de construcción— los altos costos de la vivienda, susceptibles de

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Ii» Tomentos importantes en periodos de alta infla- tión,

l s claro que la causa más profunda del problema• I I alojamiento radica en el hecho de que gran parte■ I' l.i población se ve imposibilitada para tener unav ivicnda digna por no contar con el ingreso requeri- 'l> i para ello. El estudio del problema habitacional en Mi xico y de sus determinantes exige la adopción de ticuna definición convencional de las características mínimas que deberá reunir una vivienda para ser1 1 Mislderada digna. Esta se concibe como aquella i ipaz de cubrir en forma satisfactoria las necesidades lu .lcas en materia de protección, higiene, privaría, i mnodidad, funcionalidad, ubicación y seguridad en11 tenencia.43

Sin embargo, para estimar el déficit existente en \ i\ leuda se recurre a la definición de vivienda digna

I (iii ipuesta por Coplamar y que en síntesis consta de neh requisitos que deben satisfacerse simultánea- Mii ufo: a) que la vivienda esté ocupada por una I imllia; b) que no tenga más de dos ocupantes por■ ii.uto habitable en el medio urbano y no más de 2.5• m el rural; c) que no esté deteriorada; d) que cuentei mi agua entubada en su interior; e) que cuente con

* dieiinje, y j ) que cuente con energía eléctrica.Do acuerdo con los criterios antes señalados, se

nibe que una proporción importante de la vivienda oh México no cumple con dichos estándares míni- im< >-. |,os datos del censo de 1990 establecen que Vi »" ■> no cuenta con drenaje, 20.6% no cuenta con

' i entro de Investigaciones para el Desarrollo (c id a c ) , Vivienda y follín Ihludpolítica, Editorial Diana, México, 1991-

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agua entubada, y 19.5% tiene pisos de tierra. Estos datos se pueden apreciar en la estadística que se indi­ca en el cuadro 7 del Anexo I (Estadística).

Entre los factores que determinan la demanda de vivienda destaca de manera importante el elemento demográfico: se estima que para 1994 el país contará con 87.4 millones de habitantes y que para finales de este siglo serán 95.6 millones. Evidentemente, la de­manda de espacio habitable es y seguirá siendo una función creciente del tamaño de la pobladón.

Por otro lado, además del crecimiento de la pobla­ción, los flujos migratorios también desempeñan un papel preponderante tanto en el monto de la vivien­da necesaria como en la distribución regional de la demanda misma.

Los factores de orden cultural y psicológico tam­bién tienen repercusiones importantes en el incre­mento y en la forma que adopta la expresión de la demanda por habitación. Por citar dos ejemplos con­cretos: tanto las diferentes concepciones de la familia como núcleo social cuanto la variación de las tasas de nupcialidad influyen en la demanda por habitación. A estos elementos, de por sí complejos, se añade el factor del deterioro de la vivienda.

En efecto, la vivienda es un bien durable que está sujeto a la depreciación, de ahí que la reposición de la vivienda deteriorada repercuta en la estimación agregada de la demanda. Recientemente se han he­cho varios intentos serios para estimar la demanda de vivienda. Cada uno de ellos parte de supuestos dife­rentes con respecto a las tendencias de crecimiento poblacional, las tendencias en el tamaño de las fami­lias y el grado de deterioro de la vivienda ya exis-

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lente. Estas diferencias metodológicas entre los auto- ies los han conducido a estimaciones distintas de la demanda real. Sin embargo, si se toman con precau-• 16n las cifras que se presentan y se busca la confia- 1 »llldad de sus fuentes y la consistencia en sus su­puestos, es posible emplear estos resultados comoi lementos de juicio en la determinación de las di­mensiones del problema en materia habitacional en el país. Así, dichas estimaciones sugieren la necesi­dad de construir entre 600 000 y 800 000 viviendas anuales lo que obviamente implica movilizar los u‘cursos financieros requeridos, crear los mecanis-ii k is distributivos para asegurar que la vivienda llegue ,i i |uienes más las necesitan y en las regiones geográ-lli ,is en donde la presión de la demanda se manifies-i.i con mayor intensidad, asegurando también que e'.i.is viviendas cumplan con las mínimas condiciones i |ui‘ las califique como dignas.

Por último, en lo que se refiere a la situación de las llnanzas públicas de los municipios, es importante ' I' siacar que éstos han padecido una situación cróni-• .i de escasez de recursos financieros respecto a las necesidades reales de prestación de servicios urbanos e Infraestructura que manifiestan sus pobladores. Esta situación se constata al observar que los ingresos dilectos de los municipios, como proporción del pib, h.m fluctuado entre 0.20% y 0.30% durante los últi- n w >s 20 años.

Existen diversas razones en el origen de este bajo nivel de recaudación de ingresos de los municipios; sin embargo, la principal se ubica en el rezago de la administración de la hacienda municipal y en la falta de incentivos para que los ayuntamientos cumplan

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cabalmente su función recaudadora. En efecto, en muchos municipios del país existe desconocimiento de las bases normativas para el manejo de los ingre­sos, egresos y el patrimonio municipal y carecen de los sistemas de recaudación y control fiscal que per­mitan contar con recursos financieros suficientes y oportunos; se presenta el incumplimiento de normas para el ejercicio y control del gasto público y, como reflejo de lo anterior, existe cierto grado de descon­fianza y resistencia de la ciudadanía para efectuar el pago de sus contribuciones.

En este contexto, la inversión pública federal y las participaciones federales se constituyeron en las princi­pales fuentes de financiamiento del desarrollo urbano, estableciendo con ello una fuerte dependencia de los municipios respecto a las finanzas federales y, en con­secuencia, respecto al comportamiento macroeconómi- co del país, mismo que, en las dos décadas anteriores registró severas fluctuaciones que afectaron negativa­mente las economías municipales.

Como consecuencia de lo anterior, en la mayor parte de los municipios del país se acumularon im­portantes rezagos en la dotación de los servicios bási­cos y se pospuso la atención de los sectores de la población que demandaban un mejor nivel de vida, un ambiente limpio y condiciones adecuadas para la convivencia comunitaria.

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II. DE LA REFORMA DEL ESTADO A LA REFORMA URBANA

I'm h in c ió n de las condiciones por las que atravesaba México en los últimos años de la década de los m lienta, la presente administración consideró priori- lill'lo — para darle vigencia y permanencia a nuestros postulados históricos como nación: soberanía, liber- liii I, democracia y justicia— llevar a cabo una reforma tuyo alcance inundara todos los ámbitos de la vidaili nuestro país.

Al quedar de manifiesto el agotamiento de mode- lo . políticos y económicos que fueron perdiendo lai Mpacidad de responder a las demandas de bienestar *ni i.il que se expresan tanto en nuestro país como en f| contexto internacional, era evidente la necesidad di i edefinir las estructuras, instituciones y prácticas n (mí »micas, políticas y sociales.

i n consecuencia, el gobierno del presidente Carlos fwllnas de Gortari emprendió la reforma del Estado, h i ella, ni el gobierno ha sido actor único, ni la so- t ledad ha sido sólo espectadora. La transformación

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de los esquemas tradicionales ha definido los espa­cios de acción y los alcances del proceso de moder­nización nacional.

Después de los años de crisis, quedó en evidencia que un Estado obeso no es por ello un Estado fuerte ̂en la medida en que sofoca los espacios y estrangula los dinamismos propios de la sociedad. El Estado paternalista e interventor se convirtió en un obstáculo para el desarrollo al generar en los actores sociales dependencia y conformismo* El Estado excesivamen­te propietario dejó de atender los equilibrios macroe- conómicos y las demandas sociales por atender la administración de sus propiedades.| Todo lo anterior hizo imperativa la redefinición de la presencia del Estado para liberar las potenciali­dades tanto de la sociedad como de la acción pública.

Paso a paso las reformas emprendidas han perfila­do el rostro del Estado que el presidente Salinas pro-

| puso a los mexicanos: un Estado rector y regulador en lo económico, promotor y concertador en lo polí­tico y, de manera relevante, solidario en materia so-

| cial.La modernización que se lleva a cabo atiende a

nuestras tradiciones históricas. Su sustento ideológi­co, el liberalismo social, es la guía para que en los hechos se cumplan los objetivos de darle a nuestro país el lugar que le correspondeyen el concierto de las naciones, hacer más democrática la convivencia política y mantener el crecimiento con estabilidad de precios, logrando extender los beneficios de las refor­mas estructurales a todos los mexicanos y muy espe­cialmente a los de menores ingresos.

En este contexto, la acción gubernamental debe

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| iipegarse a las nuevas funciones del Estado como rec- 1 • * i, promotor y regulador de los procesos sociales y 1 1 ' uiómicos. Por ello, las bases de la participación del H'ibierno federal tienen que ser, fundamentalmente,l i e s :

eficacia en el logro de sus fines de justicia; es dnu, que la política social, dentro de la cual está liu orporada la urbana, sea un instrumento real deii distribución del ingreso. Para ello es indispensable i|ne su financiamiento sea sano y no creador dei li 'llcit e ineficiencias;

descentralización efectiva; es decir, propiciar la p.uticipación de los tres niveles de gobierno en sus ii' .pectivos ámbitos y niveles de responsabilidad o •' impotencia, para generar una estructura administra-ii v i y organizativa más eficiente, y

promoción de la participación de los distintos ii-i lores sociales. El Estado, con todas sus dependen- i l is, recursos y facultades no puede ser la única Instancia decisiva y efectiva en la transformación de Itt s< K'iedad. Sólo ésta en su conjunto puede incidir en el mejoramiento sostenido de su nivel de bienestar.,,El I M ido es una paite de la sociedad, pero sólo una.i 1 m tanto es indispensable que participe el resto de rll.i la empresa, las organizaciones sociales, las uni­versidades, sus académicos y los profesionales.

Para el gobierno federal, avanzar por los cauces (jiie definen estas bases implica: apoyar los cuadros luí ales de planificación urbana mediante procesos rile.ices de capacitación y asistencia técnica; fortale­cer las finanzas municipales a través de mecanismosV procedimientos adecuados con sus necesidades; y delinir estrategias y políticas de acción fundamen-

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Íidas en una visión clara, democráticamente acorda- a y concertada del desarrollo urbano nacional. Mejorar las condiciones de vida de la sociedad es la

nalidad real y última de toda acción gubernamental, ograr esto supone que la sociedad se implique, porte, oriente y supervise. En el caso de la polítio^

urbana, dos sujetos sociales son decisivos: las organi­zaciones populares, de vecinos y colonos, y la inicia­tiva privada. Las primeras para que el desarrollo y la ,gestión urbanas sean democráticas y eficaces; y la se- ¡gunda para incrementar los montos de inversión. Además, las políticas de privatización, desregulación, y en general el nimbo de la modernización económi­ca, son reconocimiento público y claro de la impor­tancia de la participación del sector privado como un agente fundamental para aportar recursos y aumen­tar la eficiencia.\JJor eso en la instrumentación de la reforma urbana, la sociedad en conjúñto tiene un papel y una responsabilidad decisiva/1 lln aprendizaje de los últimos años ha sido el que si el Estado avasalla al mercado, al funcionamiento libre de los agentes económicos, la asignación de los recursos se distorsiona y difícilmente se cumple con los objetivos de justicia y de eficiencia. La partici­pación del Estado y el cumplimiento de sus funciones de normar, de regular la actividad social no son incompatibles con el funcionamiento del mercado. Puede aprovechar y potencializar los mecanismos propios de la economía, cuidando que las limita­ciones de la lógica económica no favorezcan una dis­tribución inequitativa de los recursos. Los agentes que participan en el mercado deben comprender que existen deficiencias y respetar la acción gubernamen-

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lal inicíente a corregirlas, con el fin de encontrar nue-vi is caminos hacia un país más justo.

I >e esta manera, en lo económicojfel programa de frli »riñas ha tenido como prioridadTiTestabilización ln,- la economía, la reducción de la inflación y el Lincamiento de las finanzas públicas, al tiempo que L | ii ( »mueve la apertura comercial, la modernización de l.i planta productiva y la canalización de recursos nlu'ionales- para inversiones en infraestructura y ii|»iiyo a la producción. En el éxito de estas acciones, la disciplina fiscal, la estabilidad cambiaría, la con-■ i-ilación de precios y salarios, el estímulo al ahorro y la i (-negociación de la deuda, han sido fundamen­tales. En suma, la moción indica que el camino debe Ni i aquel que nos lleve hacia una economía mucho m u s competitiva.

lin lo político)asistimos a una creciente partici- I. a. ii >1 1 de la sociedad civil, que activamente se impli- i i y participa en tareas antes pensadas sólo para la Heeión pública. Sin duda la constante de nuestros tiempos es la presencia de la sociedad que se organi­za para defender sus intereses y que encuentra en el I .lado no sólo la aceptación de su participación, sino Incluso la promoción decidida de la misma.

l n lo soda} la reforma ha tenido también un gran al* anee. El saneamiento de las finanzas públicas y la leí uperación del crecimiento ha permitido un au­m e n to del gasto social, beneficiando así al medio n i i al y al medio urbano, a la educación y a la salud.

(iradas a los logros de la reforma del Estado, para PW2 existían las condiciones que permitieron un tivance sustantivo en materia de política social. La crea- dón d e la Secretaría de Desarrollo Social ( s e d e s o l ) ,

103

VA(vezL

dentro de la administración del presidente Carlos Sali­nas de Gortari, posibilitó que áreas antes dispersas en la administración publica se reunieran en una sola de­pendencia, lo que permite enfrentar, de manera in­tegral, el combate a la pobreza y el reto de alcanzar mayores niveles de bienestar social, conciliando la pro­ductividad con la perspectiva de la protección am­biental. De este modo se han conjuntado el desarropo regional, el desarrollo urbano, la vivienda y la conser­vación del entorno ecológico. Estos hechos alcanzan su verdadera dimensión en el marco de los objetivos planteados por la reforma del Estacha

I — Sentar las bases de un crecimiento económico Jque sea sustentable por su afán de lograr la eficiencia /productiva con respeto al ambiente./ — Traducir este crecimiento en la elevaciónxlel ni-; vel de vida de todos los mexicanos a través de la crea­

ción de condiciones que permitan el desarrollo y la superación personal y profesional de los individuosy las comunidades.

En México, pensar en crear las condiciones que posibiliten el desarrollo armónico de la sociedad es pensar en gran medida en el desarrollo urbano. Esto1 0 es un hecho fortuito: para 1990 casi seis/de cada10 mexicanos habitaban en ciudades. Corpo se de­finió en el primer capítulo del presente libro, pocos rasgos definen tan claramente a nuestro país en el presente siglo como el acelerado proceso de urba­nización que ha experimentado. Sin embargo, el trán­sito de un país rural a un país eminentemente urbano ha estado definido por una excesiva tendencia a la concentración demográfica y económica. Para 1990, en tan sólo cuatro grandes zonas metropolitanas (la

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ilfl Valle de México, Guadalajara, Monterrey y Pue- l'l.i) vivían más de 21.7 millones de habitantes,

i A pesar de las oportunidades v ventajas que ofre- I en las grandes urbes, es evidente paralo3os~qü^nn-

/ 1 1 <'cimiento descontrolado de las mismas genera / i noimes costos sociales. En efecto, las condiciones I dr vida en las grandes ciudades se han ido transfor-

m.indo al punto en que las ventajas que se presenta- I'.ni atractivas para los flujos migratorios con el tiem- IK • lian ido reduciendo las posibilidades de desarrollo y bienestar social.

la complejidad del fenómeno urbano está dada precisamente por la convivencia que se da, en estas i n u lacles, de los símbolos más claros de la mo­dernidad y del atraso. En un mismo espacio urbano

¡ i (influyen el desarrollo y el subdesarrollo, la riqueza la pobreza, las oportunidades de superación acadé-

I mica y profesional y los altos índices de desempleo. /< liando hablamos del costo social debemos pensar

< i i las condiciones de vida de los mexicanos que enfrentan escasez de vivienda y de servicios públicos,

i «Internas viales ineficientes y congestionados y con­taminación ambiental que afecta sin distingo de posi- i Ion socioeconómica a toda la población, i Sobre la repercusión económica de la excesiva con-Ii filtración, no cabe duda que en los tiempos de la / pjobalización mundial y la eficiencia productiva, co­

mo nunca antes, se hace imperativo lograr una dis­minución más equilibrada de los asentamientos hu­manos en el territorio nacional para incidir en el bienestar de los mexicanos.

I . Por todo ello, el gobierno federal impulsó la re­fluí ma urbana — en el marco de la reforma del Esta-

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' do— como parte esencial de la política social. De ( ~esta manera el Estado asume su responsabilidad para

orientar el crecimiento de manera más ordeTTadáTl ¡ esencia de la reforma urbana es atender las causas"

los efectos de los procesos urbanos para elevar la ca­lidad de vida de la población que habita en las ciu- dades. Por ello y para equilibrar el modelo de dis­tribución de la población en el territorio nacional, es prioritario el fortalecimiento de ciudades medias que por sus características pueden ser centros de desa­rrollo que permitan a sus habitantes vivir y convivir armónicamente.

Es indispensable que en estas ciudades se dé un entorno favorable para el desarrollo integral del indi­viduo y de la familia. En este sentido, la reforma urbana es el crecimiento ordenado de las ciudades, el fortalecimiento de sus administraciones municipales la disponibilidad de vivienda en especial para los sec- tores de menores recursos, la estructuración de sis- temas viales y de transporte eficientes, la renovación de los centros de las ciudades y 1a. preservación del ambiente.

1 Para lograr los objetivos mencionados se han lleva- Id o ir cabo una serie de acciones que en su conjunto definen la estrategia que se impulsa en torno a la ciu­dad: se han incorporado todos aquellos aspectos que apuntan hacia un desarrollo sostenido de nuestros centros urbanos; se impulsa la regulación de la tierra para que se respeten los usos del.sudo-concertados con la ciudadanía; se ha instrumentado una reforma agraria que posibilita la incorporación ordenada y

j planeada de terrenos ejidales al desarrollo urbano; se ha acelerado la descentralización de las acciones y

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' li •cisiones en materia de desarrollo urbano; se llevan1 ‘ 'abcTacciones de aoovo al municipio — à"travg5TtgT l'Mi.ilecimiento de sus finanzas— ; se promueve laI Miticipación de la iniciativa privada en esquemas de i Miicesión de servicios y se fomenta la participación micini como un elemento esencial de la reforma Urbana.

D esarro llo u r b a n o

Y PROTECCIÓN AMBIENTAL

i . 1 preocupación internacional por el cuidado del am­biente ha ido en aumento durante los últimos años, i n efecto, los argumentos que defienden la tesis queI impone cambiar las políticas públicas para entrar en mi modelo de desarrollo sostenido, han tomado liierza y se han ido arraigando paulatinamente en laI I inciencia de la sociedad civil. Esa legítima preocu-I l ición ha pasado a formar parte de la agenda de la maiedad mexicana, razón por la cual la reforma mluna incluye como uno de sus elementos centralesI I protección ambiental.

I H'bemos reconocer que los modelos de desarrollo iiiluno e industrial adoptados por México a partir de lu.s años cuarenta, han traído importantes beneficios | '.n i el país. Sin embargo, durante años el cuidado de Ion equilibrios ecológicos estuvo supeditado a otros nli|etivos que, en su tiempo, representaron las priori- i l ides a seguir. El reto actual, lejos de soslayar la I nei )cupación por el cuidado de nuestro entorno, ( " n ú en cuenta la incorporación explícita de los mpectos ambientales en la planificación del desarro-

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lio de nuestras ciudades, porque la calidad del am­biente no sólo ayuda a determinar el nivel de bienes­tar de las poblaciones urbanas, sino que influye signi­ficativamente en su productividad económica.

