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DERECHO COMPARADO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

Monográfico coordinado por: Jaime Pintos Santiago DOCTRINA

• EL SISTEMA DE COMPRAS Y CONTRATACIONES ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO ARGENTINO Y SUS PRINCIPIOS RECTORES

Miguel A. Lico

• LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN COSTA RICA: PLANIFICACIÓN, SELECCIÓN E IMPUGNACIÓN

Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez

• LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN PARAGUAY

Marco Aurelio González Maldonado

• SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA

Yokasta Guzmán Santos

• CONTRATACIÓN PÚBLICA EN URUGUAY Ximena Pinto Nerón

• EL SISTEMA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA ESPAÑOL José Antonio Moreno Molina y Jaime Pintos Santiago

ISSN

- E 1

887-

0929

ALetheia CUADERNOS CRÍTICOS DEL DERECHO

COMITÉ CIENTÍFICO

SOSA WAGNER, FRANCISCO GONZÁLEZ ALONSO, BENJAMÍN SANTA-BÁRBARA RUPÉREZ, JESÚS GUILLÉN LÓPEZ, ENRIQUE SAIZ DE MARCO, ISIDRO GALÁN JUÁREZ, MERCEDES RODRÍGUEZ SEGADO, LUIS MIGUEL ESPEJO GONZÁLEZ, MIGUEL ÁNGEL REQUENA LÓPEZ, TOMÁS CHECA GONZÁLEZ, CLEMENTE PALMA LÓPEZ, CRISTINA CAMY ESCOBAR, JESÚS MOREU SERRANO, GERARDO CAIADO AMARAL, RAFAEL MORENO MOLINA, JOSÉ ANTONIO BORBÓN Y CRUZ, MILAGROS MARTÍN MORENO JOSÉ LUIS BELADÍEZ ROJO, MARGARITA MARTÍN CRISTÓBAL, JOSÉ ALMANSA MORENO-BARREDA, JAVIER SECRETARIO: SECRETARIA ADJUNTA: RODRÍGUEZ SEGADO, LUIS MIGUEL PARERA CARRETERO, SOLEDAD

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Aletheia, Cuadernos Críticos del Derecho. 1-2015 ISSN: E 1887-0929 http://www.liberlex.com ¦ [email protected]

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MONOGRÁFICO

“DERECHO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA”

SUMARIO:

EDITORIAL (José Luis Martín Moreno)

Págs. 1-3

PRESENTACIÓN (Jaime Pintos Santiago) Págs. 4-6

DOCTRINA Págs. 7-56 El sistema de compras y contrataciones administrativo en el Derecho

Argentino y sus principios rectores Miguel A. Lico

57-98 La contratación pública en Costa Rica: planificación, selección e impugnación

Marlene Chinchilla Carmiol y Elard Gonzalo Ortega Pérez

99-126 La contratación pública en Paraguay Marco Aurelio González Maldonado

127-156 Sistema nacional de contratación pública en la República Dominicana Yokasta Guzmán Santos

157-180 Contratación pública en Uruguay Ximena Pinto Nerón

181-220 El sistema de contratación pública español

José Antonio Moreno Molina y Jaime Pintos Santiago Aletheia, Cuadernos Críticos del Derecho. 1-2015 ISSN: E 1887-0929 http://www.liberlex.com ¦ [email protected]

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RESUMEN: El presente artículo describe las principales características y una visión general del Sistema Nacional de Contratación Pública de República Dominicana, analizando sus antecedentes, importancia, las reformas implementadas, la base legal vigente, y los logros obtenidos a través de un mecanismo de abordaje cuyo objetivo es utilizar el poder de compra del Estado para el desarrollo de los sectores productivos y como política pública transversal y articuladora de otras políticas, integrando a la ciudadanía en la observación de los procesos de compra y promoviendo la transparencia, participación al mercado público, de mujeres, mipymes y sectores productivos. Al mismo tiempo señalan los retos y oportunidades en las contrataciones públicas en el ámbito local e internacional.

ABSTRACT: This article describes the main characteristics and an overview of the National Public Procurement System of Dominican Republic, analyzing their history, importance, the implemented reforms, the current legal base, and achievements through a mechanism aimed approach use the purchasing power of the State for the development of productive sectors as transversal public policy and other policies articulating, integrating citizenship in observing procurement processes and promoting transparency, the public market participation of women, SMEs and productive sectors. At the same time they point out the challenges and opportunities in public contracts in the local and international levels.

Sistema nacional de contratación pública

en la República Dominicana YOKASTA GUZMÁN SANTOS

Directora General de Contrataciones Públicas República Dominicana

PALABRAS CLAVE: Contratación, presupuesto, transparencia y publicidad, igualdad de oportunidades, política publica, gestión, reformas, participación de la ciudadanía, rendición de cuentas, igualdad de oportunidades, MIPYMEs, mujeres.

KEY WORDS: Public procurement, budget, transparency and publicity, equal opportunities, public polices, small and medium business, woman.

CDU: 34 Derecho en general. 342.9 Derecho Administrativo. 347.4 Contratos y obligaciones. 32 Política. 351. Funciones propias de la Administración. 338 Política económica. Organización, planificación y producción.


Sistema nacional de contratación pública

en la República Dominicana YOKASTA GUZMÁN SANTOS

Directora General de Contrataciones Públicas República Dominicana

RESUMEN: El presente artículo describe las principales características y una visión general del Sistema Nacional de Contratación Pública de República Dominicana, analizando sus antecedentes, importancia, las reformas implementadas, la base legal vigente, y los logros obtenidos a través de un mecanismo de abordaje cuyo objetivo es utilizar el poder de compra del Estado para el desarrollo de los sectores productivos y como política pública transversal y articuladora de otras políticas, integrando a la ciudadanía en la observación de los procesos de compra y promoviendo la transparencia, participación al mercado público, de mujeres, mipymes y sectores productivos. Al mismo tiempo señalan los retos y oportunidades en las contrataciones públicas en el ámbito local e internacional.

ABSTRACT: This article describes the main characteristics and an overview of the National Public Procurement System of Dominican Republic, analyzing their history, importance, the implemented reforms, the current legal base, and achievements through a mechanism aimed approach use the purchasing power of the State for the development of productive sectors as transversal public policy and other policies articulating, integrating citizenship in observing procurement processes and promoting transparency, the public market participation of women, SMEs and productive sectors. At the same time they point out the challenges and opportunities in public contracts in the local and international levels.

PALABRAS CLAVE: Contratación, presupuesto, transparencia y publicidad, igualdad de oportunidades, política publica, gestión, reformas, participación de la ciudadanía, rendición de cuentas, igualdad de oportunidades, MIPYMEs, mujeres.

KEY WORDS: Public procurement, budget, transparency and publicity, equal opportunities, public polices, small and medium business, woman.

CDU: 34 Derecho en general. 342.9 Derecho Administrativo. 347.4 Contratos y obligaciones. 32 Política. 351. Funciones propias de la Administración. 338 Política económica. Organización, planificación y producción.



SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

EN LA REPÚBLICA DOMINICANA


Obras del metro de Santo Domingo,

Autor: José Grullón; fuente:

https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Metro_santo_domingo_22nov2006.JPG

SUMARIO: 1.- Preámbulo. 2.- Antecedentes y evolución del Sistema Nacional de Contratación

Pública. 3.- Régimen actual del Sistema Nacional de Contratación Pública.- 3.1 Marco

Normativo.- 3.2 Avances del Sistema.- 4.- Principales retos. 5.- Conclusiones.

1.- Preámbulo. La contratación pública es un aspecto clave de la Administración Pública. Es la manera en que

la Administración, brazo ejecutor de los gobiernos, convierte una parte importante del

presupuesto nacional, en las obras, bienes y servicios que demandan las personas.

128


SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA

Está vinculada al Sistema de Planificación e Inversión Pública; la Estrategia Nacional de

Desarrollo, los Planes Plurianuales del Sector Público, los planes sectoriales, institucionales y los

operativos, que se despliegan en Planes Anuales de Compras y Contrataciones.

Forma parte, de la Administración Financiera del Estado y de manera particular a los sistemas

de Presupuesto y Tesorería, al sistemas de pagos y a la evaluación de la gestión por los

resultados económicos y sociales esperados, y como tal es un factor determinante de la cantidad

y calidad de los servicios a la comunidad, la infraestructura, y la eficacia el gobierno.

Figura No.1. Vinculación de las compras públicas con la Estrategia Nacional de de Desarrollo.

