UNIVERSIDAD NACIONAL SAN AGUSTIN

SISTEMA DE COMPETENCIAS

Artculo 7o.- De la asignacin de competencias

7.1 A cada instancia descentralizada le corresponde un conjunto de competencias y funciones asignadas por la Constitucin y las leyes.

7.2 Las competencias que no sean expresamente asignadas por la Ley a las municipalidades y las regiones, se entendern que corresponden al Gobierno Central.

COMENTARIO La distribucin de funciones administrativas entre los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), que est contemplada en la Ley de Bases de Descentralizacin, resulta confusa al determinar que las competencias son exclusivas, compartidas o delegables, pero solo se han determinado las competencias exclusivas del Gobierno Nacional. Se deja la especificacin de las competencias compartidas a las leyes orgnicas regionales y locales.En este contexto, antes de la formulacin de las leyes orgnicas de gobiernos regionales y locales, la Presidencia del Consejo de Ministros inici un trabajo de coordinacin con todos los sectores. El objetivo era que los ministerios estructuraran un mapa de asignacin de competencias que sirviera como base para la negociacin de las competencias compartidas de los gobiernos descentralizados (Consejo Nacional de Descentralizacin, 2006).

Varios ministerios, como el de Salud, realizaron un mapeo inicial, pero ste no fue tomado en cuenta ni en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales ni en la Ley Orgnica de Municipalidades. Como consecuencia, an no se cuenta con una delimitacin clara y completa de funciones sectoriales por gobierno, lo cual genera que se presenten casos de superposicin y duplicidad de funciones entre niveles de gobierno.

Un claro ejemplo de la deficiente delimitacin de funciones sectoriales es la gestin y administracin del proceso de saneamiento fsico-legal de la propiedad agraria, funcin que corresponde a los gobiernos regionales segn la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.

Sin embargo, el Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI) tiene establecido dentro de sus objetivos impulsar el saneamiento fsico-legal y titulacin (Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal - COFOPRI, 2013).

De acuerdo a Walter Aguirre, Vicepresidente del Gobierno Regional de Arequipa, hay una competencia en Agricultura que transfiere a los gobiernos regionales el manejo del catastro rural y el manejo de la titulacin de tierras locales.En la mayora de regiones se han dado las transferencias, pero no en Arequipa.Aqu esta competencia la maneja COFOPRI. Es posible argumentar que la retencin de esta funcin por parte de COFOPRI no se ha dado por falta de capacidades del Gobierno Regional de Arequipa, sino bsicamente por un problema de superposicin de funciones entre el nivel nacional y el nivel regional.

Artculo 8o.- De los tipos de competencia

La asignacin ordenada y eficiente de competencias responde a la siguienteClasificacin:

a) Competencias exclusivas: son aquellas ejercidas con autonoma por la entidad pblica responsable segn la Constitucin y la Ley. Ninguna otra entidad puede asumir dichas competencias sin la previa delegacin de la responsable.b) Competencias compartidas: son aquellas que se ejercen por ms de una entidad pblica, en planos distintos de responsabilidad y funcin, de acuerdo a Ley, en aspectos de regulacin, financiacin, ejecucin o control.c) Competencias delegadas: son aquellas que, por convenio previo y conforme a Ley, son delegadas a una entidad pblica distinta de la titular de la responsabilidad con la finalidad que sean ejecutadas con mayor eficiencia. La responsabilidad frente a los ciudadanos no se delega.

COMENTARIO

En el 2003 se inici el proceso de transferencia de programas y proyectos sociales del ex Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) a los gobiernos locales (Presidencia del Consejo de Ministros, 2003). En una primera etapa, se transfiri el Programa de Complementacin Alimentaria (PCA) del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) y los Proyectos de Infraestructura Social y Productiva del Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES). En una segunda etapa, se transfiri el Programa Integral de Nutricin (PIN), los Servicios de Proteccin Social como los Wawa Wasi, los Centros de Emergencia Mujer, los Centros de Desarrollo Integral Familiar y el Programa Educadores de la Calle.