Lo anterior implica la consideración de soluciones comprometidas, esto es, planear y promover un desa­rrollo urbano que respete cabalmente los límites que sociedad y gobierno impongan a los efectos ambien­tales de las acciones emprendidas. Por ello, la refor­ma urbana reformula los programas y reorienta las acciones correspondientes en el marco de la partici­pación activa de las poblaciones locales, porque es allí donde la planificación adquiere el compromiso de cuidar el bienestar presente y el de las generacio­nes futuras.

La regulación del uso del suelo, mecanismo central del crecimiento urbano ordenado

Para propiciar un crecimiento urbano ordenado y sustentable, se requiere de un aprovechamiento ra­cional de los usos del suelo que eleve la productivi­dad, el bienestar social y, en concordancia con las consideraciones ya descritas, reduzca los niveles de contaminación ambiental.

Es evidente que regular los usos del suelo es una demanda creciente de la sociedad, que se manifiesta porque exista un mejor control y orientación del cre­cimiento urbano. Si bien la regulación del uso del suelo es en primera instancia un ejercicio técnico, ello implica impulsar económicamente a las ciuda­des, así como mantener una actividad de gestión ur-

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luna en la que coparticipen los diferentes grupos so-< l.iles que las habitan, asegurando el futuro de la Inversión inmobiliaria, elevando la eficiencia urbanaV evitando usos del suelo social y económicamente luí ompatibles.

1. 1 planificación y la administración del desarrollo mi uno son dos factores indispensables para lograr i lit lencia y equidad en la regulación de los usos del mi irlo de las ciudades. Por medio de la planificación se Imv a que los usos del suelo sean compatibles y per- mi i.m lograr una mayor eficiencia en la operación de lih ciudades. La zonificación adecuada de las agió­me Liciones urbanas posibilita que la infraestructura y |i i', servicios a la población sean aprovechados racio­nalmente. Por otra parte, la administración del desa- ii"llo urbano implica que la operación cotidiana de lih ciudades se oriente a responder a las demandas llt las mayorías y favorezca las actividades produc­tivas,

lii suma, la regulación del uso del suelo implica el• m * lena miento de las ciudades y el fortalecimiento de IiIn administraciones locales de desarrollo urbano pa­la darle observancia y permanencia a los usos está­bil i idos; s u alcance se manifiesta en las condiciones tic vida de toda la ciudadanía. Los efectos de la regu- Itn li m influyen por igual en el presente y en el futuro• Ir los ciudadanos; de ahí su importancia.

I I acelerado crecimiento de las ciudades medias n quiere de alternativas para racionalizar la incorpo- iiii Ion del suelo al desarrollo urbano y ofrecerlo a la IH il ilación de bajos ingresos, cuantificando los reque- Hmirntos de los diferentes sectores sociales y la de- llnii ión del uso y destino del suelo.

Los problemas asociados a la regulación y a l;i administración urbanas son conocidos; el crecimiento de las ciudades ha ocurrido frecuentemente sobre terrenos agrícolas o en zonas con ubicaciones y con diciones topográficas o geohidrológicas inconve­nientes, condiciones de irregularidad en la tenenci;i del suelo, utilización deficiente o subutilización de zonas, rezago y obsolescencia de los padrones y va lores catastrales, incumplimiento de planes urbanos — muchos de los cuales han sido rebasados por l;i realidad— , limitada capacidad administrativa de los ayuntamientos y existencia y persistencia de un;i compleja red de intereses creados alrededor del suel< > urbano que propician la especulación con predios.

Asimismo, es común observar la existencia de ca­sos extremos en cuanto a la intensidad en la dispo­sición de los usos del suelo. Una baja intensidad implica el desaprovechamiento del equipamiento y la infraestructura existente, mientras que una alta inten sidad provoca el congestionamiento en los servicios y contaminación ambiental.

En el contexto de la reforma urbana, el Estado asume su responsabilidad en la regulación de los usos del suelo para permitir el acceso al suelo urban( > y elevar la eficiencia de la administración urbana local. La Constitución Política de los Estados Unido* Mexicanos señala, en el artículo 27, la facultad del Estado para “...imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamien­to de los elementos naturales susceptibles de apro­piación, con objeto de hacer una distribución equi­tativa de la riqueza pública, cuidar de su conser-

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v i> u ní, lograr el desarrollo equilibrado del país y del Mu’loramiento de las condiciones de vida de la pobla- i li iii rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las mu i lidas necesarias para ordenar los asentamientos Inmunos y establecer adecuadas provisiones, usos, M ' i vas y destinos de tierras, aguas y bosques, a *'!• i lo de ejecutar obras públicas y de planear y regu- hi l.i fundación, conservación, mejoramiento y creci­miento de los centros de población”.

I ><• acuerdo con las atribuciones que en materia de ' ' mi urrencia de los tres niveles de gobierno se esta- hli'i en en el artículo 115 constitucional, la regulación ilcl suelo es responsabilidad de los gobiernos esta- litlrs y municipales y el gobierno federal participa romo promotor, conduciendo la política general del il' ..nrollo regional y urbano, prestando asesoría y i i p i y o técnico a las autoridades locales, quienes son11 icsponsables de formular, aprobar y administrar la

indicación y los planes de desarrollo urbano, parti- I Ip.ir en la creación y administración de sus reservas i' M noriales, así como vigilar la utilización del suelo ni sus jurisdicciones territoriales.

i .i nueva Ley General de Asentamientos Humanos m que será ampliamente comentada en la tercera |uiie ile este libro— establece que la planificación y h u-gulación del desarrollo urbano forma parte del M i'nu Nacional de Planeación, como una política Mvlorial que coadyuva al logro de los objetivos de I" . planes nacional, estatales y municipales de desa- iii illi).

I i planificación a la que se refiere el párrafo ante- ili -i está a cargo, de manera concurrente, de la Federa- i ii ni, de las entidades federativas y de los municipios,

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de acuerdo con la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi­canos. Con base en esta ley les corresponde a los municipios formular, aprobar y administrar la zonifi- cación de los centros de población ubicados en su te­rritorio.

Las acciones emprendidas en materia de regu­lación atienden igualmente a la necesidad de contai con suelo en condiciones adecuadas para satisfacer las demandas básicas de la población, crear lugares seguros donde habitar y que éstos cuenten con los servicios públicos indispensables en un ambiente limpio. En consecuencia ha promovido la actual i zación del marco jurídico federal en materia de asen­tamientos humanos, la actualización y vigencia jurídi ca de los planes de desarrollo, la capacitación de los equipos locales de planificación, las reformas a la le­gislación urbana local, la modernización de la ad­ministración urbana, la actualización catastral, asi como la promoción de la participación social a través de la creación, y en su caso el fortalecimiento, de canales de participación ciudadana en el desarrollo urbano, como los foros de consulta ciudadana, con­sejos de colaboración municipal y organizaciones vecinales con carácter consultivo y de gestión.

La reforma agraria: incorporación de terrenos ejidalesy comunales al desarrollo urbano

En su Tercer Informe de Gobierno el presidente de la República, Carlos Salinas de Gortari, manifestó la ne­cesidad de adecuar el marco jurídico en materia agra-

n,i con el objeto de solventar los problemas del cam­iní mexicano. Específicamente señaló: “desde hace iHos los efectos del reparto son contrarios a su |H(»pósito revolucionario y cumplirlo no responde al i spíritu de justicia de la propia Constitución. Antes el■ iinino del reparto fue de justicia; hoy es improducti-vi i y empobrecedor; por eso llegó el tiempo de cam- I ti.ii nuestra estrategia en el campo”. Asimismo, el I iceutivo se comprometió a promover un programa Integral de apoyo al campo. En consecuencia, eL2 de noviembre de 1991 el presidente Salinas presentó u n ir el Congreso de la Unión un proyecto de refor- Iti,is ;il artículo 27 constitucional cuyo objetivo princi- | i.tI era la libertad y la justicia en el campo. De este I ti i »pósito general se derivan tres lincamientos princi- p.iles que fundamentan los cambios constitucionales:

Dar seguridad jurídica en el campo. En este punto se reconoció que culminó el reparto agrario t|iic estableció el artículo 27 constitucional en 1917. Animismo, se señaló la necesidad de “...propiciar un iiml líente de certidumbre en la tenencia de la tierra tilda!, comunal y en la pequeña propiedad que fo­mente la capitalización, transferencia y generación de Jft ik »logia. Para ello' es esencial la superación del H’/.igo agrario. Los legítimos derechos de todas las I tas de tenencia de la tierra deben quedar plena­mente establecidos y documentados, por encima de Ind.i duda, para quedar como definitivos”. Para ga-I it ni izar la impartición de justicia en el campo, la ini- i luliva proponía establecer los tribunales federales HHi.uios de plena jurisdicción.p —- Capitalizar el campo. En esta materia, la iniciati­va señaló la necesidad de fomentar la inversión. “Se

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requieren nuevas formas de asociación donde impere equidad y certidumbre, se estimule la creatividad de los actores sociales y se compartan riesgos.” Por tan to, se propuso eliminar las prohibiciones de las socie dades mercantiles en el ámbito rural. “Conviene peí mitir la participación de las sociedades por acciones en la propiedad y producción rural, regulando al mis mo tiempo la extensión máxima, el número de socios y que su tenencia accionaria se ajuste a los limites impuestos a la pequeña propiedad.”

— Proteger y fortalecer la vida ejidal y comunal. En primer término, la reforma elevó a rango constitu­cional las formas de propiedad ejidal y comunal de l.i tierra. Se reconoció la distinción entre las tierras del asentamiento humano y las tierras para las actividades productivas en el ámbito parcelario, reconociendo el derecho que los ejidatarios tienen sobre éstas, asi como la capacidad de los ejidatarios de decidir las for­mas que deben adoptar y los vínculos que deseen establecer entre ellos para aprovechar sus terrenos. “La mayoría calificada del núcleo de población que fije la ley podrá otorgar al ejidatario el dominio de su parcela, previa regularización y definición de su po­sesión individual.”

El 6 de enero de 1992 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto que contiene las reformas al artículo 27 constitucional, siendo esta medida la base para proporcionar mayor certidumbre en la tenencia de la tierra y en la producción para la población campesina y para contar con mecanismos y formas de asociación que estimulen la capitaliza­ción del sector agrario, propiciando la elevación de la producción y en general del bienestar campesino.

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Aun cuando los motivos de esta reforma se enfo- . ,1 1 . 1 1 1 fundamentalmente a fomentar el desarrollo rural, Mr, implicaciones alcanzan también al ámbito urbano, V'ti <|iie los centros de población del país han crecido y

encuentran rodeados de tierras que en su mayoría m ni de propiedad ejidal y comunal, y cuyo crecimiento in |i icrirá de la afectación de este tipo de tierras.

I I párrafo 4 de la fracción VII de las reformas al iilíenlo 27 constitucional señala la posibilidad de que h i*, ejidatarios y comuneros puedan asociarse entre sí, n in el Estado o con terceros, y de que la asamblea di I núcleo ejidal otorgue a los ejidatarios el dominio m 'I iré sus parcelas.

I ii este sentido, con las reformas se abren nuevas I" isibilidades para incorporar el suelo de origen ejidalV eoniunal al desarrollo urbano — que hasta entonces ni había dado por medio de la expropiación— , ya i|ne una vez que los ejidatarios adquieren el dominio pleno sobre sus terrenos pueden realizar acciones de i uinpraventa, asociarse entre ellos, con particulares o1 1 m los gobiernos estatales y municipales.

I I 27 de febrero de 1992 entró en vigor la Ley Alaria que reglamenta el artículo 27 constitucional,

.mu lo que se derogaron la Ley Federal de Reforma Ahí aria, la Ley General de Crédito Rural, la Ley de Te- ileños Baldíos, Nacionales y Demasías y la Ley ' I' I Seguro Agropecuario y de Vida Campesina.

I I propósito básico de la Ley Agraria es que los i timpesinos puedan alcanzar justicia, libertad y el ni­ve l de vida al que tienen derecho.

I u términos generales, la ley establece pautas Mminativas que regulan, entre otros aspectos, los si­guientes:

— Las características y modalidades de la propie­dad de las tierras ejidales y comunales.

— La asamblea como órgano máximo de reprc sentación de los núcleos ejidales dotándola de facul tades que le permitan conducirse con autonomía y tomar sus decisiones libre y democráticamente.

— Las instituciones gubernamentales que tienen relación con el agro.

— La impartición de justicia agraria.— Diversas formas de asociación que pueden

adoptar ejidatarios y comuneros para el mejor apro­vechamiento de sus recursos productivos.

— La localización y delimitación de las tierras de un ejido, formado por áreas del asentamiento huma­no; áreas de uso común y áreas parceladas.

— Los procedimientos para la titulación de te­rrenos ejidales y comunales que permitan a sus pose­sionados adoptar el dominio pleno sobre sus bienes.

— La expropiación de bienes ejidales y comunales por causa de utilidad pública.

En particular, en cuanto a las implicaciones de la Ley Agraria en el desarrollo urbano, se destaca lo si­guiente: el artículo 45 señala que por su destino las tierras ejidales se dividen en tierras para el asen­tamiento humano, tierras de uso común y tierras parceladas. Asimismo, el artículo 66 señala como re­quisito para la localización, deslinde y fraccionamien­to de las tierras del asentamiento humano integradas por zona de urbanización y reserva de crecimiento, la intervención de las autoridades municipales corres­pondientes. Estas disposiciones implican que las áreas ejidales de asentamiento humano se regulen de acuerdo con la normatividad que en materia de desa­

l ió

in 'lio urbano rige en las diversas entidades y munici- l'ii i,s del país.

i n cuanto a la incorporación de terrenos ejidales y iiHnunales al desarrollo urbano, la Ley Agraria esta- lihre en diversos artículos de la sección primera del i 1 1 titulo II los procedimientos para la titulación de los (llenes ejidales y, en su caso, para su enajenación o i|" litación a sociedades mercantiles ya sea que se Imle de tierras parceladas o de uso común.

1. 1 ley establece también en su capítulo IV lo relati- vn . 1 las expropiaciones, señalando como causas de utilidad pública, entre otras, las siguientes:

La realización de acciones para el ordenamiento mi >,iiio y ecológico.

- La creación y ampliación de reservas territorialesV ;1reas para el desarrollo urbano, la vivienda, la industria y el turismo.í — La regularización de la tenencia de la tierra ni liana y rural.

lín síntesis, a partir de las reformas al artículo 27 i ' institucional y las disposiciones de la Ley Agraria se I" imiten nuevas vías para la incorporación de suelo il desarrollo urbano que a mediano plazo deberán■ nmbiar radicalmente la forma en que las ciudades absorben terrenos agrícolas para su expansión, aun ' u.indo en el corto plazo se seguirá recurriendo a la expropiación en tanto se lleva a cabo el Programa deI Itulación de Bienes Ejidales y Comunales.

Las acciones emprendidas por la s e d e s o l en materia i le suelo y reservas territoriales tienen el propósito de generar una oferta de lotes con servicios básicos des­uñada a la población con ingresos menores a 2.5 Vetes el salario mínimo, aprovechando las nuevas

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vías de incorporación de suelo derivadas de los cam­bios a la legislación agraria.

Se prevé la participación de ejidatarios mediante su asociación con particulares o bien con los gobiernos estatales y/o municipales, lo cual permite no sólo la reducción de los costos del suelo urbanizado, sino también que se incorpore a los campesinos en activi­dades urbanas y que se garanticen sus derechos.

Los avances registrados en este sentido han permi­tido constituir una oferta de suelo en las principales ciudades del país reduciendo en consecuencia las presiones que inducen a la invasión de terrenos eji- dales y comunales y permitiendo una expansión más ordenada de las ciudades.

Ejecución descentralizada

La política de descentralización en materia de desa­rrollo urbano que ha adoptado el gobierno federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, tiene como eje central el fortalecimiento del federalismo mediante políticas conjuntas entre los tres niveles de gobierno.

A partir del segundo semestre de 1992, con base en las atribuciones de la s e d e s o l en materia de conduc­ción y evaluación de la política general de desarrollo social y en particular la de los asentamientos huma­nos, el desarrollo regional, el desarrollo urbano y la ecología, se instrumentaron los Convenios de Desa­rrollo Social, conservando de los anteriores Conve­nios Únicos de Desarrollo ( c u d ) la característica de ser un mecanismo integral a través del cual se regulan

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h . .icciones derivadas del Sistema Regional de Pla- tir.ición y de los propios objetivos del Plan Nacional di I )esarrollo 1989-1994.

I )e esta manera, el Convenio de Desarrollo Social i rl mecanismo jurídico-administrativo, programáti- » 1 1 y financiero, mediante el cual los gobiernos fede- i il, estatal y municipal establecen las bases para la t'lecución de acciones en el ámbito de sus respectivos niveles de gobierno, atribuciones que están estableci- d.is en la Constitución Política de los Estados Unidos Mi \icanos y que respetan la soberanía de los esta-■ I >s y municipios.

r:l Convenio de Desarrollo Social, que suscriben el Ciuler Ejecutivo Federal y cada una de las 31 enti-■ Lides federativas, tiene los siguientes objetivos con- i tetos:

Impulsar la participación de los gobiernos es-i,ii.iles y municipales en el cumplimiento y consoli- y dación de los objetivos señalados en el Plan Nacional dr Desarrollo 1989-1994.

• Vincular la ejecución del Plan Nacional de Desa- fn 'lio y de los Programas Sectoriales de Desarrollo Ur­bano con los planes de desarrollo estatal y municipal.

Fortalecer las-bases y necesidades de coordi- n.u'ión de acciones y aplicación de recursos entre los /niveles de gobierno, para elevar la eficacia y eficien- i i.i en la realización de obras y prestación de servi- i ii >s públicos.

■— Vincular las acciones de los gobiernos federal, t'Matal y municipal con la participación de los secto- re.s social y privado en el ámbito de la protección al ambiente, el desarrollo regional y el desarrollo ur-I uno.

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Todos estos objetivos impulsan sin duda la descen­tralización de acciones en materia de obras, proyec­tos, actividades prioritarias de carácter social y eco­nómico, decisiones y niveles de responsabilidad para fortalecer la modernización y simplificación en el ejercicio del gasto público y su efecto multiplicador en el gasto de los sectores privado y social.

Dentro de este convenio se da un impulso especial a la intervención de los comités de planificación del desarrollo municipal y regional, para avanzar en el esquema de coordinación y fortalecimiento del fede­ralismo y alcanzar niveles de desarrollo regional que permitan elevar el nivel de vida de la población que habita las áreas urbanas del país.

El objetivo de la descentralización económica y so­cial es promover el desarrollo integral estatal y muni­cipal y la integración de las diversas regiones del país al desarrollo nacional para revertir la tendencia con­centradora de las zonas metropolitanas, y fortalecer la capacidad de los gobiernos estatales y municipales en la atención a las necesidades de su población.

Con estas acciones descentralizadoras, además de implicar más la participación de la sociedad y los gru­pos económicos en la realización y ejecución de obras específicas encaminadas a elevar el nivel de vi­da y de servicio de la población mexicana, se permite incrementar la potencialidad de los recursos, en la medida en que se combinan, se concertan y se inte­gran inversiones. De esta forma, los recursos inver­tidos ya no descansan únicamente en los ingresos fis­cales federales sino en la participación diversificada de los niveles de gobierno, de la sociedad y del sec­tor privado.

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lis así como se fortalece la rectoría del Estado en el desarrollo social y urbano y se avanza en el desarro­llo regional — fortaleciendo el federalismo— , pero

ihre todo orientando las acciones hacia la población ile menores ingresos, haciéndola partícipe de la solu- i lón de sus propias demandas de servicios urbanos, i Ir infraestructura y de equipamiento.

Fortalecimiento de la administración municipal

I 1 fortalecimiento de los municipios ha sido un obje- llvo nacional presente desde los debates legislativos del constituyente del 1917, mismos que concluyeron t n la redacción del artículo 115 constitucional, dando vida jurídica al municipio libre como base de la di­visión territorial y de la organización política y admi­nistrativa de los estados.