La contratación pública es transversal a todas las áreas: la de planificación, gestión de

programas y presupuestos, así indicaron los consultores Joao N. Veiga Malta, Paul Schapper y

Oscar Calvo-Gonzalez y Diomedes Berroa en su escrito “Old Rules, New Realities: Are existing

Public Procurement Systems Adressing current and future needs?”1.

Tal y como está propuesta los diferentes sistemas deben aportar a la coordinación y a la

gestión, que a la vez está supervigilada por los sistemas de Control Interno y Control Externo. Si

ésta no se consigue se pierde el sentido y razón de ser de la Administración Pública, pues tal y

como refieren los estudiosos, es la única que puede realizar grandes cambios en proco tiempo,

pues cuenta con instituciones, recursos humanos y financieros y poder, que se pierden sino se

trabaja de manera coordinadas.

1 Artículo en línea, disponible en: http://documentos.bancomundial.org/curated/es/2011/09/15643369/old-rules-new-realities-existing-public-procurement-systems-addressing-current-future-needs

129



Desde nuestra perspectiva, las contrataciones públicas son el proceso a través del cual los

gobiernos transforman el presupuesto público en bienes, servicios y obras para las personas, y en

oportunidades para el desarrollo, constituyéndose en una actividad esencial para la mejora de la

gestión pública, la construcción de confianza, el buen gobierno y el afianzamiento de la

democracia.

Es por esta razón que los sistemas de compras y contrataciones deben ser ágiles, seguros,

transparentes, ofrecer igualdad de oportunidades y a la vez promover el desarrollo.

Desde la perspectiva actual, en República Dominicana las contrataciones públicas se plantean

como una política transversal y articuladora de otras políticas, dado que los gobiernos destinan

importantes recursos a las compras y contrataciones públicas para satisfacer las demandas y

necesidades de las personas. Hay que recordar que la mayor parte de los presupuestos públicos

se encuentran comprometidos con el pago de los interés de la deuda y la deuda, la nómina

pública y las compras y contrataciones pública.

Lo anteriormente expuesto constituye la misma razón por la cual, al ser uno de los sectores de

la Administración al que destinan importantes recursos, sus efectos positivos o negativos se

potencian a la Administración Pública y también a toda la sociedad. Por los mismos motivos se

vincula a sistemas políticos clientelares, a la corrupción, al tráfico de influencias, a la ausencia

de institucionalidad, a la opacidad y a la ausencia de rendición de cuentas, y también al

enriquecimiento ilícito convirtiéndose en una espiral de pobreza y desigualdad en lugar de motor

de desarrollo.

La experiencia nacional e internacional indica que, las contrataciones públicas mal

administradas dan lugar a serios problemas de ineficiencia y corrupción.

Al momento de presentar este artículo, grandes escándalos de corrupción y tráfico de influencia

en las contrataciones acaparan la opinión pública en Brasil, España, Chile, Panamá, Colombia,

Argentina, Paraguay, Guatemala, donde provocó la renuncia de su vicepresidenta y ha puesto en

una difícil situación a su presidente, a quién el Congreso Nacional lleva un proceso para retirarle

la inmunidad de su investidura.

También han sido cuestionados e incluso ha costado la nominación a precandidatos

presidenciales en EEUU e incluso se habla de corrupción en el Vaticano. De lo anterior no

escapa República Dominicana. Y la razón es simple, los presupuestos públicos se ejecutan a

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través de sistemas nacionales de contrataciones públicas y la Administración Pública está

dirigida por la clase política.

Por el contrario, si las adquisiciones públicas son bien gestionadas, dan lugar a obras, bienes y

servicios más eficaces, mayor crecimiento económico y fortalecimiento de la confianza pública

en sus gobiernos2.

Es por esa razón que el gobierno central y los gobiernos locales, deben responder con la

emisión de políticas públicas a las siguientes interrogantes: ¿Qué necesidades deben ser

satisfechas y la priorización de las mismas?, ¿Cuáles serán atendidas?, ¿Qué nivel de satisfacción

debe ser alcanzado?, ¿Qué tipo de servicios, bienes y obras son requeridos y en qué cantidad?,

¿Cuál es su costo estimado? ¿Cuál es el mejor proceso (modalidad) de compra que asegure

publicidad, participación, igualdad de condiciones y mejores precios?; ¿Cómo mejorar la

coordinación entre los sistemas vinculados para que a su vez mejore la gestión y la entrega de

obras, bienes y servicios de manera oportuna? ¿Cuál es la mejor estrategia de compras

congruente con el desarrollo del mercado local?, ¿Cómo se logra un equilibrio entre mejorar la

gestión, acelerar los procesos, el control del uso de los recursos públicos y las entregas; ¿ de qué

manera puede el derecho de la contratación pública, aportar a la eficiencia, eficacia, al

empoderamiento económico de la mujer, el cuidado del medioambiente y al desarrollo y

fortalecimiento de mercados públicos igualitarios para quiénes son iguales, e inclusivos?.

Lo anteriormente expuesto, adquiere mayor dimensión, en el Estado Social y Democrático de

Derecho que es el modelo de organización de la sociedad que establecen las Constituciones

modernas entre las que se encuentran la de varios países de la región, elemento que debe ser

considerado en cualquier análisis jurídico y que ayudaría, a juicio de la articulista, a diseñar

marcos legales más equilibrados, donde las normas que rijan las contrataciones públicas apoyen

la gestión efectiva, a la vez que se constituyen en una herramienta de inclusión, sin obviar los

controles en el uso de los recursos públicos.

Y además en una que contribuya a que haya más racionalidad en el endeudamiento público

dado que, compromisos que asumen los gobiernos, dependiendo de la forma en que estén

estructurados, consolidan en el Balance de la Administración como deuda y déficit público lo

que podría evitarse si se adoptan cautelas razonables. A manera de ejemplo, dos figuras que cada

vez adquieren mayor importancia para el desarrollo de los países ante la no suficiencia de los

presupuestos públicos son: la de las concesiones y la del fideicomiso. De lo que se trata es de que 2 Dirección General de Contrataciones Públicas, Plan Estratégico, 2009, Pág. 3

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la contratación pública se convierta en una pieza clave, que no pueda ser obviada, por sus aportes

a la mejora de la calidad del gasto y a las discusiones alrededor de estos temas.

En República Dominicana, la Constitución del año 2010, establece: “Articulo 7.- Estado

Social y Democrático de Derecho. La República Dominicana es un Estado Social y

Democrático de Derecho, organizado en forma de República unitaria, fundado en el respeto

de la dignidad humana, los derechos fundamentales, el trabajo, la soberanía popular y la

separación e independencia de los poderes públicos.

Articulo 8.- Función esencial del Estado. Es función esencial del Estado, la protección

efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios

que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un

marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el orden público, el bienestar

general y 1os derechos de todos y todas”.

De lo anterior se colige que un Estado donde sea una función esencial a su cargo, que “ las

personas obtengan los medios que le permitan perfeccionarse…..”, las compras públicas

adquieren una dimensión especial, pues constituyen una vía fundamental para ese fin.

En algunos países, originalmente la función compradora del Estado estuvo, o pretendió estar

centralizada en un solo ente, bajo el entendido de que habría economía de escala. Ese modelo

centralizador, ha ido dando paso a otro donde la función ejecutora de los procesos se

descentraliza en cada institución, mientras que la reguladora del Sistema Nacional de

Contrataciones Públicas se centraliza en un órgano rector, que se ha denominado la

descentralización operativa y centralización normativa. Sobre este diseño, se han desarrollado en

las últimas décadas los modelos de sistemas y subsistemas que integran la Administración

financiera del Estado.

En ese contexto, los sistemas de adquisiciones están integrados por:

● Un marco legal y reglamentario;

● Instituciones a cargo de vigilar el cumplimiento del marco legal;

● Instituciones que lo operan y utilizan;

● Particulares que participan como proveedores, contratistas, Mipymes, mujeres,

etc. (el mercado);

● La ciudadanía que paga los costos a través de impuestos y tasas, y recibe los

resultados e impacto de un buen o mal sistema, y que además debe vigilar su uso.