Tambin se transfirieron las Sociedades de Beneficencia Pblica y las Juntas de Participacin Social. Hacia diciembre de 2008, diversos gobiernos locales lograron acreditar sus capacidades, y ello dio un impulso considerable a la transferencia efectiva de dichos programas (USAID Per Pro Descentralizacin, 2012).

En el 2011, el MIMDES fue reestructurado y esto dio paso a la creacin del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, el cual asumi el proceso de transferencia de los Centros de Emergencia Mujer, los Centros de Desarrollo Integral de la Familia y las Sociedades de Beneficencia Pblica a los gobiernos locales. Posteriormente, las funciones en desarrollo social que cumpla el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social pasaron al nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS) creado en el 2011.

Segn la Oficina de Transferencia, Monitoreo y Evaluacin de Competencias de la Secretara de Descentralizacin, hasta el ao 2012 se obtuvo un avance de 58% en la transferencia de programas y proyectos sociales (Secretara de Descentralizacin, 2012).

Adems de no haberse culminado la transferencia de los programas y proyectos sociales, esta se ha realizado sin un previo costeo de los servicios y las prestaciones a ser brindadas por los gobiernos locales (USAID Per Pro Descentralizacin, 2012). Ello llev a que los gobiernos locales no reciban los recursos financieros, tcnicos, materiales y humanos vinculados a la implementacin y funcionamiento de los programas y proyectos sociales, lo cual a su vez ha ocasionado que dicho nivel de gobierno enfrente serias limitaciones.

Artculo 9o.- De los criterios de asignacin

Para la asignacin de competencias y funciones, adems de la clasificacin establecida en el artculo precedente, se deber tomar en cuenta de manera concurrente los siguientes criterios:

a) Evitar su innecesaria duplicidad o superposicin.b) Evaluacin de las instancias descentralizadas en funcin de:1. Aptitudes y capacidades.2. Costo-beneficio.3. Manejo de informacin.c) Aplicacin del principio de subsidiariedad, por el cual se prioriza a la entidad pblica ms cercana a la poblacin como la idnea para ejercer la competencia o funcin en su localidad.d) Revisin del desempeo y capacidad en el ejercicio de la competencia o funcin.

COMENTARIO

A cada gobierno regional le corresponden 185 funciones sectoriales atribuidas por la ley orgnica. La Municipalidad de Lima se encuentra incluida en esta transferencia debido a que, de acuerdo a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, sta ejerce funciones regionales en el mbito de la provincia de Lima (Secretara de Descentralizacin, 2013).

El proceso de transferencia de competencias sectoriales se inici con la aprobacin del Plan de Transferencias del 2004, que estableca la transferencia en los sectores productivos Agricultura, Comercio Exterior y Turismo, Energa y Minas y Produccin (Defensora del Pueblo, 2009). Sin embargo, las competencias no pudieron ser transferidas durante dicho ao debido a que el Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditacin no fue aprobado hasta el 15 de noviembre del 2004. Por esta razn, el Consejo Nacional de Descentralizacin tuvo que regular, de manera excepcional, un proceso de acreditacin especial para efectos de la transferencia del Plan Anual 2004 (Presidencia del Consejo de Ministros, 2005).

Mediante este sistema de acreditacin especial se dispuso que la capacitacin y la asistencia tcnica se realicen una vez transferidas las competencias, lo cual no coincida con lo regulado en la Ley del Sistema de Acreditacin y su Reglamento que establecen expresamente la importancia de llevar a cabo la capacitacin y asistencia tcnica antes de transferir las competencias. Adems, los programas de capacitacin que se llevaron a cabo posteriormente no fueron consensuados entre los sectores del Gobierno Nacional y con los niveles de gobierno. Como resultado, el contenido de dichos programas no se encontraba vinculado a las funciones a ser transferidas, ni se adecuaban a las necesidades reales de cada gobierno regional (Defensora del Pueblo, 2009). Por ello no se pudo asegurar el adecuado desarrollo de capacidades en los gobiernos descentralizados para asumir las nuevas competencias y funciones.