A partir de entonces, la historia constitucional del municipio es rica en propuestas e iniciativas que han buscado su fortalecimiento político, administrativo y eiouómico, entre las cuales destaca la reforma de 1V70 por la cual se otorgaron facultades reglamen­tadas a los municipios para regular el crecimiento ni baño y la planificación de las zonas conurbadas.

lin materia tributaria, la Constitución de 1917 omitió los ámbitos de competencia entre la Federación, esta­jos y municipios, originando problemas de doble li Ibutación e imprecisión en la delimitación de las lilentes de ingresos que deberían corresponder a cada nivel de gobierno. Para resolver esta situación, el Eje- i uiIvo Federal promulgó la Ley de Coordinación Fis- i al de 1953, misma que buscó una distribución racio­

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nal de las fuentes de ingresos y una mayor eficacia en el sistema tributario nacional.

Como resulta evidente, tanto la operación, manteni miento y expansión de la infraestructura y equi­pamiento urbano, como los diversos servicios muni­cipales, constituyen la expresión más clara y visible de la administración municipal y se han convertido en el elemento fundamental que la población utiliza para evaluar la capacidad de sus autoridades. Sin embargo, alcanzar niveles adecuados de eficiencia en esta tarea no sólo significa capacidad técnica, sino también capacidad para administrar de manera transparente y eficiente la hacienda municipal, así como poder con­vocar al cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de los ciudadanos a efecto de solventar los gas­tos que demanda el desarrollo urbano.

No obstante, como se refirió en el capítulo I, los municipios han padecido una situación de escasez de recursos financieros propios y aguda dependencia respecto a las finanzas federales y, en consecuen­cia, respecto al comportamiento macroeconómico del país, lo que contribuyó de manera importante a la acumulación de rezagos en la dotación de infra­estructura y servicios básicos.

Para revertir esta situación el gobierno federal pro­movió, durante la primera mitad de la década pasada, dos iniciativas que trasformaron la estructura finan­ciera de las haciendas estatales y municipales: la nue­va Ley de Coordinación Fiscal, vigente desde 1980, y las modificaciones al artículo 115 constitucional que entraron en vigor en 1983.

La nueva Ley de Coordinación Fiscal permitió a los estados y municipios incrementar en términos reales

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mi participación en los montos de recaudación fede- i il Así, mientras que en 1979 las participaciones n presentaban 25% de los ingresos brutos de las litn leudas estatales, en 1989 dicha proporción as-• eiulió a 49%. Para las haciendas municipales, dicha |i|i »porción pasó de 17 a 51% en el mismo periodo.

I’or su parte la reforma al artículo 115 constitucional m i uyo propósito fundamental fue distribuir compe-'' leiu ias entre los tres niveles de gobierno, otorgándole il municipio atribuciones sustantivas para fortalecer su tiliumomia económica, política, administrativa y jurídi- t a- significó otro cambio notable en la estmctura lili,luciera de las haciendas locales al asignar a los tivuntamientos la atribución de recaudar los impuestos i 11 propiedad raíz, tales como el impuesto predial y el ili traslación de dominio, percibiendo en forma ínte-iii.i el rendimiento de los mismos.

Sin embargo, ante la carencia de capacidad institu- i li mal de los municipios para atender eficientemente h recaudación de dichos impuestos, éstos buscaron el apoyo de la administración estatal para operar la mii.iestructura técnica y administrativa que requería ilii lia tarea, circunstancia que impidió una descen- liullzación plena de las atribuciones conferidas por la lelorma constitucional a los ayuntamientos y, en con­cernencia, limitó las posibilidades de alcanzar ma- ynres niveles de recaudación. Así, escasa capacidad dr endeudamiento, necesidades financieras crecien­te,1. y rezagos sociales continuaban siendo rasgos ca- hii terísticos de buena parte de los municipios del p.us al inicio de la presente administración federal.

1’ara enfrentar esta situación, la política financiera dr la presente administración da la más alta prioridad

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a la definición e instrumentación de acciones que permitan a los municipios y a los estados fortalecer sus finanzas públicas para aumentar su participación en el financiamiento del desarrollo urbano e incre­mentar con ello el nivel de vida de su población.

En el ámbito tributario, en 1990 se promovieron modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal con el propósito, entre otros, de cambiar la mecánica de dis­tribución del fondo de fomento municipal y ampliar el monto de los recursos participables, incorporando la recaudación del impuesto predial y de derechos ele- agua como criterio para la distribución del mismo.

Por otra parte, para fortalecer la capacidad de los municipios a fin de que respondan a las demandas dé­la población, se ha impulsado la modernización catas­tral. Con estas acciones se logra dotar a los municipios de un importante mecanismo para el fortalecimien­to de sus finanzas al mejorar notablemente las posibi­lidades de aumentar la recaudación de impuestos a la propiedad inmueble, en un contexto de equidad que busca la ampliación de la base de contribuyentes y la distribución de la carga fiscal. Con ello aumentará la disponibilidad de recursos para el financiamiento de la infraestructura y el equipamiento urbano que demanda la adeaiada prestación de los servicios.

Concesión de servicios públicos a la iniciativa privada

Es innegable que aunque las necesidades sean siem­pre crecientes y más complejas, los recursos para su atención no guardan el mismo modelo de compor-

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m inicnto. Es en la década de los ochenta cuando se potaron las posibilidades del modelo de finan- i l.imiento adoptado por el Estado mexicano. La impliación del gasto público como fuente única de lln.mciamiento de los servicios urbanos demostró no m'i ya una alternativa viable al revertirse los efectos< l< esta ampliación sobre los equilibrios de las finan­cie. públicas, provocando inflación e inestabilidad en ' I upo de cambio, perjudicando, en vez de favorecer, a l< >s sectores más desprotegidos.

I..i s e d e s o l , desde su creación como entidad rectora de la política social, ha trabajado en el diseño de i Miategias para instrumentar vías alternas de finan- i Mmiento en las que participen todos los actores de la sociedad y que propicien la concurrencia de los Héctores social y privado en la operación de proyec- |i i', concretos, viables, de beneficio común y amplio1 1 msenso social.

Uno de los principales problemas a los que se i ulientan los municipios es la necesidad de ampliar y Mie|orar la calidad de los servicios urbanos. Así, se lian buscado nuevos niveles de intervención en los i|in d sector privado participe activamente en el fi- iMudamiento, constmcción y operación de servicios liibaños, obteniendo éste adecuados niveles de ren- labllidad por su inversión y haciendo factible, así, la• aualización de los recursos públicos hacia otras H'tlvidades prioritarias.

Si bien en el contexto internacional existe ya una miplia experiencia de colaboración de los sectores publico y privado en esquemas de financiamiento de Hervidos urbanos, en nuestro país este tipo de esque­mas es todavía reciente.

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Al considerar que el esquema mencionado incor pora la producción y distribución de los servicios urbanos al ámbito de los mecanismos del mercado, es importante que el Estado conserve la rectoría y el control sobre los aspectos de regulación. Por su parte, el sector privado deberá compaginar los incre mentos de eficiencia y rentabilidad con el caráctei comunitario de los servicios; si bien es válido y just< > obtener utilidades de la inversión, no es permisible que los precios bloqueen el acceso a los servicios básicos a los sectores más desprotegidos de la po­blación. Esto es, el carácter fundamentalmente bene factor y solidario del Estado mexicano impide que el acceso a los servicios públicos urbanos pueda ser determinado libremente por el juego de mercado.

La intervención de la iniciativa privada en la pres­tación de los servicios públicos municipales es en este contexto tan necesaria como innovadora. Consti­tuye un hecho sin precedentes que algunos servicios como el de agua y limpia — tradicionalmente a cargo de los municipios o de sus organismos— se abran a

la participación del sector privado.Esta política de privatización se encuentra respalda­

da por la Constitución y otras leyes mediante las fi­guras jurídicas de la concesión y el contrato de servi­cios, que permiten a los particulares intervenir en los servicios públicos con la adecuada protección de sus inversiones y de los intereses de los destinatarios finales. La Federación, por su parte, destina en algu­nos casos recursos fiscales con carácter no recupera­ble, a fin de reducir el efecto tarifario sobre la pobla­ción y apoyar a los municipios qüe así lo requieran.

En relación con la participación del sector privado

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mi l.i prestación de los servicios públicos, su funda- ni* uto legal se establece en los artículos 25 y 28 cons- liini Ionales; este último referido a la concesión de di< li< >s servicios.

I I artículo 115 constitucional, fracción III, enlista |m', servicios públicos que tendrán a su cargo los municipios y, en su caso, con el concurso de los esta- ihr. r.n el primer inciso de dicha fracción se hace mu lición de los servicios de agua potable y alcantari-II ido, y en el tercero, del servicio de limpia, deján­dose abierta la posibilidad de que las legislaturas luíales puedan determinar otros servicios públicos mi imiii las condiciones y capacidad municipales, si- | ii i- lón que constituye una tendencia originada por11 políticas de la presente administración.

i a prestación de los servicios públicos municipales |tN responsabilidad directa de los respectivos munici­pios, sin embargo, las leyes orgánicas municipales fcionocen la intervención de los particulares en la pirstación de los servicios públicos mediante la ob­tención previa de un título de concesión.

I as principales características de la concesión de mi*i vicios públicos son las siguientes:

— Su régimen legal se sujeta a las normas específi- itis de derecho público, las que reconocen algunas pin rogativas de la autoridad concedente, como son: h unilateralidad con el fin de imponer condiciones n r,lamentarías para el funcionamiento del servicio; laI h iiltad sancionatoria y la reversión al término del plazo; los bienes afectados por la concesión pasan al ¡(hlado sin compensación alguna.¡f. — lin atención al interés público y de los usuarios,I I municipio concedente puede establecer y modificar

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el modo y organización de la prestación del servicio, fijar las tarifas y autorizar su modificación, así conn > supervisar el cumplimiento del título de concesión.

Asimismo, y a efecto de lograr la autosuficienc-ia financiera del servicio, deben satisfacerse dos prc misas esenciales:

— Duración. Los plazos deben ser lo suficiente­mente amplios para permitir la amortización de los créditos y la recuperación de las inversiones.

— Tarifas. Aplicación de tarifas diferenciales a la población. Estas cuotas o contribuciones, cuya co­branza correrá a cargo del propio concesionario o bien de la autoridad — según la modalidad de partid pación privada elegida— deberán estar integradas por los componentes básicos que garanticen la conti­nuidad, la eficiencia y la uniformidad del servicio.

Cuando se decida la privatización del servicio en cualquiera de sus modalidades, el municipio debe conservar una área normativa y de control del aseo urbano, así como de ios servicios de agua potable y

alcantarillado, o en su caso restructurar los organis­mos operadores correspondientes.

Estas instancias se encargarán de los servicios especiales que el concesionario no pueda aceptar por su elevado costo, de la operación del servicio cuando éste se suspenda por causas extraordinarias y de ejercer la supervisión y el control de las operaciones del caso. Esto los obliga a contar con el personal téc­nico y con la infraestructura necesarios para cumplir cabalmente sus cometidos.

La experiencia en la concesión de la operación, la conservación, el mantenimiento y la ampliación de los sistemas de agua potable, alcantarillado y sanea­

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miento es relativamente reciente y se da bajo un es- > |iiema gradual de intervención. En éste se distinguen lies tipos de participación privada:/ — Contratos de servicios.t —Concesión para la operación, la administración y fl mantenimiento.f — Concesión integral, incluyendo la ampliación del.i infraestructura hidráulica.

1.a contratación de servicios es el esquema de menor grado de intervención; el capital privado sóloI Mrticipa como prestador de un determinado número ' le servicios de acuerdo con lo estipulado en un con-II ato que se formula entre el organismo operador mu­nicipal y una empresa determinada.

1.a concesión para la operación, la administración y el mantenimiento implica una sustitución del organis­mo operador por una determinada empresa, quien ante los usuarios del servicio se constituye en un pro­veedor sustituto asumiendo, ante ellos, las responsa­bilidades y obligaciones del organismo como un con­cesionario.

El organismo operador, como concedente, puede recibir una contraprestación económica de parte del concesionario por el uso de la infraestructura exis­tente, de la cual es usufructuario. Además conserva para sí las obras de inversión para ampliación y mejo- i a miento del servicio.

En la presente administración se instmmentó un programa de construcción y operación de plantas de ti atamiento de aguas residuales, reconocido como una de las mayores prioridades tanto por su efecto en la conservación de los recursos como por el cuidado< le la salud y el ambiente municipal.

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De acuerdo con la información disponible, en 1992 sólo se daba tratamiento a 9% de la totalidad de las aguas residuales de origen municipal, mientras que para 1994 se estableció una meta de cobertura de 45%. Instrumentar un programa de esa magnitud con recur­sos públicos no resultaba factible económicamente en el corto plazo. Sin embargo, era inaceptable pospo­nerlo hasta que hubiera disponibilidad de recursos.

De esta forma, al incentivarse la participación pri­vada se hace frente a un reto social prioritario, pero sin presionar negativamente las finanzas públicas.

El servicio de limpia que proporciona el municipio comprende las etapas de barrido y recolección, trans­porte, almacenamiento, reciclaje, tratamiento y dis­posición final de los residuos sólidos. Éstos incluyen los desechos domésticos, comerciales, de mercados, parques, jardines y calles, así como residuos indus­triales no peligrosos y de hospitales; se excluyen los residuos bacteriológicos.

Si bien el artículo 115 constitucional confiere al municipio la responsabilidad de proporcionar el ser­vicio de limpia, algunas legislaciones locales prevén la intervención de los particulares en la prestación de este servicio.

En algunas ciudades el servicio proporcionado por particulares, especialmente en la etapa de recolec­ción, se ha venido practicando de manera dispersa, no reglamentada debidamente y, en algunos casos, sin vínculo jurídico con la autoridad.

El gobierno federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, estableció los lincamientos ge­nerales para normar la participación privada en cuan­to al manejo y disposición de los residuos sólidos

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municipales, y se promovió un programa piloto bajo i I esquema de concesión en varias ciudades de la llepública.

Participación de la sociedad

i i reforma del Estado mexicano orientada, entre otros ispectos, a ampliar y fortalecer la vida democrática* leI país, implica el ejercicio de renovadas relaciones i un e el Estado y la sociedad.

I.n el ámbito del desarrollo social, dichas rela- i Iones se han traducido fundamentalmente en la co- lresponsabilidad entre el gobierno y los distintos sec- loies y grupos de la sociedad y, en general, de la■ lutladanía, en la definición y ejecución de planes,I Hogramas y acciones que tienen como propósito ele- v . 1 1 la calidad de vida y los niveles de bienestar social i le las comunidades rurales y urbanas.

bajo esta concepción la reforma urbana se pro­pone, asimismo, contribuir al fortalecimiento de estas nuevas relaciones entre los niveles de gobierno y la sociedad con el objeto de establecer compromisos mutuos para la mejor ordenación, regulación y admi­nistración del desarrollo urbano del país.

l a corresponsabilidad en esta importante actividad ilel desarrollo nacional se fundamenta en la descen- n.ili/.ación de las decisiones y acciones de gobierno y en el fortalecimiento de los procesos democráticos,l u incipalmente al nivel municipal. Son los gobiernos lederal y estatales y, en particular, los municipales,. I« >s que tienen una alta responsabilidad en el impulso de la participación social y en el fortalecimiento de i llchos procesos.

131

En materia de desarrollo urbano, diversos ordena­mientos jurídicos y administrativos sustentan el con­curso de la sociedad en las acciones de gobierno que se llevan a cabo. Sin embargo, debe considerarse que, más allá de los ordenamientos, la dirección gubernamental del desarrollo urbano debe incorpo­rar a la ciudadanía para darle permanencia a las ac­ciones en esta materia.

Es por ello que la Secretaría de Desarrollo Social, con pleno respeto a la soberanía y autonomía munici­pal, ha realizado actividades de promoción y de asis­tencia técnica en favor de las autoridades municipales para la instauración de amplios procesos de partici­pación y de consulta a la ciudadanía con el objeto de otorgar viabilidad a la observancia y permanencia de los usos del suelo y a los programas de desarrollo urbano que se realizan en las ciudades del país.

La promoción de dicha participación se impulsa a través de la creación o del fortalecimiento de instan­cias municipales dedicadas tanto a la promoción de la participación ciudadana como a la incorporación de sus propuestas, demandas y sugerencias en las actividades de planificación y administración del desarrollo urbano. Existen estas instancias para la participación social en todos los estados de la Re­pública, con lo cual se apoya a los gobiernos munici­pales en las áreas del desarrollo urbano.

132

III. LA ESTRATEGIA DE LA REFORMA URBANA

E l o r d e n a m i e n t o t e r r i t o r i a l d e l a

P O B L A C IÓ N : IM P E R A T IV O D E LA R E F O R M A U R B A N A

| In d de los objetivos principales en materia de pla- mlic .ición y desarrollo urbano es alcanzar un mejor i ildrnamiento territorial a través de la modificación del miníelo de distribución de la población en el territorio ¡lucional. Hasta ahora, este modelo se ha caracterizadoI » ii una excesiva concentración de la población en■ h.uro zonas metropolitanas. Sin embargo, los últimos ¡lulos publicados por el Instituto Nacional de Estadísti- ' i, (¡eografía e Informática ( i n e g i ) y por el Consejo Nacional de Población ( c o n a p o ) revelan que el mode- h t < le crecimiento urbano en México ha comenzado a im ulificarse.

1.a tendencia concentradora de la población en las zonas metropolitanas de las ciudades de México, i Juadalajara, Monterrey y Puebla, donde habita 26.6% i Ir la población total del país, se ha revertido gradual­

mente con el crecimiento acelerado que muestran l.n ciudades medias, las cuales se han convertido cu alternativas para la migración interna. De acuerda con la información de la Encuesta Nacional (Ir Migración en Áreas Urbanas realizada por el c o n a i 'i i,

se ha dado una baja en las corrientes migratoria! urbano-rurales y un aumento de la migración urbana* urbana. Los migrantes a las principales ciudades ilrl país proceden, en su mayor parte, del propio estadoo de las localidades contiguas. En el siguiente cuadm se pueden observar las tasas medias anuales de ere cimiento de la población por tipo de localidad.

Localidad 1970-1990

Total nacional 2.60Total zonas metropolitanas 2.83México 2.57Guadalajara 3.30Monterrey 3.57Puebla 3.54Total ciudades medias 5.17Total poblaciones rural-urbanas 1.71

F u e n te : Plan Nacional de Desarrollo. Informe de Ejecución, 1991.

El proceso urbano es un fenómeno complejo que además de satisfacer su dinámica propia, responde ¡i una multiplicidad de factores demográficos, económi eos, sociales, culturales y políticos. Sin embargo, ha existido la clara voluntad política por parte de las úlli mas administraciones de incidir, a través de distintas acciones y mecanismos, en la conformación de un desarrollo urbano más equilibrado. Las políticas de

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1.1 administración han continuado con los objetivos i ndenamiento territorial, mejores servicios urbanos• utalecimiento municipal, definidos desde hace másuna década, y han adecuado e intensificado las

lí.Hegiasy las acciones.i ii una época en que se busca la descentralización i l.i un contrasentido que todo se hiciera y decidiera •mlc el centro. En consecuencia, hacer y ejecutar la illilea urbana ha sido responsabilidad no sólo del ililrrno federal sino también, y principalmente, de id gobiernos estatales y municipales. Por ello, las Un iones de la entonces Secretaria de Desarrollo ilmiio y Ecología (sedue), ahora Secretaría de Desa- nllo Social (sedesol), han sido las de normar, regu-ii, coordinar, asesorar, concertar, promover y apoyar I* acciones de los distintos actores en los procesos llanos. Las tareas operativas corresponden princi- imIinente a los gobiernos estatales y municipales y, n .ilgunos casos, a otras instancias del gobierno fe- Ifnil que también participan en el desarrollo urbano, miio la Comisión Federal de Electricidad, la Secre-111.1 de Comunicaciones y Transportes, la Comisión Ciclonal del Agua, el Banco Nacional de Obras y Ser- i|i K >s Públicos y los organismos de vivienda.

i ,i planificación del desarrollo urbano sigue siendo111.1 función indispensable, no para prefijar rígida- licnte el comportamiento de la realidad, sino para iiil >i*i cómo lograr una mejor gestión urbana con la uiiidpación conjunta del gobierno, la iniciativa pri- v,n I.i y la sociedad organizada. Esta planificación sin i mhargo, no es una tarea sencilla. Para que cumpla i "ii el objetivo de orientar y normar las acciones de |im distintos actores sociales, debe cumplir con los

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requisitos técnico-científicos y contar con apoyfl materiales, humanos y tecnológicos adecuados.