132



Es cuando nos referimos a un país en particular, que estaríamos en presencia de un Sistema

Nacional de Adquisiciones Públicas, también llamado Sistema Nacional de Compras Públicas o

Sistema Nacional de Contratación Públicas, como es el caso en la República Dominicana, siendo

este el objeto del presente artículo. Sin embargo, tal y como referimos anteriormente, los

sistemas de administración financiera de los países de la región, responden a un mismo modelo,

pudiendo identificarse diseños similares. Este modelo supone la existencia de desarrollos

institucionales en sistemas similares que como el de planificación y presupuesto, impactan

directamente la contratación pública.

Para dimensionar el impacto de las compras públicas, a nivel internacional se ha estimado que

representan entre el 28 y 31% del presupuesto nacional. En República Dominicana del

presupuesto del año 2015 alcanza los RD$630.934.000.000,00 pesos dominicanos, lo que

equivale aproximadamente a US$ 14,020,755,555,55 dólares estadounidenses, por lo que

siguiendo la regla referida, el monto destinado a las compras públicas alcanza los

RD$201.898.880.000,00 (US$4.486.641.777,77) tal y como se evidencia en la siguiente gráfica:

Figura No. 2: Porcentaje del presupuesto nacional dedicado a compras públicas y Mipymes

Fuente: Dirección General de Contrataciones Públicas

Por la cantidad de recursos destinados y la importancia y número de micro, pequeñas y

medianas empresas (MIPYMEs), en República Dominicana se destina un porcentaje de los

presupuestos dedicados a compras a este sector, de acuerdo a lo que establece la Ley No.488-08,

que dispone un régimen regulatorio para este sector, y que además incluye una acción afirmativa

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a favor de la mujer al disponer que la regla anterior alcanza un 15% cuando se trate de Mipymes

en sentido general, que alcanza un 20% cuando éstas sean lideradas por mujeres, o donde éstas

sean mayoría en el capital accionario de la empresa. Más adelante nos referiremos a esta

importante política de inclusión estructurada alrededor de la contratación pública3.

Es por esta razón que los Sistemas Nacionales de Compras Públicas deben ser vinculados al

desarrollo de los países.

2.- Antecedentes y evolución del Sistema Nacional de Contratación Pública

Sin intención de hacer un repaso histórico a las normas de contratación pública que

pudieron estar vigentes desde tiempos remotos, tomamos como punto de partida aquellas

legislaciones próximas al ordenamiento jurídico actual, que consagraron de alguna u otra

forma, principios de contratación pública y derechos para los participantes en esos

procesos.

De acuerdo a lo anterior, el primer antecedente concreto al tema de contratación pública se

identifica con la Ley No. 295 de Aprovisionamiento del Gobierno de fecha 30 de junio de 1966

la cual tuvo por objeto la regulación, aunque muy escueta, de la adquisición de bienes y servicios

del Estado, con la finalidad de garantizar una mejor inversión de los fondos públicos. En ella ya

se establecían principios y derechos como el de libre competencia y la igualdad de trato entre los

“abastecedores o suplidores”4. La citada ley creó la Comisión de Aprovisionamiento del

Gobierno, que desde ese entonces, fungía como el ente comprador del Estado dominicano.

Predominaba en ese momento la centralización operativa, lo que constituía la Comisión como

una central de abastecimiento5.

En lo relativo a las obras públicas, éstas fueron reguladas por la Ley No. 105 de 7 de marzo de

1967, que establecía la obligación de someter a concurso para adjudicación de toda obra de

ingeniería o arquitectura que se propusiera construir el Estado, los Ayuntamientos y otros

Organismos e Instituciones de carácter oficial, cuando sobrepasaran los RD$10.000,00 pesos

dominicanos (aproximadamente unos US$223.00 a la fecha); sin embargo en esta ley no se

3 A juicio de la articulista, los modelos más exitosos en este tipo de político han sido EEUU y Brasil. 4 La ley empleaba el término “abastecedores o suplidores” para referirse a las personas que participaban en las licitaciones u ofrecían los bienes o servicios. 5 Toda la normativa referida puede ser consultada en http://www.consultoria.gov.do/consulta/Default.aspx

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http://www.consultoria.gov.do/consulta/Default.aspx


incluyeron principios ni derechos fundamentales a favor de los participantes en los concursos de

adjudicación convocados; situación que se mantuvo, incluso aún después de haberse promulgado

la Ley No. 322 del 15 de junio de 1981 y su Reglamento aprobado mediante Decreto No. 578-

86, normativas que establecen, -pues a la fecha siguen vigentes-, que para una empresa o persona

física extranjera pueda participar en concursos, sorteos o mediante cualquier otra modalidad que

permita adjudicar contratos de obras del Estado dominicano, dicha persona física o jurídica

deberá estar asociada con una empresa nacional o de capital mixto.

Es en la década de los 90, cuando realmente se inicia un movimiento legislativo tendente a

sacar al país del letargo legal, que permeaba en muchas áreas de interés económico y social. Por

lo tanto, para el año 1994, la República Dominicana dio inicio a una reforma del sistema de

administración financiera del Estado.

Con esta reforma, se promulgan un conjunto de normas que vienen a regular y a establecer

mecanismos de controles en el gasto público, descentralizando las diferentes áreas de

intervención en la economía de un país, entre las cuales se destacan:

● La Ley de Organización del Ministerio de Hacienda.

● Ley que crea el Sistema Integrado de Gestión Financiera;

● Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Publico;

● Ley de la Tesorería Nacional;

● Ley de Crédito Público y;

● Ley de Contabilidad Gubernamental;

● Ley que instituye el Sistema Nacional de Control Interno y de la Contraloría General de

la República.

También otras leyes vinculadas como son:

● Ley que establece el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública;

● Ley que establece la Estrategia Nacional de Desarrollo;

● Ley que establece el marco regulatorio para la micro, pequeña y medianas

empresa (Mipyme).

Y algunas más recientemente:

● Ley Orgánica de la Administración Pública;

● Ley que regula la relación entre la Administración y los ciudadanos.

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Tal y como está diseñado el SNCP, la coordinación y retroalimentación es indispensable para

el buen funcionamiento:

De la misma forma, la Administración Pública ha sido concebida como una pirámide donde en

la punta de la misma se encuentra la estrategia definida por cada país a mediano y largo plazo; le

sigue el Plan de gobierno; los planes plurianuales del sector públicos; los planes sectoriales; los

institucionales; los planes operativos y finalmente los planes anuales de compras. De lo anterior

se colige que cada compra y contratación que realice la Administración, debe estar dirigida a un

fin último que ha sido definido previamente por el país.

Uno de los grandes problemas que enfrentaba el Sistema Nacional de Contratación Pública de

la República Dominicana, previo la puesta en vigencia de su actual ley, era que no había una

orientación unificada y cada institución pública compraba y contrataba según su criterio, sus

propias reglas y procedimientos, constituyendo una muestra de ineficiencia y desorden,

realizándose contrataciones públicas en ambientes completamente arbitrarios, con reglas

obsoletas que no establecían procedimientos claros. No había información de los procesos

ejecutados desde la convocatoria, por lo que no existía rendición de cuentas a las personas, y por

supuesto no había confianza en los gobiernos sobre el manejo de los fondos públicos, al no

recibir la inversión de sus impuestos a través de bienes, servicios y obras de calidad.

En aras de modernizar la normativa en materia de compras y contrataciones relativo a bienes y

servicios, en el año 1998, fue aprobado el Decreto No. 262-98 de 10 de julio de 1998, que vino a

constituir el Reglamento de Compras y Contrataciones de Bienes y Servicios de la

Administración Pública de la mencionada Ley No. 295 de Aprovisionamiento del Gobierno que

permanecía vigente a la fecha. Sin embargo la transformación del marco jurídico del sistema de

compras y contrataciones públicas de la República Dominicana, marca el hito a partir del año

2003, cuando inician las negociaciones para formar parte del Tratado de Libre Comercio DR-

CAFTA, que ameritaba que como país, entre otras acciones, se estableciera un sistema de

compras y contrataciones públicas, único y homogéneo, adaptado a las mejores prácticas

internacionales.

La suscripción del DR-CAFTA planteó la necesidad de dar un salto cualitativo en los procesos

de compras y contrataciones del país, basados en los principios de transparencia e igualdad de

condiciones entre oferentes. Requería introducir una nueva cultura política y social en el manejo

de los fondos públicos y crear los mecanismos que permitieran la rendición de cuentas de los

funcionarios intervinientes y con ello la lucha contra la corrupción administrativa.

