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1

Sistematización de Mecanismos de Compensación,

Certificación y Crédito en Centro América y Republica

Dominicana

Preparado para:

Programa REDD-CCAD-GIZ

Consultora Principal

Adriana Chacón Cascante

Programa de Gobernanza y Socio-economía de Bienes y Servicios

Ambientales

Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza

(CATIE)

2

SECCIÓN I: INSTRUMENTOS DE MERCADO PARA EL MANEJO DEL

SECTOR FORESTAL: TEORÍA Y EVIDENCIA EMPÍRICA ......................................... 9

PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES .............................................................................. 11

Características Esenciales .............................................................................................................................. 13

Servicios ambientales a los que son dirigidos los PSA ................................................................................ 13 Niveles de Gobernanza ................................................................................................................................ 15 Actores involucrados.................................................................................................................................... 17 Usos de la tierra y actividades económicas consideradas ............................................................................ 19 Línea Base .................................................................................................................................................... 20 Monitoreo y Evaluación ............................................................................................................................... 21

Desempeño Observado de los PSA ................................................................................................................ 22

Efectividad Ambiental ................................................................................................................................. 23 Rentabilidad y otras medidas de eficiencia económica ................................................................................ 25 Impactos Económicos .................................................................................................................................. 26 Impactos sociales ......................................................................................................................................... 28

Contexto institucional y otros requerimientos ............................................................................................. 30

CERTIFICACIÓN .......................................................................................................................... 31


Niveles de Gobernanza ................................................................................................................................ 33 Actores involucrados.................................................................................................................................... 34 Rango de Aplicación .................................................................................................................................... 37 Línea de Base ............................................................................................................................................... 37

Desempeño observado de la certificación ..................................................................................................... 38

Efectividad Ambiental ................................................................................................................................. 38 Impactos económicos y sociales .................................................................................................................. 38

OTROS INSTRUMENTOS FINANCIEROS .............................................................................. 40


Niveles de Gobernanza ................................................................................................................................ 41 Actores involucrados.................................................................................................................................... 42

SÍNTESIS Y COMPARACIÓN DE LOS MECANISMOS .......................................................... 45

SECCIÓN II: ESTUDIOS DE CASO POR PAÍS ........................................................................ 47

COSTA RICA: ESTUDIO DE CASO ........................................................................................... 51

Contexto Nacional .......................................................................................................................................... 51

Seguridad jurídica de la tierra ...................................................................................................................... 51

Contexto Político ............................................................................................................................................. 52

Políticas para el sector forestal ..................................................................................................................... 53 Política de control de tala y desforestación ilegal ........................................................................................ 53 Políticas de control de fuegos forestales ...................................................................................................... 54

Pago por Servicios Ambientales (PSA) ......................................................................................................... 54

Inicio y evolución......................................................................................................................................... 55 Alcance actual .............................................................................................................................................. 55 Efectividad ambiental .................................................................................................................................. 59

3

Impactos sociales y económicos .................................................................................................................. 61 Participación local ........................................................................................................................................ 62 Estructura organizativa y de monitoreo ....................................................................................................... 65 Fuentes de financiamiento............................................................................................................................ 65 Marco legal y políticas públicas ................................................................................................................... 67

Certificación .................................................................................................................................................... 68

Alcance actual .............................................................................................................................................. 68 Efectividad ambiental .................................................................................................................................. 69 Costo eficiencia del mecanismo ................................................................................................................... 69 Impactos sociales y económicos .................................................................................................................. 70 Participación local ........................................................................................................................................ 70 Otros mecanismos financieros ..................................................................................................................... 71

EL SALVADOR: ESTUDIO DE CASO........................................................................................ 72

Contexto Nacional del Sector Forestal .......................................................................................................... 72

Seguridad jurídica de la tierra ...................................................................................................................... 72 Contexto Político ......................................................................................................................................... 73

Pagos por Servicios Ambientales (PSA) ....................................................................................................... 76

Inicio y evolución......................................................................................................................................... 77 Efectividad ambiental, costo eficiencia e impactos sociales y económicos ................................................. 78 Participación local ........................................................................................................................................ 78

Certificación .................................................................................................................................................... 78

Alcance actual .............................................................................................................................................. 79 Efectividad Ambiental, Costo Eficiencia e Impactos Sociales y Económicos ............................................. 79 Participación local ........................................................................................................................................ 80

Crédito y bono forestal ................................................................................................................................... 81

Alcance actual .............................................................................................................................................. 82 Efectividad Ambiental, Costo Eficiencia e Impactos Sociales y Económicos ............................................. 83 Estructura organizativa y de monitoreo ....................................................................................................... 84

GUATEMALA: ESTUDIO DE CASO .......................................................................................... 85

Contexto Nacional del Sector Forestal .......................................................................................................... 85

Seguridad jurídica de la tierra ...................................................................................................................... 86 Contexto Político ......................................................................................................................................... 87

Programa de incentivos forestales PINFOR ................................................................................................ 91

Inicio y evolución......................................................................................................................................... 91 Alcance actual .............................................................................................................................................. 93 Costo eficiencia ............................................................................................................................................ 94 Impactos sociales y económicos .................................................................................................................. 95 Participación local ........................................................................................................................................ 96 Fuentes de financiamiento............................................................................................................................ 96 Marco legal y políticas públicas ................................................................................................................... 96

Programa piloto de apoyos forestales directos (PPAFD) ............................................................................ 98

Inicio y evolución......................................................................................................................................... 99 Efectividad ambiental ................................................................................................................................ 101 Costo eficiencia del mecanismo ................................................................................................................. 101 Impactos sociales y económicos ................................................................................................................ 102 Participación local ...................................................................................................................................... 102

4

Soporte externo – Donantes ....................................................................................................................... 103 Marco legal y políticas públicas ................................................................................................................. 104

Certificación .................................................................................................................................................. 105

Inicio y evolución....................................................................................................................................... 106 Efectividad ambiental ................................................................................................................................ 109 Impactos sociales y económicos ................................................................................................................ 110 Participación local ...................................................................................................................................... 110 Estructura organizativa y de monitoreo ..................................................................................................... 111 Soporte externo – Donantes ....................................................................................................................... 113 Marco legal y políticas públicas ................................................................................................................. 115

Otros mecanismos finacieros (créditos) ...................................................................................................... 117

Alcance actual ............................................................................................................................................ 117 Efectividad ambiental, costo eficiencia e impactos sociales y económicos ............................................... 118 Soporte externo – Donantes ....................................................................................................................... 118 Marco legal y políticas públicas ................................................................................................................. 119

HONDURAS: ESTUDIO DE CASO ..........................................................................................120

Contexto Nacional ........................................................................................................................................ 120

Seguridad jurídica ...................................................................................................................................... 121 Contexto Político ....................................................................................................................................... 123

Pago por Servicios Ambientales (PSA) ....................................................................................................... 125

Certificación .................................................................................................................................................. 125

Alcance actual ............................................................................................................................................ 126

Otros mecanismos financieros ..................................................................................................................... 127

Energía hidroeléctrica ................................................................................................................................ 128 Forestal ....................................................................................................................................................... 128

NICARAGUA: ESTUDIO DE CASO .........................................................................................130

Contexto del País .......................................................................................................................................... 130

Seguridad jurídica de la tierra .................................................................................................................... 130 Contexto Político ....................................................................................................................................... 131

pagos por servicios ambientales .................................................................................................................. 134

Alcance actual ............................................................................................................................................ 138

REPÚBLICA DOMINICANA: ESTUDIO DE CASO ..............................................................141

Contexto Nacional del Sector Forestal ........................................................................................................ 141

Contexto Político ....................................................................................................................................... 142

Pago por Servicios Ambientales (PSA) ....................................................................................................... 144

Inicio y evolución....................................................................................................................................... 144 Alcance actual ............................................................................................................................................ 145 Efectividad ambiental, costo eficiencia e impactos sociales y económicos ............................................... 146 Participación local ...................................................................................................................................... 146 Estructura organizativa y de monitoreo ..................................................................................................... 146 Fuentes de financiamiento.......................................................................................................................... 147 Marco legal y políticas públicas ................................................................................................................. 147

Certificados de Plantación Forestal ............................................................................................................ 148

5

Estructura organizativa y de monitoreo ..................................................................................................... 151 Soporte externo .......................................................................................................................................... 152 Marco Legal y Políticas Públicas ............................................................................................................... 153

Otros mecanismos financieros ..................................................................................................................... 153

Plan Nacional Quisqueya Verde ................................................................................................................ 154

ANEXO I. OTRAS EXPERIENCIAS DE PSA EN GUATEMALA .........................................174

Subcuenca del Río Ixtacapa ......................................................................................................................... 174

Alcance actual ............................................................................................................................................ 174 Efectividad ambiental ................................................................................................................................ 175 Costo eficiencia del mecanismo ................................................................................................................. 175 Impactos sociales y económicos ................................................................................................................ 176 Participación local ...................................................................................................................................... 177 Estructura organizativa y de monitoreo ..................................................................................................... 177 Soporte externo – Donantes ....................................................................................................................... 178 Marco legal y políticas públicas ................................................................................................................. 178

Microcuencas Xayá y Pixcayá ..................................................................................................................... 179

Inicio y evolución....................................................................................................................................... 180 Alcance actual ............................................................................................................................................ 181 Efectividad ambiental ................................................................................................................................ 182 Costo eficiencia .......................................................................................................................................... 182 Impactos sociales y económicos ................................................................................................................ 183 Participación local ...................................................................................................................................... 184 Estructura organizativa y de monitoreo ..................................................................................................... 184 Soporte externo – Donantes ....................................................................................................................... 184 Marco legal y políticas públicas ................................................................................................................. 185

Programa de Incentivos Forestales para Pequeños Poseedores de Tierras de Vocación Forestal

(PINPEP) de INAB. ...................................................................................................................................... 185

Inicio y evolución....................................................................................................................................... 186 Alcance actual ............................................................................................................................................ 187 Efectividad ambiental ................................................................................................................................ 187 Costo eficiencia del mecanismo. ................................................................................................................ 188 Impactos sociales y económicos ................................................................................................................ 188 Participación local ...................................................................................................................................... 189 Estructura organizativa y de monitoreo ..................................................................................................... 189 Soporte externo – Donantes ....................................................................................................................... 190 Marco legal y políticas públicas ................................................................................................................. 190

Microcuenca del río Teculután, Municipio de Teculután ......................................................................... 190

Inicio y evolución....................................................................................................................................... 191 Alcance actual ............................................................................................................................................ 192 Efectividad ambiental ................................................................................................................................ 193 Costo eficiencia del mecanismo ................................................................................................................. 193 Impactos sociales y económicos ................................................................................................................ 194 Participación local ...................................................................................................................................... 195 Estructura organizativa y de monitoreo ..................................................................................................... 195 Soporte externo – Donantes ....................................................................................................................... 195 Marco legal y políticas públicas ................................................................................................................. 196

Fondo Del Agua Del Sistema Motagua-Polochic ....................................................................................... 197

Inicio y evolución....................................................................................................................................... 198 Alcance actual ............................................................................................................................................ 198

6

Efectividad ambiental ................................................................................................................................ 199 Costo eficiencia del mecanismo ................................................................................................................. 199 Impactos sociales y económicos ................................................................................................................ 199 Participación local ...................................................................................................................................... 200 Estructura organizativa y de monitoreo ..................................................................................................... 201 Soporte externo – Donantes ....................................................................................................................... 202 Marco legal y políticas públicas ................................................................................................................. 203

cuenca del Río San Jerónimo, Baja Verapaz ............................................................................................. 204

Inicio y evolución....................................................................................................................................... 204 Alcance actual ............................................................................................................................................ 205 Efectividad ambiental ................................................................................................................................ 205 Costo eficiencia del mecanismo ................................................................................................................. 206 Impactos sociales y económicos ................................................................................................................ 206 Participación local ...................................................................................................................................... 206 Soporte externo – Donantes ....................................................................................................................... 207 Marco legal y políticas públicas ................................................................................................................. 207

Cuenca Río Las Escobas, Reserva Protectora de Manantiales Cerro San Gil ........................................ 208


Huehuetenango y Chiantla .......................................................................................................................... 214


7

Lista de Cuadros Cuadro 1. Actores principales en acuerdos de PSA .......................................................................... 18 Cuadro 2. Síntesis de las características principales y aplicación de cada mecanismo ..................... 45 Cuadro 3. Sinopsis de los estudios de caso por país ......................................................................... 49 Cuadro 4. Costa Rica: Área (ha) y cantidad de contratos de PSA vigentes ...................................... 59 Cuadro 5. Costa Rica: Contratos de PSA por modalidad vs área promedio de las propiedades

beneficiadas (2011) ........................................................................................................................... 62 Cuadro 6. Costa Rica: Áreas tramitadas por ONGs bajo la modalidad de Protección (2000-2009) . 64 Cuadro 7. Costa Rica: Hectáreas tramitadas por ONGs bajo la modalidad de reforestación (2000-

2009) ................................................................................................................................................. 64 Cuadro 8. Costa Rica: Hectáreas tramitadas por ONGs bajo la modalidad SAF (2000-2009) ......... 65 Cuadro 9. Costa Rica: Fuentes internacionales de financiamiento para el programa PSA ............... 66 Cuadro 10. Costa Rica: Fuentes de financiamiento local del programa de PSA............................... 67 Cuadro 11. Costa Rica: Costo de certificación según tamaño de la Unidad de Manejo (US$). 1998.

........................................................................................................................................................... 70 Cuadro 12. Guatemala: Montos de incentivos pagados por PINFOR a los beneficiarios por

modalidad .......................................................................................................................................... 92 Cuadro 13. Guatemala: Cantidad de Proyectos y área ingresadas por año al PINFOR en el periodo

1998-2009. ........................................................................................................................................ 93 Cuadro 14. Guatemala: Cantidad de monto incentivado por el PINFOR en el período 1998 – 2009.

........................................................................................................................................................... 95 Cuadro 15. Guatemala: Cantidad de Proyectos y Hectáreas ingresadas al PINFOR en el periodo

1998-2009, y el Monto otorgado por Tipo de Propietario ................................................................ 96 Cuadro 16. Guatemala: Montos y hectáreas totales incentivadas por tipo de propietario, dentro y

fuera de áreas protegidas. ................................................................................................................ 101 Cuadro 17. Guatemala: Montos de los incentivos forestales para la conservación de bosques

naturales pagados por el programa PPAFD (Quetzales) ................................................................. 102 Cuadro 18. Guatemala: comunidades beneficiadas y estimado de población beneficiada por el pago

de los incentivos forestales del PPAFD .......................................................................................... 103 Cuadro 19. Centro América: Contribución de la región centroamericana en área certificada FSC 105 Cuadro 20. Honduras: operaciones forestales certificadas .............................................................. 126 Cuadro 21. Honduras: proyectos actualmente registrados bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio

(MDL) ............................................................................................................................................. 127 Cuadro 22. Nicaragua: Tenencia de la Tierra 2007-2008 ............................................................... 131 Cuadro 23. Nicaragua: Iniciativas más relevantes de Incentivos Forestales. 1993 - 2003 .............. 135 Cuadro 24. Nicaragua: Mecanismo de Compensación contenidos en el Decreto No. 69-2008 ...... 137 Cuadro 25. Organizaciones participantes en el proceso de planificación del PSA CYN ................ 146 Cuadro 26. Guatemala. Estimación de las inversiones del mecanismo RESAH en el periodo 2008–

2010 ................................................................................................................................................. 175 Cuadro 27. Guatemala: Estimación de las inversiones del mecanismo de compensación en el

periodo 2008 – 2010. ....................................................................................................................... 182 Cuadro 28. Guatemala: Montos de incentivos a pagar por el PINPEP por modalidad ................... 186 Cuadro 29. Guatemala: Pago de incentivos acumulados por el Programa PINPEP al 2010 ........... 187 Cuadro 30. Guatemala: Montos pagados por el PINPEP hasta el año 2010 por modalidad de

compensación .................................................................................................................................. 188 Cuadro 31. Guatemala: Beneficiarios directos por departamento del Programa PINPEP .............. 189 Cuadro 32. Guatemala: Análisis costo beneficio de la implementación de las prácticas propuestas

por el proyecto para un período de 4 años (en US $). ..................................................................... 195 Cuadro 33. Guatemala: Análisis costo beneficio de los costos pagados por la municipalidad para la

implementación de las prácticas propuestas por el proyecto para un período de 4 años (en US $). 195

8

Cuadro 34. Guatemala: Datos de valoración económica del agua en el Sistema Motagua-Polochic

......................................................................................................................................................... 200 Cuadro 35. Guatemala: Estructura de grupos representados en la Junta Directiva del Fondo del

Agua ................................................................................................................................................ 201 Cuadro 36. Guatemala: Montos de compensación por actividad realizada dentro del mecanismo 216 Cuadro 37. Guatemala: Superficies de actividades de conservación de los recursos naturales en las

zonas de captación hídrica Chiantla – Huehuetenango. .................................................................. 217

Lista de Figuras Figura 1. Costa Rica: hectáreas contratadas bajo las distintas modalidades de Pagos por Servicios

Ambientales. 1997-2007. .................................................................................................................. 56 Figura 2. Costa Rica: Montos por hectárea pagados por modalidad de PSA por hectárea (dólares):

1997-2010. ........................................................................................................................................ 57 Figura 3. Costa Rica: Distribución de fondos por modalidad de PSA (millones de dólares) 1997-

2010 ................................................................................................................................................... 58 Figura 4. Guatemala: Montos pagados para Reforestación y Manejo de Bosques Naturales en el

periodo 1998-2009 (Quetzales) ......................................................................................................... 94 Figura 5. Guatemala: Tendencia de los Empleos generados por el PINFOR en el periodo 1998-

2009. .................................................................................................................................................. 95 Figura 6. Guatemala: Superficie bajo protección dentro del Programa Piloto de Apoyos Forestales

Directo ............................................................................................................................................. 100 Figura 7. República Dominicana: Número de Certificados de Plantación otorgados por año. 1990-

2009 ................................................................................................................................................. 149 Figura 8. República Dominicana: Área de plantaciones certificadas anualmente en el periodo 1990-

2009 ................................................................................................................................................. 150 Figura 9. Guatemala: Gasto total en (Q) de los actores involucrados en el desarrollo del mecanismo

RESAH en el río Ixtacapa, departamentos de Sololá y Suchitepequez. .......................................... 176

9

Sección I: Instrumentos de Mercado para el Manejo del Sector

Forestal: teoría y evidencia empírica

Los instrumentos económicos desempeñan un papel importante en la protección y

conservación de los recursos naturales, tanto a nivel de biodiversidad como en otros

servicios de los ecosistemas. En muchos casos, estos instrumentos ofrecen una alternativa

más eficiente a las herramientas tradicionales de control y mando; tales como las

prohibiciones o restricciones al uso de recursos naturales o la creación de áreas protegidas.

En este trabajo se describen tres instrumentos económicos: Pagos por Servicios

Ambientales, Certificación para la Conservación y Manejo Sostenible del Sector Forestal y

otros instrumentos financieros para el manejo forestal sostenible.

Antes de proceder con el análisis de los mecanismos, es importante considerar que la

definición de manejo sostenible es cambiante, sin embargo algunos principios generales

sobre este tipo de manejo según Upon and Bass (1996) incluyen:

Sostenibilidad Ambiental: Esto describe un ecosistema capaz de soportar

organismos sanos, mientras se mantiene la productividad, adaptabilidad y capacidad

de regeneración; requiere que los administradores de plantaciones y bosques

respeten y construyan a partir de procesos naturales.

Sostenibilidad Social: Esto refleja las relaciones entre desarrollo y normas sociales

una actividad es socialmente sostenible si se adhiere a normas sociales o no se

aparta de ellas más de lo que la comunidad tolera el cambio.

Sostenibilidad Económica: Esto requiere que los beneficios al grupo en cuestión

exceda los costos incurridos, y que algún tipo de capital equivalente sea pasado de

una generación a la siguiente.

Asimismo es importante incluir la definición de diferentes categorías de manejo forestal

sostenible, dado que cada una de ellas tiene características diferentes, las cuales conllevan a

distintas implicaciones a la hora de la implementación de los mecanismos analizados en

este trabajo. Las tres grandes categorías de manejo foerestal son (FSC, 1996):

Bosques de Alto Valor para la conservación (BAVC): Áreas naturales que

contienen especies amenazadas, endémicas o en peligro de extinción, fuentes

seleccionadas de germoplasma o recursos críticos para la supervivencia de estas

especies y/o que contienen ecosistemas únicos o relictos de ecosistemas naturales

amenazados en la región o nacionalmente.

Bosque Natural: Áreas boscosas en donde muchas de las características

principales y elementos claves de los ecosistemas nativos tales como complejidad,

estructura y diversidad están presentes.

Plantación: Bosque originado por la intervención directa del hombre, con fines de

conservación, aplicación industrial y/o aprovechamiento comercial.

10

Prosiguiendo con el análisis de los distintos mecanismos utilizados para la protección y

conservación de los recursos naturales, se debe tener en cuenta que ninguno de ellos es

mejor que otro por sí solo. La efectividad de cada uno va a depender de los problemas

ambientales específicos que se quieran resolver y de la situación económica, legal e

institucional concreta del área de aplicación (Engel et al. 2008). También existe la

posibilidad de que la mejor alternativa consista en la combinación de diversos mecanismos

y no en la aplicación de instrumentos individuales. Sin embargo, para efectos de

presentación se describe cada uno de los mecanismos en forma individual.

Dado que el esquema de pagos por servicios ambientales es el instrumentomás

ampliamente utilizado en la región centroamericana, es también el que ha sido sujeto de

más análisis. Es por ello que el capítulo correspondiente a este instrumento es el más

extenso y detallado.

Para cada uno de los tres instrumentos analizados, se describen sus características

principales, su efectividad ambiental y en menor medida sus impactos sociales. En el

segundo informe del proyecto se tratará de profundizar el análisis de los temas a los que se

les ha dado un menor énfasis, bajo el entendido de que los alcances dependerán de la

disponibilidad de información en dichos específicos.

El documento está organizado de la siguiente forma:

El capítulo 2 se enfoca en el análisis y la revisión del sistema de pagos por servicios

ambientales.

El capítulo 3 trata de los mecanismos de certificación.

El capítulo 4 describe otros instrumentos financieros para el manejo forestal

sostenible y se enfoca en el uso de créditos preferenciales para conservación y

protección, instrumento que está ganando trascendencia en la literatura y en la

definición de política ambiental.

11

PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES

La definición básica de los instrumentos de pagos por servicios ambientales (PSA) indica

que estos consisten en transacciones que premian aquellos agentes que cuidan los

ecosistemas generando beneficios que son aprovechados por otros (Bond and Mayers

2010)1. El objetivo principal del instrumento es aumentar el atractivo de las prácticas de

conservación a través de incentivos económicos que permitan internalizar las

externalidades positivas asociadas a la conservación de los recursos y los servicios

ecosistémicos (SE) que estos generan (Engel et al. 2008).

Una definición desagregado de los sistemas de pagos por servicios ambientales apuntan a

que estos deben incluir al menos cinco atributos (Porras, Grieg-Gran et al. 2008; Wunder,

Engel et al. 2008). Debe ser:

Una transacción voluntaria al menos desde el punto de vista de la oferta; de otra

manera se consideraría un sistema de control o regulación.

Donde un servicio ambiental bien definido (o un uso de suelo que provea el

servicio).

Es adquirido por al menos un comprador.

Y vendido por al menos un proveedor, el cual debe ser diferente del comprador2 y

tener el control legal del hábitat o la tierra durante la duración del contrato.

Si y solo si el proveedor asegura la provisión de servicio.

Esta definición de PSA ha sido ampliamente criticada. Los principales argumentos en su

contra se centran en la dificultad de medir el servicio ambiental que se está transando y la

falta de claridad en la relación entre algunas prácticas de manejo de la tierra y su impacto

en el servicio ambiental que la misma provee (Chomitz et al, 1998.; Echavarria M.; Vogel

J.; ; Agarwal et al., 2007; Alpizar and Blackman, 2007; Asquith and Vargas; 2007; Corbera

et al. 2007b; Engel et al. 2008.; Blackman A. and Woodward R.; Casasola et. al., 2009).

Además, pocos programas de PSA incorporan los cinco rasgos antes mencionados y por

tanto no pueden considerarse PSA puros desde una perspectiva puramente teórica. Como

resultado, varios investigadores de la materia han tomado una posición más relajada

respecto a la definición de PSA. Murandian et al. (2010) por ejemplo define los contratos

de PSA como:

1 El concepto teórico central de los mecanismos de PSA se deriva de la economía Coasiana que establece de cumplirse

ciertas condiciones, la negociación entre agentes puede conducir a la locación eficiente de recursos cuando se está en

presencia de externalidades. 2 Si el comprador y el vendedor son el mismo agente, se consideraría un acuerdo interno y la naturaleza de la externalidad

desaperecería. Por ejemplo, un pueblo o villa que paga a los productores agropecuarios de la parte alta de la cuenca por

protección del afluente se considera un pago por servicios ambientales. Si en vez de ello, el pueblo decide comprar el

terreno alrededor del afluente, eso no se consideraría un PSA (Porras et al, 2008).

12

―una transferencia de recursos entre actores sociales, con el objetivo de crear incentivos

que compatibilice las decisiones individuales y colectivas de uso de la tierra con el interés

social en el manejo de los recursos naturales‖ (Muradian et al., 2010, p. 1205).

Los proyectos de PSA funcionan a varios niveles y aunque la idea central es la misma para

todos, existen algunos rasgos que los diferencian entre sí:

Nivel nacional

Los PSA nacionales redistribuyen la riqueza nacional para hacer pagos directos a dueños de

la tierra que cumplen con ciertas condiciones de manejo. A pesar de que la línea que separa

estos mecanismos de otros más tradicionales, la mayor diferencia es que los pagos tienen

un carácter más condicional en el rendimiento de las acciones de manejo adoptadas y el

contrato puede ser cancelado en caso de que el proveedor no cumpla con las condiciones

pactadas.

Además, bajo esquemas de PSA no se imponen prohibiciones ni multas sino que se

compensa a los individuos o grupos beneficiarios por buen comportamiento.

Nivel local

Se implementan especialmente cuando la relación entre manejo de la tierra y los servicios

ambientales son más claramente percibidos por las partes directamente interesadas como es

el caso de manejo de cuencas.

Nivel internacional

Existen sistemas de PSA donde participan individuos o instituciones de al menos dos

países, donde uno acuerda proteger un servicio ecosistémico específico a cambio de una

compensación, generalmente en efectivo. El mecanismo de Reducción de Emisiones por

Deforestación y Degradación de Bosques (REDD) es el sistema más reciente de PSA a

nivel internacional, pero desde hace cerca de 10 años, este tipo de arreglos han venido

ganando terreno como mecanismo de financiamiento.

Existen varios ejemplos de acuerdos de conservación de biodiversidad a nivel internacional,

especialmente en forma de donaciones directas, para la conservación de reservas,

corredores biológicos y para apoyar la creación de programas nacionales. Algunos de ellos

son el KFW en Costa Rica, concesiones de conservación promovidos por Conservación

Internacional (CI) y el proyecto silvopastoril del Banco Mundial. Hasta la fecha, no existen

planes intra-nacionales en funcionamiento a excepción de planes piloto en el marco de

REDD (Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques).

Algunos ejemplos de mecanismos que funcionan con la bandera de PSA son: (Landell-

Mills and Porras 2002; Depres et al. 2005; Perrot-Maitre 2006; Wertz-Kanounnikoff 2006;

WWF 2006; Engel et al. 2008; Porras, Grieg-Gran et al. 2008):

i. Tratos voluntarios donde usuarios y suplidores se ponen de acuerdo directamente en

cuanto a actividades y tipo/monto de la compensación por la prestación de un

servicio en particular. Ejemplos de este tipo de acuerdos son los mercados

13

voluntarios de carbono y los contratos de protección de cuencas pequeñas en

Centroamérica promovidas por PASOLAC y el caso de Vittel3 en Europa.

ii. Enfoque de mercado con el objetivo de mejorar la eficiencia y el desarrollo

económico.

Sistemas ―Cap and trade‖ donde una autoridad establece niveles óptimos o

máximos de contaminación/degradación y ofrece permisos a los

―contaminadores‖ para alcanzar los niveles establecidos. El intercambio se da

entre ―contaminadores‖ que pueden reducir la contaminación a un costo bajo

relativo, quienes venden los permisos a quienes no tienen esa posibilidad.

―Carbon or biodiversity offsets‖, permite a empresas compensar por el daño

ambiental producido en algún ecosistema por medio de ―créditos‖ de emisiones

o biodiversidad en áreas distintas a los lugares donde se ha producido el daño.

iii. Programas estatales que redistribuyen ingresos nacionales para el pago de dueños de

tierra para que protejan o restauren el medio ambiente, ejemplos claros de estos

mecanismos los constituyen los programas de PSA de Costa Rica, México y Pro-

ambiente en Brasil.

iv. Programas de PSA con orientación social o ambiental, donde la equidad y la

conservación son los componentes elementales; ejemplos del primer tipo son los

programas equitativos de Perú y Guatemala promovidos por la alianza

CARE/WWF/IIED; por otro lado, en Belice y Guyana existen concesiones de

conservación que son un claro ejemplo de programas con una orientación principal

en el ambiente.

CARACTERÍSTICAS ESENCIALES

Servicios ambientales a los que son dirigidos los PSA

Los proyectos de pagos por servicios ambientales se han utilizado principalmente para el

manejo de tres servicios ambientales: (i) secuestro de carbono, (ii) protección de cuencas

hidrográficas y, (iii) conservación de la biodiversidad; en menor grado también ha sido

usados para proteger la belleza del paisaje. También se han diseñado programas de PSA

para promover la compensación de una gama entera de servicios ecosistémicos (SE)

proporcionados a la sociedad (Farley and Costanza, 2010).

Secuestro de carbono

Los pagos se pueden dar por el secuestro de carbono (derivado de la absorción neta de

dióxido de carbono en árboles plantados) o por la protección de stocks de carbono

3Vittel es un proyecto financiado por Nestlé que consiste en el pago a productores en el área de captación de la cuenca en

el noreste de Francia para que cambien su prácticas productivas con el fin de evitar la contaminación con nitratos del

acuífero de donde se recolecta el agua a ser embotellada (Perrot-Maître, 2006).

14

existentes en bosques naturales (los cuales serían emitidos al ambiente en caso de que se

deforestaran las áreas beneficiarias) (Bond y Grieg-Gram. 2009).

Además de la protección de bosques y la reforestación, otras prácticas de manejo y

producción también pueden contribuir al secuestro de carbono. Por ejemplo, en el proyecto

silvopastoril GEF determinó que en Esparza, Costa Rica, las pasturas degradadas

secuestran solamente 26.4 tC ha-1 comparadas con un rango de 114.4 a 143.0 26.4 tC ha-1

en potreros con pasturas degradadas y árboles (Casasola, et al., 2009).

El secuestro de carbono es el servicio ambiental más ampliamente utilizado para justificar

transferencias internacionales en el marco de PSA4(Rogner, Zhou et al. 2007). A pesar de

que las puertas se abrieron oficialmente con el establecimiento del programa REDD

(Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques), este tipo de

transacciones iniciaron hace cerca de 10 años.

Conservación de la biodiversidad

La mayoría de PSA orientados hacia la conservación de la biodiversidad se enfocan en la

protección de bosques5. Al igual que en el caso del secuestro de carbono sin embargo, no

solamente el manejo de bosques y reforestación impactan positivamente la biodiversidad;

se han comprobado que algunas prácticas agrícolas y ganaderas también tienen beneficios

para la conservación de la biodiversidad comparadas con prácticas de producción

tradicionales.

Un ejemplo lo constituye una vez más el proyecto silvopastoril financiado por GEF en

Colombia, Costa Rica y Nicaragua. En el mismo se verificó que prácticas como el

establecimiento de cercas vivas multicapas aumentaron las poblaciones y diversidad de

mariposas y pájaros. Gracias al establecimiento de un sistema de PSA a nivel de finca, el

índice de biodiversidad mejoró en todas las explotaciones ganaderas comparadas con las

fincas no participantes (Ibrahim et al., 2010).

Una de las dificultades del establecimiento de PSA para la conservación de biodiversidad

es la necesidad de asignar un valor económico a los servicios ambientales generados por el

stock de capital natural. Es reconocido que la biodiversidad tiene tanto valores intrínsecos,

valor de existencia, como instrumentales, flujos de servicios ambientales. La estimación del

valor de estos últimos es relativamente más sencilla en el tanto existan servicios

ambientales que tienen un valor de mercado asignado como son los servicios por turismo.

La valoración de los servicios intrínsecos está limitada por el conocimiento que se tenga de

los parámetros biofísicos y de la no existencia de valores de mercado (Chomitz et al.,

1998).

4Esta situación responde probablemente al hecho de que la deforestación y la degradación de los bosques en tierras

tropicales representa cerca del 17% de las emisiones globales de gases con efecto invernadero.

5 Sin embargo, es importante considerar que no todos los esfuerzos de reforestación tienen el mismo nivel de impacto

sobre la diversidad biológica, a pesar de que muchos programas no hacen la distinción al definir los montos de

indemnización (Costa Rica por ejemplo). Es reconocido que un bosque primario tiene una mayor biodiversidad que uno

comercial, y que proyectos de reforestación basados en especies nativas tienen un impacto más positivo que el uso de

especies exóticas como la teca.

15

Protección de servicios de cuencas

Este tipo de regímenes de PSA se basan en la idea de que el manejo de aguas en la parte

alta de las cuencas que generen beneficios aguas abajo, deben ser compensadas por los

beneficiarios. Algunos de los servicios asociados con mejoras en el manejo aguas arriba es

el mantenimiento de los flujos de agua, reducción de eventos de inundación, y mejoras en

la calidad del agua. (Bond, 2007; Porras et al, 2008).

A pesar de que la teoría establece que un programa de PSA que sea eficiente debe pagar por

los servicios brindados o entregados, en los casos de PSA para protección de cuencas, los

pagos se hacen generalmente basados en mejoras en las prácticas de manejo de aguas arriba

que se espera mejoran la provisión de agua. Entre dichas prácticas se incluyen manejo

forestal, agricultura orgánica y conservación de suelos (Porras and Grieg-Gran, 2008).

Similar a las dificultades que se tienen con la valoración de la biodiversidad, se argumenta

que las relaciones entre uso de la tierra, bosques y agua son complejas y dependen de las

condiciones particulares del sitio (vegetación, características del suelo, clima entre otras)

donde se quiera establecer un PSA(Bonell and Bruijnzeel 2005; Calder 2005; Alpizar,

Blackman et al. 2007). Se dice por tanto que los sistemas de PSA basados en las relaciones

entre bosques, manejo de la tierra y agua son un ejemplo fiel de regímenes donde no es

posible comprobar que el servicio ambiental esperado se esté dando (Calder 2005;

Blackman and Woodward 2009; Muradian, Corbera et al. 2010).

Otra discrepancia que se da entre teoría y práctica en el caso de protección de aguas se

refiere al ente que paga el servicio. Idealmente, son los beneficiarios quienes deberían

pagar a los proveedores, sin embargo en la realidad la mayoría de estos PSA son

financiados por gobiernos, donantes u otras instituciones no relacionadas directamente con

los beneficios recibidos y sin que esté de por medio ningún tipo de negociación entre los

dueños de la tierra y los usuarios del agua (Porras, Grieg-Gran et al. 2008).

Finalmente, otra de las dificultades en el establecimiento y manejo PSA realcionados con

provisión de agua se refiere a la propiedad compartida de la mayoría de las cuencas y

afluentes donde en algunos casos incluso la propiedad es compartida entre diferentes países

(Grieg-Gran and et al. 2006).

Niveles de Gobernanza

Por gobernanza se entienden los arreglos institucionales y legales necesarios así como los

niveles de participación pública necesarios para facilitar el éxito de los programas de PSA.

Estos van a dependen en mucho de la escala y el carácter público/privado que tenga cada

proyecto en particular además de la naturaleza de la falla de mercado6 que se quiere

corregir. Por ejemplo, es necesario determinar si el problema de manejo se debe a la poca

capacidad de implementar medidas correctivas, a la falta de información acerca de

ganancias privadas que potencialmente pueden generar mejores prácticas de manejo, o a un

6 Se dice que existe una falla de mercado cuando la cantidad de bienes y servicios suministrada por el libre mercado (sin

intervenciones) no es eficiente. Se puede dar tanto cunado el suministro del bien o servicio es mayor o menor a la

cantidad de equilibrio determinada por un mercado eficiente.

16

vacío en el mercado de capitales que limita la posibilidad de los productores de adoptar

tecnologías o prácticas rentables que mejoran la provisión de servicios ecosistémicos (SE).

Experiencias previas relacionadas con proyectos de PSA indican que las probabilidades de

éxito en la implementación de dichos programas son mayores si se cumplen las siguientes

condiciones:

Existencia de ecosistemas mal administrados debido a que sus beneficios son

mayoritariamente externalidades y por tanto el establecimiento de derechos

privados de propiedad o un mejor manejo desde la perspectiva ambiental no son tan

económicamente atractivos como los usos tradicionales de la tierra (Palmer y Engel,

2008; Engel et al. 2008);

Existencia de derechos privados sobre la propiedad (ya sean legales o de-facto) que

le dan la capacidad a los dueños de la tierra de imponer usos específicos de la tierra

(según el contrato firmado) durante la duración del contrato;

Los costos de transacción son bajos y manejables comparados con otras opciones.

Los usuarios de los servicios ecosistémicos (SE) brindados son fáciles de

identificar, y tienen la capacidad de pagar por dichos servicios.

Aprovechamiento puede mantenerse bajo control, de manera que la externalidad es

lo suficientemente grande para generar un incentivo para que el administrador de la

tierra cambie.

Es posible controlar el uso gratis de los recursos/servicios de manera que la

externalidad es suficientemente grande como para incentivar al proveedor de

servicio de cambiar sus prácticas de manejo.

Las entidades públicas nacionales tienen un papel preponderante relacionado con la

introducción de una visión global; la coordinación de políticas y en temas de regulación o

arbitraje estatal. Respecto a la administración de recursos, las instituciones nacionales

deben ejecutar solamente aquellas actividades que las entidades sub-nacionales no pueden

realizar por sí mismas. Las instituciones locales por su parte se deben encargar de conectar

las políticas nacionales de PSA con cada realidad específica; mientras que las instituciones

regionales deben enfocarse en superar limitaciones administrativas que se pueden presentar

a la escala nacional. En el caso de las entidades privadas, sus misiones principales son

complementar las instancias públicas y la captación de recursos adicionales para el

financiamiento de PSA. En general para el manejo financiero de los fondos se requiere la

coordinación de las instituciones públicas y privadas, con una definición clara de las

responsabilidades de cada ente (Greiber, 2010).

Un marco institucional que facilite el éxito del los PSA requiere considerar tres aspectos

fundamentales: (i) generación de fondos a través de instituciones especializadas en la

recaudación y gestión; (ii) reducción de los costos de transacción institucionales y (iii)

aportación de medios financieros suficientes para garantizar el desempeño institucional

(Greiber, 2010).

17

Además del aparato institucional a varios niveles, la gobernanza se relaciona también con la

legislación pertinente que complemente y posibilite el accionar institucional. El aparato

legal sirve como base para el establecimiento de las instituciones relacionadas con la

constitución y regulación de PSA y deben sentar las bases de protección de derecho

contractual que regulan cualquier negocio privado.

Quizá el primer nivel legal necesario es constitucional, el cual debe reconocer la figura de

PSA. Las leyes y disposiciones específicas deben integrarse a los marcos jurídicos

existentes; además es necesaria la sincronización con otras leyes tanto directa como

indirectamente ligadas a los diferentes ecosistemas y al tema ambiental, de manera que se

eviten trabas innecesarias y se eliminen incentivos perversos que pongan en jaque a la

aplicación de PSA.

A nivel local, la legislación debe basarse en experiencias prácticas concretas y ser un

insumo para las iniciativas regionales y nacionales (Greiber, 2010).

Es necesario además, la definición clara de derechos de propiedad, los cuales son los que

permiten la firma de contratos de PSA y aseguran su sostenibilidad. Sin embargo es

importante también que exista cierto nivel de flexibilidad hacia los derechos de propiedad y

la participación en los esquemas de PSA (Greiber, 2010).

Finalmente, para asegurar los niveles de gobernanza adecuados es necesaria la participación

pública en la toma de decisiones y la definición de los esquemas y contratos.

Actores involucrados

Los actores participantes en PSA se pueden clasificar en tres categorías principales:

compradores, proveedores y facilitadores. Los compradores pueden ser tanto los usuarios

directos del servicio como grupos o instancias que actúan en favor de esos usuarios. Los

proveedores son los agentes que tienen la capacidad de salvaguardar la provisión de los

servicios ecosistémicos (SE); y los intermediarios o facilitadores son las instancias que

facilitan las transacciones entre vendedores y compradores.

Las características y funciones de cada actor varían de acuerdo con las características de

cada contrato de PSA. En el Cuadro 1 se resumen los tipos de participación y sus

principales rasgos.

Una comparación de los estudios de casos realizada recientemente muestra que los

programas financiados por el Gobierno son menos sofisticados mientras que los programas

de financiación privada están mejor dirigidos y supervisados, entregan más SE, son mejor

personalizados de acuerdo con las condiciones y necesidades locales y tienen una mayor

disposición a implementar la condicionalidad (Pattanayak y et al 2010).

En la implementación de contratos de conservación voluntarios en tierras privadas se asume

que los propietarios tienen un alto nivel de conocimiento del valor de sus tierras

(económico y ecológico), y participan en programas de PSA motivados ya sea por el

18

incentivo económico y/o por motivos altruistas. Además, es posible que los agentes que

están dispuestos a participar en este tipo de contrato se resistan a acatar las regulaciones de

comando y control (Innes, 2000; Langpap y Wu, 2004, Paloniemi y Tikka, 2008;

Juutiennen et al., 2008; Mäntymaa et al., 2009).

Dados estos supuestos, los contratos de conservación voluntarios se asumen más rentables

producto de la vocación de conservación de los propietarios, los cuales estarían dispuestos a

firmar contratos con niveles de compensación relativamente bajos y a que se reducirían los

costos administrativos, de monitoreo y de aplicación. Además, la amenaza que perciben los

productores de las regulaciones de comando y control en cuanto a limitaciones en el uso

económico de la tierra, puede incentivar a los propietarios a reducir el valor ecológico de

sus propiedades (por ejemplo, destruir nidos de aves) (Innes, 2000).

Cuadro 1. Actores principales en acuerdos de PSA

Compradores

PSA financiados por los usuarios.

Los usuarios directos de los SE pueden ser

privados o públicos (por ejemplo

municipalidades), grupos quasi-públicos (por

ejemplo proyectos hidroeléctricos), u

organizaciones no gubernamentales –ONGs-

(por ejemplo grupos de conservación).

Son los esquemas de PSA ―ideales‖ desde la perspectiva

teórica puesto que son más eficientes en el tanto los

usuarios se involucran directamente. Además, los

impactos son más evidentes; se da una mejor

retroalimentación es más es posible; y la renegociación

de contratos es más viable (Pagiola et al., 2005).

Los derechos de propiedad deben estar bien definidos y

su cumplimiento debe garantizarse.

Terceras partes que actúan a favor de otras.

Los niveles de eficiencia se ven comprometidos puesto

que el contacto directo entre compradores y proveedores

es difícil además es posible que existan más presiones

políticas. La efectividad sin embargo puede ser mayor

producto de las economías de escala.

PSA financiados con fondos públicos.

Corresponden a PSA financiados por medio de pagos

obligatorios o redistribución de fondos existentes. Los

gobiernos también pueden actuar como vendedores de

SE, por ejemplo en las transacciones de créditos de

carbono.

Agencias internacionales (privadas, públicas,

ONGs, agencias de desarrollo).

Los PSA son financiados por donaciones, préstamos o

mercados globales generados a través de pagos REDD.

Pueden llegar a ser tan eficientes como los PSA

financiados por los usuarios siempre y cuando se

aplique el principio de condicionalidad.

19

Cuadro 1. Continuación…

Proveedores

Propietarios privados.

Gozan de la propiedad de sus tierras por medio de títulos o

derechos de posesión informales. Pueden ser individuos,

grupos o asociaciones.

Ocupantes informales de tierras

públicas.

Agricultores que viven en tierras públicas (a menudo

consideradas parques nacionales). En ocasiones los productores

tienen derechos por el periodo que han permanecido en los

territorios pero no reciben ningún tipo de compensación

cuando los derechos de propiedad son ejecutados (ejemplos son

la Reserva Ecológica Cayambe Coca y la Reserva Antisana en

Ecuador).

Terratenientes comunales. Productores que viven en tierras comunales como por ejemplo

reservas indígenas o los ejidos en México.

Gobiernos u ONGs administradoras de

áreas protegidas.

Tierras que pertenecen al Gobierno como áreas de

amortiguamiento de parques nacionales.

ONGs y donantes internacionales. Estos agentes pueden administrar los regímenes de PSA o

proporcionar servicios auxiliares. Son claves en la definición

de PSA equitativos si logran agrupar pequeños proveedores de

SE, y mantener los costos de transacción bajos

ONGs nacionales u locales.

Gobiernos (nacionales y locales).

Sector académico.

Fideicomisos.

Fuente: Engel et al. 2008; Porras, Grieg-Gran et al. 2008.

Usos de la tierra y actividades económicas consideradas

Los servicios ambientales producidos por las distintas formas de conservación pueden ser

complementarios entre sí pero a la vez, pueden competir con otros SE. Por ejemplo, en el

caso de la conservación de bosques, ésta permite preservar la calidad y cantidad de agua

existente, proteger la diversidad biológica, facilitar la captación de recursos por proyectos

de venta de carbono (REDD) y mejorar la belleza del paisaje. El caso contrario ocurre con

los proyectos de reforestación comercial destinados a la venta de créditos de carbono; estos

pueden reducir los cauces de fuentes de agua y afectar negativamente la biodiversidad

existente al competir con especies nativas.

Los regímenes de PSA se enfocan en usos de la tierra que se han comprobado proveen

servicios ecosistémicos (SE) que son demandados por otros agentes económicos

(consumidores). A continuación se caracterizan en forma general cada uno de estos usos de

la tierra, los cuales incluyen:

Conservación y protección de ecosistemas existentes, generalmente bosques.

Prácticas mejoradas de manejo de la tierra.

Reforestación con fines comerciales.

Rehabilitación de ecosistemas degradados para protección.

20

Conservación y protección de ecosistemas existentes.

Especialmente bosques; es uno de los usos de la tierra más comúnmente ligados a los

programas de PSA. En Costa Rica, el 67% de todos los contratos asignados entre 1997 y

2008 fueron para la protección de los bosques (Sánchez-Azofeifa et al. 2007; Porras 2010).

Los objetivos de estos esquemas de pagos varían considerablemente, pueden ser para

conservación de biodiversidad, protección de fuentes de agua y secuestro de carbono.

Prácticas de producción mejoradas.

Son prácticas agropecuarias cuyo objetivo es proporcionar SE a la vez que le genera

ganancias financieras a los productores en el mediano y largo plazo. Incluyen prácticas

agrícolas mejoradas los sistemas agroforestales, el manejo forestal sostenible y los

regímenes silvopastoriles encaminados a proporcionar una cubierta arbolea que maximiza

la biodiversidad dado un nivel aceptable de productividad de los cultivos, pastizales y de

ganado (Montagnini, 2009).

Reforestación por medio de plantaciones comerciales.

Esta categoría se separa de la de reforestación para restauración de hábitats naturales

porque su objetivo principal es el suministro de madera y se administra como una operación

de negocio privada. Las especies plantadas son predominantemente árboles establecidos a

través de plantaciones o siembra de especies nativas o introducidas. Este tipo de siembras

representan aproximadamente el 7% de todos los bosques en el planeta (FAO 2010). Es

importante considerar que el establecimiento de especies exóticas de rápido crecimiento

puede tener impactos negativos sobre la biodiversidad y los recursos hídricos locales.

Los PSA que trabajan bajo este esquema ayudan a los productores a sufragar los costos

iniciales ya sea mediante un pago único inicial o por medio de pagos proporcionales

durante la duración del contrato.

Rehabilitación de ecosistemas degradados.

Comprende las actividades conducentes a la rehabilitación de ecosistemas y sus servicios.

Las áreas recuperadas serán protegidas una vez establecidas por lo que no es permitida la

extracción de la madera. Los PSA tienen el objetivo de ayudar a sufragar los gastos de

restauración; en algunos casos los pagos continúan durante la vigencia de los contratos y se

renuevan posteriormente (Porras et al, 2008).

Línea Base

En términos generales, la línea base constituye la proyección de qué pasaría en ausencia del

programa (Chomitz, 1998). La definición de esta línea base tiene un impacto enorme en la

evaluación del éxito del programa. Por lo general se discuten tres opciones principales: (i)

línea base estática, la cual asume que el SE específico se mantiene constante a través del

tiempo; (ii) línea base decreciente, se utiliza para justificar la degradación de los recursos

naturales (cubierta forestal por ejemplo) bajo el supuesto de que dicho deterioro es parte de

un proceso que eventualmente se detendría; (iii) línea base incremental, utilizada cuando se

21

asume que el proceso de degradación de un recurso específico o SE va a ser revertido

(Wunder S. 2007).

Tanto la adicionalidad como la efectividad de los PSA van a depender de la línea base

seleccionada, en el tanto esta permita evitar las ―fugas‖ en la degradación de los recursos

que se quieren proteger (Engel et al. 2008). En este sentido la definición de la línea base

debe responder a las condiciones específicas de cada proyecto; una mala determinación de

la misma pondría en riesgo la efectividad del programa e incluso puede implicar un

desperdicio de recursos.

Es de especial importancia evitar la creación de incentivos perversos a los dueños de la

tierra. Se ha observado por ejemplo que antes de la implementación de los PSA, los dueños

de bosques tienen un incentivo a deforestar con el fin de cambiar la línea base que servirá

para realizar el cálculo de las posteriores compensaciones que recibirán bajo el esquema de

pagos por conservación o provisión de SE (Chomitz et al. 1998; Alpizar, Blackman et al.

2007; Wunder S. 2007; Engel et al. 2008; Casasola et al., 2009; Montagnini 2009).

Un ejemplo de cómo la definición adecuada de la línea base mejora las probabilidades de

éxito de los programas de PSA se encuentra en el proyecto de GED/Silvopastoril; ejecutado

por el CATIE en Colombia, Nicaragua y Costa Rica. El marco de compensación fue

definido de manera que los productores recibieran pagos basados en las mejoras anuales,

logradas cada año y medidas por medio de un índice ambiental que fue estimado al inicio

del proyecto para cada finca (línea base). El esquema fue capaz de reducir la cantidad de

pastos degradados en 14,2%, aumentar el uso de pasturas mejoradas en 39,4% y la

cobertura boscosa en un 1% (Casasola, et al. 2009).

Monitoreo y Evaluación

El monitoreo y evaluación son actividades necesarias para garantizar la condicionalidad, es

decir que los pagos se hagan con base en provisiones reales de SE (Engel et al. 2008).

Como muchos autores afirman, "si no se entregan servicios, la gente no paga" (Rojas y

Aylward 2003; Meijerink de 2007; Montagnini 2009).

El monitoreo dependerá de si el programa se define con base en usos de la tierra (input-

based) o en los SE que dichos usos generan (output-based). En el primer caso, se necesitan

dos actividades de vigilancia: uno para verificar el cumplimiento de los usos de la tierra y

otro para validar la provisión de los servicios esperados. No obstante, la mayoría de los

programas existentes sólo supervisan la primera fase y asumen que el cumplimiento de ésta

garantiza la provisión de SE (Engel et al. 2008).

Durante la evaluación de los programas PSA, se debe tomar en cuenta que los pagos no son

distribuidos aleatoriamente sino que estos se otorgan con base en un proceso de selección.

Como consecuencia, se deben utilizar metodologías adecuadas que permitan eliminar o

reducir al máximo este sesgo de selección. Robalino et al. (2010) evaluaron los pagos por

servicios ambientales, otorgados mediante contratos de conservación de bosques en Costa

Rica, utilizando técnicas de pareo (―matching‖). De acuerdo a estos autores: “El principio

de esta técnica es encontrar el grupo de control adecuado, haciendo coincidir cada

22

observación tratada a las observaciones no tratadas más similares. Por ejemplo, los pagos

se encuentran muy alejados de las carreteras. Por lo tanto, vamos a comparar las tasas de

deforestación de zonas alejadas de los caminos inscritos en los contratos de PSA con las

tasas de deforestación de zonas alejadas de las carreteras que no están inscritos en los

contratos de PSA. Esto elimina el sesgo causado por la acumulación de los contratos de

PSA en zonas alejadas de los mercados. Este principio se aplica a un espacio

multidimensional de las características.”

DESEMPEÑO OBSERVADO DE LOS PSA

El supuesto implícito de la economía coaseana es una situación teórica donde se logra que

todos los agentes económicos involucrados se vean beneficiados con el esquema adoptado.

En la práctica este objetivo es difícil de alcanzar (Barrett et al. 2005; Grieg-gran et al. 2005;

Corbera y Brown 2007a y 2007b), y la eficiencia de los mecanismos de mercado abordados

debe analizarse también desde las perspectiva institucional y de equidad. Bajo este esquema

de pensamiento, los PSA pasan de ser un mecanismo orientado por completo hacia la

eficiencia a ser un instrumento que además considera el impacto redistributivo que la

transferencia de recursos (ya sea efectivo o en especie) entre actores sociales tiene. Además

se crean incentivos que en teoría permiten alinear las decisiones individuales de uso de la

tierra con el interés colectivo y social en la gestión de los recursos naturales (Muradian et al

2010).

A pesar de que la gran aceptación que han tenido los programas de PSA, el mecanismo ha

sido ampliamente criticado por la forma en que estos proyectos se han aplicado (Chomitz et

al.1998; Echavarria, Vogel et al.; Agarwal et al.; Alpizar, Blackman et al.; Asquith and

Vargas; Corbera et al.; Corbera et al.; Engel et al, 2008.; Blackman and Woodward;

Ibrahim y Casasola, 2010; Borner et al. 2010):

i. Dificultad de medir correctamente el servicio ecosistémico proporcionado;

ii. Falta de claridad y/o conocimiento de la relación entre algunos usos de la tierra y

prácticas de manejo y su impacto en los servicios ambientales que proporcionan;

iii. Uso de un enfoque de mercado en sustitución a subsidios;

iv. Falta de cuidado en el enfoque que se le da a los temas de equidad y pobreza;

v. Falta de atención a las condiciones institucionales previas a la implementación de

PSA; tales como derechos de propiedad y tenencia de la tierra;

Antes de iniciar el análisis de efectividad de los PSA, es importante considerar que éste

mecanismo fue diseñado como un instrumento complementario a legislaciones existentes

relacionadas con el uso de los ecosistemas naturales (i.e. cap and trade) así como para

ayudar a eliminar prácticas dañinas a través de la negociación entre las partes envueltas en

circunstancias donde no hay legislación vigente. En la práctica el mecanismo de PSA no

debe implementarse aisladamente y no debe verse como un mecanismo que calza para

todos los problemas ambientales (Echavarria, Vogel et al. 2003; Engel et al. 2008).Esta

sección presenta una revisión de literatura que discute la eficacia ambiental, rentabilidad y

eficiencia, impactos sociales y el contexto institucional de los PSA.

23

Efectividad Ambiental

Se dice que hay un canje entre los beneficios ambientales y el impacto social de los

proyectos de PSA (Grieg-Gran y et al. 2006). Algunos autores consideran esta dicotomía

como una desventaja ya que se debería garantizar a los dueños de la tierra más

desfavorecidos su participación en los programas de PSA, independientemente de los

efectos que su participación pueda tener la eficacia de los programas (Murandin, 2010).

En este documento no se discutirá este tema, sino que se abordará la evidencia existente en

cuanto a los diferentes impactos que han tenidos los PSA evaluados siguiendo

metodologías científicas.

Cuantificación de la Efectividad.

Se dice que el éxito de los PSA puede verse limitado por algunas actitudes de los

participantes. Por un lado se menciona la ausencia de demanda por los servicios que se

proveen o la poca disposición a pagar de los usuarios; por otro lado está el conocimiento

incompleto de la dinámica de la oferta o provisión de los SE; y finalmente, las dificultades

intrínsecas al exponer el concepto de PSA a los actores específicos involucrados (Wunder

S. 2007).

Se puede ver que estos tres factores se relacionan con la existencia de información

asimétrica, la cual puede tomar la forma de información no disponible (u oculta) o de

acciones encubiertas no compatibles con la conservación. El fenómeno de información

oculta se refiere a que los propietarios tienen más y mejor información sobre los costos de

oportunidad reales que los compradores de los servicios. Esto puede llevar a que se definan

pagos más altos que los óptimos o al pago a dueños de la tierra que en ausencia de los

programas de compensación, no hubiesen convertido los bosques a otros usos (no-

adicionalidad). Las acciones ocultas se refieren a la posibilidad de que las prácticas de

conservación requeridas por el contrato no sean adoptadas o se adopten parcialmente

debido a la incapacidad del comprador de monitorear y evaluar el cumplimiento del

acuerdo (Pattanayak et al. 2010).

Desde una perspectiva más técnica, la efectividad de los PSA está determinada por: fugas,

adicionalidad, permanencia, condicionalidad, selección de los participantes o

priorización (targeting) y eficiencia social (Wunder S. 2007; Engel et al. 2008).

Fugas o derrames, se produce cuando las actividades que generan externalidades negativas

son desplazadas a las zonas donde los PSA no han sido implementados (Engel et al. 2008).

Adicionalidad, o hacer pagos por la adopción de prácticas que habrían sido adoptadas aún

en la ausencia del pago (Engel et al. 2008). Los PSA deben hacer compensaciones que

induzcan cambios en el uso de tierra o adopción de prácticas de conservación que habrían

ocurrido en la ausencia de pagos (Pattanayak y et al 2010).

Aunque la evidencia sugiere que la adicionalidad debe ser parte integral de los PSA, el

principio de precaución se utiliza a menudo para justificar proyectos donde no es posible

24

garantizar la adicionalidad. Este principio afirma que bajo riesgo de deforestación, la tierra

puede ser protegida para garantizar la prestación de sus servicios ambientales a futuro.

(Pagiola 2008 en Blackman y Woodward 2009).

Permanencia, se refiere a la capacidad de un programa de PSA de mejorar la prestación de

SE a largo plazo, incluso después del vencimiento del programa. Esta depende de la

capacidad del programa de adaptarse a las condiciones cambiantes (condiciones de

mercado o falta de financiamiento) y se basa en el carácter voluntario de los PSA y en la

capacidad de actores de renegociar los contratos (Engel et al. 2008).

Condicionalidad, se fundamenta la garantía de que el SE realmente sea proporcionado;

para que los PSA sea eficaces, es necesario que se implemente un programa de supervisión

adecuado y que se ejecuten sanciones previamente definidas en caso de incumplimiento

(Pattanayak y et al 2010).

Selección de los participantes, es especialmente necesaria cuando la demanda por fondos

(o exceso de oferta de provisión de SE) excede la cantidad de recursos disponibles. La

selección no solo aplica para la ubicación de los PSA sino también en la selección de los

recursos naturales capaces de proveer los servicios ambientales requeridos y en la calidad

demandada.

Dicha selección se puede hacer con base en consideraciones de costos, de beneficios o

ambos (Pattanayak et al. 2010).

Ineficiencia social, en términos de participación, se da cuando el programa no incluye

prácticas cuyos beneficios son mayores que sus costos o cuando se admiten prácticas cuyos

costos son mayores que los beneficios que producen.

Impactos ambientales

Los pagos por servicios ambientales se han utilizado con éxito para mejorar la adopción de

prácticas que aumentan la prestación de beneficios importantes a la biodiversidad en

Nicaragua, Costa Rica y Colombia (Pagiola et al., 2005).

En el programa de conversión de tierras en pendiente en China, un total de 9 millones de

hectáreas en pendiente se han convertido a plantaciones forestales hasta el 2005. Se han

reportado efectos importantes en términos de disminución de sedimentos y reducción de

hasta un 22-24% menor que en tierras de agrícolas comparables (Changjin y Chen, 2006).

Entre el 2000 y el 2006, China había incrementado sus plantaciones forestales en 28

millones de hectáreas. El Programa de conversión de tierras agrícolas a plantaciones

forestales (CCFP), que paga a los agricultores para plantar árboles en lugar de cultivos, ha

transformado 8,8 millones de hectáreas a plantaciones de árboles. La erosión del suelo se ha

reducido cerca de 4,1 millones de hectáreas. La desertificación se ha abordado con éxito a

través de varios programas.

Es importante acotar que un enfoque exclusivo en proyectos de carbono puede tener

resultados perversos puesto que algunas plantaciones de árboles pueden tener los mismos

impactos negativos que cualquier otro cultivo agrícola en vez de los beneficios asociados a

los bosques (Kanowski et al. 2005).

25

Se dice también que la efectividad ambiental puede verse amenazada por cambios en los

costos de oportunidad de la tierra resultantes de políticas climáticas rigurosas. Estas

políticas pueden crear incentivos de deforestación tropical en el tanto aumentos en el precio

del carbono aumentarían la demanda por fuentes de biocombustibles, haciendo así la

deforestación para cultivar biomasa cada vez más rentable. Es por ello que estos autores

consideran que la reducción de la deforestación a través del precio a las emisiones de

dióxido de carbono por lo tanto se convierte en una meta evasiva (Persson y Azar 2010).

Rentabilidad y otras medidas de eficiencia económica

Una crítica a los PSA es que estos programas validan la valoración económica de los SE;

sin embargo esta medición tiene el riesgo intrínseco de ignorar la complejidad de los

procesos biofísicos. Algunos esquemas de PSA relajan el requisito de valoración y definen

los pagos con base en los costos de oportunidad (valor de mercado) de las mercancías que

el propietario es incapaz de explotar debido a la firma del contrato de protección. Sin

embargo, este enfoque pone en riesgo la eficacia de los programas puesto que no

diferencian las funciones de los ecosistemas (Pattanayak et al 2010).

La rentabilidad de los PSA depende en gran medida del instrumento de desempeño con que

evalúe los programas. En general se pueden utilizar dos enfoques generales: programas

basados en la producción de ES y programas basados en el manejo de ecosistemas.

Idealmente los pagos se efectuarán sobre la base del ES proporcionado (salida); sin

embargo, a veces esos servicios no son fácilmente cuantificable o verificables, lo que

implica que debe imponerse un mecanismo basado en el uso de la tierra. Ejemplos de estos

programas son aquellos en los que los pagos se hacen sobre una base por hectárea, el

número de árboles plantados o especies exóticas de horas compensación gastado (Engel et

al. 2008).

Los proveedores de ES enfrentan dos categorías de costo principales: costos de transacción,

que incluyen los costos asociados a la aplicación y la permanencia en el programa; y, los

costos de cumplimiento que abarcan los gastos asociados con los cambios en el manejo de

la tierra y las prácticas que garantizan la prestación de servicios. Los costos de transacción

representan una parte importante en los costos totales de los PSA, por lo que si no son

considerados o se utilizan medidas inapropiadas, se pone en peligro las posibilidades de

éxito del programa (Meijerink, 2006).

Los costos también dependen del tipo de actividad sujeta a pago. En general, los programas

que tienen como objetivo mantener el uso de la tierra son menos costosos que los que se

enfocan en cambios en la actividad económica, como son la reforestación de tierras

agrícolas (Engel et al. 2008).

La evidencia también sugiere que el tipo de comprador tiene impacto sobre la eficiencia de

los programas de PSA. Los proyectos financiados por el Gobierno limitan la participación

de los grupos minoritarios a través de requisitos de tenencia de la tierra, mientras que los

programas financiados por los mismos usuarios permiten la participación de los

proveedores más pobres (Pattanayak y et al 2010). Además, este tipo de PSA tienden a ser

más eficaces porque al ser los compradores los usuarios finales del ES, estos tienen el

incentivo de asegurar la adecuada prestación del servicio; pueden renegociar el acuerdo

26

cuando sea necesario y manejan mejor información sobre el valor real del servicio (Engel et

al., 2008).

Sin embargo, para que los programas financiados por el usuario sean viables, deben

cumplirse tres condiciones principales: (i) definición clara de los derechos de propiedad;

(ii) ejecución de esos derechos de propiedad; (iii) bajos costos de transacción.

Los programas financiados por el usuario surgen especialmente cuando el ES es un bien

privado, hay un pequeño número de beneficiarios, no hay incentivos para disfrutar gratis de

los ES y cuando los beneficios son suficientemente grandes como para que cada actor

disfrute de los mismos. Contrario a esto, es difícil instituir programas financiados por el

usuario cuando el ES es un bien público y hay un gran número de actores involucrados. En

tales casos, los programas financiados por el Gobierno son la única opción (Engel et al.

2008). Otro inconveniente asociado a la participación de un gran número de actores es el

aumento en los costos de transacción (Grieg-Gram et al. 2006; Wunder S. 2007).

Con respecto a los derechos de propiedad, algunos argumentan que no son necesarios para

que un programa de PSA sea exitoso. Sin embargo, los participantes deben demostrar que

son los administradores de la tierra a fin de garantizar la prestación de ES (Grieg-Gran y et

al. 2006).

Impactos Económicos

Los impactos económicos del PSA pueden ser cuantificados por medio de distintos

indicadores como son los flujos de efectivo, puestos de trabajo generados y/o perdidos, o

tenencia de la tierra. A continuación se discute el impacto que de los PSA en cada uno de

estos indicadores.

Flujos de efectivo. Tal vez el impacto económico más importante de los esquemas de PSA

es el dinero extra que reciben las familias beneficiarias7; prácticamente para todos los

esquemas estudiados se ha reportado impactos positivos en los ingresos familiares. El nivel

de impacto depende especialmente del tamaño de la operación, la dependencia económica

de las familias en sus tierras y su acceso a fuentes alternativas de ingreso (no forestales). El

aumento en los ingresos le permite a los participantes invertir en mejoras en sus tierras y en

el hogar; el pago de deudas; y acceso a servicios médicos o infraestructura comunitaria en

el caso de los pagos comunitarios (Tacconi et al., 2009) mejorando la calidad de vida de los

beneficiarios.

En el marco de REDD se estima que el valor del carbono en los bosques en países en

desarrollo supera los $43 mil millones (Roe et al. 2007). De ser así, las áreas boscosas

podrían alcanzar valores de entre $200 y $10,000 por hectárea, dependiendo de factores

tales como su contenido de carbono y el tipo de proyecto a desarrollarse (Peskett y Harkin,

2007). Este impacto financiero es aún mayor si se analizan los esquemas de PSA en un

contexto más general donde no solo los propietarios privados pueden aplicar a pagos

(REDD y REDD+).