En una evaluación realizada por la sed lie1 en l.il cuatro grandes zonas metropolitanas y 60 ciudadi'i medias se pudo comprobar que cuando existen ecpil pos locales de planificación urbana, planes con v|i gencia jurídica y una amplia participación de la pú| blación, las condiciones de esas ciudades son m.U favorables en cuanto al ordenamiento y la satisl.it ción de necesidades.

Durante los años 1988-1992, en el marco de la Sa cretaría de Desarrollo Urbano y Ecología ( s e d u e ) , sp

continuaron las líneas de trabajo que se iniciaron mu el primer Plan Nacional de Desarrollo Urbano.

En particular, durante este periodo se formuló el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1990-19941 con base en el marco normativo establecido por Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 y el conu- cimiento de la realidad urbana del país que aportó e|¡ XI Censo de Población y Vivienda de 1990. El progm ma fue coordinado con otros proyectos sectorialc*, especialmente en lo relativo a industria, agricultuu, turismo, comunicaciones y transportes.

En coordinación con los gobiernos estatales y municipales se trabajó en los planes de desarrollo urbano de la ciudades para llegar a cubrir 800 locali dades.

Asimismo se realizó un número considerable do planes parciales, programas sectoriales de vialidad y transporte, y proyectos estratégicos como los de Trel

1 Julio García Coll, "Reforma urbana y desarrollo regional”, reviMit Vivienda, vol. 13, núm. 1, enero/junio de 1988.

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Hlo.s en Culiacán, Río Nuevo en Mexicali, Río Sonora <iil lermosíllo y Río Mololoa en Tepic.

I n coordinación con las autoridades locales se rea- li non trabajos de ordenamiento ecológico y urbano• ii los corredores Cancún-Tulúm, Tijuana-Ensenada y M.ilua de Banderas; y colaboró en este último progra- m.i para la creación del municipio de ese nombre.

I g u a lm e n t e se realizaron aproximadamente 1 000■ lii támenes de localización física al año y se colaboró «-ti la evaluación de los aspectos urbanos de las mani- li Liciones de repercusión ambiental.

I’or otro lado, se puso un mayor énfasis en el desarrollo institucional a través de cursos locales de t .ipacitación.

E l P r o g r a m a d e 1 0 0 C i u d a d e s , e j e

FUNDAMENTAL DE LA REFORMA URBANA

A mediados de 1992 había nuevas condiciones para1 1 replanteamiento y fortalecimiento de la política de■ Ic sarrollo urbano. En primer lugar, fue creada la Se-1 1 daría de Desarrollo Social con la finalidad de insti­tucionalizar y darle un mayor impulso e integralidad i l.i política social del Estado, dentro de la cual está ubicada la política urbana. En segundo lugar, el nue­vo marco jurídico del campo tendría importantes n percusiones en el proceso de transformación deI Ierras agrícolas en suelo urbano y, en tercer lugar, la negociación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y Canadá vendría a modificar de mi.mera significativa las perspectivas de desarrollo delI mis. Particularmente se podría esperar un mayor ere-

cimiento económico en aquellas zonas agrícolas c* industriales vinculadas con el comercio exterior, lo que provocaría importantes movimientos poblacio- nales.

Es necesario tener presente esta situación y tomar en consideración los objetivos en materia urbana establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano. Por ello, y

en congruencia con el reto de llevar a cabo la refor­ma urbana, la s e d e s o l diseñó y puso en operación el Programa de 100 Ciudades, que actualiza las estra­tegias y acciones del gobierno federal para responder a las nuevas condiciones sociales, económicas y

políticas que caracterizan al México de finales de si­glo. La diversidad de necesidades, la magnitud de los rezagos de los habitantes en las ciudades medias y

el incremento demográfico esperado en ellas para el periodo 1990-2000, ameritan respuestas integradas y

jerarquizadas acordes con la intensidad de las de­mandas y la disponibilidad de los recursos.

Objetivos y estrategias

— Con el propósito de lograr el mejoramiento pro­ductivo del nivel de vida y de vincular el orde­namiento urbano con el desarrollo social — y la par­ticipación conjunta de los tres niveles de gobierno y

los sectores privado y social— , este nuevo programa se fijó los siguientes objetivos:

Alcanzar un modelo de distribución de la po­blación más equilibrado en el territorio nacional.

— Propiciar en el país el uso ordenado del suelo

138

i ni-(liante la adecuada administración y planificación mi »anas locales.

~ Ofrecer suelo urbano a la población de escasos m i tirsos para atender sus necesidades de vivienda y giltantizar la conservación de áreas naturales en el i momo urbano.

— Estructurar sistemas viales y de transporte públi- 1 1 » que, al tiempo que comuniquen eficientemente a11 población, eleven la productividad y el bienestar norial y reduzcan los niveles de contaminación am-I ilcntal.

- Mantener el equilibrio ecológico de los proce- •.( »s urbanos a través de un cuidado cuantitativo y i u.ilitativo de los recursos hidráulicos que induzca a •ni aprovechamiento racional, así como mejorar e lut cementar el manejo, tratamiento y disposición final i le residuos sólidos.

- Promover la revitalización de los centros de las i ludades para rescatar su imagen urbana y fortalecer lai onvivencia y sentido de identidad de sus habitantes.

1.a estrategia del programa concentró sus esfuerzos cu 100 ciudades medias, con potencial para generar desarrollo e impulsar condiciones sociales y eco­nómicas favorables, y con ubicación estratégica en legiones deprimidas. Además, se definieron cuatro lineas de instrumentación para asegurar una ope- iación eficiente:

/>) Consolidar la coordinación entre los tres niveles de gobierno y la concertación de acciones con los sectores social y privado, con el fin de integrar es- luerzos y multiplicar recursos y beneficios.

2) Asegurar una acción coordinada de las depen- i leudas federales vinculadas con el desarrollo urbano.

139

/ >3 ) Contribuir al fortalecimiento de los equipos

locales de desarrollo urbano.4) Fortalecer las instancias de participación de la

sociedad en todas las fases del proceso de desarrollo urbano.

Las ciudades incorporadas al programa deberían reunir condiciones como las que aquí se describen:

— Ser puntos potenciales de atracción de migran­tes que de otro modo irían a las grandes urbes.

— Permitir el alojamiento de la población en mejores condiciones de vida a un menor costo social.

— Propiciar un crecimiento autosostenido con base en economías de escala y de aglomeración adecua­das.2

— No padecer los problemas de congestionamien- to, contaminación y complejidad administrativa en la magnitud que caracteriza a las grandes ciudades.

— Difundir la actividad económica y el bienestar en sus áreas de influencia.

Para el logro de los objetivos, las actividades se■ organizaron en cinco líneas de acción:

1) regulación del uso del suelo y administración urbana

2 ) suelo urbano y reservas territoriales3 ) vialidad y transporte4) aspectos ambientales5 ) renovación urbana de los centros de las ciu­

dades.

2 Economías de escala: reducción de costos unitarios a mayores niveles de producción; economías de aglomeración: reducción de cos­tos y ampliación de las ventajas de mercado como consecuencia de la concentración de actividades.

140

La REGULACIÓN DEL USO DEL SUELO; DEMANDA

CIUDADANA Y ACCIÓN PÚBLICA: COMPROMISO COMÚN

|éM (noblemas asociados con la regulación del uso api mielo y la administración urbana son conocidos: |i i leí liniento de las ciudades ha ocurrido frecuente- 1 1 1 • iiir sobre terrenos agrícolas o en zonas con ubica - Imih . y condiciones topográficas o geohidrológicas Wi mi venientes; condiciones de irregularidad en la || i •• nc|;i del suelo; utilización deficiente o subutiliza- ii"ii de zonas; rezago y obsolescencia de los padro-

y v;tlores catastrales; incumplimiento de planes ■lli.uii >s, de los cuales muchos han sido rebasados |tm l.i realidad; limitada capacidad administrativa ||i |i is .lyuntamientos y la existencia y persistencia de l|iti i'ompleja red de intereses creados alrededor del lih l" urbano que propicia la especulación con los hti'dlos.

I'.u.i responder a estos retos, en materia de regu­la* m i del uso del suelo y administración urbana, se ntnifiiron cuatro objetivos:

Promover el cumplimiento de la zonificación §*l ti »lecida en los planes de usos del suelo de las 100 i lie I liles y los reglamentos correspondientes.

* Propiciar una disposición y mezcla de usos del litcli i que reduzca la necesidad de trasladarse a largas lllut.itifias y que favorezca una alta productividad.

i Promover una intensidad de uso coherente con |n>! planes de usos del suelo, que propicie un apro-

Ii,imiento eficiente de la infraestructura, el equi- iHiuiento y los servicios.

m Adecuar los modelos de uso del suelo a los i ninblos en el contexto legal y económico, así como

modernizar los sistemas catastrales para fortalecer financia miento local del desarrollo urbano.

>1/ Las estrategias y acciones principales acord.u para el cumplimiento de los objetivos fueron la| guientes:

— La adecuación de los mecanismos técnico,i jurídicos que regulan la zonificación y el crecimiiat( urbano. Esto propició la realización de modificación a la Ley General de Asentamientos Humanos y . 1 I leyes estatales de desarrollo urbano, así como la adir lización técnica y el otorgamiento de vigencia jun'dl( a los planes de uso del suelo de las 100 ciudades.

— La modernización de la administración púhlli local del uso del suelo, con acciones como la imi lación de direcciones de desarrollo urbano, la simj >1 ficación de los procedimientos de licencias, permití y concesiones con mecanismos como la vent;mil única, recursos humanos, finanzas y tecnología.

— La modernización catastral y del Registro PúN co de la Propiedad con objeto de proporcionar , 1 I' municipios mayores recursos para que realicen I importantes funciones que les competen. La esem 1

de esta modernización consiste en incrementi 1 número de contribuyentes y no las tarifas.

— La promoción de la participación de la socied,i en los procesos de planificación y regulación de l> usos del suelo.

— El fortalecimiento de la coordinación entre li tres niveles de gobierno y los sectores social y píiv do para hacer congruentes con los planes las acclC nes públicas de dotación de suelo, infraestructui.i equipamiento, vivienda y servicios, así como el oto gamiento de créditos.

142

(luí míe la administración del presidente Carlos i r . de Gortari, la s e d e s o l ha promovido la actua-

*«. i"ii técnica y vigencia jurídica de los planes de tfe di l suelo de las 100 ciudades. Para ello se

|l<iil'i" l.i participación de los 184 municipios que llnlegian, a través de la realización de nueve tHf'i icgionales de trabajo con presidentes munici- |t»i y directores de desarrollo urbano. En estos

||m. i participaron aproximadamente mil funciona- l i , li i', cuales se comprometieron a impulsar la ac- ¡•ili .itión de los planes de uso del suelo con el obje- l||i lograr la plena vigencia de éstos en el curso de mus Asimismo, se realizaron cuatro talleres temáti-■ i n los cuales se abordaron líneas fundamentales

1 1 Ion del Programa de 100 Ciudades: la incorpo- iIihi del suelo al desarrollo urbano; el financia-• mi> i del desarrollo urbano; los servicios urbanos y

b|m.iiniento ambiental; y la renovación urbana de 4 reñiros de las ciudades. En cada uno de estos

|||i'ics participaron 10 municipios, seleccionados itiii kise en su experiencia en cada una de estas M iIm de acción.

La nueva Ley General de AsentamientosHumanos ( l g a h )

Jliii alcanzar los objetivos que plantea la reforma m I • m i se hacía imperativo actualizar el marco jurídi- M le los asentamientos humanos y ajustarlo a la rea-

lil n I económica y social del país.• i < »itiernos que el 26 de mayo de 1976 fue publi-

fgil.i en el [diario Oficial de la Federación la Ley Ge-

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neral de Asentamientos Humanos, ordenamiento juil* dico de vanguardia en aquella época cuyas d ispon ciones tenían por objeto establecer la participación iIm los tres niveles de gobierno en la ordenación y rcxtjfl lación de los asentamientos humanos en el territori! del país; fijar las normas básicas para planear la lun dación, conservación, mejoramiento y crecimiento iIm los centros de población y definir los principios io|fl forme con los cuales el Estado ejercería sus atril m* ciones para determinar las correspondientes prova siones, usos, reservas y destinos de áreas y predios, i

Con el paso del tiempo, la sociedad mexicana lid experimentado cambios profundos en todos los òrde« nes; el dinamismo de las transformaciones que h;i vi vido nuestro país, especialmente durante la seguiuM mitad del presente siglo, rebasó la capacidad de Ll Ley de 1976 para normar el ordenamiento territoiliil de la población en el país.

Después de 17 años de vigencia de dicha ley, U Cámara de Diputados, a través de la Comisión <I»j Asentamientos Humanos y Obras Públicas, conjunu« mente con la Secretaría de Desarrollo Social, convocai a una amplia consulta pública en toda la República con el objeto de actualizar la legislación en mataU de asentamientos humanos y hacerla compatible coll* las modificaciones legales, que en el marco de U reforma del Estado había promovido la adminlml tración del presidente Salinas en otros ámbitos, como I el referente al agro, al municipio y al ambiente.

Los trabajos se realizaron en seis foros regionale*!« de consulta en las ciudades de Tepic, Saltillo, Oaxaca,9 Hermosillo, Cuernavaca y Querétaro, de donde .se recogieron las opiniones y propuestas de más de 2(H!

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h ii Idílicos, profesionales del sector público y priva­it », especialistas de todas las disciplinas en la materia j i ludadanos interesados en el tema, representantes (i< lodos los estados del país.

Km un hecho sin precedente en la LV Legislatura de •I i .'miara de Diputados, representantes de todas las un dones parlamentarias presentaron la iniciativa para >1 nueva Ley General de Asentamientos Humanos. Éstai h .iprobada por consenso, registrándose 407 votos h l.ivor y cero en contra. Asimismo, la H. Cámara de

Ipimdores aprobó la nueva ley con 59 votos.I .is modificaciones a la Ley General de Asentá­

ndolos Humanos están encaminadas a enfrentar los nuevos retos que en materia de desarrollo regional y iiiluno presenta nuestro país; he aquí los siguientesili .mees y objetivos:

i— Actualizar la concurrencia de los tres niveles de Ktiblerno y asignar una mayor responsabilidad al municipio con base en los principios establecidos en pl .i i tículo 115 constitucional.

- - I lacer congruente la ley con la legislación ecoló- i«i. .i y con la política de desarrollo social.

- - Responder a las adecuaciones del artículo 271 1 institucional y a la Ley Agraria en lo relativo a la Irunsferencia de terrenos ejidales y comunales, al de­smolió urbano y la vivienda.1 -* Prever la participación directa de ejidatarios y Comuneros, en asociación con los sectores público v i irivado, en el manejo de reservas territoriales.

Establecer controles de uso del suelo y simpli- ||i h los mecanismos de regulación de la propiedad en los centros de población.

- ~ Replantear el sistema de planificación del desa­

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rrollo urbano, dando facilidades para su elaboración y estableciendo mecanismos que permitan su cumplí miento.

— Considerar la participación de la sociedad en l< >n procesos de planificación y operación del d esa r ro l l a

urbano, particularmente en lo que se refiere a su li nanciamiento.

-y Fomentar la concesión de los servicios urbanos y la inversión de los sectores social y privado ni infraestructura y equipamiento.

La nueva Ley General de Asentamientos Humano,i contiene 60 artículos divididos en nueve capítulos Permite reforzar la política en la materia, con la finall dad de que las ciudades medias y pequeñas se consli tuyan en centros de impulso para un equilibrado y armónico desarrollo regional, de cuyos beneficio?» participen todos los estados y municipios del país. 1.1

nueva ley es congruente con la legislación en materia agraria, con el aprovechamiento de los recursos na turales, con la protección al ambiente, con la vivien da, así como con las reformas a la Ley Orgánica de l.i Administración Pública Federal.

Por otra parte, se enfatiza la participación de los tres niveles de gobierno en el ordenamiento territo rial y se norman las acciones e inversiones de las dependencias y entidades de la administración públi ca federal. Señala también los mecanismos para que la sociedad participe en la planificación, regulación y evaluación del desarrollo urbano.

Con respecto al aprovechamiento de áreas y pre­dios ejidales o comunales — próximos a incorporarse al desarrollo urbano— y a las tierras del asentamiento humano de un ejido, la nueva ley señala que se su je

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li.tn tanto a la Ley Agraria como a la legislación local , ,i l< >s planes y programas de desarrollo urbano co- H spondientes. Asimismo, determina los casos en |iic se deben simplificar los trámites para otorgar li- r urias y permisos.

I i nueva ley establece que toda persona que pro- |ili ir la ocupación irregular de áreas y predios en los nitros de población se hará acreedora a las san- h mes establecidas en las disposiciones jurídicas apli- ihlrs, lo que representa un avance de la mayor im-

1 « manda en la consecución de un desarrollo urbanoii drnado.

I n materia de reservas territoriales, señala que la lili orporación de suelo ejidal, comunal y de propie­dad federal deberá cumplir con los siguientes requisi- liiv (|ue la tierra no se ocupe en actividades producti- vu\ que se elabore un programa de desarrollo urbano y <|iie existan esquemas financieros para su apro- i ' i liamiento así como para la dotación de infraestruc- lui.i, equipamiento, servicios y vivienda, todo ello conl.i finalidad de abatir la ocupación irregular de te- i u nos urbanos por medio de la oferta planeada de reservas territoriales. Igualmente se prevé la aso- i lación o las diferentes formas de participación que li ts núcleos agrarios determinen para el aprovecha­miento de terrenos ejidales y comunales. Cuando se líale de la regularización de la tenencia de la tierra, esta se condicionará a la elaboración, ejecución y ' *1 K'ración de un proyecto de mejoramiento urbano.

Se promueve la participación de la comunidad de manera concertada con los tres niveles de gobierno n i lo relativo al desarrollo urbano de los centros de |Mihlación, propiciando la constitución de agrupa­

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ciones comunitarias bajo cualquier forma jurídica d organización.

Se plantea un nuevo capítulo relativo al fomeni del desarrollo urbano que implica la participación il los sectores público, social y privado, y promueve 11

utilización de los recursos y obras públicas comí detonadores y orientadores de la inversión priva« l.i propone, además, la simplificación de trámites y ln modernización de los sistemas catastrales. También señala que las acciones e inversiones de las depon« dencias y entidades de la administración pública lo* deral deberán ser congruentes con los planes y pin. gramas de desarrollo urbano y con lo dispuesto en esta ley.

En materia de control del desarrollo urbano osla blece que los actos jurídicos sobre la propiedad quÉ contravengan las disposiciones sobre este tema no sui tiran efecto; incluso señala que los fedatarios público* solo podrán autorizar escrituras, convenios o contrato* previa comprobación de constancias, autorizaciones, permisos o licencias expedidas por la autoridad com­petente, en relación con la utilización o disposición do los predios.