136



Para viabilizar las negociaciones de los tratados internacionales, entró en vigor el 1de junio del

2006, el Decreto Puente, No. 63/06, de fecha 23 de febrero del año 2006, el cual venía a

consolidar las compras y contrataciones de bienes, servicios y obras en un mismo cuerpo jurídico

hasta tanto se lograra la promulgación de una ley, ello mereció el nombre de Decreto Puente.

Cabe resaltar que este reglamento, conforme al orden jerárquico de las normas, mantenía

vigente las Leyes No. 105 sobre concurso de obras y No. 295 de Aprovisionamiento del

Gobierno, ambas de 1966 que no respondían a la realidad económica y social de la época; por lo

tanto, estas leyes fueron aplicadas hasta el año 2006 cuando el legislador dominicano aprobó la

Ley No. 340-06 sobre compras y contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones

promulgada el 18 de agosto de 2006.

La Ley No. 340-06 tuvo que ser prematuramente modificada por la Ley No. 449-06 de 6 de

diciembre de 2006, para la eficiente implementación del DR-CAFTA, a fin de garantizar la

transparencia y armonización con las disposiciones del Tratado de Libre Comercio.

A partir de la promulgación de la Ley, el sistema de compras públicas de República

Dominicana debió haber ido atravesando por transformaciones y mejoras. La ley se estructura en

base a una serie de principios sobre los cuales se deben regir las compras y contrataciones

públicas, estos son: Eficiencia, Igualdad y Libre Competencia, Transparencia y Publicidad,

Economía y Flexibilidad, Equidad, Reciprocidad, Participación, Razonabilidad y por último, el

principio de Responsabilidad, Moralidad y Buena Fe6. Sin embargo, al igual que otras

normativas la de compras y contrataciones no se implementó hasta septiembre del año 2012,

aunque fueron dándose avances en lo que respecta a la integración del órgano rector, y la

contratación de personal.

En el año 2007, fue aprobado el Reglamento de la Ley sobre compras y contrataciones públicas

aprobado mediante Decreto No. 490-07, posteriormente derogado por el Decreto No. 543-12,

reglamento, actual y vigente.

Con la Ley aprobada, adaptada a las mejores prácticas internacionales, acorde a los parámetros

de los tratados y acuerdos internacionales, el Reglamento de aplicación y el Órgano Rector

integrado, se formalizó el marco jurídico y regulatorio del sistema de compras y contrataciones

públicas de bienes, servicios, obras y concesiones de la República Dominicana, cuando el

Sistema Nacional de Contrataciones Públicas. En este momento es preciso destacar que

6 Ley No. 340‐06 y sus modificaciones, artículo 3, fija su marco interpretativo.

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República Dominicana, aprobó marcos jurídicos durante varias décadas, a propósito de

negociaciones con organismos internacionales de financiamiento, que no fueron implementadas

y solamente fueron aprobadas para cumplir una formalidad.

Sin embargo, aún existía un marco regulatorio, fue a partir de agosto de 2012, que inició su

implementación. La situación del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas, a Agosto de

2012, era la siguiente:

Figura No.3. Problemas identificados en el SNCP en Septiembre 2012.

3.- Régimen actual del Sistema Nacional de Contratación Pública

3.1.- Marco normativo

Como se refería anteriormente, para el cumplimiento de la función esencial del Estado

dominicano, esto es, para garantizar la protección del ejercicio y disfrute de los derechos

fundamentales, la Administración7 necesita adquirir bienes, servicios y obras para los cuales en

ocasiones requerirá la colaboración del sector privado. Esta unión entre el sector público y el

privado ha sido reconocida por la doctrina administrativista más aceptada, como un verdadero

negocio jurídico conocido comúnmente como contratos públicos.

7 Cuando se emplea el término Administración o Administración Pública, se refiere a los órganos y entes que forman parte del Estado, incluyendo cada uno de sus poderes, instituciones autónomas y descentralizadas.

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En ese sentido, la Ley No. 340-06 y sus modificaciones contenidas en la Ley No. 449-06

considera factores como la necesidad de contratar con el sector privado respetando el principio

de igualdad entre los proponentes, la obligación de transparentar las transacciones realizadas por

los diversos entes y órganos que integran la Administración Pública, que permitan con ello ser

una herramienta para combatir la corrupción administrativa, así como la supervisión del control

de gasto público de parte de los entes de control y por los propios ciudadanos.

Esta ley de compras y contrataciones tiene las siguientes características: 1) unificó en un texto

legal las adquisiciones de bienes y servicios con las de obras y concesiones públicas, que como

se mencionó en la primera parte de este artículo, tradicionalmente se habían regulado de forma

separada, con lo cual se logró además un sistema homogéneo, 2) dejo integrada la Dirección

General de Contrataciones Públicas como órgano rector de las compras y contrataciones,

llamado a verificar que los entes y órganos cumplan con la normativa vigente y con la finalidad

de velar por los mayores niveles de transparencia, igualdad y libre competencia en el marco de la

contratación pública, 3) a través de esta legislación han sido reconocidos los principios de la

contratación8 pública como ejes rectores de las compras y contrataciones; y 4) institucionalizó

un procedimiento de control de la actuación administrativa, mediante la posibilidad a los

proponentes o cualquier interesado, de presentar recursos de apelación o jerárquicos impropios,

así como solicitudes de investigación ante un órgano rector de las contrataciones públicas que es

diferente a la institución cuyo acto administrativo es recurrido (siendo este la Dirección General

de Contrataciones Públicas), promoviendo con ello la imparcialidad de la decisión que resuelva

el asunto presentado; (5) el poder articulador de políticas de las compras públicas, no es

compartido por varios actores del sistema, sin embargo si por mipymes, mujeres, y la necesidad

de una agenda común para vincular a mujeres y mipymes con las compras públicas es más

comprendida actualmente y se cuenta con resultados.

Los aspectos a mejorar son los siguientes: a) Establece modalidades de contratación y

definiciones que configuran la modalidad a utilizar; y posteriormente establece umbrales que se

fijan cada año y son los umbrales los que definen la modalidad y no el tipo de compra, con lo

cual se agota el mismo procedimiento para comprar papel y para comprar un telescopio, con lo

cual la modalidad no toma en cuenta ni la estandarización ni la complejidad; b) o establece la

publicidad obligatoria y la competencia sin importar modalidad; c) Solo trata el tema de los

8 La Ley No. 340-06 en su artículo 3 consagra como principios rectores de la contratación pública, los siguiente: 1) Principio de eficiencia; 2) Principio de igualdad y libre competencia; 3) Principio de transparencia y publicidad; 4) Principio de economía y flexibilidad; 5) Principio de equidad; 6) Principio de reciprocidad; 7) Principio de razonabilidad; 8) Principio de participación y; 9) Principio de responsabilidad, moralidad y buena fe.

139



pliegos de condiciones de manera tangencial; d) Solamente dos artículos refieren a obras cuando

es donde se destinan el 80% de los recursos; e) Dedica un capítulo completo a las concesiones,

pero la Dirección General de Contrataciones Públicas no cuenta con las capacidades necesarias

para dedicarse a este tipo de procesos; f) Únicamente considera como actores del SNCP a las

unidades de compras y al órgano rector; g) Establece el procedimiento para inhabilitar a

proveedores (as) y un sistema no claro para penalizar las violaciones a la normativa por parte de

las instituciones públicas; h) no declara de manera expresa la nulidad de los procedimientos que

violen la normativas; i) establece un sistema de incompatibilidades que permite que servidores

públicos puedan ofrecer sus servicios a otros instituciones siempre y cuando no sea para la cual

prestan servicios; j) la dirección es el órgano rector del sistema nacional de contrataciones

públicas pero legalmente no tiene independencia técnica, presupuestaria y administrativa, razón

por la cual depende para su desarrollo y fortalecimiento de la voluntad política de las más altas

instancias, lo que se da actualmente, pero puede variar; k) la dirección general de contrataciones

públicas e tiene la categoría de una dirección general y debe vigilar y conocer, actuaciones de

Ministerios, lo que ha podido hacer durante el período septiembre 2012 junio 2015, pero las

condiciones pueden variar rápidamente; l) la vinculación con los sistemas de planificación e

inversión pública, presupuesto y tesorería, así como la participación de la Contraloría no son

suficientemente claras en su interacción con el Sistema Nacional de compras públicas.