Una vez concluido el proceso de transferencia de competencias establecidas en el Plan Anual 2004, se inici el proceso de transferencia establecido en el Plan Anual 2005, el cual dispuso continuar la transferencia en los sectores Agricultura y Energa y Minas, e iniciar la transferencia en los sectores Salud y Transportes y Comunicaciones (Defensora del Pueblo, 2009).

El proceso de transferencia en esta primera etapa supuso tres principales problemas. Primero, que no fue resultado de una negociacin y consulta, sino impuesto. Segundo, que las funciones transferidas no fueron acompaadas de los recursos correspondientes. Tercero, que el sistema de acreditacin se convirti en una simple formalidad.

Los planes anuales de transferencias sectoriales no fueron el resultado de un proceso de concertacin y negociacin entre niveles de gobierno. Por el contrario, fueron propuestos de manera unilateral por el Gobierno Nacional. Adems, no incluyeron los recursos materiales, humanos y presupuestales vinculados a cada una de las funciones a ser transferidas, contrario a lo que haba regulado la Ley del Sistema de Acreditacin y su Reglamento.

Esto se debi, en parte, a la falta de un procedimiento adecuado para cada sector del Gobierno Nacional en el que se definiera cules eran los recursos vinculados a cada funcin a ser transferida, as como a la falta de un diagnstico de cada Gobierno Regional, el cual hubiese permitido a los sectores identificar la situacin real de cada uno de ellos y, sobre esa base, priorizar la transferencia de recursos (Defensora del Pueblo, 2009).

Adicionalmente, la legislacin correspondiente al Sistema de Acreditacin defini un sistema bastante complejo con altas exigencias a los gobiernos descentralizados. Sumado a ello, los sectores del Gobierno Nacional establecieron requisitos especficos que en algunos casos se fijaron con estndares difciles de alcanzar por parte de los gobiernos regionales. En este sentido, la efectivizacin de las transferencias fue una mera formalidad que se limit a la suscripcin de actas sustentatorias de entrega y recepcin, y a la entrega del acervo documentario (Defensora del Pueblo, 2009).

De acuerdo con la Gerencia de Desarrollo Institucional del Gobierno Regional de Cusco: La acreditacin fue formal, pero en verdad no contaban con esos recursos; en muchos casos pedan a un funcionario de otro lado que apoye solo para lograr acreditarse. Se puede observar que en muchos casos no contaban con el personal especializado y tenan que transferir personal de otras oficinas solo para cumplir con los requisitos.

Hasta julio del 2006 se verific la transferencia a los 25 gobiernos regionales de 91 de las 185 funciones sectoriales previstas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (USAID Per Pro Descentralizacin, 2007). El Plan Anual 2006 propona continuar realizando la transferencia de competencias en materia de Agricultura, Energa y Minas, y Salud, as como iniciar la transferencia de funciones en materia de Educacin, Trabajo y Promocin del Empleo, y en las materias relacionadas con el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per, el Consejo Nacional del Ambiente y la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial (Defensora del Pueblo, 2009).

No obstante, el Plan Anual 2006 no se lleg a ejecutar debido a que en octubre de ese mismo ao, el nuevo Gobierno del Presidente Alan Garca anunci la introduccin del Shock Descentralizador: un set de 20 medidas destinadas a acelerar la transferencia de funciones, competencias y activos hacia los gobiernos regionales y locales.

Como resultado de la decisin de concluir la transferencia de competencias sectoriales a los gobiernos regionales a ms tardar el 31 de diciembre del 2007, el proceso de descentralizacin se aceler considerablemente. Esto ocasion mayores cambios al proceso de acreditacin para la transferencia de competencias, ya que se modific, en cierta medida, la Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales, y su Reglamento, respecto al cumplimiento de requisitos generales, la certificacin, la capacitacin y asistencia tcnica, entre otros (Defensora del Pueblo, 2009).