Debido a que en diversas zonas de la República existen o se proyectan fenómenos de conurbación, el capítulo cuarto de la nueva Ley General de Asenta mientos Humanos, en los artículos 20 al 26, establece que, cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades fede­rativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos en el ámbito de su com­petencia, planearán y regularán de manera conjunta y

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11 •• ii diñada el desarrollo de dichos centros de pobla- 1 1 > >ii ion apego a la ley federal de la materia.

11 ronsenso alcanzado en la aprobación de esta ley Ifili' se puede entender en el marco de los objetivos y |ni mecanismos de la reforma urbana, y en lo parti- i til,ii por dos razones: el amplio proceso de consulta i|iH s e clio a lo largo y ancho de todo el país y el con- Irnido de la iniciativa derivado precisamente de la1 1 insulta, el cual es congruente y está a la altura del fvln que plantea alcanzar el bienestar social de los ||n *k lea nos de las generaciones presentes y futuras i \ i ase Anexo Jurídico. Ley General de Asentamientos11 n ma nos).

Código Urbano

l'n manto a la legislación estatal, con estricto respeto a la si ibera nía de las entidades federativas, la s e d e s o l ela- |miró un Código Urbano Tipo cuyos propósitos prin- i l| ules son:

Instrumentar a nivel local, los alcances de las dis­posiciones contenidas en el artículo 115 de la Cons- lllih ion y los relativos a las constituciones estatales.

Unificar en un ordenamiento legal la diversa legislación que regula el desarrollo urbano y actua­liza i lo dispuesto en dichas disposiciones jurídicas.

Adecuar las disposiciones locales urbanas a la nueva legislación federal aplicable en la materia.

— Establecer claramente que la regulación en mate- i la de desarrollo urbano es concurrente, toda vez que iniiavienen los tres niveles de gobierno en el ámbito< l< sus competencias, correspondiendo a los munici- I >1« is la mayor parte de las facultades otorgadas.

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El Código Urbano se difundió en las diversas culi dades federativas del país, ante las autoridades loe .ili * competentes. Actualmente varias entidades fedi' rativas han integrado su Código Urbano. La proinu ción de este código deberá continuar a efecto de < |i u* todos los estados cuenten con un marco jurídico inii< grado, actualizado y de acuerdo con las necesidad' n de desarrollo urbano del país.

El fo r tale c im ie n to de las f in a n z a s

MUNICIPALES, VIGENCIA DE NUESTRO FEDERALISMO

El fortalecimiento de las finanzas municipales ha sido un objetivo permanente de la administración del pro sidente Carlos Salinas de Gortari. A través de la 1 1 1 0

dernización catastral se fortalece la administración local, con lo cual los municipios serán capaces de atender a las demandas de la ciudadanía, planear me jor sus necesidades de infraestructura y equipamiento y regular los usos del suelo para un crecimiento urbano ordenado. Como consecuencia de lo anterioi, las acciones realizadas en este sentido tendrán una re percusión importante en la recaudación por impuesto predial. Se estima que para 1995 aumente seis veces l.i recaudación registrada en 1991.

Las acciones instrumentadas para fortalecer las finanzas municipales y estatales tuvieron como obje­tivo aumentar las fuentes de ingresos directas, elevar la eficiencia en la recaudación estatal y municipal, propiciar la participación del capital privado en la prestación de servicios, incrementar la capacidad de endeudamiento de ambos niveles de gobierno e im-

pulsar la descentralización de la administración v recaudación de derechos por uso o aprovechamiento de zonas federales, entre otras.

En el ámbito del fortalecimiento de la recaudación de ingresos directos, se buscó principalmente ab.itn los rezagos en el cobro de impuestos y derechos po r

la prestación de servicios mediante esquemas que ampliaran la base de contribuyentes, propiciando asi una mayor equidad en la distribución de sus costos De igual forma, se adecuaron las estructuras y nivele! tarifarios a efecto de acercar las tarifas a los costos de operación y mantenimiento de los servicios.

Como resultado de las reformas a la Ley de Coordí nación Fiscal de 1990, la recaudación del impueslo predial, como proporción del pib, pasó de 0.07% imi

1987 a 0.20% en 1991. A pesar de que la recaudación del impuesto predial se concentra en el Distrito Fe­deral (50%) se considera que existe un nivel potencial­mente elevado de recaudación, pues en otros países de similar nivel de desarrollo la recaudación alcanza hasta 2% del pib. Así, en el marco del Programa de 100 Ciudades se realizaron acciones de modernización catastral tendentes a incorporar la tecnología infor­mática a la administración cartográfica y de padrones de propietarios o poseedores, dotando con ello a los gobiernos locales de un mecanismo que les ha permi­tido un control más adecuado de los contribuyentes del impuesto predial y otros relacionados con la propiedad inmueble. La meta en recaudación por impuesto predial es duplicar en 1994 la alcanza­da en 1991, que fue de 2 000 millones de nuevos pesos.

La necesidad e importancia de la modernización

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hit r.nal se tradujo, durante 1993, en la instrumen- |ti< li ni de acciones en 22 entidades federativas, lo que melifica catastrar — en un plazo estimado de dos mi"'. — cerca de 5.5 millones de predios urbanos* < - |iiivalentes a 70% del total nacional— sin consi- iln.ir al Distrito Federal ni al estado de México.

i n virtud de que los estados incorporados realizaron.......id primera etapa un Proyecto Integral de Moder-lii/.ición Catastral y Recaudación de Impuesto Predial, (Mismo que determinó los problemas y las acciones |i queridas tanto en la parte cartográfica e informática■ nmo en los aspectos administrativos, jurídicos y fis- i ilrs, se pretende que se instrumenten acciones que iMi.mticen la preservación y mantenimiento de los ca- IhM ios; que se adecúe la legislación fiscal para procu- i ii el cumplimiento de los principios de equidad y I uoporcionalidad, mejorando la distribución de cargas; i|iic se implanten reformas jurídicas que adecúen la in 1 1 viciad catastral a las circunstancias actuales y que se 'Ir.pongan de acciones de desarrollo institucional que garanticen la permanente actualización de funciones y piocedimientos para el mejor desempeño de los catas- Iros y su aplicación a otros propósitos y funciones, lüles como la gestión y recaudación de derechos por m i vicio de agua potable y alcantarillado.

Para apoyar todas estas acciones, la Federación for­muló una propuesta “tipo” de Ley Catastral que se promovió en las entidades federativas; dicha pro­puesta es el resultado de un cuidadoso análisis com­parativo de las diversas leyes catastrales existentes en el país e incorpora aspectos que contribuirían al uso del catastro como un mecanismo de invaluable apo­yo a la planificación urbana.

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Adicionalmente, con la intención de apoyar las acciones de desarrollo institucional de los catastros, la Federación elaboró y puso a consideración de los eje cutivos estatales una propuesta de creación de Institu tos de Catastro y Registro Público, orientados a foi talecer la capacidad técnica, administrativa y operativ.i de ambas áreas de gobierno, en la perspectiva de lograr en el mediano plazo la coordinación indispon sable entre la dimensión jurídica y la dimensión técni ca del registro y control de la propiedad inmueble.

De igual forma, el programa introdujo acciones de modernización del registro público de la propiedad, sistematizando la información de la actividad de re gistro, capacitando los recursos humanos de esta área de gobierno local, adecuando sus procedimientos para vincular la actividad de registro con la catastral, todo ello, con el propósito de agilizar y hacer eficiente la operación de los registros, mejorando sustantiva mente el marco administrativo para una adecuada re­gulación del uso del suelo, además de aumentar sensi blemente los ingresos por derechos de registro y contribuir al abatimiento de la evasión fiscal de im­puestos federales relacionados con las transacciones de bienes inmuebles, comerciales y financieras.

En el marco de las acciones de modernización del registro público de la propiedad, se incorporaron acciones que permitirán atender de manera eficiente la inscripción de las propiedades de origen agrario que, como producto del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos ( pro ced e ) , pasen al ámbito del derecho común. De esta forma, los registros públicos de la propiedad se convertirán en un mecanismo de fundamental impor-

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tancia para apoyar la política de uso del suelo, resei vas territoriales y desarrollo urbano.

En materia de agua potable el gobierno fedcul promovió el fortalecimiento financiero de los organís mos operadores, adaptando mecanismos eficaces di medición y aumentando la eficiencia de recaudación El resultado de estas acciones significó un aumenlii de la recaudación de los derechos por servicio di' agua potable, de 625 millones de nuevos pesos cu1988 a 4 000 millones de nuevos pesos.

Sin embargo, es necesario mantener los esfuerzo« en esta dirección en virtud de que los actuales ingre sos no alcanzan a cubrir el costo del servicio, esli­mándose que representan alrededor de 50% del mía* mo. Todavía existe una gran cantidad de tomas que no participan en el pago del servicio, y los sistemas de medición, facturación y cobro son susceptibles de un mejoramiento sustantivo.

Por su parte, el servicio de alcantarillado y el tra tamiento de las aguas residuales presentaban rezagos aún mayores a los observados en el suministro de agua potable, situación que requirió de un verdadero cambio estructural en la política hacia dicho subsee- tor, orientada a establecer el cobro de estos servicios y a promover nuevos esquemas de financiamiento que permitieran aumentar la cobertura del alcantarillado y el volumen de aguas residuales municipales tratadas

Al respecto, el gobierno federal promovió la apro­bación de un derecho por el uso o aprovechamiento de los cauces como cuerpos receptores de descargas de aguas residuales, con el propósito de persuadir a todos los responsables de descargas, incluyendo municipios, a instalar sistemas de tratamiento. En for-

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m i complementaria, se promovió la inversión privada tilin ta en plantas de tratamiento de aguas residuales municipales. De esta forma, los municipios han co­menzado a desarrollar el cobro de servicios de sanea­miento, generando los recursos necesarios para la n le< uada operación de los sistemas respectivos.

tai materia de recolección y disposición de resi- 1 1 1 1 < >s sólidos, también se enfrentó el rezago y la inefi- i >ie|a en la prestación del servicio y en el cobro del (Inveho correspondiente, mediante el esquema de tniKvsión al sector privado, adecuando el marco |iindico y cargando una cuota por concepto de la prestación del servicio de recolección.

I ii relación con la descentralización de atribuciones h i leí ales al ámbito estatal y municipal, destaca lo rea­lizado en zonas federales al descentralizar la admi­tir.nación y recaudación de derechos por el aprove- i lia miento de las playas, vasos y cauces, así como por la extracción de materiales. Estas acciones han permiti- iln aumentar los ingresos de los gobiernos locales, además de hacer más eficiente la recaudación de los Ini’,resos antes captados por la Federación, en virtud dei lite el cobro centralizado no era el más adecuado para tu piellos recursos que por su naturaleza están excesi- v ámente dispersos en el territorio nacional.

La c r e ac ió n de reservas te rrito riales y la

OFERTA OPORTUNA DE SUELO URBANIZADO A

LOS SECTORES DE MENORES RECURSOS

Ante su reducida capacidad de pago, la población de bajos ingresos ha cubierto sus necesidades de suelo

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mediante la apropiación ilegal de terrenos, princip.il mente de origen ejidal y comunal, cuyas caracterial cas son generalmente inadecuadas en términos de ubicación, uso de suelo y dotación de servicios, i • i anterior, aunado a la limitada capacidad de ofreeol vivienda en relación con la magnitud de los rezag« »,*», explican el problema de suelo urbano que presentan diversas ciudades del país y las condiciones precaria i de los asentamientos irregulares.

La política y las acciones en materia de suelo m baño y reservas territoriales programadas para el pe riodo 1989-1994 se enmarcaron dentro de los linea mientos que para ello fueron establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa Nacional < li Desarrollo Urbano.

El primero planteó, entre otras, las siguientes eslía tegias: la operación del Programa Nacional de Suelo y Reservas Territoriales que incluye tareas preventivas orientadas a ampliar la oferta de tierra para la po blación de menores ingresos, mediante la consil tución de reservas territoriales; acciones correctiva , de regularización de la tenencia de la tierra y dota ción simultánea de servicios básicos; y acciones para promover el mejor uso del suelo urbano ocioso con infraestructura.3

Por su parte, el Programa Nacional de Desarrollo Urbano estableció acciones y mecanismos en esta materia mediante los cuales se pretendió frenar los procesos de ocupación ilegal de tierras ejidales y la autorización de fraccionamientos y construcciones al margen de la ley, promoviendo la constitución y

3 Poder Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994

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t il •»litación de las reservas territoriales en forma inte-ii nl.i y la orientación del crecimiento urbano hacia ih e. adecuadas.4

Además, la política de suelo y reservas territoriales• •' instituyó en una pieza fundamental de la política tu i il y urbana del sexenio, dado que la tierra consti- ity el insumo básico para el desarrollo urbano y la Hv leuda.

I »< 1989 a 1992 las acciones se orientaron básica- n> tile a las tareas correctivas y preventivas señaladas (tu el Plan Nacional de Desarrollo, además de dar uinplimiento a las disposiciones normativas en ma-• i i.i agraria y de desarrollo urbano, así como a las milmeiones conferidas a la entonces sedue.

Durante esta época el Ejecutivo Federal promovió lili tledor de 380 solicitudes para la expropiación de

hectáreas de terrenos de propiedad ejidal y nmunal, para la regularización de aproximadamente I W ) 000 lotes. La participación de la sedue consistió en I • lit lamen de las solicitudes y en el seguimiento de los

I ii1 1 * edimientos llevados a cabo por c o rett y la sra, a lt ( io de garantizar tanto los derechos de los núcleos impesinos como de la población ubicada en los asen-

■miimtos irregulares (Anexo I [Estadística], cuadro 8).I lio requirió, ademas, de una estrecha coordinación

i niic el Ejecutivo Federal y las autoridades locales, de minera que los programas de regularización se vincu­lan >n con acciones para la construcción de infra- Mlmetura y equipamiento, así como con la dotación ilr servicios básicos.

l’or otra parte, con el propósito de prever las ne-

1 m '.d u e . Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1990-1994.

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T

cesidades de suelo derivadas del crecimiento urbano de los centros de población, durante este misino periodo el gobierno federal llevó a cabo importanii n

acciones a fin de apoyar a los gobiernos estatales di la constitución de reservas territoriales para vivienda y desarrollo urbano, y la vía más frecuente para ello fue la expropiación de tierras ejidales y comunales.

En este sentido, entre 1989 y 1992 se recibieron nJ solicitudes cuya promoción y dictamen por parte dr la sedue tuvieron como propósito verificar que Ntf diera cumplimiento al conjunto de normas en materia agraria y en materia de desarrollo urbano. Los resulto dos de estas acciones se concretaron en la constitu ción de reservas territoriales que suman una supedi cié de 7 939 hectáreas en 24 localidades del pal« (Anexo I [Estadística], cuadro 9).

Asimismo, con el propósito de promover la adml nistración y aprovechamiento de las reservas territo ríales, el gobierno federal participó en la creación de ocho fideicomisos en coordinación con los gobierne >n de los estados, de los municipios y de b a n o b r a s como institución fiduciaria. Sus funciones, entre otras, fue ron recibir y administrar la reserva territorial, con­tratar los estudios y proyectos, ejecutar las obras de cabeza e infraestructura primaria y enajenar las áreas habilitadas a los promotores de vivienda y de desa rrollo urbano.

Los cambios al artículo 27 de la Constitución obli garon a una redefinición de la política en materia de suelo urbano y reservas territoriales. A la Secretaria de Desarrollo Social, a partir de su creación, le corres ponde la promoción de acciones para evitar la incoi poración anárquica e ilegal de terrenos agrícolas a

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liti ves del proceso de invasión-expropiación-regula- tiiiH lón, en la que tanto los campesinos como los i • .li mos son perjudicados.

I >e esta manera, la sedesol formuló nuevos linea­mi.-mos para el dictamen de solicitudes de expro- |.i ii lón, reforzando la coordinación con la Secretaría di» l.i Reforma Agraria, el Registro Agrario Nacional y11 l'i»curaduría Agraria y definiendo como beneficia­l i . " , directos de las expropiaciones a los gobiernos i nales y municipales.

i K'sde diciembre de 1992 se descentralizaron las IíIi im s relativas al dictamen de solicitudes de expro­piación para la regularización de la tenencia de la Urna y para la constitución de reservas territoriales a lid delegaciones de la sedesol en las entidades federa­tivas, lo que permitió la adecuación de los proce­dimientos llevados a cabo en esta materia respecto a h nueva legislación agraria; posibilitando, además, iin.i mayor operatividad en las tareas de dictaminar.I >.• esta manera, durante el primer semestre de 1993 *r dictaminaron 644 solicitudes procedentes para la K>;ularización de la tenencia de la tierra que suman mi.i superficie de 50 736 hectáreas.

lín cuanto a las tareas de previsión de necesidades i Ir suelo, a partir de 1992 se pasa de la etapa de cons­titución de reservas a la de su aprovechamiento. Por Unto, se definió una nueva estrategia en la asignación de recursos federales que en un principio se destina­ban al pago de indemnizaciones de bienes ejidales yi oinunales y a la adquisición de predios para consti­li i í i reservas territoriales, orientándose a partir de entonces, principalmente, al aprovechamiento de las ir.servas ya constituidas y adquiridas.

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Dentro de este contexto y con el propósito de m o

dificar el crecimiento desordenado de las ciudades sobre tierras agrícolas y de evitar en lo posible el cid< • invasión-expropiación-regularización por el manejo ilegal de bienes ejidales y comunales, se realiza ron acciones dentro del Programa de 100 Ciudades en materia de suelo urbano, con los siguientes obje ti vos:

'— Ofrecer con oportunidad suelo urbanizado ae* cesible a los sectores mayoritarios de la población.

Proteger el modelo de asentamiento humano rural y regular la transferencia de terrenos ejidales y comunales al desarrollo urbano y la vivienda, con forme con el artículo 27 de la Constitución y la Ley Agraria.

Asegurar que en la incorporación de terrenos ejidales y comunales al proceso de urbanización se garanticen los derechos de los núcleos campesinos.

— Promover mecanismos de participación de los tres niveles de gobierno con los sectores privado y social, prioritariamente con ejidatarios y comuneros, para incorporar adecuadamente la tierra requerida por el desarrollo urbano y la vivienda.

— Propiciar que la incorporación del suelo y su aprovechamiento cumpla con las normas estableci­das en los Planes y Programas de Desarrollo Urbano y su correspondiente zOhificación de usos de suelo.

Para concretar los objetivos planteados se estable­cieron dos vertientes de instrumentación: la primera referente a la incorporación de suelo al desarrollo urbano y la segunda que consiste en habilitar y urbanizar el suelo para ofrecer lotes con servicios.

La instrumentación de la primera vertiente conside-

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n’i diversas formas de incorporación dependiendo del II|h> de tenencia y de la participación de los propie- i ii los de los predios, como son:

1.a expropiación de bienes ejidales o comunales. La compraventa de terrenos de propiedad priva-

• l,i o de origen ejidal o comunal.La asociación de los gobiernos locales con los

|uopietarios de predios, ya fueran particulares, eji- dularios o comuneros.

- La desincorporación de bienes federales.Los recursos fiscales para la incorporación de suelo

til desarrollo de programas de lotes con servicios se iisignaron bajo los siguientes criterios:

— Que se desarrollaran programas dirigidos funda­mentalmente a la población con ingresos de hasta 2.5 vcees el salario mínimo.

— Que se ejecutaran inmediatamente las obras de mbanización.

— Que la ubicación de los terrenos y las caracterís- Iieas de los proyectos cumplieran con las disposi- 1 1< >nes locales y con lo establecido en los planes y l 'K »gramas de desarrollo urbano.

— Que fuera factible la introducción de los servi­rlos públicos.