La Dirección General de Contrataciones Públicas tiene además, otras atribuciones en su calidad

de órgano rector del Sistema Nacional de Contratación Pública, estas son: 1) Vigilar por el buen

funcionamiento del sistema, incluyendo la planificación de las contrataciones y la ejecución de

los procedimientos de selección; 2) Administrar el sistema de publicidad de los procedimientos;

3) Organizar y mantener actualizado un Registro de Proveedores del Estado en el cual estarán

inscritas las personas naturales o jurídicas habilitadas para contratar con el Estado y; 4) Prestar

asesoría, asistencia técnica y consultiva a los entes y órgano contratantes así como a los usuarios

del sistema, dígase proveedores del Estado.

El actual régimen jurídico, tal como se ha reiterado, reconoce un sistema único y nacional de

contratación pública al cual están sujetos todos los entes y órganos que forman parte de la

Administración Pública9 que contraten con fondos públicos. Dicho sistema de contratación

establece cinco procedimientos para seleccionar la propuesta de un oferente o proponente. A

saber: Licitación Pública, la cual puede ser Nacional o Internacional, Licitación Restringida,

Sorteo de Obras, Comparaciones de Precios y Compras Menores.

9 Artículo 2 de la Ley No. 340-06 y sus modificaciones

140



Actualmente, las administraciones contratantes deben utilizar el procedimiento de selección

que corresponda, en atención al monto estimado previsto para la contratación del bien, servicio u

obra necesitado definido por los umbrales que establece la misma ley. Es decir, de acuerdo a la

estimación realizada por la institución, ésta deberá tomar como referencia los umbrales topes

para cada procedimiento aprobados y publicados anualmente por la Dirección General de

Contrataciones Públicas, quien toma como base al presupuesto nacional aprobado y promulgado

mediante ley para el año en curso. Para el año 2015 los umbrales10 aprobados para cada

procedimiento de selección son los siguientes:

Umbrales 2015

OBRAS BIENES SERVICIOS

Licitación Pública

Desde

RD$270.193.799,00

en adelante

Desde

RD$3.526.636,00

en adelante

Desde

RD$3.526.636,00

en adelante

Licitación Restringida

Desde

RD$112.580.749,00

hasta

RD$270.193.798,99

Desde

RD$3.472,696,00

hasta

RD$3.526.635,99

Desde

RD$3.472.696,00

hasta

RD$3.526.635,99

Sorteo de Obras

Desde

RD$67.548.450,00

hasta

RD$112.580.748,99

N/A N/A

Comparación de

Precios11

Desde

RD$18.012.920,00

hasta

RD$67.548.449,99

Desde

RD$675.484,00

hasta

RD$3.472.695,99

Desde

RD$675.484,00

hasta

RD$3.472.695,99

10 Los umbrales para el año 2015 han sido aprobados mediante Resolución No. 1-2015 de la Dirección General de Contrataciones Públicas. Disponible en: http://comprasdominicana.gov.do/web/guest/umbrales

11 De acuerdo al artículo 58 del Reglamento No. 543-12, independientemente que el monto estimado para ejecución de un contrato de obra pública sea inferior al monto fijado en el umbral de una comparación de precios, esta modalidad de selección es la que deberá llevarse a cabo, es decir, es el procedimiento de selección menor.

141



142

Compras Menores N/A

Desde

RD$90.065,00

hasta

RD$675.483,99

Desde

RD$90.065,00

hasta

RD$675.483,99

En cuanto a la publicidad y transparencia de los procedimientos de contratación, la Ley No.

340-06 y sus modificaciones establece con carácter obligatorio que todas las etapas de los

procedimientos deben ser realizadas en un contexto de absoluta transparencia12, basado en la

publicidad y difusión de las actuaciones. Para tales fines el artículo 36 numeral 14) de la citada

ley faculta a la Dirección General de Contrataciones Públicas a administrar un portal web de

acceso gratuito que integre toda la información relativo a las contrataciones públicas, por lo que

en fecha 20 de febrero de 2008 se lanzó el portal www.comprasdominicna.gob.do en el cual

deben ser difundidos todos los actos de procedimiento de contratación en el orden que estén

siendo realizados, desde la convocatoria a presentar propuestas hasta la adjudicación, incluyendo

el contrato u orden de compra suscrito.

En lo que respecta a República Dominicana, la publicidad desde la convocatoria no se

realizaba; el mismo marco normativo para algunos procedimientos establecía que se podía

seleccionar del Registro de Proveedores del Estado al que no todos tenían acceso, a quiénes

invitar, quedando fuera todos los que no se encontraran entre los 3 o 5 invitados seleccionados

arbitrariamente por la Administración. En el siguiente gráfico se puede apreciar el incremento de

la publicidad desde la convocatoria a partir de septiembre del año 2012. En el año 2011 se

registraron menos de 2000 procesos, solo para fines de pago.

Por otra parte, como avanzáramos antes, el desarrollo reglamentario de esta Ley No. 340-06 y

sus modificaciones, tuvo lugar en el año 2007 mediante el Decreto No. 490-07, sin embargo este

fue derogado por el Decreto No. 543-12 de fecha 6 de septiembre de 2012 al aprobar un nuevo

reglamento, para hacer más eficiente la aplicación de la Ley No. 340-06 y sus modificaciones, tal

como se establece en uno de sus considerandos: “Que luego de haber transcurrido 5 años de la

puesta en aplicación del Reglamento 490-07, procede su revisión, con el objetivo de incluir en

las regulaciones que se entienden necesarias para una correcta y más eficiente aplicación de la

Ley 340-06, modificada por la Ley 449-06”.

12 Artículo 3 numeral 3) de la Ley No. 340-06 y sus modificaciones.


http://www.comprasdominicna.gob.do/


Este nuevo reglamento marcó un verdadero inicio del proceso de reforma y modernización del

sistema nacional de compras públicas por lo siguiente:

1. Obliga a publicar todos los procedimientos de compras y contrataciones, incluidos

los de menor cuantía, y establece que todo el que reúna las condiciones puede participar,

con lo cual todas las modalidades se transforman en licitaciones por ser públicas y

competitivas. También dispuso que proceso que no fuera publicado puede ser anulado.

2. Atendiendo a las disposiciones de fomento al desarrollo y competitividad de las

Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMEs) que establece la Ley No. 488-0813, a

las mejores prácticas internacionales y a una política del Gobierno, flexibilizó los

requisitos exigidos a las MIPYMEs para participar en los procesos de contratación en lo

relativo al monto de las garantías de seriedad de la oferta y garantía del fiel cumplimiento

de contratos que deben ser presentadas, reduciendo las barreras de entradas, al tiempo

que instituyó un sistema de beneficios propios para este sector productivo del país y

configuró procedimiento de selección dirigidos exclusivamente a las MIPYMES, que

constituye el 97% de las empresas registradas14.

Figura No.4. Tipo de empresas en República Dominicana

13 La ley No. 488-08 sobre el régimen regulatorio para el Desarrollo y Competitividad de las MIPYMEs, establece en sus artículos 25 y 26 lo siguiente: “Artículo 25.- Compras de Bienes y Servicios. Las instituciones estatales, al momento de realizar las compras de bienes y servicios, deben de efectuar el quince por ciento (15%) de las mismas a las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES), siempre que los bienes y servicios demandados por dichas instituciones sean ofertados por las MIPYMES. Artículo 26.- MIPYMES dirigido por Mujeres. En caso de que las micro, pequeñas y medianas empresas sean dirigidas por mujeres, que tengan una participación accionaría o del capital social superior al 50%, las instituciones estatales, al momento de realizar las compras de bienes y servicios, deben efectuar el 20% de las mismas a éstas MIPYMES, siempre que los bienes y servicios demandados por dichas instituciones sean ofertados por las MIPYMES”.

14 Ortiz, Marina et. al. Micro, Pequeñas y Medianas Empresas en la República Dominicana 2013. Fondo para el Financiamiento de la Microempresa, Inc. 2014 Disponible en: http://mic.gob.do/media/17476/Micro,%20Peque%C3%B1as%20y%20Medianas%20en%20la%20Rep.%20Dom.%202013.pdf

143



Con tal propósito de elevar la competitividad de las MIPYMEs, tanto el sistema nacional e

internacional de las contrataciones públicas, establecen unas reglas de contratación un tanto

diferentes para este sector de producción. Es por ello que el capítulo 9 sobre contratación pública

del Tratado de Libre Comercio DR-CAFTA no aplica para la contratación convocada con la

finalidad de promover el crecimiento de las MIPYMEs. Esta misma línea ha sido consagrada en

Ley No. 340-06 y su Reglamento No. 543-12, normativas que consideran las compras y

contrataciones destinas a promover el desarrollo de las MIPYMES como una excepción a la ley,

de acuerdo al principio rector sobre el “fomento de la participación”15 que obliga al Estado a

estimular la participación de este sector, con el objetivo de elevar su capacidad competitiva.