7 En algunos casos los pagos pueden ser también en especie.

27

Por ejemplo, estimaciones recientes indican que con base en el precio actual del carbono, la

totalidad del carbono almacenado en los ecosistemas dentro de áreas protegidas tiene un

valor aproximado de $5,7 miles de millones. Un estudio de valoración de servicios

ambientales en un parque nacional en Costa Rica, sugiere que el parque podría recibir $43

por hectárea por año solamente considerando la venta de carbono (Bernard et al., 2009).

Impactos sobre el empleo. Es conocido que la creación de nuevas áreas de conservación

puede tener impactos negativos en el empleo, especialmente en zonas donde la tierra tiene

un alto costo de oportunidad. En el caso de PSA, aún no existe evidencia clara que permita

hacer conclusiones definitivas de su impacto en el empleo.

Existen sin embargo experiencias anecdóticas que indican un impacto positivo de los

regímenes de PSA tanto dentro como fuera del sector forestal. Una evaluación del

Programa Nacional de Protección Forestal (NFPP, por sus siglas en inglés) en las

provincias del sur de China indica que la oferta de trabajo fuera de la finca ha aumentado

más rápidamente en zonas beneficiarias que regiones donde el proyecto no se ha

implementado (Mullan, 2008). Sin embargo, el impacto en la asignación de mano de obra

para las actividades no agrícolas más lucrativas fuera de las zonas beneficiarias ha sido

limitado en gran medida por las políticas gubernamentales que limitan la migración por

motivos laborales (Groom et al., 2009).

Otros beneficios económicos. Se dice que los pagos por servicios ambientales pueden

aumentar el valor que las comunidades locales le asignan a sus recursos forestales y

desembocaría en esfuerzos adicionales para eliminar la tala ilegal. Sin embargo la autoridad

de las comunidades para limitar la actividad ilegal depende de su capacidad de conservar

sus tierras que en última instancia depende de que los derechos de propiedad estén

claramente definidos (Palmer y Engel, 2008).

Tenencia de la tierra. La mayoría de los esquemas de PSA en curso operan en base a

alguna forma segura de tenencia de la tierra. En lugares donde se trata con tierras indígenas

(como los pagos de carbono forestal en México y el ―el bono de cero incendio‖ en

Filipinas), la existencia de derechos comunitarios sobre los recursos e instituciones

indígenas son consideradas como factores clave en el funcionamiento de los sistemas de

pago a nivel de la comunidad (Tacconi et al, 2009).

Los esquemas de PSA con frecuencia fortalecen la gestión de los recursos y las capacidades

sociales de coordinación de las instituciones de la comunidad con las que se trabajó

(Tacconi et al, 2009).

El fortalecimiento y la creación de capacidades es uno de los mayores beneficios obtenidos

de los esquemas de PSA. Se pueden mencionar como ejemplos el aumento en la

productividad agrícola en Pimampiro, Ecuador (Echavarría et al., 2004); la formación de

capacidad apícola en Bolivia (Asquith y Vargas, 2007);y, el fortalecimiento de las

capacidades de las instituciones forestales existentes y su relación con los propietarios en

Costa Rica (Locatelli et al., 2008). Sin embargo, también existen dudas acerca de la

permanencia de este impacto en el largo plazo, especialmente en lo que se refiere a

28

utilización de las capacidades aprendidas a nivel de las comunidades (Tacconni et al.,

2009).

Impactos sociales

Aunque hay algunos que consideran que la reducción de la pobreza no debe ser un objetivo

directo de los programas de PSA, concentrarse solamente en los aspectos económicos y

ambientales puede desencadenar en tres problemas (Adger et al. 2003):

1) Se trivializan las dificultades reales de la toma de decisiones y su aplicación a

través de las instituciones necesarias;

2) Resulta en la definición de soluciones parciales que tienden a ser consideradas

ilegítimas por los agentes que quedan por fuera o que no comparten el punto de

vista más simplista.

3) Las decisiones finales pueden dar lugar a consecuencias inesperadas y fracasar en

la obtención de los objetivos deseados.

Se propone un marco conceptual de tres niveles para analizar la equidad en los sistemas de

PSA (Brown y Corbera, 2003):

Acceso: la forma en que los agricultores individuales, las comunidades rurales y

organizaciones pueden participar en los mercados emergentes. Está relacionado con

el acceso a la información, el conocimiento y las redes, la tierra y los recursos

forestales.

Toma de decisiones: equidad procesal en el marco del proyecto. Se refiere a las

cuestiones de reconocimiento y la inclusión en las decisiones de gestión estratégica.

Resultado: distribución de los resultados del proyecto entre los participantes (y los

no participantes) de los pagos económicos (y otros beneficios) y su percepción de la

equidad (también vinculados a legitimidad). La distribución de los resultados del

proyecto, a su vez será determinada por el acceso a las actividades del proyecto y

toma de decisiones; es decir, los que no tienen voz en la gestión de proyectos

pueden no ser capaces de beneficiarse de los resultados específicos, tales como

actividades de formación para la gestión forestal.

La naturaleza social de los programas de PSA se deriva del creciente interés de combinar el

crecimiento económico, la protección del medio ambiente y la reducción de la pobreza en

la definición de mecanismos de mercado para mejorar la gestión de servicios de los

ecosistemas (Meijerink, 2006). En teoría los actores más pobres, ubicados en las zonas con

menos posibilidades económicas, así como grupos indígenas tienen mayores probabilidades

de convertirse en proveedores de Servicios Ecosistémicos (SE) debido a menores costo de

oportunidad (razones económicas) y porque sus tierras se encuentran normalmente en zonas

con mayor generación de SE (razones geográficas).

29

No obstante la evidencia sugiere que los programas de PSA no han tenido éxito en la

mitigación de la pobreza o en el mejor de los casos, su efecto ha sido mixto. Los PSA, en

particular, tienen simultáneamente el potencial de beneficiar y hacerle daño a los sectores

más pobres de la población (Grieg-Gran et al. 2006; Pagiola et al. 2005).

En la práctica los propietarios con mayores recursos (en posesión de más y mejores activos,

con acceso a opciones de vida que no dependen de la tierra, áreas más grandes de bosques

que puedan disponer para protección, mejor acceso a la información) son los que tienen

mayor probabilidad de recibir pagos (Landell-Mills y Porras 2002; Miranda, Porras y

otros, 2003;. Hope, Porras et al 2005; Pagiola, Arcenas et al. 2005; Zbinden y Lee 2005;

Pattanayak y et al 2010; Porras 2010).

Se dice que los mayores obstáculos que enfrentan los agricultores pobres para participar en

los PSA son (Pagiola et al., 2005):

Elegibilidad espacial: los solicitantes en áreas que proporcionan servicios

ambientales, tienen traslapes territoriales entre propiedades.

Elegibilidad de la propiedad: vinculados a las personas sin tierra, los derechos de

propiedad o posesión, tamaños mínimos y máximos de la propiedad, la existencia

de la cubierta forestal (es decir, excluye a la agricultura de subsistencia); los costos

de transacción

Deseo de participar: vinculados a la rentabilidad esperada, el costo individual de

oportunidad (relacionado a las actividades agrícolas y no agrícolas; cómo se integra

en el sistema agrícola global, comprende los pagos directos, la contribución a los

ingresos en efectivo, actividades alternativas, ventajas de escala de tiempo, las tasas

de descuento, los costos de oportunidad, estabilidad y continuidad de los pagos,

pagos uniformes o diferenciados, beneficios no monetarios).

Capacidad para participar: costos de inversión, acceso a ingresos no agrícolas,

crédito, garantías, calendario de pagos, restricciones técnicas, y los costos de

transacción.

Hay importantes condiciones institucionales que constituyen graves obstáculos para los

PSA como son la apropiación de tierras, la inseguridad de la tenencia de la tierra, traslapes

entre propiedades y la falta de información sobre la tenencia privada. En un ambiente

caracterizado por la falta de equidad, estas condiciones de inseguridad en la tenencia de la

tierra, tienen grandes implicaciones en cuanto a la distribución de fondos de PSA.

Si no se hace nada para hacer frente a la inseguridad actual de la tenencia, los grandes

terratenientes, quienes son responsables de cerca de 80% de la deforestación total, tienen

costos de oportunidad menores, y más probabilidades de ofrecer mayor costo-efectividad al

régimen, serán los más beneficiados por los PSA (Borner et al, 2010).

Otro aspecto que disminuye la posibilidad de los hogares más pobres de beneficiarse de los

programas de PSA son los altos costos de transacción asociados a la aplicación y su

posterior implementación (Engel et al., 2008; Grieg-Gran et al., 2006). Incluso los

agricultores pequeños y pobres que ingresan al programa pueden experimentar reducción

30

en sus ingresos por la aparición de costos inesperados para la reforestación, o la falta de

capacidad para obtener mayores ingresos de sus bosques (Locatelli et al. 2008). Un análisis

del programa de PSA de México indica que los agricultores más pobres y las mujeres han

sido excluidos del diseño y ejecución de proyectos (Corbera y Brown, 2007a y 2007b). Este

tipo de errores contribuirán a reforzar las estructuras de poder, las desigualdades y

vulnerabilidades. Hasta ahora, los mercados de servicios ambientales son limitados en la

promoción de formas más legítimas de toma de decisiones y de distribución más equitativa

de sus resultados.

Por otra parte, los enfoques de mercados voluntarios como los PSA pueden ayudar a

incrementar la legitimidad de las medidas de conservación. La conservación tradicional

obligatoria está generalmente vinculada a desalojos y a la violación de los derechos de los

propietarios de tierras (ya sea legal o de facto). En la aplicación de Natura 2000 en

Finlandia, este tipo de falta de legitimidad de la conservación forzada llevó a conflictos en

escalada (Hiedanpää, 2005).

Un trabajo teórico muestra que diversas variables determinan el impacto social de los

proyectos de PSA. Por ejemplo, si la demanda de alimentos es muy elástica, las personas

pobres en zonas urbanas y rurales se pueden ver perjudicadas por los programas de PSA,

dado que el suministro de alimentos puede verse reducido. Del mismo modo, los países con

poca integración de los mercados laborales, los proyectos de PSA pueden perjudicar a los

pobres rurales a medida que disminuye la demanda de trabajo. Uno de los mensajes más

importantes de este estudio es que la evaluación social de los programas de PSA no sólo

debe incluir los ingresos, sino también el impacto de dichos programas en el costo de la

vida (Zilberman et al. 2006).

CONTEXTO INSTITUCIONAL Y OTROS REQUERIMIENTOS

En términos generales la gobernanza consiste en establecer metas, definir las normas para

lograr esas metas y el control de los resultados una vez que las metas se han alcanzado

(Vatns, 2010). En un contexto de PSA, la gobernanza se puede resumir como la definición

del servicio ecosistémico (SE) a ser indemnizado, la demarcación de la forma en que esos

recursos lograrán garantizar el suministro deseado de SE y de las normas de conducta para

los actores involucrados y, por último, cómo los resultados deben ser controlados y usados.

En este ámbito, la gobernanza se refiere a las instituciones requeridas a todos los niveles

para garantizar el buen funcionamiento de los programas de PSA. Desde una perspectiva

práctica, el éxito de estos programas depende del compromiso institucional tanto a nivel de

gobierno nacional como de la comunidad (Vatn, 2010). Sin embargo, para algunos, las

instituciones de la sociedad civil y las ONG son la manera más efectiva de aumentar la

eficiencia y la equidad de PSA (Grieg-Gran et al., 2006), lo que disminuye el peso o la

importancia que las instituciones nacionales tienen en el funcionamiento del PSA.

A pesar de esto las instituciones nacionales (o el gobierno) siguen siendo obligatorias ya

que son los que establecen y enmarcan la aplicación de los programas y la creación del

PSA. Las actuales estructuras de gobernanza, normas y derechos de propiedad, influencian

la manera en que los propietarios de la tierra y otros proveedores de servicios ambientales

31

reaccionan a la creación de un PSA. Los proveedores de servicios basan sus decisiones en

tradiciones que han sido históricamente moldeadas, normas y motivaciones, así como sobre

las fuentes de conocimientos y creencias sobre el servicio, y sobre las interacciones entre el

sistema de gobierno, el servicio, y su provisión o uso (Vatn, 2010).

Para algunos autores, el objetivo de los acuerdos institucionales en torno a los programas de

PSA debe ser: reducir los costos de transacción y maximizar los beneficios para los

proveedores de servicios ambientales. En este sentido, las instituciones deben responder a

los diferentes servicios ambientales proveídos (Meijerink, 2006).

Otro propósito de la gobernanza nacional para los PSA es la definición de los derechos de

propiedad, el cual es un factor clave en el éxito de los programas de PSA. Contrario a lo

que la mayoría podría pensar, los derechos de propiedad privada no son necesarios, siempre

y cuando no haya una definición adecuada de la propiedad de los recursos. Farley y

Constanza (2010) indican que es posible desarrollar sistemas que aseguran derechos de

propiedad sobre los ecosistemas y sus servicios, sin que sea necesaria la privatización de

los mismos.

Farley y Constanza (2010) sostienen que los arreglos institucionales deben adaptarse a los

derechos de propiedad existentes tanto como sea posible para democratizar la participación

del PSA. Los autores también argumentan que no siempre es necesario privatizar la

propiedad, como la evidencia sugiere con programas de compensación de SA producidos

por tierras de propiedad pública en México (ejidos) y Brasil (municipios). En el caso que la

privatización sea necesaria, las instituciones deben adaptarse a la problemática específica y

pueden tomar la forma de organizaciones del sector público, los protocolos internacionales,

convenciones o tratados, o un sector de bienes comunes (Barnes, 2006 en Farley y

Constanza, 2010).

En general las instituciones ligadas al PSA deben ser confiables, independientemente de los

objetivos principales de las instituciones de nivel superior en el contexto del PSA. Por

ejemplo, el éxito de los contratos de conservación voluntaria de la biodiversidad de los

bosques en Finlandia se cree fue alcanzado por la autonomía que fue otorgada a los

propietarios de tierras y la confianza que los actores tenían en las organizaciones

encargadas de la comunicación del programa (Paloniemi y Varho, 2009; Paloniemi y Tikka,

2008). Los actores intermediarios (organizaciones y profesionales) a cargo de la

interpretación y aplicación de los programas de PSA también tienen un papel crucial en el

rendimiento del instrumento (Primmer y Karppinen, 2010).

CERTIFICACIÓN

La certificación forestal voluntaria es un proceso en el cual el propietario de un bosque o

plantación forestal solicita voluntariamente a un ente de certificación independiente que

inspeccione y verifique que su plantación forestal, bosque natural, o bosques de alto valor

para la conservación cumpla con estándares y criterios claramente definidos. El proceso de

verificación también puede incluir la auditoria de los productos desde los puntos de

32

almacenaje hasta los de venta y concluye con la expedición de un sello de certificación por

un tercero independiente (WWF 2010 a,b; Viana et al.1996).

El objetivo general de la certificación es la mejora de los bosques y plantaciones forestales

al proporcionar un medio por el cual los productores que operan con estándares ambientales

más altos puedan diferenciar sus productos en el mercado. Esta diferenciación permite que

los consumidores reconozcan los productos forestales originarios de plantaciones, bosques

naturales, o bosques de alto valor para la conservación que generaran una mayor cantidad

de beneficios ambientales y sociales en comparación con sus contrapartes no certificados

(Gullison, 2003;WWF, 2010a).

El mecanismo tuvo sus inicios en el deseo de disminuir la deforestación en los trópicos y

fomentar el uso ―sostenible‖ de sus recursos. Sin embargo al fecha, los países donde la

certificación ha tenido más apoyo y se ha institucionalizado en mayor medida es en los

países del Norte (Governing through markets chap 1&2).


La certificación busca incentivar la producción forestal sostenible mediante el uso de un

mecanismo de mercado que le garantiza a los productores ya sea el pago de un sobre-precio

y/o acceso a mercados que de otra manera estarían fuera de su alcance (CATIE y The

Global Mechanism, 2009). Del lado de la demanda, esta herramienta busca desincentivar la

compra de productos no certificados en favor de bienes procedentes de plantaciones,

bosques naturales o bosques de alto valor para la conservación que cumplen con las normas

definidas por los sellos de certificación (Gullison , 2003). Lo anterior, busca desincentivar

la tala ilegal (Governing through markets, chap1&2).

Teóricamente la certificación es un proceso donde todos ganan (van Dam, 2002):

1. Los consumidores al saber que están consumiendo productos forestales (madera)

que no contribuyen a la degradación y deforestación de los bosques.

2. Los productores y la industria por medio de sobre-precios por sus productos,

además de que se liberan del estigma social que los culpa de la degradación de los

bosques.

3. Los países donantes al reducir sus transferencias directas a los países de menos

recursos que en su mayoría han tenido poco éxito relativo en la lucha contra la

deforestación y la degradación de los bosques.

4. Los países que utilizan la certificación por el reconocimiento a sus esfuerzos en la

lucha contra la deforestación y la degradación de los bosques.

5. Los bosques y la biodiversidad del planeta

Según Gullison (2003) como mecanismo de conservación basado en el mercado, la

certificación forestal tiene el potencial de ofrecer beneficios conservación de la

biodiversidad en al menos tres formas:

Al aumentar la biodiversidad en las unidades certificadas: mediante la mejora del

valor para la biodiversidad de los bosques certificados.

33

Al evitar la conversión de uso de suelo: mediante el incremento de la rentabilidad

del manejo certificado de bosques naturales o de alto valor para la conservación los

propietarios pueden optar por manejar sus bosques para la producción de madera

certificada, en lugar de despejar sus bosques para usos agrícolas.

Al reducir la presión de tala de bosques de alto valor para la conservación (BAVC):

mediante la provisión de productos forestales provenientes de bosques bien

gestionados de inferior valor para la conservación que los BAVC, como una opción

de compra a los consumidores.


Algunos autores consideran que el mayor impacto de la certificación forestal ha sido en el

ámbito de la gobernanza. Según Nussbaum y Simula (2004) el proceso de definición de las

normas nacionales y la consecuente participación de los órganos de gobierno, han mejorado

la comprensión global de la gestión sostenible de los bosques.

Los niveles de gobernanza requeridos para que los sellos de certificación funcionen

eficientemente dependen del objetivo de conservación de biodiversidad que se persigue

como se describe a continuación (Gullison, 2003).

Aumento de la biodiversidad en las unidades certificadas. Si se quiere proteger la

diversidad de las áreas donde se da la producción certificada, los niveles de gobernanza

necesarios son locales y por tanto no se requiere de una alta gobernabilidad a niveles más

amplios. Esto es cierto siempre y cuando el área certificada no reciba contaminación de

fuera ni pierda conectividad por degradación de los ecosistemas vecinos.

En consecuencia, para proteger la biodiversidad de las áreas certificadas a largo plazo se

requieren de niveles de coordinación entre entes gubernamentales y no-gubernamentales

tanto de fuera como dentro de las áreas que se manejan con los estándares específicos de

cada sello.

A nivel nacional, se requiere de accionar del gobierno previniendo la degradación de

ecosistemas y la pérdida de conectividad entre bosques de alto valor para la conservación,

bosques naturales y plantaciones.

Evitar la conversión de uso de suelo. La certificación por sí sola no es una estrategia de

conservación viable en países tropicales, donde la deforestación es mucho más rentable que

el manejo sostenible de los bosque (Gullison, 2003). Sin embargo, ésta puede ayudar a

corregir algunas de las causas principales de que el manejo forestal sostenible no sea

rentable como lo son la incertidumbre política y económica, las altas tasas de interés y la

tenencia insegura de la tierra.

Un proceso de certificación cuyo eje central es la prevención o la disminución de la

deforestación, requiere un alto nivel de gobernanza dado que se debe trabajar en el

fortalecimiento institucional y de mercado a nivel nacional. Si además el objetivo es reducir

la presión de la deforestación en áreas con alto valor para la conservación, los gobiernos

nacionales deben asegurarse que no existan productos forestales ilegales que compitan con

34

los productos certificados de manera que se pueda desarrollar un sector ambiental y

socialmente más responsable Gullison (2003).

Este objetivo requeriría además el control sobre otros factores que amenazan los bosques a

nivel nacional, y requiere por tanto de un alto nivel de gobernabilidad. Para evitar la

conversión de uso de suelo y reducir la presión de tala de bosques de alto valor para la

conservación, se requiere además el control sobre otros factores que amenazan los bosques

a nivel nacional y requiere por tanto de un alto nivel de gobernabilidad.

Otro aspecto que determina en gran medida las necesidades de gobernanza a nivel nacional

son el desempeño general de cada país en la economía mundial; la estructura interna del

mercado forestal; y, la historia del sector forestal en la agenda política del país. Se estima

que una mayor integración de mercados puede generar un clima más apto para que los

procesos de certificación sean aceptados más fácilmente, en especial a nivel de productores

y empresas forestales. No obstante, la integración de mercados no es condición suficiente

para que la certificación tenga mayores niveles de aceptación. Se requiere además la

presión de grupos de interés que presionen al gobierno para que aumente su participación

en los mercados (Governing through markets, chap1&2).


Los actores que participan en el proceso de certificación incluyen productores,

certificadoras, consumidores, certificadores, intermediarios, diferentes tipo de

organizaciones no gubernamentales (ONGs), entidades que financian la actividad forestal,

agencias de cooperación y los gobiernos. Sin embargo para cada específico existen muchas

diferencias (tamaño y ubicación geográfica de los actores por ejemplo) que hacen de la

certificación un proceso heterogéneo difícil de caracterizar en forma global. A continuación

se caracterizan cada uno de los principales actores.

Productores Pueden ser tanto a nivel industrial, mediado o pequeños. Una limitante que enfrentan los

productores a escalas de operación baja es la dificultad de hacerle frente a los altos costos

de certificación. Para facilitarles este proceso, se han diseñado programas que les permite

agruparse para compartir los costos asociados a la certificación (FSC, 2008; FSC 2009a).

Programas de certificación Existen programas de certificación que trabajan a escala global, nacional, regional e incluso

bilateral. Entre ellos se pueden mencionar (CPET, 2008; Rickenbach et al., 2000; Bass,

1998):

i) Programas de Certificación Global.

- International Organization for Standards (ISO)

- The Forest Stewardship Council System (FSC)

ii) Programas de Certificación Nacional, Regional, o Bilaterales.

- Canadian Standards Association scheme (CSA) en Canadá.

35

- Malaysian Timber Certification Council scheme (MTCC): en Malaysia.

- European Commission´s Eco-Management Auditing System (EMAS): en Europa

- Lembaga Ekolabel: entre Indonesia y Finlandia

- Living Forest: entre Ghana y Noruega

- Sustainable Forestry Initiative (SFI): para Canadá y Estados Unidos

- American Tree Farm System del American Forest Foundation (AFF): Estados

Unidos

- Green Tag/ National Forest Association (NFA): Estados Unidos

iii) Programas de Respaldo a Certificación Nacional

Programme for Endorsement of Forest Certification schemes (PEFC)

Como se puede observar en la lista, en la región no existe ningún programa de certificación

nacional respaldado por el Programa de Apoyo a la Certificación Forestal (PEFC)8.

Certificadores acreditados por los programas de certificación

Estos son acreditados por los programas certificadores para acreditar plantaciones forestales

según las normas de los programas de certificación para los cuales trabajan (posterior a un

proceso de capacitación). En el caso de los certificadores acreditados por FSC estos pueden

certificar utilizando los principios y criterios globales, pero tienen que utilizar los

estándares nacionales una vez que estos han sido definidos (Bass, 1998).

La PEFC es una organización paraguas y su acción consiste en respaldar los sistemas

nacionales de certificación forestal desarrollados a través de procesos de múltiples partes

interesadas y adaptadas a las prioridades y condiciones locales (PEFC, 2010a). Sin

embargo, esta hasta el momento no respalda ningún programa de certificación en

Centroamérica o República Dominicana (PEFC, 2010).

The Forest Stewardship Council System (FSC) es la única certificadora forestal global con

amplia cobertura geográfica (Gullison, 2003) que opera en la región (FSC, 2010a). La FSC

opera a través de 10 principios y criterios de buen manejo forestal, un programa de

acreditación a certificadores, una marca que puede ser utilizada en productos de bosques

certificados y un programa de comunicación (Bass, 1998).

Los certificadores de FSC pueden certificar utilizando los principios y criterios globales,

pero tienen que utilizar los estándares nacionales una vez que estos han sido definidos

(Bass, 1998). Cabe mencionar que a la fecha en ningún país de la región en estudio se han

definido estos estándares.

Aunque ISO cubre áreas similares de certificación a las de FSC, esta no especifica

estándares de manejo forestal ni certifica a la Unidad de Manejo (Bass, 1998). Lo que ISO

certifica es el Sistema de Manejo Ambiental y esto en algunos casos podrían permitir

esconder problemas sociales locales de las unidades certificadas (Bass, 1998).

8 Para ver la lista de programas nacionales respaldados por la PEFC refiérase a:

(http://www.pefc.org/resources/organizational-documents/other-documents/item/526)

http://www.pefc.org/resources/organizational-documents/other-documents/item/526

36

Tanto la PEFC como la FSC permiten la utilización de sus marcas registradas a las

unidades y agentes certificados en la venta de productos certificados. ISO no permite esto

(Bass, 1998).

Organizaciones no gubernamentales que promueven la certificación y sociedad civil

En general existen ONGs y miembros de la sociedad civil que promueven y son garantes

del proceso de certificación (de Camino y Alfaro, 1998). Por ejemplo, la ONG Rainforest

Action Network (RAN) ha llevado a cabo campañas para presionar a cadenas comerciales y

consorcios constructores de viviendas a vender y utilizar únicamente madera certificada.

(Rickenbach et al. 2000).

Vendedores/Intermediarios: cadenas de custodia

Los comerciantes de productos certificados deben ser capaces de demostrar que la cadena

de custodios (comercialización) ha seguido una trayectoria determinada; es por ello que los

intermediarios y vendedores de estos productos deben estar certificados si quieren mostrar

estas marcas en los productos (Gullison, 2003).

Agencias de Cooperación y Universidades con programas de extensiónProveen de

diferentes tipos de ayuda en el proceso de certificación y brindan generalmente asistencia

en el diseño de técnicas de buenas prácticas de manejo forestal (de Camino y Alfaro, 1998).

Los consumidores Para que el sistema de certificación funcione se requiere que los consumidores tengan

conciencia sobre el tema y estén dispuestos a pagar un sobre precio por los productos

certificados (Rickenbach et al. 2000).

Gobierno

La participación del gobierno en los proceso de certificación puede tomar varias formas,

dependiendo en gran medida de la definición original del rol que éste tendría en los

procesos de certificación. A continuación se detallan 5 formas alternativas de participación

gubernamental que implican el uso tradicional de su autoridad soberana (Governing

through markets, chap1&2):

1. Como regulador de los mercados, los cuales en ningún caso trabajan totalmente

aislados de reglas mínimas como las que protegen los derechos de propiedad, le dan

seguridad jurídica a contratos entre distintos agentes, etc.

2. Como grupos tradicionales de interés que abogan por que los procesos de

certificación tomen rumbos determinados.

3. Adoptando políticas que incentiven el fortalecimiento de los procesos de

certificación.

4. Como proveedores de recursos (p.e. financiamiento, asistencia técnica) para

sectores que desean iniciar su proceso de certificación.

5. Participando en la definición de estándares y reglas.

37

Países tropicales

En países donde existen incentivos financieros para operar de manera ilegal y no existe la

demanda nacional ni regional para productos certificados, los costos adicionales de

certificación no son atractivos (de Camino y Alfaro, 1998). Es por lo anterior que para crear

un ambiente favorable para la certificación es necesario que los gobiernos de países

tropicales controlen la tala ilegal y promuevan el consumo de manera certificada.

Países importadores

Para crear un ambiente favorable para la certificación es necesario que los países

importadores exijan algún tipo de auditoría que garantice que la madera importada cumple

con los requisitos de certificación especificados.

Rango de Aplicación

La certificación de productos forestales se puede dar a tres niveles principales: (i) por

unidad de manejo; (ii) por sistema de manejo, como son las normar ISO; y (iii) a nivel de

intermediarios y vendedores finales. Estos sellos pueden ser válidos a nivel nacional,

regional o local según el tipo de certificación y el grado de aceptación que la misma tenga

en estas distintas escalas.

Las certificaciones nacionales, regionales o bilaterales por lo general tienen validez

únicamente en los países donde estos han sido desarrollados y validados. La excepción se

da cuando estos sellos son parte del Programa de Fortalecimiento de la Certificación

Forestal o tienen algún otro tipo de reconocimiento internacional.

Además, la certificación es un instrumento que solamente regula el lado de la oferta, sin

que exista ningún tipo de norma para los consumidores. Es por ello que a pesar de que uno

de los mayores beneficios de la certificación es acceso a nichos de mercado diferenciados y

un sobreprecio (en relación a productos no certificados); el mecanismo por sí solo no es

capaz de garantizar estos beneficios.

Línea de Base

La línea base a considerar es específica para cada categoría de manejo forestal, tipo de

programa de certificación a utilizar, y los lineamientos nacionales; por lo que responde a

los estándares y criterios específicos de cada proceso de certificación. En el caso de la

certificación FSC, existe una guía internacional donde se establecen algunos criterios y se

indica que la compañía forestal de manejo no debe proveer madera resultado de la

conversión de bosque natural a plantación o usos no forestales, a menos que cumpla alguna

de las excepciones descritas en el documento (FSC, 2010b). Esto implica que en la caso del

programa de certificación de FSC para plantaciones, la línea base se define a partir del

ecosistema anterior a la plantación.

38

DESEMPEÑO OBSERVADO DE LA CERTIFICACIÓN

Efectividad Ambiental

Estudios de la efectividad ambiental de los sellos de certificación muestran un impacto

positivo en la biodiversidad dentro de las áreas certificadas por FSC (Thornber, 1999; y

Gullison, 2003). Por ejemplo Hughell y Buttereld (2008) concluyeron que en el periodo

2002 y 2007, la deforestación anual promedio en la Reserva de la Biosfera Maya fue 20

veces mayor que la tasa de deforestación observada en las concesiones forestales

certificadas bajo estándares FSC. Los resultados también indican que desde 1998, la

incidencia de incendios forestales en la reserva ha variado entre un 7% y un 20%, mientras

que el área certificada dañada por este tipo de siniestros disminuyó de un 6,5% en 1998 a 0,

1% en 2007.

Sin embargo, al interpretar estos resultados es necesario considerar la limitada participación

de ciertos productores en los procesos de certificación (por las razones expuestas en la

sección anterior). El hecho de que la certificación desincentive a los productores que hacen

un mal o regular manejo forestal, pude implicar la presencia de fugas (tal como se describió

detalladamente en la sección de PSA) dado que estos productores pueden tener el incentivo

de mover sus actividades a zonas donde la certificación no es requisito de ingreso al

mercado. Además, la certificación puede estimular cambios en el uso de la tierra a

actividades más dañinas que la propia explotación forestal que se está tratando de regular

(van Dam, 2002).

Para poder hacer una mejor valoración de la efectividad ambiental en la región de estudio,

son necesarios estudios que comparen la línea base con el estado actual de las áreas

certificadas, especialmente de las plantaciones certificadas. Así mismo es importante

encontrar información para cada país sobre tasas de tala y deforestación, biodiversidad y

degradación ambiental tanto fuera de áreas certificadas como dentro.

Impactos económicos y sociales

Existen tres categorías de costo asociados con la certificación (van Dam, 2002):

1. Los costos asociados al proceso de certificación los cuales deben ser cubiertos por

los productores.

2. Los costos necesarios para cumplir con los requisitos definidos por los sellos de

certificación.

3. Los costos de monitoreo y verificación que se requieren para mantener la

certificación una vez que ésta ha sido concedida a los productores.

La rentabilidad para los productores de los sellos de certificación debe medirse bajo dos

escenarios distintos: con y sin pagos por créditos de carbono o pagos por servicios

ambientales (PSA).

39

Si no se consideran los pagos adicionales, la certificación forestal no es rentable para la

mayor parte del sector forestal del trópico, especialmente por la ausencia de un mercado

para los productos certificados. La mayoría de las áreas certificadas se encuentran en áreas

templadas, para el 2003 por ejemplo solamente el 10% de la certificación provenía de los

países tropicales (Rametstein y Simula, 2003), dado que solamente entre el 6 y 8% de la

producción de madera entra en el mercado internacional los productores de estas áreas

tienen un acceso muy limitado a los mercados internacionales (Gullison, 2003).

Asimismo, la rentabilidad está asociada a escala de la explotación del productor o empresa

por certificarse. Dado que los costos iniciales de certificación y los costos de verificación

son en su mayoría costos fijos relativamente altos, su peso relativo es mayor para

productores pequeños que para los de gran escala. De Camino y Alfaro estimaron basados

en el análisis de seis bosques en Centroamérica, que la certificación inicial tiene un costo

por hectárea de $10.66/ha en plantaciones de 750 ha, que se reduce a $0.45/ha para predios

de 36.000 ha. En el caso de los costos de verificación, el costo promedio por hectárea

asciende a los $0.055 en predios de 36.000 ha y a los $2.66 en explotaciones de 750 ha (van

Dam, 2002). Como solución al problema de escala han surgido nuevas modalidades de

certificación que permiten la certificación grupal. Es importante evaluar si a nivel local

estas modalidades son rentables.

Los costos de certificación hacen que ésta no sea atractiva cuando la comercialización de

madera ilegal es posible (Contreras-Hermosillo, de Camino y Alfaro, 1998). Prueba de ello

son las tasas de deforestación ilegal en Centroamérica, que rondan entre el 25% y el 80%

(de Camino y Alfaro, 1998), así como, las diferencias de costos de producción y transporte

entre madera legal e ilegal. Estudios realizados en Honduras y en el Río San Juan en

Nicaragua sugieren que los costos de producción y transporte de madera ilegal pueden ser

75% menores que los de madera talada legalmente (del Gatto, 2002a).

Para que los procesos de certificación ambiental sea atractivos financieramente para los

productores, se requiere que el mercado garantice un sobreprecio respecto a los productos

no certificados (Gullison, 2003). No obstante estos sobreprecios no se dan en muchos casos

y la evidencia indica que estos van a desaparecer completamente en el largo plazo. Los

casos para lo que observan sobreprecios importantes (entre el 5% y 65%) generalmente

corresponden a productos especiales (madera aserrada y ―plywood‖) comercializados en

tiendas detallistas que tienen una baja participación en la industria de países tropicales

(Eba‘a Atyi y Simula, 2002).

Se podría concluir que el beneficio real que perciben los productores y comercializadores

de los procesos de certificación comercial es el acceso a mercados. Se mencionan también

impactos positivos a nivel de los trabajadores y comunidades, sin embargo al igual que en

el caso de los ingreso de los productores, estos impactos son reducidos. En el caso de las

comunidades, se han hecho esfuerzos por incorporar a los trabajadores locales en el manejo

forestal, sin embargo la magnitud del impacto depende de la existencia de otras actividades

productivas en la zona (Eba‘a Atyi y Simula, 2002).

Los sellos de certificación también condicionan a las explotaciones forestales a que velen

por la seguridad y salud de los trabajadores. Una vez más, los beneficios de éste estándar

40

dependen de las condiciones, de las leyes laborales de cada país y su implementación real.

Otros beneficios asociados a la certificación, pero que son difícilmente cuantificables, se

relacionan con el fortalecimiento de organizaciones de base y mejor organización de los

productores, especialmente en los países del trópico (Eba‘a Atyi y Simula, 2002).

Se puede concluir que la certificación ha sido objeto de duras críticas y no se ha

relacionado en forma consistente con beneficios sociales y económicos para los actores

involucrados. En general se considera que ésta ha fomentado el predominio de los intereses

de la gran industria y de los intermediarios y que en la realidad no es un proceso donde

todos ganan (como se indicó al inicio de la sección).

Varios autores consideran que la certificación ha venido a premiar a los productores que ya

habían adoptado mejores prácticas de manejo y que ha desincentivado a los que hacen un

mal manejo forestal (Counsell, 1996, Thornber et al. 1999; Markopoulos, 1999 en van Dam,

2010).

Se habla de tres consecuencias directas de la certificación (van Dam, 2010):

1. Se debe implementar en bosques y plantaciones cuya explotación sea rentable y no

en bosques altamente degradados o con especies forestales de bajo valor de

mercado.

2. El mercado solamente paga por la madera extraída de algunas especies de árboles

de plantaciones certificadas y no por ninguno de los servicios ecosistémicos

adicionales generados en estas (conservación de biodiversidad, protección del suelo

y del recurso hídrico entre otros).

3. Relacionado con el punto anterior, la certificación no considera las razones

subyacentes que han permitido la conservación de bosques en comunidades

indígenas y rurales.

Si contrario al escenario anterior se consideraran en el análisis de rentabilidad los PSA o los

créditos de carbono, la rentabilidad de la certificación podría aumentar. Sin embargo,

actualmente el contar con algún sello de certificación no es un requisito para optar por PSA

o créditos de carbono.

OTROS INSTRUMENTOS FINANCIEROS

Hay muchas oportunidades para derivar beneficios económicos de la conservación y la

biodiversidad. Iniciativas como la Biodiversity Banking reconoce la incertidumbre en los

mercados de la madera, y sugieren que los operadores forestales pueden ampliar su enfoque

para recibir beneficios tales como: bonos de carbono, ventas de créditos de biodiversidad,

relaciones públicas y la diversificación del riesgo de la inversión (Berkessy y Wintle, 2008;

ten Kate et al. 2004; Blundell 2006).

41

De acuerdo a Simula and Salmi (2002) existe una gama de instrumentos de financiamiento

que se han puesto a la disposición para las inversiones forestales. Según estos autores estos

incluyen:

Diversos instrumentos económicos como: impuestos, regalías (royalties) y cargos

ambientales / forestales.

Mecanismos del sector público: préstamos y subvenciones sectoriales y a proyectos,

líneas de crédito, subsidios, instrumentos relacionados con la deuda, fondos

forestales y ambientales, otras subvenciones dirigidas.

Instrumentos de mercado como: las compensaciones de carbono basadas en el

sector forestal y cargos asociados al recurso hídrico.

Capital Privado: movilización de capital a través de empresas de inversión.

Sin embargo, a nivel regional no queda clara la disponibilidad de estos instrumentos:

cuales, cómo se canalizan, de qué manera, y que países/sectores/proyectos/individuos han

podido hacer uso de estos instrumentos.


Como consecuencia de la gran variabilidad de instrumentos financieros y sus

características, es difícil caracterizarlos en forma general. A continuación se detallan

algunos de los rasgos comunes a esta categoría de políticas encaminadas al sector forestal.


De acuerdo a Savenije et al. (2008) ―una buena gobernanza es una condición previa

esencial para la efectiva canalización de financiamiento para el ordenamiento forestal

sostenible, tanto de fuentes públicas como de privadas. Esta requiere un enfoque global,

coherente, con principios de desarrollo sostenible, el imperio de la ley, la transparencia, la

democracia, participación y rendición de cuentas. Prácticas no sostenibles como resultado

de la deforestación y degradación forestal ponen en peligro al sector forestal y su

financiamiento. Por lo tanto, detener esas prácticas, que es uno de los principales desafíos

- incluyendo la mayoría de los países de América Latina - es esencial para aumentar la

competitividad del Manejo Forestal Sostenible y su atractivo para los inversores.

Chipeta et al. (2001) concluyen que el desarrollo del sector forestal está limitado más por la

debilidad o la falta de condiciones propicias, que por falta de fondos que si esta situación

no se corrige, el sector no será capaz de atraer fondos o utilizar eficazmente el

financiamiento disponible actualmente (Chipeta et al. 2001).

La especulación que pueden hacer los entes financieros sobre proyectos forestales que

podrían recibir créditos forestales es preocupante porque por sí misma es una presión para

que los proyectos que ellos financian reciban créditos. Es decir, los entes financieros

estarían predefiniendo los proyectos que recibirán fondos. Para que esto no suceda se

requiere una alta gobernabilidad de los entes financieros tanto internacionales como

nacionales.

42


La gran variabilidad en las características de los instrumentos financieros discutidos, hace

que la descripción de actores incluye una gran variedad de participantes como son los

productores, ONG´s, entidades financiaras nacionales e internacionales; entes reguladores

del sector financiero; intermediarios internacionales entre otros.

Productores

Pueden ser dueños de plantaciones o bosques medianos y pequeños o unidades de manejo

forestal donde el propietario es una compañía y es una escala industrial de operaciones. En

algunos casos estos son capaces de recibir fondos directamente de instituciones

internacionales de financiamiento (Conversación con Matamoros, 2010).

Organizaciones No Gubernamentales Nacionales

En algunos casos sirven como intermediarios entre entes financieros y grupos de

productores forestales (González y Porras, 1997).

Entes Financieros Internacionales

Facilitan distintos instrumentos financieros a gobiernos, organizaciones no

gubernamentales y productores; como por ejemplo el Global Environment Facility (GEF)

que es el mecanismo financiero de la Convención de Diversidad Biológica (CBD). GEF ha

apoyado 92 proyectos forestales en 52 países con €. 247 millones de sus propios fondos y a

generado €. 959 millones en financiamiento conjunto (Christophersen, 2008)

Programas Internacionales y ONGs que Promueven el Financiamiento del Sector

Forestal.

Forest Finance Strategic Programme (FFSP) and The Global Mechanism (GM).

Mecanismos de inclusión de bosques a la Convención para Combatir la Desertificación de

las Naciones Unidas (UNCCD) y el GM es el cuerpo subsidiario de la UNCCD para

monitoreo y promoción de uso eficiente por parte de distintos agentes de los recursos

disponibles para evitar la desertificación (GM, 2008)

1. International Tropical Timber Organization (ITTO) Ha facilitado la promoción de la inversión en bosques tropicales naturales a niveles

regionales e internacionales (Carrillo, 2008).

2. Organización par a las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

FAO

Apoya el desarrollo de estrategias nacionales para el financiamiento de actividades

forestales (Vahanene and Boscolo 2008).

3. World Wide Fund for Nature(WWF) Trabaja con bancos, fondos de inversión e instituciones financieras para desarrollar

políticas de financiamiento al sector forestal, especialmente aquel con manejo

sostenible (Taylor 2008).

43

Mercados y Mecanismos Internacionales de Carbono:

1. El Banco Mundial (BM)

Cuenta con una gran cantidad de facilidades y fondos que son parte del ―Carbon

Finance‖ del BM los cuales facilitan la compensación financiera a través de créditos

de carbono para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero por

los emisores en los países en desarrollo (BM, 2010a). Algunos de estas facilidades

y fondos financian al sector forestal; ejemplos son el Forest Carbon Partnership

Facility (FCPF) y el BioCarbon Fund9.

Forest Carbon Partnership Facility (FCPF). Este mecanismo del BM facilita el

financiamiento de proyectos piloto de reducción de carbono similares a los

propuestos para los mecanismos REDD (Reducing the emissions from deforestation

in developing countries) (Lovera, 2008).

BioCarbon Fund. Este programa brinda financiamiento de carbono a proyectos que

secuestran o conservan gases en bosques, entre otros.

Facilita financiamiento a países en vías de desarrollo que de otra forma no podrían

participar en el Mecanismo de Desarrollo Limpio (BM, 2010b)10.

2. Mecanismos de intercambio de certificaciones de emisiones regulados por normativa

internacional.

Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL)

Permiten que los proyectos de reducción de emisiones en países en desarrollo

puedan obtener certificados de reducción de emisiones, los cuales pueden ser

comercializados, vendidos y utilizados por los países industrializados al cumplir con

una parte de sus objetivos de reducción de emisiones bajo el Protocolo de Kyoto

(UNFCCC, 2010a).

Este mecanismo ha financiado algunos proyectos forestales (UNFCCC, 2010b). Sin

embargo, en la región aún no se ha aprobado financiamiento forestal bajo este

mecanismo (UNFCCC, 2010b).

3. Mercados/Mecanismos de intercambio de certificaciones de emisiones regulados

por normativa nacional o bilateral en la región.

9 Para ver la gama de facilidades y fondos puede consultar:

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/ENVIRONMENT/EXTCARBONFINANCE/0,,menuPK:4125

909~pagePK:64168427~piPK:64168435~theSitePK:4125853,00.html 10 Para ver un proyecto piloto en la región refiérase a:

http://wbcarbonfinance.org/Router.cfm?Page=Funds&ItemID=24670

http://wbcarbonfinance.org/Router.cfm?Page=BioCF&FID=9708&ItemID=9708&ft=Projects&ProjID=9640

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/ENVIRONMENT/EXTCARBONFINANCE/0,,menuPK:4125909~pagePK:64168427~piPK:64168435~theSitePK:4125853,00.html


44

Mercados Voluntarios

De intercambio de certificaciones de emisiones internacionales no regulados por

normativa jurídica internacional, pero sí regulados por auditorias nacionales o

internacionales. De acuerdo a Ortega y Moreno (2007) ―la única fuente de

financiamiento de prevención de deforestación han sido los mercados voluntarios.‖

Ejemplos de estos mercados son:

EU Emision Trading System: De acuerdo a Ortega y Moreno (2007): este sistema

cubre alrededor de 11,000 fábricas, que equivale a cubrir la mitad total de las

emisiones de dióxido de carbono en Europa. Aunque sí fue posible verificar que se

han financiado proyectos en la región (EU, 2010a). Aunque en la base de datos sí

aparecen proyectos en la región, no sé logró definir si estos financian proyectos

forestales (EU, 2010b).

Chicago Climate Exchange: ―Forestry Carbon Sequestration Offsets‖. CCX ha

sido un líder innovador en el desarrollo de normas estandarizadas para la emisión de

contratos para el secuestro de carbono de los bosques (CCX, 2010). Las categorías

de los proyectos de secuestro forestal de carbono del CCX son: Manejo Sostenible

de Bosque y Reforestación de nuevas áreas (CCX, 2010). En la región sí existen

proyectos forestales financiados por este mecanismo (CCX, 2006).

4. Mercados no Regulados o Extra Bursátiles de Intercambio de Emisiones

De acuerdo a Ortega y Moreno (2007) en el 2007 estos mercados están conformados por

una serie de transacciones no reguladas, por regulación o auditorias nacionales o

internacionales.

45

SÍNTESIS Y COMPARACIÓN DE LOS MECANISMOS

En el Cuadro 2 se presenta una síntesis que permite la comparación entre los instrumentos

analizados en relación con sus características principales.

Se puede observar que los programas PSA son los que reconocen la mayor cantidad de

servicios ecosistémicos y que estos están mejor definidos a nivel de este instrumento. La

certificación es quizá el más limitado en el sentido de que ésta no reconoce servicios

ambientales adicionales a la producción de madera más sostenible. En este sentido se puede

decir que los instrumentos financieros categorizados bajos la categoría de ―otros‖ pueden

servir como complementos a la certificación en el tanto estos conceden créditos por SE

adicionales como son la conservación de la biodiversidad y la fijación de carbono.

En relación con los niveles de gobernanza requeridos para el funcionamiento eficaz y lo

más eficiente posible, los sistemas de PSA son los que requieren de una mayor

participación de los gobiernos a varios niveles. La certificación es probablemente el

instrumento que requiere menor participación estatal en el tanto ésta corresponda a una

iniciativa privada destinada principalmente al comercio internacional, como comúnmente

sucede.

En término de los actores involucrados, los programas de certificación son los que

constituyen la cadena más larga. En el caso de los esquemas de PSA, se diferencian

claramente tres tipos de actores: compradores, vendedores y facilitadores; mientras que los

procesos de certificación requieren de un encadenamiento de actores relativamente largo

que inicia con los productores forestales, sigue con una serie de intermediarios que

intervienen en el transporte y la comercialización hasta llegar a los consumidores finales.

Finalmente, también se evidencian diferencias significativas en la definición de la línea

base a utilizar para la evaluación de cada mecanismo. El PSA es el que tiene un norte más

definido en este sentido.

Cuadro 2. Síntesis de las características principales y aplicación de cada mecanismo

PSA Certificación Otros

instrumentos

Servicios

Ambientales a los

que son dirigidos

los PSA

1- Secuestro de carbono.

2- Conservación de la

biodiversidad.

3 - Protección de cuencas.

1-Producción de madera.

2-En algunos casos se

reconocen créditos por

secuestro de carbono

1- Secuestro de

carbono.

2- Conservación de

la biodiversidad.

Niveles de

Gobernanza

Gobierno nacional:

coordinación de políticas.

Instituciones regionales:

superar limitaciones

administrativas que se

pueden presentar a la escala

nacional.

Gobierno nacional: alta

participación si se quiere

evitar la conversión del

uso del suelo; limitada si

lo que quiere es la

protección de

biodiversidad a nivel

local.

Depende del

instrumento. Si se

trata de préstamos

condicionados,

estos requieren una

buena definición de

la banca nacional a

varios niveles.

46

PSA Certificación Otros

instrumentos

Entidades privadas:

complementar las instancias

públicas y captar recursos

adicionales para el

financiamiento de PSA.

Aparato legal:

debe reconocer la figura de

pago por servicios

ambientales o ecosistémicos.

Debe haber sincronización

con otras leyes.

Derechos de propiedad:

claramente establecidos.

Instituciones regionales:

No aplica.

Entidades privadas: No

aplica

Aparato legal: Definición

de un buen clima de

negocios que propicie la

integración a los mercados

internacionales.

Derechos de propiedad:

bien definidos pero no tan

estrictos como los PSA.

Actores

involucrados

Compradores:

representan el lado de la

demanda por SE.

Vendedores: representan la

oferta de SE. Pueden ser de

varios tipos, por ejemplo:

productores agropecuarios,

asociaciones, propietarios

privados.

Facilitadores: Proporcionan

servicios auxiliares.

Muchos, sobresalen:

- Productores forestales.

- Certificadoras globales:

pueden ser regionales,

nacionales, bilaterales.

- Intermediarios y

vendedores.

- Facilitadores: ONG‘s.

- Productores

forestales.

- Entes Financieros

Internacionales.

Facilitadores:

ONG‘s.

Línea Base

Tres posibilidades

principales:

- Estática: asume que el SE

se mantiene constante a

través del tiempo.

- Decreciente: se utiliza para

justificar la degradación de

los recursos naturales

(cubierta forestal por

ejemplo) bajo el supuesto de

que dicho deterioro es parte

de un proceso que

eventualmente se detendría.

- Incremental: asume que el

proceso de degradación de un

recurso específico o SE va a

ser revertido.

Depende de la categoría

de manejo forestal a

certificar y del programa

específico de

certificación.

No aplica.

47

Sección II: Estudios de caso por país

El presente documento analiza y sintetiza el marco político y legislativo así como

experiencias de los países de Centroamérica y la República Dominicana en la protección y

aprovechamiento sostenible del sector forestal.

El trabajo responde a una solicitud del GIZ y constituye el producto final de la etapa II de la

consultoría titulada ―Sistematización de Mecanismos de Compensación, Certificación y

Crédito en Centro América y Republica Dominicana.‖

El estudio fue posible gracias a la colaboración de las Oficinas Técnicas Nacionales del

CATIE en Centroamérica, quienes se encargaron de la contratación directa de consultores,

y al apoyo directo del consultor de República Dominicana.

SINOPSIS DE RESULTADOS

En términos generales, se pueden distinguir similitudes en el contexto de los países,

especialmente en lo referente a la poca seguridad jurídica de la tierra y en lo resiente de los

esfuerzos por implementar un marco jurídico y programas que faciliten el manejo forestal a

nivel de cada país. Es evidente también la poca implementación que se ha dado de

mecanismos de mercado para el incentivo de una actividad forestal más sostenible.

Es importante anotar que hay diferencias en la información presentada para cada país dado

que las fuentes de información consultadas fueron distintas, pero muy especialmente debido

a la no uniformidad en la disponibilidad de información por país. Sin embargo, se hizo un

esfuerzo de coordinación entre los consultores de cada país para presentar la información

de la manera más homogénea posible de manera que se facilitaran los análisis comparativos

entre países. Para cada país se analizan tres variables generales:

1. Seguridad jurídica de la tierra.

2. Contexto político del sector forestal.

3. Experiencia nacional en la aplicación de programas de pagos por servicios

ambientales, certificación forestal y otros mecanismos financieros como créditos

forestales, facilidades fiscales y bonos entre otros.

En general, del análisis de estas variables se puede concluir:

Seguridad jurídica de la tierra: es uno de los aspectos más limitantes en lo que a manejo

forestal sostenible se refiere puesto que en ausencia de derechos de propiedad debidamente

definidos, la capacidad de cualquier instrumento que pretenda incentivar el manejo

sostenible del sector se verá limitado. Por un lado, los usuarios de bosques sin titularidad en

el uso de sus tierras, no tienen incentivos para implementar mejores prácticas de manejo.

Por otro lado, la mayoría de los mecanismos financieros analizados requieren de una

definición clara de la titularidad de la propiedad como requisito para optar a los sistemas de

incentivos. Este es el caso principalmente de los sistemas de pagos por servicios

ambientales y de los programas de créditos diferenciados.

48

Contexto político: se analizó este tema bajo la óptima del apoyo que recibe el sector

forestal por parte del Gobierno. Como se mencionó, la constante en la mayoría de los

países de Centroamérica y la República Dominicana es que este apoyo data de pocos años y

es más bien una variable que ha entrado en juego hasta hace relativamente pocos años. En

la mayoría de países (con excepción de Costa Rica y en menor medida de El Salvador), la

aprobación de leyes específicas para manejo forestal sostenible dio inicio apenas en la

década del 2000.

En el caso específico de Costa Rica, las iniciativas legales para promover el desarrollo

forestal datan de finales de los años 60´s. En El Salvador por su lado, en esta misma década

se establece la primera línea de crédito forestal y a inicios de los 70´s se crean las agencias

forestales en El Salvador marcando el inicio de los esfuerzos gubernamentales por proteger

el sector. Sin embargo no es sino hasta el 2002 que se promulga la Ley Forestal.

Mecanismos financieros: la aplicación de mecanismos de mercado en la región ha sido

relativamente limitada. Resaltan tres puntos principales en este análisis:

1. En la mayoría de países hay experiencias documentadas del uso de la certificación

forestal.

2. Se ha dado un uso limitado de los mecanismos relacionados con créditos

diferenciados, excepciones de impuestos, etc.

3. Los programas de PSA son incipientes, en muchos casos se enfocan en la

protección del recurso hídrico y no necesariamente en el sector forestal como tal.

En el Cuadro 3 se muestra una comparación de los puntos antes mencionados para los seis

países analizados.

Cuadro 3. Sinopsis de los estudios de caso por país

País Antecedentes Legislación actual Mecanismo financieros

implementados

Costa Rica

- Primera Ley Forestal 4465 (1969).

- Plan Nacional de Desarrollo Forestal

(1979).

- Ley Forestal 7032 (1986).

- Ley Forestal 7575 (1996).

- Plan Nacional de Desarrollo

Forestal (2001).

- Pago por servicios ambientales*.

- Certificación.

El Salvador

Escasa cultura forestal y ausencia de

políticas gubernamentales claras en favor

del desarrollo del sector.

- Ley Forestal (2002).

-Reglamento General de la

Ley Forestal (2004).

- Crédito forestal*.

- Certificación.

Guatemala

Varias acciones desarrolladas por el Plan

de Acción Forestal para Guatemala, el

Instituto Nacional de Bosques (INAB), el

Consejo Nacional de Áreas Protegidas

(CONAP) y la Unidad de Políticas e

Información Estratégica del MAGA

(UPIE).

- Política Forestal (1999).

- Pago por servicios ambientales*.

- Certificación*.

- Fideicomisos.

Honduras

70´s. Ley Forestal, se crea Agencia

Forestal del Estado-Corporación

Hondureña de Desarrollo Forestal

(COHDEFOR); el estado asume la

responsabilidad total de las actividades

forestales.

90´s reforma a la Ley Agraria; se devuelve

la administración de los bosques a

propietarios privados.

90’s. Ley General de Ambiente; se

ratifican varios tratados internacionales

vinculados al sector forestal.

- Ley Forestal (2007).

- Pago por servicios ambientales.

- Certificación forestal.

- Mecanismo de Desarrollo Limpio

(MDL) *.

50

Cuadro 3. Continuación…

Nicaragua

- Ley General del Medio Ambiente y los

Recursos Naturales (1996 y derogada en

1997).

- Proyectos de cooperación internacional y

mixta para financiar programas de

incentivos a sector forestal (entre 1990 y

2003).

- Ley de Conservación,

Fomento y Desarrollo

Sostenible del Sector Forestal

(2003).

- Política Nacional de

Desarrollo Sostenible de

Sector Forestal de Nicaragua

(2008).

- Incentivos fiscales*.

- PSA a nivel hídrico.

República

Dominicana

Ley General de Medio Ambiente y

Recursos Naturales Ley Forestal (2000)

- Pagos por servicios ambientales.

- Certificación de plantaciones

forestales*.

* Indica el mecanismo más ampliamente utilizado en cada país.

51

COSTA RICA: ESTUDIO DE CASO

Consultoras: Irene Burgués y Adriana Escobedo

Editoras: Adriana Chacón-Cascante / María Angélica Naranjo

CONTEXTO NACIONAL

Costa Rica destaca principalmente por la implementación de medidas para proteger al sector

forestal en una etapa temprana respecto al resto de países de la región. No obstante, muchos de

esos esfuerzos no dieron los frutos esperados (como sucedió en la mayoría de los demás países).

Cabe destacar sin embargo que su programa de pagos por servicios ambientales se ha utilizado

como modelo en muchas otras iniciativas mundiales y es por tanto, el país con mayor experiencia

en la región en la aplicación de este mecanismo.

SEGURIDAD JURÍDICA DE LA TIERRA

En Costa Rica, el impulso y la elaboración de políticas para el ordenamiento territorial es uno de

los desafíos más claros y urgentes para alcanzar la sostenibilidad. Actualmente, hay 30 entidades

públicas y más de 70 normas jurídicas que rigen algún aspecto del ordenamiento; sin embargo no

se cuenta con un marco legal global que defina atribuciones claras a cada entidad, provocando que

en ocasiones éstas trabajen en forma independiente. Este es el caso por ejemplo de el Instituto

Costarricense de Turismo (ICT) que trabaja en el área de turismo, el Sistema Nacional de Áreas de

Conservación (SINAC) encargada en velar por la conservación ambiental o el Ministerio de

Ambiente y Tecnología (MINAET) que se mueve en un punto intermedio entre la protección de

los recursos y su uso público, entidades que suelen compartir territorios pero no así metas y

planificación en común (Estado de la Nación 2010).

El trabajo de varias entidades con injerencias en distintos niveles sobre la jurisprudencia del

territorio hace conflictivas y dispersas las actividades sobre el uso de la tierra. En el informe del

Estado de la Nación del 2010, se describe a la jurisdicción del territorio como fragmentado

señalándose 3 principales consecuencias:

• No hay una escala de trabajo homogénea sobre el marco jurídico en cada entidad, lo que

conlleva a la existencia de distintos marcos jurídicos con escalas diferentes según sus funciones

y objetivos.

• Algunas de las responsabilidades entre entidades se superponen y se presentan competencias

legítimas para actuar sobre el mismo territorio a causa de la reacción institucional ante una

dinámica política basada en esquemas de poder variable y relativo a cada escala de

planificación.

• Hay un traslape inevitable de escalas entre entidades que afecta el trabajo institucional puesto

que cada proceso de planificación corresponde a intereses únicos y singulares de actores

volviéndose contradictorias

52

A todo esto se le agrega la presión por el cambio de uso de suelos en las zonas costeras

(administración conflictiva y vulnerable) y el crecimiento de áreas de cultivos como la piña,

situación que a desincentivado la reforestación (Estado de la Nación 2010).

CONTEXTO POLÍTICO

El sector forestal del país ha estado medianamente apoyado por el estado desde 1969 cuando se

aprobó la primer Ley Forestal 4465, la cual proponía un esquema para promocionar la

conservación de las áreas de interés ecológico, científico o arqueológico al extender una

protección absoluta de estos territorios. Además establecía mecanismos de aprovechamiento de

bosques en terrenos de propiedad privada y estatal (prohibición de la tala en las orillas de los

cauces de los ríos y zonas de recarga acuífera) (MINAE et al. 2003). Por medio de esta ley, se crea

la Dirección General Forestal dentro del Ministerio de Agricultura y Ganadería (órgano del Estado

responsable de los bosques).

La siguiente intervención se dio en 1979 al crear el Plan Nacional de Desarrollo Forestal para

integrar las diversas actividades del sub-sector forestal con otras actividades socioeconómicas.

Este plan estaba enfocado en los bosques de protección y reforestación de áreas con vocación

forestal (ejes: racionalización y eficiencia de la extracción de madera, acceso al crédito y

asistencia técnica para propiciar el uso de la madera derribada). También en este periodo se

introdujo el incentivo fiscal y financiero para reforestación (reducción de impuestos, bonos

transferibles y créditos) (Watson et al. 1998).

El siguiente paso se dio en 1986 cuando se promulgó la Ley Forestal 7032 para regular el

aprovechamiento de los recursos forestales (Watson et al. 1998) y se introdujo el concepto de

manejo forestal (MINAE et al. 2003).

La década de noventa fue clave en la legislación del sector con la aplicación del concepto de

manejo forestal, incluyendo en el proceso profesionales forestales; se creó la figura de regente

forestal y se abrió la fiscalía forestal en el Colegio de Ingenieros Agrónomos. Además se inició la

elaboración de manuales de procedimientos técnicos y administrativos para los planes de manejo.

En 1996 se reformó la Ley Forestal 4465 y se aprobó la nueva Ley Forestal 7575, en donde el

estado tiene como prioridad velar por la protección, la conservación, el aprovechamiento, la

industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país bajo el

principio de uso racional de los recursos naturales renovables (MINAE et al. 2003).

El manejo forestal en Costa Rica está actualmente estructurado dentro de un estándar de

sostenibilidad que define de forma clara y concisa las funciones de los actores involucrados en el

manejo de los bosques mediante la utilización de tres instrumentos de acción: principios, criterios

e indicadores. Además, se tiene un código de prácticas y un manual de procedimientos que

consideran las medidas de reducción y mitigación de impactos del aprovechamiento y los

tratamientos silviculturales sobre el ecosistema forestal.

En cuanto al apoyo gubernamental, se tienen discrepancias y algunos consideran que se ha dado

una disminución en los esfuerzos institucionales sobre el control ambiental. Esto ha dejado en

evidencia la débil y contradictoria actuación del Estado sobre el control de los daños causados a

53

los recursos naturales y a la apertura de espacios legales para el desarrollo de iniciativas legales de

alto costo ecológico (Estado de la Nación 2010). Fortalecer el apoyo gubernamental en las

políticas ambientales es clave y urgente, puesto que tanto el sector forestal comercial como de

conservación dependen en gran medida de los esfuerzos institucionales que se realicen en materia

de protección del ambiente bajo un contexto político claro.

Políticas para el sector forestal

Las políticas forestales en el país están regidas bajo la Ley Forestal 7575 y el Plan Nacional de

Desarrollo Forestal (aprobado el 2 de febrero de 2001). Este último se creó como un instrumento

de planificación que rige el uso, manejo y protección de los recursos forestales del país y es el que

establece las directrices y lineamientos a desarrollar en el país (Decreto Nº 33826-MINAE)

(MINAE 2000).

El Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) se rige por una comisión interinstitucional de

seguimiento el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), el Fondo Nacional de

Financiamiento Forestal (FONAFIFO) y la Oficina Nacional Forestal (ONF). Tiene entre sus

funciones ordenamiento territorial, sistemas de información sobre recursos forestales, proceso de

concertación nacional, coordinación interinstitucional, investigación y desarrollo y fortalecimiento

institucional (MINAE 2000).

Además de las políticas mencionadas, en Costa Rica existen políticas para el control de la tala y

deforestación ilegal así como estrategias nacionales de manejo del fuego.

Política de control de tala y desforestación ilegal

La tala ilegal se define como la violación de las prohibiciones absolutas de tala y a los

procedimientos requeridos en las talas permitidas (según la Ley Forestal 7575). En la Ley forestal

se destaca una sección de infracciones, sanciones y procedimientos que enmarcan la deforestación

ilegal; sin embargo, en esta sección no están claramente definidas las sanciones correspondientes.

Entre las acciones que se consideran tala ilegal se encuentran (Campos et al. 2007):

Talar un terreno considerado Patrimonio Forestal del Estado (PFE), para fines diferentes a

los establecidos en la Ley Forestal (investigación, capacitación o ecoturismo).

Talas relacionadas con cambios en el uso de la tierra no autorizados (conversión de

bosques o deforestación típica).

Talar árboles en propiedad privada sin el respectivo permiso (excluyendo las plantaciones

forestales).

Talar de árboles en un bosque con un permiso otorgado para árboles en potrero.

Tala en bosques mayores a dos hectáreas con un permiso para áreas menores.

Envenenar o anillar uno o varios árboles sin el permiso emitido previamente de la AFE.

Tala de árboles en propiedad privada con un permiso que no se ajusta a lo autorizado:

o Árboles en zonas de protección del plan de manejo más allá de lo autorizado (cortar

más de 60% de los individuos de especies comerciales o árboles con diámetro

menor al diámetro mínimo de corta).

o Árboles de especies vedadas, poco abundantes o especies restringidas fuera de lo

establecido por el Estándar Nacional.

54

En Costa Rica se han identificado factores asociados a la tala ilegal relacionados a aspectos

políticos, legales, institucionales, sociales, culturales y económicos. La mayor presión se

relacionan con las necesidades de tener dinero en el corto plazo, al cambio o expansión de áreas

dedicadas a uso agrícola o pecuario, limitada capacidad de la Administración Forestal del Estado

(AFE) para supervisar y controlar el manejo sostenible del recurso forestal, tramitología compleja,

deficiencias en el marco legal y jurídico (falta claridad en conceptos de bosque, tala ilegal, delitos

y sanciones), ausencia de documentos legales de tenencia de la tierra (impide obtener permisos),

limitada capacidad de los funcionarios del SINAC y regentes forestales, corrupción entre

funcionarios y ausencia de controles eficientes en el manejo de placas y guías (Campos et al.

2007).

Según Navarro et al. (2007) el sistema de control forestal ha sido estable por 35 años, pero no ha

tenido muchos éxitos. A pesar que el SINAC se ha enfocado en regular a aquellos que operan

legalmente, existe una ausencia de control a la industria procesadora, lo cual genera críticas en

cuanto a lo poco que el sistema hace por controlar el uso de madera ilegal y la conversión de

bosque. Para el caso del país el uso de madera ilegal en la industria es del 22% del total de la

madera industrializada.

Barrantes (2008) considera que la política de restricción al aprovechamiento ha tenido

repercusiones en la cobertura forestal, la tala ilegal y el abastecimiento de madera en el país. La

veda administrativa a la cosecha de bosques disparó el aprovechamiento de uso agropecuario sin

bosque (árboles solos) y la conversión de bosques en potreros (cambio de uso de la tierra). Así

mismo asegura que las restricciones a la cosecha en terrenos de uso agropecuario precipitó la

explotación en plantaciones forestales, amenazando con su agotamiento y dejando al país al borde

del abastecimiento de madera.