Paralelamente, y como un mecanismo de apoyo a esta vertiente, fue creado y desarrollado el Sistema de Información Básica del Suelo Urbano y Reservas Te- nitoriales cuyo propósito es cuantificar las necesida­des de suelo urbano en las localidades que considera rl Programa de 100 Ciudades, así como la disponi-I >ilidad y características de las reservas territoriales con que cuentan las dependencias y los organismos fe­derales, estatales y municipales susceptibles de incor­

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porarse en el corto plazo a los programas de oferta de suelo dirigidos a la población de menores ingresos.

En lo referente a la habilitación y urbanización de suelo se ha generado una oferta de lotes con servi cios básicos de agua, alcantarillado, electrificación, conformación de calles y guarniciones destinada es pecíficamente a la población de bajos ingresos que tradicionalmente no había podido acceder al merca do formal inmobiliario.

Para ello, el gobierno federal ha aportado recursos fiscales que representaron una tercera parte aproxi madamente del costo total del programa; ha gestiona­do la canalización de créditos de la Banca de Desarro­llo y ha promovido la participación de los gobiernos locales. Mediante estos recursos se han financiado acciones como la elaboración de proyectos ejecutivos, la ejecución de obras de habilitación y urbanización y el fortalecimiento de los organismos de vivien­da locales encargados de la operación de los progra­mas.

Cabe señalar, además, que la conjunción de esfuer­zos y recursos de los gobiernos locales y del gobierno federal permitió reducir el costo del lote con servicios en beneficio de los adquirentes. De esta manera, la recuperación ha sido de 56% del costo total del pro­grama, correspondiente a 6% del enganche y a 50% del crédito.

El programa de lotes con servicios permitirá bene­ficiar, de acuerdo con la meta fijada, a 40 000 familias en un número igual de lotes con servicios. Se estima que para fines de 1993 estén concluidos 34 869, para completar la meta durante el primer trimestre de 1994. En lo que respecta a los pies de casa que se edi-

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Il< min en estos lotes, para 1993 se constaiirán 23 191 \ .u tren de producción se terminará en el primer tri­mestre de 1994.

La v ia l id a d y el t r a n s p o r t e , factores de

PRODUCTIVIDAD Y PROTECCIÓN AMBIENTAL

lo s problemas asociados con la vialidad y el trans­ante son por todos conocidos: circulación vehicular excesivamente lenta, transporte público insuficiente,• i insumo exagerado de energéticos con el consecuen­te agravamiento de la contaminación atmosférica.

Por ello, el gobierno federal tiene como objetivo• structurar sistemas viales y de transporte público efi- i lentes que impulsen el desarrollo económico, ele­ven la productividad y el bienestar social, reduzcan l< >s niveles de contaminación ambiental y permitan nn uso más racional de los recursos energéticos.

I’ara dar cumplimiento a este objetivo es necesario el mejoramiento de los servicios de vialidad y trans­porte público, requiriéndose para ello ampliar los niveles de cobertura de infraestructura vial, de equi-I »amiento y de los servicios de transporte.

Kn este contexto, las acciones en materia de viali­dad y transporte pretenden resolver los problemas que enfrentan las ciudades medias al facilitar el acce­so a las zonas populares y a los centros de las ciuda­des, y al hacer más eficientes las actividades de trans­porte relacionadas con la producción y distribución ( le los bienes y servicios.

Los principales lincamientos estratégicos para el cumplimiento de estas acciones en las ciudades me- ( lias son los siguientes:

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La coordinación de acciones y la suma de es­fuerzos y recursos entre los tres niveles de gobierne > — federal, estatal y municipal— y los sectores social y privado para la planificación, proyección, constnu ción, operación y administración de sistemas de viali dad y transporte urbano, vinculadas con programa,', integrales de desarrollo urbano.

-f- La planificación y ordenación de diversos aspec­tos del sistema de vialidad y transporte urbano que repercutan directamente en la calidad de vida de los habitantes, tanto desde el punto de vista económico como social, siendo algunos de dichos aspectos lo s

estudios y proyectos ejecutivos que tienen por objeto apoyar la elaboración de estudios integrales de viali­dad y transporte urbano, así como los proyectos eje cutivos para instrumentar las acciones derivadas de los estudios que serán validados por la sedesol.

— La incorporación de la población asentada en zonas urbanas marginadas, suburbanas y rurales a las áreas o centros de actividad productiva, comercial, de salud y educativas mediante sistemas eficientes de vialidad y transporte público.

— El impulso al desarrollo tecnológico del sistema de vialidad y transporte público a fin de hacer más eficientes los servicios, disminuir los índices de con­taminación ambiental y dar la fluidez necesaria al tránsito vehicular y peatonal.

— La realización de obras de modernización y

mantenimiento de la infraestructura vial que incluyen, entre otras, la construcción, la rehabilitación o moder­nización de los servicios relacionados con las vías públicas; la construcción de pasos a desnivel y pea­tonales; la señalización y el uso de semáforos; asi

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romo la construcción de obras menores vinculadas con la vialidad mayor.

— El mejoramiento del transporte urbano median­il el equipamiento y la adquisición de unidades bajo mi esquema de participación del sector privado.

— El fortalecimiento institucional de las dependen- i las federales, estatales y municipales, a efecto de Incrementar la capacidad técnica y administrativa para la ejecución de proyectos de vialidad y trans­porte urbano; la operación y mantenimiento de los sistemas ya establecidos y la capacitación de los re- i ursos humanos para llevar a cabo las tareas de pla­nificación, control, seguimiento y evaluación de pro­clamas y proyectos de vialidad y transporte urbano y,1 1 Misecuentemente, lograr que se genere la suficien- i ia y autonomía técnica y financiera necesarias.

— La aplicación de medidas de control para el cui­dado del ambiente, buscando mitigar lo más posible los efectos del sistema vial y de transporte urbano, particularmente en lo que se refiere a la contamina­ción atmosférica y a la generación de ruido por ve­hículos automotores, así como vigilando que los pro­yectos de infraestnictura vial no distorsionen la imagen urbana.

El panorama de requerimientos en materia de Infraestructura de vialidad y equipamiento de trans-I ii irte para el total de ciudades consideradas, ha obli- rado a establecer acciones muy precisas en materia de componentes financieros y en mezclas de recur- m >s. Mientras que las necesidades que se enfrentan se multiplican al ritmo del crecimiento demográfico, los iccursos disponibles son generalmente escasos. Por ello resulta obligado que las administraciones locales

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definan prioridades y busquen fuentes alternativas < l< financiamiento, cuando son ellos los responsables de la instrumentación de estas acciones.

En algunas ciudades cuya infraestaictura es m.n adecuada, los requerimientos de inversión se justili can para hacer obras de rehabilitación; es aquí pie cisamente donde, por medio de la participación de las autoridades locales y de los grupos económicos, se han establecido acciones a corto plazo.

Con objeto de seguir contribuyendo a una adecúa da estructuración y jerarquización de los sistemas viales urbanos, así como a la organización y funcio­namiento más eficiente de los sistemas de transpone, se negoció con el Banco Mundial el Programa de Transporte Urbano II, con el cual se pretende atendía durante 1993 aproximadamente a 21 de las 100 ciu­dades del programa, incluyéndose en éstas a las que cuentan con una población mayor de 400000 ha­bitantes y algunas que, por su integración territorial o su actividad estratégica, están entre 200000 y 400000, Estas acciones se realizan con el apoyo federal, la participación de las autoridades locales y el crédito externo.

Para el cumplimiento de estos propósitos, las accio­nes se han ajustado a las políticas de descentralización y fortalecimiento de los municipios donde se consi­deran, entre otras acciones, la transferencia de los recursos presupuéstales necesarios para su desarrollo; la simplificación de las normas operativas para facilitar la intervención de los gobiernos municipales; el establecimiento de acuerdos de coordinación compati­bles con la participación que corresponda al gobierno del estado para ejercer funciones globales de norma-

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tividad, planificación, evaluación, seguimiento y con- liol, proporcionando por medio de sus dependenciasl,i asistencia y el apoyo técnico requerido para impul­sa i su autonomía de gestión y desarrollo sostenido.

( ion lo anterior se destaca que la importancia de estas acciones no radica en ser una fuente de finan-• ia miento exclusiva, sino en la oportunidad de instru­mentar ordenadamente la política nacional de desa- i rollo urbano en la cual, sin limitar la autonomía de los estados y municipios, se promuevan aspectos norma­tivos y operativos con el objeto de fortalecer a las ciu­dades medias del país incrementando su capacidad de autoadministración y suficiencia técnica y financiera, y i educiendo los costos operativos de la ciudad misma.

En este sentido, el programa busca que todas las iliciones se realicen en un contexto ordenado de estudios y planes integrales de vialidad y transporte urbano y acorde con la formulación de proyectos ejecutivos o diseños de ingeniería que impliquen los elementos de evaluación técnica, económica, finan- t lera, ambiental y de fortalecimiento institucional, necesarios para la toma acertada de decisiones.

La realización de estudios integrales de vialidad y transporte urbano en cada una de las ciudades parti- iapantes tiene como marco el plan rector de desa- i rollo urbano, y está dirigida a la realización de accio­nes inmediatas que permitan soluciones integrales a l< >s problemas específicos de cada ciudad.

Sin duda alguna, estas obras en su conjunto son puntos estratégicos de la política gubernamental que permitirán cubrir los rezagos de infraestructura en los principales centros urbanos del país pero, sobre todo, en aquellas ciudades que en el futuro próximo serán

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las receptoras de un crecimiento económico y un mejoramiento social importante.

En suma, con las acciones en materia de vialidad y transporte se pretende modernizar la infraestructura vial de las ciudades y desarrollar sistemas de trans porte público eficiente, cómodo y seguro, mediante un desarrollo racional y equilibrado de las acciones e inversiones, convenidas y concertadas con los niveles estatales y municipales y con los sectores social y pri vado, que redunden en el mejoramiento de la eco­nomía de las ciudades y en el bienestar y seguridad de sus habitantes.

La co n ser vac ió n y pr o t e c c ió n a m b ie n t a l ,

PREMISA DEL DESARROLLO URBANO

Uno de los objetivos principales de la reforma urbana es lograr el equilibrio ecológico de los procesos urba­nos. Para ello se trabaja arduamente en el tratamiento de los desechos y en la conservación de la cantidad y la calidad de los recursos hidráulicos.

La atención a los aspectos ambientales comprende el saneamiento del agua, el saneamiento de cauces y el manejo de desechos sólidos, por ser tres de los aspectos que contribuyen a prevenir desequilibrios en el ambiente.

Saneamiento del agua

En este rubro el reto es atender al deterioro creciente de la calidad de los cuerpos de agua debido a la alta

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i < mcentración industrial, a la escasez de recursos desti- i i,n los a este sector, a la deficiente aplicación de la nor-1 1 i.n i viciad existente, a sistemas tarifarios deficitarios y a< u>-'.mismos operadores financiera, administrativa y1 . 1 nicamente débiles. En las 100 ciudades se produce un gasto de aguas residuales de 70 metros cúbicos por segundo, mientras que las 587 plantas que existen en i II.is tienen capacidad para tratar únicamente 32 me­llos cúbicos por segundo. Adicionalmente, 35% de las plantas, con un gasto de cinco metros cúbicos por segundo, no opera y otro 30% de las plantas trabajaI x >r debajo de 50% de su capacidad.

Id objetivo que se persigue consiste en preservar en cantidad y calidad los recursos hidráulicos dispo­nibles, al dar tratamiento a la totalidad de las aguas lesiduales municipales. Las acciones que se realizan en función de las prioridades definidas son:

— Rehabilitar y complementar la infraestructura de n atamiento ya constmida.

— Ampliar la infraestructura de alcantarillado, re- ei »lección y tratamiento para que en 1994 se puedaII atar 61% de las aguas residuales domésticas y 100% en el año 2000.

— Fomentar la participación de la iniciativa priva- t la en la construcción y operación de los sistemas de ■.aneamiento, mediante esquemas de concesión o c ontratos de servicios.

— Jerarquizar el saneamiento del agua dando prio-i iclad a las localidades en cuencas críticas (Lerma, San Juan, Balsas y Blanco); localidades fronterizas y turísticas, y zonas urbanas críticas (Comarca Lagu­nera, Coatzacoalcos-Minatitlán, Salina Cruz y Lázaro Cárdenas).

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te- Consolidar los organismos operadores.— Promover la integración de esquemas de finan

ciamiento con mezclas de recursos fiscales, privado* y crediticios.

Instmmentar mecanismos que permitan a los nm nicipios dar cumplimiento a las normas establecidas.

Para combatir el problema de la contaminación < l< cuerpos de agua y cauces superficiales por las aguai residuales en nuestro país, desde 1992 se instrumentó un programa orientado a promover la participación de la iniciativa privada dentro del esquema juridi co de concesión.

Dadas las características y particularidades de este esquema, se creó una comisión interinstitucional ¡mi­grada por representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de la Secretaría de Desarrollo So cial, del Banco Nacional de Obras y Servicios Público! y de la Comisión Nacional del Agua; esta comisión se encargó de definir los lincamientos generales para la licitación, evaluación y contratación de los trabajos de construcción, instalación, equipamiento y operación de las plantas de tratamiento de aguas residuales.

El esquema planteado considera una inversión pri­vada de 100% para la planta de tratamiento y apoyo con recursos federales de 35% para las obras complr mentarías a cargo de los organismos operadores, líl inversionista proporciona la tecnología y diseño de la planta, lo cual favorece un mayor desarrollo tecnoló­gico; la construcción de la planta se financia con recursos privados y mediante la contratación de cré­ditos; se concesiona la operación a un plazo determi­nado y al término del mismo se revierten los activos al organismo operador, recibiendo el inversionista

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1 1 muí i contra prestación una tarifa por cada metro ■llili o (le agua tratada, misma que le permite recupe- iii mi inversión y obtener un margen de ganancia ii" ii.ib le y competitivo ante otras alternativas de ■Vcisión.

I i construcción de la planta se licita públicamente |tii|n el esquema de “llave en mano” y conforme con |iim i rítenos de obra pública, siendo el principal {mi a metro de asignación la menor tarifa por metro Kllilco de agua tratada.

I'.ua finales de 1993 existían 13 plantas en cons- feycclón, se habían finiquitado 10 procesos de lici- |ili ion pública y ocho más se encontraban en desa­nclo. Del total de 31 plantas, 17 se han concesionadoii l,i iniciativa privada.

I ,i ciudad de Cancún ha desarrollado un esquema ||t participación en el que el sector privado financió, M instruyó y opera un sistema de suministro de agua i ii Moque, que el organismo operador recibe para su |||n|iibución a los usuarios, pagando al inversionista mu tarifa por metro cúbico de agua suministrada, ■iiiiil.ir experiencia se inició en la ciudad de Puebla, i n donde los niveles de inversión necesarios para el ....linistro de agua crearon la posibilidad de inver­tí ni privada.

Para garantizar la viabilidad de los proyectos ante- lloirs, la sed eso l elaboró un programa específico | mi a financiar el saneamiento del agua; realizó un i ‘iludió para el arrendamiento financiero como una ili• i nativa en la construcción de plantas de trata­miento; proporcionó asesoría técnica y financiera en I' i', procesos de licitación de las plantas de tratamien­t o de Ciudad Juárez, Chihuahua, Nuevo Lareclo, León

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y Toluca y , junto con b a n o b r a s , en la constitución tic los fideicomisos privados que administrarán la coas trucción de dicha infraestructura; estableció los linea mientos de concesión integral de sistemas de agua potable a la iniciativa privada y realizó los primeros estudios para establecer la factibilidad económica y financiera en la aplicación de este esquema en las ciudades de Poza Rica, Cancún y Vallarta.

Manejo de desechos sólidos

En las 100 ciudades medias se generan alrededor de 14 500 toneladas diarias de desechos municipales, de las cuales se recolecta 75%; por otra parte, sólo 1S ciudades cuentan con rellenos sanitarios adecuados y 80% de los recursos destinados por los ayuntamientos a este concepto se gasta en los sistemas de recolec­ción. El reciclaje que realizan los pepenadores tiene una eficiencia de 6%, pudiendo elevarse a 12%. Con ello se pretende mejorar e incrementar los niveles de atención en la recolección, almacenamiento, trata­miento y disposición de residuos sólidos.

Un elemento esencial es la concesión de los servi­cios, en el marco de una estrategia basada en las si­guientes líneas de acción: mejoramiento en el servicio por la utilización de equipos adecuados de reco­lección, transporte y almacenamiento; instalación de sistemas eficaces de recuperación de materiales reciclables; localización de sitios aptos para la dis­posición final, de preferencia rellenos sanitarios; autofinanciamiento del servicio mediante tarifas dife­renciadas; reciclaje de productos, y apoyo de las auto-

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udades municipales en el desarrollo de sus sistemas i Ir manejo de residuos sólidos.

Kn el pasado la producción de residuos sólidos no ir presentó ningún problema, ya que éstos eran fáci- Irs de incorporar a los ciclos biogeoquímicos, de ma­nera tal que el equilibrio de los ecosistemas no se alteraba.

Kn las últimas décadas, el problema de la ex­plosión demográfica y el desarrollo tecnológico de lodo el país ha estimulado un cambio en los hábitos ile consumo de la población, incidiendo en la pro­ducción de grandes cantidades de residuos sólidos. I sto implica que, en muchas ciudades, se haya re­basado la capacidad de la naturaleza para neutralizar l( >s contaminantes ambientales, incidiendo directa y negativamente en la salud de la población.

En la actualidad, en nuestro país persiste una inade- i uacla disposición de los residuos sólidos munici-I »a les; en muchas de las ciudades la basura se deposita en tiraderos a cielo abierto, produciendo efectos ne­gativos que inciden en la salud del ser humano y el ambiente.

Con objeto de solucionar estos problemas, la sedesol

instrumenta acciones inmediatas para la transfor­mación de los tiraderos en rellenos sanitarios, para la i lausura de tiraderos en sitios con alta contaminación ambiental y efectos nocivos para la salud, así como para el establecimiento apropiado de sitios y un pro­grama de vigilancia y monitoreo ambiental que evite problemas durante la estabilización de los residuos sólidos confinados.

La Secretaría de Desarrollo Social, en el marco de la reforma urbana y mediante el Programa de 100

Ciudades, establece el objetivo de mejorar e im intj mentar los niveles de atención en la recolección, .il macenamiento, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos, para elevar los nivele! de bienestar de la población, reducir los efecto! ambientales nocivos y los riesgos a la salud públM que representa el mal manejo de los mismos.

En concordancia con este objetivo y con los line.i mientos generales establecidos por la propia SecM taría para normar la participación privada en cuanto al manejo de los residuos sólidos, se puso en man I m

un programa piloto en León, Oaxaca, Cancún, Nuevo Laredo y en la zona conurbada de Córdoba, Fortín Amatlán de los Reyes, Veracruz, con el propósito <10 concentrar recursos económicos y técnicos para Im cer eficaz el adecuado manejo y disposición de la b.i- sura en esos municipios, mediante la concesión del servicio a la iniciativa privada.

De igual manera, este programa piloto conformó un modelo que, se espera, en el futuro permita su institu cionalización y la ampliación de sus alcances hacia el resto del país, en la medida en que acopia experien cias valiosas creando antecedentes en esta materia.

Saneamiento de cauces

Con frecuencia los cauces urbanos son utilizados como drenaje sanitario, es decir, sitios en donde se descargan los alcantarillados municipales y, en mu­chas ocasiones, los drenajes de industrias; en otros casos los cauces se utilizan como basureros y fre­cuentemente la población de bajos ingresos los in-

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tyade y utiliza para establecer sus viviendas. Para re- «mIm-i estos problemas es necesario su saneamiento, ili .azolve y rectificación. Las líneas de acción pro­puestas son las siguientes:

Saneamiento, mediante la recolección de los de- ftn líos acumulados, la construcción de colectores ni.iiginales y la aplicación de medidas que eviten su Utilización para depositar basura.