En la República Dominicana la flexibilización de los requisitos y procedimientos de

contratación dirigidos a MIPYMEs, se eleva a rango constitucional a raíz de la proclamación de

la Constitución dominicana en el año 2010, la cual en su artículo 8 considera como función

esencial del Estado la protección efectiva del ejercicio de los derechos fundamentales, los cuales

no solo son derechos individuales, sino también derechos sociales, y por tanto implica la

obligación del Estado a remover los obstáculos que impidan la igualdad real o material de las

MIPYMEs frente a las grandes empresas en la participación de los procesos de compras y

contrataciones públicas.

De igual modo y aún de forma más específica, el artículo 222 constitucional sobre promoción

de iniciativas económicas populares, reconoce la misión del Estado de incentivar y proteger el

desarrollo de las MIPYMEs en la forma siguiente: “El Estado reconoce el aporte de las

iniciativas económicas populares al desarrollo del país; fomenta las condiciones de integración

del sector informal en la economía nacional; incentiva y protege el desarrollo de la micro,

pequeña y mediana empresa, las cooperativas, las empresas familiares y otras formas de

asociación comunitaria para el trabajo, la producción, el ahorro y el consumo, que generen

condiciones que les permitan acceder a financiamiento, asistencia técnica y capacitación

oportunos”.

Asimismo, para la flexibilización de las contrataciones con las MIPYMEs, también fueron

considerados los principios de la Ley No. 1-12 que establece la Estrategia Nacional de

Desarrollo 2030, en la cual se trazaron cuatro ejes estratégicos con sus respectivos objetivos y

mecanismos de acción, para llevar a cabo el modelo de desarrollo sostenible al que aspira llegar

la República Dominicana para el 31 de diciembre del año 2030. Uno de los compromisos

asumidos, de acuerdo al artículo 29 numeral 2) establece que: “Todas las instituciones del 15 Artículo 3 numeral 8 de la Ley No. 340-06 y sus modificaciones.

144



Gobierno Central, instituciones descentralizadas y autónomas y organismos municipales

cumplirán con las normas de transparencia en las compras y contrataciones públicas,

(incluyendo las relativas a la participación de las MIPYME), de acceso a la información pública

y rendición de cuentas, en un plazo no mayor de tres (3) años”, igualmente otros objetivos

específicos16 se describen en ese cuerpo legislativo.

De la mano de estas disposiciones generales, que promueven la eliminación de barreras y

trabas para el inserción y promoción de las MIPYMEs, el Estado Dominicano basado en el

principio de igualdad y participación que rigen las compras públicas y especialmente en la

función esencial del Estado, ha elaborado todo un sistema jurídico e institucional, cuya misión es

precisamente fomentar la participación de las MIPYMEs y el crecimiento de éstas como sujetos

que activan la economía, reduciendo significativamente los requisitos exigidos tanto para

formalizar este tipo de empresas, como para participar en los diferentes procedimientos de

selección.

Todo lo anterior permite afirmar que el régimen particular del Sistema Nacional de

Contratación Pública vigente en la República Dominicana constituido por la Ley No. 340-06 y

sus modificaciones y el Reglamento de aplicación No. 543-12 han sentado las bases para

satisfacer las necesidades de la sociedad a través de la adquisición de bienes, obras y servicios

con niveles de transparencia y publicidad más elevados, al tiempo que reconoce que a través de

la contratación pública puede garantizar la participación de los interesados, y con ello promover

y desarrollar los sectores tradicionalmente vulnerados como han sido las micro, pequeñas y

medianas empresas.

3.2.- Avances del sistema

El régimen de la contratación pública dominicana ha venido de la mano de el avance del

16 Objetivos específicos de la Ley No. 1-12: 3.4.3.1 Desarrollar mecanismos sostenibles que permitan el acceso de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME) a servicios financieros que tomen en cuenta sus características, incluyendo la perspectiva de género. 3.4.3.2 Impulsar programas de capacitación y asesorías para las MIPYME, orientados a mejorar su productividad, competitividad y capacidad de incorporación y generación de innovaciones. 3.4.3.3 Aplicar y fortalecer las disposiciones legales sobre compras y contrataciones estatales para las MIPYME. 3.4.3.4 Simplificar los procedimientos legales y tributarios para la creación y formalización de las MIPYME a nivel del Gobierno Central y gobiernos municipales. 3.4.3.5 Promover las iniciativas empresariales, tanto individuales como asociativas, dando a especial atención a jóvenes y mujeres. 3.4.3.6 Fortalecer el marco legal e institucional de apoyo a las MIPYMES, que fomente y propicie el desarrollo integral de este sector. 3.4.3.7 Implementar programas de desarrollo de suplidores que permitan convertir en exportadoras a pequeñas y medianas empresas a través de su vinculación con empresas exportadoras.

145



derecho público vigente en el país, que tiene lugar a partir de la proclamación de la Constitución

Dominicana, en la cual se ha ampliado en muchos sentidos el horizonte del Estado dominicano,

ya que la carta magna plantea una renovada visión de los derechos fundamentales que no es

limitativa e incluye una serie de nuevos principios, valores y pilares sustanciales que son el

nuevo punto de referencia para cada una de las políticas, programas, proyectos públicos y

decisiones que deban ser aplicadas para lograr la función esencial del Estado, que radica

principalmente en la protección efectiva de los derechos de las personas.

En el marco de este nuevo horizonte, se ha iniciado a adecuar y producir un sistema jurídico

dominicano renovado, que nació desde la misión de la reforma y modernización del Estado hace

ya unos cuantos años, y que tras la Constitución de 2010 se consolida ahora en una reforma hacia

un Estado Social y Democrático de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, los

derechos fundamentales, el trabajo, la soberanía popular y la separación e independencia de los

poderes públicos. Es evidentemente pues, que esta transformación alcanza a las contrataciones

llevadas a cabo por la Administración, específicamente cuando las mismas estén vinculadas a

algún servicio u obra de interés público, ya que además de la Ley No. 340-06 y sus

modificaciones y su Reglamento de Aplicación No. 543-12, existen otras normas como la citada

Ley No. 488-08 que promueve la participación de las MIPYMEs en la contratación realizada por

el Estado, que su aplicación se integra al sistema nacional de contratación pública para

mejorarlo.

Entre estas nuevas normas se encuentra la Ley Orgánica de la Administración Pública No. 247-

12 del 14 de agosto de 2012, que reconoce como objetivo principal de la Administración

satisfacer en condiciones de eficacia, objetividad, igualdad, transparencia, publicidad y

coordinación y eficiencia el interés general y las necesidades de los usuarios y beneficiaros con

sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado17.

Asimismo, Ley No. 107-13 sobre Derechos de las personas en sus relaciones con la

Administración y de Procedimiento Administrativo, reconoce como un derecho fundamental el

Derecho a la Buena Administración, que si bien abarca las garantías jurídicas que tienen a su

disposición los usuarios, se orienta fundamentalmente en la necesidad de ofrecer calidad en los

servicios que presta la Administración Pública.

Este derecho a la “buena administración” desempeña un papel preponderante en materia de

contratación pública, precisamente por la relevancia del uso del dinero público para la

17 Artículo 5 de la Ley No. 247-12

146



adjudicación de contratos. Esto es así, porque la forma en que se compromete por vía de

contrataciones el dinero público, es muy sensible a temas de corrupción, por lo tanto, el derecho

a la “buena administración”, cumple también el ordenamiento jurídico dominicano un doble

papel, es decir, también el de ejercer el deber de control ciudadano de la Administración en el

uso de recursos públicos, control que tiene su razón de ser en que estos recursos son necesarios

para garantizar los derechos fundamentales, los cuales en su mayoría se concretizan a través de

la adquisición de bienes o contratación de obras y servicios públicos.