Políticas de control de fuegos forestales

Otra de las disposiciones políticas en el sector forestal es la Estrategia Nacional de Manejo del

Fuego, que es coordinada por la Comisión Nacional sobre Incendios Forestales (CONIFOR) la

cual fue creada en 1997 a través del Decreto Ejecutivo N°26399- MINAE (SINAC 2006).

La comisión está en manos del SINAC y el MINAE, los cuales son responsables de la

formulación, gestión, apoyo, evaluación y seguimiento de las acciones entre instituciones.

CONIFOR tiene como objetivo general minimizar el impacto del manejo del fuego por medio del

fortalecimiento de una estructura organizativa nacional que facilite y gestione la ejecución del

Plan Nacional de Manejo del Fuego, con el fin de contribuir a la conservación de la diversidad

biológica del país (SINAC 2006).

EXPERIENCIA EN LA IMPLEMENTACIÓN DE MECANISMOS FINANCIEROS

PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES (PSA)

Históricamente los bosques fueron la principal fuente de insumos para uso industrial, construcción

y doméstico en el país (Barrantes, 2008). La producción de madera provenía y sigue proviniendo

de pequeños bosques privados y plantaciones (Louman et al. 2005). Entre 1950 y 1990 Costa Rica

55

tuvo una agresiva política de desarrollo agrícola que resultó en una de las mayores tasas de

deforestación del mundo y un patrón de bosques muy fragmentado; su punto crítico se alcanzó en

1985, cuando la cobertura forestal se redujo a 24% del área original (Méndez-Gamboa, J. y

Salazar-Chaves, G. 2010).

La pérdida de los bosques y la necesidad de asegurar el abastecimiento sostenible de madera, llevó

al país a aprobar la Ley forestal 7575 que prohibió el cambio de uso de la tierra y definió un

programa de incentivos que permitió el establecimiento de más de 150 hectáreas de plantaciones

forestales y el manejo sostenible de unas 500 hectáreas de bosque (Barrantes, 2004).

La actividad forestal del país mostró un descenso importante debido a que el 90% de los recursos

que antes se dedicaban a la producción sostenible de madera, actualmente se dedican a la

preservación de bosques bajo el régimen los pagos por servicios ambientales (Barrantes, 2004).

Inicio y evolución

La Ley Forestal 7575 de 1996 preparó el terreno para el programa de Pagos por Servicios

Ambientales (PSA) al declarar como ilegal el cambio de uso de la tierra sin consultar a las

autoridades y definir como servicios ambientales a todos aquellos servicios que brindan el bosque

y plantaciones forestales que inciden directamente en la protección y el mejoramiento del medio

ambiente. Como reconocimiento es estos servicios, la ley establece el PSA a aquellos propietarios

cuyas tierras provean los citados servicios, estableciéndose en 1997 el Programa de Pago de

Servicios Ambientales (La Gaceta, 1996).

Actualmente la oficina a cargo de la distribución de los fondos de Pago de Servicios Ambientales

según la Ley Forestal 7575 es el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). Cabe

aclarar que los fondos que FONAFIFO distribuye bajo el concepto de PSA provienen tanto del

aporte estatal como de fuentes privadas. Los fondos que provienen del presupuesto ordinario del

Estado se distribuyen según decretos y manuales publicados anualmente. Los fondos que

provienen de agencias de cooperación, organismos internacionales, o del privado se rigen según lo

establecido en acuerdos específicos y pueden o no regirse por los decretos y manuales

mencionados.

Alcance actual

Durante la existencia del Programa se han otorgado Pagos por Servicios Ambientales según las

siguientes modalidades (FONAFIFO 2011):

• Protección de Bosque

• Reforestación

• Manejo de Bosque

• Regeneración Natural

• Establecimiento de Plantaciones (ya no existe)

• Sistemas Agroforestales (SAF)

• Protección dentro de Áreas Silvestres Protegidas

• Protección Recurso Hídrico

• Protección Vacíos de Conservación

56

• Regeneración en Potreros en Tierras Kyoto o Carbono

• Regeneración en Potrero (2010)

• Regeneración con Potencial Productivo

• Segundas Cosechas

• Sistemas Agroforestales en Café

Desde el primer año de funcionamiento del programa (1997) la modalidad de Protección de

Bosque ha sido que tuvo una mayor participación, alcanzando las casi 90 ha (Figura 1).

La reforestación es la segunda modalidad con mayor número de hectáreas contratadas

históricamente y aunque muestra fluctuaciones en el tiempo, no tuvo una variación tan marcada

como la modalidad de protección de bosques. Manejo de Bosque es la modalidad con el tercer

grado de importancia en hectáreas contratadas, se debe destacar que la contratación de hectáreas

bajo esta modalidad fue suspendida durante los años: 2000, 2003, 2004, 2005, 2008 y 2009. Esto

se dio por una fuerte discusión sobre la viabilidad de estos pagos (Louman et al. 2005).

Figura 1. Costa Rica: hectáreas contratadas bajo las distintas modalidades de Pagos por

Servicios Ambientales. 1997-2007.

*incluye datos de regeneración natural en los datos de reforestación.

Fuente: Elaborado a partir de FONAFIFO (2011a) y La Gaceta (2010).

57

Desde que FONAFIFO empezó a realizar contrataciones bajo las distintas modalidades, los pagos

que esta institución otorga por hectárea o árbol contratado han fluctuando con el tiempo. En el

caso de reforestación las compensaciones han aumentado de manera significativa, la hectárea de

reforestación pasó de $514 en 1997 a $989 dólares en el 2010. En el caso de protección de bosque

los montos por hectárea pasaron de $214 dólares en 1997 a $320 dólares por hectárea en 2010. En

el caso de Manejo de Bosques, cuando este ha estado vigente, los precios han sido alrededor de los

$340 por hectárea, sin embargo cuando se volvió a introducir en el 2010, FONAFIFO fijó el pago

en $250 dólares la hectárea. En el caso de Servicios Agroforestales, en el 2004 pagó el equivalente

a $0,73 dólares por árbol, monto que desde el 2004 a la actualidad se ha mantenido en $1,30

Cabe mencionar que los montos asignados por contrato se pagan a plazos en el tiempo. Desde el

2006 para protección de bosque y regeneración se paga el 20% del monto desde el año 1 hasta el

año 5. Actualmente, para todas las modalidades la distribución de los montos es de esta manera,

excepto para: reforestación y sistemas agroforestales (FONAFIFO 2011).

Figura 2. Costa Rica: Montos por hectárea pagados por modalidad de PSA por hectárea

(dólares): 1997-2010.

Fuente: Elaborado a partir de FONAFIFO (2011c) y La Gaceta (2010)

Por su parte, la distribución de los pagos por reforestación pasó de ser distribuida en 10 años para

el periodo 2006-2008; a 5 años para el periodo 2009-2010. Para esta modalidad en el año 1 se

paga el 50%, en el año 2 el 20%, en el año 3 el 25%, en el año 4 un 10%, y el año 5 un 5%. En el

caso de Sistemas Agroforestales desde el 2003 y hasta el 2010 se paga un 65% en el año 1, un

20% en el año 2 y el 15% en el año 3 (FONAFIFO 2011) (Figura 2).

58

Dado que existe una gran diferencia entre los montos asignados por modalidad es importante

analizar la distribución de la de fondos totales. En la Figura 3 se muestra la evolución entre 1997-

2010 de la distribución de fondos que hace FONAFIFO entre las diversas modalidades. Dado que

no se cuenta con la información sobre los plazos de pago 1997-2005, el gráfico muestra el monto

total del contrato en el año de firma del contrato. La protección de Bosques de 1997 al 2010 fue la

modalidad que contó con mayores recursos. Sin embargo, para el 2010 la cantidad de recursos que

recibió esta modalidad es casi igual que a la modalidad de reforestación. Aunque la cantidad de

hectáreas bajo el pago por protección de bosque es mucho mayor que la cantidad de hectáreas por

reforestación, en cuanto a distribución de fondos, la diferencia entre distribución de fondos es

menor.

Figura 3. Costa Rica: Distribución de fondos por modalidad de PSA (millones de dólares)

1997-2010

Fuente: Elaborado a partir de FONAFIFO (2011) y La Gaceta (2010), BCCR (2011)

Cabe mencionar que en general en Costa Rica la demanda de PSA ha superado ampliamente la

oferta de fondos PSA, ya que sólo un 23-25% de los solicitantes reciben los pagos (Rojas y

Aylward, 2003). Del 2003 al 2010, únicamente un 35% de los solicitantes para las modalidades de

protección de bosque y reforestación fueron contratados; mientras que para regeneración natural

únicamente un 27% fue contratado; bajo la modalidad de Agroforestales un 51% de los árboles

solicitados en el periodo fueron contratados (FONAFIFO 2011).

De acuerdo al Reporte de Contratos de Costa Rica FONAFIFO (2011), existen 5.762 contratos

vigentes de pagos por servicios ambientales. Los cuales representan 373.075 hectáreas y

2.698.164 árboles (SAF) (Los sistemas agroforestales se han beneficiado de los árboles que tenían

establecidos en las fincas y reciben un monto que busca incentivar su estadía en dichos sistemas,

59

como pasa con los SAF café que representa un 2,9% de los árboles que reciben PSA en el país.

Los sistemas agroforestales se han beneficiado de los árboles que tenían establecidos en las fincas

y reciben un monto que busca incentivar su estadía en dichos sistemas, como pasa con los SAF

café que representa un 2,9% de los árboles que reciben PSA en el país. (Cuadro 4).

Los sistemas agroforestales se han beneficiado de los árboles que tenían establecidos en las fincas

y reciben un monto que busca incentivar su estadía en dichos sistemas, como pasa con los SAF

café que representa un 2,9% de los árboles que reciben PSA en el país.

Cuadro 4. Costa Rica: Área (ha) y cantidad de contratos de PSA vigentes

Modalidad Hectáreas Contratos Árboles $/árbol o ha

Agroforestería n/a 1.102 2.622.154 1,3

SAF café n/a 62 76.010 1,3

Protección bosque 261.490 2.494 n/a 320

Protección ASP 36.869 294 n/a 320

Protección RH 11.889 167 n/a 375

Protección V.

Conservación

2.435 20 n/a 400

Protección Z.D 1.725 18 n/a s/i

Manejo de bosque 4.732 71 n/a 250

Regeneración

MDL

5.877 84 n/a 205

Reforestación 46.517 1.378 n/a 980

Segundas cosechas 907 62 n/a s/i

Plantaciones 463 8 n/a s/i

Multi-etapas 173 2 n/a s/i

TOTAL 373.075 5.762 2.698.164

n/a: no aplica, s/i: sin información

Fuente: Elaborado según FONAFIFO (2011), La Gaceta (2010)

Efectividad ambiental

El PSA de Costa Rica ha sido diseñado para pagar a los propietarios de terrenos que proveen

servicios ambientales dentro de su propiedad privada. Sin embargo, no existe un sistema de cobro

obligatorio generalizado y eficiente para quien contamina fuera de su propiedad privada (excepto

el impuesto al combustible) ni un sistema de cobro para quien hace un cambio de uso de la tierra.

El programa en Costa Rica está incurriendo en omisiones para incentivar las prácticas socialmente

deseables ya que los pagos no cubren el costo de oportunidad de las prácticas alternativas que sean

rentables a nivel privado, pero generan externalidades negativas (Engel et al. 2008; Pattanayak et.

al. 2010).

Cada ecosistema es diferente y por ende son distintos los servicios o impactos ambientales que

generan. El hecho que existan distintos pagos por servicios ambientales es un reconocimiento

implícito de estas diferencias. Jiménez et al. (2002) menciona que el principal defecto que se le

60

atribuye al actual PSA es que no exista una conexión clara entre los montos, las actividades

pagadas y los servicios ambientales incluidos en la Ley 7575.

La efectividad del programa en términos de reducción en la deforestación se ha discutido

ampliamente. Entre los resultados de las evaluaciones empíricas rigurosas realizadas destacan:

1. Pfaff et al. (2008) concluyen que los contratos firmados en 1997, 1998 y 1999 para la

protección de bosques de cinco años de protección impidieron la tala de árboles en sus

primeros años de contrato en un 0,08%.

2. De acuerdo a Sánchez-Azofeifa et al. (2007), entre 1997 y 2000 los contratos de PSA no

redujeron las tasas de deforestación o la deforestación total en Costa Rica.

3. Robalino et al. (2008) menciona que durante entre el año 2000 y el año 2005 menos de 1 en

100 de las parcelas inscritas en el programa hubieran sido deforestadas sin pagos, es decir,

debido a que el impacto neto de los rendimientos de la tierra en la agricultura en comparación

con el ecoturismo.

4. Por su parte Sierra y Russman (2006) basados en el análisis de información de Península de

Osa, mencionan que los PSA parecen acelerar el abandono de actividades agrícolas, y

mediante este proceso el bosque se regenera. Sin embargo, mencionan que en la ausencias de

los PSA la cobertura de bosque probablemente sería similar en fincas que reciben PSA y las

que no.

Cabe destacar que durante los periodos analizados, la tasa de deforestación en Costa Rica fue muy

baja y de acuerdo a Robalino et al. (2008), otras políticas (además del PSA) han ayudado a evitar

la deforestación y promocionar la reforestación, además de que el costo de oportunidad de la

deforestación se he reducido debido a la expansión del sector de turismo ecológico.

Por otra parte uno de los análisis más recientes (Arriagada et al. 2010) concluye que los PSA han

tenido un efecto pequeño pero positivo y significativo en el cambio de cobertura de bosque

maduro y total del país. El estudio se basó en datos de Sarapiquí entre 1997 y 1998.

Las mejoras en el proceso de selección se mencionan como un factor clave que ha mejorado la

eficacia del programa de PSA en Costa Rica, por ejemplo:

• Robalino et al. 2008, mencionan que después del 2000 los cambios en la aplicación han

eliminado el sesgo en la localización.

• Barton et al. 2009, afirman que durante el periodo 2002-2003 los criterios de selección para

PSA aplicados por las autoridades fueron más del doble de costo-eficientes que los criterios

aplicados en el período 1999-2001. Los resultados de este estudio muestran que una

evaluación de las políticas relevantes de la relación costo-eficacia de los PSA en relación

con otras políticas de conservación se pueden realizar a nivel regional con los estudios

disponibles y datos de SIG.

61

• Wünscher et al. 2008, mediante el uso de datos de explotaciones agrícolas inscritas en el

programa en el 2004 en la Península de Nicoya, diseñaron una herramienta de selección de

sitios la cual fue aplicada empíricamente. Los resultados muestran que, dado un presupuesto

fijo, la aplicación de la herramienta aumenta la eficiencia radicalmente debido a que la

herramienta permite que los pagos por hectárea se amolden a la heterogeneidad de los costos

de oportunidad, de transacción y los costos directos de la protección.

• Sierra y Russman (2006) mencionan que sería más efectivo utilizar los PSA para fines de

regeneración dado que actualmente los propietarios de las tierras abandonadas no tienen

ninguna obligación de dejar que las tierras se reviertan a bosque.

En cuanto a la efectividad del programa en la protección del agua y la biodiversidad se ha

señalado que éste no ha alcanzado los niveles de eficacia deseados debido a la falta o a la

selección inadecuada de las tierras beneficiarias y de los servicios prestados (Sierra y Russman

2006;. Robalino y et al. 2008). Se ha indicado que, a partir de 2005 sólo el 35% de la tierras que

reciben PSA se encontraban dentro de una cuenca con un usuario aguas abajo que pudiera recibir

los servicios hidrológicos y, sólo entre 30% y 65% de Parcelas de PSA fueron clave en la

conservación de la biodiversidad (Blackman y Woodward, 2009).

Yale-Paredes (2005-2006), evaluaron el efecto de los PSA y la certificación de bosque en el

desempeño ambiental de bosques con fines comerciales. La investigación analizó cuatro

tratamientos distintos: (i) Unidades de Manejo Forestal (UMF) sin Certificación Forestal

Voluntaria (CFV) ni PSA; (ii) UMF solo con (CFV); (iii) UMF solo con PSA; y (iv) UMF con

PSA y (CFV). Los resultados indican un mejor desempeño en las UMF con solo CFV y con

ambos PSA-CFV; sin embargo, no mostró una diferencia significativa entre las unidades de

manejo con solo PSA y las que no contaban con certificación ni PSA. Las variables más

relevantes evaluadas se relacionan con elementos de protección y control de los procesos de

erosión hídrica, cuidados durante el aprovechamiento y cumplimiento de las actividades de cierre

del aprovechamiento.

Por su parte en cuanto al análisis específico de los PSA entregados por concepto de manejo de

Bosques Louman et al. (2005) explica que en el país se viene dando un intenso debate en cuanto a

la viabilidad del manejo forestal sostenible (MFS). En este sentido se resalta que la oposición

comparte que el manejo forestal es una actividad lucrativa que no amerita otro tipo de

compensación económica o que al generar beneficios globales del MFS se debe hacer una

compensación dirigida a los manejadores del bosque por todas las oportunidades perdidas debido

a la generación de estos otros beneficios. Otros autores critican la modalidad de PSA por

reforestación dado que promociona los monocultivos de especies exóticas y consideran dudosa su

utilidad para la conservación de la biodiversidad (Jiménez et al. 2002)

Impactos sociales y económicos

En ocasiones se argumenta que el programa de PSA en Costa Rica se basa en criterios de equidad

puesto que el pago por hectárea es único e independiente de las características de la tierra o del

costo de la prestación del servicio (Pascual et al. 2010). No obstante la idea de que un pago

uniforme por hectárea implica una distribución equitativa de los recursos puede ser errónea. Se

dice por ejemplo que la mayor participación en el programa de PSA en Costa Rica se da entre los

62

dueños de propiedades relativamente grandes, con mayor escolaridad, mejor acceso a la

información sobre el programa, mayor capacidad de endeudamiento, y que viven fuera de la finca

(Zbinden y Lee, 2005). También se señala como factor determinante en la selección de los

participantes, el cabildeo tanto de parte de los propietarios de tierras como por parte de las ONGs

(Miranda et al. 2003 y Barton et al. 2003), lo cual implica que los impactos sociales y económicos

del PSA no se distribuyen de manera uniforme en la sociedad.

De acuerdo a Méndez-Gamboa y Salazar-Chaves (2010), durante el periodo 1997-2010 los $240

millones invertidos fueron distribuidos en 9.945 contratos suscritos con propietarios de tierras que

ejecutaron actividades de conservación y reforestación. El Cuadro 5 muestra la distribución de los

contratos de acuerdo con el tamaño promedio de las propiedades beneficiarias en el 2011; tal

como se mencionó anteriormente, la mayor concentración se da entre propiedades mayores al

promedio o mediana.

Cuadro 5. Costa Rica: Contratos de PSA por modalidad vs área promedio de las

propiedades beneficiadas (2011)

Modalidad Cantidad

Contratos

Hectáreas

Mediana Por debajo

mediana

Por encima

mediana

Protección A.S.P. 294 78 43 208

Proteccion bosque 2.494 56 28 182

Proteccion recurso hidrico 167 43 18 124

Proteccion zonas desatre 18 59 30 159

Reforestacion 1.378 15 6 62

Regeneracion natural 84 24 13 127

Manejo de bosque 71 66 35 99

Fuente: Elaborado según FONAFIFO (2011)

Participación local

Productores

Según Camacho et al. (2003), en sus orígenes ―la práctica de incentivos forestales fue

discriminatoria para pequeños productores e indígenas‖. A pesar que persisten problemas

asociados con la burocracia, interpretaciones legales, desinformación o incertidumbre ocasionada

por los cambios constantes en los procedimientos de pago de los programas de servicios

ambientales; se han introducido mecanismos para garantizar una mayor democratización y

condiciones de equidad en la distribución de los beneficios.

Zbinden, S. y Lee, D. (2005) concluyeron que el tamaño de la finca, el capital humano, factores de

la economía doméstica, y las variables de información influyen significativamente en la

participación en los programas PSA. Así mismo, se muestra que los propietarios de fincas y

bosques grandes están representados de manera desproporcionada entre los participantes del

programa. Por ejemplo, el tamaño promedio de una finca que no participa en ninguno de los

63

programas es de 34.9 hectáreas, mientras que el tamaño promedio de un finca que recibe pagos

bajo la modalidad de reforestación es de 85.6 hectáreas y bajo la modalidad de manejo y

protección de bosque son de 169.7 y 199.7 hectáreas respectivamente (datos basados en

entrevistas realizadas durante el 2002 en Los Chiles, San Carlos y Sarapiquí).

Arriagada et al. (2009) destacó que los pagos bajos y los altos costos de mantenimiento son los

principales motivos que hacen que una persona elegible decidir no participar.

Intermediarios

Por ley, los regentes forestales y las organizaciones forestales actúan como intermediarios entre

los propietarios y el gobierno; establecen un plan de manejo para cada área propuesta para la

inclusión al programa y también realizan tareas de control y de aplicación (Zbinden y Lee 2005).

De acuerdo a Méndez-Gamboa y Salazar-Chaves (2010), desde el 2005 FONAFIFO asigna cuotas

de PSA a las ONGs forestales para colocar los pagos por servicios ambientales entre sus asociados

(o comunidades donde estas trabajan). Sin embargo desde 1998 se aceptaba la presentación de

proyectos globales de parte de organizaciones que agrupaban pequeños proyectos. El objetivo de

esta accionar La era reducir los costos de transacción entre el gobierno y los propietarios y de esa

forma hacer más atractiva la participación de las pequeños y medianos propietarios (Chomitz et

al., 1998). Se argumenta que la actual asignación de cuotas a organizaciones es un reconocimiento

al importante rol que juegan las ONG s forestales para la inclusión de propietarios de pequeña y

mediana escala en el PSA.

En los Cuadro 6, Cuadro 7 y Cuadro 8, se muestra a las organizaciones que tramitan PSA y a las

cantidades de hectáreas por modalidad que han tramitado. En el Cuadro 6, se nota como algunas

ONG s le han apostado a la Agroforesteria para promocionar la siembra de árboles; de acuerdo

Méndez-Gamboa y Salazar-Chaves (2010) esta es una estrategia válida cuando la competencia por

la tierra es muy alta (como en el caso de los cultivos de piña o banano) o cuando se trabaja por

ejemplo en una cooperativa de cafetaleros donde la siembra de árboles no desplazaría al café sino

que lo complementa. Estos autores destacan por sus aportes en esta modalidad a ASIREA,

CODEFORSA, COOPEAGRI, las organizaciones de la zona de Puriscal y el CAC de DOTA.

Cabe mencionar que existen otras organizaciones que han apoyado la implementación del

programa de PSA, sin ser intermediarios como lo son (Méndez-Gamboa y Salazar-Chaves, 2010):

La Oficina Nacional Forestal (ONF).

La Cámara Costarricense Forestal: agrupan a empresarios forestales.

La Junta Nacional Forestal Campesina (JUNAFORCA): agrupa a pequeños productores

forestales.

El Sector de Muebleros y Comerciantes e Industriales de la madera.

64

Cuadro 6. Costa Rica: Áreas tramitadas por ONGs bajo la modalidad de Protección (2000-

2009)

Fuente: Méndez-Gamboa y Salazar-Chaves (2010)

Cuadro 7. Costa Rica: Hectáreas tramitadas por ONGs bajo la modalidad de reforestación

(2000-2009)


65


Estructura organizativa y de monitoreo

FONAFIFO realiza labores de monitoreo con el fin de garantizar el cumplimiento de los contratos,

entre las cuales se incluyen: visitas del personal de FONAFIFO (Oficinas Regionales) a las fincas

sometidas al PSA y la revisión de informes de regencias aportados por los Regentes Forestales

(Alpizar et al., 2006). Para cumplir con estas funciones FONAFIFO diseñó un esquema apoyado

en tecnología moderna y un personal calificado

Bajo este esquema se controla la realización de las actividades necesarias que garanticen la

utilización eficiente de los recursos y que estos lleguen a quienes brindan verdaderamente los

servicios ambientales. El esquema de monitoreo consiste en la visita de personal del área PSA y

de las oficinas regionales a las fincas que se han sometido al PSA, la revisión de informes de

regentes forestales, auditorias, acompañamiento con SIG y SIAP (estos últimos en conjunto con la

plataforma informática manejan la información). Todas estas herramientas sumadas a criterios

técnicos, legales, geográficos y financieros, son los que le brindan transparencia al programa

(FONAFIFO 2011).

Fuentes de financiamiento

De acuerdo a Méndez-Gamboa y Salazar-Chaves (2010) la sociedad costarricense ha invertido

$240 millones (¢103.828 millones de colones) en el pago de servicios ambientales entre 1997 y el

2010. La principal fuente de financiamiento ha sido el impuesto nacional a los combustibles e

hidrocarburos, siguiendo la lógica de que "el que contamina debe pagar" Jiménez et al. (2002). Sin

embargo, la asignación completa de esa partida según lo estipula la ley 7575, no se había realizado

hasta el 2003, lo cual creó un desbalance entre demanda y oferta de PSA (Rojas y Aylward 2003).

Se desconoce si actualmente el estado otorga dichos fondos completos, lo que sí es cierto es que

sigue existiendo un exceso de demanda por PSAs.

El programa de PSA ha recibido fondos adicionales a través del de la Oficina de Costarricense de

Implementación Conjunta (OCIC), la cual se encarga de las negociaciones y acuerdos de

Cuadro 8. Costa Rica: Hectáreas tramitadas por ONGs bajo la modalidad

SAF (2000-2009)

66

implementación conjunta11

(Segura, O; Lindegaard, K 2001). Así mismo, la existencia de fondos

nacionales le han permitido a FONAFIFO utilizarlos como contrapartida para atraer recursos de la

cooperación internacional: KfW, GEF/BM, BM Ecomercados I y II, y empresas nacionales como

Hidroeléctrica Platanar, CNFL y Florida Ice Farm (GFA, 2005 en Méndez-Gamboa y Salazar-

Chaves, 2010). El Cuadro 9 muestra algunos de los convenios que FONAFIFO ha firmado con

agentes internacionales y nacionales para el financiamiento de PSA.

Cuadro 9. Costa Rica: Fuentes internacionales de financiamiento para el programa PSA

Fuentes Área de

interés

Modalidades

a promover

Monto

negociado

por los

PSA

US $/

ha/año)

Área

total en

convenio

(ha)

Monto

estimado del

Contrato

(US $ millones)

Gobierno

Noruego

Cuenca Río

Virilla

Protección

Reforestación - - 2,0

Global

Environmental

Facility

Corredor

Biológico

Mesoamericano

Protección 10 1000 5,0

KFW (Banco

Alemán)

Zona Huetar

Norte

Manejo

Bosques

Reforestación

Protección

70% de lo

pagado por

FONAFIF

O

42.713 10,0

El monto exacto aportado por KFW es de €10.225.838 euros (FONAFIFO l) Fuente: FONAFIFO (2011)

Además, FONAFIFO (2011) menciona otros fondos Internacionales que financian o han

financiado PSA:

Préstamo BIRF 4557-CR: $32.6 millones de parte del Banco Mundial

Convenio de Donación 23681-CR: por $8 millones del Fondo del Medio Ambiente

Mundial

GEF-BANCO MUNDIAL aportó: $3630 para Proyecto Regional que se desarrolla

simultáneamente en Costa Rica, Nicaragua y Colombia; bajo convenio con el CATIE y

el Banco Nacional de Costa Rica

También existe financiamiento interno como el que han dado la Empresa de Servicios Públicos de

Heredia S.A. a través de un convenio con FONAFIFO y la Compañía Florida Ice a través de un

convenio con FONAFIFO y FUNDECOR. El Cuadro 10 muestra algunas de las fuentes de

financiamiento local.

11 Implementación Conjunta: estrategia para implementar metas ambientales globales (especialmente en relación a la regulación del

proceso de cambio climático) donde los países que son las de fuentes y sumideros de las mismas acuerdan el desarrollo de un

programa conjunto bajo argumentos comunes de cooperación y costo-efectividad.

67

Cuadro 10. Costa Rica: Fuentes de financiamiento local del programa de PSA

Fuente: FONAFIFO (2011)

Marco legal y políticas públicas

De acuerdo a FONAFIFO (2011), el marco dentro del cual se ejecuta el Programa de PSA incluye:

Ley Forestal No. 7575, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley Orgánica

del Ambiente, Ley de Conservación de Suelos, Ley de Biodiversidad, el Convenio Regional para

el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y Desarrollo de Plantaciones

Forestales. Así mismo el programa también se sustenta en artículo 50 de la Constitución Política

de República de Costa Rica el cual establece el derecho de todos los habitantes al disfrute de un

ambiente sano y equilibrado (Alpizar et al. 2006)

Así mismo, todos los años FONAFIFO publica decretos y reglamentos donde se establecen los

lineamientos generales de los Pagos por Servicios Ambientales. Se debe destacar que el último

reglamento sobre ―Estándares de Sostenibilidad para el Manejo de Bosques Naturales: Códigos y

Prácticas‖ publicado en Abril del 2009 (Gaceta, 2009) tiene un impacto importante en la

aplicación de Pagos por Servicios Ambientales.

Área de

interés

Modalidades

a promover

Monto

negociado

por los SA

US $/

ha/año)

Área

total en

convenio

(hectáreas)

Monto

estimado

del

Contrato

(US $

millones)

Energía

Global

Cuenca De Río Volcán Protección

Reforestació

n Manejo

10 2.493

0,053 Cuenca Río San Fernando 10 1.818

Hifroeléctric

a

Platanar

Cuenca

Río

Platanar

Protección

Reforestació

n

Manejo

15/30 1.400 -

Compañía

Nacional de

Fuerza y Luz

Cuenca Río Aranjuez

Protección

40 50

5,188 40 60

Cuenca Río Balsa

Cuenca Río Balsa 40 900

Hidroeléctric

a Agua

Zarcas

CueCuenca Río Agua

Zarcas Protección 30 1.666 262,400

Instituto

Costarricens

e de

Electricidad

(ICE)

Cuenca Río Peñas

Blancas

Protección 160 2045 327,200

Reforestació

n 408 118 48,144

SAF 0.65 (arb) 50000 (arb) 32,500

68

CERTIFICACIÓN

La primera unidad de manejo forestal fue certificada en Costa Rica en 1992 (Louman et al. 2005).

En 1994, en el marco de los compromisos adquiridos por el país en la Cumbre de la Tierra en Río

Janeiro en 1992, dio inicio un proceso nacional para desarrollar estándares de manejo forestal

sostenible, promovido principalmente por la empresa privada en el que el tema de la Certificación

Forestal comienza a ser discutido (Méndez et al. 2004).

Este proceso plasmó la necesidad de crear un Sistema Nacional de Certificación Forestal, y así

como parte de la Ley Forestal se le asigna a la Administración Forestal del Estado (AFE), otorgar

licencias a empresas certificadoras, regular y vigilar el sistema de sellos verdes, y crear vía

reglamento una comisión encargada para ello (Méndez et al. 2004). Así mismo se crea la

Comisión Nacional de Certificación Forestal (CNCF). Paralelo a este proceso en 1996 fue

ratificada la primera unidad de manejo bajo el esquema del Consejo de Manejo Forestal (FSC,

Forest Stewardship council) (Louman et al. 2005).

De acuerdo a Méndez et al. (2004) antes de montar todo un Sistema Nacional de Certificación

Forestal la Comisión desarrolló los Principios, Criterios e Indicadores nacionales para promover el

buen Manejo Forestal, el cual fue publicado en 1998 en Decreto de Ley # 27388-MINAE. Durante

este proceso se iniciaron los contactos con el FSC para conseguir su reconocimiento a la iniciativa

nacional. Sin embargo, por lo avanzado del proceso y la participación estatal en la Comisión no se

logró obtener su aval, pese a que la base del trabajo fueron los propios Principios y Criterios

establecidos por el FSC.

En el 2002 se concreta la segunda versión de los P&CI nacionales, los cuales son publicados bajo

el Decreto # 30763-MINAE del 9 de octubre del 2002. En el 2003, la Comisión Nacional de

Certificación Forestal (CNCF) pasa a ser la Comisión Nacional para la Sostenibilidad Forestal

(CNSF) y deja de ser promotora de la creación de una certificación nacional de madera sostenible.

Alcance actual

Actualmente no está en funcionamiento un sistema nacional de certificación forestal y los

estándares nacionales no están avalados por el FSC por lo que las empresas y organizaciones

nacionales han tenido que actuar en forma independiente para certificarse (Méndez et al. 2004)

A Febrero del 2011, existían 52,934 hectáreas certificadas por FSC y 14 certificados distintos que

incluyes las modalidades de manejo de bosque y cadena de custodia (FSC, 2011). Cabe mencionar

que en el 2001 existían 44,839 hectáreas certificadas (Stoian y Carreras 2001), lo cual implica un

crecimiento en el área certificada de 8,095 hectáreas (8.5% en diez años)

Cabe rescatar que en el 2004 el país contaba con 131,913 hectáreas plantadas durante los últimos

doce años, de las cuales un 32% estaban certificadas, porcentaje que no se compara con ningún

otro país en el mundo. En cuanto al bosque para ese año únicamente había un total de 13,896

hectáreas certificadas. (Méndez et al. 2004).

69

Un total de 27 organizaciones nacionales están certificadas por FSC de las cuales, 4 cuentan

únicamente con Cadena de Custodia (COC) dado que se dedican en forma exclusiva al

procesamiento de madera, todas las demás organizaciones si están acreditadas bajo Manejo

Forestal (FM).

En términos generales, en el país la certificación forestal de bosque o plantaciones se ha

caracterizado por dos sistemas:

Individual: es decir la empresa u organización es dueña del bosque o de la plantación, y

como propietaria del terreno solicita a una empresa certificadora que evalúe si la misma

cumple con los principios y criterios del FSC. Si este proceso es positivo, se emite un

certificado que acredita como certificada a la empresa interesada.

Grupal: desde 1997 FUNDECOR se certificó bajo un esquema grupal o sombrilla que

consiste en que la organización solicita a una empresa certificadora que evalué los sistemas

y procedimientos que ésta ha establecido para dar seguimiento a las operaciones

individuales de cada uno de sus asociados (a los que brinda asistencia técnica).

El sistema grupal permite el ingreso de pequeños propietarios que por sí solos no tendrían la

posibilidad de obtenerla, sin embargo, es una responsabilidad muy fuerte para la organización,

pues una falta grave producida en cualquiera de las fincas podría ocasionar la pérdida de la

certificación para todo el grupo.

Cabe rescatar no existe un mercado interno de madera, por lo cual la mayoría de las empresas que

se certifican lo hacen para cumplir con las exigencias internacionales. La excepción la constituye

la empresa Portico y FUNDECOR, esta última trabaja con pequeños y medianos propietarios de

bosque que han vendido madera certificada a Pórtico a precios hasta un 50 % más que los precios

ofrecidos en los mercados locales (Méndez et al. 2004).


Según Méndez et al. 2004 está comprobado que las empresas que se someten a la certificación

forestal adquieren una cultura en donde la responsabilidad social y ambiental son parte de la

política de la compañía. Así mismo, la certificación obliga a que las compañías hagan público los

resúmenes de sus planes de manejo y que deban responder a las inquietudes que en materia social

y ambiental externen las comunidades cercanas y nacionales.

No se tiene conocimiento de estudios específicos que hayan cuantificado la efectividad ambiental

de la certificación forestal en Costa Rica.

Costo eficiencia del mecanismo

Para el año 2004, los costos de certificación ascendían a alrededor de $1 ha-1

para la certificación

participativa y entre $1.5 y $2 ha-1

para la certificación individual. En el Cuadro 11 se detallan los

costos de certificación individual según datos recopilados para 6 fincas (Camino y Alfaro, 1998).

Es evidente que los costos por hectárea disminuyen en forma inversamente proporcional al tamaño

de la propiedad.

70

Cuadro 11. Costa Rica: Costo de certificación según tamaño de la Unidad de Manejo (US$).

1998.

Área (ha) US$/ha Costo Inicial

de certificación

Costo anual de

certificación

750 21.33 80 20

1.500 12 100 20

6.300 8.73 450 2,500

14.900 2.55 300 20

250 0.8 120 20

800 0.55 360 20

Fuente: De Camino y Alfaro (1998)

Algunos estudios han cuestionado los beneficios económicos reales que la certificación reporta a

los propietarios, en particular para los propietarios relativamente pequeños (Stoian y Carrera

2001). Otros también opinan que en su forma actual, la certificación, es demasiado restrictiva para

comunidades con pocos ingresos (Sherr et al. 2003).

Cabe mencionar que la eficiencia del mecanismo puede verse comprometido por el ofrecimiento

de financiamiento del pre-servicios de evaluación de parte de los certificadores. Méndez et al.

2004 argumentan que esta práctica puede ser cuestionable dado que establece una dependencia

entre el cliente y el evaluador y existe el riesgo que la calidad del servicio se vea perjudicada al

estar ligado a un presupuesto determinado.


La certificación forestal ha obligado a las empresas forestales no solamente a darle importancia a

las inquietudes de las comunidades aledañas sino a establecer estrategias de alianzas con ellas. Se

dice ademas que la certificación obliga a que las compañías hagan público los resúmenes de sus

planes de manejo, y que además deban responder a las inquietudes que en materia social y

ambiental externen no solamente las comunidades cercanas sino también la comunidad nacional.

A raíz de lo anterior los mismo autores comentan que se el debate ecológico que se ha generado le

ha permitido o los involucrados externar su opinión, y en un caso una empresa certificada decidió

suspender labores por la presión local a pesar de que técnicamente no tenía ningún problema

(Méndez et al. 2004).


FUNDECOR y CACH (Centro Cantonal de Hoja Ancha) son organizaciones que facilitan la

certificación grupal a varias personas. En el caso de FUNDECOR 138 propietarios lograron

certificar 7,368 hectáreas en total, mientras que a través de CACH 7 propietarios lograron se

certificar 1,773 hectáreas. Sin embargo, para el 2004 distintas organizaciones estaban en proceso

de preparación para involucrar a más de 10 propietarios de bosques o de plantaciones en

certificaciones grupales (Méndez et al. 2004).

Existen también organizaciones locales que promueven la certificación forestal. De acuerdo a

Méndez et. al (2004), para el 2004 las siguientes organizaciones estaban en distintas etapas de

71

proceso de preparación para involucrar a más de 10 propietarios de bosques o de plantaciones en

certificaciones grupales:

La Junta Nacional Forestal Campesina (JUNAFORCA)

Comisión de Desarrollo Forestal de San Carlos (CODEFORSA)

Centro Agrícola Cantonal de Hojancha (CACH)

COOPEAGRI El General R.L.;

La Cooperativa Autogestión Agropecuaria y Servicios Múltiples de El Silencio

(COOPESILENCIO)

JUNAFORCA, por su parte reúne a 56 organizaciones forestales y a 27,000 productores y

participa en las negociaciones del sector forestal. CODEFORSA ha evolucionado a ser una

asociación de servicios en la Región Huetar Norte Región, con 700 asociados incluyendo a

finqueros, compañeras de madera, transportistas y profesionales del sector (Watson et al. 1998).

Dentro de las diferentes instituciones que realizan investigación sobre la certificación forestal se

encuentran: la Universidad Nacional, el Instituto Tecnológico de Costa Rica, la Universidad de

Costa Rica, el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE), la

Universidad EARTH y ONG s como FUNDECOR, CODEFORSA, INBIO, CCT, OET,

Fundación Neotrópica. Así mismo WWF ha apoyado también la certificación forestal en el país.

También han habido diversos proyectos de cooperación bilateral (GTZ et al. sf.):

AID apoyó en un principio a FUNDECOR,

DFID mantuvo un proyecto de asistencia técnica con CODEFORSA,

GTZ apoyó con el proyecto COSEFORMA

Rain Forest Alliance ha apoyado con experiencias prácticas de manejo forestal y

negociación política, además de búsqueda de capital complementario.

El CATIE como centro de investigación, que disemina la tecnología desarrollada que

además tiene una serie de sitios de investigación en las dos regiones de San Carlos y

Sarapiquí, donde operan FUNDECOR y CODEFORSA.

De acuerdo a Sherr et al. 2003 la Universidad EARTH también ha entrenado a profesionales para

desarrollar empresas amigables con el ambiente. Sin embargo, este mismo autor sostiene la

necesidad de brindar aún más apoyo a este tipo de programas.

Otros mecanismos financieros

En el país no existen experiencias concretas de otros mecanismos financieros para incentivar el

desarrollo forestal sostenible.

72

EL SALVADOR: ESTUDIO DE CASO

Consultor: Alfredo Alexander Zaldaña Lemus


CONTEXTO NACIONAL DEL SECTOR FORESTAL

El Salvador es otro de los países que implementó programas para el apoyo al sector forestal desde

los años 70‘s. Sin embargo, la mayoría de dichos programas no tuvieron el alcance esperado y en

varias ocasiones, los objetivos inicialmente propuestos fueron modificados dada la poca

aceptación o participación de los beneficiarios potenciales.

Desde sus inicios, la política de incentivos para el sector se enfocó en la concesión de créditos

forestales. No es de extrañar por tanto que éste sea el mecanismo en que El Salvador tiene mayor

experiencia. El país también ha incursionado en el tema de la certificación forestal, no así en la

implementación de PSA, la cual es apenas incipiente y se ha enfocada principalmente en la

protección del recurso hídrico y no directamente en el sector forestal.

Seguridad jurídica de la tierra

Los esfuerzos a nivel de país para la Seguridad jurídica de la tierra han sido parte de la agenda de

gobiernos de las últimas décadas. En 1992, se implementa el Programa de Legalización de Tierras,

el cual otorgaba el derecho de propiedad a cada familia beneficiaria mediante la extensión de un

título de propiedad debidamente inscrito; durante 10 años más de 80,000 familias fueron

beneficiadas. El Instituto Libertad y Progreso (ILP), institución está adscrita a la Presidencia de la

República, fue el organismo responsable de la legalización de tierras así como de la ejecución del

Programa El Salvador País de Propietarios, del Programa de Seguridad Rural (PROSEGUIR-

inicial) y PROSEGUIR (Post-terremotos 2001). Entre los subprogramas adscritos al ILP

sobresalen:

El Salvador país de Propietarios. La finalidad fundamental de este Programa era brindar

seguridad jurídica, legalizando en forma individual y de manera ágil, eficiente y segura, las

parcelas en que habitan miles de familias de escasos recursos económicos, en zonas marginales,

colonias piratas, comunidades no autorizadas, etc., extendiéndoles su título de propiedad

debidamente inscrito en el Registro Social de Inmuebles. Desde junio 1999 hasta junio 2004 se

beneficiaron con títulos de propiedad a 15,542 familias, equivalentes a 77,710 personas (promedio

5/fam).

Programa de seguridad jurídica rural. Este programa del Gobierno Central, fue creado en abril

de 1997; su objetivo fundamental fue convertir en propietarios individuales a más de 27,000

beneficiarios del Programa de Transferencia de Tierras (PTT), pertenecientes a la Fuerza Armada

de El Salvador y al FMLN, que de conformidad a los Acuerdos de Paz recibieron tierras bajo el

régimen de proindiviso, es decir varios beneficiarios eran copropietarios de un mismo inmueble

sin definirse posesión individual. De junio de 1999 a septiembre de 2001 se beneficiaron a 10,391

copropietarios, en 1,077 propiedades con un área de 43,841.52 manzanas.

73

Programa de seguridad jurídica componente terremoto. Luego de concluir el Programa de

Seguridad Jurídica Rural el Gobierno implementó un nuevo proyecto para víctimas de los

terremotos del 2001. Éste consistía en dar títulos de propiedad a los beneficiarios del programa de

reconstrucción de viviendas destruidas, financiado por USAID. Se realizaron más de 26,000

legalizaciones en el periodo comprendido entre septiembre del 2001 al 2004.

Los esfuerzos del Gobierno por mejorar la seguridad jurídica han continuado, incluido la

legalización de tierras es parte de la nueva Política Agrícola Nacional. Recientemente se entregado

cerca de 1,516 de propiedades a familias de los 14 departamentos, legalizando la propiedad de

cerca de 300 hectáreas de terreno agrícolas y solares para vivienda. Próximamente se iniciará el

Programa Legalización de Tierras con fondos provenientes de préstamo BID 1379/OC-ES y

fondos de contrapartida del Gobierno de El Salvador. El objetivo del Programa es brindar

seguridad jurídica individual a los poseedores de lotes con el fin de disminuir el índice de

ilegalidad en la tenencia de la tierra. Los beneficiarios potenciales del programa son familias de

bajos recursos cuyos ingresos no superen los dos salarios mínimos mensuales (US$ 316,80).

En el caso de propiedades estatales, la Ley establece que los terrenos con bosques o tierras de

vocación forestal, técnicamente calificados como tales por el Ministerio de Medio Ambiente y

Recursos Naturales deben ser transferidos a este Ministerio para ser destinados a Áreas Naturales

Protegidas.

Contexto Político

Políticas para el sector forestal

El interés por detener los procesos de deforestación se remontan a los años 70´s cuando se da la

construcción de la presa hidroeléctrica "5 de Noviembre", con la cual se identificó la necesidad de

reforestar la parte alta de la cuenca del río Lempa, localizada en Chalatenango.

Entre 1973 y 1977 se establecieron 27 agencias y seis sub-agencias forestales distribuidas en las

cuatro regiones administrativas del MAG. Se estableció como meta reforestar 20,000 ha, objetivo

que luego fue modificado a una cifra menor por el poco éxito del plan en su primer año de

implementación. Durante este período se produjeron 14.9 millones de plantas en 12 viveros con

fines de reforestación que pudieron haber reforestado cerca de 5,956 ha. Sin embargo, solamente

fueron retiradas para su uso 6.8 millones de plantas correspondientes al 46% de la producción

total. El poco éxito de la iniciativa se justifica por la falta de incentivos efectivos para

reforestación (Hernández, 1989).

A pesar de estas iniciativas, según la FAO (2004) históricamente El Salvador ha carecido de

cultura forestal y de una política gubernamental clara en favor del desarrollo forestal nacional, lo

que contrasta con la impostergable necesidad de reorientar los esfuerzos para lograrlo.

El país ha basado su economía en la oportunidad de los mercados internacionales para colocar

productos tradicionales de exportación como café y caña de azúcar, relegando el desarrollo del

rubro forestal al establecimiento de proyectos forestales parciales (plantaciones), con énfasis en la

generación de empleo, y olvidando la importancia potencial de los bienes y servicios generados

por el sector.

74

A pesar de que el Servicio Forestal de El Salvador tiene escasa capacidad, se hacen esfuerzos a

través de los Coordinadores Regionales y sus Agentes Forestales en todo el país, para dar

seguimiento a los planes de manejo y verificar que las actividades de aprovechamiento,

protección, regeneración y otras sean cumplidas.

Por otra parte, la carencia de mercados para productos intermedios o de diámetros menores y la

poca capacidad de inversión han provocado que no se dé el tratamiento oportuno obteniendo

plantaciones de mala calidad con frustración del propietario que ve el bosque como un problema.

En lo referente a leyes y reglamentos, en el 2002 se publicó la Ley Forestal; regulado por el

Reglamento General de la Ley Forestal del 2004, cuyo objetivo es velar por la aplicación eficaz de

las disposiciones contenidas en el citado cuerpo legal. La Ley Forestal constituye un marco legal

típicamente regulatorio y adolece de instrumentos de fomento (los artículos 20 y 51 que trata de

incentivos forestales nunca se instrumentalizaron) dirigidos a promover el ordenamiento, manejo,

recuperación y protección del recurso forestal nacional.

En términos más generales, La Ley Forestal tiene por objeto establecer disposiciones favorables

para el incremento, manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales, y el desarrollo

de la industria forestal. La Ley establece condiciones para estimular la participación del sector

privado y de las comunidades locales en las actividades de reforestación del territorio nacional,

con fines productivos y en el manejo integral sostenible de los recursos forestales, madereros y no

madereros (UICN et. al 2005: 61).

En este sentido la Ley adopta un enfoque explícito de conceder ―libertad al productor particular

que desee reforestar con fines comerciales y de protección, para que aproveche lo que ha plantado,

dentro de un marco que garantice la permanencia del recurso a largo plazo.‖ Busca eliminar los

des-incentivos a la actividad productiva y las distorsiones del mercado causadas por la legislación

anterior, y ―acentúa el papel orientador y facilitador del Estado, el cual será llevado a cabo

mediante actividades de seguimiento, supervisión y asistencia técnica‖ (Rivas OPE-MAG, sin

fecha).

El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MANR) y el Ministerio de Agricultura y

Ganadería (MAG) de la república de El Salvador, presentaron en Octubre del 2002 el documento

de Política Forestal, convencidos que el desarrollo del sector forestal sólo era posible si el país

contaba con un marco de política que definiera claramente las disposiciones que orientaran al

sector, aunado a un marco legal e institucional que la apoye. Esta propuesta considera al sector

forestal como estratégico en el proceso de desarrollo económico nacional, basado en la

participación ciudadana y generación de opciones económicas, que determinarán el uso y manejo

sostenible de bosques naturales y plantaciones forestales.

En el 2006, con la coordinación de la Cámara Agropecuaria y Agroindustrial de El Salvador

(CAMAGRO), el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Medio Ambiente y

Recursos Naturales (MARN) y el Ministerio de Turismo, con el apoyo técnico y financiero de la

FAO, y la participación de actores del sector forestal, se formuló la Estrategia de Desarrollo

Forestal para El Salvador (EFSA).

75

El objetivo de la estrategia es implementar un plan de largo plazo para el fortalecimiento del

sector forestal; se basa en el trabajo conjunto entre el MAG y el MARN a fin de incorporar los

criterios técnicos de ambas entidades y facilitar el trabajo coordinado y complementario entre

ambos. Ambas Instituciones se han comprometido en formular una política forestal de fomento al

desarrollo sostenible del sector, apoyar y fortalecer la institucionalidad a través de un proceso de

participación y concertación con actores claves de los ecosistemas forestales.

En el 2007 con el auspicio de CAMAGRO se elaboró el ―Plan para el Desarrollo del Sector

Forestal de El Salvador 2007-2025‖ y en el 2008, con apoyo del gobierno de España, se elaboró

el ―Plan Nacional de Reforestación y Recuperación de Ecosistemas‖. Finalmente en marzo del

2010, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través de la Dirección General de Ordenamiento

Forestal, Cuencas y Riego y la Empresa Chemonics Internacional Inc., firmaron un Convenio de

Cooperación Técnica - Financiera, para promover los procesos de concertación y diálogo, a fin de

construir la Política Forestal Nacional. En ésta han sido invitados a participar productores de

bosque, reforestadores y demás actores claves protagonistas del desarrollo productivo forestal,

quienes tendrán la oportunidad de exponer las posibles soluciones para dinamizar y diversificar el

comportamiento del sector.

Sin embargo, después de tantos esfuerzos institucionales, no se han percibido cambios en la

situación de los bosques puesto que la cobertura forestal sigue sin recuperarse y los bosques se

degradan de manera constante.


En El Salvador no existe una política como tal pero sí hay estrategias para la prevención y control

de incendios forestales desarrolladas por la Comisión Nacional de Incendios Forestales (CNIF),

que posee una Estrategia para la Prevención de Incendios Forestales durante la época seca de cada

año.

La Estrategia tiene como propósito prevenir, mitigar y controlar los incendios forestales, para lo

cual la Comisión desarrolla una serie de charlas y capacitaciones en el uso de herramientas y

equipo para mitigar el fuego y garantizar la protección del bosque. De igual manera contempla la

realización de giras de campo y asistencia a las comunidades aledañas a los bosques, con el

propósito de que respondan oportunamente a los siniestros que se originen en la época de verano.

La CNIF está integrada por los Ministerios de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Agricultura

y Ganadería, Cuerpo de Bomberos de El Salvador, la Dirección de Protección Civil, el Instituto

Salvadoreño de Turismo, la División de Medio Ambiente de la Policía Nacional Civil, el Estado

Mayor Conjunto de la Fuerza Armada y la Fiscalía General de la República.

De acuerdo a Maritza Erazo (comentario personal), especialista del MARN y miembro de la

Comisión, para la época seca se han diseñado una serie de actividades de prevención y control

como son la conformación de brigadas comunitarias en Áreas Naturales Protegidas con la

participación de los guarda recursos, beneficiarios y vecinos de las mismas. Además, se formarán

78 brigadas civiles y militares distribuidas a lo largo y ancho del país y 78 brigadas civiles y

militares distribuidas a lo largo y ancho del país. Se ha identificado así mismo 230,810 metros

lineales de brechas cortafuegos para la protección de 23 áreas naturales, que totalizan un

aproximado de 14,414 hectáreas protegidas. La representante del MARN también mencionó que

76

se repararán cinco torres contra incendios forestales en igual número de áreas naturales protegidas

así como el montaje de cinco nuevas estructuras para el monitoreo y control.

La CNIF además elabora un plan operativo contra incendios, actualmente el vigente es el de 2009-

2014, el cual se constituye en herramienta de planificación, ejecución y evaluación de las acciones

de prevención, control y liquidación durante el aparecimiento del fuego en plantaciones de

bosques y áreas naturales protegidas. En el marco de este plan operativo, se están realizando

jornadas de concientización, capacitación y juramentación de brigadas militares y civiles en todo

el país. A fin de proteger el recurso forestal en beneficio de toda la población.

Finalmente, a nivel externo se cuenta con varios acuerdos y/o convenios de cooperación en

incendios forestales donde El Salvador está involucrado, algunos de estos son:

a. Oficialmente a través de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo

(CCAD) se definió el Consejo Centroamericano de Bosques y Áreas Protegidas

(CCAB/AP) quienes nombraron a la Comisión de Plagas e Incendios Forestales de

Centro América e invitaron a México para formar parte de ella; conformando la Red

Regional de Centro América y México de Incendios y Plagas Forestales.

b. Detección satelital de incendios forestales México (CONABIO) y Guatemala, Salvador,

Costa Rica y Honduras (bilaterales entre México y cada país).

c. El plan de acción del manejo del fuego en la región de Centro América y Sur de México,

enmarcado en la estrategia regional y está por iniciar su ejecución, con el apoyo

financiero de USAID.

d. Existe un área de bosque, establecida en la zona limítrofe entre Guatemala, Salvador y

Honduras ―Trifinio‖, en donde se desarrollan actividades de prevención y control de

incendios forestales.


PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES (PSA)

La implementación de PSA en El Salvador inició hace algunos años y se ha enfocado mayormente

en esquemas a nivel local relacionados con el manejo de los recursos hídricos. Debido a la

importancia de la producción forestal tanto para el sector industrial como en la producción de

servicios ecosistémicos se ha propuesto la implementación de diversos incentivos forestales

además de los PSA como parte de una estrategia más amplia para el desarrollo de un sector

forestal sostenible (tal como se discute en la sección de otros mecanismos financieros).

Se han ejecutado diversos proyectos como son el Programa de Agricultura Sostenible en Laderas

de América Central (PASOLAC), el cual ha facilitado mediante eventos nacionales y regionales

socializar experiencias piloto de PSA. Algunos foros y talleres de relevancia son:

77

i. El I Foro Regional de Pagos por Servicios Ambientales (1999) con énfasis en la

Agricultura Sostenible en Laderas el cual permitió aclarar los conceptos y principios de

PSA.

ii. El I Foro Nacional de PSA (2001), en el que se presentaron avances de las experiencias

nacionales y contribuyó a la preparación/orientación del Proyecto ECOSERVICIOS.

iii. El II Foro Nacional de PSA denominado ―Principales resultados y lecciones aprendidas‖

(2004).

Inicio y evolución

Actualmente un elemento central de la estrategia del Gobierno de El Salvador es el desarrollo de

mercados de servicios ambientales, para compensar a los propietarios de terrenos con pendientes

moderadas y pronunciadas, por la realización de cambios en el uso del suelo que produzcan

beneficios externos directos para los habitantes en las zonas bajas y usuarios de agua, así como

por los beneficios indirectos para la sociedad. Esta iniciativa fue complementada con esfuerzos

para conservar la biodiversidad, tanto en las áreas protegidas, como en las zonas de

amortiguamiento.

Se puede decir que en El Salvador el mecanismo de PSA está en proceso de desarrollo y cuenta

con el apoyo gubernamental. Los esfuerzos se encaminan hacia la protección de micro-cuencas

orientada al manejo adecuado del recurso hídrico. Es importante resaltar también que este

mecanismo ha funcionado en el ámbito local (municipal). Entre las experiencias piloto de PSA en

El Salvador se pueden mencionar:

El proyecto Café y Biodiversidad, financiado por Global Environment Facility (GEF)-Banco

Mundial ejecutado entre 1998 y 2001. Su objetivo era conservar componentes críticos de la

biodiversidad, así como mantener y mejorar los hábitats dentro de las plantaciones de café de

sombra. El proyecto estableció un mecanismo de compensación por servicios ambientales a través

de la certificación de un café amigable con la biodiversidad.

Una experiencia similar es la de pequeños productores de café bajo sombra y servicios

ambientales en Tacuba; éste se realizó en tres cooperativas cafetaleras de pequeños productores

colindantes con el parque Nacional El Imposible.

En la zona norte del territorio se desarrolló un proyecto de provisión de servicios ambientales, el

cual desencadenó en la creación del comité ambiental de Chalatenango (CACH). Éste elaboró un

plan departamental de manejo ambiental con bases para el desarrollo sostenible de Chalatenango

denominado PADEMA.

Otro avance significativo en el tema de PSA fue la formulación del Manual de Procedimientos que

incluye la Valoración Económica de los Recursos Naturales y que debe ser implementado como

herramienta para la identificación y el establecimiento de los servicios eco sistémico que brindan

las Áreas Naturales.

78

Otras experiencias son el Programa Ambiental de El Salvador (PAES) que destinó unos US$ 10

millones para incentivos ambientales; el Proyecto IICA-Laderas; el Programa de Consolidación

del Corredor Biológico Mesoamericano; y, el Programa de Agricultura Sostenible en Laderas de

América Central (PASOLAC).

Efectividad ambiental, costo eficiencia e impactos sociales y económicos

No existen datos oficiales no estudios rigurosos que hayan cuantificado estas variables, lo cual es

esperable dado el poco tiempo que el mecanismo de PSA ha estado vigente en El Salvador.

Algunas experiencias de proyectos sin embargo se pueden tomar como datos anecdóticos que

resaltan el impacto positivo que han tenido los proyectos de PSA a nivel social especialmente.

Por ejemplo, el PSA para la conservación, protección y manejo del bosque cafetero en Tacuba,

Ahuachapán mejoró la aceptación del PSA entre los usuarios y de las autoridades locales (Hugo

Zambrana, MARN). Además, tanto la empresa administradora como el gobierno local aceptan el

mecanismo y están conscientes de que por medio de la conservación del bosque, se mantiene la

captación de suficiente agua para los hogares y las actividades económicas de las comunidades. El

mecanismo ha fortalecido a la empresa administradora del sistema y las alianzas con diversos

actores locales como beneficiarios.

La Cooperativa de productores ha obtenido nuevos conocimientos en el manejo del bosque

cafetero orgánico con sombra, que podría permitirles lograr la certificación del café producido.

Así mismo los afiliados han aprendido a valorar el bosque de sombra a la vez que extraen y

aprovecha algunos de sus recursos.


A nivel nacional, existe un espacio nacional de discusión en el tema denominado ―Mesa

Permanente de Pago por Servicios Ambientales‖ con participación de instituciones

gubernamentales, universidades y el sector privado. El objetivo de esta mesa es incidir en las

políticas públicas relacionadas con el tema de PSA tanto a nivel nacional como municipal,

creando nuevas formas de generación de fondos propios, elaborando proyectos y sobre todo

formando el recurso humano.

Hay que resaltar además el papel que han jugado la sociedad civil, grupos organizados, y

organizaciones no gubernamentales en el desarrollo de PSA a nivel local y que han permitido

avanzar en la conservación y protección de los recursos hídricos.

CERTIFICACIÓN

La certificación agrícola en general tiene sus orígenes en 1999, cuando por iniciativa del

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) se implementa el ―Proyecto Café y

Biodiversidad‖. Éste fue administrado por la Fundación PROCAFE, SalvaNatura lideró el

componente de certificación de fincas con el sello ECO-OK que luego se transformó en la actual

marca mundial de certificación ―Rainforest Alliance‖.

79

Este proyecto finalizó en 2001 y SalvaNatura, junto con los productores y exportadores

certificados, continuaron impulsando los principios de la agricultura sostenible. A partir del 2002,

nuevas fincas se incorporaron y nuevos exportadores se interesaron con este concepto innovador

de sostenibilidad, llevando desarrollo a las zonas rurales con el respaldo de la comercialización del

café certificado.

A partir de la crisis experimentada por la caída de los precios del café en el 2002, se han

promovido alternativas de diversificación como la siembra de hortalizas, frutales, producción de

tilapia, así como la gestión de certificaciones internacionales como la de Rainforest Alliance, con

los beneficios que esto último implica, no sólo en términos económicos sino también

medioambientales. Precisamente, la reserva conocida como Finca La Montaña, propiedad de la

Cooperativa, tiene unas 40 manzanas de bosque de pino y roble.

Alcance actual

El programa internacional de protección medioambiental SmartWood lanzó por medio de

SalvaNatura un proyecto de certificación forestal sostenible en el país, que busca impulsar el buen

manejo forestal de los bosques. El plan de acción consiste en la evaluación de las prácticas de

operación de los propietarios de áreas forestales a partir de estándares medioambientales y

sociales. Se verificará también la cadena de custodia que garantiza que la madera que

procesadores primarios, secundarios y mayoristas venden a los consumidores proviene de bosques

con sellos.

Efectividad Ambiental, Costo Eficiencia e Impactos Sociales y Económicos

Lamentablemente no existen estudios que hayan cuantificado la efectividad ambiental como

tampoco medidas de costo eficiencia de este mecanismo.

Según el Banco Multisectorial de Inversiones (Julio 2008) es necesario que la industria nacional

utilice la certificación como herramienta de mercado para obtener el mejor valor de sus productos.

De acuerdo con estudios realizados en el 2007 a nivel nacional, el precio actual de los trozos de

teca de diámetros pequeños varía entre 25-150 US$/m3, cifras muy por debajo de los niveles de

mercado internacionales de madera certificada, cuando es posible acceder a precios más

aceptables que fluctúan entre 150-180 US$/m3 y más.

En este sentido, es importante posicionarse en nichos de mercado con fuerte demanda de

productos forestales certificados, tales como EE.UU. y Europa, en los cuales la demanda de

latifoliadas tropicales excede la oferta. Esto tiene como consecuencia un mayor acceso al mercado

y mayores precios para las especies madereras más reconocidas con demanda en alza, tales como

la teca, caoba, cedro y ceiba pentandra.

A pesar de esta oportunidad de mercado latente, el flujo real de la demanda no presenta

diferenciales tangibles para todos los productores certificados debido a la falta de conocimiento

del mercado de productos certificados, lo que limita drásticamente las oportunidades de

exportación.

80


No fue posible obtener información acerca de organizaciones, Asociaciones de Productores,

organizaciones no gubernamentales que participan en el proceso de certificación.

Entre las empresas privadas ya certificadas se encuentran:

• INDERAC S.A de C.V: cuenta con la certificación ISO 9000 0 14001. Son propietarios de

bosque, importadores, distribuidores, comerciantes, negociantes, aserraderos de madera

dura, agentes-representantes, exportadores.

• SUSSHICORPORACION cuenta con la certificación ISO 9000 0 14001. Hacen actividad

principales mobiliario de dormitorio, vendedores al por mayor, viveros, aserraderos de

madera blanda, expertos forestales, exportadores, fabricación de mobiliarios para otros.

ONG’S que facilitan la certificación

SalvaNATURA es miembro fundador de la Red de Agricultura Sostenible (RAS) desde 1999 y el

principal promotor de esta certificación en El Salvador. Existen además otras empresas privadas

que dan certificados forestales como son:

• BIO Bio - Comercio Sostenible

• CADEFOR Centro Amazónico de Desarrollo Forestal

• CBM Corredor Biológico Mesoamericano

• Certificación Madera Ecológica

• FSC Certificación Forestal Colombina

• FUNDECORD Fundación de Desarrollo Costarricense

• PEFC Sistema de Certificación Forestal

• PROCER Proyecto de certificación

• RNT Negocios Forestales

• SERTFOR Sistema de Certificación Forestal

• VIBO Fundación Vida para el Bosque

• WWFCA WWF Centroamérica

Condiciones de cooperación

Según el BMI (2008) se han desarrollado iniciativas por formar las Redes de Comercio Forestal

(Forest and Trade Networks, FTN), las cuales tienen como finalidad vincular a los productores

certificados con compradores comprometidos en adquirir exclusivamente productos certificados,

con el fin de facilitar la entrada al mundo de la certificación para lograr sus beneficios.

Recientemente, empezó a funcionar la Red de Comercio Forestal de Mesoamérica y el Caribe, y el

WWF Centroamérica (Fondo Mundial para la Naturaleza) ve la posibilidad de crear la Red

exclusiva para la región.

En El Salvador, dado que las superficies forestales son relativamente pequeñas, es recomendable

desarrollar esquemas de certificación en grupos de propietarios organizados, con el objetivo de

81

reducir los costos de la certificación. Otra alternativa para cubrir los costos de certificación de las

plantaciones forestales es a través de opciones innovadoras de financiamiento, tales como: el

mercado de carbono, a través de la transacción de certificados de reducción de emisiones, ya que

los proyectos de forestación y reforestación permiten reducir gases de efecto invernadero mediante

la captación de CO2.

La titularización forestal da liquidez y el acceso al mercado de valores de las plantaciones

forestales, donde la forestación, por ser una inversión de largo plazo, sustenta la emisión de un

bono que puede ser adquirido por inversionistas institucionales, con el cual la empresa obtendrá

financiamiento operacional para las labores de forestación y manejo. El inversionista obtiene el

rédito de sus inversiones cuando se inicia el aprovechamiento de la masa boscosa. Los

inversionistas basan sus proyecciones en las certificaciones de rendimientos proyectados

extendidos por certificadoras de las explotaciones forestales; de ahí la importancia de los

esquemas de certificación. Retomado del Modelo desarrollado en el Plan de Desarrollo Forestal,

junio 2007.

Para implementar el modelo de titularización citado anteriormente, es importante, en primera

instancia, el desarrollo de un canal comercial de buen nivel (preferiblemente debe ser un

comprador de productos forestales certificados), que asegure la compra del volumen generado.

En tal sentido, la certificación forestal representa una alternativa importante para el acceso a

mercados internacionales con mejores precios, que permite una adecuada rentabilidad de la

actividad y el desarrollo sustentable del sector forestal.

CRÉDITO Y BONO FORESTAL

La primera línea de crédito dedicada a la producción forestal se implementó en 1966 y estuvo

vigente hasta 1989; fue financiada por el Fondo de Desarrollo Económico del Banco Central de

Reserva. El éxito del instrumento fue reducido puesto que sólo se recibieron un total 39

solicitudes, las cuales ascendieron a 5 unos millones de colones representando solo el 0.6% del

crédito total de dicho Fondo.