Aprovechamiento de los cauces como columnas Vnlcbrales de los drenajes superficiales.

Restitución de la capacidad de conducción de K)N cauces.

Promoción de proyectos autofinanciables que P imitan la recuperación de terrenos factibles de1 1 'iiR'rcialización.

• • Utilización de las zonas federales y las resca- i n las por rectificación para proyectos de reordena- i nli'iito urbano, que consideren áreas recreativas, de vialidad y, cuando sea propicio, zonas comerciales y liahitacionales.

— Recuperación y regeneración de cauces urba­nos, que permita a su vez revitalizar el ecosistema y adecuarlo al medio humano para su recreación y es-I >ai cimiento.

Se han alcanzado importantes logros en lo que res­pecta a la atención de los aspectos ambientales. En i elación con el saneamiento del agua, se elaboró el l’tograma Operativo de Tratamiento de Aguas Resi­duales Municipales; 49 estudios, proyectos y progra­mas para apoyar las actividades de igual número dei ludades medias, y seis estudios preliminares para La l'az, Culiacán, Chihuahua, Ciudad Juárez, Matamoros V Reynosa.

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En materia de manejo de los desechos sólidos, ;k li­mas de realizar un diagnóstico y evaluación de esM problemática en las ciudades medias, se programó l.i realización de rellenos sanitarios en Chihuahua, Mazatlán, Tepic, Culiacán y Othón P. Blanco, en Quin tana Roo. La iniciativa privada ha comenzado a partu i par en los procesos de recolección, tratamiento y dis posición final de la basura en las ciudades de Mérida v Aguascalientes. Además, se iniciaron las negociaciones para contratar un crédito con organismos internacio­nales a fin de construir rellenos sanitarios en 65 c in dades medias.

En lo referente al saneamiento de cauces, se han realizado los proyectos de rescate del río Cuale en Puerto Vallaría, de encauzamiento del río Sacramento en Chihuahua y el proyecto hidráulico y de control del estero del Infiernillo en Mazatlán, así como obras de regeneración del estero de San José, en Los Cabos,

La r e n o v a c ió n u r b a n a de los centro s de las

CIUDADES; CADA CIUDAD UN ORGULLO NACIONAL

México cuenta con más de 60 ciudades con centros históricos de alto valor patrimonial en los que se ubi­ca la mayor parte de los 20 000 monumentos históri eos y artísticos del acervo nacional. A mayor abun dancia, se calcula que en los centros de las ciudades medias viven entre 5.4 y 7.2 millones de habitantes, de los cuales 65% se consideran de bajos ingresos; en esas áreas se aloja la mayor parte del empleo urba no en los rubros de comercio, servicios y adminis­tración pública, y están ubicados entre 60 y 80% de

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Itt'i establecimientos comerciales. A pesar de que los1 1 ni ios de las ciudades son los lugares mejor dotados..... infraestructura, equipamiento y servicios, conuna cobertura cercana a 100%, es frecuente que es- ir. recles presenten graves deterioros por su anti­güedad.

A la importancia habitacional y económica de losii niros de las ciudades debe añadirse su relevancia mino sitios de convivencia e identidad colectiva, por |m que la renovación de los mismos es un aspecto fundamental de la reforma urbana. Para ello se con- Vi icó la participación de los tres niveles de gobierno y de los sectores social y privado a fin de avanzar en el h i>'io de los siguientes objetivos:

Mejorar el nivel de bienestar de la población i|iic habita en los centros de las ciudades, primordial- itiente la de recursos más escasos.

Preservar el patrimonio inmobiliario, histórico y .•Místico, orientando su aprovechamiento para ofrecer iliernativas rentables de inversión.

— Rehabilitar la infraestructura, el equipamiento so- i lal y los servicios públicos.

I,a estrategia para cumplir los objetivos comprende lies líneas de acción:

— El rescate y aprovechamiento del patrimonio* i instruido, que incluye la restauración de monumen- li >s, la provisión y adecuación de inmuebles y espa- 1 1( >s públicos para impulsar proyectos de carácter cul- tuial y artísticos, la remodelación de plazas y espacios públicos, la promoción de proyectos comerciales com- I»alibles con los usos existentes y la reglamentación de la imagen urbana. Lo anterior ha implicado la cele-I Mación de convenios entre sedesol, sectur y sep- in a h

y la creación de consejos de protección de cent un históricos.

— La conservación e impulso a la vivienda a travo» de la regularización de la tenencia en vecindades mil renta congelada o en situación irregular, el mc|n ramiento y ampliación de viviendas en vecindad«* plurifamiliares aprovechando la organización vecin.il

— La modernización de infraestructura y servicio*, que comprende la rehabilitación de redes de agiw potable, drenaje, alumbrado público, pavimento y cableado subterráneo para energía eléctrica y telo fonos; el acondicionamiento del equipamiento social más importante; el reordenamiento del sistema de cli- culación vial; la ampliación de la oferta de estacm namientos; la desconcentración de mercados de abasto y de oficinas gubernamentales y la restructnra ción de Ritas de transporte.

En esta línea de acción intervienen varias depcn dencias federales como la Comisión Federal de Elec­tricidad, la Comisión Nacional del Agua, la Secretari.i de Comercio y Fomento Industrial y la Secretaría de Educación Pública, y se hace necesario implicar ;il sector privado en la prestación de servicios conté sionados para ampliar la cobertura.

Las acciones se están realizando en tres tipos do ciudades:

— Ciudades que se distinguen por su patrimonio histórico y cultural.

— Ciudades cuyo patrimonio histórico puede for­talecerse.

— Ciudades que no se caracterizan por su valor patrimonial.

Un ejemplo de las primeras ciudades lo constituyo

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N m Cristóbal de las Casas, Chiapas. Aquí se tienen1 1 msideradas varias acciones para fortalecer la ima­nen colonial del centro histórico.

Mitre las acciones destaca el reacondicionaniiento ilii Teatro Zebadúa y el rescate de la imagen de las l • 11 /as de Guadalupe y Santa Lucía.

I I Programa de Renovación Urbana considera tam­bién acciones en ciudades que, aunque no se dis- iimMien por un patrimonio histórico valioso, cuentan mii valores patrimoniales que se pueden fortalecer.I til es el caso de Mazatlán, la cual no se caracteriza IM 'i su patrimonio, sino por ser una ciudad turística• lile cuenta con playas. En esta ciudad se está impul- n.nulo un programa integral para evitar que su valor patrimonial se pierda.

I’or último, se llevan a cabo acciones en ciudades que carecen de valor patrimonial. Tal es el caso de A|>lzaco, Tlaxcala, ciudad con vocación industrial con ^i.indes desórdenes en su centro histórico. Aquí se llenen consideradas algunas acciones para mejorar la Im.igen urbana. Entre éstas se destaca la remode- l.i« ión del mercado Guadalupe, el mejoramiento de la vivienda principal y la construcción de la primera i . i s a de la cultura.

La par tic ipac ió n s o c ia l , ac u e r d o

PARA EL DESARROLLO

i I objetivo de la participación social en el desarrollo urbano local es concretar planes y programas de desarrollo urbano concertados con la comunidad para garantizar la permanencia de los usos del suelo, i sio depende de que los planes sean conocidos por

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la población y de que ésta esté de acuerdo con ell< m para que,participe en su instrumentación, seguimien to y evaluación.

Por ello se ha impulsado la participación social ni torno a los objetivos de la reforma urbana, promo viendo la realización de foros de consulta ciudadana y el fortalecimiento de las instancias municipales di participación social. Los primeros han sido convoca dos en los diferentes momentos del proceso de phml ficación urbana para la formulación o actualización, instrumentación, seguimiento y evaluación de I o n

planes de desarrollo urbano local, dependiendo de las condiciones particulares y del contexto sori.il prevaleciente en cada localidad. Por su parte, las instancias municipales han sido órganos auxiliares permanentes para la consulta amplia de la sociedad y la gestión del desarrollo urbano. En este proceso se han implicado diversos sectores de la sociedad:

— Las organizaciones vecinales. Son importantes por su carácter territorial y por el efecto que pueden tener las acciones concertadas con ellas en el bienes tar social.

— Las organizaciones sociales vinculadas con el

desarrollo urbano, como las que se preocupan por la

calidad del ambiente y por el rescate y conservación del patrimonio histórico y cultural de los centros de las

ciudades, las cuales son relevantes porque se pueden establecer con ellas convenios, pactos o programas d e

acción específicos para su incorporación en la pía nificación urbana.

— Los ejidatarios y comuneros. Participan de ma ñera importante en el desarrollo urbano, principal mente en materia de reservas territoriales, de áreas de

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liieservación ecológica, así como en la delimitación del centro de población sobre el que actúan losI >l.i nes.

Los sindicatos. Juegan un papel destacado al re- | tu sentar los intereses de los trabajadores, en aspec- i '' • l iles como suelo urbano, accesibilidad a los equi- |miilientos, infraestructura vial, transporte urbano y Un vicios básicos.

<■ Las organizaciones empresariales. Éstas, en es- |h ( ial las vinculadas con el desarrollo inmobiliario, llenen un papel fundamental en la conformación de lii estructura y funcionamiento de las ciudades. Con i ’.los grupos se establecen compromisos para el lin.inciamiento de acciones específicas.

Las personalidades y líderes locales de opinión publica. Su presencia facilita la convocatoria a la par-lii i pación amplia de grupos sociales.

■ - Las organizaciones no gubernamentales, acadé­micas, de investigación y colegios de profesionales, '.mi convocadas en su carácter de promotores del bienestar social y como especialistas en temas rela- 1 1< mados con la vida urbana.

La participación social en el desarrollo urbano ha tenido una amplia difusión por parte de las autori­dades municipales, con el objeto de que los diversos Héctores de la sociedad participen de manera infor­mada y responsable. Asimismo, la vigilancia ciu­dadana que ayude en el cumplimiento de las diversas disposiciones en materia de desarrollo urbano, sólo es posible a partir de esta amplia difusión de las ai lividades del municipio.

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La FRONTERA NORTE: LOS RETOS DEL CRECIMIENTO

ECONÓMICO Y EL DESARROLLO SOSTENIDO

Las ciudades de la frontera norte, debido a su situ.i ción geográfica, han tenido en las últimas dos décadas una evolución que presenta características muy particulares dentro del contexto general del país. Su colindancia con los Estados Unidos, país alta mente industrializado y de gran potencialidad de consumo, ha propiciado el establecimiento de indus trias maquiladoras que aprovechan la oportunidad di­mano de obra de bajo costo, oferta de suelo y fácil i dades administrativas.

Lo anterior ha originado una fuerte migración tic familias de otros estados de la República, motivada poi la oferta de empleo y mejores condiciones de vida, además del gran número de personas que acuden a la zona con la finalidad de cruzar la frontera en busca tic empleo en el país vecino. Esto ha provocado un fuerte crecimiento poblacional, principalmente en las ciu dades de la región fronteriza, el cual presenta una tasa de crecimiento de 3-4% anual en los últimos 20 años, superior a la media nacional de 2.6%. En 1990, 4.15% de la población total del país — 3 371 875 personas— vivía en la zona fronteriza. De continuar estas tasas de crecimiento, se estima que para el año 2000 la po­blación fronteriza se incrementará en 25.8%; es decir, la región contará con 868 000 nuevos habitantes.

Las altas tasas de crecimiento de la población y las actividades comerciales e industriales han propiciado el deterioro del ambiente y el rezago en los servicios y la infraestructura urbana en esta región.

En los últimos años la sociedad mexicana ha ido

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adquiriendo conciencia de la necesidad de contar1 1 >1 1 un ambiente sano y limpio y con mejores servi- i los públicos. El gobierno federal, para responder a uno de los asuntos de mayor prioridad en la agenda 1 1( • la sociedad y con el interés de revertir el deterioro ambiental que afecta y amenaza al país y en especial los problemas ecológicos que aquejan a la frontera norte, acordó con el gobierno estadunidense elaborar un plan exhaustivo en materia ambiental conocido i orno Plan Integral Ambiental Fronterizo ( p ia f ) , en el marco del Acuerdo de La Paz.

Los presidentes de los Estados Unidos y de México i onsideraron que si bien un Tratado de Libre Comer- rio traería grandes beneficios económicos a los habi­tantes de ambos países, podría también tener conse­cuencias en el ambiente.

Por otra parte, los beneficios económicos del libre comercio ofrecen a las dos naciones mejores expec­tativas para generar recursos económicos, necesarios para proteger el ambiente. Los nuevos trabajos au­mentarán la base tributaria, proporcionando conse­cuentemente el capital necesario para la infraestruc- nira urbana municipal, como la pavimentación de i alies, las redes de agua potable y el tratamiento de aguas residuales. Las empresas de mayor éxito están mejor preparadas para la inversión de capital y cuentan con la capacidad técnica necesaria para manejar y reducir los peligros de los residuos tóxicos.

Al desafío que enfrentan México y los Estados I luidos no se puede responder simplemente con la promoción del comercio; se deben cosechar los be­neficios económicos del libre comercio de tal manera i |ue éste pueda sostenerse desde el punto de vista del

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ambiente. Para lograr este objetivo, los presidente.', de ambos países subrayaron, en su reunión de Mon terrey, la necesidad de una cooperación ambiental creciente. En particular, “...instruyeron a las auton dades responsables de los asuntos ambientales en sus respectivos países, con el fin de que preparen un plan integral que periódicamente examine los meca nismos y los medios para incrementar la cooperación fronteriza... con una perspectiva enfocada a resolvei los problemas de aire, suelo, calidad del agua y resi dúos peligrosos”.5

El plan representa la primera etapa de un programa binacional de protección ambiental fronteriza. Fue preparado conjuntamente por la Secretaría de Desa rrrollo Urbano y Ecología ( sedue) , hoy sedesol, y la Agencia de Protección Ambiental ( epa : Environmenial Protection Agency) de los Estados Unidos y está sien do aplicado de manera conjunta.

A mayor abundancia, el plan se beneficia de la larga historia de cooperación entre México y los Esta dos Unidos por medio de la Comisión Internacional de Límites y Aguas ( c i l a ) , la que durante más de 100 años ha sido responsable de los proyectos bilaterales de sanidad hidráulica a lo largo de la frontera.

Con el plan se propone enfrentar los problemas ambientales más serios que existen en el área fronte riza. Estos problemas han sido definidos por el dicta­men colectivo de las dependencias ambientales, de los funcionarios de los gobiernos estatales de la fron tera y de la sociedad.

En el p iaf , México y los Estados Unidos se compn >-

5 se du e , epa, Plan Integral Ambiental Fronterizo, México, 1992.

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nielen, en igualdad de circunstancias y con pleno n peto a las soberanías, a adoptar las medidas apro­piadas para prevenir, reducir y eliminar fuentes de ■ < 'iiiaminación del aire, el agua y los suelos en sus lespectivos territorios, para proteger, mejorar y con­servar el ambiente en la zona fronteriza y proveer• I marco para el desarrollo de un sistema de noti- ||< .irión del tráfico transfronterizo de residuos pe- liriosos y para situaciones de contingencia am­biental.

I I objetivo principal del p iaf es proporcionar pro­le. ( i6n a largo plazo a la salud de la población asenta­da ,i lo largo de la frontera de México y los Estados I luidos. Para tal efecto se han propuesto los siguientes i 'I ijetivos específicos:

- Delinear las características ambientales de la zo- n.i fronteriza y describir el estado de los problemas iiubientales importantes en las diferentes regiones .pie la integran.

■ - Consolidar los logros de la cooperación en ma­lí na ambiental fronteriza alcanzados a la fecha por Ion organismos ambientales bilaterales, nacionales, eMatales y locales.

- Articular los compromisos de los organismos til ubientales de México y los Estados Unidos para tra- bajar en un marco de cooperación con objeto de il< anzar un mejor entendimiento de los problemas mibientales del área fronteriza, establecer priori- d.ides y desarrollar mecanismos para implantar solu- 1 1 < mes.

- Instrumentar planes para movilizar los esfuerzos i li cooperación de los distintos niveles de gobierno e implicar a los sectores no gubernamentales en la

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búsqueda de soluciones a los problemas ambiental. t prioritarios en el área de la frontera.

— Celebrar acuerdos de concertación con los set tores público, social y privado para reducir la ron taminación en la zona fronteriza.

— Realizar obras de saneamiento ambiental.Desde el punto de vista programático, el p i a f con ¡

sidera cinco vertientes: saneamiento del agua, vlall dad y transporte urbano, residuos sólidos, mejoril miento de la imagen urbana y reservas territoriales,

El plan está destinado a 16 ciudades mexicanas: M,i tamoros, Reynosa y Nuevo Laredo, Tamaulipas; Pie« dras Negras y Ciudad Acuña, Coahuila; Ciudad Juáie/ y Ojinaga, Chihuahua; Agua Prieta, Naco, Nogales, San Luis Río Colorado y Sonoyta, Sonora; Mexicali, Tijua na, Teca te y Ensenada, Baja California, y en sus respe v tivas ciudades vecinas.

La elaboración y supervisión del p i a f ha estado a cargo de la s e d e s o l y se han realizado acciones de coordinación con la e p a . Para su elaboración se llevñ a cabo una amplia consulta en las ciudades impll cadas que recogió las principales propuestas expíe sadas por los diferentes grupos de la sociedad. Esto ha convertido al p i a f no sólo en un programa de go­bierno, sino en un programa de la propia sociedad, de los gobiernos municipales, de las empresas y aso ciaciones y de las instituciones educativas.

Con estos propósitos de dignificación de las ciu dades, pero sobre todo con la idea de apoyar el desa rrollo regional y urbano de los centros de población, se realizan acciones coordinadas y concertadas entre los tres niveles de gobierno y los sectores social y pri­vado para el establecimiento preciso de programas y

|n Iones que deben desarrollarse en esas ciudades f|i mu-rizas.

lujo el entendido de que en México la mayor parte di l.is causas del deterioro ambiental tiene su origen i ii • -I desequilibrio del desarrollo urbano, la estrategia* 1 1 1 * el gobierno sigue para enfrentar esta problemáti- i i es la siguiente: en materia de alcantarillado y plan- i i . de tratamiento se pretende ampliar su cobertura Imm.i 90%. Es importante también el establecimiento Ki'iicralizado de plantas de tratamiento de aguas usa- d i .. urbanas e industriales, a fin de evitar la contami­nación ambiental en los cauces y otras áreas dentro de la', eiudades y fuera de ellas. Las aguas tratadas po­dían ser utilizadas para el riego y conservación de Dirás verdes y parques, o pueden tener un aprove- . Iiamiento agrícola suburbano, o ser derivadas a las m m ientes de agua sin que haya riesgo de contami­nación grave.

Complementariamente a las plantas de tratamiento de gran capacidad y de escala urbana, se consideran Illantas de menor escala para áreas urbanas de menor tamaño o zonas industriales, cuyas aguas tratadas pueden destinarse al riego y conservación de áreas verdes específicas o reciclarlas para el uso industrial, de tal forma que nos permita intercambiar aguas darás por grises.

lín cuanto a la vialidad y el transporte, se busca i .ptimizar la infraestructura existente en las ciudades, isí como atender la pavimentación de las rutas de transporte y mejorar los niveles de servicio en las vialidades primarias.

En materia de residuos sólidos, el objetivo es incre­mentar el servicio de recolección y adquirir contene­

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dores y unidades de recolección, así como reali/.u una disposición adecuada.

Para iniciar inmediatamente el p i a f , la s e d e s o l ¡ m i ­

gró un programa de corto plazo con acciones espei il¡ cas. Este programa comprendió principalmente ohi.it encaminadas a mejorar la imagen urbana de las du dades de Tijuana, Mexicali, San Luis Río C o lo rad o Nogales, Juárez, Piedras Negras, Nuevo Laredo, Rey nosa y Matamoros.