De esta manera, al ser la fuente principal de los ingresos públicos el tributo al cual está

obligada la ciudadanía de acuerdo al numeral 6) del artículo 75 de la Constitución18, la

contrapartida de este esta obligación, es el derecho de conocer en qué se gasta ese ingreso y de

exigir que el Estado administre de manera racional y eficiente los recursos que obtiene por esta

vía. A su vez, el Estado tiene la responsabilidad ante los contribuyentes de que estos recursos

sean usados en forma apropiada en beneficio de la colectividad. Siendo la forma apropiada de

adquirir bienes o contratar obras y servicios públicos, el cumplimiento de las normas

establecidas en la Ley No. 340-06 y su Reglamento de aplicación No. 543-12, además de las

políticas y metodologías aprobadas por la Dirección General de Contrataciones Públicas19, y

especialmente sus principios generales de transparencia y publicidad.

Con el conglomerado de nuevas normas de derecho público que se integran al sistema de

contratación pública de la República Dominicana, han surgido avances en el sistema, siendo los

más relevantes:

a) La publicidad desde la convocatoria: Aumento de publicidad.

La Dirección General de Contrataciones Públicas desde el año 2012 ha llevado a cabo una serie

de acciones a los fines de involucrar a la sociedad en el sistema nacional de contratación pública

para que puedan ser entes de control del gasto público y participar en los procesos de

18 El artículo 75 de la Constitución establece: Los derechos fundamentales reconocidos en esta Constitución determinan la existencia de un orden de responsabilidad jurídica y moral, que obliga la conducta del hombre y la mujer en sociedad. En consecuencia, se declaran como deberes fundamentales de las personas los siguientes: 6) Tributar, de acuerdo con la ley y en proporción a su capacidad contributiva, para financiar los gastos e inversiones públicas. Es deber fundamental del Estado garantizar la racionalidad del gasto público y la promoción de una administración pública eficiente” 19 Conforme al artículo 36 numeral 6) de la Ley No. 340-06 las instituciones sujetas al ámbito de aplicación del marco legal de las contrataciones públicas en República Dominicana, no sólo están sometidas a la Ley No. 340-06 y su reglamento de aplicación No. 543-12, sino que además deben cumplir con las políticas, planes, programas y metodologías de compras y contrataciones que haya dictado la Dirección General de Contrataciones Públicas, como órgano rector del sistema.

147



contratación que realizan las instituciones. En ese sentido, desde el año 2012 a diciembre de

2014 ha habido un cambio significativo en la publicidad de los procedimientos de selección, tal

como refleja el siguiente gráfico:

PUBLICIDAD DESDE LA CONVOCATORIA

AUMENTO DE PROCESOS PUBLICADOS

Figura No.5. Crecimiento publicidad desde la convocatoria.

Crecimiento del registro de procesos de compras

Sistema Nacional de Contrataciones Públicas

148



Gráfica 6. Incremento de montos publicados


El aumento de la transparencia de los procesos de contrataciones públicas desde su

convocatoria hasta la adjudicación permite que la ciudadanía tenga un real control sobre la forma

en que la Administración usa los fondos públicos. En ese sentido, el Tribunal Constitucional

dominicano en sentencia TC/0052/13 de fecha 9 de abril de 2013 ha reconocido el vínculo

intrínseco entre la obligación de transparencia de la Administración y la función de control de la

ciudadanía, afirmando que: “el derecho a la información está vinculado a uno de los deberes

fundamentales previstos en el artículo 75 de la misma Constitución. En efecto, según el artículo

75.12, todas las personas tienen el deber de [v]velar por el fortalecimiento y la calidad de la

democracia, el respeto del patrimonio público y el ejercicio transparente de la función pública.

10.7. La vinculación que existe entre el derecho a la información pública y el mencionado deber

fundamental radica en que las personas y grupos sociales necesitan tener acceso a la

información pública para estar en condiciones de defender la calidad de la democracia, el

patrimonio público y el ejercicio transparente de la función pública”.

Conforme al precedente citado y reconociendo que para el ciudadano pueda ejercer

eficientemente su deber de control a la Administración en el uso de los fondos públicos, ha de

tener información veraz y actualizada, también la Dirección General de Contrataciones Públicas

ha puesto en manos de la ciudadanía innovadores mecanismos de gestión y obtención de la

información sobre los procesos de contrataciones públicas de la Administración, tales como la

aplicación móvil “comprasdominicanaRD” y un nuevo portal transaccional de compras y

contrataciones públicas que está siendo ejecutado en 16 ministerios de la Administración Central

del Estado, que finalmente pasará a utilizarse en todos los entes y órganos que contraten con

fondos públicos.

Por su parte, el Gobierno dominicano mediante el Decreto 188-14 de fecha 4 de junio de 2014

institucionalizó las Comisiones de Veeduría Ciudadana, como entes independientes, autónomas,

de carácter cívico y voluntario que funcionan como mecanismo de control de la Administración,

cuyo objeto principal es observar, vigilar y monitorear los procesos de compras y contrataciones

que realicen las instituciones a las que están adscritas. Actualmente, hay constituidas 24

Comisiones de Veeduría; y mediante Decreto No.183-15, se aprobó el Reglamento Único

Interno para todas las Comisiones de Veeduría.

b) Mayor cantidad de interesados en contratar con el Estado.

149



El aumento de la publicidad de los procesos y de las capacitaciones realizadas para dar a

conocer a la ciudadanía en qué consiste el sistema nacional de contratación pública y cuál es

el rol que como ente de control ésta debe ejercer, ha traído como consecuencia el interés de

la sociedad en ser proveedores del Estado, lo que a su vez ha ido de la mano con la

flexibilización de los requisitos exigidos para formalizarse como tales.

En la actualidad, documentos oficiales que eran solicitados a los interesados en inscribirse

en el Registro de Proveedores del Estado, han sido eliminados, pues ahora pueden

visualizarse en línea y el usuario no tiene que presentarlos ante la Dirección General de

Contrataciones Públicas20. Asimismo, la respuesta a la solicitud de inscripción se obtiene en

un plazo máximo 72 horas y si es para la actualización de algún dato del registro del

proveedor, el plazo es de 48 horas o menos.

Todo lo anterior ha permitido que para el cierre del año 2014 el Registro de Proveedores

del Estado contase con un banco de elegibles de 50,106 personas interesadas a proveerle al

Estado dominicano.

Incremento del Registro de Proveedores del Estado

(período septiembre 2012- diciembre 2014)

Gráfica 7

20 Para mayor información sobre los requisitos para ser proveedores del Estado, visitar la página web: www.comprasdominicana.gob.do

150




c) Aumento de la cantidad de contratos adjudicados a las MIPYMEs y mujeres

Tal como fue descrito en otra parte de este artículo, el sistema nacional de contrataciones

públicas dominicano, en adición a crear un sistema único de contratación aplicable a todos los

entes y órganos de la Administración Pública que sea más transparente, también busca garantizar

la participación de los interesados, y con ello promover y desarrollar los sectores

tradicionalmente vulnerados.

En ese sentido, a través de la citada Ley No. 488-08 para el desarrollo y competitividad de las

MIPYMEs y el propio Reglamento No. 543-12, han sido reconocidos beneficios exclusivos para

promover que las MIPYMEs que deseen contratar con el Estado, tengan posibilidades reales de

acceso a los contratos públicos independientemente de su capacidad económica. Estos beneficios

consisten en reservar el 20% de la partida presupuestal designada a las compras y contrataciones

de las instituciones, a contratar bienes y servicios exclusivamente a MIPYMEs tras hacer

procedimientos de selección dirigidos a este sector, y aquellas que resulten adjudicatarias ya sea

en procedimientos exclusivos de MIPYMEs o abiertos a todos los proveedores registrados,

tendrán derecho a recibir por concepto de avance de pago, el 20% del valor del contrato

adjudicado. Asimismo, las empresas que acrediten su condición de MIPYMEs se benefician de

la reducción de los montos de garantías que deben ser presentadas para participar en los

procedimientos de selección21.

Posteriormente otro mecanismos utilizado por el Estado para promover el sector empresarial

formado por MIPYMEs y en atención al mencionado artículo 222 de la Constitución

Dominicana, fue concretado a través del Decreto No. 164-12 de fecha 10 de junio de 2013 que

ordena a que en las contrataciones reservadas a MIPYMEs sean contratadas aquellas MIPYMEs

cuyos bienes y servicios sean de origen, manufactura o producción nacional, si éstas pueden

ofertarlos. Igualmente este decreto establece un derecho de preferencia a aquellas MIPYMEs que

estén domiciliadas en la región, provincia o municipio en la que se va a realizar la contratación.