A inicios de los noventa, se estableció una nueva línea de crédito con recursos del Banco

Multisectorial de Inversiones, bajo la cual se contrataron 115 créditos por unos 40 millones de

colones entre 1990 y 1997. Según Guardado (2002) los créditos forestales otorgados más

recientemente mostraron una tendencia declinante, debido a los efectos de fenómenos naturales

que afectaron las inversiones del sector, a las políticas macroeconómicas que favorecen a las

actividades industriales, comerciales y de construcción, así como a los cambios derivados de la

dolarización, que significó una reducción en las tasas de interés del sistema financiero, mientras

que los créditos forestales mantuvieron las condiciones crediticias pre-existentes, incluida la tasa

de interés, que se mantiene en un 6% (Alpízar y Guardado, 2003).

Otro proyecto de referencia histórica es el bono Forestal de Acompañamiento a la Inversión. Este

bono tuvo una vigencia de cinco años y fue financiado con recursos del programa de becas del

FANTEL (2001). Dichos recursos fueron otorgados a los solicitantes que calificaban, en concepto

de bono forestal conforme al principio jurídico ―Primero en Tiempo, Primero en Derecho‖.

82

Alcance actual

El Banco Multisectorial de Inversiones ha sido el encargado de desarrollar el plan e incentivos

crediticios forestales. Esta dependencia del Banco Central de Reserva tiene la información de

hacia dónde se dirigen los créditos, ya sea para actividades relacionadas con el aumento de la

cobertura vegetal o manejo de plantaciones forestales.

También destaca el Fondo de Crédito para el Medio Ambiente (FOCAM); su objetivo es

promover la conservación del medio ambiente y para ello ofrece una tasa preferencial (de hasta el

6%) al usuario final. El FOCAM cuenta con cuatro líneas de crédito: (i) para proyectos de cultivos

permanentes no tradicionales, (ii) para obras de recuperación y conservación del medio ambiente,

(iii) para el financiamiento de cultivos forestales y, (iv) la línea para proyectos de cultivo de café y

su diversificación. Con los recursos del FOCAM se financia la compra de terrenos o la adquisición

de instalaciones y edificaciones para uso productivo a tasa de mercado, maquinaria y equipo,

insumos, semillas, mano de obra en la actividad productiva, entre otros. La banca privada también

mantiene una política de apoyo al sector forestal a través de créditos para proyectos de

reforestación productiva.

Al 31 de mayo del 2002, se habían otorgado un total de 217 créditos, distribuidos en diferentes

instituciones financieras por un monto total desembolsado de $8, 486,199.45. Es importante

mencionar que estos créditos estimularon el establecimiento de plantaciones forestales en un área

mayor a 10,000 ha. Sin embargo, la cantidad de créditos destinados a reforestación mermaron

cuando las tasas interés disminuyeron puesto que el incentivo real desapareció.

Otras de las limitantes del incentivo fue la gran cantidad de trámites legales para el

aprovechamiento de las plantaciones, lo que volvía burocrático el mecanismo; la falta de

asistencia técnica, que no propició el manejo adecuado de las plantaciones forestales, dando como

resultado una baja productividad por unidad de área.

El alcance actual de todos los mecanismos financieros existentes se puede medir a través del éxito

de los bonos forestales. Para nuevas plantaciones y plantaciones establecidas menores de 4 años el

bono fue distribuido en períodos de cuatro años según la edad, para plantaciones mayores de cinco

años y menores de 10 años, en dos desembolsos, y un único desembolso para plantaciones de diez

años. El bono forestal se otorgó a los solicitantes, que calificaban una vez que eran aprobados por

la Dirección General Forestal, Cuencas y Riego (DGFCR), la correspondiente asignación y el

dictamen técnico detallado.

En caso de nuevas plantaciones, se exigía una densidad mínima de 1,111 árboles por hectárea. A

partir del año 2 y a efecto de que la DGFCR emitiera los dictámenes técnicos y las autorizaciones

requeridas para la continuidad del bono, se considerará hasta un 20% de pérdidas en relación a la

densidad mínima inicial después de los tres meses de plantado.

En caso de plantaciones establecidas en años anteriores al 2003, la asignación del bono forestal era

calculada proporcionalmente a la densidad de la plantación por regla de tres simple, tomando

como base una densidad inicial de 1,111 árboles por hectárea y el valor del bono correspondiente

de acuerdo a la edad de la plantación. A partir del año 2 y a efecto de que la DGFCR emitiera los

dictámenes técnicos y las autorizaciones requeridas para la continuidad del bono se debería

83

mantener una densidad del 70% de la población establecida inicialmente. Si a partir del año 2,

cuando se presentaban mermas por encima de las pérdidas técnicas tolerables establecidas por la

DGFCR por razones no imputables al propietario de la plantación, las posteriores asignaciones del

bono forestal eran calculadas proporcionalmente a la densidad de la plantación por regla de tres

simple, tomando como base una densidad inicial de 1,111 árboles por hectárea y el valor del bono

asignado.

A partir del quinto año de establecimiento de una plantación, se entregaba un bono de US $

187.50, equivalente al 50% del total del bono, durante los dos años subsiguientes, por un monto

anual de US $ 93.75/ha, y para plantaciones de hasta 10 años de edad, se realizaba un único

desembolso de US $ 93.75 ha. Para todos los casos el monto realizaba acorde a la densidad

requerida según edad de la misma.

El bono forestal fue asignado para sistemas agroforestales tomando como primer año el 2004.

Bajo esta modalidad la cantidad mínima de árboles forestales por hectárea era de 250; con base en

esta densidad se les otorgaba un monto total de US $120 por hectárea, en un plazo de tres años,

distribuidos de la siguiente forma US $65/ hectárea en el primer año, US $35 / hectárea en el

segundo año y US $ 20 / hectárea en el tercer año. Cuando la densidad era menor por pérdida

mayor a 5% de la densidad inicial (250 árboles/ha), el monto se calculaba por medio de regla de

tres simple.

Es importante mencionar que toda emisión bonos forestales debe contar con el previo dictamen

técnico favorable emitido por técnicos de la DGFCR-MAG, el visto bueno del Director de la

DGFCR y finalmente ser firmado por el señor Ministro de Agricultura y Ganadería, para cada una

de las áreas de las propiedades en que se ubicaran en las plantaciones y sistemas agroforestales

para la asignación del bono forestal.

Efectividad Ambiental, Costo Eficiencia e Impactos Sociales y Económicos

Lamentablemente no existen estudios que hayan cuantificado la efectividad ambiental como

tampoco medidas de costo eficiencia del crédito y los bonos forestales. Algunos estudios apuntan

a que la estrategia de reforestación basada en plantaciones forestales no fue exitosa debido a que el

Estado no tenía control sobre las tierras de vocación forestal; a la existencia de un gran número de

minifundistas y arrendatarios en tierras solamente aptas para el uso forestal; a la falta de subsidios

atractivos para que los particulares establecieran bosques de protección; y al estado degradado de

los suelos (Michaelsen, 1976). Se menciona también la falta de una política forestal y de

mecanismos de compensación (FAO, 1980).

A pesar de que no se cuenta con estudios más recientes, con base en la cantidad de créditos

otorgados la utilización de líneas crediticias no ha tenido en impacto significativo en la

reforestación del país. Por ejemplo, entre 1992 y junio 1993, solo fueron otorgados 14 créditos,

por un monto de 4.6 millones de colones, para reforestar un total de 490 Ha.

La baja demanda del crédito explica el poco conocimiento de las perspectivas económicas de la

actividad forestal, la falta de claridad en la política reguladora de la cosecha de plantaciones, la

falta de conocimiento de la tecnología de producción de madera y de los mercados.

84

Dicha contribución económica es sostenida por la cantidad de área cultivada a nivel nacional. A

pesar de que no existe un dato oficial, se maneja que el área actual de plantaciones forestales está

constituida por 6,584 hectáreas y un área total de bosques a nivel nacional de 224,679 ha, lo que

no logra cubrir la demanda nacional de la preciada materia prima para actividades de construcción,

muebles, artesanías y decoración, entre otros usos importantes. Por tanto, incrementar el área de

plantaciones forestales comerciales en el país constituye una oportunidad de negocio importante.


Las diversas instituciones gubernamentales manejan datos que son susceptibles de mecanizar para

obtener una estadística que permita informar a la ciudadanía sobre el comportamiento del sector

forestal. El Servicio Forestal tiene el registro de los planes de manejo forestal aprobados para que

la empresa privada pueda realizar sus aprovechamientos. Dentro del Ministerio de Agricultura y

Ganadería la Dirección de Sanidad Vegetal, registra diariamente, a través de sus aduanas la

entrada y la salida de los productos forestales.

85

GUATEMALA: ESTUDIO DE CASO

Consultor: Francisco Leonel López Benitez

Apoyo y coordinación: Julio López Payés



A nivel global existe preocupación por los cambios sin precedentes, eminentemente de deterioro,

que se están dando en el medio ambiente. Hay conocimiento científico que respalda esta

preocupación en una variedad amplia de temas como la pérdida de biodiversidad, deforestación,

cambio climático y degradación de cuerpos de agua (UNEP, 2007; Becker y Bugmann, 2001). Se

han creado iniciativas y programas para frenar las tendencias de deterioro tanto a escala

internacional como local y la búsqueda de soluciones es activa y persistente. En cuanto a

protección de la naturaleza ha habido en las últimas dos décadas una oleada de atención y

promoción de mecanismos de mercado (Damania & Hatch 2005 en Guerra y Reyes, 2009).

―El mercado para los servicios ambientales en sí debe ser creado y regulado (McAfee, 1999) y uno

de los pasos iniciales para que el sistema funcione es lograr asignarle un valor económico o precio

a los beneficios (Chomitz et al., 1998). Otros elementos relacionados a este paradigma es asignar

derechos de propiedad y comerciar los servicios ambientales en el mercado global (Liverman,

2004). En América Latina estas ideas se han convertido en parte del discurso neoliberal

(Liverman, 2004), con el que también se ha impulsado la reducción del aparato estatal y, hasta

cierto punto, la descentralización (Liverman y Vilas, 2006). Guatemala es uno de los países que

han seguido este paradigma, el cual sirvió de base para la formación del Programa Piloto de

Apoyos Forestales Directos (PPAFD), el Fondo del Agua, el Programa de Incentivos para

pequeños Poseedores –PINPEP-, que se mencionarán en el presente ensayo‖ (citado del artículo

de Guerra y Reyes, 2009).

Por otro lado, si se quiere implementar un mecanismo de pago nacional será necesario contar con

un marco legal que desarrolle la figura y apoye en el sistema de incentivos o de carga impositiva

para el uso de la tierra. Esta legislación, por lo tanto, debería acompañarse de una política

coherente que impulse este tipo de servicio hidrológico (Noack, Bocaletti; 2007); Guatemala al día

de hoy no tiene marcos políticos o legislativos serios para atender este tema.

De no ser esa la intención, un marco legal específico para el PSA no es un requisito para la

implementación del sistema en cuencas locales. La confianza entre comprador y proveedor, así

como la existencia de un buen intermediario se estiman más importantes que un marco legal.

En Guatemala es una realidad que la institucionalidad pública para orientar, normar e incentivar el

desarrollo de mercados de servicios ambientales aún es débil o inexistente. En los marcos políticos

así como en los instrumentos legales, no se aborda explícitamente todavía el mecanismo.

En el presente documento se sistematizan los casos más relevantes de los diferentes tipos de

mecanismos de compensación, certificación y crédito forestal a nivel nacional, con el objetivo de

que sean conocidos y puedan ser utilizados para hacer incidencia política y financiera para la

86

réplica a nivel nacional de las experiencias más exitosas, que efectivamente, puedan contribuir a

un desarrollo sostenible LEGÍTIMO y se conviertan en instrumentos de política para fortalecer los

procesos de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático, en los cuales la

intervención del hombre ante los ecosistemas tiene un rol imprescindible.


Carrera, 2010 menciona en el estudio que La Constitución de Guatemala "garantiza la propiedad

privada como un derecho inherente a la persona humana. Toda persona puede disponer libremente

de sus bienes de acuerdo con la ley" 8(Art. 39). De igual manera, al tratar el tema de las tierras

indígenas que son de importancia por la composición poblacional de la sociedad guatemalteca,

declara que es ―obligación del Estado‖ proteger a los indígenas y dotarlos de tierras. Reconoce que

pueden administrar de manera especial las tierras que ―históricamente les pertenece‖. Sin

embargo, no lo establece como una propiedad privada tal cual y sus instrumentos aún no cuentan

con un aval legal.

A nivel institucional Guatemala cuenta con el Registro Nacional de la Propiedad –RNP-, el

Registro de Información Catastral (RIC) y el Fondo de Tierras (FONTIERRAS). El Registro

General de la Propiedad-RGP-, es una de las instituciones más antiguas del país, se creó alrededor

de 1880, su principal función es la inscripción, anotación y cancelación de los actos y contratos

relativos al dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles y muebles. El RIC busca

fortalecer la certeza y seguridad jurídica sobre la propiedad de la tierra, el acceso al crédito, el

acceso al mercado formal de tierras, la resolución de conflictos y la justicia agraria. Y el

FONTIERRAS se creó con la finalidad de facilitar el acceso a la propiedad de la tierra a la

población carente de ella y para dinamizar los mercados de tierra.

Guatemala es un país pequeño, tiene una superficie de 108,889 km2.2 De acuerdo al último Censo

(2003) existían 830,684 productores, pero 15,472 poseían el 56.59 % de la tierra. Del total de las

10,888,900 hectáreas del país; alrededor de 864 mil son clase I y II donde se puede practicar

agricultura sin limitaciones y constituyen el 7.9 %. Las clases III y IV (agricultura con

limitaciones) incrementan en 2,865,595 las hectáreas productivas y se alcanza un 34.2 %. Las

tierras de protección, en donde se han otorgado concesiones forestales, se calculan en 774,723.1

hectáreas y constituyen el 7.1 % del total del país . Estos son los principales referentes para

identificar los procesos de concentración de la tierra en el país (Carrera,2010).

Para Guatemala los productos y actividades identificadas en relación a la concentración de la tierra

son: la Caña de Azúcar, la Palma Africana y la producción Forestal. Esta última con característica

muy ―sui generis‖ y especiales para el país, y la producción de Ganado Bovino donde parece

presentarse un dinámico proceso de concentración, pero aún no se percibe claramente.

En el caso de la producción forestal, existe en Guatemala el caso de las concesiones en el norte del

país, específicamente en el Área Protegida Reserva de Biósfera Maya. Estas utilizan el recurso

forestal por medio de 12 empresas comunitarias y dos industriales en una extensión total de

532,951 has, alrededor del 69 % del total de tierras de conservación forestal. Las empresas en su

mayoría cuentan con un sello verde para la producción forestal.

87

En este sentido, las concesiones forestales son un caso que muestra una concentración territorial

de manejo extenso del territorio con fines de uso forestal principalmente, pero no se adquiere por

medio de compra venta de tierras, sino que el Estado otorga una adjudicación con base a criterios

como: instrumento para la conservación de las áreas protegidas y como compromiso de los

acuerdos de paz para mejorar las condiciones de vida. Evidentemente, les otorga derechos y

obligaciones a los beneficiarios para que realicen un manejo integral de los recursos naturales.

Una condición importante es, que en este modelo de manejo se exige que durante los 3 primeros

años de concesión la obtención del sello verde o certificación forestal (Carrera, 2010).

De acuerdo a las evaluaciones realizadas o monitoreo de indicadores, se ha determinado que el

sistema de concesiones en el departamento de El Petén se ha convertido en una barrera para el

avance de la frontera agrícola, vulnerabilidad a incendios forestales, asentamientos humanos,

principalmente por convertirse en generadora de ingresos, situación que anteriormente no existía.

Carrera 2010, menciona en el estudio que una evaluación que no hay impactos negativos

generados a partir del proceso de extracción forestal y que las operaciones forestales son rentables

y que generan beneficios económicos.

Contexto Político

Apoyo gubernamental al sector forestal sostenible

En una investigación realizada por IARNA /SEGEPLAN (2010), se determinó que Guatemala

cuenta con un total de 45 políticas públicas o documentos de política vigentes de las cuales el 65%

considera el tema ambiental. El análisis exhaustivo de las 29 políticas seleccionadas, logró

identificar únicamente 10 políticas (34%), que son consideradas como ambientales. Estas 10

políticas ambientales abarcan un ámbito dinámico y amplio al considerar temáticas relacionadas a

recursos naturales y bienes y servicios ambientales. La mayoría tiene un respaldo técnico basado

en convenios internacionales como son el Convenio sobre la Diversidad Biológica, en el cual los

Estados respetarán, preservarán y mantendrán los conocimientos, innovaciones y prácticas de las

comunidades indígenas locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes a la

conservación y utilización sostenible de la biodiversidad; la Convención CITES, para el tráfico de

especies de flora y fauna en peligro de extinción; y, el Convenio RAMSAR, en la protección de

los humedales de importancia mundial.

Algunas de las políticas ambientales están muy claramente definidas tales como: la Política

Forestal, Política Nacional y Estrategia para el Desarrollo del Sistema Guatemalteco de Áreas

Protegidas, Política Nacional para el Manejo Integral de los Desechos Sólidos, Política Nacional

de Humedales. Ante esto, se pudo definir que el 70% de las políticas ambientales priorizan el tema

de ―los bosques y biodiversidad‖ abordándolos desde 4 estrategias, siendo éstas: a) conservación

y/o protección, b) manejo sostenible o uso adecuado, c) restauración y rehabilitación, y d)

normativo/regulatorio12

.

12 El 30% restante es representado específicamente por la Política Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (2007),

Política Nacional para el Manejo Integral de los Residuos y Desechos Sólidos (2005) y la Política Nacional de Producción más

Limpia (2010). Una situación interesante es el abordaje que las políticas ambientales hacen, al considerar el tema ―Agua‖

interviniendo, cada una, desde su propia perspectiva.

88

Dentro del análisis se consideró la identificación de instrumentos para operativizar las políticas

ambientales. En este sentido, se determinó que el 70% de las políticas cuentan con un plan de

acción y el 50% cuenta con programas y proyectos que la complementan. Es sumamente

importante mencionar que solamente el 20%, es decir, 2 políticas consideran la implementación de

incentivos económicos, siendo estás: la Política Forestal, vigente desde el año 1999 y la Política

Marco de Gestión Ambiental, vigente desde el año 2003. En cuanto a instrumentos de monitoreo y

evaluación el 60% de las políticas ambientales lo toma en cuenta de manera explícita.

Por último, es importante resaltar que pese a que en la especificidad de las políticas ambientales,

que están representadas en el análisis con un 34%, es decir 10 políticas, aún son insuficientes para

revertir la tendencia negativa de agotamiento y deterioro de los indicadores del subsistema natural,

determinados en la evaluación de la sostenibilidad del desarrollo de Guatemala para el período

1990-2008 (URL/IARNA/SEGEPLAN, 2009). En este análisis se toma de base los indicadores del

bosque, considerado la piedra angular de la estabilidad territorial, ya que en la actualidad no son

solo vistos como productores de madera y leña, sino que se conocen por lo menos 18 bienes y

servicios ecosistémicos a distintas escalas, que están estrechamente vinculados con la

sostenibilidad (URL/IARNA, 2009). Este vínculo está claramente establecido con la regulación

del ciclo hidrológico, la protección del suelo, secuestro de carbono, entre otros. Asimismo,

relacionado con el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio.

Una información interesante es la percepción ideológica que se tiene ante el tema ambiental, ya

que el 66% de las políticas ambientales se enfocan en planteamientos curativos y normativos en la

mitigación de efectos ambientales de origen antropogénico, causados principalmente por el mal

uso de los recursos naturales, es decir, abordar las temáticas de reducción de emisiones y

contaminantes, desechos líquidos y sólidos, entre otros. Esto en comparación con las otras áreas

temáticas, que se enfocan con planteamientos preventivos, tendientes a la sostenibilidad y

orientados a la adaptación a los efectos del cambio climático como lo son el bosque, la

biodiversidad, suelo y agua, que fueron atendidos entre el 35% y 45%.

Desde el punto de vista específico, en el año 1999, se formuló e implementó la Política Forestal de

Guatemala como un instrumento orientador para los principales actores del sector, facilitando

procesos de planificación, ejecución, administración, gestión y evaluación del sector. La Política

Forestal de Guatemala se define como ―el conjunto de principios, objetivos, marco legal e

institucional, líneas de política, instrumentos y situación deseada, que el Estado declara, con el

propósito de garantizar la provisión de bienes y servicios de los bosques (naturales o cultivados)

para el bienestar social y económico de sus pobladores. Adicionalmente establece las

orientaciones de comportamiento y actuación, que con el propósito de alcanzar los objetivos o

situación deseada, deben observar los diferentes actores del sector forestal‖ (MAGA, PAFG,

INAB, CONAP, 1999).

La política forestal representa el esfuerzo de una serie de acciones desarrolladas por el Plan de

Acción Forestal para Guatemala, por el Instituto Nacional de Bosques (INAB), por el Consejo

Nacional de Áreas Protegidas (CONAP) y la Unidad de Políticas e Información Estratégica del

MAGA (UPIE). En este sentido, las entidades afines al sector se constituyen en responsables

directos de analizar está dinámica y cumplir con los alcances establecidos. Desde el 2003 a la

fecha se está implementado el Programa Forestal Nacional, el cual formuló e implementó la

89

Agenda Forestal Nacional de Guatemala con el objetivo de monitorear y evaluar el avance de la

política forestal de Guatemala.

La política forestal cuenta con 9 principios que se describen a continuación: a) oferta de bienes y

servicios ambientales, b) ordenamiento territorial en tierras rurales, c) sostenibilidad en el uso del

recursos forestal, d) conservación de la biodiversidad, e) participación equitativa,

corresponsabilidad y empresarialidad, f) competitividad productiva, g) estabilidad en la normativa,

h) monitoreo y manejo de información estratégica y i) conformación de bloques regionales.

Asimismo, las líneas de políticas planteadas son: a) contribución al fortalecimiento del SIGAP y

protección y conservación de ecosistemas forestales estratégicos, b) fomento al manejo productivo

de bosques naturales, c) promoción de la silvicultura de plantaciones, d) fomento de sistemas

agroforestales y silvopastoriles en tierras de vocación forestal, e) fomento a la ampliación y

modernización del parque industrial de transformación primaria y secundaria, f) contribución a la

búsqueda y aprovechamiento de mercados y diseños de productos forestales. Es importante

mencionar que estas líneas de política cuentan con estrategias e instrumentos de política, los

cuales han sido implementados por las instituciones responsables de ejecutar la misma.

Finalmente, es relevante aclarar que dentro del sector forestal – ambiental, la política forestal ha

sido una de las políticas más estables en su estructura y en su implementación y monitoreo, lo cual

ha permitido una orientación con mayor certeza del sector forestal de Guatemala.

Política de control de tala y desforestación ilegal

Dentro del contexto general de la tala ilegal, se puede decir que en Guatemala, se reconoce que la

ilegalidad en el sector forestal es una actividad que conlleva a innumerables pérdidas para el sector

forestal y para la sociedad guatemalteca. El aprovechamiento no controlado para consumo de leña

y madera es una de las principales razones de la reducción del volumen forestal (INAB, 2010).

Las estimaciones nacionales de la cuenta integrada del bosque (CIB) indican que más del 95% del

flujo de productos forestales en el país (es decir los 30.7 millones de metros cúbicos estimados en

el 2006) ocurre al margen del control. Las estimaciones de la CIB indican que este volumen

corresponde a 76% de leña y 24% de madera. En el caso de la madera se estima que dos terceras

partes de la madera que se procesa en el país son de origen no controlado (URL, IARNA. 2009).

El ascenso en los niveles de tráfico no controlado de productos forestales es consistente con: a) la

falta de capacidades institucionales en el control de la deforestación directamente en los sitios

forestales, b) la carencia de controles efectivos en el transporte de productos forestales, c) la falta

de un sistema efectivo de emisión de permisos para el transporte de productos forestales, d) la

cosecha y tráfico de madera amparados en la distorsión en el uso de los permisos para el

aprovechamiento familiar de productos forestales, y e) la falta de un sistema efectivo de control de

los volúmenes de madera procesada en las industrias forestales. Todas estas acciones elevan los

niveles de ilegalidad dentro del flujo de productos forestales (INAB, 2010).

Revolorio y Sandoval (2008) en INAB (2010), concluyen que los esfuerzos y las políticas

implementadas por el Estado para reducir la ilegalidad, aun son insuficientes; esto debido a que

son diversos los factores que inciden sobre la tala ilegal, y la capacidad de las instituciones

responsables de su control, es limitada. En este contexto fue necesario iniciar un esfuerzo

colectivo, abierto e incluyente, para que se garantice la participación de todos los actores del

90

sector forestal, los sectores relacionados del sector ambiental, justicia y seguridad. El INAB como

ente rector en materia forestal ha desarrollado un Plan de Acción Institucional que contempla los

objetivos siguientes: a) contribuir a la prevención y reducción de la tala ilegal y mitigar sus

impactos sociales, b) promover la participación responsable de todos los actores relacionados, para

diseñar e implementar a mediano y largo plazo una estrategia de responsabilidad sectorial para

prevenir y reducir la tala ilegal en Guatemala.

El plan de Acción Institucional contempla un mecanismo con cuatro instancias de ejecución,

siendo éstas: a) instancia de incidencia política, b) instancia de dirección y coordinación, c)

instancia de ejecución, y d) instancia de seguimiento. De igual manera, plantea siete líneas de

acción las cuales se describen a continuación: a) revisión y actualización del marco normativo y

jurídico vigente, b) fomentar la coordinación y la participación de los actores, c) capacitación de

actores, d) fomento de actividades forestales lícitas, e) fortalecimiento de los sistemas de

información, f) prevención y control de actividades forestales ilegales y g) validación e

implementación del programa nacional de divulgación forestal (INAB, 2010). La ejecución de

dicho plan tiene un costo estimado de 4.4 millones de quetzales.

Otro vació importante en el manejo forestal sostenible de Guatemala es la ausencia de un sistema

de monitoreo institucional para el control de la tala y deforestación ilegal. Tal como se mencionó

anteriormente. Asimismo, los problemas de seguridad social e ingobernabilidad en algunas

regiones del país, son temas prioritarios dentro de la agenda nacional, dejando a otro nivel de

importancia el tema ambiental o forestal.


En Guatemala existe el Sistema de Prevención y Control de Incendios Forestales (SIPECIF), bajo

la jurisdicción de la Coordinadora para la Reducción de Desastres CONRED. Para el año 2010, se

generó la política nacional para el control de fuegos forestales para Guatemala, que está en

proceso de implementación a las instituciones relacionadas al tema de Incendios Forestales.


En el presente acápite se desarrolla el análisis de los mecanismos de compensación, certificación y

crédito que de alguna manera han hecho o hacen incidencia positiva para procurar un manejo

forestal sostenible que permita en el mediano y largo plazo el desarrollado en Guatemala.

Como se ha mencionado anteriormente, Guatemala está en un proceso de cambio de mentalidad

que le permitirá internalizar el abanico de servicios ambientales que ofrece el bosque, considerado

como la piedra angular para el desarrollo (IARNA/URL, 2008). Sin embargo, el país se encuentra

en un proceso de adaptación del manejo forestal tradicional y/o ―sostenible‖ para acondicionarlo a

las demandas internacionales, que hoy día ofrecen una ventana de oportunidades para el

reconocimiento económico de los bienes y servicios ambientales que ofrecen los bosques,

propiciando actividades concretas de mitigación y/o adaptación al cambio climático para las

poblaciones locales.

91

A continuación se describen individualmente cada uno de los casos más relevantes encontrados en

Guatemala y se ordenan de la manera siguiente: casos de mecanismos de compensación por

servicios del bosque, casos de certificación forestal y casos de crédito forestal.


PROGRAMA DE INCENTIVOS FORESTALES PINFOR

Dentro del servicio forestal de Guatemala, podemos mencionar el que antecedente de los

mecanismos financieros de compensación que han funcionado como promotor fue el Programa de

Incentivos Fiscales Forestales vigente en la década de los ´70s, iniciando en 1974 con el apoyo

institucional del Instituto Nacional Forestal (INAFOR). Éste, reforestó durante sus 20 años de

existencia un total de 18,860 hectáreas. Desde el punto de vista económico se determinó que con

este programa el Estado dejó de percibir más de Q. 316 millones de quetzales en concepto de

exenciones de impuestos. Lo anterior implica que el programa de incentivos fiscales reforestó un

promedio de 720 ha/año con un costo de Q. 16,716 ha/año (equivalente a Q. 37,700 en términos

de quetzales 2009). Por su naturaleza, este programa estuvo enfocado exclusivamente al sector

privado, ya que el mecanismo principalmente propició el canje ante el estado de pago hasta el

50% del impuesto sobre la renta, lo cual era un negocio atractivo para las grandes empresas en

Guatemala. El problema para el sector forestal fue que la efectividad ambiental estuvo por debajo

del 25%, ya que las empresas no les interesaban el desarrollo y productividad de las plantaciones.

En la década de los 90´s se inició un proceso diferente en la región latinoamericana,

principalmente en la implementación de programas de incentivos forestales en algunos países,

tales como: Brasil, Chile, Argentina, Uruguay, Colombia, Costa Rica, Venezuela, Cuba, México y

Perú. Ya para 1996 con la aprobación de la Ley Forestal, Decreto 101-96 del Congreso de la

República nace en Guatemala, el Programa de Incentivos Forestales –PINFOR-. Con el PINFOR

se abrió la puerta para otros sectores de la sociedad, lo cual queda demostrado por el hecho de que

el 59% de beneficiarios son municipalidades, asociaciones forestales comunitarias, organizaciones

no gubernamentales, pequeños y medianos silvicultores.

Inicio y evolución

El Programa de Incentivos Forestales (PINFOR) es un instrumento financiero de la Política

Forestal Nacional a largo plazo, promovido por el Instituto Nacional de Bosques (INAB) y

otorgado por estado de Guatemala; a través del INAB y el Ministerio de Finanzas, con miras a

impulsar el fomento de la producción forestal sostenible en el país, mediante el estímulo a la

inversión en las actividades de reforestación y manejo de bosques naturales. La misión del

PINFOR se orienta al fomento de la creación de núcleos de producción forestal regional de alta

productividad, al impulso de la oferta de productos forestales competitivos, a reducir la

deforestación, a generar servicios ambientales y a fomentar el empleo en el área rural. Fue creado

dentro del marco de la Ley Forestal 101-96 y plantea los objetivos siguientes: 1) Mantener y

mejorar la producción forestal sostenible, incorporando los bosques naturales a la actividad

económica productiva, 2) Incorporar tierras de vocación forestal desprovistas de bosque a la

actividad forestal, a través del establecimiento y mantenimiento de plantaciones forestales y/o

regeneración natural, 3) Generar una masa crítica de bosques productores de materia prima, para

92

el desarrollo de la industria forestal, 4) Incentivar el mantenimiento y la creación de bosques para

la generación de servicios ambientales.

El PINFOR está institucionalizado en toda Guatemala y ha clasificado sus proyectos por su

tamaño y por sus objetivos. En el primer caso, los clasifica en proyectos pequeños (de 2 a 15 ha) y

en proyectos grandes (mayor de 15 ha); para el segundo caso, los clasifica en producción

maderable, producción de látex y madera, producción de semillas proyectos especiales, así mismo

en proyectos de manejo forestal de protección. De igual manera, los beneficiarios del programa

PINFOR presentan un requisito o criterio indispensable para ser beneficiarios del mismo y es

―contar con certeza jurídica de la tierra‖. Partiendo de esta premisa o criterio de elegibilidad se

clasifican en: propietarios individuales, empresas, municipalidades, comunidades organizadas,

asociaciones, fundaciones, organizaciones, cooperativas y comités.

El PINFOR tiene una escala de incentivos, tanto para el fomento de plantaciones, como para el

fomento al manejo de bosques naturales para producción y para protección en el Cuadro 12 se

pueden apreciar los montos pagados para los beneficiarios del PINFOR.

Cuadro 12. Guatemala: Montos de incentivos pagados por PINFOR a los beneficiarios por

modalidad

PINFOR de Reforestación PINFOR de Manejo de Bosque Natural

Fase / Año Monto del

incentivo (Q.)

por hectárea

Área en

hectáreas

Para Producción

Monto incentivo por

hectárea (Q)

Para Protección

Monto incentivo por

hectárea (Q)

Establecimiento 0 5,000 Menor de 5 ha 2,807.04 2,660.30

Mantenimiento 1 2,100 De 5 a 15 ha 14,035.20 + 581.65 por ha

adicional hasta 15 ha.

13,301.50 + 514.68 por ha




18,448.30 + 207.43 por ha




24,671.20 + 178.62 por ha

adicional hasta 90 ha

Mantenimiento 4 1,300 Mayor de 90 ha 36,456.70 + 190.98 por ha

adicional

32,709.10 + 175.03 por ha

adicional

Mantenimiento 5 800

Fuente: PINFOR, INAB, 2011.

Con base a lo anterior el PINFOR desde el año 1998 a diciembre 2009 ha incentivado un total de

269,109.73 ha, 174,958.69 en proyectos de manejo de bosques naturales y 94,151.04 ha de

plantaciones. En el Cuadro 13 se aprecia con mayor detalle la cantidad de hectáreas incentivadas

dentro de cada modalidad del PINFOR.

93

Cuadro 13. Guatemala: Cantidad de Proyectos y área ingresadas por año al PINFOR en el

periodo 1998-2009.

Año

Reforestación Manejo Reg. Nat. M.B.N. Protección M.B.N. Producción TOTAL

Proyectos Área

(Ha.) Proyectos

Área

(Ha.) Proyectos Área (Ha.) Proyectos

Área

(Ha.) Proyectos Área (Ha.)

1998 60 1,099.18 0 0 1 3.59 6 481.90 67 1,584.67

1999 199 4,296.84 0 0 0 0 5 4,565.64 204 8,862.48

2000 241 6,495.30 3 88.60 9 720.32 17 2,769.51 270 10,073.73

2001 289 7,400.10 4 228.40 52 8,904.58 14 4,132.28 359 20,665.36

2002 402 10,198.75 5 98.51 21 7,119.03 21 1,769.36 449 19,185.65

2003 398 8,764.44 6 291.50 19 4,534.15 10 1,357.10 433 14,947.19

2004 405 8,089.71 9 202.26 22 17,841.46 7 447.23 443 26,580.66

2005 363 6,986.74 5 201.82 55 16,242.69 4 117.65 427 23,548.90

2006 399 7,774.93 7 213.28 683 78,933.83 12 721.81 1101 87,643.85

2007 454 10,976.41 12 192.48 31 1,586.53 34 1,318.51 531 14,073.93

2008 466 10,961.15 16 282.49 238 8,272.06 22 607.79 742 20,123.49

2009 418 9,022.33 13 285.82 365 11,632.11 48 879.56 844 21,819.82

Total 4,094 92,065.88 80 2,085.16 1,496 155,790.35 200 19,168.34 5,870 269,109.73

Fuente: Base de datos PINFOR, 2011.

Como puede apreciarse en el cuadro anterior, casi el 58% del área incentivada por el PINFOR está

representada por la modalidad de manejo de bosques naturales para protección, seguido del 34%

incentivado para reforestación. Para el período 1998-2009 han ingresado un total de 5,870

proyectos al programa de incentivos forestales, de los cuales el 71% son de Reforestación, y un

29% son de. Manejo de Bosques Naturales.

En período mencionado se han otorgado incentivos por un monto de Q. 1,077 millones, de los

cuales Q. 906.2 millones han sido pagados a proyectos de reforestación y manejo de regeneración

natural y el resto en proyectos de manejo de bosques naturales. La distribución de PINFOR de

reforestación y regeneración natural, según regiones y departamentos, muestra que el 89% se

concentra en las regiones II, III, VIII y IX, comprendidas principalmente en las regiones norte y

sur; por dicha razón, los departamentos que más área tienen de PINFOR son Alta Verapaz (39%),

Petén (23%), Izabal (7%), Escuintla (5%) y Huehuetenango (3%). Por su parte las principales

especies incentivadas son P. maximinoii (20%), T. grandis (17%), P. caribeae (08%), P.

oocarpa(06%), G. arbórea (05%), C. donell (04%), C. lusitánica (04%), H. brasiliensis (04%), y T.

Rosea (02%).

En cuanto a la distribución regional del área en proyectos de manejo de bosques naturales se tiene

que más del 80% se tiene distribuida en las regiones II, III y VIII ubicadas administrativamente en

la parte norte, noreste de Guatemala.

Alcance actual

Con base a la información proporcionada a través de la base de datos del PINFOR a continuación

se presenta en la Figura 4, el alcance al 2009 que ha tenido el programa en sus 2 componentes

principales de incentivos, específicamente en los montos que el Estado de Guatemala ha invertido

en el sector forestal.

94

Figura 4. Guatemala: Montos pagados para Reforestación y Manejo de Bosques Naturales

en el periodo 1998-2009 (Quetzales)

Fuente: Boletín estadístico INAB, 2010

Costo eficiencia

El PINFOR ha reforestado 84,972 hectáreas, y en términos reales (de quetzales de 2009), se ha

invertido un aproximado de Q. 15,000 por hectárea por año (con el incentivo fiscal el costo fue de

Q. 16,716 por hectárea, equivalente a Q. 37,700 por hectárea en términos de 2009). En otras

palabras, para reforestar la superficie que ha abarcado el PINFOR, bajo el esquema del anterior

programa se hubiera requerido un total de Q. 3,200 millones (en términos de 2009). En cinco años

había reforestado una superficie mayor que lo alcanzado por los Incentivos Fiscales Forestales en

20 años (INAB, FAO, PFN, 2010). En el Cuadro 14 se puede observar cómo fue la distribución de

los montos otorgados a los beneficiarios como compensación a la reforestación y manejo y

protección del bosque natural.

5,036

23,593

42,943

57,774

82,515

86,188

92,761

89,129

91,106

109,144

115,886

110,206

,048

,304

,582

1,335

2,026

2,227

4,128

13,423

34,838

31,274

37,726

43,386

,000 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 160,000 180,000

1998,0

1999,0

2000,0

2001,0

2002,0

2003,0

2004,0

2005,0

2006,0

2007,0

2008,0

2009,0

Monto en Millones de Quetzales

Reforestación Manejo Natural de Bosque

95

Cuadro 14. Guatemala: Cantidad de monto incentivado por el PINFOR en el período 1998 –

2009.

Año Reforestación Manejo de Bosques Naturales TOTAL

Monto Q. Monto Q. Monto Q.

1998 5,035,838 48,100.50 5,083,938.50

1999 23,592,876.60 304,465.82 23,897,342.42

2000 42,943,474.16 582,369.95 43,525,844.11

2001 57,773,607.48 1,335,457.10 59,109,064.58

2002 82,515,496.33 2,026,257.52 84,541,753.85

2003 86,188,491.55 2,227,016.87 88,415,508.42

2004 92,760,528.42 4,128,158.68 96,888,687.10

2005 89,129,358 13,423,006.82 102,552,364.82

2006 91,105,874 34,838,167.07 125,944,041.07

2007 109,143,594.56 31,273,788.34 140,417,382.90

2008 115,886,227.30 37,725,745.30 153,611,972.60

2009 110,206,320.80 43,386,284.57 153,592,605.37

Total 906,281,687.20 171,298,818.54 1,077,580,505.74



En términos prácticos, el PINFOR, durante el período 1998 a 2009, ha generado un total de

19,021,486 jornales, lo que representa un promedio de 5,414 empleos permanentes anuales.

Durante el período 2004 – 2008 (período de mayor área establecida), se ha generado un total de

2.1 millones de jornales por año, y un promedio de 7, 752 empleos anuales. Con esto se aprecia

que el PINFOR es una herramienta poderosa e inmediata dentro del sector forestal para generar

empleo rural.

Figura 5. Guatemala: Tendencia de los Empleos generados por el PINFOR en el periodo

1998-2009.


-

5000,0

10000,0

15000,0

20000,0

25000,0

30000,0

35000,0

40000,0

45000,0

Empleos

96

El análisis prospectivo para el período 2009 – 2032, en el tema de generación de empleo, se

estima que a partir del año 2022, cuando se formalicen los aprovechamientos finales, el empleo

esperado es de 15 millones de jornales (1.2 millones de jornales anuales) para un total de 4,600

empleos anuales. Esto implica que el PINFOR tendrá efectos multiplicadores, en el cual se crean

círculos virtuosos de crecimiento económico y empleo (INAB, FAO, PFN, 2010). El PINFOR

generará impuestos para el Estado de Guatemala en un estimado de Q. 115 millones en Impuesto

al Valor Agregado –IVA- recaudado (en quetzales 2009).


En términos de participación, el PINFOR es el instrumento de política forestal enfocado como

mecanismo de compensación económica para la reforestación, el manejo y protección del bosque

que tiene mayor popularidad en Guatemala, debido a que ha sido responsable institucional,

ambiental, social y económicamente con los beneficiarios. Asimismo, es el mecanismo que ha

tenido mayor temporalidad y estabilidad en Guatemala. En el Cuadro 15 se pueden observar la

cantidad de proyectos por tipo de propietarios que ha sido beneficiado durante los 12 años del

programa.


El 100% de los fondos provienen del presupuesto ordinario del Estado, específicamente la Ley

Forestal, Decreto 101-96 establece la asignación del 1% del presupuesto ordinario del Estado de la

República de Guatemala.

Cuadro 15. Guatemala: Cantidad de Proyectos y Hectáreas ingresadas al PINFOR en el

periodo 1998-2009, y el Monto otorgado por Tipo de Propietario

Tipo de

Propietario

Reforestación y Manejo Natural de Bosque

Proyectos Área (Ha.) Monto

Asociación 190 11,188.76 42,695,300.21

Comité 95 1,094.09 10,570,567.38

Comunidad 64 4,455.62 11,058,520.61

Cooperativa 226 20,538.27 73,453,639.49

Empresa 1,228 68,196.61 381,823,948.27

Fundación 96 67,356.07 55,676,064.32

Individual 3,376 68,954.28 418,000,666.18

Municipalidad 586 27,081.70 81,585,283.76

O.G. 9 244.33 2,716,515.52

Total 5,870 269,109.73 1,077,580,505.74

Fuente: Base de datos, PINFOR 2011.


Con relación al marco de política pública el PINFOR se enmarca perfectamente dentro de la

política forestal respondiendo específicamente a 4 de los principios planteados, siendo estos:

―Oferta de bienes y servicios ambientales para la sociedad‖, ‖conservación de la biodiversidad‖,

―sostenibilidad del recurso forestal‖ y ―ordenamiento territorial‖. Asimismo, responde a 3 de los

97

objetivos específicos planteados dentro de la política, siendo estos: ―fortalecer la conservación de

áreas silvestres, dentro y fuera del SIGAP y de ecosistemas forestales especiales, zonas de recarga

hídrica y sitios relevantes por su biodiversidad, a fin de asegurar una adecuada base de recursos

genéticos, para el presente y el futuro‖, ‖revalorizar el valor económico de los bosques naturales,

incorporándolos a la actividad productiva, propiciar mejores condiciones de vida a los

beneficiarios de estos ecosistemas y contribuyendo a reducir el a avance de la frontera

agropecuaria y sus efectos ambientales negativos‖ y ―recuperar áreas de vocación forestal a través

de mecanismos de restauración forestal y mejorar la productividad del sector, fomentando la

silvicultura de plantaciones con fines productivos competitivos‖.

La política forestal plantea 6 líneas de política, con su estrategia e instrumentos de política. Para

este caso el PINFOR responde al instrumento de política denominado: Incentivos por

bonificaciones directas, enmarcado dentro de la línea de política 1: ―contribución al

fortalecimiento del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas, SIGAP y protección y

conservación de ecosistemas forestales estratégicos, la línea de política 2: ―Fomento del manejo

productivo de bosques naturales‖, y la línea 3:‖ promoción de la silvicultura de plantaciones‖

(INAB, CONAP, MAGA, PAFG, 1998)

Dentro de la agenda forestal nacional para Guatemala, el PINFOR se enmarca dentro de 3 de las 4

áreas sustantivas, siendo estas: 1.) conservación y protección del bosque, 2.) servicios

ambientales, y 3.) producción y manejo sostenible (INAB, 2003). Finalmente, es importante

mencionar que tanto la Ley Forestal, Decreto Legislativo 101-96 del Congreso de la República,

por medio del artículo 71 del de la República se establece el otorgamiento de Incentivos Forestales

para promover el desarrollo del sector forestal. Asimismo, en el reglamento específico del

PINFOR establece en el artículo 2 los siguiente:―d) Incentivar el mantenimiento de bosques

naturales para la generación de servicios ambientales‖; en el artículo 5: ―j) Plan de Manejo

Forestal de Bosque Natural para Protección: Documento que contiene la propuesta de

planificación, ejecución, seguimiento y evaluación de las actividades a realizar para manejar una

unidad boscosa con fines de protección de los recursos naturales (suelo, agua, paisaje y

biodiversidad)‖; en el artículo 10: ―d) Proyectos especiales: Proyectos que además de tener un

impacto positivo sobre las condiciones ambientales, logran otros resultados tales como:

mejoramiento del paisaje, reducción de vulnerabilidad, establecimiento de vías panorámicas,

establecimiento y/o mantenimiento de corredores biológicos, conservación de germoplasma y vida

silvestre y mejoramiento del vínculo hidrológico forestal‖; y en el artículo 12: ―b) Protección: Los

proyectos destinados a la producción de servicios ambientales y al mejoramiento de las

condiciones ecológicas de los sitios que por su naturaleza lo requieran‖.

Con relación al marco de política pública el programa se enmarcó perfectamente dentro de la


―Oferta de bienes y servicios ambientales para la sociedad‖, ‖conservación de la biodiversidad‖ y

―sostenibilidad del recurso forestal‖. Asimismo, responde a 2 de los objetivos específicos

planteados dentro de la política, siendo estos: ―fortalecer la conservación de áreas silvestres,

dentro y fuera del SIGAP y de ecosistemas forestales especiales, zonas de recarga hídrica y sitios

relevantes por su biodiversidad, a fin de asegurar una adecuada base de recursos genéticos, para el

presente y el futuro‖, ‖revalorizar el valor económico de los bosques naturales, incorporándolos a

la actividad productiva, propiciar mejores condiciones de vida a los beneficiarios de estos

98

ecosistemas y contribuyendo a reducir el a avance de la frontera agropecuaria y sus efectos

ambientales negativos‖.


este caso el PINFOR responde a instrumento de política denominado: Incentivos por

bonificaciones directas, valoración de los servicios ambientales, estrategia nacional de prevención

y control de incendios, enmarcado dentro de la línea de política 1: ―contribución al fortalecimiento

del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas, SIGAP y protección y conservación de

ecosistemas forestales estratégicos (INAB, CONAP, MAGA, PAFG, 1998).

Dentro de la agenda forestal nacional para Guatemala, el PINFOR se enmarca dentro de 3 de las 4



mencionar que tanto la Ley Forestal, Decreto Legislativo 101-96, en su artículo 6 instruye dentro

de sus atribuciones, específicamente dentro del literal f) desarrollar programas y proyectos para la

conservación de los boques y colaborar con las entidades que así lo requieran; y la Ley de Áreas

Protegidas, Decreto 04-89, que dentro de sus objetivos plantea: a) asegurar el funcionamiento

óptimo de los procesos ecológicos esenciales y de los sistemas naturales vitales para el beneficio

de todos los guatemaltecos, b) lograr la conservación de la diversidad biológica del país, c)

alcanzar la capacidad de una utilización sostenida de las especies y ecosistemas en todo el

territorio nacional, entre otros. Respaldaron perfectamente el desempeño del programa sin causar

duplicidades o contradicciones con otros programas.

PROGRAMA PILOTO DE APOYOS FORESTALES DIRECTOS (PPAFD)

El programa Piloto de Apoyos Forestales Directos (PPAFD) fue diseñado para compensar

económicamente los servicios que brindan los bosques en posesión de los sectores que no pueden

acceder al Programa de Incentivos Forestales PINFOR13 por la falta de certeza jurídica sobre la

posesión de la tierra, tanto fuera como dentro de áreas protegidas.

Con base a lo anterior, la República de Guatemala y el Banco Interamericano de Desarrollo –BID-

suscribieron el 26 de marzo del año 2000 el Contrato de Préstamo Número 1153-OC/GU para

financiar parcialmente el ―Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva Agroalimentaria‖ –

PARPA-, cuyo organismo ejecutor fue el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación –

MAGA-, el cual incluye el componente ―Programa Piloto de Apoyos forestales Directos‖ –

PPAFD-.

EL Programa Piloto de Apoyos Forestales Directos (PPAFD) contó con financiamiento parcial del

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y recursos provenientes de aporte local para su

ejecución. Con esos fondos se esperaron proteger 50,000 ha de bosque natural en la cadena

volcánica del altiplano central y occidental de Guatemala. Sin embargo, efectivamente el fondo

alcanzó para la protección de 33,400 ha (MAGA, 2002).

13 PINFOR. Programa Nacional de Incentivos Forestales del Instituto Nacional de Bosques INAB. Instrumento de política creado

para el fomento forestal en bosques productivos específicamente para propietarios privados de bosque.

99

Inicio y evolución

Los apoyos forestales tuvieron la naturaleza de ser pagos por conceptos de los servicios

ambientales que brinda el bosque. Dada la dificultad en estimar los beneficios ambientales, el

monto fue determinado con base a los cálculos de los costos de oportunidad de mantener el bosque

en pie (producción de maíz). Para el año 2000 se calculó el costo de una hectárea de maíz era

aproximadamente de US $ 55/ha/año, por lo que se tomó como parámetro para compensar 1 ha de

bosque natural al año.

Inicialmente el programa piloto arrancó a nivel regional, cubriendo las zonas del altiplano central

y occidental de Guatemala, principalmente priorizando bosques con altas pendientes dentro de la

cadena volcánica principal de Guatemala. Se utilizó un esquema muy similar al PINFOR, en el

cual se daba una asistencia técnica inicial en la formulación del plan y seguidamente se le

supervisaba el cumplimiento de actividades establecidas en el plan de manejo, llamado plan de

trabajo al inicio. Para el año 2000 el PPAFD inició como el primer incentivo para conservación de

bosques.

En el año 2004 el PPAFD fue sometido a la evaluación de medio término, realizada por el Centro

Agronómico de Investigación y Enseñanza (CATIE), en la cual se analizó el funcionamiento

administrativo y técnico del programa. El estudio concluyó que el programa estaba muy bien

orientado y que efectivamente el incentivo forestal para conservación de bosques tenía un valor

agregado importante que se quedaba invisibilizado con el esquema de gestión tradicional. Este

valor agregado fue ―LA PROTECCIÓN DE FUENTES DE AGUA‖. A partir de ese momento, el

programa orientó su accionar en utilizar al bosque como un medio para sensibilizar e internalizar

el valor del servicio ambiental hídrico, que asegurar el abastecimiento de agua a nivel local para

consumo y para la agricultura.

Desde el año 2004 al año 2010, la filosofía del programa se orientó a la valoración y

reconocimiento social y económico del servicio ambiental hídrico y otros servicios ambientales

que en términos prácticos aseguran o mantienen estable el entorno de la sociedad a nivel local.

Asimismo, tuvo otro valor agregado importante que fue promover una participación local

LEGÍTIMA, es decir, los beneficiarios confiaron, creyeron y participaron dentro del programa.

Alcance actual

El programa PPAFD solamente incentivó conservación de bosques naturales y en su momento fue

el complemento del programa PINFOR. A diciembre del año 2010 el PPAFD logró incentivar

33,400 ha de bosque natural en total dentro de la cadena volcánica del altiplano central y

occidental de Guatemala, así como la protección de más de 3,000 fuentes de agua. En la Figura 6

se puede observar la tendencia y desarrollo del PPAFD.

100

Figura 6. Guatemala: Superficie bajo protección dentro del Programa Piloto de Apoyos

Forestales Directo

Fuente: Base de datos PPAFD, enero 2011.

Evidentemente el PPAFD tuvo alcances mayores a los planificados en su proceso de gestión

inicial, es decir, logró cumplir con sus objetivos técnicos y financieros al cumplir con las

condiciones establecidas el Contrato de Préstamo de manera efectiva y eficaz, pero rompió con los

esquemas tradicionales de gestión de los bosques al fortalecer el tejido social a nivel local.

Algunos de los alcances tangibles del programa son:

Protección de 3,000 fuentes de agua que abastecen a comunidades y cabeceras

municipales, clasificadas de manera general en 76 municipalidades, 63 comunidades y

81 particulares.

Fortalecimiento a las mesas de concertación forestal en el altiplano central y

occidental, por medio de la incidencia en el ordenamiento e integración de esfuerzos de

las instituciones gubernamentales regentes del sector forestal de Guatemala (Instituto

Nacional de Bosques (INAB) y Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP).

Apoyo a la Asociación Nacional de Municipalidades –ANAM- e integración de actores

en la realización de tres Encuentros Nacionales Forestales de Municipalidades, así

como 5 encuentros regionales con candidatos y nuevos alcaldes electos en el 2007.

Para el 2009, se brindó apoyo técnico y profesional en la organización del IV

encuentro en Petén.

Áreas incentivadas por el PPAFD libres de incendios forestales y con planes de control

de gorgojo.

2 procesos de negociación entre actores para el reconocimiento al valor ambiental

hídrico en las microcuencas del Xayá, en el departamento de Chimaltenango y del Río

Ixtacapa, en el departamento de Sololá. Ya se tienen conformadas las 2 asociaciones

civiles, ACAX y ADRI, para la administración y gestión de proyectos para el manejo

de las microcuencas. Estos casos serán descritos como mecanismos específicos.

13,290

5,831

14,283

,00 ,00 ,00 ,00

13,290

19,121

33,404 33,404 33,404 33,404 33,404

,000

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

en 2003 en 2004 en 2005 en 2006 en 2007 en 2008 en 2009

He

ctár

eas

(m

iles)

Bosque Incentivado en Altiplano

TOTAL

TOTAL ACUMULADO

101


Para el PPAFD únicamente existen 2 evaluaciones externas de efectividad en la gestión. Una

realiza por CATIE en el año 2,004 y otra en el año 2009 realizada por la empresa nacional

Geotecnológica de Centroamérica. En ambas evaluaciones fue confirmada la efectividad

ambiental, principalmente al verificarse el área de cobertura forestal. Todos los proyectos

muestreados cumplieron con los parámetros establecidos en los criterios de elegibilidad

previamente establecidos en el reglamento aprobado. Al final, se concluyó que el programa

cumplió con sus objetivos y con su función al mantener la estabilidad de los ecosistemas y áreas

aledañas. En este sentido, se identificó que el PPAFD fortaleció la gestión de los bosques tanto

dentro como fuera de áreas protegidas, apoyando al Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas

(SIGAP) en un 46%, como se aprecia en el Cuadro 16.

Cuadro 16. Guatemala: Montos y hectáreas totales incentivadas por tipo de propietario,

dentro y fuera de áreas protegidas.

Tipo de Beneficiario Tipo de Area Área a Conservar (ha) Monto Anual

(Q)

Comunal Dentro de Área Protegida 1,396.07 488,008.52

Fuera de Área Protegida 4,107.03 1,536,383.27

Total Comunal

5,503.10 2,024,391.79

Municipal Dentro de Área Protegida 9,921.67 2,325,776.10


Total Municipal

18,859.12 4,968,392.51

Privada Dentro de Área Protegida 4,020 1,013,921.32


Total Privada

9,057.995 2,762,301.08

Total general

33,420.215 9,755,085.38

Fuente: Base de datos PPAFD 2011.


En el Cuadro 17 se puede observar cómo fue la distribución de los montos otorgados a los

beneficiarios como compensación a la conservación del bosque natural y protección de las fuentes

de agua.

102

Cuadro 17. Guatemala: Montos de los incentivos forestales para la conservación de bosques

naturales pagados por el programa PPAFD (Quetzales)

Proyectos Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Total Total

acumulado

2003 1,794,934.60 0 0 1,794,934.60 1,794,934.60

2004 1,794,934.60 994,627.66 0 2,789,562.26 4,584,496.86

2005 7,179,738.40 994,627.66 2,087,980.43 10,262,346.49 14,846,843.35

2006 3,589,869.20 1,989,255.32 2,087,980.43 7,667,104.95 22,513,948.29

2007 3,589,869.20 1,989,255.32 4,175,960.85 9,755,085.37 32,269,033.66

2008 0 1,989,255.32 4,175,960.85 6,165,216.17 38,434,249.83

2009 0 1,989,255.32 4,175,960.85 6,165,216.17 44,599,466

2010 0 0 4,175,960.85 4,175,960.85 48,775,426.85

Fuente: PPAFD 2010


Considerando que la zona del altiplano central y occidental de Guatemala geográficamente es una

zona vulnerable a los efectos del clima ocasionados por actividades antropogénicas (efectos de las

tormentas STAN en el año 2005 y AGATHA en el año 2010). Asimismo, dentro del ámbito social

presenta características particulares como: más del 70% de población rural, presencia de 5 culturas

e idiomas mayas, zonas de pobreza y pobreza extrema, bajo índice de educación formal, entre

otras. En este sentido, concluyó que el PPAFD tuvo aceptación y credibilidad en el área de acción,

ya que ofreció un medio para generación de ingresos a la economía rural en aproximadamente el

62% de los beneficiarios (77 municipalidades y 63 comunidades).

El valor agregado que tuvo el PPAFD en la región y que a la fecha representa un ejemplo claro

que la sociedad sensibilizada y comprometida fortalece el tejido social y propicia plantear y

trabajar por objetivos comunes.


En general el PPAFD beneficio a 220 proyectos en la región del altiplano central y occidental de

Guatemala. En el Cuadro 18 se describen las comunidades y población aproximada que fue

beneficiada por el PPAFD distribuida por departamento. Sin embargo, es importante señalar que

los principales actores fueron propietarios o poseedores individuales, pequeños propietarios o

poseedores organizados en grupos existentes y organizados específicamente para aplicar al

programa.

103

Cuadro 18. Guatemala: comunidades beneficiadas y estimado de población beneficiada por

el pago de los incentivos forestales del PPAFD

Departamento Comunidades

beneficiadas

Beneficiarios

Chimaltenango 130 110,013

Guatemala 8 4,995

Quetzaltenango 82 112,936

Quiche 4 4,500

Sacatepequez 12 29,520

San Marcos 66 139,643

Santarosa 2 16,000

Solola 45 74,660

Suchitepequez 10 835

Totonicapan 41 225,233

Total general 400 718,335

Fuente: Base de datos PPAFD, 2011.

En este es importante resaltar la activa participación y apoyo de los gobiernos locales en el

desempeño del programa, de igual manera de los gobiernos comunitarios, en los cuales existe una

alcaldía indígena o gobierno comunal, como es el caso de las parcialidades de Totonicapán.

Asimismo se consolidó el apoyo y coordinación con ONG´s locales tales como: Vivamos Mejor,

Helvetas Pro Bosque, Asociación Tzotzil, CARE, AIRES, las mesas de concertación forestal,

ANAM, principalmente.

Soporte externo – Donantes

Datos numéricos: US $. 12.5 millones de dólares provenientes de fondos de préstamo y US $. 2.5

millones de dólares provenientes de aporte local o fondos de contrapartida nacional.

Forma de cooperación: Contrato de préstamo con el BID.

Condiciones de cooperación: Los incentivos forestales para conservación de bosques naturales y

protección de fuentes de agua en el altiplano central y occidental de Guatemala fueron pagados

según lo establecido en el contrato de préstamo de la siguiente manera: 80% del pago provenientes

de fondos de préstamo y el 20% provenientes de fondos de contrapartida nacional. Todos los

gastos de funcionamiento operativo del PPAFD se realizaban con fondos de contrapartida

nacional.

Organizaciones con quienes trabajó: Esencialmente el accionar del PPAFD se coordinó con el

Instituto Nacional de Bosques (INAB), el Consejo Nacional de Áreas Protegidas –CONAP-, con

la Asociación Nacional de Municipalidades –ANAM-, con cada una de las corporaciones

municipales del área, con la unidad de cuencas del MAGA, con menor intensidad con el MARN.

104


El marco legal que amparó el desarrollo del PPAFD fue la decisión de la República de Guatemala

y el Banco Interamericano de Desarrollo –BID- en suscribir el 26 de marzo del año 2000 el

Contrato de Préstamo Número 1153-OC/GU para financiar parcialmente el ―Programa de Apoyo a

la Reconversión Productiva Agroalimentaria‖ –PARPA-, cuyo organismo ejecutor fue el

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación –MAGA-, el cual incluye el componente

―Programa Piloto de Apoyos forestales Directos‖ –PPAFD-. Dicho contrato fue firmado y

ratificado en el Congreso de la República y publicado en el Diario de Centro América, con

número de Decreto 34-99, por lo que tuvo jerarquía de Ley hasta su finalización en el año 2010.

Con relación al marco de política pública el programa se enmarcó perfectamente dentro de la



―sostenibilidad del recurso forestal‖. Asimismo, respondió a 2 de los objetivos específicos









este caso el PPAFD respondió al instrumento de política denominado: Apoyos forestales Directos

por servicios ambientales, enmarcado dentro de la línea de política 1: ―contribución al

fortalecimiento del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas, SIGAP y protección y

conservación de ecosistemas forestales estratégicos (INAB, CONAP, MAGA, PAFG, 1998)

Dentro de la agenda forestal nacional para Guatemala, el PPAFD se enmarcó dentro de 3 de las 4






Protegidas, Decreto 04-89, Decreto 04-89, que dentro de sus objetivos plantea: a) asegurar el

funcionamiento óptimo de los procesos ecológicos esenciales y de los sistemas naturales vitales

para el beneficio de todos los guatemaltecos, b) lograr la conservación de la diversidad biológica

del país, c) alcanzar la capacidad de una utilización sostenida de las especies y ecosistemas en

todo el territorio nacional, entre otros como se puede observar ambas leyes respaldaron

perfectamente el desempeño del programa sin causar duplicidades o contradicciones con otros

programas.

Otras experiencias de PSA en Guatemala, especialmente relacionadas con el recurso hídrico, se

detallan en el Anexo 1.

105

CERTIFICACIÓN

En los últimos años se ha incrementado el interés mundial sobre la certificación forestal. En 1995

en Centro América se contaba con 50,000 ha de bosques certificados en su mayoría conformadas

por bosques privados en Costa Rica. En marzo del 2003 la región contaba con un total de 650,000

ha de bosques certificados por el FSC, entre bosque natural y plantaciones, siendo Guatemala, la

que aglutina la mayor cantidad de área certificada en la Reserva de la Biosfera Maya, en Petén. En

2011 según el FSC, Guatemala cuenta con 480,288 hectáreas, entre bosques naturales y

plantaciones, actualmente solo dos plantaciones están certificadas, el resto corresponde a manejo

de bosque natural.

La región centroamericana cuenta con un total en área certificada FSC de 710,977 ha con 40

certificados. Como se observa en el Cuadro 19, Guatemala contribuye con un 57% del área total

certificada, principalmente por la inclusión de las concesiones forestales en la Reserva de Biosfera

Maya que se mencionará más adelante.

Cuadro 19. Centro América: Contribución de la región centroamericana en área certificada

FSC

País Área total (ha) No.

Belice 104,888 1

Costa Rica 53,801 14

Guatemala 408,228 7

Honduras 114,322 5

Nicaragua 12,669 3

Panamá 17,069 10

TOTAL 710,977 40

Fuente: Elaboración propia, con datos de Global FSC certificates: type and

distribution. FSC, 2011

El desarrollo de criterios e indicadores para el manejo forestal sostenible ha sido un proceso a

nivel mundial que inició a principios de la década del 90. En el caso de la región centroamericana,

las iniciativas han sido varias, pero el punto de arranque se identifica en el Proceso de

Lepaterique, que ha dado un impulso y un marco teórico para iniciar los pasos necesarios que

requiere el manejo forestal sostenible. No obstante, los expertos indican que el apoyo y

seguimiento de este proceso sigue siendo una necesidad en Centroamérica14

.

En Guatemala15

cobra auge el proceso de certificación forestal a partir de 1999 con el proceso de

concesiones forestales, y es en ese marco que se dan algunas iniciativas de formación de recursos

humanos y surgen propuestas de estándares para la Selva Maya.

La propuesta nace de la necesidad de monitorear adecuadamente el desempeño de Unidades de

Manejo (Concesiones Comunitarias, Industriales y Cooperativas del Río Usumacinta), en la

14 Sistematización de la Experiencia del Proceso Nacional de Criterios e Indicadores para el Manejo Forestal Sostenible Instituto

Nacional de Bosques, INAB. 2005. 15 Ídem.

106

Reserva de la Biosfera Maya (RBM). Un primer esfuerzo en esta vía fue realizado por Stanley

(1996), quien elaboró una propuesta para el Monitoreo Estatal de Concesiones Forestales

Comunitarias. La experiencia inicial de la aplicación de esta propuesta llevó a la necesidad de

elaborar un mecanismo jerárquico que involucre no sólo los aspectos biofísicos, sino también que

integre los aspectos sociales y económicos, lo que culminó en 1999 con la aprobación por parte

del CONAP de un estándar (Principios, Criterios e Indicadores) para el monitoreo y evaluación de

concesiones forestales en la Zona de Uso Múltiple (ZUM) de la RBM.

En el año 2000, la propuesta fue sometida a tres filtros: una evaluación de importancia relativa y

consultas públicas con los diferentes sectores involucrados en la administración de las

concesiones, con lo que se logró reducir en un 40% el estándar original (Carrera, 2000). Tomando

como base el estándar simplificado, se procedió a la elaboración de protocolos, normas y escalas

de valoración para operativizar el mecanismo, mismo que fue sometido a un proceso de validación

de campo. Ello permitió afinar más el instrumento antes de su aprobación por parte de la

Secretaría Ejecutiva del CONAP. La propuesta incluye un conjunto de formularios modelo para la

presentación de resultados.

Inicio y evolución

En el segundo trimestre de 1998, México, Guatemala y Belice decidieron iniciar un proyecto

regional que contemplaba la elaboración de criterios e indicadores para el manejo forestal

sostenible de la Selva Maya. Al año 2005, un grupo de nueve expertos (tres de cada país), se

reunieron para elaborar la primera propuesta que sería consultada en cada uno de los países.

Una de las premisas bajo la cual surge esta iniciativa es el hecho de que Guatemala no cuenta con

estándares forestales adaptados a las condiciones de sus bosques. Si bien se reconoce los intentos

de instancias del Estado, en años recientes, por desarrollarlos y ponerlos a disposición del sector

forestal del país, estos esfuerzos no habían tenido continuidad.