A partir del segundo semestre de 1992, las accionen e inversiones del p i a f se empezaron a ejercer de n u

ñera descentralizada al inscribirse éstas en el mano del Convenio de Desarrollo Social, por lo que el p r o

grama dejó de ser únicamente federal para incremen tarse con la participación de los gobiernos estatales y municipales, así como con aportaciones de la proplu comunidad.

Una de las actividades que está recibiendo mayor prioridad dentro del p i a f es el saneamiento del agua de todas las ciudades fronterizas. En este sentido, durante 1992 se trabajó en la introducción de redes y colectores en Tijuana, Mexicali, Agua Prieta, San l.tir. Río Colorado y Nuevo Laredo.

En cuanto al tratamiento de las aguas residuales, se rehabilitó la planta de tratamiento de Reynosa y la Mexicali I, y se adjudicó para su construcción una planta en Nuevo Laredo, que cuenta con aportaciones de los Estados Unidos. Asimismo, se licitaron obras del sistema de saneamiento de Matamoros y dos plan tas de tratamiento en Ciudad Juárez con capacidad conjunta de tres metros cúbicos por segundo.

Con el fin de contar con infraestructura de recolec­ción y tratamiento de aguas residuales en todas las

|ln lacles fronterizas en los próximos tres años, se •till/.an estudios y proyectos ejecutivos para Tijuana lnacional, Tecate, Mexicali II, San Luis Río Colorado, |n>-.iles (planta sur), Juárez, Ojinaga, Acuña, Piedras i' >’i;is, Matamoros, Reynosa y Río Bravo, que com- ni'iulen un gasto mayor de 7 500 litros por segundo.< Uro programa al que se le ha dado prioridad den-

fn d e l p i a f y que responde a una de las principales Irmandas de las ciudades fronterizas es el de viali- Itli I y transporte. Su objetivo es construir y optimizar i infraestructura vial con objeto de abatir los niveles le contaminación generados por vialidades primarias mi estructuradas y acercar a los sectores de la po- il,i< ión de escasos recursos a sus fuentes de empleo.

Se ha estado trabajando en obras de gran trascen- I' nria para alcanzar estos fines, tales como el Búle­lo fronterizo y el Bulevar Aeropuerto de Ciudad ii,iie/., este último con tres pasos a desnivel. Asimis- 1 1 0 , el Bulevar Venustiano Carranza en Mexicali, el HIÑO vehicular de la calle Anáhuac en Nuevo Laredo , la avenida Lauro Villar en Matamoros.

I as ciudades que tienen prioridad en el programa Ir vialidad y transporte son Tijuana, Mexicali, Juárez, Jurvo Laredo, Matamoros y Reynosa, en las cuales se

llevan a cabo estudios integrados y proyectos ejecu- llvi i s para las obras que se realizarán en los próximos ( W o s . Las inversiones del p i a f en este rubro también nc lian destinado a la pavimentación de colonias po- jiulares en Mexicali, Tijuana, Ciudad Juárez, Nuevo I,Uredo, Matamoros y Reynosa.

I 1 1 la realización de estas obras y en la prestación d<- servicios públicos se busca promover la partici­pación del sector privado, para lo cual se realizan

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concertaciones para concesionar obras de infraestrm tura y servicios públicos. Se han licitado las plantin de tratamiento de Ciudad Juárez y se están prepamn do convocatorias para concesionar las plantas de tratamiento de Matamoros y Mexicali II.

El potencial económico y de intercambio que pie senta la frontera norte de México requiere reforzar l.r. acciones del Programa Integral Ambiental Fronterizo, principalmente en materia de infraestructura urbmi básica, aspectos ambientales y en administración y equipamiento de puentes y cruces fronterizos, de i.il forma que le permita al país mantener la dinámica generadora de empleos y promover un desarrollo integral más equilibrado.

Para dar respuesta al reto de lograr un desarrollo económico y social en armonía con el ambiente en l.i frontera norte, se realizaron acciones para el sanen miento de cauces, la construcción de vialidad priman,i y accesos a colonias populares y el mejoramiento de la imagen urbana.

Las obras más importantes que se han considerado son la regeneración del río Tijuana; el drén 134 y el rescate del río Nuevo en Mexicali; obras de sanen miento en San Luis Río Colorado; el Bulevar Fronterizi i y el mejoramiento urbano de la colonia a n a p r a en Ciu dad Juárez; la potabilizadora en Piedras Negras; y la re pavimentación de la avenida Lauro Villar en Reynosa, Se realizan acciones prioritarias en materia de sanen miento del agua, corredores urbanos e industriales, recuperación de cauces, ríos y lagunas, recuperación y distribución del centro de las ciudades fronterizas, rehabilitación de edificios artísticos y culturales, con solidación de parques ecológicos, entre otras.

Kn 1993 se tiene previsto llevar a cabo las siguien­tes acciones en Mexicali, B. C: la realización del drén Vi, las atarjeas y los colectores, las vialidades en la narita Mexicali II y los bulevares Lázaro Cárdenas y Venustiano Carranza. En las ciudades de Tecate y i nsenada se construye la planta de tratamiento de .iKiias negras de la ciudad. En Tijuana se realizan obras de saneamiento del agua mediante la cons- imcción y ampliación de los drenajes pluviales y sani- t.nios. En Ciudad Acuña, Coahuila, se llevan a cabo obras de vialidad y transporte, saneamiento del urroyo Las Vacas, obras de reforestación del parque Mraulio Fernández y obras de recuperación de la ima­nen urbana. En Piedras Negras se instrumentan .li ciones en materia de vialidad, la tercera etapa de icvestimiento del arroyo El Tornillo, la construcción del subcolector Guillen, así como obras de recu­peración de la imagen urbana de la ciudad referentes ,i alumbrado público, paso peatonal y remodelación de la ex presidencia municipal.

En Ciudad Juárez, Chihuahua, se realizan acciones de recolección y tratamiento de basura, saneamiento de cauces, reforestación de El Chamizal y el mejo-1 . 1 miento de la imagen urbana mediante acciones de .ilumbrado, pavimentación y fachadas en colonias Ironterizas. En Ojinaga se construyen colectores, emi­sores y lagunas de oxidación. En el estado de Sonora se atienden las necesidades de infraestmetura y equi­pamiento de cinco ciudades: San Luis Río Colorado, Nogales, Agua Prieta, Naco y Sonoyta. También se llevan a cabo acciones en el estado de Tamaulipas; en Matamoros se realizan obras de pavimentación y .icceso a colonias populares y limpieza y desazolve

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del drén, así como del drenaje pluvial. En Nuevo Lare- do se construyen vialidades y se llevan a cabo obr;is en materia de saneamiento de cauces. En Reyno.sa destacan las acciones en materia de vialidad, saneamiento del drén Las Mujeres y reforestación de parques urbanos.

Los SERVICIOS Y LA VIVIENDA, CONDICIÓN

DEL BIENESTAR SOCIAL

Servicios

En la presente administración se han dado avances sustantivos en materia de servicios, entre los que destaca la nueva política que se sustenta en la activa participación de los colonos de las zonas urbanas.

El constante incremento de los recursos destinados a este fin ha permitido elevar los niveles de cobertura de atención, particularmente en las ciudades medias, donde se logró llegar a una cobertura de 85% en agua potable, 69% en alcantarillado, 94% en electrificación y 66%) en transporte urbano.

Lino de los programas que mayor atención ha recibido en la presente administración es el de servi­cios de agua potable y alcantarillado en zonas urbanas. Se estima que de 1988 a 1992 han recibido el servicio de agua con tomas domiciliarias alrededor de 11 mi­llones más de habitantes, mientras que se han instala­do descargas de alcantarillado y obras sanitarias para una población equivalente a 8.5 millones de habi­tantes.

En particular, durante 1991 se instalaron 566771

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tomas nuevas en 619 localidades del país para incorpo- i.ir a casi tres millones de habitantes al servicio de agua potable y llegar a un total de 10.4 millones de tomas Instaladas en el país. El número de tomas nuevas insta­ladas corresponde a un crecimiento de 5.8% en el año.

En relación con el servicio de alcantarillado, se re­gistró un incremento de 384 894 conexiones nuevas, que significan 5.4% de crecimiento con respecto al ,mo anterior, para sumar un total de 7.5 millones de conexiones en esas localidades. En los casos específi­cos de la península de Yucatán y del estado de Méxi­co, las condiciones del suelo y la dispersión rural han requerido que el drenaje se realice en buena medida con letrinas y fosas sépticas, cuyo número creció en 50 000, beneficiando a 300 000 habitantes. La cober­tura actual, con los datos obtenidos, resulta de 65%.

Estos resultados señalan un avance significativo en los niveles de cobertura, los cuales pasaron de 73 a 82% en agua potable y de 54 a 65% en alcantarillado entre los años 1988 y 1992. El avance del sector no sólo se refleja en los niveles de servicio, sino también en la recaudación que por el servicio realizan los organismos operadores, la cual ha mostrado una evolución favorable.

Al nivel nacional sobresalen también los avances en las coberturas de alumbrado público, recolección de basura y transporte urbano con 65.4, 70.2 y 58.1% respectivamente. Dentro de estas acciones destacan las realizadas por el Programa Nacional de Solidari­dad; por ejemplo, en dos años (1990 y 1991) electri­ficó casi 3 000 colonias populares en diversas ciu­dades de los 31 estados de la República; es decir, un promedio de cuatro colonias diarias.

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Vivienda

La acción rectora de la Secretaría de Desarrollo Social promueve una mejor coordinación institucional entre las diversas entidades dedicadas a programas de vivienda ( i n f o n a v i t , f o v i s s s t e , f o v i , f o n h a p o y f o n a v i k )

así como una mayor especificidad de las funciones que lleva a cabo cada una de ellas. Con esta decisión el gobierno sienta las bases para avanzar con mayoi celeridad en la solución de los problemas de vivien da, desarrollo urbano y calidad de vida de los mexi canos.

En el marco de la reforma urbana, la estrategia h;i bitacional se orienta, entre otros, hacia los siguientes objetivos:

— Aprovechar el efecto multiplicador de la cons­trucción de vivienda para estimular el aparato pro­ductivo nacional y crear empleos.

— Conducir y orientar una oferta de suelo sufi­ciente a precios accesibles mediante políticas que desalienten los asentamientos irregulares e induzcan al adecuado aprovechamiento del suelo urbano.

-f- Disminuir los tiempos y costos de gestión tanto en la obtención de financiamientos como en la cons­trucción y titulación de vivienda.

— Fomentar una mayor producción y mejoramien­to de viviendas por parte de los sectores social y pri­vado, en donde este último otorgue un mayor nú­mero de créditos a fin de ampliar la cobertura de atención en materia habitacional.

Para la consecución de estos objetivos, la estrategia habitacional se centra en las líneas prioritarias que a continuación se presentan, derivadas de las líneas

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' .ii.itégicas del Programa Nacional de Vivienda 1990-

— Desregulación y disminución de costos indirec- h is de la vivienda.

Ampliación y mejoramiento de los servicios fi- nuncieros.

— Incremento de la oferta de suelo para vivienda.— Mejoramiento de la producción y distribución de

in,sumos para vivienda,— Atención equilibrada a las necesidades de vi­

vienda rural y urbana.— Facilitación de los esquemas de comercializa-

i lón de la vivienda.— Ampliación de la oferta de vivienda en arren­

damiento.Con el desarrollo de estas acciones, el Estado man-

llene su compromiso social, pero ahora la Federación, .1 1 no ser ni ejecutora de obras ni propietaria de vi­viendas, desempeña un papel más activo como pro­motora de la acción habitacional. El gobierno y sus instituciones de vivienda se transforman para centrar sus actividades en el fomento y el financiamiento del mercado inmobiliario, concertando voluntades para .unpliar las oportunidades de adquirir vivienda <|uienes no la tienen.

Para conocer el avance de las acciones de vivienda de 1989 a 1992, véanse los cuadros 10, 11, 12 y 13 del Anexo I (Estadística).

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IV. RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA REFORMA URBANA

A p e s a r del poco tiempo transcurrido desde la con cepción e inicio de la reforma urbana promovida poi el presidente Carlos Salinas de Gortari, los avances en la instrumentación de las políticas urbanas han sido significativos. La Secretaría de Desarrollo Social, en su calidad de conductora de la política general de desarrollo social del gobierno mexicano, ha lograd< i concebir y aplicar un gran número de acciones dirigí das a obtener un mejor nivel de bienestar de los habí tantes de nuestro país y, en particular, dentro del marco del Programa de 100 Ciudades y del Plan Inte gral Ambiental Fronterizo, de aquellos que viven en las zonas urbanas.

Sin embargo, ¿todavía existe un número importante de retos que alcanzar en materia de desarrollo urbano. Reconocerlo no demerita el esfuerzo serio y responsable realizado por el gobierno de la Repúbli ca para dotar de infraestructura suficiente y servicios públicos eficientes a las zonas urbanas del territorio

l i l i « i<¡naL^unque complejas, las perspectivas del sis-<•1 1 1 . 1 de ciudades de nuestro país alientan la iniciativa S | )i < >mueven la innovación en la búsqueda de solu- 1 1 ' 'lies duraderas. Porque una disminución efectiva del malestar social que generan los rezagos en materia de vivienda, de vialidad y transporte, de conservación yI 'i i »lección ambiental, de agua potable y alcantarillado, mi se logra sin el concurso de fórmulas imaginativas y tieelones continuas y debidamente coordinadas entre I' i-, tres niveles de gobierno, la iniciativa privada y el hedor social.

1.a esencia y los logros alcanzados en el ámbito deI I reforma urbana han sido presentados en las partesnegunda y tercera de este libro. Las perspectivas se pueden inscribir en el contexto de las siguientes iliciones^ yx/' ''^ / V Í\ a /\/\L

— Insistir en el fortalecimiento de la autonomía ad­ministrativa, técnica, operativa y financiera de los municipios.

— Avanzar en la promoción de la actualización, vi- K'-ncia jurídica y estricta observancia de todos los / I danés de uso del suelo.

— Alcanzar mayores índices de participación social en las acciones municipales.

— Vigilar el cumplimiento de la reglamentación sobreli >s aspectos ambientales de los procesos urbanos.

— Avanzar en la homologación de la legislación ur-

Como ha sido varias veces mencionado a lo largo de este libro, el objetivo de la política social del go­bierno mexicano es mejorar, de manera clara y duradera, el nivel de vida de la población. En mate- lia de desarrollo urbano, los logros están a la vista y

baña.

199

sin embargo los grandes retos no desaparecen. I ,i atención a las legítimas necesidades de la población seguirá siendo la razón de ser y el fin último de l.n acciones del gobierno de la República.

200

ANEXO I

(ESTADÍSTICA)

Estado Ciudad Municipio

Zacatecas

ValladolidIzamal

ValladolidIzamal

Fresnillo FresnilloZacatecas-Guadalupe Zacatecas

Guadalupe

388

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393

ÍNDICE

Presentación.......................................................... 7Introducción.......................................................... 9

I. Urbanización y desarrollo: retrospectiva históri­ca y realidad actual............................................. 11

El mosaico histórico de la urbanización mun­dial .................................................................... 11La urbanización mundial, 13

¿X El perfil de la urbanización en México............. 16 ,Los primeros pasos, 18; La urbanización lenta: 1900-1940, 22; La urbanización acelerada: 1940-1990, 24

Planeamiento: experiencias en la orientación del desarrollo urbano del país................................. 29Las primeras experiencias, 30; Los primeros esbozos de la planifi­cación moderna (1928-1940), 42; La industrialización urbanizadora (1940-1970)^5; Las principales acciones del Estado en relación con la planificación urbana de 1970 a 1988, 52

Los retos contemporáneos de la urbanización . 80Condiciones demográficas, 82; Desarrollo del modelo de distribución territorial de la población, 83; Migración, 84; Desarrollo de los centros urbanos, 90

395

II. Déla reforma del Estado a la reforma urbana Desarrollo urbano y protección ambiental....La regulación del uso del suelo, mecanismo central de crecimlrntn urbano ordenado, 108; La reforma agraria: incorporación de terreno* ejidales y comunales al desarrollo urbano, 112; Ejecución descrnlrj lizada, 118; Fortalecimiento de la administración municipal, 121; Con cesión de servicios públicos a la iniciativa privada, 124; Participa< lón de la sociedad, 131

jMii. I¿i estrategia de la reforma urbana...............El ordenamiento territorial de la población: imperativo de la reforma urbana..........................El Programa de 100 Ciudades, eje fundamental de la reforma urbana........................................Objetivos y estrategias, 138

La regulación del uso del suelo; demanda ciu dadana y acción pública: compromiso comúnLa nueva Ley General de Asentamientos Humanos ( lc.a h ) , 143. (Vull go Urbano, 149

El fortalecimiento de las finanzas municipales,vigencia de nuestro federalismo.......................La creación de reservas territoriales y la oferta oportuna de suelo urbanizado a los sectores demenores recursos..............................................La vialidad y el transporte, factores de productlvidad y protección ambiental...........................La conservación y protección ambiental, preml sa del desarrollo urbano...................................Saneamiento del agua, 170; Manejo de desechos sólido», l 'i Saneamiento de cauces, 176

La renovación urbana de los centros de las eiudades; cada ciudad un orgullo nacional..........La participación social, acuerdo para el desai n >l io ......................................................................La frontera norte: los retos del crecimiento eco nómico y el desarrollo sostenido......................

396

Los servicios y la vivienda, condición del bienes­tar social............................................................ 194Servicios, 194; Vivienda, 196

IV. Retos y perspectivas de la reforma urbana.... 198

A n e x o s

Anexo 1 (Estadística)................................................201

Anexo juríd ico .........................................................219*1. Base constitucional........................................... 221

Constitución Política de los Estados Unidos Me­j ic a n o s ................................................................. 221

II. Ley General de Asentamientos Humanos.......224Capítulo primero: disposiciones generales......... 224Capítulo segundo: de la concurrencia y coordi­nación de autoridades..........................................229Capítulo tercero: de la planeación del ordena­miento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de pobla­ción...................................................................... 236Capítulo cuarto: de las conurbaciones.................241Capítulo quinto: de las regulaciones a la pro­piedad en los centros de población....................244Capítulo sexto: de las reservas territoriales......... 250Capítulo séptimo: de la participación social.......255Capítulo octavo: del fomento al desarrollo urba­no .........................................................................256Capítulo noveno: del control del desarrollo ur­bano..................................................................... 258Transitorios..........................................................260

397

Anexo II (Prontuario de disposiciones jurídicas en materia de desarrollo social, regional y urba­no y protección al ambiente.................................. 261

1. Disposiciones constitucionales...................... 2632. Leyes................................................................ 2653. Reglamentos................................................... 2754. Decretos.......................................................... 287Decretos que declaran parques nacionales, 304; Decretos o acuerdos que declaran zonas y monumentos históricos, 307; Decretos que declaran zonas y monumentos arqueológicos, 311; Decretos o acuer­dos que declaran zonas y monumentos artísticos, 311; Decretos que declaran áreas naturales protegidas, 312

5. Acuerdos.........................................................317Acuerdos que delimitan la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar, 347; Acuerdos sobre normas técnicas ecológicas y cri­terios ecológicos, 348

6. Disposiciones diversas................................... 3637. Convenios.......................................................374Acuerdos de coordinación para la constitución del Comité de Normas y Promoción de Vivienda, 375; Acuerdos de coordinación para la reintegración del Sistema Nacional de Suelo y Reservas Territoriales para el Desarrollo Urbano y la Vivienda, 376; Convenios de desarro­llos social Federación-estados

Anexo III (Programa de 100 Ciudades)...............379Bibliografía............................................................ 389

398

Este libro se terminó de imprimir en el mes de enero de 1994 en los talleres de Impresora y Encuadernadora Progre­so, S. A. de C. V. ( iepsa), Calz. de San Lorenzo, 244; 09830, México, D. F.

El tiro fue de 10 000 ejemplares.