Toda esta normativa de promoción y fomento a este sector empresarial ha logrado que los

contratos públicos sean distribuidos más equitativamente entre los proveedores incluyendo los

incentivos de género que promueve la reiterada Ley No. 488-08, así lo demuestran las siguientes

gráficas:

21 El Reglamento No. 543-12 redujo de un 4% a 1% el monto de la garantía de fiel cumplimiento de contrato que deben constituir las MIPYMEs que resulten adjudicatarias de un procedimiento de contratación.

151



Cantidad de contratos por tipo de proveedor del año 2012 a 2014

Gráfica 8. Incremento cantidad de contratos a MIPYMEs


Incremento del acceso a las mujeres en los contratos públicos

Gráfica 5

Gráfica No.9. Fuente: Dirección General de Contrataciones Públicas

152



4.- Principales retos

Todo sistema de contrataciones públicas requiere de cuatro elementos fundamentales para su

implementación, a saber:

i. Marco legal y regulatorio;

ii. Instituciones capaces de asegurar su cumplimiento;

iii. Estrategia de desarrollo de mercado; y

iv. Mecanismos de control, información y resolución de conflictos.

En ese sentido, y partiendo de que el sistema de compras y contrataciones públicas

dominicano, nace en el 2006, podemos afirmar que ha venido innovando y evolucionando en su

marco normativo, no así en los demás elementos básicos del sistema, en donde aún existe mucho

camino por recorrer.

Bien es sabido que las reformas que sufren los marcos regulatorios de los sistemas nacionales

de compras y contrataciones públicas son importantes pero la experiencia indica que son solo el

comienzo. Aún existen mitos y barreras que romper para alcanzar el sistema de compras y

contrataciones públicas deseable.

La visión del Gobierno sobre las adquisiciones públicas en la República Dominicana es pasar

de un conjunto de procesos administrativos descoordinados, ineficientes y muy largos a un

sistema estratégico de alta calidad, capaz de responder a las prioridades del Gobierno y dedicado

a garantizar la mejor calidad de servicios a la comunidad y el crecimiento económico de nuestro

país22.

De acuerdo a los resultados de la última Evaluación OCDE-DAC23 al Sistema Nacional de

Compras y Contrataciones Públicas dominicano, la meta del Gobierno –compartida por todos los

sectores de la sociedad– es lograr que los recursos disponibles se conviertan en servicios e

infraestructura de alto impacto en la vida de las personas mediante un sistema nacional de

compras y contrataciones públicas que garantice el mayor beneficio posible por la inversión

realizada, en plazos razonables, con máxima eficiencia y con todos los procesos claros y

transparentes.

22 Ministerio de Hacienda y Dirección General de Contrataciones Públicas. “Modernización del Sistema de adquisiciones públicas para mejorar la provisión de los servicios a la comunidad y los resultados económicos”. Disponible en: http://issuu.com/incatcapgefi/docs/modernizaci__n_del_sistema_de_adqui 23 Disponible en: http://www.comprasdominicana.gov.do/documents/10180/21408/Informe_OCDE.pdf

153



Pasar de un sistema con características inadecuadas a uno con las mejores características.

En lo que respecta al segundo elemento esencial para una correcta implementación del sistema,

se requiere implementar una gestión por resultados en la Dirección General de Contrataciones

Públicas, que permita ordenar y focalizar las prioridades de la institución, identificando y

jerarquizando procesos, productos y beneficiarios, como una actividad metodológica de apoyo a

la definición de indicadores de desempeño. Utilizando la planificación estratégica institucional,

como un ejercicio base para la gestión por resultado que permita: a) situar a las gerencias

operativas bajo un arco direccional claro, de mediano plazo, orientada a los procesos de gestión;

y b) facilitar al nivel estratégico la toma de decisiones y acciones para obtener los resultados de

impacto que espera la Administración Pública en cada gestión.

La Dirección General de Contrataciones públicas como órgano rector del sistema debe ser

fortalecido para continuar implementando políticas y procedimientos en materia de

contrataciones públicas que garanticen la eficiencia, transparencia y competencia del sistema. Es

necesario que la Dirección diseñe e impulse un programa para la profesionalización y

acreditación del personal que maneja las compras públicas.

Sobre las capacidades de gestión, las operaciones de adquisición y las prácticas de mercado, en

la actualidad existe una grave separación entre la gestión de compras y la del presupuesto lo que

se traduce en que la asignación del presupuesto tiende a hacerse más con base en los

comportamientos históricos que en análisis de las prioridades requeridas. Actualmente no existen

vínculos adecuados que actúen automáticamente a fin de respaldar ágilmente los procedimientos

financieros que brindan soporte a la contratación de bienes y servicios y a la ejecución de obras

públicas.

154



Es necesario impulsar la planificación de las compras basada en las prioridades de desarrollo y

en las disponibilidades presupuestales promoviendo la planificación estratégica de las compras y

contrataciones públicas y una mejor ejecución del presupuesto en un ambiente de

responsabilidad social y rendición de cuentas. Esta estrategia de vinculación entre el presupuesto

y los planes de compras públicas producirán por ende pagos a los proveedores en tiempo

oportuno, lo cual garantizará el incremento sustancial de potenciales proveedores que competirán

por venderle al Estado.

El sistema de contrataciones públicas carece de adecuados mecanismos para supervisar la

ejecución de los contratos, no se cuenta con indicadores para informar sobre su avance,

procedimientos formales para realizar ajustes que resulten necesarios. Es por tanto que se deben

crear los procedimientos para lograr efectivamente la gerencia y supervisión de la ejecución de

los contratos.

En cuanto a la publicidad, transparencia y controles, se identifican disposiciones sobre la

corrupción, fraude, conflicto de intereses y comportamiento no ético. Lo que significa que aún se

requieren controles específicos e interrelacionados para que las compras gubernamentales no

sean aprovechadas en perjuicio de la transparencia y el buen funcionamiento del sistema

nacional de compras públicas.

5.- Conclusiones.

1. Quienes trabajen en los marcos legales deben conocer la Administración Pública,

sus incentivos, sus interrelaciones, y sobre todo en el caso de los sistemas

nacionales de compras públicas, como en todos los sectores, debe ser dinámica

para permitir ejecutar a la clase política. La traba burocrática es la mejor de las

excusas.

2. Los marcos legales de compras públicas debe ser flexible, y tener un sistema de

consecuencias que estimule el cumplimiento de la ley y desestimule la violación

de la misma.

3. La ponderación de los actores del sistema debe ser ampliada a mujeres, mipymes,

proveedores en general y sociedad civil. Si los demás actores del sistema no

participan con conocimiento aprenden a reclamar sus derechos y a cumplir sus

obligaciones las mejoras serán muy lentas, y no contribuirán a la gobernabilidad.

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4. La invitación de actores de la sociedad a participar es una buena práctica que debe

ser ponderada por los distintos actores.

5. Recetas, no las hay. Cada país debe trabajar con las herramientas que cuente y

avanzar como manda el método científico. En contrataciones públicas, se avanza

también probando, observando, corrigiendo.

6. La difusión y socialización de las informaciones de los procesos de compras son

fundamentales ya sea a través de canales normales o no tradicionales: que compra

el Estado? Donde compra? Cuantos proveedores hay inscritos? Cuantas mujeres?

Cuáles son las oportunidades de negocio?. El Estado debe ser un promotor de la

información para motivar a la participación.

7. Es a la Administración Pública que le corresponde capacitar y ofrecer asistencia

técnica sobre todo a los sectores menos favorecidos. La información es poder, y

disminuir hasta eliminar las asimetrías de información es fundamental.

8. La voluntad política es imprescindible pero no suficiente. Hace falta mucho

trabajo y perseverancia. Aprender que son reformas a mediano y largo plazo, por

lo complejas, y por tanto la introducción de lo que denominan ganancias rápidas

“quick wins”, resulta imprescindible.

9. En el peor de los escenarios, mejorando el SNCP mejoran las oportunidades para

todos los actores, aun no haya estrategias diferenciadas. Escuchemos lo que les

preocupa, cuáles son sus inquietudes; capacitemos a las unidades de compras.

Solo pensamos en las autoridades de más alto nivel, pero resulta que las unidades

de compras tienen incidencia.

10. Al incorporar las compras públicas en la agenda política se da un paso

extraordinario de avance al pasar de políticas asistenciales a políticas de

desarrollo. Pero esta concepción debe estar fundamentada en bases legales que así

lo reconozcan y promuevan.

República Dominicana

Santo Domingo, D. N.

12 de julio de 2015


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