La iniciativa se refiere a antecedentes como el estándar para el monitoreo y evaluación de

concesiones forestales de 1999, la iniciativa de criterios e indicadores del proyecto CATIE-

CONAP de 1996 en Petén, y la tendencia que muestran las instituciones de administración forestal

hacia el desarrollo y adopción de instrumentos, criterios e indicadores a través de la estructuración

de las normas técnicas para manejo forestal.

El Proyecto CATIE-CONAP (PCC), en 1988 generó la propuesta de Estándares Nacionales para

la certificación del manejo forestal de los bosques en Guatemala, la cual es una iniciativa que

pretendió dar la base de los estándares regionales para la certificación de productos forestales en el

ámbito nacional. Esta es una propuesta que surge con carácter nacional; sin embargo, se propuso

específicamente para certificar bosques de la Reserva de Biosfera Maya.

Para desarrollar el estándar se tomaron como base los principios y criterios para el manejo de

bosques elaborados por el Consejo de Manejo Forestal (FSC). Los estándares nacionales están

adecuados a las circunstancias económicas, sociales, ecológicas y técnicas, así como los

planteados por los principios y criterios del FSC. Estos principios y criterios están diseñados para

el manejo de bosques con objetivos de producción maderera; sin embargo, pueden ayudar en

107

algún grado a los bosques manejados para productos forestales no maderables y pueden también

prestar otros servicios.

En el año 2000 el Plan de Acción Forestal de Guatemala (PAFG) y el Instituto Nacional de

Bosques impulsaron la iniciativa para promover el desarrollo de Estándares para la Certificación

Forestal, para el efecto, se realizó una convocatoria en medios de prensa escrita, para realizar una

reunión abierta a todos los interesados del sector ambiental, forestal y de los recursos naturales del

país. Esta reunión se llevó a cabo en febrero del 2001, con el objetivo de formalizar una Iniciativa

Nacional para el desarrollo de Estándares Forestales. El resultado de este evento fue la formación

del Comité de Dirección de Certificación Nacional (luego denominado Grupo de Trabajo de

Estándares de Manejo y Transformación Forestal), el cual quedó coordinado por el Plan de Acción

Forestal para Guatemala.

Dentro de las primeras acciones del grupo de trabajo, fue la determinación del esquema de

certificación forestal que se adoptaría, reconociendo la existencia de varios esquemas a nivel

mundial y las implicaciones que esta decisión tendría en el ámbito nacional. Fue así como, con el

apoyo de expertos nacionales e internacionales los procedimientos, los alcances y otros aspectos

relevantes de los distintos sistemas de certificación forestal y calidad de gestión que se decidió

tomar la línea propuesta por el Forest Stewardship Council (FSC) o Consejo de Manejo Forestal,

para la certificación Forestal de Guatemala.

En el año 2002, esta iniciativa define claramente su visión, misión, objetivos y estructura

organizativa y se consolida con el nombre definitivo de Consejo Nacional de Estándares de

Manejo Forestal Sostenible para Guatemala –CONESFORGUA-.

Con base en lo anterior, se inicia el proceso de legalización de la iniciativa, para la cual se generan

los estatutos de la organización y se convoca a una Asamblea General, para la presentación y

eventual aprobación. La Asamblea se desarrolló el 5 de mayo de 2003, habiendo aprobado los

estatutos y la conformación de la Junta Directiva provisional.

Seguidamente, se inicia el proceso de legalización de la institución, con base en el cumplimiento

de la legislación específica nacional, mediante el aviso a la oficina correspondiente y el registro de

la representación legal de la institución.

CONESFORGUA queda inscrita con fecha 4 de septiembre de 2003, en la partida No. 29, folio 29

del libro 1, como Organización No Gubernamental, transcritos sus estatutos del folio 44 al folio 61

del tomo 362-PJ, del Registro Civil, de la Municipalidad de Guatemala, República de Guatemala.

En el año 2003, con el apoyo financiero del Fondo Mundial de la Naturaleza -WWF- (por sus

siglas en inglés) se implementó el Proyecto ―Desarrollo de los Estándares Nacionales de

Guatemala y Fortalecimiento de CONESFORGUA: Primera Fase‖, en el cual se elaboró el primer

borrador de Estándares para el Manejo de Bosque Natural y Plantaciones Forestales.

Al año siguiente (2004), se desarrolla la segunda Fase del proyecto –WWF-, a través de la cual se

esperaba lograr complementar el proceso de reconocimiento oficial del FSC (el cual no tuvo lugar

en esa fecha) para CONESFORGUA y el desarrollo de instrumentos de apoyo a su

fortalecimiento, tal como el Plan Estratégico y el Reglamento Interno; además de elaborar la

metodología para la validación del estándar en gabinete. Al final del año 2004, se obtuvo

financiamiento del Fondo de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación –FAO-, a

108

través del mecanismo de apoyo a la implementación de los programas forestales nacionales, para

el proyecto ―Fortalecimiento de la certificación forestal de Guatemala‖ PR No. 30384, en donde se

validó a nivel de campo el estándar y fue aprobado por la Junta Directiva de CONESFORGUA.

Asimismo, se crearon capacidades nacionales en el tema de certificación forestal con la

realización de talleres regionales, con participación de personal del servicio forestal nacional y

actores del sector.

Ese mismo año, se estableció e implementó una sede física para sus operaciones administrativas, y

se nombró un Director Ejecutivo, contando para esto con el apoyo de INAB y la Gremial Forestal;

se elaboró el plan estratégico institucional, se seleccionaron representantes regionales y se realizó

la primera Asamblea General, en donde se eligió la Junta Directiva definitiva para dirigir la

Asociación para los siguientes dos años.

En ese mismo año se realizaron acciones en el tema de la divulgación de la certificación forestal, a

través del proyecto de Inversiones para la PAZ, del Programa Nacional de Competitividad del

Ministerio de Economía. Se elaboró un trifoliar informativo que contiene una descripción sobre

CONESFORGUA y la Certificación Forestal.

En el año 2006, conjuntamente con los grupos de trabajo de Honduras y Nicaragua, se inició un

proceso formal para la integración del Consejo Centroamericano de Certificación Forestal

(CCCF). En enero del mismo año, se procedió a la elección de la nueva Junta Directiva, luego del

cumplimiento del período establecido en los Estatutos. También se elaboró el documento ―Guía de

inducción‖, dirigido a ser un instrumento de consulta, para todos aquellos interesados en el tema

de la certificación forestal. La guía de inducción contiene los siguientes temas: la preocupación

global a la problemática ambiental y forestal, sostenibilidad forestal, criterios e indicadores del

manejo forestal –antecedentes e iniciativas mundiales-, certificación forestal, sistemas de

certificación forestal, criterios de evaluación de sistemas de certificación forestal, etiquetas verdes,

preguntas clave. Siempre en el año 2006, se implementó el proyecto denominado ―Estrategia para

el fortalecimiento de la certificación forestal en la región de las Verapaces, aplicando la

certificación de bosques pequeños y de baja intensidad de manejo forestal (Small and low

intensity managed forests –SLIMF), con el apoyo financiero del FSC.

Durante el año 2007, se continuó con actividades vinculadas con la promoción de la certificación

forestal y fundamentalmente, se inició el proceso de negociación para el desarrollo del proyecto

―Certificación forestal para pequeños y medianos productores agroforestales y pueblos indígenas

en Centroamérica‖ –CEFPAC-, mediante la coordinación de las iniciativas nacionales de

certificación voluntaria de Honduras y Nicaragua. Proyecto desarrollado con el apoyo de la

cooperación danesa, a través de la organización NEPENTHES.

En el 2008, se continuó con la fase de negociación del proyecto ―CEFPAC‖, habiendo concluido

la misma e iniciado la fase de implementación. El proyecto tiene como objetivo de desarrollo

―Que los pequeños productores forestales y/o de baja intensidad en los países en vías de desarrollo

y los habitantes de las comunidades (hombres y mujeres) que manejan bosques en una manera

sostenible, mejoren sus condiciones de vida y defiendan sus derechos a nivel nacional e

internacional. El proyecto es a nivel centroamericano y con una duración de 18 meses.

Durante el año 2009, se dio continuidad a la implementación del proyecto CEFPAC,

principalmente en el tema de generar las bases de formación y capacitación del grupo base, para

109

que puedan participar activamente en la discusión de todos aquellos temas vinculados con la

certificación de baja intensidad. En abril del 2009, se participó en la IV Reunión del Consejo

Centroamericano de Certificación Forestal, en Managua, actividad durante la cual se participó en

la revisión e inserción en el desarrollo del proyecto PPP FSC-GTZ, extensión región

Centroamericana, No. 4.1003.5-203.66, establecido bajo el Contrato No. 81109486, entre FSC y

GTZ, con el título ―Manejo Forestal Sostenible (FSC), para la región de América Central.

En el 2010, se implementó el proyecto ―Fortalecimiento a la iniciativa de certificación forestal de

Guatemala‖, con el financiamiento de la organización ICCO Holanda. Adicionalmente,

CONESFORGUA participa en los foros temáticos: Clúster Forestal, Alianza Pino Encino y se han

formulado propuestas de apoyo a la Estrategia Nacional de Fomento a la Legalidad.

Actualmente en el 2011, después de casi ocho años de seguimiento el FSC finalmente reconoció a

CONESFORGUA como Iniciativa Nacional, habiendo firmado ya el respectivo contrato entre

estas dos instituciones. Esta acreditación oficial, le permitirá a CONESFORGUA ser la

institución encargada del tema de la certificación forestal en Guatemala.


El principio 6: IMPACTO AMBIENTAL. Sostiene que “Todo manejo forestal deberá conservar

la diversidad biológica y sus valores asociados, los recursos de agua, los suelos, y los

ecosistemas frágiles y únicos, además de los paisajes. Al realizar estos objetivos, las funciones

ecológicas y la integridad del bosque podrán ser mantenidas”.

Este principio tiene 10 criterios y 37 indicadores que guían a las unidades de manejo no solo a

medir sus impactos, sino también a tener un compromiso de cumplimiento ambiental que les

permite dar seguimiento y tener un plan de gestión ambiental.

En Guatemala, toda Unidad de Manejo Forestal que quiera someterse al cumplimiento de los

estándares del FSC debe cumplir con la legislación ambiental, eso quiere decir que es necesario

aplicar los distintos instrumentos de evaluación ambiental que dicta el Ministerio de Ambiente y

Recursos Naturales. Dependerá de la actividad y el área para poder identificar los impactos

ambientales que tengan lugar.

Hasta la fecha, existen tres indicadores importantes que demuestran el buen manejo forestal

realizado por las concesiones comunitarias (Kurzel y Müller, 2004; Chemonics-BIOFOR y IRG-

EPIQ, 2000):

• Certificación de 338,333 ha de bosque administrado por las concesiones comunitarias, bajo

manejo sostenible, a través del sello SmartWood © del FSC (Consejo Mundial de Manejo

Forestal).

• Considerable reducción de los incendios forestales en las concesiones comunitarias, en

comparación con la zona de amortiguamiento y algunos parques nacionales (Laguna del

Tigre y Sierra del Lacandón).

• Estabilización de la frontera agrícola.

110


El estándar FSC contiene en su esencia los impactos sociales y económicos, lo cual permite de una

forma práctica evaluarlos. Hasta el momento, los logros sociales y ambientales del manejo

comunitario de la RBM son relevantes debido a la reducción de incendios forestales, la

eliminación de la tala ilegal y la disminución de nuevos asentamientos ilegales. Además, la

organización comunitaria ha logrado una inserción exitosa al mercado certificado de la madera, así

como la reorganización y mejoramiento de las estrategias de medios de vida de las familias

comunitarias.

Otro de gran importancia también, es que los comunitarios han llegado a considerar al bosque

―saludable‖ y conservado, como su principal activo natural. Sin embargo, también debe

demostrarse que este manejo es sostenible, en términos tanto sociales, como ecológicos, ya que

esto representa un insumo importante para justificar y asegurar que las concesiones continúen en

manos comunitarias.


Sin duda el manejo forestal ha producido impactos positivos en la conservación del bosque y sus

recursos naturales, pero en el caso de las concesiones comunitarias, además se han fortalecido las

estrategias de medios de vida existentes de las poblaciones que se asientan dentro y alrededor de

las zonas de la reserva, abriendo nuevas posibilidades de desarrollo a través de una gestión propia.

Existe una gran diversidad de estrategias de medios de vida utilizadas por las comunidades en la

RBM, que van desde las actividades agrícolas, hasta proyectos turísticos.

Estos medios de vida han sido documentados en investigaciones sobre el manejo agrícola (Shriar,

2001), actividades de ecoturismo apoyadas por ONG (Langholz, 1999), manejo de productos no

maderables del bosque (Gould y otros, 1998), y extracción de madera de baja intensidad

(Gretzinger, 1999; Castiglione y otros, 2000; Reyes, 2000; Nittler y Tschinkel, 2004). Las nuevas

ONGs que surgieron a través del financiamiento de la RBM desarrollaron y diseminaron líneas de

trabajo en agricultura sostenible, eco-turismo, y explotación maderable de bajo impacto.

El gran número de organizaciones y recursos invertidos ha generado cambios en las estrategias de

vida, aun cuando estos no sean los resultados esperados por las instituciones de apoyo. Por

ejemplo, Shriar (2001) observa que la intensificación de prácticas agrícolas PT están relacionadas

con variables como la disponibilidad de empleo y mercados, las cuales en el caso de la RBM,

están siendo modificadas por los desarrollos turísticos.

Las organizaciones relevantes que han contribuido en la certificación forestal en Guatemala son:

Cooperación internacional a través de USAID, como donante

CATIE, como donante y cooperación técnica

Smartwood/Rainforest Alliance, como ente certificador

Los lineamientos nacionales que existen han sido dados por CONESFORGUA, el FSC y

Smartwood/Rainforest Alliance al proporcionar el estándar interino FSC. En la parte legal, el

CONAP ha facilitado el esquema para que los concesionarios puedan implementar el proceso de

certificación.

111


SMARTWOOD/RAINFOREST ALLIANCE

El propósito del Programa SmartWood de Rainforest Alliance, es reconocer a los buenos gestores

forestales mediante la certificación independiente y creíble de las prácticas forestales. El Programa

SmartWood de Rainforest Alliance es una entidad certificadora acreditada por el Consejo de

Manejo Forestal (Forest Stewardship Council - FSC por sus siglas en inglés). El propósito de estos

estándares es brindar a regentes forestales, propietarios de tierras, industrias forestales,

investigadores, ambientalistas, y al público en general, información acerca de los aspectos de las

operaciones de manejo forestal que SmartWood evalúa para tomar decisiones de certificación en

el sistema de certificación del FSC.

Estos estándares han sido elaborados para Guatemala, tomando como base los Estándares

Genéricos de Rainforest Alliance/SmartWood que han sido aprobados por el FSC (a través de

―Accreditation Services International‖), y el borrador más reciente de los Estándares para la

Certificación de Bosques Naturales y Plantaciones Forestales en Guatemala, elaborados por el

Consejo Nacional de Estándares de Manejo Forestal Sostenible para Guatemala

(CONESFORGUA).

El alcance de este estándar es Guatemala (todos los tipos de bosques y áreas geográficas). Estos

estándares interinos han sido adaptados específicamente por SmartWood para aplicarlos a

Guatemala y serán continuamente actualizados, en base a los aportes de los interesados

(stakeholders) y las experiencias de campo con esta versión. Los principios, criterios e indicadores

en este documento son aplicables en la evaluación de todas las Organizaciones de Manejo Forestal

(OMF) para las cuales la producción maderera sea el objetivo principal (si bien no exclusivo).

En 1991, el Programa SmartWood publicó los primeros estándares mundiales para la certificación

de manejo forestal, titulados ―Directrices Genéricas para la Evaluación del Manejo de Bosques

Naturales‖ aplicables a nivel forestal u operativo para operaciones forestales. Asimismo, en 1991,

SmartWood divulgó las primeras directrices regionales para el manejo de bosques naturales en

Indonesia. En 1993, SmartWood distribuyó el borrador de las ―Directrices Genéricas para la

Evaluación de Plantaciones Forestales‖ y las directrices revisadas para el manejo de bosques

naturales. El Grupo de Trabajo inicial, creado para la formulación de los primeros Principios y

Criterios del FSC, entre 1991 y 1993, estuvo co-presidido por el Director de SmartWood. En

1998, después de siete años de aplicación y de ―aprender haciendo‖ durante evaluaciones y

auditorías forestales, SmartWood llevó a cabo una revisión exhaustiva de sus estándares para la

evaluación de manejo forestal en bosques naturales y plantaciones forestales. Desde entonces, se

han vuelto a efectuar revisiones en 2000 y 2004. Desde el año 1993, cada versión de nuestros

estándares ha sido revisada por personal del FSC, entidad internacional que ha acreditado a

SmartWood como certificador de operaciones de manejo forestal y cadenas de custodia.

CONESFORGUA

CONESFORGUA es la otra institución clave en el tema de la ordenación forestal sostenible,

buscando atender el tema a nivel nacional, cuyo objetivo es: “Establecer un foro permanente para

el debate de temas trascendentales relacionados con Estándares de Manejo Forestal Sostenible y

112

Transformación de Productos Forestales; con representación de todos los actores e interesados

en el sector forestal y sectores afines”.

Los principales objetivos, según sus estatus son:

a. Propiciar las condiciones para un proceso de evaluación y monitoreo justo, transparente y

sistemático del Manejo Forestal Sostenible y Transformación de Productos Forestales en

Guatemala.

b. Conducir y facilitar un proceso participativo que permita elaborar una propuesta sobre

Estándares de Manejo Forestal Sostenible y Transformación de Productos Forestales, así

como validar e institucionalizar la utilidad, idoneidad y aplicabilidad de los mismos y

lograr su aprobación a nivel nacional.

c. Educar y promover el propósito, significado, uso y beneficios de los Estándares de Manejo

Forestal Sostenible y Transformación de Productos Forestales y sistemas de certificación

forestal voluntaria a través de investigación, análisis, verificación y divulgación de

información relacionada.

d. Presentar los Estándares de Manejo Forestal Sostenible y Transformación de Productos

Forestales aprobados a nivel nacional, a las diferentes instancias que aplicare, para su

aprobación a nivel internacional.

e. Actuar de nexo entre el Gobierno, la Sociedad Civil y otros organismos nacionales e

internacionales en materia de certificación forestal sostenible; así como facilitar la

cooperación y coordinación de los diferentes componentes del sistema de certificación

voluntaria; apoyar las acciones que tiendan a mejorar las relaciones comerciales de

Guatemala y los instrumentos económico-financieros en el sector forestal.

f. Atender todas aquellas funciones que surjan de la definición y aplicación de Estándares de

Manejo Forestal Sostenible y Transformación de Productos Forestales, que correspondan a

la naturaleza de esta Asociación.

CONESFORGUA tiene un reto sumamente grande e importante para el país en materia de

ordenación forestal donde la certificación forestal es tan solo una herramienta que contribuye al

proceso.

Auditores o certificadores

En Guatemala tanto para certificación FSC como para validaciones y verificaciones para

proyectos de carbono, la entidad encargada es Smartwood/Rainforest Alliance. Además de

atender a Guatemala, atienden a la región. En Guatemala cuentan con 3 auditores que

normalmente son complementados con otros auditores provenientes de México, Costa Rica y

Estados Unidos.

Estos datos reflejan una inconsistencia en la relación área y número de auditores. Así también, es

una debilidad que debiera ser atendida en parte por el FSC, ya que si éste busca incorporar más

áreas a nivel mundial en el tema del cumplimiento de los estándares del FSC, debería de invertir

en crear más capacidades locales para que el esquema tenga sentido y crezca fortalecido y

congruente.

113

ONG’s que facilitan o financian alguno de los mecanismos.

La certificación forestal es un proceso voluntario, eso quiere decir que quien quiere someterse a

una pre-evaluación, evaluación y posteriormente a las auditorias debe asumir los costos que estos

implican y que normalmente son sumamente elevados y sin importar el área que se esté

certificando.

Para el caso de las concesiones en Petén, AID16

jugó un papel sumamente importante, pues fue

esta institución la que facilitó los fondos para que las distintas concesiones pudieran someterse a

pre-evaluaciones y evaluaciones con Smartwood/Rainforest Alliance sobre el cumplimiento de los

estándares del FSC.

Las dos plantaciones forestales que están certificadas han costeado los procesos de certificación

con sus propios fondos. Así mismo, las primeras plantaciones de caucho natural del Grupo

Agroindustrial Occidente y que en febrero 2011 recibirán el certificado FM-CoC han financiado

sus procesos de pre-evaluación y evaluación con fondos propios.

En este sentido vale la pena hacer énfasis en que el proceso de certificación es un proceso con

costos sumamente elevados, principalmente porque previo a someterse a los procesos de

evaluación, la unidad de manejo debe realizar una serie de cambios y mejoras para poder cumplir

con los estándares del FSC, mismos que deben ser asumir los costos implícitos.


Las organizaciones donantes y de cooperación internacional han tenido una fuerte influencia sobre

los procesos de conservación y desarrollo en Petén, y en la formación de la RBM. Las estrategias

y los aportes de la comunidad de donantes han sido diversos, y han ido evolucionado en el tiempo.

A continuación se presenta información sobre las principales organizaciones donantes, el tipo de

actividades que financiaron y su evolución en la historia del Petén. Más adelante el rol del

financiamiento con relación a diferentes modelos de cooperación técnica e institucional.

Cabe señalar que este análisis sobre la cooperación es únicamente representativo para el caso de

Petén, y que no puede generalizarse a otros sitios. Entre 1989 y 2003 según diversas fuentes, se

realizó una inversión directa de US$ 92 millones en proyectos a la zona de la RBM, por parte de la

USAID, el BID, la KfW de Alemania, y contrapartidas del Gobierno de Guatemala (CCAD-

RUTA 2000; Klein, 2000 y Chemonics- BIOFOR, 2003). Por su parte, la Fundación Ford invirtió

un total de US$ 470,000, entre 1999 y 2004 (Barry, 2004) y el Organismo Interesclesiástico de

Cooperación al Desarrollo de Holanda (ICCO) aportó US$ 600,000 entre 2000 y 2005, en ambos

casos se trata de un apoyo directo a ACOFOP17

. Se hace la aclaración que estas figuras son

incompletas y representan subestimaciones del total de inversiones en la zona, ya que existe

conocimiento que otros donantes y fundaciones han financiado proyectos en la zona. Sin embargo,

sobre estos últimos no se ha encontrado documentación confiable sobre el monto de sus

inversiones.

16 AID a través de varios proyectos y programas facilitó apoyo financiero para temas de certificación forestal. 17 Asociación de Comunidades Forestales de Petén.

114

USAID. La USAID ha sido uno de los actores más importantes en el financiamiento de proyectos

y actividades de la cooperación en el Petén. El apoyo del Gobierno Norteamericano a la zona de

Petén, comienza desde el período de formación del FYDEP, a mediados de los 50 (Elías y otros,

1997). En este tiempo, el apoyo financiero se orientó a formar la primera institucionalidad del

Petén, con el propósito de que este territorio se convirtiera en receptor de poblaciones campesinas

y que aumentara su producción de granos básicos.

A finales de los 80, el enfoque del gobierno de Guatemala y el apoyo de la cooperación

internacional, dieron un giro hacia la conservación de los recursos naturales. Es a partir de este

momento que se empieza a formular lo que llegaría a ser la RBM. Desde entonces, la USAID se

convierte en el socio principal de organizaciones conservacionistas internacionales, tales como:

CI, TNC y WWF, para diseñar e implementar la RBM. Con el financiamiento de USAID y el

enfoque de las organizaciones conservacionistas se forma el CONAP, y se reclutan a otros socios

clave, tales como el CATIE, para trabajar en el manejo de la reserva. La inversión del USAID para

este propósito, ascendió a US$ 31.2 millones entre 1990 y 2001 (Klein, 2000). El aporte inicial de

USAID y sus socios tuvo un enfoque hacia la asistencia técnica para la conservación.

Se financió directamente al CONAP, y a ONG conservacionistas nacionales e internacionales,

para que trabajaran con las organizaciones comunitarias. La inversión no se orientó al

fortalecimiento o capacitación en cuanto a gestión financiera y administrativa por parte de las

comunidades o de ACOFOP.

Fue muy útil también el ―Inventario de Proyectos Ambientales de Centroamérica - Informe

Nacional de Guatemala‖, desarrollado por el CCAD y RUTA (CCAD-RUTA, 2000). En el 2002,

el apoyo financiero de USAID da un nuevo giro hacia el fortalecimiento directo de las

concesiones forestales comunitarias. Esto se hace a través del proyecto BIOFOR, el cual se enfoca

en el fortalecimiento de la capacidad administrativa y financiera de las concesiones a través de la

creación de la ―Empresa Forestal Comunitaria‖ (FORESCOM). Para ello, la USAID aportó US$

8.9 millones en el período 2002-2004 (Chemonics-BIOFOR, 2003). Aun cuando la FORESCOM

fue una idea que nace de ACOFOP y se desarrolla bajo su estructura organizativa, fue

administrado por personal del proyecto BIOFOR y diseñado para funcionar con recursos

considerables.

Si bien debe reconocerse que el cambio en la inversión de USAID refleja un financiamiento más

orientado al fortalecimiento comunitario y la autogestión, este proyecto tuvo también limitaciones.

En la fase final del proyecto a inicios del 2004, ACOFOP se enfrentaba al desafío de tener que

asumir los elevados costos de una FORESCOM desarrollada con considerables recursos

financieros. Los comunitarios se dieron cuenta que no podían costear un esquema de esta

magnitud y tuvieron que reestructurarlo para que fuera económicamente viable para su situación.

En total, la USAID ha invertido por lo menos US$ 40 millones de dólares en Petén, entre 1990 y

2004. Desde el punto de vista de ACOFOP, el financiamiento ayudó a que los concesionarios se

apropiaran de conocimientos técnicos y se fortalecieran las iniciativas empresariales comunitarias.

Sin embargo, la mayor parte de estos fondos no se asignó directamente a los comunitarios, ni a

ACOFOP, sino a ONG nacionales e internacionales. Por lo tanto, el impacto de la inversión de

115

USAID sobre los procesos de fortalecimiento y autogestión han sido modestos, con relación a su

inversión total en la RBM y el Petén.

Aportes de otros organismos internacionales. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

financió entre 1998 y 2002, el Programa de Desarrollo Sostenible (PDS) de Petén, a través de un

préstamo al gobierno de Guatemala por US$ 22 millones (CCAD-RUTA, 2000). Este fue

ejecutado por el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE), el

Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAGA), el CONAP, y otras organizaciones

Guatemaltecas.

El PDS buscaba contribuir a regularizar la tenencia de la tierra en las zonas de amortiguamiento de

la RBM, contribuir al manejo sostenible, y conservación, de los recursos naturales, y preservación

de sitios arqueológicos, y al fortalecimiento institucional de las entidades gubernamentales y de

las municipalidades. Este proyecto fue ejecutado a través de instituciones gubernamentales e

internacionales. Al igual que los proyectos iniciales del USAID, su contribución al proceso

comunitario fue indirecta. El enfoque hacia las municipalidades fue de suma importancia para la

tenue gobernabilidad local en el Petén.

Aportes de fundaciones internacionales. Varias fundaciones internacionales han brindado

financiamiento directo al proceso de las concesiones comunitarias y ACOFOP. Entre estas se

encuentran: la Fundación Ford, ICCO, y Helvetas (Cooperación Suiza). La gran diferencia de este

tipo de apoyo y el discutido en la sección anterior es que estos donantes decidieron que su

inversión fuera directamente a las incipientes instituciones comunitarias. Por consiguiente, aunque

los montos han sido menores, este aporte ha fortalecido significativamente la institucionalidad de

las concesiones y específicamente de ACOFOP. Por ejemplo: los aportes de la Fundación Ford

(US$ 470,000) en 4 años, han sido todos invertidos directamente en el fortalecimiento

institucional y desarrollo de capacidades de ACOFOP (Barry, 2004).

El apoyo sobre donantes y financiamiento muestra que la inversión de la cooperación

internacional en el Petén fue considerable en la década pasada. Asimismo, estos fondos fueron

principalmente analizados a través de instituciones gubernamentales e internacionales, así como

ONG conservacionistas nacionales. Una moderada parte de la inversión llegó directamente a las

comunidades concesionarias y a sus organizaciones.

Con excepción del apoyo de las fundaciones internacionales, la inversión no tuvo un impacto

considerable sobre los procesos de fortalecimiento institucional y de autogestión de las

comunidades concesionarias. La inversión de los grandes donantes (USAID, KFW y BID), sí

parece haber fortalecido a las instituciones gubernamentales y organizaciones conservacionistas

del Petén. A la vez, estas donaciones generaron importantes conocimientos y capacidades técnicas

sobre el manejo del bosque, que fueron apropiados tanto por los comunitarios, como por

instituciones gubernamentales y no gubernamentales.


La Política Forestal de Guatemala incluye, dentro de sus principios, uno específico referente a la

sostenibilidad en el uso del recurso forestal a través del uso de métodos y técnicas de manejo:

planificación, silvicultura, recuperación y protección, para garantizar la perpetuidad del recurso.

En este contexto hay objetivos, líneas e instrumentos que con una estructura lógica apuntan a

116

incrementar los beneficios socioeconómicos generados por los bienes y servicios de los

ecosistemas forestales.

Uno de los planteamientos de la política es contar con mecanismos que permitan medir, dar

seguimiento y evaluación a las diferentes acciones que hacen explícitas las declaraciones de

política, de manera que se pueda medir el progreso hacia la ordenación forestal sostenible y, en

general, hacia el desarrollo sostenible.

La regulación forestal es un instrumento de política que norma el manejo de los recursos forestales

y está explícita en la Ley Forestal y en la Ley de Áreas Protegidas.

La Ley Forestal de Guatemala, Decreto Número 101-96 del Congreso de la República, declara de

urgencia nacional y de interés social la reforestación y la conservación de los bosques, para lo cual

se propiciará el desarrollo forestal y su manejo sostenible. Esto mediante el cumplimiento de

objetivos como: la reducción de la deforestación en tierras de vocación forestal y el avance de la

frontera agrícola, la promoción de la reforestación y el incremento de la productividad de los

bosques a través de manejo forestal, así como el fomento a la inversión pública y privada en el

sector forestal y la conservación de ecosistemas. Dichos objetivos políticos, técnicos y

económicos, tienen el propósito de mejorar el nivel de vida de la población, a través del aumento

de la provisión de bienes y servicios del bosque.

La Ley Forestal otorga al INAB la potestad de administrar los recursos forestales fuera de áreas

protegidas, a través de la aplicación de criterios de sostenibilidad, los cuales indica que deberán

ser explícitos en el reglamento de dicha ley y manifiestos en la formulación e implementación del

plan general de manejo. Por otra parte, la Ley de Áreas Protegidas, que trasciende a lo integral de

la biodiversidad, como parte del patrimonio natural de los guatemaltecos, declarándola de interés

nacional, en sus objetivos, también persigue asegurar el funcionamiento óptimo de los procesos

ecológicos esenciales, lograr la conservación de la diversidad biológica, el alcance de la capacidad

de una utilización sostenida de las especies y ecosistemas, la defensa y preservación del

patrimonio natural y el establecimiento de áreas protegidas con carácter de utilidad pública e

interés social. Todos estos objetivos apuntan al desarrollo sostenible.

La Ley de Áreas Protegidas, en su Capítulo II, regula la parte de manejo de áreas protegidas,

utilizando algunos instrumentos de política como planes maestros y operativos del área, y otros

más innovadores como el uso de concesiones de las áreas para el aprovechamiento de sus recursos

a través de contratos que aseguren sostenibilidad y compatibilidad en los procesos de

conservación.

Lo relativo al manejo forestal está normado en el Título III, Capítulo I, donde se hace referencia al

aprovechamiento de la flora y fauna, el cual debe desarrollarse cumpliendo con lo estipulado en

esta ley, bajo la premisa de sostenibilidad. También se hace referencia a que el reglamento

normará específicamente lo referente al manejo sostenible.

117

OTROS MECANISMOS FINACIEROS (CRÉDITOS)

Las principales dificultades del sector forestal para competir con otros sectores de la economía

(agropecuario e industrial) son; a) el largo plazo del retorno del capital en el proceso productivo y;

b) la desvalorización de los bienes y servicios no monetarios generados en la producción forestal

(paisaje, protección del suelo, resguardo de la biodiversidad). Estas desventajas determinan que

los agentes económicos no se vuelquen a actividades forestales ya que su tasa interna de retorno es

baja, su período de retorno del capital es alto y los servicios no monetarios no reportan ganancias

efectivas en el corto plazo.

Para poder contrarrestar estas desventajas desde el punto de vista financiero e involucrar más

agentes económicos en procesos de producción forestal se hace necesario ampliar y fortalecer los

incentivos para la producción forestal y hacerlos más eficientes e incorporar otros incentivos que

actualmente son incipientes.

Tradicionalmente la banca comercial no tiene dentro de su cartera de productos financieros, el

financiamiento para reforestación, principalmente por el tema del retorno que se mencionó

anteriormente. Esta situación no motiva a personas individuales y jurídicas a querer invertir en

materia forestal, por no contar con líneas de financiamiento que apalanquen estas actividades.

En la actualidad, algunos bancos y una corporación son los únicos que están invirtiendo y

apostándole a la innovación al impulsar financiamientos verdes.

Alcance actual

BANRURAL:18

Fideicomiso: ―Proyecto de Desarrollo Rural Sostenible en zonas de Fragilidad Ecológica en la

Región del trifinio, Área de Guatemala‖. El objetivo de este fideicomiso es suministrar recursos

financieros necesarios para desarrollar actividades agrícolas, pecuarias, forestales y de

procesamiento artesanal y agro industrial, las cuales contribuyan a generar empleo y por ende a

elevar el nivel de vida de la población del área de influencia del PRODERT19

. Con los recursos

del fideicomiso podrán concederse créditos para los destinos siguientes:

El Fideicomitente es el Estado de Guatemala, a través del Ministerio de Finanzas Públicas. El

Fiduciario es el Banco de Desarrollo Rural, Sociedad Anónima. Los Fideicomisarios son las

empresas comunitarias, asociaciones, cooperativas, microempresas y personas individuales y/o

jurídicas beneficiarias de crédito de este fideicomiso. El plazo del presente fideicomiso será de 20

años, con fecha de vencimiento del 11-03-2018.

Fideicomiso: “CREDITO RURAL”

El objetivo de este fideicomiso es otorgar préstamos a intermediarias financieras para sean

canalizados a pequeños y medianos productores rurales. Entre las actividades a financiarse

sobresalen en el sector forestal:

18 Base de datos de fideicomisos de Banrural. http://www.banrural.com.gt/cobisbv/home.asp#nogo 19 Proyecto de desarrollo rural sostenible en zonas de fragilidad ecológicas de la región del trifinio

http://www.banrural.com.gt/cobisbv/home.asp#nogo

118

a. El financiamiento del cultivo de árboles frutales, como una actividad complementaria a la

forestación, siempre y cuando se priorice la utilización de áreas que requieran protección

forestal y que estén comprendidas entre las pendientes que causen extrema erosión y

degradación del suelo agrícola;

b. Fomento de prácticas para uso sostenible de la tierra y de fuentes de ingreso compatibles

con las capacidades asignadas del uso de la tierra, tales como: (i) concesiones forestales

para el manejo forestal; y, (ii) actividades extractivas de productos maderables y no

maderables del bosque.

Esta asistencia crediticia será otorgada en forma directa por el Banco o a través de intermediarios

financieros que cuenten con capacidad y solvencia crediticia comprobable para la ejecución de

estas actividades, como parte de una política de crédito para fomentar el uso de la tierra según su

capacidad de uso y, en todo caso, las actividades a financiarse deberán ser sostenibles y

ambientalmente compatibles.

El Fideicomitente es el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación –MAGA-, el

Fiduciario es el Banco de Desarrollo Rural, Sociedad Anónima -BANRURAL- y el

Fideicomisario el Estado de Guatemala. El plazo del presente fideicomiso es de 25 años. Vence el

03-09-2021

GRUPO DE OCCIDENTE

A través de Financiera de Occidente FIDOSA, se ha creado conjuntamente con el Banco

Interamericano de Desarrollo y la asistencia técnica de Rainforest Alliance el Programa:

Sostenibilidad Financiera y Ambiental de Pequeñas Empresas Rurales Forestales. El objetivo de

este programa es contribuir al desarrollo económico y empresarial de las empresas rurales

forestales (PERF) en base al manejo sostenible de recursos naturales. Tiene como propósito, el

diseño e implementación de mecanismos de financiamiento de mediano y largo plazo con

acompañamiento técnico que permita al sector forestal, mejorar su rentabilidad y responder a la

demanda de mercado de productos y servicios certificados sostenibles. Este producto también

apoyará al sector hulero (caucho natural) de Guatemala.


No existen evaluaciones de efectividad de ninguno de los instrumentos. En el caso de los

fideicomisos de BANRURAL, existen datos públicos de beneficiarios pero no se especifican los

conceptos o las actividades para las cuales se ha facilitado el financiamiento. En el caso del Grupo

de Occidente, recientemente en enero 2011 se inició con el programa. Actualmente están en

proceso aprobación dos concesiones de la Reserva de Biosfera Maya para financiamiento para

capital de trabajo. Por lo tanto, éste último aún no tiene resultados de evaluaciones.


En el caso del BID, como se mencionó anteriormente el aporte no reembolsable corresponde a

US$ 850,000.00. Por otro lado, una iniciativa que aún es incipiente y que actualmente se

encuentra desarrollando los mecanismos de financiamiento forestal es a través del Mecanismo

(Facility) que fue creado en el año 2002 como respuesta al diálogo internacional y a las

119

resoluciones acerca de los bosques, que han reconocido el importante rol que juegan los

programas forestales nacionales (PFNs) en abordar los problemas del sector forestal. El sello del

Mecanismo, es para estimular la participación en los procesos de los PFNs mediante el

otorgamiento de subvenciones directamente a los actores claves en los países socios. También

proporciona un amplio servicio de información sobre los PFNs a nivel mundial. El objetivo global

del Mecanismo, es apoyar a los países en el desarrollo e implementación de PFNs que aborden

efectivamente las necesidades locales y las prioridades nacionales, reflejando los principios

internacionalmente acordados. La participación informada y amplia, es la clave para alcanzar este

objetivo.


Leyes específicas que faciliten o permitan la aplicación de cada mecanismo. La Política Forestal

de Guatemala, que fue creada en el año de 1999 menciona varios componentes relacionados al

tema de crédito forestal, temas visionarios en ese entonces y observaciones realizadas por

expertos, por ejemplo:

• Mercados financieros y crédito forestal. A nivel nacional, Guatemala está impulsando un

programa de modernización financiera, lo cual podría traer beneficios al sector forestal,

dado que las inversiones forestales son de largo plazo. Con relación al crédito, se cuenta

con tres modalidades: garantías crediticias para producción de plantas en vivero,

establecimiento, manejo de plantaciones o de bosque natural; créditos de apoyo a usuarios

del PINFOR; y apoyo a inversiones forestales a través de fideicomisos. Para el

funcionamiento y operación del crédito forestal, entre el INAB y BANRURAL existen

convenios específicos. Cuando no se afecten los mercados financieros, el crédito forestal

será usado como un instrumento, atrayendo ahorrantes extranjeros o nacionales interesados

en inversiones de largo plazo. Así mismo, la cooperación internacional se podrá dirigir al

fomento de las actividades forestales a través de apoyo a este mecanismo.

• Comercio exterior. El fomento de la productividad y la búsqueda de mejores mercados se

harán a través de las políticas de comercio exterior nacionales y las propias del MAGA.

Específicamente, el comercio exterior cuenta con instrumentos tales como las

salvaguardas, aranceles y negociaciones comerciales, los cuales se usarán en favor del

sector forestal. Se podrá beneficiar tanto insumos como maquinaria y equipos, como

productos forestales.

Adicionalmente, el Programa Forestal Nacional de Guatemala –PFN- , dentro de sus acciones

estratégicas menciona los ―arreglos entre instituciones del subsector y la banca para la

identificación, gestión y ejecución de financiamiento; acceso a crédito y divulgación de

información sobre fuentes de financiamiento‖.

120

HONDURAS: ESTUDIO DE CASO

Consultoras: Tania Peña y Leila Orellana


CONTEXTO NACIONAL

Honduras es un puente ecológico de biodiversidad biológica, cultural y gran variedad climática. El

país cuenta con 4, 830,000 ha de bosque (46,9% del territorio nacional) con capacidad de fijar

millones de toneladas en sumideros mediante actividades de forestación y reforestación (SERNA,

2010; CCAD-2010). Sin embargo debido al uso inapropiado de la tierra y de los recursos

naturales, se han establecido patrones de deforestación, agricultura migratoria, tala ilegal,

incendios forestales y consumo de leña, que afectan su potencial natural. Se estima que la

deforestación anual alcanza las 80,000 ha y que el consumo de leña per cápita es de 1,26m3

(CCAD, 2010). Adicionalmente, hay presión de grupos vulnerables que demandan acceso a

tierras.

Desde la década de los 70`s Honduras ha tratado de evitar la degradación de los bosques mediante

la legislación. Se aprueba por ejemplo la Ley Forestal la cual autorizó la regulación del

aprovechamiento de los productos del sector forestal, tanto en tierras públicas como privadas. En

1973 ante el avance drástico de la deforestación, se creó la Administración Forestal del Estado-

Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (AFE-COHDEFOR) como instancia reguladora y

con ella se da la ―nacionalización de los bosques‖ mediante la cual el Estado asume la

responsabilidad total de las actividades forestales. En forma complementaria, surgen instancias de

apoyo como son El Instituto de la Propiedad (IP) y El Instituto Nacional Agrario (INA).

En la década de 90`s surgen ajustes estructurales fuertes entre los que sobresale la reforma de la

Política Agraria como parte de la Ley de Modernización Agrícola en 1992. Esta reforma limitó el

acceso a la tierra a los más pobres y devolvió la potestad a los propietarios privados del

aprovechamiento forestal. Se establecen además nuevas normas técnico–administrativas mediante

la aprobación de planes de manejo y se aprueba el Reglamento de titulación forestal (acuerdo

1039-93), el cual establece las sanciones y montos a pagar ante el incumplimiento de infracciones

forestales.

El escenario mundial de ese entonces, especialmente el relacionado con la Cumbre de Río en

1992, tuvo un impacto positivo directo en el país en lo que a legislación para el manejo forestal se

refiere. En 1993 por ejemplo, se creó la Ley General de Ambiente y se ratificaron los tratados

internacionales vinculados a mecanismos de compensación del manejo sostenible de bosque como

son: el Convenio de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), el

Convenio Centroamericano de Bosques, el Convenio de Viena, el Convenio de Biodiversidad,

Convenio de Cambio Climático, el Protocolo de Kioto y Montreal. Asimismo en el marco de la

Ley General de Ambiente se establecieron la Ley Marco del Sector Energético; la Ley de

Incentivos a la Reforestación; la ley para declarar de utilidad pública las fuentes nuevas y

renovables de energía; y, la Ley de Incentivos a los Recursos Naturales Renovables y sostenibles.

121

El impacto del Huracán Mitch y la vulnerabilidad ambiental, propició la toma de conciencia entre

los tomadores de decisiones, quienes impulsaron acciones desde una plataforma de participación

ciudadana para promover la generación de proyectos con alternativas eco-amigables. En este

contexto se desarrollaron hasta el 2010 al menos 30 proyectos bajo el Mecanismo de Desarrollo

Limpio (MDL) en sus diferentes alternativas de potencia hídrica, reconversión de energía

producto de desechos orgánicos e industriales y conservación a la biodiversidad en las áreas

protegidas.

Seguridad jurídica

La revisión del marco jurídico del país, señala leyes relevantes y tratados internacionales

vinculados al sector forestal como son la ratificación del Protocolo de Kioto20

en su aplicación de

los mecanismos de apertura al mercado de carbono, el cual ha trazado una multiplicidad y presenta

una etapa temprana de desarrollo. Entre los mecanismos legales relacionados con el sector

forestal21

establecidos en el país resaltan:

a. La Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, Decreto 98-2007.

b. La Ley General de Ambiente1993 y reformas 2010-2011.

c. La Ley General de Aguas, 2009.

d. La Ley de Municipalidades, Reformas 2000.

e. Otras leyes.

f.

La Ley Forestal de Áreas Protegidas y Vida Silvestre

Esta ley contiene disposiciones técnico-administrativas y de funcionamiento del sector forestal. En

ella se reconoce la figura de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) definida como la retribución

efectiva y justa, producto de un proceso de negociación, de los consumidores de servicios

ecosistémicos a los protectores y productores, bajo criterios de cantidad y calidad definidos en un

periodo de tiempo.

Asimismo define y reconoce la generación de servicios ecosistémicos y los productos del bosque

vinculados a estas definiciones en otras leyes. La Ley Forestal también le da facultades a las

municipalidades para que declaren áreas protegidas y de protección al bosque con el aval legal del

Instituto de Conservación Forestal (ICF). Otro aspecto relevante de esta Ley es la decisión de

levantar información mediante estudios de valoración económica a través del Sistema de

Información Nacional Forestal (SIFOR). Mediante los mecanismos de Consejos Consultivos

Forestales se define espacios de concertación entre demandantes y ofertantes, tratando los temas

de mecanismos de compensación forestal desde procesos de participación en mesas sectoriales a

nivel regional.

20Ratificado en 1997, 21Entre las leyes vinculadas a la temática están: La Ley Forestal (Decreto No.85 de 1972), la Ley de creación de la Corporación

Hondureña de Desarrollo Forestal (Decreto Ley 103 de 1974) y la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola

(Decreto 31-92 de 1992)

122

La Ley Forestal también establece el Programa Nacional de Protección para evitar los incendios

forestales, el cual ha de implementarse cada año bajo la titularidad del Comité Nacional de

Protección Forestal.

La Ley General de Ambiente

La Ley de Ambiente establece la Política Ambiental nacional. Ésta integra al menos ocho

instrumentos que reconocen los mecanismos de compensación ambiental mediante el mandato de

que el Estado debe fomentar la valoración económica del patrimonio ambiental, impulsando el

desarrollo del ecoturismo, de mercados de bienes y servicios ambientales, internalizando los

costos ambientales y la integración de las consideraciones ambientales en el sector productivo.

La Estrategia Nacional de PSA y su adaptación a la Política de Plan de Nación, argumenta la

necesidad de consolidar las bases institucionales e los instrumentos económicos en el modelo de

Pago por Servicios Ambientales, el cual reconoce la obligatoriedad de los usuarios de los recursos

naturales a nivel nacional e internacional de compensar a los proveedores de los servicios

ecosistémicos. Dentro de estos se destacan: (i) la conservación de la biodiversidad, mediante el

financiamiento de planes operativos para proteger la belleza del paisaje de áreas protegidas. (ii) la

protección de zonas de recarga hídrica, mediante el pago tasa voluntaria en el pago del servicio del

agua potable; (iii) el secuestro de carbono, mediante la promoción de proyectos hidroeléctricos,

energía eólica y energía solar; (iv) la certificación del bosque mediante cadenas de custodia digital

y la generación de sello verde y remuneración de pago adicional.

La Ley General del Agua

Resalta dentro de esta ley el reconocimiento de una compensación por la protección del agua; el

reconocimiento de la reforestación y forestación con fines de protección del recurso hídrico; y la

responsabilidad que le concede a las Municipalidades de velar por este recurso. Específicamente

las municipalidades tienen también la facultad de limitar, condicionar o prohibir cualquier

actividad que afecte directa o indirectamente la conservación y la biodiversidad. Asimismo se

definen como obligatorias las actividades de forestación y reforestación de las zonas de recarga y

áreas de producción de agua.

Con esta ley se crea La Autoridad del Agua, instancia gubernamental encargada de definir los

criterios técnicos y administrativos del canon correspondiente a los permisos por aprovechamiento

de agua, la incorporación del costo de compensación ambiental a la estructura tarifaria, además de

la creación del fondo Nacional de los Recursos Hídricos. Este Fondo se definió bajo la modalidad

de un fideicomiso que involucra los aportes del estado, los ingresos por concepto de Canon, las

rentas netas, donaciones, transferencias y subsidios nacionales e internacionales, multas y cánones

por incumplimiento y los ingresos por servicios ambientales. El Fondo es utilizado de la siguiente

manera: el 60% se destina a programas de conservación y protección de la cuenca; un 15% para

investigación; 20% para mantenimiento; y el restante 5% para el consejo de cuenca.

En lo que respecta al pago por servicios ambientales, se establece la obligatoriedad de los usuarios

de pagar por los servicios ecosistémicos relacionados con la generación hídrica; este pago

adicional tiene como destino único la conservación y protección de recursos hídrico en la cuenca.

123

Esta ley también reconoce los servicios ambientales generados por otros ecosistemas como son los

bosques naturales, las plantaciones forestales y los sistemas agroforestales y, silvopastoriles.

La Ley de Municipalidades

Define la autonomía municipal para la recuperación de inversiones por medio de tasas impuestos

concertados con la participación y la descentralización municipal para el manejo de tierras urbanas

y rurales de ―vocación forestal y conservación‖ de microcuencas.

Otras leyes

En Honduras existen otras leyes relacionadas con el medio ambiente que tienen injerencia directa

e indirecta en el sector forestal. Entre ellas destacan la Ley de Simplificación Administrativa y la

Ley de Promoción a la Generación de Energía Eléctrica con Recursos Renovables.

La ley de Simplificación Administrativa establece que las personas naturales o jurídicas, públicas

o privadas, que deseen realizar cualquier obra o actividad susceptible de alterar o deteriorar

gravemente el ambiente, incluyendo los recursos naturales, están obligados a informar de la

misma a la autoridad competente por razón de la materia y a preparar una evaluación de impacto

ambiental (EIA) (de acuerdo con lo previsto en el Artículo 5 de esta Ley).

Por su lado la Ley de Promoción a la Generación de Energía Eléctrica con Recursos Renovables

regula el régimen de las aguas con el objetivo de evitar los arrastres sólidos y ayudar a la

protección de los embalses, represas, vías de comunicación, tierras agrícolas y poblaciones. Los

proyectos de energía renovables deberán cumplir con las medidas de mitigación emitidas con la

Licencia ambiental o Autorización Ambiental y quedarán exentos de cualquier pago o requisito

adicional ante otras dependencias del Estado tales como AFE-COHDEFOR, Dirección Ejecutiva

de Fomento a la Minería (DEFOMIN) o las Unidades Medio Ambientales (UMA) de las

Municipalidades en general o con las cuales la SERNA mantiene acuerdos ambientales especiales.

En síntesis, se puede decir que el país avanza en enmiendas jurídicas. La Secretaría de Recursos

Naturales y Ambiente (SERNA) es la institución normativa pero que delega ICF el

establecimiento del inventario y los mecanismos de compensación forestal.

Contexto Político

El Gobierno Central, implementó una Política de Estado ―Visión de País 2038‖ basada en el

―enfoque territorial de agua‖ que incluye la planeación institucional en pro del desarrollo

económico, social y político de la población. El apoyo gubernamental al desarrollo sostenible del

sector forestal sostenible se ve reflejado en las leyes ya mencionadas anteriormente, sin embargo

vale la pena resaltar otras leyes y estrategias que tienen incidencia en el sector como son:

a. Ley de Incentivos a la reforestación.

b. Ley de incentivos a declarar el uso público de recursos renovables sostenibles

c. La Ley Marco del Sector Eléctrico.

d. La Estrategia de Tala Ilegal.

124

e. La Estrategia Nacional de Cambio Climático, 2009 establece la plataforma de alto nivel

para desarrollar acciones de revisión de la estrategia y un plan de trabajo a través del

Comité Interinstitucional de Cambio Climático. (Objetivos estratégicos 7, 8,9).

Cabe mencionar que el país no ha oficializado aun el documento de la Política Forestal que

vincula las tendencias, demandas y ofertas de mecanismos sostenibles. Sin embargo, se

promueven experiencias de estudios de caso, coordinadas con el Instituto de Conservación forestal

(ICF) a través de ―cadena de custodia helveta digital‖ en el bosque latifoliado de COPEN en Sico

y Paulaya. Esta experiencia fomenta la legalidad en las operaciones forestales.

Existe además la Estrategia de Tala Ilegal, que es monitoreada y coordinada por el ICF y el

Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH) mediante inspecciones en el

campo y atención a denuncias. Tanto la Fiscalía del Ambiente, el Ministerio público y las Fuerzas

Armadas tienen facultades para ejecutar medidas restrictivas para limitar la tala ilegal.

Los lineamientos de la Política Forestal (en proceso de aprobación) vinculados con los

mecanismos sostenibles de compensación se mencionan:

Lineamientos para la elaboración de planes de manejo, garantizando el aprovechamiento

a través de Sociedades Agroforestales legalmente registrados, propietarios privados de

tierras privadas y planes de manejo para el aprovechamiento en tierras nacionales y

ejidales.

Normas Reglamentarias para la concesión de Servicios en Áreas protegidas (AP)

mediante mecanismos de PSA.

Normas Técnicas y administrativas para el manejo de AP

Normativa para zonas de Amortiguamiento y diferenciado por categorías del SINAPH

Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Honduras (SINAPH)

Estrategia de Sostenibilidad Financiera del SINAPH

Reglamento para Reservas Naturales Privadas ( En proceso de revisión por la

Procuraduría General de la Republica)

Normativa para la evaluación de Convenios de Comanejo.

Es importante resaltar que a pesar de la existencia de un aparato legislativo extenso, la SERNA

(2009) a través del Dialogo Nacional de Honduras concluyó que la principal barrera para la

implementación de medidas de mitigación para el sector forestal es la ausencia de reglas claras en

materia de tenencia de la tierra y de ordenamiento territorial, aunado a la escasez de recursos

económicos designados a la planificación en el sector agrícola y forestal.

EXPERIENCIA EN LA IMPLEMENTACIÓN DE MECANISMOS

Para el caso de Honduras se analiza la experiencia del país en la aplicación de tres mecanismos

basados en principios de mercado:

1. Pago por Servicios Ambientales

2. Certificación Forestal

3. El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)

125

Cabe destacar que la coordinación del sector ambiental con otros sectores se ha intensificado a

nivel empresarial. El gobierno está trabajando con MIPYMES (microempresa pequeña y mediana)

y gran empresa para aplicar estrategias de producción más limpia, la certificación ambiental y el

seguimiento a los impactos ambientales entre otras medidas. La participación con la sociedad civil

y el Gobierno han logrado establecer un mejor diálogo y se han creado espacios de participación

social en todas las formas y procesos posibles del desarrollo sostenible, esto después de muchos

conflictos de intereses entre las partes.


La experiencia de Honduras en el pago de servicios ambientales se enfoca principalmente en el

recurso hídrico, cuyos proyectos representan cerca del 67% del total de experiencias nacionales;

otro 25% de las experiencias se ubican en el sector de hidro-energía y el resto (8%) en secuestro

de carbono y belleza escénica.

Se tienen registros de 11 experiencias de PSA en el periodo 2003- 11. Al año 2008 se tenía

registro de 39 proyectos de los cuales 23 se encontraban activos, 13 eran clasificados como

potenciales y se encontraban 3 inactivos. Se estima que el 35% del área de los proyecto se

encuentra en áreas bajo declaratoria de Áreas Protegidas.

Entre la experiencia más relevante en PSA en el servicio de agua potable es a través del grupo

comunitario JAPOE. Ésta surgió en 1999 y consiste en la aplicación de un canon voluntario a una

población aproximada de 10,000 usuarios (datos al año 2000). Asimismo se creó el Fondo

Ambiental en 2002 para el manejo de la microcuenca de Cumes.

En Honduras, los proyectos que disponen o aplican mecanismos de compensación ambiental, en

particular en el sector forestal, en su mayoría se ubican los resumideros de carbono que debido a la

promoción de incentivos a la inversión, están identificados en los proyectos hidroeléctricos donde

se exonera el pago de impuestos con un desbalance de beneficios directos a la población afectada

directamente.

CERTIFICACIÓN

La certificación forestal en Honduras se desarrolla a través del programa Smart Wood (ente

certificador) de Rain Forest Alliance (RA). El papel de este certificador se enfoca en la realización

de evaluaciones y la extensión de certificados, los cuales usan el estándar del Consejo Hondureño

para la Certificación Forestal Voluntaria CH-C FSC (RA, 2011)

Rainforest Alliance también opera en Honduras con el programa TREES, el cual consisten en

proveer capacitación y asistencia técnica en temas de valor agregado, desarrollo empresarial y

mercados en el marco de la certificación, facilitando los vínculos entre productores y compradores

certificados. Se trabaja con cooperativas agroforestales de la Reserva del Hombre y la biosfera del Río

Plátano (RHBRP) en maderables y comunidades de La Mosquitia en productos no maderables

(aceite de batana y swa), todas operaciones que ya cuentan con el sello de certificación (Fundación

Madera Verde, 2010).

126

Alcance actual

Comunidades del pueblo indígena Misquito, organizadas a través de dos empresas comunitarias,

lograron recientemente la certificación Forest Stewardship Council (FSC) para el manejo de la

palma de batana (Elaeisoleifera ) y del swa o cedro macho (Carapa guianensis), después de un

proceso ordenado y riguroso que duró casi dos años.

Los dos sistemas de manejo certificados superan las 80,000 hectáreas, cifra que por primera vez se

logra en un solo año bajo el esquema del FSC en Honduras y en forma especial en el manejo y

aprovechamiento de productos forestales no-maderables en La Mosquitia, Hondureña (La Tribuna

/ Ramón Wilberto Nuila Coto, 2011).

La ONG Agencia para el Desarrollo de La Mosquitia (Mopawi), inició su gestión de

asesoramiento y acompañamiento a los productores de aceite de batana, desde 1985, llegando a

facilitar la primera exportación de este producto en el año 2003 para la empresa canadiense Ojón

Corp. Esta relación comercial se ha efectuado con más de dos mil productores de batana y cerca

de 500 productores de aceite de swa.

Con una perspectiva de alzada, en el territorio indígena de La Mosquitia hondureña logró en el

2010 la certificación para los dos primeros sistemas productos forestales no-maderables en el

territorio nacional, bajo el esquema del Forest Stewardship Council (FSC). La gestión para la

certificación de la palma Elaeisoleifera y del Carapa guianensis concluyó satisfactoriamente con el

apoyo financiero de la empresa Ojón Corp., algunos recursos complementarios de USAID/FCCA,

y el liderazgo y el asesoramiento de Mopawi y Rainforest Alliance. (La Tribuna / Ramón Wilberto

Nuila Coto, 2011). El Cuadro 20 muestra el resumen de las explotaciones forestales certificadas en

Honduras.

Cuadro 20. Honduras: operaciones forestales certificadas

Nombre de la OMF Tipo de Bosque Superficie

(hectáreas)

Cooperativa Regional COATLAHL Latifoliado 19,588.25

Unión de Cooperativas Agroforestales de la Biosfera

del Río Plátano (UNICAF-BRP) Latifoliado

14,759.10

Empresas de Servicios Múltiples MOSKIBATANA Y

LISANGNI Latifoliado

80, 286.20

Industrialización y Comercialización de la madera

S.A. de C.V (INCOMSA) Pino 3,375

Corporación Agroindustrial S.A. de C.V. Pino 2,113

Aserradero Bijao Pino 323

Total 121,444.55

Fuente: (RA, 2011)

127

OTROS MECANISMOS FINANCIEROS

El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) es el instrumento más utilizado como incentivo para

el desarrollo forestal en Honduras. Por la importancia de este instrumento en la política forestal

hondureña, se incluye el análisis de su experiencia en el MDL dentro de la sección de otros

incentivos financieros.

Honduras es el país de Centroamérica con mayor participación en los MDL mediante el desarrollo

y registro de proyectos hidro-eléctricos. Las acciones nacionales relacionadas con el MDL están a

cargo de la Secretaria de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA). El país ha desarrollo dos

inventarios nacionales de emisiones y sumideros de Gases Efectos Invernadero (GEI) para el

cálculo de las reducciones de emisiones que emplean como año base 1995 y 2000

respectivamente. Los sectores considerados en los inventarios son: energía, agricultura, procesos

industriales, cambio de uso de la tierra y silvicultura, y manejo de desechos. Para marzo del 2010

Honduras contaba con al menos 16 proyectos registrados bajo MDL, entre los que destaca la

participación de iniciativas relacionadas con la generación hidroeléctrica (Cuadro 21).

Adicionalmente existen al menos otros 14 proyectos que se encuentran en fase de validación o en

proceso de solicitud de registro.

Cuadro 21. Honduras: proyectos actualmente registrados bajo el Mecanismo de Desarrollo

Limpio (MDL)

No Nombre del Proyecto Capacidad

(MW) Tipo de actividad

Reducciones de

CO2e

1 Río Blanco 5 Hidroeléctrica 17.800

2 La Esperanza 12,77 Hidroeléctrica 37.032

3 Cuyamapa 12,2 Hidroeléctrica 35.660

4 Cuyamel 7,8 Hidroeléctrica 25.353

5 Cortesito y San Carlos 6 Hidroeléctrica 37.466

6 Zacapa 0,5 Hidroeléctrica 915

7 Cececapa 2,85 Hidroeléctrica 1.877

8 Yojoa 0,6 Hidroeléctrica 1.069

9 La Gloria 4,7 Hidroeléctrica 20.464

10 Eecopalsa 13 Captura de metano 27.615

11 Cervecería Hondureña ** Captura de metano 7.032

12 Jaremar 0,633 Captura de metano 30.646

13 Tres Valles 12 Cogeneración 16.479

14 Inversiones Hondureña 14 Cogeneración 19.937

15 Eecopalsa Biomasa 3,4 Cogeneración 14.088

16 Jaremar Biomasa ** Cogeneración 18,856

Fuente: (DGE, 2010)

128

Energía hidroeléctrica

La energía hidroeléctrica es una de las principales fuentes de energía en Honduras, donde se han

instalado pequeñas micro centrales hidroeléctricas que constituyen la base de la generación

eléctrica en zonas rurales retiradas.

La principal contribución al desarrollo sostenible es que estos proyectos requieren de un manejo

adecuado de los cuencas y de los recursos naturales en general, estos deben ser constituidos con la

participación social (lo que fortalece el desarrollo comunitario local), promoviendo así la

inversión de capital extranjero y la dependencia energética.

Algunos ejemplos de este tipo de proyectos a gran escala o de uso múltiple son los realizados en

Jicatuyo, Los llanitos, Sico, Tigre y Patuca. Además, el proyecto del rio Mocal-Proyecto Tomala

es un modelo de desarrollo con participación de los sectores públicos y privados. (SERNA, 2010)

Entre las principales fuentes de financiamiento identificadas se encuentran:

El Banco Centroamericano de Integración Económica y el Banco Centroamericano

de Desarrollo para proyectos a pequeña escala;

Fondos provenientes del gobierno central para proyectos municipales y de

desarrollo rural;

Fuentes privadas como la Corporación financiera Internacional y del Banco

Hondureño para la producción y Vivienda (BANPROVI).

Actualmente existen metodologías aprobadas por la Junta ejecutiva de MDL, que hacen que el

proceso de gestión de crédito de carbono resulte relativamente sencillo para este tipo de proyectos.

Algunas barreras que limitan un mayor desarrollo de este tipo de proyectos resaltan:

Económico financieras (alto costo inicial de un proyecto).

Insuficiente difusión de la información.

Problemas existentes en la tenencia de la tierra.

Debilidad institucional.

Seguridad jurídica limitada.

Requisitos y costos para permisos.

Forestal

Según el Protocolo de Kioto los programas forestales incluyen proyectos de uso del suelo,

cambios del uso del suelo y silvicultura (LULUCF, por sus siglas en ingles), y son aquellos

relacionados a la forestación, reforestación y deforestación. Además se incluyen proyectos de

manejo forestal, manejo agrícola, manejo ganadero y revegetación. De estos el MDL solo

reconoce los relacionados con forestación y reforestación a pesar de que los proyectos LULUCF

funcionan como sumideros de CO2 de la atmósfera. (SERNA, 2010)

A pesar de las limitaciones, el crecimiento en el desarrollo de proyectos forestales está siendo

impulsado por diversos factores:

129

Los proyectos de reforestación solamente se pueden desarrollar en el mercado voluntario

Se provee oportunidades en reducción de emisiones de GEI causadas por la deforestación

y degradación de bosques (REDD) durante las negociaciones de Post Kioto

Capacidad técnica para instalaciones de plantaciones y Banco de Germoplasma.

Algunos ejemplos de este tipo de proyectos en Honduras son:

Plantaciones de Teca en Catacamas:

Plantaciones Forestales de Eucalipto en la zona sur del país: Jícaro Galán.

Plantaciones de altos hornos de Agalteca-Eucalipto.

Plantaciones con fines endoenergéticos

El proyecto de Pico Bonito para el cual han existiendo problemas de tenencia de la tierra.

Plantaciones Puras

Además existen muchas zonas con un alto potencial de desarrollar proyectos como son:

El Negrito-Yoro.

Valle de Nacaome, Choluteca.

Valle de Aguan, Valle de Sula.

Valle de Comayagua.

Valle de Sico y Paulaya.

Valle de Jamastran.

Valle de Quimistan.

El financiamiento necesario para impulsar el desarrollo de proyectos en estas regiones proviene

especialmente de fondos externos de la cooperación internacional pero también del financiamiento

nacional con recursos gubernamentales y privados.

En Honduras el territorio para aprovechamiento y conservación forestal sostenible continua siendo

una capacidad natural productiva predominante en el país destacando las 2.6 millones de hectáreas

referidas como zonas de restauración ecológica y productiva corresponden mayormente a zonas de

vocación forestal en estado de completa degradación que según el CIES-COHEP deben ser

rehabilitadas mediante el los procesos de forestación y reforestación (Ver Figura) (SERNA, 2010)

Fuente: Estudio de alcance, evaluación y oportunidades

del sector MDL en Honduras.

130

NICARAGUA: ESTUDIO DE CASO

Consultora: Yanni Vílchez


CONTEXTO DEL PAÍS

Al igual que en la mayoría de los países de la región, en Nicaragua hay un gran problema de

tenencia de la tierra. La legislación específica para el sector forestal está apenas iniciando, pero ya

ha dado sus frutos en cuanto a facilitación de incentivos fiscales se refiere. Estos, constituyen el

mecanismo financiero más ampliamente utilizado en el país; los PSA, están en sus etapas iniciales

y comparativamente a otros países analizados, se enfocan en la protección de recurso hídrico. A

pesar de que los PSA forestales son reconocidos en la Ley Forestal, estos no han sido

implementados aún.


En Nicaragua ―…persisten problemas en cuanto a la seguridad jurídica de la propiedad o tenencia

de las tierras, principalmente en las comunidades indígenas de la Costa Caribe, donde se

concentran las mayores áreas de bosques. A pesar de que se ha avanzado en la demarcación y

titulación de tierras en territorios indígenas; aún quedan muchas comunidades pendientes de

titulación. En este sentido el reducido acceso de los dueños de bosques a incentivos y

financiamiento en condiciones adecuadas para la actividad forestal provoca que estos le den poco

valor al recurso forestal y consecuentemente inviertan poco o nada en su conservación debido a

que los retornos potenciales son inseguros‖ (INAFOR, 2009).