La modificacin al Sistema de Acreditacin supuso la omisin de la etapa de presentacin de las solicitudes de transferencia de competencias de los gobiernos regionales. Asimismo, flexibiliz el cumplimiento de los requisitos generales - el cual dej de ser obligatorio en la etapa de certificacin lo cual agrav y evidenci an ms el problema de que el Sistema de Acreditacin representaba una mera formalidad. Con este nuevo esquema, bastaba con tener un compromiso del Gobierno Regional a cumplir con dichos requisitos formalizado en una Resolucin Ejecutiva Regional. Adems, se estableci que los requisitos especficos solo podan estar referidos a la formacin y capacitacin de recursos humanos y a documentos tcniconormativos de gestin (Defensora del Pueblo, 2009).

La etapa de certificacin se flexibiliz al punto que los gobiernos regionales, aun cuando en realidad no cumplan con los requisitos especficos mnimos, fueron acreditados para la transferencia de funciones y competencias con la sola suscripcin de conveniosmarco intergubernamentales. Estos convenios tenan el propsito de fortalecer las capacidades de gestin de las regiones posterior a la transferencia de funciones. El fortalecimiento de capacidades se dara principalmente mediante la capacitacin de funcionarios y profesionales de los gobiernos regionales por parte de cada Ministerio; pero el nivel de cumplimiento de los compromisos asumidos en dichos convenios fue muy bajo (Defensora del Pueblo, 2009).

Un funcionario del Gobierno Regional de Cusco manifest: Durante el gobierno de Garca se acelera el proceso de acreditacin. La Secretara de Descentralizacin tena consultores sectorizados que iban a cada regin a motivar para firmar convenios donde se les prometa que iban a recibir los recursos adecuados para efectivizar la acreditacin. Esto no se cumpli. Se sustituy un diseo rgido por un diseo demasiado flexible que trajo como consecuencia que se transfieran funciones a gobiernos sub nacionales que no cuentan con la capacidad suficiente para gestionarlas, lo cual repercute negativamente en la prestacin de servicios a la poblacin (Defensora del Pueblo, 2009).

A diciembre del 2012, el Gobierno Nacional haba transferido el 92.6% de las 185 funciones que les corresponden a cada uno de los 25 gobiernos regionales y a la Municipalidad Metropolitana de Lima que cuenta con rgimen especial. Sin embargo, an queda pendiente la transferencia del 7.4% de funciones pertenecientes a 11 sectores del Gobierno Nacional, en donde el mayor porcentaje pendiente por transferir corresponde a la Municipalidad Metropolitana de Lima (Secretara de Descentralizacin, 2012).

CONCLUSION A pesar de los distintos esfuerzos, el Estado no ha sido capaz de delimitar las competencias y distribuir funciones de las entidades pblicas en los tres niveles de gobierno de manera clara. El proceso de elaboracin de las matrices de delimitacin de competencias y distribucin de funciones sectoriales est incompleto. Se hizo bsicamente tomando en cuenta lo que dicen las normas y no en base a un estudio detallado de las distintas cadenas de valor de la provisin de bienes y servicios que el Estado brinda al ciudadano.

Asimismo, no se utiliz la combinacin adecuada de los criterios establecidos en la Ley de Bases de Descentralizacin. Esta ley indicaba que se deba transferir las competencias y funciones al nivel de gobierno que est ms cerca de la gente (subsidiariedad), siempre que lo pueda proveer a un costo unitario razonable (concurrencia) y siempre que tenga la capacidad de gestin efectiva. Solo al que cumple con ests tres condiciones, se le transfieren las competencias con los recursos humanos, logsticos y presupuestales (provisin). Al que no cuenta con la capacidad, se le establece un plan de desarrollo de capacidades.

RECOMENDACIN

Si bien es cierta la descentralizacin trae resultados positivos para el Per, en cuanto se refiere a la asignacin de competencias debera verificar primeramente que se cuentan con los requerimientos tcnicos, humanos y financieros entre otros necesarios para esta delegacin de responsabilidades y posteriormente dar el siguiente paso el cual es la implementacin y su funcionamiento. LEY MARCO DE LA DESCENTRALIZACIN- ADMINISTRACIN PBLICAPgina 7