El Inventario Nacional Forestal (INAFOR, 2009) llevado a cabo en el periodo 2007-2008 encontró

que la distribución de la tierra Nicaragua corresponde principalmente en 4 categorías: privada,

comunidad indígena, nacional y municipal. La posesión ―privada‖ asciende a un 55% de la

superficie del país, las comunidades indígenas abracan un 25%, mientras que un 13% y 1%

respectivamente ´corresponden a tierras nacionales y municipales; el restante 6% del territorio

nacional corresponde a tierras no clasificadas o sin documentos.

Dentro de las propiedades bajo régimen privado de posesión, tan solo el 10% corresponde a

propiedades inscritas en el registro de la propiedad mientras que el 35% son propietarios con

documentos no inscritos y el 55% son ocupantes sin comprobar su registro. La situación es aún

más grave en los territorios indígenas puesto que solamente el 17% de los ocupantes posee

documentos inscritos, el 55% cuenta con documentos no inscritos mientras que no fue posible

corroborar la existencia de registros para más de la cuarta parte de los ocupantes (28%) (Cuadro

22).

Los derechos de propiedad de las tierras comunales indígenas se derivan de los derechos

ancestrales anteriores a la colonización y están reglamentados por la constitución de Nicaragua y

la Ley No. 445 ―Ley de régimen de propiedad comunal de los pueblos indígenas y comunidades

131

étnicas de las regiones autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua y de los ríos Bocay, Coco,

Indio y Maíz‖, aprobada por la Asamblea Nacional en el año 2002.

Cabe destacar que estas estadísticas no incluyen los títulos entregados por el Gobierno de Unidad

y Reconciliación Nacional (GRUN) en el periodo 2009-2010; éstas ascienden a 65,000 (sesenta y

cinco mil) títulos rurales y urbanos y a quince (15) territorios indígenas, territorios indígenas

integrados por doscientas catorce (214) comunidades con aproximadamente 103,790 (ciento tres

mil setecientos noventa) beneficiarios.

Se considera que la tendencia de la tierra en Nicaragua apunta hacia un proceso de

reconcentración de la tierra, proceso que se ha visto estimulado en las últimas dos décadas por (i)

la expansión de la frontera agrícola; (ii) la conversión de pequeñas parcelas en grandes pastizales;

(iii) especulación en los mercados de tierra; y, (iv) la venta de tierra por parte de los beneficiarios

de la reforma agraria. Estos procesos de reconcentración están estrechamente ligados a la sub-

utilización de la tierra y con pobre niveles de inversión (MARENA, 2009).

Cuadro 22. Nicaragua: Tenencia de la Tierra 2007-2008

Categorías Total

Privada

Con documentos inscritos en el Registro de la Propiedad

Con documentos NO inscritos en el Registro de la Propiedad

Sin documentos a la vista

6%

19%

30%

Comunidad Indígena

Con documentos inscritos en el Registro de la Propiedad

Con documentos NO inscritos en el Registro de la Propiedad

Sin documentos a la vista

4%

14%

7%

Nacionales 13%

Municipales 1%

No definidos 6%

Total 100%

Fuente: Elaboración propia con datos INAFOR, 2009.

Contexto Político

Política Forestal

La ―Ley de Conservación, Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal‖ (No. 462) del 04

de septiembre de 2003‖, establece el funcionamiento general de la Comisión Nacional Forestal

(CONAFOR) como institución del más alto nivel y foro para la concertación social del sector

forestal, la cual tiene como una de sus principales funciones aprobar la política forestal formulada

y elaborada por el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR).

A partir de la publicación de la Ley No. 462, el MAGFOR inició el proceso de formulación de la

―Política Nacional de Desarrollo Sostenible de Sector Forestal de Nicaragua‖, el cual incluyó una

amplia consulta territorial y un proceso de concertación entre los actores forestales. La Política fue

132

aprobada por la CONAFOR el 03 de Junio de 2008 y fue oficializada por el Gobierno de

Nicaragua a través del Decreto No. 69-2008.

La Política Nacional de Desarrollo Sostenible del Sector Forestal de Nicaragua define las

disposiciones generales, la visión, misión, objetivos, principios, lineamientos transversales,

lineamientos específicos y los lineamientos de mecanismos de financiamiento e instrumentos

económicos para el sector forestal en Nicaragua. Su objetivo es el ―contribuir a mejorar la calidad

de vida de las generaciones actuales y futuras de la población nicaragüense, priorizando la familia

de pequeños, medianos productores agropecuarios y forestales, campesinos, trabajadores del

campo, pueblos indígenas, afro descendientes y comunidades étnicas; fomentando el desarrollo

sostenible del sector forestal, orientado hacia la reposición del recurso forestal, la deforestación

evitada, el manejo forestal racional y la foresteria comunitaria con una visión empresarial‖

(Artículo 3).

La Política propone como lineamientos la gobernanza forestal, los procesos de asociatividad, el

acceso al recurso forestal, el fomento y la promoción forestal, la forestería comunitaria, la

articulación de la cadena de valor forestal y los mecanismos de financiamiento e instrumentos

económicos. Como mecanismos de financiamiento el artículo 23 propone los siguientes:

1. Los Pagos por Servicios Ambientales (PSA), “como mecanismos para fomentar los

mercados de secuestro y almacenamiento de dióxido de carbono, belleza escénica,

conocimientos etno botánicos, producción con mejoramiento y calidad de agua,

biodiversidad, entre otros beneficios ambientales maderables y no maderables producidos

por el bosque.”

2. La Prenda de Garantía Forestal, se fomentará este mecanismo en coordinación con la

Superintendencia de Bancos y Otras instituciones Financieras ―para capitalizar a dueños

de bosques en las actividades de pre-aprovechamiento forestal, o cubrir otras necesidades

con el inventario forestal en sus aéreas de bosques, volviendo al árbol y/o bosque ante las

entidades bancarias como suficiente garantía para el financiamiento.”

3. Los títulos valores forestales.

4. El fideicomiso forestal para el desarrollo sostenible de los ecosistemas forestales.

5. Los incentivos forestales.

6. La reactivación del Fondo Nacional del Ambiente (FNA) administrado por el Ministerio de

Ambiente y Recursos Naturales “para la gestión de los servicios ambientales y

capitalización del Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONADEFO), administrado

por el Instituto Nacional Forestal (INAFOR), para la reposición y manejo forestal

sostenible en las cuencas hidrográficas nicaragüense”.

En el artículo 24 se reconocen como instrumentos económicos:

1. Los mercados de servicios ambientales;

2. La internalización de costos en los préstamos agropecuarios y

3. La ampliación del marco de incentivos forestales.

Complementariamente al marco jurídico forestal, Nicaragua cuenta con el Plan Forestal Nacional

(PFN), como instrumento que operativiza la Política Forestal y la vincula directamente con el

Programa Nacional de Desarrollo Humano (PNDH).

133

Política de control de tala y deforestación ilegal

Aunque no existe una política específica de control de tala y deforestación ilegal la legislación

nacional toma en cuenta elementos socioeconómicos, culturales y educativos para establecer

alternativas a la tala ilegal a través de las siguientes leyes y reglamentos:

1. La Política Nacional de Desarrollo Sostenible del Sector Forestal de Nicaragua y la Ley de

Conservación, Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal (No. 462).

2. La ―Ley de reforma y adición a la Ley No. 290 Ley de organización, Competencia y

Procedimientos del Poder Ejecutivo‖ del 2007.

3. La Ley de reforma y adiciones a la Ley General del Medio Ambiente y los Recursos

Naturales (Ley No. 612) del 2008.

4. La Ley No. 641 del Código Penal, en su Título Preliminar sobre las garantías penales y de

la aplicación de la Ley Penal y el Titulo XV ―Construcciones Prohibidas y Delitos contra

la Naturaleza y el Medio Ambiente‖ de Mayo de 2008.

5. El ―Reglamento de la Ley No. 462 Ley de Conservación, Fomento y Desarrollo Sostenible

del Sector Forestal‖ (Decreto No. 73-2003) del 2003.

6. El Decreto ―Medidas para prevenir los incendios forestales‖ (No. 37-98) del 1998, declara

de interés nacional las medidas para prevenir y combatir los incendios forestales y se

estipulan multas para las personas que ocasionen incendios que dañen o destruyan la

vegetación.

7. Además, con el fortalecimiento de instituciones como el Sistema Nacional de

Administración Forestal y la Oficina de Registro Nacional Forestal, se institucionaliza la

regencia y la auditoria forestal y se establecen sanciones específicas por delitos

ambientales.

A pesar de estos esfuerzos, se estima que la deforestación anual alcanza entre 51,000 y 70,000

hectáreas anuales (INAFOR, 2010) y que las áreas protegidas del área del pacifico han perdido

entre el 30% y el 80% de sus ecosistemas naturales debido a la tala ilegal (MARENA). Se reporta

además que en el 2010 se produjeron 7 incendios forestales en todo el país, pero que estos

incidentes disminuyeron con respecto al año anterior (INAFOR).

En el 2006, el Gobierno de Nicaragua, a través del INAFOR firmó un convenio de colaboración

con la Organización No Gubernamental Global Witness (basada en Reino Unido) para

implementar un proyecto piloto de Monitoreo Forestal Independiente (Brown, 2007). En el mismo

año el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE) con apoyo de la

Agencia de Cooperación Técnica Alemana (entonces GTZ) a través de VERIFOR llevó a cabo

estudios del comercio ilegal de maderas y dio apoyo en la toma de decisiones para la formulación

del Sistemas de Monitoreo y Verificación Forestal. Sin embargo aún en 2011 no se cuenta con

estadísticas oficiales del impacto socioeconómico y ambiental que produce la tala y deforestación

ilegal.

134

EXPERIENCIA DEL PAÍS EN LA APLICACIÓN DE MECANISMOS

PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES

El desarrollo de los PSA como mecanismo de mercado para el fortalecimiento del sector forestal

sostenible en Nicaragua es el resultado de acercamientos estratégicos entre el desarrollo ambiental

y el desarrollo forestal. Hace dos décadas estas dos líneas de trabajo estaban separadas pero a

medida que los aspectos de mitigación del cambio climático y los objetivos de desarrollo

económico sostenible se han unido, ambos sectores también ha convergido hacia un punto común.

Este acercamiento gradual ha tenido tres grandes etapas:

Primera etapa (1990-2002)

A raíz de la participación de Nicaragua en la Conferencia de las Naciones Unidades sobre Medio

Ambiente y Desarrollo, celebrada en Rio de Janeiro, Brasil en 1992, el país comienza a formular

una Política Ambiental que le permita ser coherente con la declaración final de la Conferencia de

la cual es signatario. Así mismo se comienzan a dar los primeros pasos para la protección real del

ambiente y su valorización. En 1996 se aprueba la Ley 217. ―Ley General del Medio Ambiente y

los Recursos Naturales‖.

La Ley No. 217 entre otras cosas define al Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales

(MARENA) como ente regulador y normador de la Política Ambiental, además crea (bajo

administración del MARENA) el Fondo Nacional del Ambiente (FNA) para el financiamiento de

proyectos y programas de mejora y conservación del ambiente (Arts. 48 -50), tipifica los delitos

ambientales (Arts. 46-47) y crea los incentivos fiscales ―para los que contribuyan a través de sus

inversiones a la protección, mejoramiento y restauración del ambiente‖ (Artos. 38-45). En esta

etapa los incentivos fiscales ambientales no están restringidos a proyectos e inversiones forestales

únicamente sino que están abiertos a cualquier tipo de inversión que ayude a mitigar el cambio

climático.

Éste constituye el primer esfuerzo formal para revertir el deterioro del medio ambiente mediante la

facilitación de recursos financieros (directos e indirectos) desde el gobierno central hacia los

actores económicos. Sin embargo, debido a recortes presupuestarios que sufre el Ministerio de

Ambiente y Recursos Naturales (MARENA) el FNA nunca llega a establecerse y funcionar, así

mismo, un año después de publicada la Ley No. 217, entra en vigencia la Ley No. 257 ―Ley de

Justicia Tributaria y Comercial‖ publicada en junio de 1997, como parte de las medidas de control

macroeconómicas acordadas entre Nicaragua y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Esta Ley

deroga y deja sin efecto los Incentivos Fiscales Ambientales y da por concluido el primer intento

de establecer un sistema nacional de compensación que ayude a mitigar el cambio climático.

Por su lado, el sector forestal estaba siguiendo una estrategia diferente, entre 1990 y 2003

diferentes proyectos con fondos estatales, privados, de cooperación internacional o mixta estaban

aisladamente entregando incentivos directos con el fin de incrementar cobertura forestal. Estos

programas y proyectos calculaban incentivos forestales con base en los costos de establecimiento

de plantaciones, costos del manejo de las plantaciones o por costos de subproyectos de manejo de

microcuencas hidrográficas. Aunque diferentes en sus metodologías y enfoques, en conjunto estos

proyectos estaban generando los conocimientos que servirían de base para el establecimiento

135

posterior del sistema nacional de incentivos forestales. El Cuadro 23 resume las experiencias más

relevantes en esta etapa.

Cuadro 23. Nicaragua: Iniciativas más relevantes de Incentivos Forestales. 1993 - 2003

Proyecto Incentivo Financia Inicio

Fondo para el desarrollo

de la silvicultura

(FONDOSILVA)

Hasta 80% establecimiento de

plantaciones Agencia Sueca de

Cooperación para el

Desarrollo (ASDI)

1993 Hasta 100% Planes de Manejo

Forestal

Programa socio ambiental

y de desarrollo (POSAF I

y II)

Hasta 100% de Plantaciones

Forestales bajo enfoque de

cuencas hidrográficas

Préstamo Banco

Interamericano de

Desarrollo (BID)

1997

Proyecto de Promoción a

la Inversión Forestal

Sostenible (PROFOR)

Plantaciones forestales, sistemas

agroforestales Banco Mundial (BM) 1999

Fuente: Elaboración propia

Segunda etapa (2002-2008)

Como parte de los compromisos internacionales era necesario que el Nicaragua ―contara con una

Entidad Nacional Operativa debidamente facultada, motivo por el cual nace la Oficina Nacional

de Desarrollo Limpio (ONDL) como una unidad administrativa de carácter desconcentrado en

materia de cambio climático; ésta depende jerárquicamente del Ministerio del Ambiente y los

Recursos Naturales (MARENA), creada a través del Decreto Ejecutivo No. 21-2002, publicado en

la Gaceta No. 56, del 21 de marzo de 2002 con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD), a través del Proyecto PNUD-NIC/01/008‖ (MARENA, 2011).

La ONDL, bajo el esquema del Protocolo de Kioto, es la única facultada para emitir las

certificaciones de ―No Objeción‖ necesaria para que cualquier inversión privada ambiental

(forestal o no) pueda vender Certificados de Fijación de Carbono (CER) bajo el Mecanismo de

Desarrollo Limpio (MDL). Con esto se da un paso prioritario para la implementación posterior de

PSA-Carbono en el país tanto para proyectos forestales como no forestales.

Así mismo, en 2003 y siempre en paralelo, el sector forestal logra que se apruebe La Ley No. 462

―Ley de Conservación, Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal‖ creándose así el

primer sistema nacional de incentivos fiscales para el sector forestal. Los incentivos empiezan a

ser aprovechados casi inmediatamente por el sector privado forestal.

Desde el 2003 a la fecha, los incentivos fiscales han beneficiado a medianos y grandes

inversionistas por la vía fiscal y a pequeños y medianos productores vía FONADEFO. Su impacto

a nivel social y económico se puede cuantificar con base en los siguientes números:

Se han generado 4,200 empleos directos y 12,600 empleos indirectos.

Se han beneficiado 10,000 familias en las áreas de plantación.

Se ha hecho una inversión total de U$ 19,250,000.

136

Se han establecido 27,500 ha.

La Ley forestal también creó el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONADEFO) y además

sentó las bases para la formulación de la Política Nacional de Desarrollo Sostenible de Sector

Forestal de Nicaragua aprobada en 2008.

Sin embargo el FONADEFO para entrar en funcionamiento debió esperar el Acuerdo Ministerial

No. 07-2005 ―Reglamento de la administración y funcionamiento del Fondo Nacional de

Desarrollo Forestal (FONADEFO)‖ publicado en La Gaceta No. 195 del 10 de octubre de 2005 y

que el Comité Regulador del Fondo nombrara un Director Ejecutivo el 06 de Abril de 2006. El 21

de septiembre de 2006 el Presidente del Comité Regulador oficializó la instauración del Fondo, en

el ámbito del SPAR (Sector Publico en el Ámbito Rural) lo que convierte al FONADEFO en una

institución existente y operativa.

Los ejes estratégicos con los que el FONADEFO inicia operaciones son:

Promover el desarrollo forestal a través de una producción sostenible,

Participación de las organizaciones de base de las zonas forestales de cada municipio,

Manejo, protección y conservación de los recursos naturales,

Fortalecimiento de los gremios y de los procesos comerciales de la madera y su valor

agregado y

Brindar y garantizar el acceso a los recursos financieros a pequeños y medianos

productores.

En este momento el FONADEFO se convirtió en el primer intento de acercar la línea de trabajo

ambiental (PSA) con la línea de trabajo forestal (Incentivos para incrementar volumen forestal)

mandatado por su Decreto regulador a fortalecer el mercado de PSA ligados al sector forestal.

Jerárquicamente el FONADEFO también es un acercamiento entre estas dos líneas de trabajo al

tener dentro de su Comité Regulador al Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales

(MARENA) y al Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR) entre otros.

Paradójicamente la misma Ley No. 462 y el Decreto 69-2008 (Política Forestal) que hacían el

intento por converger el desarrollo ambiental y el desarrollo forestal en el FONADEFO, también

ordenan reactivar el Fondo Nacional del Ambiente (FNA), haciendo al ordenamiento jurídico no

muy claro con respecto a los PSA.

Con la Ley No. 620 ―Ley de Aguas Nacionales‖ publicada en La Gaceta No. 169 del 04 de

septiembre de 2007, se ordena la creación de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) para que

regule y se encargue de los PSA Hídricos y con la Ley No. 647 ―Ley de Reformas y Adiciones a

la Ley No. 217 ―Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales‖ publicada en La

Gaceta No. 62 del 03 de Abril de 2008 que ordena la creación de un sistema de Valoración y

Pagos por Servicios Ambientales (PSA) como instrumento de gestión ambiental, ―con el fin de

valorar y establecer un pago por los servicios, así como, generar financiamiento e incentivos para

la promoción de la conservación, preservación y uso sostenible del ambiente y los recursos

naturales‖ y ordena reactivar los incentivos ambientales que habían sido derogados en 1997, el

ordenamiento jurídico respecto a los PSA mecanismo se vuelve aún más complejo.

137

Sin embargo, FNA, ANA, el Sistema de Valoración y Pagos por Servicios Ambientales y los

Incentivos Ambientales y otros mecanismos de compensación ordenados por las leyes No. 462,

620 y 647 y el Decreto 69-2008 aun no entran en funcionamiento por diversos factores. Eso hace

en esta etapa funcionen únicamente el FONADEFO como incentivo forestal directo no PSA, los

incentivos fiscales al sector forestal y la Oficina Nacional de Desarrollo Limpio (ONDL) para

aprobación de proyectos MDL.

Cuadro 24. Nicaragua: Mecanismo de Compensación contenidos en el Decreto No. 69-2008

Mecanismo Estado

1. Los Pagos por Servicios Ambientales (PSA) Funcionando PSA Hídrico

2. La Prenda de Garantía Forestal No funciona aun

3. Los títulos valores forestales No funciona aun

4. El fideicomiso forestal No funciona aun

5. Los incentivos forestales Funcionando

6. La reactivación del Fondo Nacional del Ambiente (FNA) No funciona aun

7. Fondo Nacional del Desarrollo Forestal (FONADEFO) Funcionando

Fuente: Elaboración propia

Tercera etapa (a partir de 2008)

Se empieza a aplicar los PSA Hídricos con participación del FONADEFO, concretamente el

Fondo conforma alianzas estratégicas con actores locales e internacionales presentes en el

municipio de Belén, Departamento de Rivas, Sur occidente del País para la ejecución de PSAH.

Aunque éstas no son las primeras iniciativas de PSA Hídrico en el país (existen proyectos

similares en Estelí, Rio Blanco, Dipilto - Macuelizo, San Pedro, Nueva Guinea y Quilalí) si son

los primeros facilitados con la participación de la plataforma nacional, publica y permanente

facultada por ley para ello (FONADEFO como mecanismo de fomento de mercados de PSA,

INAFOR como institución técnica de desarrollo forestal y MARENA y MAGFOR como

instituciones de Política Forestal y Ambiental), lo que los convierte en los primeros PSA

institucionales.

Como menciona INBIO (2005) ―El PSA es muy diferente de los incentivos forestales que le

antecedieron por varias razones. Primero, el PSA es un sistema que reconoce mediante un pago

monetario, el esfuerzo adicional que el productor realiza al adoptar un uso de la tierra y/o un

sistema de producción más amigable con el ambiente, cuyo objetivo es tanto la producción de

bienes como la generación de servicios ambientales. Mientras que los incentivos forestales previos

tenían como fin fortalecer la reforestación y conservación de bosque, en un momento histórico

caracterizado por altas tasas de deforestación provocadas por la agricultura y ganadería extensivas.

Segundo, el PSA es un reconocimiento de las externalidades positivas, una compensación por un

servicio recibido. Dentro de un esquema de PSA, quien se beneficia es quien debe pagar los

beneficios obtenidos. Por el contrario, un incentivo forestal es financiado mediante el presupuesto

nacional. Ya que, todos los contribuyentes contribuyen con el mantenimiento de un sistema de

incentivos independientemente de si obtienen o no beneficios directos de la actividad económica

incentivada‖.

138

Con la aplicación de los PSA Hídricos a través del Fondo, hay un avance en las actividades del

Fondo y un ajuste interno se hace necesario, es por ello que en 2009 el Fondo busca el apoyo de

MASRENACE/GTZ (GIZ) para readecuar su esquema interno y poder cubrir las nuevas

demandas. Con apoyo de la Agencia de Cooperación Alemana el FONADEFO redefine su papel

futuro dentro de las iniciativas de PSA futuras.

Como parte de esa adecuación se han propuesto (aun no aprobadas por el Comité Regulador) las

siguientes líneas estratégicas para el FONADEFO:

Cobertura forestal: facilitar la buena implementación de la Política Nacional de Desarrollo

Sostenible del Sector Forestal de Nicaragua y la consecución de los objetivos e indicadores del

Programa Estratégico Regional para el Manejo de los Ecosistemas Forestales (PERFOR) y el

Programa Forestal Nacional (PFN) con respecto al incremento de la cobertura forestal en

Nicaragua.

REDD: promover el proceso de restauración de bosques y el manejo diversificado de los

ecosistemas forestales.

Mercado de servicios y productos ecosistémicos: facilitar el desarrollo del mercado de servicios

ecosistémicos (valoración y comercialización de productos y servicios) se entiende por productos

y servicios ecosistémicos para efectos de la operatividad del FONADEFO lo siguiente:

Regulación hídrica (manejo del componente forestal)

Fijación de carbono (mercados voluntarios)

Conservación de Biodiversidad (mercados voluntarios y fuentes especiales)

Belleza escénica (manejo del componente forestal)

Bio prospección

Bio comercio

Ecoturismo (manejo del componente forestal)

Conservación de suelos

Estabilización de taludes

Desarrollo tecnológico: Fomentar la innovación tecnológica y el desarrollo de la

cadena productiva forestal (maderable y no maderable).

Alcance actual

En la actualidad dos los PSA Hídrico y los PSA Carbono están funcionando como sistemas

nacionales, sin embargo el PSA Carbono no ha logrado concretar ninguna transacción para

proyectos forestales, los proyectos de PSA Carbono financiados son de generación eléctrica y

otros.

PSA Hídrico

El PSA Hídrico esta siento aplicado por el FONADEFO como entidad de Gobierno, actualmente

el FONADEFO cuenta con un proyecto de PSA Hídricos combinando fondos propios, fondos

externos y fondos de consumidores locales del recurso agua.

139

Proyecto Belén – Rivas

En el 2007, la Cooperación Alemana (GTZ-DED), la Alcaldía de Belén y la empresa privada

Compañía Azucarera del Sur (CASUR) firman un convenio para ejecutar el proyecto piloto de

pagos por servicios ambientales hídricos en la Subcuenca Gil González.

El convenio estipulaba que los tres firmantes aportarían recursos financieros para pagar a los

dueños de bosques y plantaciones de la subcuenca por el Servicio Ambiental Hídrico. Además,

este aporte inicial buscaría apalancar mayores recursos de otros actores locales o externos. Dentro

del proyecto se organizó una instancia de concertación para:

Revisar y aprobar los planes de ejecución

Evaluar los avances y logros

Aprobar los proyectos para gestión de fondos

La instancia de concertación fue integrada inicialmente por la Alcaldía de Belén, CASUR, la

Cooperación Alemana (GTZ/DED), la Asociación de Municipios de Rivas (AMUR), el Gabinete

de Producción de Rivas (Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR), Ministerio del

Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA), El Instituto Nacional Forestal (INAFOR), el

Instituto de Tecnología Agropecuaria (INTA)) y productores oferentes de servicios ambientales

(dueños de bosques)

Para acompañar la ejecución adecuada también se conformó un comité técnico de apoyo

conformado por una coordinadora del proyecto y el personal técnico local de Alcaldía, INTA,

INAFOR, MARENA y MAGFOR. Para asegurar la participación activa del comité técnico se

integró las actividades del proyecto de PSAH en las metas y planes operativos de cada una de las

instituciones participantes.

Las actividades definidas por el directorio para ser financiadas con los PSA fueron reforestación

bajo las modalidades de Manejo de regeneración natural y el enriquecimiento de las áreas con

especie de valor comercial.

En Julio 2009, el FONADEFO, firma convenio con el proyecto para complementar el PSA a los

dueños de bosques. El FONADEFO aporta USD 20,427.48, destinados al establecimiento de 35

Km de cercas vivas para mejorar las condiciones de conectividad de áreas fragmentadas de

bosques y la reforestación de 91 ha en áreas ganadera.

En Octubre 2009, FAO - FACILITY aporta USD 10,500.00 para fortalecer el sistema de

monitoreo del proyecto y el desarrollo de capacidades locales para la actividad de sensibilización a

través de la formación y equipamiento de 50 promotores ambientales. Este fondo no es destinado a

PSA sino a actividades de apoyo.

Para finales de 2009, el PSAH en la Microcuenca del Río Gil González ha logrado 108 hectáreas

de bosque bajo protección y conservación con su respectivo Plan de Manejo, 16 ha de vocación

forestal reforestadas y 35 Km de cercas vivas establecidos.

140

En 2010, se unen al proyecto las Alcaldías de Potosí y Buenos Aires con aporte de personal

técnico y recursos financiero para complementar los PSAH. Así mismo con financiamiento de la

Cooperación Alemana (GTZ-DED) y CASUR, se dan los primeros pasos para que la

administración del Proyecto se transfiera una institución local.

Para 2011 está prevista la primera evaluación del PSAH, la evaluación será realizada con el apoyo

del INAFOR y FAO-FACILITY e incluirá eficiencia y desempeño del mecanismo, impactos

ambientales enfocados en calidad y provisión de agua, impactos sociales e impactos económicos.

La estructura del Proyecto de PSAH en Belén en resumen es:

Compradores locales del Servicio: CASUR, Alcaldías de Belén, Potosí y Buenos Aires

(Gobiernos locales)

Compradores Nacionales del Servicio: FONADEFO

Soporte externo: Cooperación Alemana (GTZ/DED), FAO-FACILITY

Vendedores: actualmente 99 dueños de bosques.

Instancia de coordinación y apoyo técnico: Alcaldía de Belén, Potosí y Buenos Aires,

CASUR, la Cooperación Alemana (GTZ/DED), la Asociación de Municipios de Rivas

(AMUR), el Gabinete de Producción de Rivas (Ministerio Agropecuario y Forestal

(MAGFOR), Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA), El Instituto

Nacional Forestal (INAFOR), el Instituto de Tecnología Agropecuaria (INTA)) y

productores oferentes de servicios ambientales (dueños de bosques) y el Fondo Nacional

de Desarrollo Forestal (FONADEFO).

Evaluador del Mecanismo: INAFOR y FAO-FACILITY.

141

REPÚBLICA DOMINICANA: ESTUDIO DE CASO

Consultor: Cristino Alberto Gómez Luciano



La población de la República Dominicana se ha triplicado en los últimos cincuenta años, pasando

de 3.3 millones en 1960 a más de 10 millones en la actualidad; por su lado, durante el mismo

periodo la proporción de población rural disminuyó de un 70% a un 31% (ONE 2008; UNICEF

2010). No obstante esta disminución la población rural ha crecido en números absolutos,

aumentando la presión sobre los recursos forestales, especialmente como consecuencia de las

limitaciones relacionadas con el acceso a tierras agrícolas.

Cabe destacar que la distribución inapropiada de la tierra ha sido una de las causas principales de

las migraciones masivas desde la zona rural hacia la urbana en la segunda mitad del siglo XX. Al

terminar la dictadura de Rafael Leónidas Trujillo en 1961, el Estado Dominicano heredó grandes

extensiones de tierra anteriormente ocupadas por los familiares y allegados del dictador, así como

de otros terratenientes que gozaban los derechos de propiedad sobre la mayor parte del territorio

nacional. Después de 1962 dio inicio la reforma agraria bajo responsabilidad del Instituto Agrario

Dominicano (IAD), a través de la cual se distribuyeron terrenos para propiedad individual y

colectiva (IAD 2006).

Al 2009 el Instituto Agrario Dominicano reconocía la existencia de 650,336 ha en asentamientos

campesinos oficializados e identificaba 841 hectáreas en asentamientos no oficializados (IAD

2009). A partir de la adjudicación de estos terrenos, los campesinos y sus organizaciones han

reclamado la titulación sin que se dieran resultados favorables, debido principalmente a la falta de

transparencia en los criterios técnicos y legales para llevar a cabo este proceso.

La precariedad en la titulación de las tierras distribuidas mediante la reforma agraria ha sido una

limitante para la actividad forestal, pues los productores no tienen seguridad en sus derechos de

propiedad, lo cual los desincentiva a realizar inversiones o implementar prácticas de mejores

prácticas agrícolas. Los productores tienen temor de que si realizan mejoras sustanciales en sus

fincas, éstas pueden hacerse más atractivas a los eventuales dueños quienes podrían reclamarlas en

el futuro (Dotzauer 1993).

Otro efecto colateral de la poca seguridad en la tenencia de la tierra es la dificultad para acceder a

crédito, pues las entidades financieras piden el título de dominio pleno del terreno como requisito

para la aprobación de créditos agropecuarios o forestales.

Este contexto empuja a los productores hacia prácticas insostenibles de producción que terminan

obligándole a abandonar las tierras en el mediano plazo, una vez que éstas han perdido su

productividad.

142

Contexto Político

Históricamente, las medidas adoptadas por el Estado Dominicano para apoyar el manejo

sostenible de los recursos forestales han sido tímidas, en especial antes de la promulgación de la

Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales (64-00) en el 2000. Hasta entonces, las

políticas forestales estuvieron orientadas a la protección y el control del aprovechamiento forestal

y eran implementadas por la Dirección General Forestal (DGF), que desde 1967 fue una

dependencia de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas.

A partir del 2000 se crea la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales

(SEMARN), hoy Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales22

(Ministerio Ambiente), en

sustitución de la DGF y con ella se establecen los Planes de Manejo Forestal y se abren espacios

para la participación de los productores forestales y propietarios de aserraderos en los procesos de

formulación de políticas tendientes al manejo sostenible de los bosques. Igualmente, la Ley

Forestal reconoce explícitamente la relación de la conservación, uso y manejo de los recursos

naturales con el desarrollo socioeconómico, así como la necesidad de dirigir las acciones hacia el

desarrollo sostenible.

Con el apoyo estatal, entre 1972 y el 2010 se han reforestado 146,758 ha con un total de 227,

544,296 árboles; algunas de esas plantaciones son incluso de propiedad estatal. El año 2003 es el

que reporta mayor número de árboles plantados con un total de 14, 651,111 árboles, que cubren

una superficie de 9,157 ha. Estos altos niveles de reforestación son principalmente el resultado de

varias campañas de reforestación, entre las que destaca el Plan Nacional Quisqueya Verde (Díaz

Beard 2011).

Otros instrumentos empleados por el Estado para fomentar la reforestación con fines de

conservación y protección se detallan a continuación.

Política Forestal del 2000

Luego de la aprobación de la Ley 64-00, se define una nueva política forestal para los siguientes

25 años que tiene como objetivo ―Desarrollar el potencial del sector forestal para generar

empleos, promover el crecimiento económico y garantizar el disfrute equitativo de los beneficios a

las actuales y futuras generaciones‖ (Rodríguez 2004).

Además, tiene como objetivos específicos:

Proteger y rehabilitar las cuencas hidrográficas para prevenir y detener la erosión de los

suelos y garantizar el abastecimiento continuo de agua en calidad y cantidad.

Recuperar tierras de uso económico forestal a través de la reforestación, para incorporarlas

al desarrollo económico, producir materia prima industrial para abastecer el mercado

interno, exportar el excedente y generar fuentes de empleo rural.

22 En la Ley 64-00 aparece la denominación ―Secretaría de Estado‖, que en el presente documento se cambia por Ministerio, dado

que recientemente fueron modificados oficialmente los nombres de las dependencias del Estado.

143

Revertir el acelerado proceso de pérdida y degradación de los bosques y promover la

adopción de actividades forestales sostenibles.

Mejorar la competitividad del sector y garantizar condiciones adecuadas para la inversión

productiva de mediano y largo plazo.

Fomentar el conocimiento y concientizar a la sociedad nacional sobre la importancia de

usar sosteniblemente los recursos forestales.

Para lograr estos objetivos fue diseñado el Plan Nacional de Desarrollo Forestal, el cual según

Rodríguez (2004) cuenta con ocho líneas estratégicas:

Ordenamiento de tierras forestales

Adecuación del marco legal e institucional

Financiamientos e incentivos

Fomento al manejo sostenible de bosques

Control y fiscalización

Educación y divulgación

Promoción de la competitividad

Coordinación institucional y seguimiento

Se ha determinado que para satisfacer la demanda nacional de madera para el 2025 se debería

aumentar la cobertura forestal en al menos un 5%; un estudio del Departamento de Inventario de

Recursos Naturales determinó que la cobertura en el 2008 era del 27.5 (Ministerio Ambiente et al.

2010). A partir de estos datos, el Estado definió tres ejes fundamentales para el Plan Nacional de

Desarrollo Forestal: (i) la protección de áreas críticas productoras de agua; (ii) el manejo de

bosque nativo y plantaciones; y, (iii) el establecimiento de plantaciones comerciales.

El establecimiento de plantaciones se basa en la conversión de tierras actualmente utilizadas para

pastos y cañaverales a plantaciones forestales con fines de aprovechamiento. El propósito es lograr

la autosuficiencia en madera a la vez el aprovechamiento de los beneficios ambientales y

ecológicos del bosque.

Fondo Forestal

El Reglamento Forestal23

, que regula el cumplimiento de la Ley 64-00, establece la creación del

Fondo Forestal con la finalidad de financiar programas tendientes al desarrollo del sector,

incluyendo: conservación y manejo de bosques existentes; reforestación de terrenos con vocación

forestal y establecimiento de sistemas agroforestales; prevención y control de plagas o incendios;

promoción de la investigación y enseñanza en beneficio de los actores del sector forestal;

extensión y promoción forestal. Los recursos que alimentan este fondo tienen su origen en:

producción forestal de propiedades del Estado; importe por sanciones pecuniarias e

indemnizaciones por daños y perjuicios; importe por demonizaciones de equipos, maquinarias y

productos forestales; sellos postales; préstamos, donaciones y legados; pago por servicios

ambientales; cooperación internacional.

23 El Reglamento Forestal fue promulgado en 2001. Su actualización más reciente fue en 2007.

144

Según lo estipulado en el Artículo 35 del Reglamento Forestal, al menos un 15% del monto

correspondiente a este fondo sería utilizado para investigación forestal, en apoyo a programas que

promuevan el uso sustentable de los recursos del bosque.

Planes de Manejo

De acuerdo con la Ley 64-00, todo proyecto de aprovechamiento forestal ha de ejecutarse

siguiendo un Plan de Manejo. El Reglamento Forestal indica que el Viceministerio de Recursos

Forestales es el que debe fomentar y regular el manejo sostenible de los recursos forestales por

medio del Plan de Manejo. Su elaboración, orientada por criterios de sostenibilidad oficialmente

aprobados, es requerida para hacer uso de los recursos forestales en el país, sean estos públicos o

privados.

El Plan de Manejo es elaborado por un profesional del sector forestal y acreditado por el

Viceministerio de Recursos Forestales; los requisitos particulares del plan varían según la

actividad propuesta así como de la ubicación y el tamaño del área. Existen tres categorías de

Planes de Manejo con normas diferenciadas según el área destinada: menores a 6.25 ha; entre 6.25

y 31.25 ha; y, mayores a 31.25 ha. Los pequeños productores pueden asociarse para gestionar un

plan común cuya categoría se define según la suma total de las áreas.



Se puede decir que los antecedentes inmediatos de los programas de PSA en República

Dominicana son dos intentos fallidos para el establecimiento de proyectos en el 2001. Durante ese

año el Estado inició a través de la SEMARN y con apoyo de la GTZ, un proceso para establecer

un Sistema Nacional de Pagos por Servicios Ambientales (PSA). Técnicos de varias subsecretarías

y de la Oficina Sectorial de Programación y Planificación se reunieron en una comisión encargada

de generar propuestas para su implementación. Esta comisión elaboró una propuesta de

reglamento para la inclusión dentro del Fondo Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales

la puesta en funcionamiento de una cuenta especial para PSA. Además, la comisión elaboró un

manual de procedimientos como herramienta administrativa para controlar los pagos. La

continuidad de las acciones encabezadas por esta comisión fue limitada por la no aprobación de

sus propuestas en las instancias correspondientes (SEMARN 2008).

En el 2001, la Corporación Dominicana de Electricidad (CDE) también hizo una propuesta que no

dio los frutos esperados. Se le solicitó a la SEMARN el establecimiento de un sistema que le

permitiese pagarles a los productores por las acciones implementadas a favor de la conservación

del agua, con lo cual se aseguraría el funcionamiento apropiado del Proyecto Hidroeléctrico

Manabao-Bejucal-Tavera.

Inicio y evolución

En el 2002 se incluyó dentro del Proyecto de Manejo de la Cuenca Alta del Río Yaque del Norte

(PROCARYN) un perfil de proyecto piloto de PSA, destinado a compensar por reforestación de

145

zonas de protección hidrológica, protección y conservación de zonas de conservación, y medidas

de prevención y control de incendios.

En el 2005 el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) aprobó un proyecto que incluía el

pago por servicios ambientales, denominado ―Demostrando el manejo sostenible de la tierra en la

cuenca alta de Sabana Yegua‖, a ser ejecutado por SEMARN y la Fundación Sur Futuro (FSF).

Un año más tarde fue presentado al GEF, por la SEMARN, el Jardín Botánico Nacional Rafael A.

Moscoso y el Centro para el Desarrollo Agropecuario y Forestal (CEDAF) otro proyecto que

incluía el pago por servicios ambientales hídricos como manera de promover el manejo sostenible

en la Reserva Científica Las Neblinas.

La SEMARN, el CEDAF y la GTZ empezaron en 2006 un proceso de capacitación y el diseño de

otra propuesta para PSA hídrico en la cuenca del Río Yaque del Norte. Este proceso culminó en

un Plan de Acción elaborado en conjunto con 34 entidades que trabajan la cuenca, un aporte de

6,000 dólares por parte de la Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE)

y un acuerdo interinstitucional firmado por CDEEE, la SEMARN y la Corporación de Acueducto

y Alcantarillado de Santiago (CORAASAN) en 2007 para la implementación del proyecto piloto

(SEMARN 2008).

En el 2007, en el marco del proyecto que le fuera aprobado dos años antes, la FSF presentó una

nueva propuesta de proyecto para disponer de recursos en calidad de donación que, sumada a la

captación de más fondos proveniente de los usuarios y otros interesados, sirvieran para financiar el

pago por servicios ambientales hídricos en las cuencas altas de la Presa Sabana Yegua (CISA

2008).

Alcance actual

Actualmente existen tres iniciativas vigentes de esquemas de PSA: una en la cuenca alta del Río

Yaque del Norte, otra en las cuencas altas de Sabana Yegua y finalmente en la Loma Quita

Espuela. A continuación se describe brevemente cada una de ellas.

Proyecto de Pagos por Servicios Ambientales Hídricos en la Cuenca del Yaque del Norte

(PSA CYN). Este proyecto inició en mayo de 2008. El servicio ambiental reconocido es la

protección y producción de agua. Se han llevado experiencias piloto en áreas localizadas antes de

presas y alrededor de las tomas de agua de acueductos.

Proyecto de Compensación Integral por Servicios Ambientales en las Cuencas Altas de Sabana

Yegua (CISA). Reconoce el servicio de conservación de los servicios ambientales hídricos y por

tanto se da importancia a la conservación de la cobertura boscosa de áreas protegidas en la cuenca.

Se han iniciado las actividades en la parte alta para luego expandir el proyecto hacia otras zonas

prioritarias dentro de las cuencas.

Proyecto de Pago por Servicio ambiental Hídrico en la Loma Quita Espuela. Inició en abril de

2008. Tiene como área de influencia la Loma Quita Espuela, que es un área protegida de la

categoría Reserva Científica.

146


No se han encontrado estudios de costo eficiencia, de impacto ambiental o impacto social.

Investigaciones relacionadas con PSA han sido realizadas por el Consejo Nacional de

Investigaciones Agropecuarias y Forestales (CONIAF), la Universidad Agroforestal Fernando

Arturo de Meriño (UAFAM), el Instituto Dominicano de Investigaciones Agropecuarias y

Forestales (IDIAF) y el Consorcio Ambiental Dominicano (CAD), pero han sido específicamente

sobre valoración económica y estimación de pagos (FAO 2009).


Los proyectos que han mantenido vigencia se han formulado e implementado con la participación

de diversas organizaciones que operan en las zonas de influencia. En el proyecto de PSA CYN, se

formuló con la participación de 34 organizaciones (Cuadro 25). En el caso de CISA, participaron

unas 23 organizaciones lideradas por la FSF. Ambos procesos han sido acompañados también por

el CEDAF.

Cuadro 25. Organizaciones participantes en el proceso de planificación del PSA CYN

Tipo de organización Número de organizaciones

ONG 19

Gubernamentales 6

Gobiernos locales 3

Universidaes 2

Sector provado 2

Agencias internacionales 2

Total 34 Organizaciones

Fuente: PSA CYN 2007


El proyecto de la cuenca del Yaque del Norte es implementado por el Ministerio de Medio

Ambiente y Recursos Naturales y la Empresa Generadora de Energía Hidroeléctrica (EGEHID),

que además financia 6 millones de pesos dominicanos revisables por año para la operación. La

CORAASAN aporta infraestructura y servicios administrativos que permitan el funcionamiento

del proyecto. Existe también un Consejo Directivo conformado por los gobiernos locales, los

usuarios y proveedores de servicios ambientales, que recibe las solicitudes de compensación, las

evalúa y aprueba o desaprueba su inclusión, y además toma parte en los procesos de monitoreo y

evaluación (Lamelas 2008).

Por su parte, el Programa CISA es dirigido a través de un Fondo de Ecodesarrollo con el cual se

captan los recursos de los usuarios (sobre todo del agua de riego) y se asignan a los proveedores

de servicios ambientales; los pagos pueden ser tanto en efectivo como en especie. El Fondo de

Ecodesarrollo está compuesto por:

una reunión de participantes, compuesta por las instituciones que figuraron en la

elaboración de la propuesta;

147

un consejo consultivo, para conocer, aprobar y dar seguimiento a la planificación;

una unidad administrativa, en la persona de la FSF (CISA 2008).

Con los pagos en efectivo se procura que a productores de escasos recursos superen un nivel de

ingreso mínimo. Las compensaciones en especie incluyen infraestructuras de producción o

procesamiento e insumos de producción (CISA 2008b). El seguimiento es dado por FSF mientras

que para el monitoreo y evaluación se contratan agencias externas al programa.

En el Proyecto de Loma Quita Espuela participan el Ministerio Ambiente, el Instituto Nacional de

Agua Potable y Alcantarillados (INAPA) y la Fundación Loma Quita Espuela. El financiamiento

del proyecto es con fondos provenientes del INAPA (SEMARN 2008).


El GEF ha apoyado la aplicación de esquemas de PSA mediante el financiamiento de proyectos

como es el caso de Sabana Yegua. Otras iniciativas han contado también con el apoyo de

Alemania a través del Banco para la Reconstrucción Alemana (KfW), y el DED. El Instituto de

Políticas para la Sostenibilidad (IPS), de Costa Rica, a través de un contrato con las partes

interesadas, facilitó el proceso de planificación y capacitación para el proyecto PSA CYN.


En la Ley 64-00 se faculta al Estado dominicano para incluir los costos ambientales y emplear

instrumentos económicos para prevenir, corregir y restaurar los impactos de las actividades

humanas sobre el medio ambiente, así como para la conservación y uso sostenible los recursos

naturales (Art. 10). Esta ley reconoce que el valor real de los recursos naturales es superior al

valor de uso al incluir los servicios ambientales que ellos ofrecen (Art. 15). De ahí que asigna a la

SEMARN la función de valorar el costo del deterioro ambiental y de los recursos naturales para

considerarlos como parte de los costos operativos de las actividades y en las cuentas nacionales

(Art. 18).

Basado en las disposiciones de la Ley 64-00, la SEMARN diseñó en junio de 2008 el Programa

Nacional de Compensación y Pago por Servicios Ambientales con los fines de contribuir a la

conservación de los recursos naturales y a la reducción de los niveles de pobreza de las

comunidades donde se trabaja a favor del mantenimiento de los servicios ecosistémicos

(SEMARN 2008). Este programa reconoce cuatro servicios ambientales:

captura, almacenamiento y estacionamiento de gases con efecto invernadero, sobre todo el

CO2;

protección del recurso hídrico;

protección de la biodiversidad;

belleza escénica.

De tal manera, se resuelve compensar a las personas que contribuyen con la provisión de estos

servicios mediante la protección y manejo de bosques, el establecimiento y la protección de

148

plantaciones forestales, la inclusión del componente forestal en sistemas de producción

(agroforestería) y la reforestación.

CERTIFICADOS DE PLANTACIÓN FORESTAL

Antes de la aprobación de Ley 64-00 en el año 2000, la política forestal dominicana se basó

predominantemente en mecanismos de prohibición, represión y estricto control del

aprovechamiento de los recursos del bosque. Gran parte de las medidas implementadas han

fracasado por la falta de incentivos a la reforestación y al manejo sostenible de los recursos

forestales (Díaz Beard 2003).

Hacia 1962 se determinó que los bosques estaban siendo sometidos a la sobreexplotación, por lo

que se promulgó en ese año la Ley 5856 sobre Conservación Forestal y Árboles Frutales, que

declara de urgencia de que el Estado promueva la reforestación de terrenos de vocación forestal

desmontados con fines agrícolas o de aprovechamiento de madera. Esta Ley limita las

posibilidades de tala de árboles o arbustos para cultivos agrícolas o pastoreo a sólo terrenos con

pendiente menor a 25%. Esta ley fue poco realista si se considera que el 70% de la población en

ese entonces vivía en zonas rurales, dedicada mayormente a la agricultura y la ganadería, y que el

67% de los suelos eran de vocación forestal por su alta pendiente y poca habilidad para la

agricultura (clase VI, VII y VIII), como se determinaría cinco años más tarde (OEA 1967). De tal

manera, los bosques continuaron talándose tanto con fines agrícolas como para la sustracción de

madera, situación que fue facilitada por la existencia de más de 150 aserraderos (Díaz Beard

2003).

En 1967 un estudio de la OEA determinó que el territorio dominicano era ―eminentemente

forestal‖ y no ―eminentemente agrícola‖, y sin embargo sólo el 11.7% tenía cobertura boscosa

(Díaz Beard 2003). En ese año el Poder Ejecutivo cerró mediante decreto todos los aserraderos a

la vez que se aprobó la Ley 206, mediante la cual se traspasaba la DGF a la Secretaría de Estado

de las Fuerzas Armadas. Con estas medidas inicia un período en que el aprovechamiento de la

madera y el carbón era castigado; sin embargo lejos de mejorar la situación ambiental, se

intensificaron los incendios forestales como práctica agropecuaria pues el bosque no reportaba

beneficios a la economía familiar de los campesinos ni había motivación para conservarlos por la

imposibilidad de su aprovechamiento (Díaz Beard y Hernández 2006).

En 1979 dio inicip en Plan de Desarrollo Rural Integrado de la Sierra (Plan Sierra) a través de la

Secretaría de Estado de Agricultura (SEA) y con participación de las comunidades, con la

finalidad de transformar terrenos dedicados a cultivos perennes en sistemas agroforestales con

café, promover la reforestación e impulsar el desarrollo económico en la región norcentral del país

(USAID 2001).

En 1984 en el marco del Plan Sierra, se aprobó la creación del primer aserradero privado en el país

a ser operado miembros de las comunidades participantes del proyecto. Ese mismo año, la

organización Enda-Caribe y la Federación de Campesinos de Zambrana-Chacuey iniciaron un

proyecto piloto en que probaron 88 especies forestales nativas e introducidas. Una de ellas fue la

Acacia mangium, que mostró adaptación a las condiciones locales y un rápido crecimiento, lo que

motivó a los productores de la zona y sus alrededores a reforestar gran parte de sus terrenos con

esta especie.

149

En 1988, a través de la resolución 3-88, la Comisión Nacional Técnica Forestal (CONATEF)

estableció el inicio de un programa de certificación de las plantaciones con el fin de que los

productores contasen con un derecho legal para aprovechar los árboles plantados en terrenos de su

propiedad. Este programa ha permitido el crecimiento de los bosques privados en las últimas dos

décadas.

En 1990 se emitieron sólo 6 Certificados de Plantación con Derecho a Corte cubriendo un total de

419,676 árboles. Al año siguiente se entregaron certificados a 435 productores, de los cuales 429

tenían sus plantaciones en la Provincia Sánchez Ramírez, donde estaba ubicado el Proyecto

Agroforestal Zambrana-Chacuey.

En el año 1992 fue aprobado el segundo aserradero privado del país, perteneciente a la Asociación

de productores Agroforestales de Zambrana-Chacuey, que sería alimentado por los proyectos

establecidos a partir de 1984. Esta fue una motivación adicional que impulsó la reforestación por

iniciativa privada en el país.

La certificación forestal se ha mantenido como un instrumento vigente desde sus inicios en 1990,

aunque a partir de 2006 el número de certificados otorgados anualmente año ha sido relativamente

bajo, como se puede observar en la Figura 7. En 1994 fue cuando se emitieron más Certificados de

Plantación Forestal con Derecho a Corte, alcanzando los 812 productores beneficiados.

Figura 7. República Dominicana: Número de Certificados de Plantación otorgados por año.

1990-2009

Fuente: Díaz Beard 2011.

Hasta finales del 2009, se habían entregado 7,826 Certificados de Plantación con Derecho al

Corte, que representan plantaciones con un área total de 36,313 ha. La Figura 2 muestra cómo se

ha distribuido estas áreas a lo largo del tiempo; sobresale el año 1995 cuando se certificaron

plantaciones por un área total de alrededor 5,796 ha (Figura 8).

150

Figura 8. República Dominicana: Área de plantaciones certificadas anualmente en el

periodo 1990-2009

Fuente: Díaz Beard 2011.

Las fuentes consultadas expresan que no existen estudios de impacto ambiental, costo eficiencia o

impactos sociales de este mecanismo. Sin embargo, se percibe que la existencia de los certificados

de plantación con derecho al corte ha sido una motivación para la forestería social y en general

para la actividad forestal privada, al constituir una garantía de la posibilidad de aprovechamiento

después de una etapa cuando la corta de árboles era vedada.

CERTIFICACIÓN DE MADERA

Durante la última mitad del siglo pasado el manejo forestal registró una transición desde un

período de tala indiscriminada para el aprovechamiento de la madera hacia otro donde el

aprovechamiento fue concebido con mucho recelo a nivel social y estricto control político-

administrativo. Sin embargo, durante los últimos años la actividad forestal ha tomado impulso

sobre todo por las transformaciones políticas y legales en cuanto al manejo de los recursos

forestales. Iniciativas como el Proyecto Agroforestal de Zambrana-Chacuey han marcado el inicio

de un nuevo paradigma en cuanto a la relación entre los productores agropecuarios y los árboles.

Esto guarda una relación bidireccional con el hecho de que entre al año 1990 y el 2009 el Estado

haya emitido 7,826 Certificados de Plantación con Derecho a Corte por 36,313 ha (Díaz Beard

2011). Como se discutió anteriormente, este certificado constituye el aval que permite al productor

contar con un ―derecho legal‖ de aprovechamiento de la madera de plantaciones forestales, y

constituye por tanto un incentivo para que más productores se interesen en la actividad forestal

(USAID 2001).

Sin embargo, el derecho legal de aprovechamiento puede ser insuficiente para garantizar una

rentabilidad aceptable de la producción forestal sostenible. Se requiere además acceso a mercados

151

seguros y justos que compensen el costo de oportunidad de no dedicar el terreno a actividades

productivas no forestales.

Por otro lado, los compradores internacionales valoran la calidad de la madera producida

nacionalmente, y tienen a bien asegurarse que el producto que obtienen no proviene de la

degradación irracional de los bosques sino de planes de manejo que garantizan el respeto del

medio ambiente, la equidad y el respeto a la sociedad y sus leyes (ENDA-DOM 2007).

Ante esta situación, algunos productores, organizaciones de productores y otros actores vinculados

al sector forestal se interesaron en promover la certificación forestal en el país. Los esfuerzos por

promover y gestionar la certificación de la madera iniciaron en el 2001. Una de las iniciativas se

fundamenta en el marco del Proyecto para el Manejo Sostenible de la Cuenca Alta del Río Yaque

del Norte (PROCARYN), donde se trabajó con pequeños y medianos productores para promover

la certificación mediante el llamado Sistema Modular. Éste considera cinco módulos principales:

(i) legalidad del manejo forestal y seguridad de la proveniencia de los productos; (ii) seguridad en

la tenencia del recurso; (iii) aspectos sociales; (iv) aspectos productivos y económicos; y, (v)

aspectos ambientales (RNT 2004).

Los productores involucrados conformaron la Asociación para el Desarrollo Forestal Sostenible en

la Cordillera Central (ASODEFOS), que se constituyó en la primera entidad que obtuvo la

certificación del manejo forestal bajo los esquemas del Consejo Mundial Forestal (Forestry

Stwarship Council, FSC), el 22 de enero de 2007, cuando 16 de sus miembros recibieron el

certificado. La iniciativa se ha desarrollado tanto en la cuenca alta del Río Yaque del Norte como

en San José de las Matas, mediante PROCARYN y el Plan Sierra.

En la Región de Colinas Bajas, miles de productores que habían venido estableciendo sus

plantaciones desde los años 80 y 90, sobre todo apoyados por la organización no gubernamental

Medio Ambiente y Desarrollo en la República Dominicana (ENDA-DOM), han formado parte de

un proyecto denominado ―Innovaciones con pequeños productores agroforestales de Colinas

Bajas‖, el cual ha incluido como uno de sus resultados fortalecer las estructuras organizativas para

facilitar la certificación forestal de la producción a través de un organismo internacional (Valerio

2011).


Las iniciativas de certificación forestal han sido manejadas mediante el modelo de certificación

por grupos de FSC con el fin de facilitar la participación de pequeños productores que no tienen

suficiente acceso a información completa sobre certificación y los elementos necesarios para el

manejo forestal sostenible. Varios productores se unen en una ―sombrilla‖ o ―Administrador de

recursos‖ que ejerce la función de manejar y ofrecer información y a la vez de gestionar un

proceso de certificación en favor de todos los productores que la componen.

El ―Administrador de recursos‖ solicita la certificación a un Organismo Certificador, lo cual puede

ser posterior a una pre-evaluación sobre el estado del grupo y sus miembros en cuanto a la

certificación. El administrador de recursos se asegura que el grupo y sus miembros cumplen los

principios y criterios del FSC y solicita la evaluación principal por parte del organismo

certificador, que revisa y determina si el grupo aplica para la certificación. Posteriormente, ambas

152

partes se ponen de acuerdo para mejorar los aspectos en que haya no conformidades. Se elabora

un informe que es presentado a revisores externos, cuyas observaciones se incluyen en el

documento que llega al comité interno del organismo certificador para la revisión final y la

emisión de una resolución de certificación.

Finalizado el proceso, se entrega un certificado al administrador del grupo, quien lo administra y

mantiene la certificación a medida que se asegura del cumplimiento sostenido de los principios y

criterios del FSC por los miembros del grupo o sombrilla.

Entre los actores involucrados en el proceso de certificación de madera se encuentran entidades

nacionales, la Cámara Forestal Dominicana; auditores y certificadores y organizaciones no

gubernamentales facilitadoras. A continuación se describe brevemente su participación.

Entidades nacionales o con incidencia nacional: PROCARYN ha sido una iniciativa del Ministerio

de Medio Ambiente y Recursos Naturales con el fin de promover inversiones tendientes al manejo

sostenible de los recursos naturales en su área de acción.

Cámara Forestal Dominicana (CFD): entidad que agrupa y representa a los miembros del sector

forestal privado en el país. Ha sido la principal promotora de la certificación de la madera como

vía para mejorar las condiciones y mercados para los productos de sus miembros.

Auditores o certificadores: la certificación en la cuenca alta del Río Yaque del Norte se ha

realizado a través de GFA Consulting Group, una entidad acreditada por FSC para la certificación

forestal. En el caso de colinas bajas, se ha realizado a través del Programa SmartWood de

Rainforest Alliance, también avalada por FSC.

ONG‘s que facilitan o financian iniciativas: ENDA-DOM, además de dirigir los procesos de

desarrollo agroforestal comunitario en la región de Colinas Bajas, ha liderado la gestión de

certificación de madera para los productores agroforestales de este territorio a través del proyecto

―Innovaciones con pequeños productores agroforestales de Colinas Bajas‖ y la formación de

grupos de manejo forestal para la certificación bajo los lineamientos de la FSC, compuestos por

productores de la Cooperativa Agroforestal Zambrana Chacuey, la Cooperativa Agroforestal

Bayaguana, Cooperativa Agroforestal Villa Altagracia y la Asociación de Productores Yanigua, El

Valle. ENDA-DOM ha asesorado a estas asociaciones, trabajando con ellas en los proyectos de

desarrollo implementados, que han incluido la capacitación de personal local que opera los

aserraderos respectivos instalados en cada zona.

Soporte externo

PROCARYN ha sido financiado por la Cooperación Alemana a través del KfW y se ha

beneficiado de asistencia técnica proporcionada por la Agencia Alemana de Cooperación Técnica

(GTZ) y el Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica (DED) (RNT 2004). Por su parte, el

la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) ha dado patrocinio al

proyecto Innovaciones con pequeños productores forestales de Colinas Bajas a través del Fondo

de Diversificación Económica Rural (FONDER), ejecutado por ENDA-DOM (Valerio 2011).

153

Marco Legal y Políticas Públicas

La aplicación de los Certificados de Plantación Forestal como mecanismo para garantizar la

posibilidad de aprovechamiento de los árboles plantados por parte del propietario es orientada y

reconocida por la Ley 64-00 y el Reglamento Forestal de 2007. Algunas especificaciones con

respecto a los procedimientos relacionados son determinadas en las Normas Técnicas para el

Establecimiento y Certificación de Plantaciones Forestales.

Ley 64-00 establece como una de las funciones correspondientes a la SEMARN la de promover y

garantizar el manejo sostenible y la conservación de los recursos forestales, así como vigilar la

aplicación de la política forestal y las normas que regulan el aprovechamiento de estos recursos

(Art. 18). El artículo 116 faculta al Estado para otorgar mediante concesión, permisos, licencias y

cuotas los derechos de aprovechamiento de recursos naturales, mientras que el artículo 159 reitera

que se incentivará el establecimiento de plantaciones comerciales con fines de aprovechamiento.

Además, el Reglamento Forestal, que es el instrumento para la aplicación de la Ley 64-00 en el

sector forestal, faculta a las Subgerencias Forestales de expedir permisos y certificaciones

(Art.12). En el artículo 62 de este reglamento se reconoce explícitamente al Certificado de

Plantación con Derecho al Corte como un permiso de corta adelantado a los productores que

establezcan plantaciones forestales y sistemas agroforestales con recursos propios.

Normas Técnicas para el Establecimiento y Certificación de Plantaciones Forestales, El Ministerio

Ambiente difundió en 2001 un documento donde se establecen los lineamientos a seguir para

establecer plantaciones forestales y para otorgar o acceder a los certificados de plantaciones

forestales con derecho a corte.

El Certificado de Plantación con Derecho al Corte es un documento a través de la cual el

Viceministerio de Recursos Forestales certifica que una propiedad está sometida a un plan de

manejo que contiene datos sobre el área plantada, la densidad de la plantación, la fecha, las

especies que contiene, la localización de la propiedad, así como el nombre, cédula y dirección del

propietario. Se entrega sólo un certificado para cada área plantada, y define el derecho que tiene el

consignatario sobre los árboles, mas no sobre el terreno donde han sido plantados. Dicho

documento garantiza el corte y aprovechamiento de los árboles para el momento cuando el

propietario decida manejarlos de acuerdo con las leyes y reglamentos vigentes.

OTROS MECANISMOS FINANCIEROS

La ley 290, promulgada el 28 de agosto de 1985 creó incentivos para la actividad forestal,

normados por el Reglamento 22-86. Esta ley fue modificada por la Ley no. 55-88, para eximir de

impuestos las inversiones forestales, así como la venta de productos provenientes de dichas

inversiones, considerando también de alto interés nacional el establecimiento de fincas energéticas

de las cuales pudiesen provenir la leña y el carbón, como manera de reducir la presión sobre los

bosques naturales.

Del mismo modo, se autorizó a los bancos de desarrollo para invertir hasta el 50% de su capital y

hasta el 100% de sus utilidades en proyectos forestales ejecutados por ellos o por terceros. Se

dispuso además que los bancos comerciales, hipotecarios o de desarrollo debían destinar al menos

el 10% de los fondos de préstamos para proyectos forestales. De los fondos de inversión al

154

desarrollo provenientes del Estado, al menos el 10% será destinado a reforestación y manejo

forestal, según las referidas leyes.

En 1992, la Ley 11-92 que aprueba el Código Tributario, derogó todos los incentivos de desarrollo

forestal y de otros sectores. En el mismo año, se crearon incentivos económicos para los

productores que plantaran árboles en las orillas de los ríos y en las nacientes mediante el Decreto

260 (Hernández 1995).

La Ley 64-00 establece en su artículo 65 establece que ―Las inversiones para proteger o mejorar

el medio ambiente y hacer un uso sostenible de los recursos naturales, serán objeto de incentivos

que consistirán en exoneración, parcial o total, de impuestos y tasas de importación, impuestos al

valor agregado, y períodos más cortos de depreciación, de acuerdo con el reglamento‖. Luego, en

el artículo 192 rescata como complementarias a ella la 290 y sus modificaciones, disponiendo que

la SEMARN presente su modificación y actualización, como de otras leyes y reglamentos

anteriores al 2000. Este paso no se ha dado a la fecha, por lo que no existe un mecanismo de

aplicación de aquella ley en la actualidad (Díaz Beard 2011). No obstante, el Estado apoya el

establecimiento de plantaciones forestales a través del Plan Nacional Quisqueya Verde.

Plan Nacional Quisqueya Verde

El Plan Nacional Quisqueya Verde (PNQV) inició en 1997 por iniciativa del gobierno dominicano

mediante el decreto no. 138-97. Fue lanzado a través de la Secretaría de Estado de Agricultura,

con el propósito de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes rurales

mediante el aprovechamiento de los recursos naturales, la protección del medio ambiente, la

generación de empleos y la articulación entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil

que trabajan a favor del desarrollo sostenible (ONAPLAN 2000). Para esto, se definieron cuatro

objetivos específicos:

Llevar a cabo a nivel nacional un plan reforestación masiva.

Enfrentar la pobreza y la migración rural-urbana a través de la generación de empleos en la

zona rural.

Proteger las cuencas hidrográficas, incluyendo las cuencas de obras de infraestructura

hidráulica.

Integrar al sector privado en la producción forestal del país.

Sin embargo, por la sensibilidad de la población ante la reforestación producto de la reciente

historia del sector forestal, hubo un sesgo hacia el primer componente (Serrano et al. 2004).

El PNQV ha tenido los siguientes componentes o programas:

Forestería social, que involucra a las comunidades en actividades de reforestación

Manejo de cuencas hidrográficas

Creación y manejo de bosque de usos múltiples

Programas de extensión agroforestal

Manejo de sistemas de áreas protegidas

Capacitación y educación ambiental.

155

El PNQV ha jugado un papel importante en la recuperación de la cobertura forestal del país,

pasando de 27.5% en 1996 a un estimado de 35% al inicio de 2011. En el 2010 se plantaron al

menos 9,791,707 árboles mediante este Plan (Díaz Beard 2011). Las plantaciones se realizan a

través de brigadas compuestas por miembros de las comunidades donde se ubican los terrenos a

ser reforestados, que son captados de propietarios interesados que disponen de ellos para la

producción forestal. Se han establecido alianzas con organizaciones no gubernamentales, grupos

comunitarios, gobiernos locales y otras instituciones para el trabajo conjunto a favor de la

reforestación con fines de conservación (30%) y de aprovechamiento (70%) (CEDAF 2007).

La forma de trabajo de este Plan lo diferencia de las antiguas formas de reforestación, a las que

Taveras (2011) clasifica en tres categorías:

1) Militarista o vertical, representada por la antigua Dirección General Forestal, adscrita a la

Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas. Se caracterizó por la reforestación en terrenos del

Estado, por personas conducidas en condición de jornaleros o por militares.

2) Empresarial, donde brigadas de obreros trabajan para un empresario.

3) Horizontal, una forma de reforestación promovida por las ONGs. En muchos casos ha estado

acompañada por incentivos (e. g. un litro de leche por cinco arbolitos plantados, pago monetario

por planta o por área reforestada).

Parte del incentivo provisto por el PNQV a la persona que decide incluir el componente forestal

dentro de su sistema de producción consiste en la facilitación a cero costo de los materiales de

siembra, la mano de obra para preparación del terreno y plantación, así como el mantenimiento

durante los dos primeros años. Como las brigadas se forman en las mismas comunidades donde

están ubicados los terrenos, una alta proporción de los trabajadores tienen la oportunidad de

formar parte en el establecimiento de sus propias plantaciones.

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174

Anexo I. Otras experiencias de PSA en Guatemala

SUBCUENCA DEL RÍO IXTACAPA

El río Ixtacapa es uno de los tributarios principales del río Nahualate, que nace en la cima de dos

volcanes en el sur de Guatemala (Santo Tomás Pecul y Zunil) y fluye hacia la costa pacífica. En

sus 60 km de recorrido atraviesa una serie de gradientes físicos y biológicos, debido a que sus

fuentes nacen en los 3,500 metros de altitud y se une al río principal, el Nahualate, a sólo 80

msnm. Su origen geológico es volcánico, con suelos muy fértiles, especialmente en la parte baja.

Esta variabilidad en altitud, topografía y suelos facilitan la existencia de una alta diversidad de

ecosistemas (MARN-PC FOGARCLI. 2010).

El uso de los recursos naturales de la cuenca del río Ixtacapa involucra a nueve comunidades24

quichés, con aproximadamente 4,900 habitantes (700 familias), los cuales gestionan

colectivamente el bosque de la parte alta o zona de recarga hídrica y que pueden caracterizarse

como los proveedores del servicio hídrico. Asimismo, existen 5 cabeceras municipales con

aproximadamente 90,000 habitantes, 6 haciendas agropecuarias y un ingenio azucarero, tanto en la

parte media y baja de la subcuenca, que pueden caracterizarse como los beneficiarios del servicio

ambiental.

Para exponer la experiencia de participación de usuarios del agua del río Ixtacapa es importante

iniciar con el Programa Piloto de Apoyos Forestales Directos (PPAFD). El programa se enfocó en

áreas identificadas como ―ambientalmente estratégicas‖. El programa también tiene un enfoque

geográfico, las partes altas del altiplano central y occidental de Guatemala, en donde se encuentra

la cabecera de cuenca del río Ixtacapa. De las aproximadamente 2,000 hectáreas de bosque en la

cabecera del río Ixtacapa, 900 ingresaron al PPAFD en año 2005, considerando a las nueve

comunidades que habitan cercanas al mismo como las beneficiarias del incentivo económico

durante 5 años por un monto de US $ 55.00/ha/año.

Es importante mencionar que el PPAFD les dio acompañamiento a las comunidades desde el año

2005, principalmente en temas de organización para la autogestión de proyectos que permitieran

desarrollar a las 9 comunidades. Inicialmente, el acompañamiento técnico fue dirigido para la

protección del bosque y recuperación de áreas degradadas, posteriormente para el caso de la

subcuenca del río Ixtacapa, se designó a un asesor en recursos hídricos para apoyar la búsqueda de

algún mecanismo que permitiera que el bosque siga siendo protegido después de la finalización de

los cinco años de incentivo forestal de protección.

Alcance actual

Para 2008 se elaboró un plan de trabajo en el que se dio prioridad a la ―legalización de la

asociación” y otras acciones, todo con aportes monetarios de los usuarios de la parte media y baja.

Ante esto se logró la legalización de la ADRI en el Registro de Personas Jurídicas, bajo la partida

número 16491, folio 16491, del libro 1 del Sistema Único de del Registro Electrónico de Personas

Jurídicas de Guatemala, 06/10/2008. Esta situación se considera el verificador e indicador de logro

de la gestión, ya que se logró en Guatemala, de manera legítima, la coordinación entre actores

24 Comunidades Tzanjuyub, Pacaman, Chirijsacasiguan, Pajá, Pakim, Pasaquijuyub, Chuichá, Chuatarrás, Sacasiguan.

175

reales para el manejo y conservación de los recursos naturales de la subcuenca del rio Ixtacapa, en

el departamento de Sololá.

Actualmente la ADRI cuenta con una unidad técnica de ejecución financiada por todos los

usuarios de la ADRI con sede en la municipalidad de San Pablo Jocopilas, departamento de

Suchitepéquez. De igual manera, para el año 2010 se firmó un convenio de cooperación técnica y

financiera con la oficina técnica nacional de Guatemala del Centro Agronómico de Investigación y

Enseñanza –CATIE-, para el fortalecimiento técnico y soporte financiero en la cogestión de

proyectos para el desarrollo de la cuenca.

En conclusión podemos decir que el mecanismo es autofinanciable y en proceso de ser

autosostenible en la medida que se brinden los aportes requeridos para el funcionamiento y

conservación de los recursos naturales y protección de las fuentes de agua.


El mecanismo del RESAH implementado por la ADRI se puede considerar efectivo desde el punto

de vista ambiental, ya que cumple con los indicadores relacionados con el bosque que fueron

establecidos en los instrumentos de política sostenibilidad del desarrollo, así como fortalece el

cumplimiento de los objetivos del Milenio ODM7 al mantener las tierras o áreas con cobertura

arbórea. Por otro lado, se identificó que el mecanismo RESAH, implementado por la ADRI,

fortaleció la gestión de los bosques tanto dentro como fuera de áreas protegidas, apoyando al

Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas –SIGAP- y reduciendo el avance de la frontera

agrícola a las fuentes de agua del bosque del río Ixtacapa. De igual manera, los habitantes de las

comunidades de la parte alta a la fecha cuentan con condiciones que tienen a mejorar las

condiciones de

Se considera que este mecanismo RESAH es un indicio exacto de los criterios de elegibilidad para

financiamiento con fondos provenientes de REDD plus.


A continuación se presenta el Cuadro 26 en el cual se presentan las estimaciones de inversión a

partir del 2008 al 2010.

Cuadro 26. Guatemala. Estimación de las inversiones del mecanismo RESAH en el periodo

2008–2010

Contribución financiera Formas de contribución Cantidad (Q) Cantidad (US $)

Programa PPAFD –

PARPA(MAGA)

Incentivos forestales a las comunidades de la

parte alta.

370,000.00 45,161.00

Programa PPAFD –

PARPA(MAGA) Acompañamiento técnico al proceso

143,778.00 17,534.00

9 comunidades de Nahualá

(parte alta)

Jornales de trabajo en la protección del

bosque y fuentes de agua en la parte alta

449,319.00 54,795.00

Beneficiarios del rio en la

parte baja Aportes monetarios y aportes en especie

193,208.00

56,612.00

23,562.00

6,904.00

TOTAL 1,212,917.00 147,916.00

Fuente: MARN-PC FOGARCLI, 2010

Tipo de cambio utilizado y referido: 1 US $ = Q. 8.20

176

Es importante mencionar que para los años 2008, los aportes de los beneficiarios fueron

aproximadamente de un tercio del mencionado en el cuadro 8. Sin embargo, es relevante que

conforme la ADRI fue apropiada por los actores, los aportes se incrementaron. Se espera que para

el 2011, los beneficiarios del río en la parte baja (ingenio azucarero, fincas privadas y

municipalidades) asuman inicialmente los US $. 45,161.00 que el Estado de Guatemala ya no

reconoce como incentivo forestal para la conservación del bosque, así como los US $. 17, 534 de

la asistencia técnica. Logrando esta última situación se considera que sería el primer mecanismo

autosostenible de Guatemala en donde se reconoce o compensa económicamente un servicio

ambiental.


Considerando que la parte alta del río Ixtacapa se encuentra dentro de la zona del altiplano

occidental de Guatemala y geográficamente es una zona vulnerable a los efectos del clima

ocasionados por actividades antropogénicas (efectos de las tormentas STAN en el año 2005 y

AGATHA en el año 2010). Asimismo, dentro del ámbito social presenta características

particulares como: 100% de población rural, culturas e idioma maya quiché, zonas de pobreza y

pobreza extrema, bajo índice de educación formal, entre otras. En este sentido, concluyó que el

mecanismo RESAH de la ADRI si funcionó y ha tenido aceptación y credibilidad por parte de la

sociedad local, ya que ofreció un medio para generación de ingresos a los habitantes de las 9

comunidades de Nahualá.

El mejor impacto social y económico que se puede apreciar es la legitimidad de la ADRI, que se

mantiene comprometida en fortalecer el tejido social y propiciar condiciones para plantear y

trabajar por objetivos comunes. El verificador tangible que se aprecia son los aportes de los

actores descritos en la Figura 9.

Figura 9. Guatemala: Gasto total en (Q) de los actores involucrados en el desarrollo del

mecanismo RESAH en el río Ixtacapa, departamentos de Sololá y Suchitepequez.

Fuente: Archivo PPAFD/ADRI, 2010.

Q,000

Q50000,000

Q100000,000

Q150000,000

Q200000,000

Q250000,000

Gasto total Asociados Fca. El Rosario

Fca. Lorena

Fca. Melimar

Hacienda la Esperanza

Ingenio Palo Gordo

Municipalidad de SanAntonio

Municipalidad de SanPablo

Q,000

Q500000,000

Q1000000,000

Q1500000,000

Q2000000,000

Q2500000,000

Q3000000,000

9 comunidade

Aporte Internacional

Asociacion VivamosMejorAsociados

PPAFD-PARPA

177


Para el caso de la ADRI, de manera activa se tiene la participación de las 700 familias de la parte

alta, así como la municipalidad de Nahualá, en el departamento Sololá. En la parte media y baja se

tiene la participación de 6 fincas privadas y un ingenio azucarero privado; por parte del Estado se

tiene la participación de 5 municipalidades beneficiarias del agua. De igual manera, se han

incorporado en proceso organizaciones gubernamentales locales tales como: el MARN, la

universidad de San Carlos de Guatemala, el INAB, el CONAP; ONG´s como INTERVIDA y la

que ha tenido mayor involucramiento ha sido LA ASOCIACIÓN VIVAMOS MEJOR. Lo más

actualizado en cuanto a la participación local es el interés que ha manifestado el nuevo

INSTITUTO PRIVADO DE CAMBIO CLIMATICO, financiado por la Asociación de

Azucareros de Guatemala, quienes tienen dentro de sus líneas de trabajo el manejo de las cuencas.

Por tal motivo, la subcuenca del río Ixtacapa se convertirá en el modelo de gestión local sostenible

y legítimo para mecanismos de compensación en la vertiente de la costa sur.

Lamentablemente en Guatemala aún no se cuentan con lineamientos nacionales o sub nacionales

que normen la participación de actores. Esta experiencia en realidad de da por la participación y

empoderamiento LEGÍTIMO de autogestión de los recursos naturales renovables de la subcuenca.

De hecho a nivel nacional no se cuenta con una Ley de Aguas, ya que en torno a esta existen

algunos intereses particulares. Por otro, el gobierno ha mantenido algunos instrumentos puramente

políticos en la gestión de recursos hídricos. Al 2011 el gobierno promueve el gabinete específico

del agua, quien impulsa la política y estrategia de gestión integrada del recurso hídrico, pero

solamente de manera explícita. Implícitamente, no existe ninguna entidad específica que atienda la

situación del recurso hídrico en general.


Para el caso de la ADRI o del mecanismo Reconocimiento Económico al Servicio Ambiental

Hídrico (RESAH) que se lleva a cabo en la subcuenca del Río Ixtacapa actualmente no se tiene

casi ninguna incidencia de organizaciones nacionales que dirijan o coordinen algún programa.

Solamente fue hasta diciembre 2010, que el PARPA prestó asistencia técnica personalizada para la

consolidación del proceso. Sin embargo, es importante mencionar que la ADRI casi tiene

independencia en los procesos de autogestión para el funcionamiento del mecanismo.

Auditores o certificadores (incluye los de certificación por fijación de carbono y manejo

sostenible). Para este mecanismo en particular NO APLICA.

ONG‘s que facilitan o financian alguno de los mecanismos. Para este mecanismo en particular no

APLICA. La única ONG local que participa dentro del proceso, específicamente en la temática de

salud, complementando la gestión integrada de la subcuenca es la Asociación Vivamos Mejor, con

sede en el departamento de Sololá.

Empresas privadas (por ejemplo que pagan servicios ambientales o certifican).Para este caso

específico, el RESAH precisamente se basa en los aportes, hasta el 2010 voluntario de los

beneficiarios del recurso agua en las partes bajas. Aproximadamente el aporte anual de las fincas

privadas ascendió a US $ 15,000.00. para el año 2011, se espera que el presupuesto de la ADRI,

específicamente del Ingenio Azucarero y las fincas privadas cubra el monto del incentivo forestal

178

para conservación de bosque que recibían las 9 comunidades maya-quiché que se ubican en la

parte alta de la cuenca.


Para este mecanismo de RESAH de la ADRI, por el momento no se tiene el apoyo o la

intervención de financiamiento externo. Se tiene en gestión conjuntamente con el CATIE

Guatemala un proyecto denominado: ―Gestión territorial para el aprovechamiento y conservación

de los recursos hídricos de la cuenca del río Nahualate, Guatemala‖ con el cual se pretende

fortalecer técnica y financieramente a la ADRI y construir un efecto multiplicador en las

subcuencas vecinas para lograr una gestión de toda la cuenca en un periodo de 10 años.


De manera general, NO EXISTE ningún marco jurídico o legal que ampare o respalde cualquier

mecanismo de compensación por servicios ecosistemicos proporcionados por el bosque. Sin

embargo, esta sistematización permite conocer las diferentes iniciativas que se presentan en

Guatemala. Para el mecanismo de RESAH ejecutado por la ADRI, el marco legal principal es que

la ADRI está inscrita dentro del Registro de Personas Jurídicas, bajo la partida número 16491,

folio 16491, del libro 1 del Sistema Único de del Registro Electrónico de Personas Jurídicas de

Guatemala, 06/10/2008).

Con relación al marco de política pública el mecanismo se enmarca perfectamente dentro de la












este caso el mecanismo de RESAH, responde al instrumento de política denominado: Apoyos

forestales Directos por servicios ambientales, enmarcado dentro de la línea de política 1:

―contribución al fortalecimiento del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas, SIGAP y

protección y conservación de ecosistemas forestales estratégicos (INAB, CONAP, MAGA, PAFG,

1998).

Dentro de la agenda forestal nacional para Guatemala, el mecanismo RESAH se enmarcó dentro

de 3 de las 4 áreas sustantivas, siendo estas: 1.) conservación y protección del bosque, 2.) servicios






179




todo el territorio nacional, entre otros.

MICROCUENCAS XAYÁ Y PIXCAYÁ

Las microcuencas de los ríos Xaya-Pixcayá ubicadas en el departamento de Chimaltenango,

Guatemala, poseen una amplia base de información. Se podría decir que es una de las más

estudiadas en el país, con muchas propuestas o iniciativas de manejo integrado de la misma. Uno

de los estudios más recientes lo fue el Plan de Manejo de la Sub-Cuenca de los Ríos Xayá-Pixcayá

elaborado por el proyecto de cuencas Estratégicas del MAGA en el año 2002, el cual se viene

implementado con esfuerzos aislados y resultados incipientes y sin una visión a largo plazo, otras

propuestas realizadas únicamente se han quedado a nivel de propuestas.

En el año 2001, el Banco Interamericano de Desarrollo BID y la fundación para el Desarrollo

Integral –FUDY- elaboraron el primer Plan de Manejo Forestal sostenible del Astillero Municipal

de Tecpán Guatemala. Seguidamente se formuló el Plan Maestro del Astillero municipal de

Tecpán Guatemala, declarado Área Protegida en el año 2,000 en la categoría de Parque Regional,

según Resolución No.19-2000 de CONAP; estando su administración a cargo de CONAP y la

municipalidad (JAFTA. 2001, Fuentes, B. 2007).

En el año 2002, el Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentación (MAGA), a través del

Programa de Apoyo a la Reconversión productiva y Agroalimentaria (PARPA), específicamente

con el Programa Piloto de Apoyos Forestales Directos (PPAFD) empezó a otorgar incentivos

económicos para la conservación de bosques en la Región del Altiplano Central en calidad de

compensación a propietarios y/o poseedores de bosques por los servicios ambientales que estos

proporcionan. Para este caso el PPAFD incluyo dentro del área un total de 2,500 ha de bosque

natural, que unido al Programa de Incentivos Forestales –PINFOR-, se tiene aproximadamente el

75% de la cobertura forestal de la microcuenca bajo protección especial, teniendo además un eje

transversal como la educación ambiental, para mejorar la cultura ambiental de la población.

(Navarro, M. et al. 2006)

A la finalización de los incentivos se tiene la preocupación, no solo de los beneficiarios directos

de estos incentivos, sino a nivel de autoridades locales, instancias de gobierno y de la misma

Empresa Municipal de Agua de Guatemala (EMPAGUA), la sostenibilidad o el aseguramiento de

la permanencia de los bosques que abastecen agua a la ciudad capital de Guatemala.

A finales del 2007, el PPAFD-PARPA en coordinación con la municipalidad de Tecpán, la

Universidad Rural de Guatemala, el (INAB) y el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP)

finalizaron un estudio de valoración económica del recurso hídrico de de la microcuenca, así como

el diseño de una propuesta de Pago por el Servicio Ambiental hídrico entre el municipio de

Tecpán Guatemala y la municipalidad de Guatemala, dentro de la cual se especifica la creación de

la Asociación Civil Ambiental Xayá –ACAX-, quien deba liderear el proceso de reconocimiento

económico al servicio ambiental hídrico para propiciar la sostenibilidad de los ecosistemas de las

microcuencas. En la figura 12 se puede apreciar el nacimiento principal del rio Xayá, el cual tiene

su origen en la laguna Seca en la parte más alta (2,800 msnm) del astillero de la Municipalidad de

Tecpán Guatemala.

180

Inicio y evolución

El Mecanismo de Compensación dentro de las microcuencas de los ríos Xaya y Pixcayá, tiene un

ámbito de acción local y surge en respuesta a la finalización del otorgamiento de los incentivos

forestales del Estado hacia las áreas de captación hídrica de las microcuencas. Estos Incentivos

fueron otorgados por un lado, a través del Instituto Nacional de Bosques (INAB) por medio del

Programa de Incentivos Forestales (PINFOR) y por otro, por el Programa PARPA del Ministerio

de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA). Ambos Programas subsidiaron el

establecimiento de nuevos bosques por medio de plantación así como la conservación de bosques

naturales ya existentes en las microcuencas. La finalización de estos subsidios del Estado condujo

a los propietarios beneficiados del incentivo, así como a la Municipalidad del Municipio de

Tecpán y de algunas comunidades rurales del municipio, a buscar un esquema que pueda dar

continuidad a los logros alcanzados en términos de conservación de las microcuencas.

En el ámbito local existe voluntad política y preocupación de parte de las autoridades locales

(municipalidad) en encontrar soluciones factibles al deterioro de las microcuencas del río Xayá y

Pixcayá, pero lo más importante aún es el interés y la voluntad de la sociedad civil organizada, a

través de los Consejo Comunal de Desarrollo (COCODES), Consejo Municipal de Desarrollo

(COMUDE), Asociaciones de Productores, representantes de Fincas Privadas, Organizaciones

No Gubernamentales (ONG‘s) y Organismos de Gobierno, para asumir el reto e iniciar procesos

legítimos que contribuyan al manejo sostenible de las microcuencas. Sin embargo, por la poca

disponibilidad de fondos para dar soporte y acompañamiento a todo el proceso, se tomó la

decisión de conformar inicialmente la Asociación Civil Ambiental Xayá (ACAX), que cubre

inicialmente la microcuenca del Xayá y es la responsable de liderar el proceso.

En el año 2,007 el Programa PARPA del MAGA, a través del Programa Piloto de Apoyos

Forestales Directos (PPAFD) y un grupo promotor conformado por instituciones como el INAB y

el CONAP, realizaron un estudio técnico en la microcuenca del río Xayá. Con base al estudio se

formuló el Plan de Acción para la Gestión del Reconocimiento Ambiental al Servicio de

Captación Hídrica que proporcionan los bosques de Tecpán a la Ciudad de Guatemala (PSA).

Para ello fue necesaria la voluntad de los actores a nivel local, representados a través de la

Asociación ACAX que involucra a los actores oferentes y demandantes del servicio hídrico que

abastece a la Ciudad de Guatemala; en tanto la municipalidad de Guatemala y la Empresa

Guatemalteca de Agua –EMPAGUA-, funcionan como la unidad administradora de la distribución

de este recurso. A pesar que se tienen aportaciones voluntarias de algunos usuarios, se prevé al

final negociar la implementación de un ―cobro o reconocimiento‖ a los usuarios del servicio de

agua de la Ciudad capital Guatemala, que sea utilizado para invertir en la conservación de la zona

de captación hídrica en la micro cuenca del río Xaya, en compensación por el rol que las áreas con

cubierta forestal y el manejo adecuado de las tierras del área juegan en la calidad del agua

consumida en la ciudad. En ese orden de ideas, el objetivo básico del Mecanismo es lograr la

concreción de un acuerdo entre la Asociación ACAX y la Empresa Municipal de Agua de Ciudad

Guatemala –EMPAGUA-, empresa de carácter municipal a manera de asegurar el abastecimiento

de agua a largo plazo.

En conclusión, se puede definir que ha habido aceptación por parte de los principales actores,

tanto de los propietarios privados, así como de la Municipalidad de Tecpán, en la parte alta de la

microcuenca. De igual manera, EMPAGUA ha manifestado apertura para dar inicio a una

181

negociación que permita alcanzar un acuerdo para el financiamiento permanente del Mecanismo.

Esta situación de apertura se ha dado debido que EMPAGUA como tal, no cuenta con ningún tipo

de estrategia o proyecto en el corto plazo que mitigue o adapte alguna situación dentro de la

cuenca para estabilizar el abastecimiento de agua hacia la ciudad capital de Guatemala.

Finalmente, pese a un clima sociopolítico sumamente inestable y financieramente precario en

Guatemala, el proceso aún continúa. Es más, ha tomado una formalidad legal e iniciado procesos

concretos para consolidar la negociación más importante que asegure en el mediano plazo una

sostenibilidad ambiental, social, institucional y financiera.

Alcance actual

Hasta ahora el resultado más importante es la conformación de la Asociación de la microcuenca

del río Xayá (ACAX), la cual está integrada por los principales actores, tanto oferentes

(Municipalidad de Tecpán, Fincas Privadas y Sociedad Civil) apoyados por ONG´s presentes en el

municipio, Centro de Salud e Entidades Gubernamentales, así como el principal demandante del

agua, EMPAGUA.

Actualmente, ésta Asociación se encuentra legalizada formalmente mediante la inscripción en el

ministerio de gobernación, específicamente en el registro de las personas jurídicas con la Partida

No. 27005, Folio 27005, del libro 1 del Sistema Único del Registro Electrónico de Personas

Jurídicas con fecha, Guatemala 05 de Abril de 2010. Esta situación, le da el respaldo jurídico para

la gestión local y autonomía de programas y proyectos para el manejo y conservación de los

recursos naturales. De igual manera la Asociación ACAX, en el 2011, está implementando la

oficina técnica para ejecución de dichos proyectos, siendo la responsable de la ejecución,

monitoreo y evaluación in situ de los proyectos en ejecución. La ACAX recibirá informes

mensuales de la Unidad Técnica de ejecución de proyectos.

La negociación del reconocimiento aún está en proceso, falta definir el monto adicional en el

canon de agua, incluido como una tasa municipal, para que se pueda financiar el componente

ambiental del servicio. Sin embargo, se considera que con la incorporación de los actores al

proceso se ha avanzado significativamente hacia la meta deseada. Vale la pena resaltar que a pesar

de la apertura de EMPAGUA, el actual alcalde capitalino ha sido muy activo políticamente (fue

presidente en el período 1997 – 2000) y en el 2011 ha fomentado una campaña política fuerte, por

lo que ha sido complicado el enlace personal con la ACAX.

Por último, el alcance actual de la ACAX como mecanismo de compensación tendiente a la

sostenibilidad, ha firmado un convenio de Cooperación Técnica y Financiera con el Centro

Agronómico de Investigación y Enseñanza –CATIE-, el cual es el ente asesor técnico y el cogestor

financiero en la ejecución del proyecto denominado ―Fortalecimiento de la cogestión para la

conservación y restauración del Parque Regional Municipal del Astillero Municipal de Tecpán,

cabecera de las cuencas de los ríos Madre Vieja, Motagua y Coyolate (FASE I). Este proyecto es

uno de los indicadores tangibles del funcionamiento autónomo de la ACAX y es financiado por 2

años por los fondos nacionales del Fondo para la Conservación Ambiental –FCA-, gestionados

para el Canje de Deuda por Naturaleza, de las Naciones Unidas.

182


El río Xayá tributa diariamente un caudal de 36,288 m3/día, beneficiando a 180 mil habitantes de

la ciudad de Guatemala. Si bien es cierto que en términos de calidad del agua esta es de mala

calidad, ésta constituye la principal fuente de abastecimiento para la ciudad de Guatemala y

además, la de menor costo por tratarse de agua superficial, en contraposición al agua subterránea,

cuyo costo de extracción es significativamente más alto. Sin embargo, pese al valor estratégico de

la microcuenca, hasta el momento no existe ninguna inversión en la misma por parte de

EMPAGUA, lo que pone en riesgo el abastecimiento del líquido a futuro.

Esta situación contribuye a acelerar los procesos de deterioro de la microcuenca, con lo cual

también se incrementan los costos por el tratamiento del agua por parte de EMPAGUA, causado

por el alto grado de erosión de los suelos sin cobertura forestal, el avance de la frontera

agropecuaria y la contaminación con desechos sólidos. Esta situación pone en alto riesgo el

abastecimiento de agua a la ciudad capital en los próximos años, incrementando además la

vulnerabilidad a desastres naturales, y la presión social al nivel local, cuyos habitantes demandan

aprovechar sus bosques para obtener fuentes de ingresos.

Actualmente la empresa EMPAGUA, invierte aproximadamente US $ 114,474.00 mensuales en el

tratamiento de purificación del agua en la planta de tratamiento Lo de Coy, ubicada en el

municipio de Mixco, departamento de Guatemala.

Costo eficiencia

A continuación se presenta el Cuadro 27 en el cual se presentan las estimaciones de inversión a

partir del 2008 al 2010.

Cuadro 27. Guatemala: Estimación de las inversiones del mecanismo de compensación en el

periodo 2008 – 2010.

Contribución financiera Formas de contribución Cantidad (Q) Cantidad (US $)

Programa PPAFD –

PARPA(MAGA)

Incentivos forestales a las

comunidades de la parte alta.

0.00 0.00

Programa PPAFD –

PARPA(MAGA)

Acompañamiento técnico al

proceso

143,778.00 17,534.00

ACAX Jornales de trabajo en la

protección del bosque y

fuentes de agua en la parte alta

80,000.00 10,000.00

Proyecto gestionado entre

CATIE y ACAX

Aportes monetarios y aportes

en especie

1,555,000.00 194,375.00

TOTAL 1,635,143.778 221,909.00

Fuente: ACAX – CATIE, 2011.

Tipo de cambio utilizado y referido: 1 US $ = Q. 8.00

Es importante mencionar que bosques de la microcuenca no recibe ningún incentivo desde el año

2006 -2007, por lo que los beneficiarios de la parte alta están apropiados y comprometidos en el

cuidado de boques protectores de fuentes de agua. De manera, que ha existido aportes mínimos

por parte de ellos para realizar autogestión en manejo y protección de la microcuenca. En el 2011,

se inicia la implementación del primer proyecto de autogestión con apoyo de CATIE, utilizando

como marco legal el convenio de cooperación técnica y financiera firmado con la ACAX, para la

183

ejecución de US $. 194,375.00 con fondos del FCA provenientes del financiamiento nacional para

el canje de deuda por naturaleza. Esto es un indicador de sostenibilidad, ya que iniciaron procesos

de autogestión local para el funcionamiento y fortalecimiento de la ACAX y por ende del

mecanismo reconocimiento o compensación económicamente un servicio ambiental. Para lo débil

que está Guatemala en estos temas, se considera que la inversión ha sido aceptable o quizá baja

para el grado de eficiencia o impacto que se tiene por el momento.


A nivel general las áreas comunitarias , municipales y privadas de las subcuencas Xayá – Pixcayá

están abasteciendo de agua a las zonas25

1,2 3,7, 8,11,19,4,6 totalmente y 18 parcialmente de la

Ciudad de Guatemala, lo que es equivalente a 1.5 millones de personas, considerando que una 1

persona consume aproximadamente 100 litros de agua al día.

En el caso específico del río Xayá tributa diariamente un caudal de 36,288 m3/día, beneficiando a

180 mil habitantes de la ciudad de Guatemala. Si bien es cierto que en términos de calidad del

agua esta es de mala calidad, esta constituye en términos cuantitativos, la principal fuente de

abastecimiento para la ciudad de Guatemala y además, la de menor costo por tratarse de agua

superficial, en contraposición al agua subterránea, cuyo costo de extracción es significativamente

más alto. Sin embargo, pese al valor estratégico de la microcuenca, hasta el momento no existe

ninguna inversión en la misma por parte de EMPAGUA, lo que pone en riesgo el abastecimiento

del líquido a futuro.

Como efecto de la preocupación sobre la crisis de agua dentro de la microcuenca, el mecanismo

ha generado un plan de manejo de la microcuenca del río Xayá validado por todos los actores del

área. Este contempla diferentes aspectos de conservación, restauración y gestión sostenible de

recursos naturales en la micro cuenca a manera de garantizar la provisión de bienes y servicios

ambientales a largo plazo. Se visualiza la recuperación y restauración de tierras forestales de

captación hídrica mediante el establecimiento de plantaciones forestales con especies nativas de

rápido crecimiento y el manejo de regeneración natural. El manejo forestal sostenible de la

microcuenca se llevará a cabo con fines de producción haciendo uso del PINFOR del INAB. Las

acciones de conservación se pretende desarrollarlas a través de promover la declaratoria de Áreas

Protegidas en tierras Privadas y Comunitarias, como instrumentos legales que garanticen la

provisión de servicios ambientales.

El Plan de Manejo de la microcuenca contempla mejorar la calidad del agua de fuentes

superficiales, mediante el saneamiento ambiental y la creación de una unidad técnica municipal

encargada de la administración del agua del casco urbano de Tecpán. Se tiene previsto la

reglamentación del uso del agua y la emisión de desechos sólidos y líquidos, la instalación y

operación de plantas de tratamiento de desechos líquidos y sólidos, el monitoreo de la calidad del

agua de las fuentes de agua de la microcuenca y, como eje transversal a todas las actividades, la

implementación de un programa de educación ambiental tanto formal como informal a nivel de

toda la microcuenca y en la ciudad de Guatemala. Se contempla reducir la erosión a través de

implementar diferentes estructuras de conservación del suelo así como Sistemas Agroforestales y

la conservación de bosques de galería. Particular atención se prevé brindar a la recuperación de

áreas degradadas que constituyen riesgo de deslizamientos de tierra.

25 La ciudad de Guatemala está dividida administrativamente en 25 zonas dentro del casco urbano.

184


La apropiación del mecanismo por parte de los actores ha sido un factor importante para el

fortalecimiento del proceso, prueba de ello es la formación de la Asociación ACAX (conformada

por los principales actores del proceso) y la integración del grupo promotor constituido por

PARPA, INAB, CONAP y MARN, el cual tiene como función el asesoramiento en aspectos

técnicos del área (figura 16). El interés de los propietarios de fincas privadas que ocupan un 85%

del área total de la microcuenca del río Xayá es importante, ya que están dispuestos a conservar

sus bosques generadores de servicios ambientales si existiera un reconocimiento económico. De

allí que los propietarios de fincas estén dispuestos a apoyar actividades priorizadas en el plan de

manejo de la microcuenca, que incluye aspectos de educación ambiental, conservación de suelos,

mejorar la calidad de agua, manejo de desechos sólidos y la implementación de una planta de

tratamiento de agua.

La municipalidad de Guatemala a través de EMPAGUA, también está mostrando interés en el

proceso y se cuenta con un integrante de la empresa dentro de la Asociación ACAX, quien

participa en todas las reuniones de seguimiento al proceso, así como en la validación de proyectos

a gestionar a diferentes organizaciones nacionales e internacionales. La Asociación tuvo el primer

acercamiento con personal de la planta de tratamiento de agua potable Lo de Coy, para conocer el

proceso de producción de agua potable para la ciudad capital. Desde el punto de vista de

EMPAGUA, la calidad del agua que recibe de la microcuenca es mala, pero es una parte

importante de su caudal para el abastecimiento a la ciudad capital. Esto requiere que EMPAGUA

invierta grandes sumas de dinero (Q 870,000 mensuales = US $. 114,474) para limpiar el agua que

recibe. De esa manera, EMPAGUA es la más interesada en que se efectúen acciones en la

microcuenca para mejorar la calidad del recurso hídrico.


Para el caso de la ADRI o del mecanismo Reconocimiento Económico al Servicio Ambiental

Hídrico –RESAH- que se lleva a cabo en la microcuenca del río xayá, actualmente no se tiene casi

ninguna incidencia de organizaciones nacionales que dirijan o coordinen algún programa.

Solamente fue hasta diciembre 2010, que el PARPA prestó asistencia técnica personalizada para la

consolidación del proceso. Sin embargo, es importante mencionar que la ACAX casi tiene

independencia en los procesos de autogestión para el funcionamiento del mecanismo. Un ejemplo

de esto es el proyecto ―Fortalecimiento de la cogestión para la conservación y restauración del

Parque Regional Municipal del Astillero Municipal de Tecpán, cabecera de las cuencas de los ríos

Madre Vieja, Motagua y Coyolate (FASE I)‖, que actualmente está ejecutando conjuntamente con

el CATIE.


Datos numéricos: US $. 194,375.00 provenientes de donación del FCA específicamente de los fondos de

donación de las Naciones Unidas para el Canje de Deuda por Naturaleza.

Forma de cooperación: Donación mediante concurso de propuestas de proyectos.

Condiciones de cooperación: No reembolsable.

Organizaciones con quienes trabajo: Centro Agronómico de Investigación y Enseñanza –CATIE-.

185


De manera general, NO EXISTE ningún marco jurídico o legal que ampare o respalde cualquier

mecanismo de compensación por servicios ecosistemicos proporcionados por el bosque. Sin

embargo, esta sistematización permite conocer las diferentes iniciativas que se presentan en

Guatemala. Para el mecanismo de RESAH en proceso de ejecución por parte de la ACAX, el

marco legal principal es que la ACAX está inscrita en el registro de las personas jurídicas con la

Partida No. 27005, Folio 27005, del libro 1 del Sistema Único del Registro Electrónico de

Personas Jurídicas con fecha, Guatemala 05 de Abril de 2010.

Con relación al marco de política pública el mecanismo se enmarca perfectamente dentro de la












este caso el mecanismo de RESAH, responde al instrumento de política denominado: Apoyos

forestales Directos por servicios ambientales, enmarcado dentro de la línea de política 1:

―contribución al fortalecimiento del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas, SIGAP y

protección y conservación de ecosistemas forestales estratégicos (INAB, CONAP, MAGA, PAFG,

1998).

Dentro de la agenda forestal nacional para Guatemala, el mecanismo RESAH se enmarcó dentro

de 3 de las 4 áreas sustantivas, siendo estas: 1.) conservación y protección del bosque, 2.) servicios









todo el territorio nacional, entre otros.

PROGRAMA DE INCENTIVOS FORESTALES PARA PEQUEÑOS

POSEEDORES DE TIERRAS DE VOCACIÓN FORESTAL (PINPEP) DE

INAB.

El Programa de Incentivos Forestales para Pequeños Poseedores de Tierras de Vocación Forestal o

Agroforestal –PINPEP–, fundamenta su ejecución en el contrato de contribución No. 11030,

186

firmado entre la Ministra de la Cooperación para el Desarrollo de los Países Bajos y el Gerente del

Instituto Nacional de Bosques –INAB–, en el Acuerdo Gubernativo No. 556-2005, así como en el

documento base que origino el programa.

El PINPEP en el año 2006, inicio acciones de manejo de bosques naturales, establecimiento y

mantenimiento de plantaciones y sistemas agroforestales con poseedores (as) de pequeñas

extensiones de tierras, en 79 municipios con altos índices de pobreza, de 13 departamentos del

país.

El INAB a través del PINPEP y con el apoyo financiero de la Cooperación para el Desarrollo de

los Países Bajos, desde el año 2007 al 2010, ha certificado y pagado un total de 2,172 proyectos,

con un área total de 8, 063.40 hectáreas, y un monto total de Q. 39,599,154.55. Habiendo

beneficiado directamente con el incentivo forestal a un total de 11,696 personas, de los cuales un

71% son hombres y un 29% son mujeres.

Inicio y evolución

El PINPEP es un programa que paga a pequeñas y pequeños poseedores de tierras de vocación

forestal, para que siembren árboles o manejen su bosque natural, en proyectos individuales

menores de 15 ha.

El PINPEP actualmente plantea 5 requisitos para ser elegible dentro del programa. Estos son: ser

guatemalteco o guatemalteca, mujeres u hombres poseedores de tierras de vocación forestal y

agroforestal, ser mayor de edad, pleno uso de sus derechos civiles y que tengan proyectos

individuales no mayor de 15 ha.

El objetivo general del PINPEP es contribuir con el manejo forestal sostenible de los busques

naturales de los pequeños poseedores de tierras y con el establecimiento y manejo de sistemas

agroforestales en los municipios afectados por la pobreza y el hambre, mediante el mecanismo de

otorgamiento de incentivos forestales. Con este mecanismo de compensación se permite ampliar

la participación de pequeños poseedores de tierras de vocación forestal de los beneficios de un

incentivo económico. De igual manera, se especifica el fomento a la equidad de género mediante

la participación de grupos de mujeres en el manejo de bosques naturales y en el establecimiento y

mantenimiento de sistemas agroforestales. La generación de empleo rural y el fortalecimiento a

los procesos de participación del poder local son otros objetivos específicos planteados en el

PINPEP.

El PINPEP tiene una escala de incentivos, tanto para el fomento de plantaciones, para el fomento

al manejo de bosques naturales para producción y para protección y para el fomento de sistemas

agroforestales. En el Cuadro 28 se pueden apreciar los montos a pagar para los beneficiarios

elegibles al PINPEP.

Cuadro 28. Guatemala: Montos de incentivos a pagar por el PINPEP por modalidad

PINPEP para plantaciones y sistemas

agroforestales

PINPEP de Manejo de Bosque Natural

Fase / Año Monto del

incentivo (Q.)

por hectárea

Monto del

incentivo (Q.)

por hectárea

Área en

hectáreas

Para Producción

Monto incentivo por

hectárea (Q)

Para Protección

Monto incentivo por

hectárea (Q)

187

Establecimiento 0 5,000.00 2,500.00 Menor de 5 ha 2,807.04 2,660.30

Mantenimiento 1 2,100.00 1,050.00 De 5 a 15 ha 14,035.20 + 581.65 por

ha adicional hasta 15 ha.

13,301.50 + 514.68 por


Mantenimiento 2 1,800.00 900.00 De 15 a 45 ha 19,851.70 + 271.23 por


18,448.30 + 207.43 por


De 45 a 90 ha 27,988.60 + 188.18 por


24,671.20 + 178.62 por

ha adicional hasta 90 ha

Mayor de 90 ha 36,456.70 + 190.98 por

ha adicional

32,709.10 + 175.03 por

ha adicional

Fuente: PINPEP, INAB, 2011.

Alcance actual

Actualmente el PINPEP abarca un total de 12 de los 23 departamentos de Guatemala, enfocándose

principalmente en 79 municipios de los 334 a nivel nacional, seleccionados bajo el criterio que son

afectados por el hambre y la pobreza. Es uno de los mecanismos financieros de compensación

dentro del sector forestal con mayor enfoque social, ya que abarca los sectores rurales con

menores posesiones de tierra y sin certeza jurídica. Además, incluye un arreglo diferente a los

otros instrumentos financieros, los sistemas agroforestales, que hoy día son el eslabón del

ordenamiento territorial que integra arreglos mixtos entre agricultura, silvicultura y ganadería. A

la fecha el PINPEP ha compensado económicamente con un total de Q. 39,599,154.55,

beneficiando a 8,063.40 hectáreas, distribuidas en 2,172 proyectos en el área de influencia. En el

Cuadro 29 se puede ver con mayor detalle ese total distribuido en las diferentes modalidades de

incentivo otorgado por el PINPEP.

Cuadro 29. Guatemala: Pago de incentivos acumulados por el Programa PINPEP al 2010

Modalidad Manejo de

bosques

naturales

con fines de

producción

Manejo de

bosques

naturales con

fines de

protección

Plantación

forestal

Sistemas

agroforestales

Total general beneficiarios

No. proyectos 135 1,426 387 224 2,172 Hombres Mujeres

Hectáreas 741.21 5,979.76 685.78 656.66 8,063.40 8,343 3,353

Montos en

Millones de (Q) 4,033,294.76 28,255,127.86 4,976,722.28 2,334,009.65 39,599,154.55

Fuente: PINPEP, INAB, 2011.


El programa PINPEP anualmente tiene dos tipos de auditoria de los procesos que se llevan a cabo.

Por un lado esta la auditoria interna que realiza el INAB, a través de sus auditores, y por otra parte

están las auditorias que realiza Holanda. En ambas auditorías se evalúan la efectividad en el uso

de los recursos, y la situación de los proyectos que son incentivados, y el cumplimiento de los

objetivos por los cuales fue creado el PINPEP.

Al final, las auditorias han reflejado que el manejo del PINPEP ha sido un éxito, lo cual ha

permitido que distintas organizaciones, como municipalidades, mancomunidades, organizaciones

188

comunitarias, y otras instancias del sector forestal, se unieran para incidir en la aprobación del

decreto 51-2010, Ley del PINPEP.

Costo eficiencia del mecanismo.

Desde el momento que el programa tiene un enfoque puramente social es difícil medir este tipo de

variables econométricas, ya que la intención principal del mecanismo es sensibilizar a la población

rural de integrar dentro de su sistema productivo o medio de vida al árbol. Sin embargo, por la

demanda que actualmente tiene este mecanismo a nivel nacional y la credibilidad institucional

seguramente sea otro de los pocos mecanismos de compensación a nivel nacional exitoso.

Cuadro 30. Guatemala: Montos pagados por el PINPEP hasta el año 2010 por modalidad de

compensación

PROYECTOS

Monto Pagado

en el 2007 (Q)

Monto Pagado

en el 2008 (Q.)

Monto Pagado

en el 2009 (Q.)

Monto Pagado

en el 2010 (Q.)

Manejo de bosques

naturales con fines de

producción

511,338.16 1,086,713.19 1,098,341.63 1,336,901.77

Manejo de bosques

naturales con fines de

protección

2,957,972.53 5,705,061.40 8,526,392.04 11,065,701.88

Plantación forestal 742,726.00 1,188,736.92 1,374,823.36 1,670,436.00

Sistemas

agroforestales 293,567.50 452,123.35 737,635.30 850,683.50

TOTAL 4,505,604.19 8,432,634.87 11,737,192.34 14,923,723.15

Fuente: PINPEP, INAB, 2011


El PINPEP ha logrado el involucramiento e interés de 400 organizaciones de la Alianza Nacional

Forestal Comunitaria, 100 organizaciones de la Red Nacional de Comunidades Organizadas y más

de ciento cincuenta COCODES, así también tierras de gestión colectiva, municipales y comunales.

Incremento del interés de los gobiernos municipales (ANAM, 20 Asociaciones departamentales de

municipalidades y 31 mancomunidad de municipalidades), en participar en el sector forestal.

En el otorgamiento de incentivos hasta el 2010 a beneficiado en forma directa con el incentivo a

8,343 hombres y 3,353 mujeres, con una cobertura del PINPEP, en 79 municipios de pobreza y

pobreza extrema. Los incentivos han beneficiado a diferentes grupos étnicos, entre los cuales

podemos mencionar, meztizos, Pocomam, Aguacateco, Poptí, Tectiteco, Cho‘rt‘i, Kanjobal, Chuj,

Kaqchiquel, Quiche, Mam, Achi, y ladinos a nivel nacional.

Además se logró la Integración de 79 municipalidades y 93 actores locales en la incidencia,

análisis y discusión de la Iniciativa de ley que buscaba prolongar el programa PINPEP, y al final

de este proceso se logró la aprobación del decreto 51-2010, Ley del PINPEP. Esto se considera un

189

gran logro para el país, porque se dispondrán de recursos económicos para la protección de

bosques, reforestación a nivel nacional, la implementación de sistemas agroforestales y para

manejar los bosques en forma sostenible.


El PINPEP ha beneficiado con 2,172 proyectos en los 13 departamentos de cobertura, siendo los

beneficiarios poseedores individuales, organizaciones comunitarias, municipalidades y grupos

organizados. En el Cuadro 31 se hace un resumen de la cantidad de beneficiarios directos que se

tienen en los departamentos donde el PINPEP tiene cobertura.

Cuadro 31. Guatemala: Beneficiarios directos por departamento del Programa PINPEP

Departamento Municipios Atendidos Beneficiarios directos

Quetzaltenango 6 68

Totonicapan 8 612

Huehuetenango 15 2189

San Marcos 7 4062

Quiche 6 116

Solola 3 1445

Chimaltenango 6 417

Baja Verapaz 5 590

El Progreso 4 52

Zacapa 4 518

Chiquimula 7 1,484

Jutiapa 5 128

Jalapa 3 15

Total general 79 11,596

Fuente: base de datos PINPEP, 2011.

En el PINPEP, se tiene como beneficiario directo, aquellas personas que han recibido un incentivo

forestal por tener su proyecto, o por concepto de jornales en proyectos comunales o municipales.

Del total de beneficiarios del PINPEP, 8,441 son indígenas que representan el 72%, y 3,254 son

ladinos, representados en un 28%, a nivel nacional.

También se tiene hasta el momento un total de 45,456 beneficiarios indirectos, de los cuales un

48% son hombres y un 52% son mujeres. Para el PINPEP los beneficiarios indirectos son los hijos

e hijas de los beneficiarios directos.


Para este caso específico el PINPEP es un programa dentro de la estructura del Instituto Nacional

de Bosques -INAB-, el cual es el servicio forestal que administra los bosques fuera de áreas

protegidas. Institución autónoma y con personería jurídica representada por una Junta Directiva

conformada por los actores del sector forestal, siendo estos: el Ministerio de Agricultura, el

Ministerio de Finanzas, las Universidades, la Escuela de Agricultura, las ONG´s ambientalistas,

190

las municipalidades y la Gremial Forestal. Por lo que se determina que el PINPEP está

representado por actores de todo el sector forestal de Guatemala.


Datos numéricos: Se tuvo una donación del Gobierno de los países bajos de Q. 63,114,176.00, con

una contrapartida del Gobierno de Guatemala de Q. 27,783,696.00

Forma de cooperación: Donación provenientes del Gobierno de los Países Bajos.

Condiciones de cooperación: Fondos no reembolsables.

Organizaciones con quienes trabajo: Gobierno de los Países Bajos – Holanda.


Contrato de contribución No. 11030, firmado entre la Ministra de la Cooperación de los Países

Bajos y el Gerente del INAB, Acuerdo Gubernativo No. 556-2005, Documento base que origino

el Programa, y Resoluciones de Junta Directiva del INAB No. 01.36.2005, 01.36.2006, 16.2007,

01.12-2008, 02.32-2009.

Con la aprobación de la Ley del PINPEP, decreto 51-2010, se tendrá cobertura a nivel nacional y

se contara con recursos financieros del Estado para atender la creciente demanda de proyectos de

manejo de bosque natural, para el establecimiento y mantenimiento de plantaciones forestales y

sistemas agroforestales.

MICROCUENCA DEL RÍO TECULUTÁN, MUNICIPIO DE TECULUTÁN

Los intereses económicos de los actores involucrados en el manejo de las cuencas generalmente

hacen que desarrollen prácticas contrarias a la vocación de las tierras, lo que tiene como

consecuencia las reducciones en la cantidad y calidad del agua, los movimientos de masas de

tierras y las pérdidas de biodiversidad, entre otros efectos.

Debido a que el flujo de agua va de las partes altas a las bajas, los efectos de una gestión no

adecuada o no planificada de los recursos en las cuencas se hacen sentir a gran distancia de su

punto de origen. Los cambios en las coberturas y usos de la tierra influyen directa o

indirectamente en la cantidad y calidad de los recursos hídricos superficiales y subterráneos. Es

por eso que se están desarrollando instrumentos económicos, como el Pago Equitativos por

Servicios Hidrológicos (PESH), para que apoyen la gestión integrada de cuencas.

Con base en este contexto y teniendo en mente la implementación de esquemas equitativos desde

un punto de vista social, WWF y CARE desarrollan el proyecto ―Pago Equitativo por Servicios

Hidrológicos (PESH)‖, que tiene como objetivo implementar un proceso que asegure un manejo

sostenible de los recursos naturales de las cuencas seleccionadas, al tiempo que mejore las

condiciones de vida de comunidades rurales pobres.

El proyecto se lleva a cabo en cuencas específicas de cinco países que son Tanzania, Indonesia,

Filipinas, Perú y Guatemala. El área seleccionada en este último país corresponde a la cuenca del

río Teculután, que es una de las 63 sub-cuencas del complejo Motagua-Polochic en Guatemala,

191

tiene una extensión de 200.33 kilómetros cuadrados y por sus características geológicas y

geográficas, se presenta como un candidato idóneo para establecer un sistema de compensación

por servicios hidrológicos de cuencas (figura 17). Se localiza en las coordenadas geográficas; 89°

41¨ 30‖ y 89° 55¨ 10‖ de longitud oeste y 14° 58¨ 10‖ a 15° 11¨ 05‖ de latitud norte. Sus límites

con respecto a otras cuencas son: Al norte, Subcuenca del Río Polochic; al Sur, Cuenca del Río

Motagua; al este, microcuenca del Río Pasabién y al Oeste microcuencas de los ríos Güijó y La

Palmilla.

De la Microcuenca dependen once sistemas de agua potable, se extrae agua para 22 tomas de riego

para todo el municipio y municipios vecinos. Su hipsometría tiene un rango entre los 200 a 2,900

msnm. El problema hidrológico tanto para la Municipalidad de Teculután como entidad

responsable del abastecimiento del agua para consumo humano y usuario de la parte baja de la

cuenca, como para las comunidades, en la parte media y alta está bien definido y es: ―el avance de

la frontera agrícola, las prácticas de producción inadecuadas y la falta de medidas para la

conservación del suelo, inciden en el incremento de las tasas de erosión en 21.9 TM/ha/año

superando el nivel tolerable por el sistema natural y reduciendo la calidad del agua para

consumo humano por los altos niveles de turbidez que presenta el agua. Así mismo la cantidad de

agua que se pierde como escorrentía superficial en la estación lluviosa también se incrementa en

16.6 mil m3/ha/año”. (MARTINEZ, M.; JUAREZ, D. 2008).

Por otra parte las condiciones de intensidad de la precipitación (2,000 mm/año) y tipos de suelos

la hace muy susceptible a la erosión. Se ha demostrado que si existen variadas posibilidades de

generar cambios en las prácticas agro-culturales actuales, que redunden en la disminución de la

erosión y también en mejorar la cobertura vegetal sobre el suelo en los sitios claves para reducir la

carga de sedimentos que transportan las fuentes de agua superficial.

Por otro lado de acuerdo al estudio legal e institucional existen las condiciones en la legislación

guatemalteca para el establecimiento de un esquema de compensación por servicios hidrológicos.

La implementación de un esquema de PESH requiere que se involucre no sólo a los proveedores y

usuarios de dichos los servicios, sino también a un intermediario que se encargue de implementar

el esquema de compensación, al mismo tiempo que pueda mediar entre ambas partes en caso de

existir diferencias.

Inicio y evolución

De esa cuenta es Guatemala WWF y CARE en forma conjunta desarrollan el proyecto ―Pago

Equitativo por Servicios Hidrológicos (PESH): Fase I, Preparando el caso de negocios‖. El cual es

financiado por los gobiernos de Holanda (DGIS) y Dinamarca (DANIDA). El proyecto tiene como

objetivo implementar un esquema de compensación equitativa por servicios hidrológicos, que

contribuyan a la gestión sostenible de los recursos naturales, así como a mejorar las condiciones

de vida de comunidades pobres. Este es parte de un proyecto mundial que se desarrolla

simultáneamente en otros cuatro países (Perú, Tanzania, Indonesia y Filipinas) y que consta de dos

fases.

La primera inició en abril del 2006 con una duración de 18 meses, tiempo durante el cual se

generó información científica de base, que permitió el diseño de un esquema de compensación a

nivel de cuenca, el cual concluye con la firma de una carta de entendimiento entre proveedores y

192

usuarios de los servicios hidrológicos. Con la finalización exitosa de esta primera etapa, a inicios

del 2008 dará inicio la fase de implementación del programa, por un período de cuatro años, en los

que se espera el establecimiento del esquema.

En esta primera fase se llevaron a cabo una serie de estudios científicos que permitieron la

definición de la propuesta de negocios para el diseño de esquemas de compensación por servicios

hidrológicos novedosos y únicos en la región por su enfoque de equidad y reducción de pobreza,

siendo estos:

1. Legal e institucional

2. de Selección de cuencas

3. Hidrológico

4. Sistemas de Vida

5. Valoración económica y análisis costo-beneficio

Toda esta información sirvió para la elaboración de la propuesta de negocios, que es el

instrumento que muestra la viabilidad (económica, ecológica, social y política) del mecanismo de

Compensación por Servicios Hidrológicos. Esta propuesta es la base para la elaboración del

Memorando de Entendimiento (MDE) que es un acuerdo entre comunidades de la cuenca alta y

usuarios del servicio en la cuenca baja para cooperar en el desarrollo de un esquema de pagos por

Servicios Hidrológicos. La idea del MDE es que todos los participantes en el esquema de CSH

tengan acceso a la misma información acerca de las fortalezas y debilidades de los pagos

propuestos.

Con la firma del MDE se dio paso a la Fase II, en la cual se implementarán una serie de prácticas

agrícolas y forestales que proveerán servicios ambientales a los usuarios y por los que tendrán que

pagar a los proveedores para asegurar su flujo futuro.

Alcance actual

Para fortalecer el proceso de negociación se conformó una comisión temporal de negociación y

dialogo para la incorporación al esquema de las comunidades seleccionadas de las microcuencas

(con el aval de la Asamblea de la ADICOMTEC y los COCODES). Dentro del proceso se han

hecho acercamientos con los COCODES de las comunidades seleccionadas, la sociedad civil

organizada de las áreas (que se beneficia del agua del río Pasabién, Pueblo Viejo y Estanzuela) y

las empresas que podrían constituirse en usuarios de los servicios hidrológicos.

Paralelamente se realizó el estudio de valoración económica y de costo beneficio para desarrollar

el caso de negocio, lo que sirvió como base para firmar la carta de entendimiento. El proceso

anterior, se inició en el segundo semestre del año 2009 y finalizó en el primer semestre del año

2010. Se planteó este periodo debido a que la implementación del esquema equitativo por

servicios hidrológicos en la microcuenca Teculután, se inició en el segundo semestre del 2008,

con lo que se tuvo un período de tiempo suficiente para consolidar los procesos productivos con

cultivos de alto rendimiento, la reforestación y regeneración de la parte alta.

En el segundo semestre del año 2009, el proyecto tuvo un año de implementación exitosa lo que

dio al equipo del comité intermediario y el Coordinador de Sitio, evidencia suficiente para iniciar

193

el proceso de negociación con los actores de las microcuencas, situación que está en proceso de

consolidarse formalmente, teniendo planificado para el 2012 una tarifa establecida y consensuada.

Para el proceso de escalamiento a las comunidades de Pasabién, Pueblo Viejo y Estanzuela, se

tiene un panorama prospero, debido a que ya se tienen acercamiento con los lideres, y se conocen

las principales necesidades.

Debido a que el esquema de PESH está siendo impulsado por WWF y CARE y a través del

proyecto ―Pago Equitativo por servicios hidrológicos‖, la estructura del grupo intermediario

durante la fase de establecimiento del esquema (que tendrá una vida útil igual a la del proyecto)

incluirá la participación de estas dos instituciones. Una vez finalizada esta fase el grupo seguirá

funcionando pero sin la participación de WWF y CARE.

1. Representante de CARE: Cumplirá las funciones de coordinador del grupo intermediario.

2. Representante de WWF.

3. Un representante de las organizaciones relacionadas con el manejo de recursos naturales en

el área.

4. Un representante de la municipalidad.

5. Un representante de los usuarios.

6. Un representante de los proveedores.

7. Un representante de los COODE de segundo nivel de las comunidades participantes como

proveedores.

A la fecha se puede dar a conocer que los alcances tangibles del mecanismo de compensación son

los siguientes: a) una reforestación del 80 ha de las 134 planificadas inicialmente en el plan de

acción, b) la protección de 2,500 ha de regeneración natural, c) fomento en mejoras tecnológicas

en 30 ha de agricultura de laderas, d) ciclos de cultivo de ocra y maíz en aproximadamente 20 ha.

En el desarrollo de estos componentes se ha tenido la participación financiera de los usuarios de

aproximadamente US $ 20,000.00 entre insumos, jornales e inversión económica.


Para este mecanismo se considera que es demasiado prematuro evaluar una efectividad ambiental,

ya que cuando se refiere a manejo de recursos naturales y/o recuperación o restitución de

ecosistemas naturales, se debe pensar en por lo menos 40 años para poder con certeza hacer una

evaluación objetiva de los impactos de un mecanismo como este. Para este caso, efectivamente si

se pueden identificar los indicadores positivos tales como avances en el control de quemas, que

tiene un efecto directo en la presencia o no de incendios forestales; la presencia de pastos en las

zonas de restitución efectivamente están cumpliendo su función en la retención del suelo y

captación hidrológica en la microcuenca. Asimismo, se ha percibido una mejora en las

condiciones del agua, entre otras cosas.


En términos de recursos naturales casi siempre se puede inferir que los costos son insuficientes

para lograr una eficiencia completa del mecanismo. Sin embargo, cuando estos logran hacer una

incidencia legítima en los actores, automáticamente la eficiencia se va por encima de las

inversiones iniciales. El mecanismo PESH está en su fase de consolidación, sin embargo se tienen

194

propuestas para replicarlo en otras 3 regiones del oriente de Guatemala. De igual manera, se

coordina con el MARN con el objetivo principal de replicar el modelo PESH en otras regiones del

país.


En la cuenca del río Teculután, el cambio de uso del suelo (bosque a producción agrícola) ha

provocado que durante la estación seca exista un problema de calidad de agua, consecuencia de la

erosión del suelo y de escasez producto de la inadecuada distribución de los caudales en el tiempo.

En la época lluviosa el principal problema es de calidad de agua debido a la cantidad de

sedimentos en suspensión y que obligan a la municipalidad a cerrar el sistema de distribución ya

que la cantidad de sedimentos que se acumulan hacen que los tanques deban limpiarse y que el

agua que llega a las casas por sus niveles de turbidez tan altos, hacen que no sea posible su uso. Se

estima que el volumen de agua que se deja de abastecer por mantener cerrada la planta es de

aproximadamente 88,296,480 litros.

Para poder cubrir este volumen de agua la municipalidad debe usar medios alternativos como son:

Distribución de agua a través de camiones cisterna.

Compra de agua potable por parte de las mismas comunidades para abastecer sus

necesidades (agua salvavidas).

Para resolver el problema de calidad del agua en la época de verano la municipalidad limpia los

sedimentos acumulados en los tanques de distribución cada 15 días aproximadamente e invierte

US $3,058/año (los que se reducirían a la mitad en caso de implementar el proyecto). Además, el

40% de las familias invierten en la compra de agua potable aproximadamente US $121,000. Cada

familia consume alrededor de 12 tambos de agua al mes y cada uno tiene un costo de US$1.7.

Por otra parte, para resolver el problema de calidad de agua en la época de invierno, la

municipalidad tendría que contratar unos 43 camiones distribuidores de agua al día, para lo cual

tendría que invertir al menos US $330,192/año (MARTINEZ, M.; JUAREZ, D. 2008)

En síntesis, actualmente para proveer una solución de corto plazo que sólo ataca las consecuencias

del problema (época seca y lluviosa) representa una inversión para la municipalidad y para las

comunidades de aproximadamente US$ 452,400 por año y US$ 1,809,600 en cuatro años, esto sin

considerar la tasa de crecimiento de la población.

Por su lado, los costos de inversión para el establecimiento de un esquema de compensación por

servicios hidrológicos implica una inversión total de US$ 1,589,793 en cuatro años, la cual provee

una solución de mediano y largo plazo, que va dirigida a reducir el problema, en vez de las

consecuencias del problema como se hace actualmente.

De lo anterior se puede concluir que si se lleva a cabo el proyecto en un período de cuatro años los

beneficios exceden a los costos en US $219,807.15 (Cuadro 32), o lo que es lo mismo se tiene una

relación beneficio/costos de 1.13 con lo que el proyecto es deseable desde un punto de vista

económico. Más aún si se toma en cuenta que el debido a la naturaleza del proyecto, el usuario

sólo tiene que aportar US $123,283, con lo que los beneficios exceden a los costos en US

$1,686,317 (Cuadro 33) en un período de cuatro años. El proyecto tiene una relación beneficio

195

costo de 14.67, es decir que por cada dólar que invierte el usuario recupera 14.67 lo que hace

sumamente atractivo al proyecto. (MARTINEZ, M.; JUAREZ, D. 2008)

Cuadro 32. Guatemala: Análisis costo beneficio de la implementación de las prácticas

propuestas por el proyecto para un período de 4 años (en US $).

Año Beneficios Costos Flujo de efectivo Flujo acumulado

1 452,400 560,168.38 -107,768.38 -107,768.38

2 452,400 522,376.86 -69,976.86 -177,745.24

3 452,400 379,642.59 72,757.41 -104,987.83

4 452,400 127,605.02 324,794.98 219,807.15

Total 1,809,601 1,589,792.86

Cuadro 33. Guatemala: Análisis costo beneficio de los costos pagados por la municipalidad

para la implementación de las prácticas propuestas por el proyecto para un período de 4

años (en US $).

Año Beneficios Costos Flujo de efectivo Flujo acumulado

1 452,400 27,891.00 424,509.00 424,509.00

2 452,400 24,270.00 428,130.00 852,639.00

3 452,400 31,893.00 420,507.00 1,273,146.00

4 452,400 39,229.00 413,171.00 1,686,317.00

Total 1,809,601 123,283.00

Fuente: plan de acción PESH para Guatemala, 2008.


Las comunidades que más contribuyen al problema están bien identificadas geográficamente y

caracterizadas de acuerdo a sus condiciones socio-económicas. Siendo estas El Astillero, Las

Anonas, Las Minas, El Arco, San Antonio y El Oreganal. En total estas comprenden 3,031

personas, principalmente de origen no indígena y cuyas principales actividades económicas son la

producción de maíz y frijol para autoconsumo.


En este mecanismo PESH, existe a la fecha una coordinación muy estrecha con el Ministerio de

Ambiente y Recursos Naturales –MARN-, a través del programa conjunto. Esto, con el objetivo

principal de replicar el modelo PESH en otras regiones del país. El mecanismo PESH básicamente

está financiado por el Consorcio internacional WWF-CARE. Aunque la fuente financiera principal

provienen de WWF-Holanda.


Datos numéricos: se estima que los montos globales, considerando la participación de los actores,

la municipalidad y los apoyos del donante externo ascienden a un monto aproximado de un millón

de dólares, dentro del cual se cuantifican el uso de insumos, valor en especie e inversión

económica para operar el mecanismo.

Forma de cooperación: Cooperación técnica y financiera.

196


Organizaciones con quienes trabajo: Consorcio internacional WWF-CARE. Aunque la fuente

financiera principal provienen de WWF-Holanda.


La legislación existente y la política ambiental del país abre la oportunidad para la construcción de

modelos de ―compensación por servicios hidrológicos‖ que considere la realidad local y nacional,

basada en la propia idiosincrasia guatemalteca y que a su vez, encuentre oportunidades en dicha

legislación para promover el acuerdo de un instrumento de negociación, que conjugue

convenientemente y desde el enfoque de la equidad, los intereses de las partes involucradas,

considerando el efecto que esta iniciativa tendrá sobre la reducción de los niveles de pobreza de

las comunidades involucradas y sobre la conservación de los recursos naturales.

De acuerdo con la información recopilada sobre la PSAH, y específica¬mente sobre los tipos

existentes, si se quiere implementar un mecanismo de pago nacional será necesario contar con un

marco legal que desarrolle la figura y apoye en el sistema de incentivos o de carga impositiva para

el uso de la tierra. Esta legislación, por lo tanto, debería acompañarse de una política coherente

que impulse este tipo de servicio hidrológico (De Noack y Bocaletti, 2007).

En los marcos políticos, así como en los instru¬mentos legales, no se aborda explícitamente

todavía el mecanismo. Sin embargo, actualmente hay una iniciativa denominada Red de Servicios

Ambientales, conformada por un grupo de profesionales interesados en promover un mecanismo

de PSA en Guatemala. Lamentablemente por ser una iniciativa técnica sin apoyo ni voluntad

política, no se ha podido posicionar para hacer la incidencia política necesaria.

De manera concreta, las bases legales que dan soporte a este tipo de mecanismos parten de la

misma Constitución Política de la República del año 1986 que menciona, en el Capí¬tulo II

relativo a los Derechos Sociales, cinco artículos relacionados con los derechos ambientales. El

artículo 64 consagra el Patrimonio Natural, declarando de interés nacional su conservación,

protección y mejoramien¬to. Fomenta además la creación de áreas protegidas. El artículo 97

asigna al Estado, con la participación de sus gobiernos locales y sus ciudadanos, la prevención de

la contaminación del ambiente y el mantenimiento del equilibrio ecológico. En la sección décima

del mismo Capítulo, en el ar¬tículo 126, se regula lo respectivo al régimen económico y social,

por lo que se incluye lo que corresponde a los bienes forestales, además de cómo debe priorizarse

la reforestación. En los artículos 127 y 128 se delimita el régimen de aguas y el aprovechamiento

de estas (De Noack y Bocaletti, 2007).

La normativa que serviría de base para la implementación de esquemas de compensación por

servicios ambientales proviene de le¬yes conexas como la Ley de Protección y Mejoramiento del

Ambiente (Decreto 68-86), la Ley de Áreas Protegidas (Decreto 4-89) y la Ley Forestal (Decreto

101-96), sin olvidarse el Código Municipal. Para el caso de la Ley de Protección y Mejoramiento

del Ambiente, en su artículo 15, establece que se deberán emitir todas las disposiciones y

reglamentos ne¬cesarios para regular el sistema hídrico, de tal modo que se evite que el

aprovechamiento y uso de las aguas cause deterioro ambiental y se pro¬muevan el uso integral y

el manejo racional de las cuencas hídricas, así como la conservación de los bosques, teniendo

197

como meta el manteni¬miento y el equilibrio del sistema. De igual manera, se encuentra el

Acuerdo Gubernativo 791-2003 de la Presidencia de la República, que norma la política de la

gestión ambiental, teniendo como objetivos perfec¬cionar el marco jurídico e institucional y

desarrollar nuevos instrumentos de gestión, como la compensación por servicios ambientales.

El Ministerio de Ambiente tiene, de conformidad con este Acuerdo, la fun¬ción específica de

instrumentar mecanismos como el PSA, que faciliten la conservación del ambiente, a través de la

participación de los beneficiarios de los servicios que este presta (De Noack y Bocaletti, 2007).

Por otra parte, la Ley de Áreas Protegidas contiene tres importantes artículos: el artículo 7, 9 y 13;

mientras que La Ley Forestal no contiene expresamente el PSA, sin embargo, algunos de sus

artículos pueden utilizarse como base para desarrollar el sistema. Entre estos encontramos el

artículo 47, que prohíbe eliminar el bosque en las partes altas de las cuencas hidrográficas, en

especial en las ubicadas en zonas de recarga hídrica, que abastecen fuentes de agua, que contarán

con protección especial. La posibilidad de desarrollar un mecanismo de compensación de

servicios hidrológicos, tomando como base la legislación forestal, tiene fundamento en el Título

VII, Capítu¬lo I, del artículo 71 al 82 del mismo normativo. Allí se norma el PINFOR que es una

herramienta de la política forestal nacional de largo plazo promovida por el Instituto Nacional de

Bosques (INAB).

Es importante mencionar que existen bases legales y políticas a nivel local tomando de base las

responsabilidades de los gobiernos locales establecidos en las normativas anteriormente descritas.

FONDO DEL AGUA DEL SISTEMA MOTAGUA-POLOCHIC

El Fondo del Agua del Sistema Motagua-Polochic nació como una iniciativa de la Fundación

Defensores de la Naturaleza en el año 2003. La lógica que motivó la creación del Fondo fue la

riqueza hidrológica que posee la Reserva de Biósfera Sierra de las Minas, que abastece a 300,000

usuarios que utilizan el agua de diversas formas en las cuencas de los ríos Motagua y Polochic y

en el valle de San Jerónimo, así como la necesidad de financiar la gestión adecuada de los

recursos naturales en las partes alta y media de las cuencas hidrográficas.

En los primeros años de operación el Fondo del Agua desarrolló 7 líneas de trabajo: (i)

Investigación y Monitoreo, (ii) Educación en recursos hídricos, (iii) Organización orientada en

comités de cuencas, (iv) Fortalecimiento Municipal, (v) Acompañamientos al sector industrial y

agroindustrial, (vi) Políticas y Legislación Local y (vii) Gestión para la creación de una

Fundación de segundo nivel.

En estos momentos el Fondo del Agua ya posee una Junta Directiva de 7 miembros que

representan a los diferentes grupos de usuarios organizados, siendo estos: (i) Sector Industrial,

(ii) Sector Hidroeléctrico, (iii) Sector de usuarios de agua para Irrigación, (iv) Representantes de

Comités de Cuencas del Grupo Ladino, (v) Representantes de Comités de Cuencas del Grupo

Indígena, (vi) Representante de la Academia e Investigación y (vii) Fundación Defensores de la

Naturaleza (FAO-FACILITY, FONDO DEL AGUA, DEFENSORES DE LA NATURALEZA,

2009).

198

El Fondo del Agua del Sistema Motagua Polochic, se establece en la región nororiental de

Guatemala, abarcando en su totalidad la Reserva de Biosfera Sierra de las Minas y el Refugio de

Vida Silvestre Bocas del Polochic. Desde el punto de vista hidrográfico, como principal servicio

ambiental que regulan dichas áreas protegidas, el Fondo del Agua abarca el territorio norte de la

cuenca baja del Río Motagua y la parte media y baja del Río Polochic. Posee una extensión

aproximada de 423,335 has. Su funcionamiento se basa en los más de 63 ríos que nacen en la

Reserva de la Biosfera Sierra de las Minas y que alimentan los valles del Río Motagua, Polochic

y San jerónimo. En dichos valles se encuentran la gran mayoría de los usuarios del agua, donde

destacan 72 industrias, 4 hidroeléctricas, 4 sistemas piscícolas, 8 unidades de irrigación y más de

300,000 personas distribuidas en los valles y partes bajas e intermedias de la Sierra de las Minas.

La Reserva de Biosfera Sierra de las Minas fue declarada en el año de 1990 y posee una

extensión de 240,000 has, mientras que el refugio de Vida Silvestre Bocas del Polochic fue

declarado en 1996 y posee 23,000 has. Ambas áreas protegidas son administradas por Defensores

de la Naturaleza, de acuerdo a sus legislaciones de declaración. Se posee una estrecha

comunicación y trabajo con el CONAP, entidad estatal encargada de las áreas protegidas.

Inicio y evolución

El objetivo fundamental del Fondo del Agua es asegurar a mediano y largo plazo la cantidad y la

calidad del agua proveniente de la zona núcleo de la Reserva de la Biosfera Sierra de las Minas,

por medio de un mecanismo técnico - financiero, a través del cual se invierte en el adecuado

manejo del agua y sus cuencas. La inversión en el manejo adecuado de la parte alta de las

cuencas, contribuye además al objetivo de conservación de Sierra de las Minas y Bocas del

Polochic, Misión principal de Fundación Defensores de la Naturaleza y del Consejo Nacional de

Áreas Protegidas (CONAP).

Los mecanismos de inversión de fondos diseñados y algunos ya en funcionamiento son diversos

y rebasan un simple modelo de pago por servicios ambientales. Los programas diseñados son

siete: incentivos, de créditos, de pequeñas donaciones, de protección de zona núcleo, de contratos

directos, de manejo financiero y de mecanismos privados de conservación. Actualmente ya están

en funcionamiento los programas de pequeñas donaciones, el de manejo financiero, el de

contratos directos y el de protección de zona núcleo que se ejecuta conjuntamente con Fundación

Defensores de la Naturaleza.

Al momento se considera un modelo exitoso por ser pionero en su diseño, participativo en su

forma de implementación y funcional al estar demostrando que es factible el aporte voluntario de

usuarios y fundamentalmente de industrias (FAO-FACILITY, FONDO DEL AGUA,

DEFENSORES DE LA NATURALEZA, 2009).

Alcance actual

El Fondo del Agua está por inscribirse de acuerdo a los lineamientos de la legislación

guatemalteca, como una Fundación No lucrativa de segundo nivel. Basados en dicha realidad, el

Fondo del Agua basa su quehacer en contribuciones voluntarias de los diferentes grupos de

usuarios. No se maneja por el momento el término ―pago‖ por servicios hídricos o ambientales,

sino más bien inversión económica o en especie, en proyectos específicos de manejo sostenible

del agua (FAO-FACILITY, FONDO DEL AGUA, DEFENSORES DE LA NATURALEZA,

2009).

199

La estructura del Fondo está diseñada para ser una institución pequeña y facilitadora de procesos,

y no una Institución ejecutora. El fondo del Agua no es un modelo de servicios ambientales, sino

que engloba una serie de programas de fortalecimiento a la gestión de los recursos naturales y

servicios que presta la Reserva de Biósfera Sierra de las Minas.


Un aspecto importante vinculado a la sostenibilidad, es la existencia de la Reserva de la Biosfera

Sierra de las Minas y del Refugio de Vida Silvestre Bocas del Polochic. Independientemente de la

funcionalidad del mecanismo de compensación en tanto la zona núcleo se conserve, esta seguirá

aportando caudales importantes de agua de calidad. De tal manera que el mecanismo del Fondo

del Agua viene a fortalecer la gestión tanto técnica como financieramente haciendo incidencia

local en la importancia de los recursos naturales y el enfoque de responsabilidad social ambiental.

Un indicador que se maneja en aspectos de cobertura forestal son las imágenes de satélite, que se

analizan frecuentemente. En los últimos 10 años no ha existido variación de la cobertura forestal

de la RBSM.

Es importante resaltar que los componentes de organización y de educación ambiental del Fondo

del Agua, actúan también en función del cambio de actitud y de conocimiento sobre el uso del

agua. En la medida que los usuarios sean más conscientes y estén mejor capacitados para el uso

del recurso, se vislumbra una sostenibilidad del mismo a mediano plazo.

El Fondo del Agua se visualiza como un Mecanismo que propicie la conservación y adecuado

manejo de los recursos naturales renovables de los cuales depende el desarrollo económico y

financiero de la región.


El Fondo del Agua es un mecanismo complementario al manejo de las áreas protegidas que se

incluyen dentro del mismo. Es un proceso de apoyo a las labores realizadas por Defensores de la

Naturaleza, por CONAP, por los Gobiernos locales y por las diferentes entidades y personas que

ya están conscientes de la importancia de la conservación y el mantenimiento de los servicios

ambientales que se prestan. Evidentemente, con la experiencia y prestigio de la Fundación

Defensores de la Naturaleza en la región, la eficiencia del mecanismo ha avanzado

significativamente considerando un entorno sociopolítico muy heterogéneo. Sin embargo, como

se ve en acápite 7.2 existe ya una gama de actores involucrados en el proceso, la mayoría de

manera voluntaria.


Como ejemplo de la importancia del agua en el desarrollo agro industrial de la zona, para 1983, la

Fundación Defensores de la Naturaleza, determinó que el valor de una hectárea de tierra en

función del acceso al agua para riego era de US $ 500.00/ha sin irrigación en contraposición con

los US $ 10,000.00/ha con irrigación. De igual manera, en este mecanismo, se han realizado una

cantidad considerable de estudios académicos enfocados a determinar la valoración económica del

recurso (Cuadro 34), estudios de hidrología e hidrogeología, entre otros con enfoques

socioeconómicos que han permitido una mejor toma de decisiones y lograr mejores impactos

200

sociales y económicos, ya que están siendo más útiles en los procesos de negociación con las

comunidades, unidades de riego comunitario y con los sistemas de distribución de agua entubada.

Cuadro 34. Guatemala: Datos de valoración económica del agua en el Sistema Motagua-

Polochic

Uso principal del agua

Valor del Agua en

dólares americanos

(US$)

Metodología de estimación

Hidroeléctrica privada en

San Jerónimo

0.013/m3 Cambio de generación de energía

Producción de tilapia 0.039/m3 – 0.065/m3 Cambio de productividad

Agua para servicio

domiciliar (Aldeas de

Santa Cruz, San Jerónimo

y Tasquehuite)

0.052/m3 - 0.061/m3 Costos totales de inversión inicial,

mantenimiento, operación y costos de

protección del área de captación para

tiempo de vida del sistema

Sistema de riego y

producción de maíz criollo

0.015/m3 Cambio de productividad

Maíz dulce 0.16/m3

Fuente: FAO-FACILITY, FONDO DEL AGUA, DEFENSORES DE LA NATURALEZA, 2009. Fuente primaria

de la información: Guerra, Alex; Alvarado, Susana; 2006. De la Sierra de las Minas al Valle de San Jerónimo:

acciones locales para la gestión integrada del Agua. Fondo del Agua del Sistema Motagua Polochic.

CATIE/Fundación Defensores de la Naturaleza. 96p.

En los procesos de planificación estratégica del Fondo del Agua, se ha definido que a mediano

plazo (3 – 4 años) se prevé mejorar los mecanismos de distribución de agua y a largo plazo,

impulsar la implementación de plantas de tratamiento en las cabeceras municipales y en los

pueblos de mayor población.

En conclusión, el Fondo del Agua ha sido pionero en el tema de investigación en la región, ha

mejorado el fortalecimiento a la gestión municipal y organización social, ha fortalecido la

industria local, ha profundizado en mejorar su estrategia de educación y concientización

ambiental y hacer la incidencia pertinente para desarrollar el mecanismo técnico financiero

dentro de la RBSM.


El mecanismo del Fondo del Agua se basa en la participación de los 300,000 usuarios del

Sistema Motagua-Polochic y está representado por los diferentes grupos en la Junta Directiva

provisional (10 meses de conformada) son: (i) Usuarios de agua para Riego, (ii) Sector Industrial

y Agroindustrial, (iii) Sector Hidroeléctrico, (iv) Representantes de la Academia y Unidades

científicas, (v) Asociación de Comités de Cuenca del lado Norte (comunidades indígenas), (vi)

Asociación de Comités de Cuenca del lado Sur (comunidades ladinas) y (vii) Fundación

Defensores de la Naturaleza, como secretario Ejecutivo de la Reserva de la Biosfera Sierra de las

Minas y creador e impulsor del Fondo del Agua.

Otros actores importantes dentro del Fondo del Agua son los alcaldes y corporaciones municipales

de los 14 municipios que tienen jurisdicción en las dos Áreas Protegidas. Para este caso los

alcaldes están actuando a través de los comités de cuenca. Dentro del Sistema Motagua Polochic

10 cabeceras municipales (del total de 14), reciben agua proveniente de la Sierra de las Minas. Sin

embargo, la mayoría de municipalidades desde hace más de 10 años colaboran con el pago de

201

guardarecursos y/o con el aporte de personal en la época de prevención y control de incendios

forestales, pero por otro lado, la inversión en protección de fuentes de agua es nula, debido a que

enfocan el presupuesto en inversiones de obra gris. En el Cuadro 35 se puede identificar con

mayor detalle los diferentes actores que interactúan en el desarrollo del Fondo del Agua, que en

términos prácticos representan la participación local.

Cuadro 35. Guatemala: Estructura de grupos representados en la Junta Directiva del Fondo

del Agua

Grupo organizado Participantes

actuales Participantes Meta Observaciones

I. Sistemas de

Riego

AURSA

JUMUZNA

Chanrayo, Sistema de regadíos

tradicionales de San Agustín

Acasaguastlán,

Sistema de regadíos

tradicionales Los Achiotes,

ARTSIM (Teculutan),

Sistemas privados de Pasabien,

Río Hondo, Jones

Los sistemas de riego son los

mayores usuarios del agua

proveniente de la Sierra de las

Minas y requieren una atención

inmediata debido a lo poco

tecnificado de sus sistemas, su

antigüedad y repercusiones en

eficiencia de transporte y riego.

II. Sector Industrial ABASA/Coca Cola

Agua Pura Salvavidas/

Cervecería

Centroamericana

INDESA, Ingenio Guadalupe,

PAINSA, LIZASA, Del Monte

Fresh, Cervecería AMBEV

Se listan solo las mayores

industrias del Sistema Motagua

Polochic, clasificadas en función

del volumen de uso de agua.

III. Sector

Hidroeléctrico

AGER

ENEL

Inversiones Pasabien,

Industrias Río Hondo

AGER es la Asociación de

Generadores de Energía

Renovable de Guatemala

IV. Comités de

Cuenca Sur

San Isidro (T)

Hato

Teculutan

Los Achiotes (S)

Comaja, Uyus, Huijó, La

Palmilla, Pasabien, Río

Hondo, Jones, Santiago

Mayuelas, Lobo, Doña María,

La Vega

Las cuencas listadas son las que

nacen en zona núcleo y poseen

mayores caudales superficiales

V. Comités de

Cuenca Norte

Ribacó, Chilascó, San

Antonio, Pancajoc, Mululjá

Samiljá, Pueblo Viejo, Tinajas,

Zarco, Zarquito, Las Minas,

Pataxte, Chapín, Las Cañas,

Los Limones

Ya se poseen asociaciones de

comités de cuenca en Ribacó y

Samiljá. Están en proceso de

definir su representación dentro

del Fondo del Agua.

VI. Académico -

científico

Universidad Rafael

Landivar (T);

Universidad San

Carlos (S);

Universidad Del Valle

Universidad Rural

Las Universidades participan

como asesores principales en

materia de investigación básica y

aplicada del agua.

VII. Fundación

Defensores de la

Naturaleza

Secretario Ejecutivo

de la Reserva de la

Biosfera Sierra de las

Minas

De acuerdo al decreto 49-90 del

Congreso de la República.

Fuente: FAO-FACILITY, FONDO DEL AGUA, DEFENSORES DE LA NATURALEZA, 2009.


El Fondo del Agua es un mecanismo complementario al manejo de las áreas protegidas que

coordina y apoya la gestión institucional de la Fundación Defensores de la Naturaleza, por

CONAP, por los Gobiernos locales y por las diferentes entidades relacionadas en la región.

202


sostenible). Para este mecanismo NO APLICA.

ONG‘s que facilitan o financian alguno de los mecanismos. La principal ONG establecida en el

área de la Reserva de Biósfera Sierra de las Minas es la Fundación Defensores de la Naturaleza, la

cual es una Fundación privada, no lucrativa, creada en 1983 y con más de 18 años de experiencia

en el manejo de áreas protegidas. Mediante mecanismos de coadministración, es responsable del

manejo del 4.5% del total del territorio guatemalteco.

Empresas privadas (por ejemplo que pagan servicios ambientales o certifican). La base del diseño

financiero del Fondo del Agua es poder obtener al menos U$1.00/año de cada uno de los 300,000

usuarios del Sistema. Para el año 2007, se obtuvo ingresos por US $.50,000 provenientes de 2

industrias grandes y para el año (2008) ingresaron otros dos socios industriales y se tiene el apoyo

temporal de una empresa embotelladora internacional como contraparte del aporte nacional. De

manera general, se estimó una proyección financiera de ese reconocimiento económico voluntario

para el año 2011 equivalente a US $. 585,000.00.

Como referencia cabe mencionar que las empresas privadas que participan son las siguientes:

ABASA/Coca Cola, Agua Pura Salvavidas/ Cervecería Centroamericana, AGER, ENEL, AURSA,

JUMUZNA, entre otros.


Según la memoria de labores 2005 – 2010 la inversión en el mecanismo del fondo del Agua ha

llegado a un estimado de US $ 2 millones al año 2010.

Forma de cooperación: Cooperación técnica y financiera.


Organizaciones con quienes trabajo: Dentro de la planificación financiera se presenta la

dependencia del Fondo del Agua con relación a los donantes externos y como éstos van a

disminuir en la medida de lo posible. Sin embargo, siempre se mantiene abierta la línea de trabajo

con los socios externos como pueden ser socios nacionales o internacionales. Por ejemplo, una

empresa Internacional apoya en estos momentos en estudios hidrogeológicos en el área y

mantendrá el apoyo por varios años como fue planificada la investigación. Similar situación se

presenta con los procesos de investigación básica de hidrología forestal, los cuales son ejecutados

en conjunto con diferentes Universidades nacionales e Internacionales y con apoyo de la

Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología (SENACYT).

Es importante resaltar que la inversión de los Q. 16.3 millones (US $. 2.1) se realizó con la

implementación de 21 proyectos. Estos ingresos provienen en su mayoría de organismos

internacional, seguidos por organismos gubernamentales y fondos privados, que han presentado

una tendencia creciente. En la memoria 2005-2009 se especifican los 19 donantes externos que

aportan recursos financieros al Fondo de Agua, dentro de los cuales resaltan: la Embajada de

Holanda, con apoyo del 27%; CEPF/CI, con el apoyo de 17%, AVINA con el 10%, DOI/USAID

fase I y II con el 18%, ABASA/Coca Cola y Agua pura Salvavidas con el 5%, WWF con el 5%,

Prodoma/CATIE con el 2%, TNC con el 1 %, entre otros.

203


Desde el punto de vista del recurso hídrico, Guatemala carece de una ley general de aguas por lo

que existe un descontrol sobre la explotación, uso, manejo y tratamiento del recurso. Las únicas

normativas generales relacionadas son la Constitución de la República que establece el agua como

un bien público y el código municipal que faculta a las Municipalidades actuar en sus municipios

en función de agua potable. Resultado de esa debilidad Nacional, la gran mayoría de los sistemas

de captación, distribución, manejo y cobro por servicio en el Sistema Motagua Polochic, son

privados lucrativos o comunitarios.

De manera concreta, al igual que el caso anterior (caso 6), las bases legales que dan soporte a este

tipo de mecanismos parten de la misma Constitución Política de la República del año 1986 que

menciona, en el Capí¬tulo II relativo a los Derechos Sociales, cinco artículos relacionados con los

derechos ambientales. El artículo 64 consagra el Patrimonio Natural, declarando de interés

nacional su conservación, protección y mejoramien¬to. Fomenta además la creación de áreas

protegidas. El artículo 97 asigna al Estado, con la participación de sus gobiernos locales y sus

ciudadanos, la prevención de la contaminación del ambiente y el mantenimiento del equilibrio

ecológico. En la sección décima del mismo Capítulo, en el ar¬tículo 126, se regula lo respectivo al

régimen económico y social, por lo que se incluye lo que corresponde a los bienes forestales,

además de cómo debe priorizarse la reforestación. En los artículos 127 y 128 se delimita el

régimen de aguas y el aprovechamiento de estas (De Noack y Bocaletti, 2007).


















artículos pueden utilizarse como base para desarrollar el sistema. Entre estos encontramos el

artículo 47, que prohíbe eliminar el bosque en las partes altas de las cuencas hidrográficas, en

especial en las ubicadas en zonas de recarga hídrica, que abastecen fuentes de agua, que contarán

con protección especial. La posibilidad de desarrollar un mecanismo de compensación de

servicios hidrológicos, tomando como base la legislación forestal, tiene fundamento en el Título

VII, Capítu¬lo I, del artículo 71 al 82 del mismo normativo. Allí se norma el PINFOR que es una

204

herramienta de la política forestal nacional de largo plazo promovida por el Instituto Nacional de

Bosques (INAB).

Es importante mencionar que existen bases legales y políticas a nivel local, tomando de base las

responsabilidades de los gobiernos locales establecidos en las normativas anteriormente descritas.

CUENCA DEL RÍO SAN JERÓNIMO, BAJA VERAPAZ

El mecanismo de compensación económica para la protección de los bosques y fuentes de agua en

el valle de San Jerónimo, tiene sus inicios en el año 2003, cuando a nivel local se identifica la

sobreexplotación de los mantos acuíferos, la contaminación de las fuentes de agua aledañas al río

San Jerónimo, aunado al avance de la frontera agrícola, que dio como resultado, conflictos entre

las comunidades aledañas.

La cuenca de San Jerónimo tiene una extensión de 22,802.7 ha. de las cuales el 49%, es decir,

11,203.2 ha presentan cobertura forestal con un porcentaje de hasta el 90% por encontrarse dentro

de la zona núcleo. Como el resto de cuencas hidrográficas grandes en la sierra de Las Minas, la

parte alta se encuentra ubicada dentro de la zona núcleo y, consecuentemente, está protegida

legalmente. La Fundación Defensores de la Naturaleza, administradora legal de la reserva, se

encarga de hacer efectiva dicha protección.

Según el INAB, El servicio hídrico lo proveen, los propietarios de la parte alta de la cuenca y dos

comunidades cercanas a la zona núcleo, el área de mayor recarga hídrica. Los usos principales del

agua en la cuenca son para consumo humano de 14,341 personas de 11 comunidades, para 657

usuarios del sistema de riego específicamente de los miembros de AURSA, para el abastecimiento

de 3 hidroeléctricas (2 privadas y una municipal), y para 12 piscícolas.

Inicio y evolución

El mecanismo de la cuenca del río San Jerónimo es un proceso local dentro de un esquema

regional denominado Fondo del Agua del Sistema Motagua-Polochic. La iniciativa surge de la

Dirección Ejecutiva de la Fundación Defensores de la Naturaleza, quien la diseña e implementa en

los años iniciales. El mecanismo es realmente un proceso de manejo integral de cuenca a largo

plazo, vinculado con la protección estratégica y legal de la zona núcleo de la Reserva de la

Biosfera Sierra de las Minas.

En el mecanismo, el objetivo fundamental fue integrar a todos los usuarios de la microcuenca y

diseñar e impulsar un reglamento sobre el uso del agua que contemplara, como uno de sus

componentes, el pago por servicio ambiental hídrico proveniente del bosque. Inicialmente, se

conformó, en cada una de las comunidades, un Comité de agua potable. Luego, se reunió a los

representantes de los diferentes grupos de usuarios: agua potable, riego, hidroeléctrica, turismo,

piscicultura y delegados de las diferentes secciones de la Municipalidad. Por medio de una

metodología participativa, se discutieron los puntos comunes, los de discordia, las amenazas y se

concluyó con un primer borrador de las normas del Comité. Finalmente, en 2006, el Comité quedó

conformado con los integrantes de los diferentes sectores. En el período anterior de gobierno local

se logró la aprobación del reglamento y quedó pendiente, para las nuevas autoridades municipales,

su implementación.

205

Durante el proceso de diseño y planificación del reglamento, el Fondo del Agua realizó una serie

de actividades complementarias en materia de educación ambiental, investigación social y de

recursos naturales y la temática de organización comunitaria (FAO-FACILITY, FONDO DEL

AGUA, DEFENSORES DE LA NATURALEZA, 2009b).

El mecanismo depende, para su funcionamiento, de la voluntad del nuevo alcalde municipal de

San Jerónimo, quien, por el momento, no muestra interés en su implementación. La Fundación

Defensores de la Naturaleza y el Fondo del Agua hacen incidencia para que apoye el proyecto.

Lo más exitoso del mecanismo radica en dos aspectos fundamentales: a) el diseño, creación e

implementación del Comité de la cuenca del río, con el involucramiento de los principales actores:

comunidades proveedoras del servicio, industrias, usuarios de agua para riego, piscicultura y uso

doméstico y b) el logro del diseño y aprobación por consenso general del reglamento de agua, que

lleva implícito el cobro del servicio ambiental hídrico (Global, 2008).

En la memoria de labores del Fondo del Agua elaborada para los años 2005 – 2009 se menciona

que para el año 2008 se eligió una nueva Junta Directiva y la inclusión de 3 nuevos socios. Para el

2009, fue positivo para el comité, ya que con el apoyo del proyecto JADE se logró disponer de US

$. 30,000, con el objetivo de seguir fortaleciendo las capacidades de los socios sobre sus funciones

acerca de los bosques de galería. En este mismo año, el comité logró su reconocimiento legal

como asociación, lo cual le da autonomía en cualquier proceso de autogestión local. Asimismo, en

el 2009, se inició un proyecto con apoyo de UICN, con el propósito de fortalecer el concepto de

servicios ambientales a nivel municipal en la cuenca y fortalecer el uso de éste como una

herramienta de gestión de proyectos ambientales.

Alcance actual

El alcance más tangible que se ha logrado por el mecanismo, ha sido el mantener la cobertura

forestal de 11,203.2 ha (49% del área de la cuenca). Evidentemente, se sabe que está dentro de una

zona núcleo, pero en Guatemala no la excluye de las presiones de avance de frontera agrícola,

incendios, tala ilegal, entre otros. Aunado a esto, se tiene el involucramiento de la municipalidad

de San Jerónimo que ya ha aceptado darle continuidad a la aplicación del reglamento y fortalecer

la asociación. Es importante recalcar que el Fondo del Agua juega un papel importante como

facilitador y orientador de procesos, así como en el apoyo de recursos financieros.

Actualmente está establecido un reglamento sobre uso de agua que contempla el cobro del servicio

ambiental. No está operando por condiciones políticas. No ha sido determinada la tarifa de

servicio ambiental. El cobro actual es de U$0.78/m3. Concretamente, el Reglamento es un primer

intento de regulación local sobre el uso del agua, ante la ausencia de una Ley nacional.


El alcance más tangible que se ha logrado por el mecanismo, ha sido el mantener la cobertura

forestal de 11,203.2 ha (49% del área de la cuenca). Esto ha traído efectos positivos en el área

tales como: minimización en la incidencia de incendios forestales (se realizaron 800 Km de líneas

negras para la prevención de incendios así como 200ha de rozas controladas, 750 ha de quemas

prescritas. Además se equiparon de tres brigadas comunitarias y voluntarias para el manejo de

medidas de prevención), talas ilegales y zonas de deslaves (estudios de ordenamiento territorial)

(Global, 2008).

206


Actualmente no se poseen datos. Conjuntamente con el fondo del agua debería ser sostenible a

partir del 5to año de operación.

En el tiempo que lleva de operar el Fondo del Agua del Sistema Motagua-Polochic, la experiencia

ha demostrado que hay retornos mayores al invertir en procesos educativos y de concienciación

que conduzcan al cambio de actitud. El lograr que los usuarios del agua estén dispuestos a realizar

pagos de compensación ambiental debe ser el resultado de un proceso de cambio de actitud, ya

que por sí mismo el pago no resuelve el problema.


Mecanismo es establecido por la Municipalidad y fue aceptado por los usuarios y proveedores. El

proceso de inversión acordado entre ENEL y el Fondo del Agua está dirigido a reforestación de

las áreas detectadas como prioritarias.

A la fecha se han generado los siguientes impactos económicos: a) Producción y venta de 2.400

quintales de tilapia por año, b) Generación de más de 100 empleos anualmente, c) Generación de

ingresos económicos en promedio de cuatrocientos sesenta y ocho mil dólares ($468.000.00) al

año, y d) Se trabajó con el Programa de Incentivos Forestales (PINFOR) para la protección de la

zona núcleo, beneficiando a más de cinco comunidades y propietarios privados dentro de las zonas

núcleo y de uso sostenido de la Sierra de las Minas, asimismo se incluyeron proyectos de PINFOR

de reforestación y regeneración de bosques privados.

De igual manera, se identificaron otros impactos sociales tales como: a) Diversificación de los

usos del recurso hídrico como una alternativa para mejorar la calidad de vida de la población, a

través del cultivo y producción de carne de pescado, lo que ha generado ingresos adicionales a sus

miembros, b) Establecimiento de una tasa para la conservación del área de recarga de la cuenca

del Río San Jerónimo (Sierra de las Minas) en la cuota que los usuarios del sistema de riego pagan

anualmente, c) Incorporación a la Gremial de Pescadores y Piscicultores de Guatemala

(GREPISGUA), d) Incorporación como miembros de la Asociación Gremial de Empresarios

Rurales (AGER), y e) Se implementó un sistema de mini riego por goteo en la comunidad con una

cobertura de 10 hectáreas, que beneficiará a un total de 20 familias cuyos miembros han

colaborado como voluntarios en el control y prevención de incendios, así como en actividades de

educación y concientización a la población sobre el uso adecuado y el valor del agua (Global,

2008).


Proveedor(es): Fincas privadas y 2 comunidades.

Usuarios: 11 comunidades, 1 cabecera municipal (14,341 usuarios), 957 usuarios de riego, 12

usuarios piscícolas, 3 pequeñas hidroeléctricas. Dentro de la cuenca, las hidroeléctricas

establecidas son: San Isidro, Matanzas y la Municipal. La hidroeléctrica San Isidro se ubica dentro

de los límites de la Reserva de la Biosfera Sierra de las Minas y las otras dos están fuera de ésta,

pero sí en la parte media de la cuenca del río San Jerónimo.

207

Nuestra percepción es que la gente nuevamente va a manifestarse a favor de la importancia de la

conservación, de cuidar los bosques, de que el agua sí tiene un valor en relación a la conservación,

pero no estamos tan seguros de que acepte un incremento en las tarifas de servicio.


Datos numéricos: US $. 56,000.00.

Forma de cooperación: Cooperación técnica y financiera

Condiciones de cooperación: Fondos no Reembolsables

Organizaciones con quienes trabajo: El proceso de realización del reglamento y organización del comité

fue financiado por el Fondo del Agua y DDM-GTZ (Alemania) por un valor aproximado de US $.

56,000.00


El reglamento fue aprobado por la corporación municipal y publicado en el diario oficial de

Guatemala. Está amparado por el código municipal. Asimismo, la parte alta está regulada por la

Ley de Áreas Protegidas de Guatemala (Decreto 4-89) y por la Ley de creación y manejo de la

Sierra de las Minas (Decreto 49-90). Desde el punto de vista de conservación y manejo forestal,

ambas leyes han sido positivas para garantizar la calidad y cantidad de agua utilizada por el

municipio. Sin embargo, el reglamento fue oficialmente llamado ―Reglamento Municipal para el

Manejo Sostenible del Agua de San Jerónimo, Baja Verapaz‖, cuyos principales artículos del por

su importancia se describen a continuación: Artículo 1. Objeto del reglamento: Asegurar la

disponibilidad del recurso agua, en cantidad y calidad para cubrir las necesidades y lograr el uso

racional por parte de la población de San Jerónimo, considerando la protección y la conservación

de la cuenca y de su área de recarga hídrica. Artículo 2. Ámbito territorial de aplicación: El

presente reglamento es de aplicación para todo el territorio que comprende el municipio de San

Jerónimo, Baja Verapaz. Artículo 3. Usos del agua que regula el presente reglamento: El

reglamento norma los siguientes usos del recurso agua: Servicio de agua potable urbana y rural,

uso del agua para riego, uso industrial y comercial (Global, 2008).

Desde el punto de vista del recurso hídrico, Guatemala carece de una ley general de aguas por lo

que existe un descontrol sobre la explotación, uso, manejo y tratamiento del recurso. Las únicas

normativas generales relacionadas son la Constitución de la República que establece el agua como

un bien público y el código municipal que faculta a las Municipalidades actuar en sus municipios

en función de agua potable.

De manera concreta, al igual que los casos anteriores (caso 6 y 7), las bases legales que dan

soporte a este tipo de mecanismos parten de la misma Constitución Política de la República del

año 1986 que menciona, en el Capí¬tulo II relativo a los Derechos Sociales, cinco artículos

relacionados con los derechos ambientales. El artículo 64 consagra el Patrimonio Natural,

declarando de interés nacional su conservación, protección y mejoramien¬to. Fomenta además la

creación de áreas protegidas. El artículo 97 asigna al Estado, con la participación de sus gobiernos

locales y sus ciudadanos, la prevención de la contaminación del ambiente y el mantenimiento del

equilibrio ecológico. En la sección décima del mismo Capítulo, en el ar¬tículo 126, se regula lo

respectivo al régimen económico y social, por lo que se incluye lo que corresponde a los bienes

forestales, además de cómo debe priorizarse la reforestación. En los artículos 127 y 128 se

delimita el régimen de aguas y el aprovechamiento de estas (De Noack y Bocaletti, 2007).

208


















artículos pueden utilizarse como base para desarrollar el sistema (artículo 47, que prohíbe eliminar

el bosque en las partes altas de las cuencas hidrográficas, en especial en las ubicadas en zonas de

recarga hídrica, que abastecen fuentes de agua, que contarán con protección especial). La

posibilidad de desarrollar un mecanismo de compensación de servicios hidrológicos, tomando

como base la legislación forestal, tiene fundamento en el Título VII, Capítu¬lo I, del artículo 71 al

82 del mismo normativo. Allí se norma el PINFOR que es una herramienta de la política forestal

nacional de largo plazo promovida por el Instituto Nacional de Bosques (INAB).

CUENCA RÍO LAS ESCOBAS, RESERVA PROTECTORA DE

MANANTIALES CERRO SAN GIL

La Reserva de Manantiales de Cerro San Gil comprende la parte más alta de las montañas del

Mico, orientada hacia el oeste, desde la bahía de Santo Tomás de Castilla hasta el Golfete en Río

Dulce.

La cuenca del río Las Escobas está ubicada dentro de la Reserva Protectora de Manantiales Cerro

San Gil, tiene una extensión de 707.67 ha de bosque en buen estado de conservación, la cual

constituye el área de recarga hídrica para el abastecimiento de agua para las poblaciones de Santo

Tomás de Castilla y Puerto Barrios, para uso doméstico, industrial, turístico y servicios

comerciales. El área de captación presenta un relieve ligeramente escarpado, en el cauce del río

Las Escobas se tienen pequeños tramos con pendientes pronunciadas donde se observan caídas de

agua y en forma de cascada. La altura máxima de la cuenca es de 962 msnm y la altura mínima es

de 205 msnm en el sitio donde se ubica la presa y sistema de derivación y distribución del agua.

El Cerro San Gil cuenta con aproximadamente 36 comunidades que hacen un total de 18,500

habitantes, los cuales son de origen principalmente ladinos de la región oriental (Zacapa y

Chiquimula) e indígenas de origen Q´eqchi (procedentes de Alta Verapaz).

209

No existe una ley que ampare el mecanismo de compensación al bosque por el agua en el área, por

lo que FUNDAECO tuvo que buscar una figura que le permitiera internalizar el cobro sin caer en

alguna ilegalidad o posibilidad de que la entidad rectora del manejo de las áreas protegidas en

Guatemala se apropiase de los fondos.

Uno de los principales problemas en el área relacionado al servicio de agua potable, se debe en

primer lugar a que el 40% del agua se pierde en el transporte desde la toma de agua hasta las casas

y a que HEDASA no tiene capital suficiente para invertir en ampliar el caudal de abastecimiento,

así como la red de distribución. El otro problema que se enfrenta es que existe un gran grupo de

usuarios conectados de manera ilegal, lo cual deteriora la calidad del servicio e incrementa los

costos de operación.

A pesar de eso HEDASA tiene en el área casi cuarenta años de estar abasteciendo de agua a

Puerto Barrios, por lo que se pensó en entablar conversaciones para establecer su disposición a

participar en el mecanismo de compensación al bosque por el agua. En el año 1999 se iniciaron las

conversaciones con la empresa y se les concientizó sobre la importancia de la protección de la

cobertura forestal para el abastecimiento de agua. El proceso de negociación se extiende por dos

años y coincide con que en el 2001 la municipalidad de Puerto Barrios compra el 92% de las

acciones de HEDASA y solicita su desintervención. Dentro de los requisitos necesarios para la

desintervención estaba el aval de una institución ambientalista del área.

La base para montar el sistema para la gestión de áreas de captación hídrica fue determinado por el

inventario de los recursos existentes en la subcuenca y cuenca, con base al uso y al estado actual

del mismo, para lo cual se realizó un inventario y la determinación de las área utilizadas en la

subcuenca con base al uso actual. Además de la cobertura forestal, otras actividades como

conservación de suelos, manejo de sistemas agroforestales que brinden cobertura permanente al

suelo son considerados en la compensación por la producción de agua u otros servicios.

De manera resumida el antecedente técnico y administrativo que fue necesario se describe a

continuación: a) Convenio de Cooperación entre HEDASA y FUNDAECO; b) Plan de Manejo de

la cuenca; c) Delimitación y rectificación de los polígonos del área y; d) Levantamientos sobre las

servidumbres de paso. Aunque no se cuenta con el monto exacto de cada uno de estos trabajos, se

estima que su valor aproximado es de US$ 3,950, dato al que hay que agregar el costo de un

estudio de valoración que es de US$ 3,292, con lo que el costo total aproximado para la

implementación del mecanismo de compensación al bosque fue de US$ 7,242.

Inicio y evolución

El proceso para la implementación de un mecanismo de compensación al bosque por el agua se

inició en el año 1998 como producto de la apropiación, por parte de la Fundación para el

Ecodesarrollo y la Conservación –FUNDAECO-, del concepto de pago por servicios ambientales

como un mecanismo de autofinanciamiento en Áreas Protegidas. La iniciativa del mecanismo de

compensación al bosque por el agua de este caso de estudio, se presenta como propuesta por parte

de FUNDAECO en el año 1999 a la empresa HEDASA, que utiliza el agua como materia prima

para su funcionamiento. De esa manera, se realizaron reuniones que permitieron en inicio hacer

incidencia en la importancia del bosque y el vínculo hidrológico, así como definir los montos, la

forma de pago y principalmente el procedimiento administrativo para una inversión eficaz y

eficiente bajo un marco de transparencia, para definir su implementación en el año 2002.

210

El convenio firmado entre FUNDAECO y HEDASA, consideraba que el mecanismo de

compensación al bosque por el agua, originalmente tenía una duración de un año, sin embargo, en

la medida que ha tomado credibilidad el proceso y ante todo una imagen ―verde‖ a la empresa, se

ha renovado hasta la fecha, por medio de un simple cruce de cartas entre las instituciones

involucradas esperando una vigencia indefinida. Este mecanismo se ha considerado de mucha

importancia para el beneficio social (FAO-FACILITY, FUNDAECO, INAB, PFN. 2009).

En este contexto el mecanismo ha estado operando durante seis años, el cual ha sido administrado

por FUNDAECO. El Objetivo del mecanismo de compensación al bosque por el agua, es

promover el manejo integrado de la cuenca del río Las Escobas, con el propósito de asegurar el

abastecimiento de agua para las poblaciones beneficiadas y la obtención de fondos para las

actividades de manejo que se implementan en la cuenca. El principal proveedor del servicio es la

subcuenca del río Las Escobas, la cual es coadministrada por FUNDAECO a través del manejo del

área protegida Reserva de Manantiales Cerro San Gil.

HEDASA es la empresa privada que distribuye el agua potable a la cabecera municipal de Puerto

Barrios y al puerto Santo Tomas de Castilla (puerto marítimo estratégico para Guatemala), quienes

son los beneficiarios finales. El proceso de evaluación y control del mecanismo es realizado por

FUNDAECO, quien asume la responsabilidad de gestionar ante HEDASA el aporte mensual para

la implementación de las acciones de manejo en el área.

Por lo anterior, esta experiencia está sujeta de estudio y evaluación, como otras descritas en los

acápites anteriores, para ser considerada como ejemplo para su replicación en otras áreas que

cuenten con características similares. La implementación del mecanismo de compensación al

bosque por el agua, se ha constituido en un mecanismo financiero exitoso que cada día cobra más

importancia en un medio en el que es difícil encontrar instituciones que inviertan en la

conservación del patrimonio natural. La importancia del mecanismo y el éxito que ha tenido han

hecho que FUNDAECO desarrolle estrategias para la venta de otros servicios ambientales que

prestan las distintas áreas protegidas que tiene a su cargo.

Como eje transversal, se han generado campañas de difusión por radio y televisión en las que se

ha dado a conocer el papel que el área protegida juega en el abastecimiento de agua para Puerto

Barrios y para el puerto Santo Tomás de Castilla, así como el apoyo financiero que está dando

HEDASA para la conservación de los bosques protectores de manantiales y cuencas. A partir de

las campañas la actitud de muchos de los habitantes de estas dos poblaciones ha cambiado, ya que

tradicionalmente veían al área protegida como un obstáculo para obtener recursos de la región y

ahora la consideran como una zona que amerita conservarse por su importancia estratégica para el

abastecimiento sostenible de agua. Según la municipalidad de Puerto Barrios gracias al

mecanismo de compensación al bosque por el agua se tiene más información sobre el manejo del

área y el manejo transparente de los fondos, lo que les permite a ellos tener una justificación para

mantener el apoyo para la protección del patrimonio.

Alcance actual

La implementación del mecanismo de compensación al bosque por el agua, se ha constituido en

un mecanismo financiero exitoso que cada día cobra más importancia a nivel de la región debido

al incremento de los efectos del cambio climático (desastres naturales, desertificación). Basados

211

en esta situación FUNDAECO ha desarrollados estrategias para dar a conocer el valor económico

de otros servicios que prestan los bosques.

Para el caso específico en este mecanismo, se puede proyectar a un futuro cercano, la expansión

de la provisión de agua potable a las poblaciones de Puerto Barrios, Santo Tomas de Castilla y

Morales en el departamento de Izabal. De tal manera, que se ha identificado la necesidad de mayor

apoyo externo para la realización de evaluaciones técnicas que confirmen y permitan conocer la

dinámica del ciclo hidrológico de la zona.


El Mecanismo de compensación al bosque por su rol en la producción de agua de Cerro San Gil es

uno de los primeros mecanismos de compensación implementados en Guatemala dentro de Áreas

Protegidas, y tiene aplicación en el ámbito local. El Mecanismo de compensación se viene

implementando desde hace varios años. El Mecanismo permite la compensación al bosque de la

Reserva de Manantiales Cerro San Gil, Área Protegida que es administrada por la ONG

Guatemalteca FUNDAECO, quien se convierte en el proveedor primario del recurso agua; la

reserva constituye la zona de captación hídrica del agua para consumo humano de Puerto Barrios

y Santo Tomas de Castilla, Izabal, los principales puertos marítimos en el Atlántico de Guatemala.

En términos prácticos, el reconocimiento económico que se obtiene a través del mecanismo y la

implementación de proyectos conjuntos por parte de FUNDAECO, permite la estabilidad de los

ecosistemas del área protegida Cerro San Gil, teniendo como verificador tangible, la presencia de

bosque en zonas estratégicas. Con ello, automáticamente se puede inferir una reducción del

avance de la frontera agrícola, así como la incidencia de incendios forestales en época de verano

(FAO-FACILITY, FUNDAECO, INAB, PFN. 2009).

A partir de la estrategia de incidencia ambiental, la actitud de muchos de los habitantes de estas

dos poblaciones ha cambiado, ya que tradicionalmente veían al área protegida como un obstáculo

para obtener recursos de la región y ahora la consideran como un aliado estratégico para el

abastecimiento sostenible de agua.


El servicio de agua potable a los residentes de Puerto Barrios y al puerto comercial Santo Tomás

de Castilla, es proporcionado por la empresa HEDASA a un total de 5,319 familias que se

constituyen en los beneficiarios finales del agua.

La estructura y funcionamiento del mecanismo de pago consiste en un cobro realizado a los

usuarios de agua potable de Puerto Barrios, cobro realizado mensualmente por HEDASA, de lo

cual se toma un monto de $1,053.52/mes, que son fondos trasladados a FUNDAECO para ser

invertido en la gestión integrada de la cuenca del río Las Escobas (zona de captación y producción

hídrica) ubicada dentro de la Reserva Cerro San Gil; el monto anual destinado a la compensación

al bosque es de US $12,642.24, monto que cubre un 40% del presupuesto para la Gestión de la

Reserva.

Evidentemente, el costo eficiencia del mecanismo es viable y altamente económico, ya que se

considera que cada familia contribuye aproximadamente en US $ 0.95 al mes. Si utilizamos el

212

dato, que en Guatemala se calcula que cada familia posee 5 miembros26

, podríamos inferir que el

costo de tener agua domiciliar en Puerto Barrios es de US $ 0.19, lo que equivale, en moneda local

a Q. 1.52 al mes. Realmente, es exageradamente barato si lo comparamos con una botella de agua

purifica, que comprada en el mercado normal tiene un costo entre Q. 2.50 y Q.5.00 cada una.


Desde el punto de vista económico, se mencionó ya que el servicio de agua potable a los

residentes de Puerto Barrios y al puerto comercial Santo Tomás de Castilla (puerto marítimo

estratégico para Guatemala), es proporcionado por la empresa HEDASA a un total de 5,319

familias que se constituyen en los beneficiarios finales del agua. Esto significa que, asegurando el

abastecimiento del vital líquido, automáticamente aseguramos la reducción de enfermedades

gastrointestinales a los habitantes de Puerto Barrios, y considerando que es un municipio

netamente comercial, aseguramos el desarrollo económico y comercial de la zona. Este es un tema

clave del vínculo entre el recurso agua y la economía, ya que según el economista Fernando

Vargas27

asegura, por los estudios realizados, que el motor de la economía y la industria local y

nacional es el agua. Considera que polos de desarrollo industrial fracasarían si en algún momento

se agotaría el recurso agua para su producción. Esto tendría un efecto directo en la generación de

ingresos local, causando desempleo masivo y por ende pobreza en la población.

De manera que, la Reserva de Manantiales Cerro San Gil, Área Protegida que es administrada por

la ONG Guatemalteca FUNDAECO, quien se convierte en el proveedor primario del recurso agua

y la reserva natural constituye la zona de captación hídrica del agua para consumo humano de

Puerto Barrios y Santo Tomas de Castilla, Izabal, los principales puertos marítimos en el Atlántico

de Guatemala.

Desde el punto de vista social, los habitantes del Área Protegida Cerro San Gil, avalan el

Mecanismo, en tanto este permite la captación de recursos financieros y en especie que son

invertidos en iniciativas de desarrollo sostenible, incluyendo el manejo de recursos naturales en la

cuenca hidrográfica del Río Las Escobas, lo que está permitiendo reducir la vulnerabilidad a

desastres naturales, mejoramiento de la seguridad de los pobladores por el fortalecimiento de

acciones de control y vigilancia del área, así como implementación de iniciativas de desarrollo

comunitario (FAO-FACILITY, FUNDAECO, INAB, PFN. 2009). El involucramiento social de

las comunidades en estos procesos permite la estabilidad de los ecosistemas, ya que ellos,

inicialmente de ser depredadores del bosque se convierten en guardabosque, lo que representa en

ellos ingresos económicos, que es el detonante de situaciones locales de pobreza y presión hacia

los recursos naturales.


En cuanto a la participación, se tiene claro el rol que juega cada uno. Por ejemplo como proveedor

se puede ubicar a FUNDAECO, que es la coadministradora del área protegida Cerro San Gil y de

la cuenca del río Las Escobas. Como usuarios se identifican a los pobladores de Santo Tomas de

Castilla y Puerto Barrios y, finalmente a HEDASA como el intermediario, quien distribuye el agua

potable a la cabecera municipal de Puerto Barrios y al puerto Santo Tomas de Castilla.

26 XI Censo Nacional de Población y VI de Habitación (CENSO 2002). 27 Entrevista personal sobre la importancia de agua en la economía de Guatemala. Analista en efectos económicos de las tormentas

tropicales que se han presentado en Guatemala.

213

En este esquema del mecanismo de compensación, el pago no se recarga al usuario, ya que es

HEDASA la que asumió el compromiso de pago y los fondos se obtienen de sus ingresos

corrientes. Es decir que es un convenio directo entre HEDASA y FUNDAECO, con lo que la

participación de los usuarios (beneficiarios finales del servicio de agua) es muy limitada. Sin

embargo, los usuarios pagan a HEDASA.

En total los usuarios de agua potable abastecida por la empresa son 5,319 familias, si

consideramos que en promedio el núcleo familiar lo constituyen 5 personas el total de usuarios del

servicio es de 26,595 personas.


FUNDAECO es la entidad ejecutora que tiene la responsabilidad legal de la administración del

área de captación hídrica Cerro San Gil, a través de la Secretaría Ejecutiva del Consejo Ejecutivo

Local –CEL-. El CONAP como ente gubernamental y rector del recurso forestal y biodiversidad

dentro de las Áreas Protegidas.


sostenible). Para este mecanismo NO APLICA. Sin embargo, HEDASA y la cercanía de centros

poblados, hace que los habitantes se den cuenta de que el agua proviene de montañas que

necesitan ser protegidas. Asimismo, evidencia que los fondos que provienen de HEDASA están

siendo invertidos en las actividades plasmadas en el Plan de Manejo. Esto último es importante ya

que demuestra que HEDASA es un aliado estratégico de FUNDAECO y que juntos están

trabajando para abastecer de agua a la población, lo que tangiblemente se podría considerar como

una auditoría social.

ONG‘s que facilitan o financian alguno de los mecanismos. FUNDAECO es la entidad ejecutora

que tiene la responsabilidad legal de la administración del área de captación hídrica Cerro San Gil,

a través de la Secretaría Ejecutiva del Consejo Ejecutivo Local. Con fines de simplificar el

depósito de los fondos para el mecanismo de compensación al bosque por el agua, es

FUNDAECO quien recibe los fondos en una cuenta bancaria y dispone de su uso según lo

estipulado en el plan de manejo.

Empresas privadas (por ejemplo que pagan servicios ambientales o certifican). HEDASA

monitorea el cumplimiento de las actividades del convenio de mecanismo de compensación al

bosque por el agua trimestralmente a través del plan de trabajo y de visitas coordinadas.

HEDASA, a través de un Convenio Técnico, genera a FUNDAECO la cantidad de US$ 12,642.24

anuales, los cuales son proporcionados en forma mensual.


Datos numéricos: US$ 12,642.24 anuales

Forma de cooperación: internaliza el costo en beneficio de los usuarios a través de aportaciones

económicas de manera mensual.

Condiciones de cooperación: no reembolsable, ya que es un pago directo.

214

Organizaciones con quienes trabajo: para este mecanismo únicamente se identifican 3

organizaciones principales para la negociación: FUNDAECO, HEDASA y LA

MUNICIPALIDAD DE PUERTO BARRIOS (facilitador del proceso).


El problema más grande que enfrenta el mecanismo de compensación al bosque por el agua en

Cerro San Gil, y cualquier iniciativa de compensación al bosque por el abastecimiento de agua en

Guatemala, es la falta de un marco legal que ampare el cobro, es por ello que el proyecto tuvo que

promocionarse como una estrategia para apoyar el manejo sostenible de la cuenca. Paralelamente

aún no ha sido aprobado el Reglamento de la Ley de Declaratoria del Área Protegida de la

RPMCSG, en este contexto es recomendable realizar las acciones necesarias que permitan, en

primera instancia, lograr que el CONAP del aval para que el Reglamento del Área protegida sea

implementado, a efecto de contar con la herramienta legal que permita replicar la experiencia en

otros sitios que se proveen de agua potable dentro de Áreas Protegidas.

Al igual que las experiencias anteriores, toda la normativa mencionada y descrita en los marcos

legales de los casos ya descritos, aplica de igual manera para este, ya que los mecanismos tienen

los mismos objetivos de desarrollo.

HUEHUETENANGO Y CHIANTLA

El departamento de Huehuetenango está situado en el noroccidente de Guatemala; este

departamento colinda al norte y al oeste con México, al este con el departamento de Quiché y, al

sur con los departamentos de San Marcos, Quetzaltenango y Totonicapán. En la parte sur oriental

de este departamento se encuentran los municipios de Chiantla y Huehuetenango, ambos se

caracterizan por el predominio de población no indígena. El abastecimiento de agua para consumo

de la población de estos municipios proviene de las micro cuencas de los ríos Torlón y Sibilá, con

los nacimientos ubicados en las comunidades de Chochal, Cinco Arroyos, Cochicó, Las

Manzanas, Sibilá y Las Presas. El suministro del servicio de agua a la población de ambas

cabeceras municipales es proporcionado una parte por las municipalidades y otra por comités

organizados para tal fin.

El área de estudio tiene una extensión de 12,853 ha, de las cuales 3,597.9 ha (28%) se usan para

agricultura anual (maíz, fríjol y haba28

) en pendientes altas a extremas (32% a > 55%) y también

para la agricultura bajo riego (cultivo predominante hortalizas de exportación), práctica en la cual

los pobladores hacen uso intensivo y extensivo, tanto de la tierra como del agua.

La experiencia piloto de pago voluntario para la conservación de las áreas de recarga hídrica de las

fuentes de agua que abastecen las cabeceras municipales de Huehuetenango y Chiantla, en el

departamento de Huehuetenango, surge como respuesta a los objetivos del proyecto PROCUCH

en el marco del manejo y conservación de los recursos naturales, principalmente aquellos que

presenten un valor ecológico como las fuentes de agua y áreas de recarga hídrica en la Sierra de

Los Cuchumatanes. Es importante hacer énfasis, que esta región se encuentra entre unas en las que

existe mayor densidad población de Guatemala. Asimismo, la agricultura es una actividad

28 Cultivo de haba (Vicia faba L.). Planta leguminosa de la familia leguminasae, subfamilia papilionoidae. Con características de

poseer hasta el 77% de agua en 100 g. de producto consumible. Cultivo de consumo en el altiplano de Guatemala.

(www.infoagro.com/hortalizas/haba.htm)

215

prioritaria para la mayoría de la población. Dentro de esta cuenca se encuentra agricultura de

autoconsumo y consumo nacional con rebaños de ovinos en la parte alta, agricultura con cultivos

de exportación en la parte media y baja, donde se consume mayor cantidades de agua.

Otro tema interesante de resaltar es la poca presencia de Los Incentivos Forestales que

proporciona el Estado, lo cuales no habían sido incorporados al sistema por varias razones, entre

ellas el hecho que los propietarios de bosques y tierras en la zona de captación hídrica, no

cumplen con los requisitos solicitados (área mínima de 2 hectáreas y documento que acredite la

propiedad de la tierra).

Normalmente, los usuarios del agua realizan un pago a la municipalidad por el servicio de Q

0.3729

por metro cúbico en el municipio de Huehuetenango y de Q 0.33 por metro cúbico en el

municipio de Chiantla, en tanto los aportes de los beneficiarios a través de los comités son

variables. El número de usuarios del agua potable en la cabecera municipal de Huehuetenango es

de 11,683 familias y en Chiantla 3,087 familias.

Inicio y evolución

Ambas municipalidades han cobrado conciencia de la necesidad de valorar la función que

cumplen los recursos naturales, concretamente bosque y suelos en las zonas de captación hídrica

en el mantenimiento de los caudales de agua que surten a ambas cabecera municipales a manera

de garantizar a largo plazo la continuidad del recurso. En ese contexto, se ha diseñado e

implementado un mecanismo para compensar a los pobladores ubicados en áreas críticas de

recarga hídrica.

El diseño para su implementación inició a finales del año 2004 con la realización de un estudio de

investigación para la determinación de las áreas críticas30

de recarga hídrica. En base al estudio se

formuló la propuesta de pago voluntario y se presentó a los Consejos Municipales de

Huehuetenango y Chiantla en el 2005, iniciándose su ejecución ese mismo año bajo el liderazgo

del proyecto de Manejo Sostenible de los Recursos Naturales en la Sierra de los Cuchumatanes

(PROCUCH) hasta mediados del 2006, y posteriormente la Fundación para el Ecodesarrollo y la

Conservación (FUNDAECO) retomó el acompañamiento del proceso.

Con el apoyo de la FUNDAECO y del Proyecto de Desarrollo PROCUCH, las dos

municipalidades realizaron una estimación del valor ambiental del bosque y la conservación del

suelo y formularon un Mecanismo de compensación a estos por su rol en la producción hídrica. El

valor monetario que los recursos naturales cumplen en la generación y permanencia del servicio

hídrico se calculó en Q 1.65 por metro cúbico, monto que los beneficiarios no internalizan en el

pago que realizan a las corporaciones municipales por el servicio de agua. Para hacer funcional el

mecanismo, se propuso la realización de un pago adicional de Q2 por usuario. Ambas

Corporaciones Municipales decidieron invertir un monto de Q100,000 anuales por cada

municipalidad para iniciar el proceso de compensación, evitando el incremento de momento de la

tarifa por el servicio de agua, ante el riesgo de un probable rechazo por parte de los usuarios del

agua. De momento el Mecanismo de compensación está funcionando aun cuando es a través de un

subsidio a los usuarios del agua que ambas Municipalidades realizan.

29 Tasa de cambio US $ 1.00 = 8.00, por lo tanto Q. 0.37 = a US $. 0.046 30 Se trata de una zona de marginalidad que se extiende, por un lado, en el bosque aún natural y, por otro, en la zona ya cultivada,

con capacidad de uso preferentemente forestal.

216

Alcance actual

El mecanismo de compensación se implementó como un pago voluntario del servicio hídrico que

se genera en las microcuencas, lo cual responde a que el costo de oportunidad de los agricultores

en las áreas críticas es alto en función de que la principal actividad productiva lo constituyen

hortalizas de exportación, principalmente brócoli y coliflor. El mecanismo propuesto se basó en

el cobro de una cuota adicional de Q 2 mensuales por cada servicio domiciliar, propuesta que fue

aceptada en primera instancia por el Consejo Municipal de Chiantla y mediante un cabildo

abierto con la población se ratificó el incremento. En el municipio de Huehuetenango, el Consejo

Municipal consideró necesario e importante la realización de talleres de socialización de la

propuesta con los usuarios del servicio. Luego se propuso iniciar la ejecución del proyecto con

una inversión anual de Q 100,000 por cada municipalidad, lo que fue aceptado y avalado por

ambas entidades; en este sentido el mecanismo funciona con una inversión por igual entre ambas

municipalidades y es aprobada anualmente mediante acuerdo municipal.

Montos y actividades de la compensación (Cuadro 36): La compensación establecida para cada

actividad se ha definido de la siguiente manera: para la realización de actividades de reforestación

la compensación se efectúa bajo la modalidad de incentivos durante cuatro años, para acciones de

manejo forestal en las áreas priorizadas se realiza un único pago y, para conservación de suelos

existen dos modalidades, a saber: a) Con Acequias de Infiltración se realiza una compensación

equivalente a 46 Jornales por hectárea, el valor del jornal varía de acuerdo a la comunidad el cual

va de Q 50.00 a Q 60.00; además se proporciona material vegetativo consistente en 96 sacos de

pasto para la protección del talud de la acequia; b) Barreras vivas, en esta actividad únicamente se

proporciona material vegetativo que es utilizado para la protección del suelo en parcelas con una

alta pendiente.

Cuadro 36. Guatemala: Montos de compensación por actividad realizada dentro del

mecanismo

Año Reforestación

(Q)/Ha.

Manejo

Forestal

(Q/Ha)

Conservación de suelos

con Barreras Vivas

Q/Ha

Sistemas

Agroforestales

1 4,166.67

1,953.00 2,450.00 3,472.00 2 1,042.27

3 1,377.60

4 1,473.53

Total: 8,060.00 1,953.00 2,450.00 3,472.00

Fuente: FAO-FACILITY, FUNDAECO, INAB, PFN. 2009b


No se tiene el dato exacto que se haya detenido el avance de la frontera agrícola en la zona o que

se haya ampliado significativamente las áreas con restauración de los ecosistemas, o en el mejor

de los casos, que se haya fomentado un ordenamiento territorial en la zona, pero en el Cuadro 37

se pueden observar el avance concreto que se ha tenido con la reinversión de fondos provenientes

del mecanismo de compensación. Sin embargo, es importante describir que los pobladores

ubicados en las áreas críticas de recarga hídrica priorizadas, específicamente de las comunidades:

217

Chochal, Cinco Arroyos, La Haciendita, El Rosario, Cuatro Cerros y la Ventosa son los

proveedores primarios del servicio y realizan actividades físicas de conservación entre las que

están reforestación, manejo forestal y conservación de suelos. Las labores de conservación son

promovidas y apoyadas técnicamente y compensadas financieramente por el Mecanismo.

Cuadro 37. Guatemala: Superficies de actividades de conservación de los recursos naturales

en las zonas de captación hídrica Chiantla – Huehuetenango.

Actividad Hectáreas

Reforestación 200

Manejo Forestal 1,600

Conservación de Suelos 400

Total 2,200

Fuente: FAO-FACILITY, FUNDAECO, INAB, PFN. 2009b


La asistencia técnica y el acompañamiento a los proveedores del servicio los realiza un promotor

contratado con fondos del mismo mecanismo. La función de éste es: organización comunitaria,

capacitación, medición de áreas, acompañamiento en la ejecución de las acciones, luego traslada

esta información al técnico de la oficina de Recursos Naturales y Ambiente para la formulación de

la propuesta de proyecto. Lo más evidente del costo eficiencia del mecanismo, es que hoy día

existe un mecanismo ambiental que genera ingreso a comunidades ubicadas en zonas estratégicas

de la cuenca.


Los impactos sociales que se perciben del mecanismo son: a) el trabajo de las municipalidades de

Chiantla y Huehuetenango, como proveedores del servicio, al abastecer a la población del casco

urbano de los servicios de agua entubada y su función en el mecanismo es sin duda la principal,

ya que son las Corporaciones Municipales las que anualmente aprueban un presupuesto para la

operación del mecanismo; es importante indicar el papel de los Técnicos de las Oficinas

Municipales de Recursos Naturales y Ambiente, quienes formulan las propuestas técnicas de las

labores de conservación de los recursos naturales y además brinda el acompañamiento técnico y

supervisión de los proyectos que anualmente se ejecutan; b) Usuarios del servicio son los

habitantes de las cabeceras municipales de Chiantla y Huehuetenango quienes pagan una tarifa

por este servicio; c) FUNDAECO, que cual brinda acompañamiento técnico al fortalecimiento

del mecanismo para su consolidación como un Pago por Servicios Ambientales. d) Los

pobladores ubicados en las áreas críticas de recarga hídrica priorizadas, específicamente de las

comunidades siguientes: Chochal, Cinco Arroyos, La Haciendita, El Rosario, Cuatro Cerros y la

Ventosa; como proveedores primarios del servicio, al realizar las actividades físicas de

conservación entre las que están reforestación, manejo forestal y conservación de suelos. Las

labores de conservación son promovidas y apoyadas técnicamente y compensadas

financieramente por el Mecanismo.

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Para este caso es ejemplar citar la coparticipación de las municipalidades de Chiantla y

Huehuetenango, que tuvieron que unirse por una causa o preocupación en común, el

abastecimiento de agua para la población de los cascos urbanos y los sistemas de miniriego.

Actualmente, está la presencia de FUNDAECO como un facilitador de este tipo de proceso,

basados en la experiencia adquirida en el mecanismo implementado en el río Las Escobas. Por

otro lado, la permanencia y presencia incisiva del proyecto PROCUCH y el funcionamiento local

de la ASOCUCH.

Finalmente, los beneficiarios o usuarios finales del servicio, que están representados por los

pobladores de las cabeceras municipales de Huehuetenango (11,683 familias) y de Chiantla (3,087

familias), incluyendo agricultores ubicados en la parte media y baja de la micro cuenca que

realizan actividades agrícolas productivas bajo riego en un área de ciento sesenta y nueve

hectáreas (169 ha). Es importante aclarar que la mayoría de la población que es abastecida del

vital líquido desconoce totalmente cómo funciona el ciclo hidrológico del cual ellos se benefician.


A nivel local inició con mucho ímpetu el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación

MAGA con la implementación de su proyecto PROCUCH, quedando al finalizar la asociación

formada con autonomía local, ASOCUCH que finalmente unió esfuerzos y se fortaleció con el

apoyo de la ONG FUNDAECO. En este caso, es de admirar las iniciativas de las dos

municipalidades, Chiantla y Huehuetenango, que aportan aproximadamente US $ 12,500.00 cada

una como un subsidio al reconocimiento económico del servicio domiciliar y de riego del agua


sostenible). Para este caso NO APLICA, los únicos auditores o certificadores son los gobiernos

locales con el apoyo de FUNDAECO.

ONG‘s que facilitan o financian alguno de los mecanismos. FUNDAECO es la entidad

facilitadora del proceso, apoyando a las municipalidades por medio de brindar asistencia técnica

en la consolidación de los proveedores y poner en marcha la estrategia de capacitación para

mejorar la incidencia ambiental en los usuarios del recurso agua.

Empresas privadas (por ejemplo que pagan servicios ambientales o certifican). Para este caso NO

APLICA. Los usuarios únicamente pagan los US $ 0.046 por metro cúbico utilizado y los

gobiernos locales subsidian, por el momento, dicho pago para el funcionamiento del mecanismo.


Datos numéricos: US $. 12,500.00

Forma de cooperación: Fondos de donación (aporte financiero).

Condiciones de cooperación: Fondos no Reembolsables.

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Organizaciones con quienes trabajo: El acompañamiento técnico para el funcionamiento del

mecanismo ha sido importante, inicialmente el proyecto PROCUCH con fondos de la

Cooperación de los Países Bajos, realizó un aporte de Q. 100,000. A partir del 2006 el

mecanismo funciona con aportes municipales y el acompañamiento técnico de la Fundación para

el Ecodesarrollo y la Conservación (FUNDAECO), el cual consiste en apoyar la consolidación de

la organización de los proveedores, capacitación y asistencia técnica.


Al igual que las experiencias anteriores, toda la normativa mencionada y descrita en los marcos

legales de los casos ya descritos, aplica de igual manera para este, ya que los mecanismos tienen

los mismos objetivos de desarrollo.

sistematización de mecanismos de compensación ... · guatemala: gasto total en (q) de los actores...

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