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Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional

(SADCI) Manual de Procedimientos

Alain Tobelem

Mimeo

Buenos Aires, 1992

Este material se utiliza con fines exclusivamente didácticos

ÍNDICE

Introducción ........................................................................................................................................... 1 Descripción General del Método SADCI .............................................................................................. 3 Principios del SADCI ............................................................................................................................ 4 Sección I: EL SADCI en Tres Secciones y Doce Pasos ..................................................................... 8 Primera Parte: Fijando Objetivos de Desarrollo, Recursos y Estrategia de Ejecución ....................... 8 Introducción ............................................................................................................................................ 8 Primer Paso: Objetivos de Desarrollo .................................................................................................... 9 Análisis ................................................................................................................................................ 13 Segundo Paso: Actividades/Recursos ................................................................................................... 14 Análisis ................................................................................................................................................. 14 Tercer Paso: Tareas .............................................................................................................................. 18 Análisis ................................................................................................................................................. 19 Cuarto Paso: El Mapa de Relaciones Interinstitucionales .................................................................... 24 Mapa RII ............................................................................................................................................... 26 Segunda Parte: Rastreo, Interpretación y Medición de los Déficit de Capacidad Institucional ................................................................................................................... 28 Introducción .......................................................................................................................................... 28 Cómo Proceder ..................................................................................................................................... 29 Quinto Paso: Identificación de Déficit de Capacidad Institucional (DCI) desde el Punto de Vista de las Reglas de Juego (ROG) .................................................................................................... 30 Sexto Paso: Identificación de DCI desde el Punto de Vista de Relaciones Interinstitucionales (IRR) ..................................................................................................................... 37 Séptimo Paso: Identificación de los DCI desde el Punto de Vista de la Organización Interna (ORO) ........................................................................................................ 42 Octavo Paso: Identificación de DCI desde el Punto de Vista de la Política del Personal y Sistema de Remuneración (PPR) ............................................................ 51 Traducción del original inglés por el autor con contribuciones editoriales de Felicia Yesari y Jaime Vázquez-Caro. Tercera Parte: Traduciendo los DCI Identificados en una Estrategia de DI y en un Componente de Desarrollo Institucional y en un Componente de Desarrollo Institucional ........................................... 76 Problemas relacionados con la Forma de Gobierno .............................................................................. 77 Otros Problemas relacionados con las Reglas del Juego ...................................................................... 80 Problemas relacionados con las Relaciones Interinstitucionales .......................................................... 82 Problemas relacionados con la Organización Interna ........................................................................... 83 Problemas relacionadas con la Política de Personal y el Sistema de Remuneración ............................ 84 Problemas relacionados con las Habilidades Individuales ................................................................... 85 Décimo Segundo Paso: Sinopsis de la estrategia y programas de desarrollo institucional .................. 88 Sección II: El SADCI en Operaciones de Financiamiento a Nivel de Países y de Sectores y basadas en Reformas de Políticas ................................................................................... 93 Introducción .......................................................................................................................................... 93 Formulario A: Objetivos ....................................................................................................................... 93 Formulario B: Responsabilidades Institucionales ................................................................................ 95 Formulario C: Tareas ............................................................................................................................ 96 Realización del ACI en los niveles macro ............................................................................................ 97 Sección III: El SADCI como una Herramienta Gerencial de Uso Múltiple ....................................... 104 Introducción ........................................................................................................................................ 104

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El SADCI como Herramienta de Preparación de Proyectos .............................................................. 104 El SADCI como Herramienta de Análisis de Proyectos .................................................................... 108 El SADCI como Herramienta de Organización ................................................................................. 109 El SADCI como Herramienta de Gerencia de Personal ..................................................................... 110 Punto de Vasta del Supervisor ............................................................................................................ 113

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Introducción

1. Varios estudios realizados por el Banco Mundial y por evaluaciones operativas en distintos sectores y regiones, han reconocido la necesidad de ejecutar un análisis sistemático de la capacidad institucional (ACI). Además, se ha observado que la eficacia de actividades de desarrollo institucional (DI) aumenta sustancialmente, cuando la capacidad es analizada de manera anticipada y cuando las inversiones de desarrollo y las estrategias de fortalecimiento institucional, han sido diseñadas conforme a la naturaleza y envergadura de los déficit de Capacidad institucional (DCI) identificados. Al comienzo de la década de los ochenta, la falta. de un enfoque metodológico sistemático acompañado por paulas que pudieran ayudar a los no especialistas a llevar a cabo este análisis como parte integrante de la preparación de proyectos, se hizo obvia para el personal del Banco Mundial. El sistema explicado en este Manual (Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (el SADCI) surgió como respuesta a esta necesidad. Fue desarrollado en la segunda mitad de dicha década y ha sido probado en varios países, sectores y proyectos, con mayor frecuencia en países latinoamericanos y del Caribe y especialmente en el sector agrícola. Resulta aún prematuro hacer un juicio definitivo sobre este enfoque y sobre la efectividad de largo plazo de los componentes de DI. Sin embargo, muchos miembros del personal operativo del Banco Mundial han ponderado los efectos positivos del SADCI para la preparación de proyectos y en el reconocimiento de la conciencia de la necesidad de incluir el ACI como parte integrante del diseño de proyectos. Asimismo, el impacto directo en realzar la capacidad ha sido ampliamente documentado. El SADCI ha sido utilizado en la definición de las estrategias y los insumos de DI necesarios en el diseño de operaciones de ajuste estructural, lo cual ha permitido a los ejecutores tomar medidas eficientes como participantes activos de tales operaciones1.

2. El SADCI provee cinco herramienta gerenciales en un sólo instrumento de DI. El SADCI puede ser utilizado en: (a) la preparación y/o diseño de proyectos2 desde su fase de Conceptualización; (b) el análisis de la capacidad institucional (ACI) -durante la etapa de preparación, y continuamente porque la capacidad institucional CI es altamente dinámica; (c) la administración en su fase de implementación; (d) la gerencia de personal, especialmente los responsables de las tareas del proyecto; y (e) el monitoreo y la evaluación de las actividades del proyecto. En ese contexto, el manejo y la administración de las cinco herramientas, debería ser responsabilidad de una nueva función administrativa llamada Función de Desarrollo Institucional (FDI). Este manual ofrece: (a) una descripción de el SADCI en forma de conjuntos de pautas3, (utilizando ejemplos concretos obtenidos de la experiencia de proyectos del Banco Mundial que incluyen Componentes de Desarrollo Institucional (Sección I); (b) la aplicación de los procedimientos básicos diferenciados según se trate de préstamos de desarrollo sectorial o de política de reforma estructural (Sección II); y (c) una descripción de el SADCI como herramienta gerencial de uso múltiple (Sección III). Finalmente, los anexos contienen una lista metódica de los pasos a seguir en el SADCI, un juego de formularios para facilitar el trabajo del analista de CI, y una descripción de procedimientos para evaluar objetivamente el desempeño del personal, basados en los principios del SADCI. Descripción general del método SADCI

3. El sistema propuesto es en realidad un flujo de información que cualquier decisor* puede iniciar,

desarrollar, actualizar continuamente y luego institucionalizar, una vez tornada la decisión de hacer más de algo, o hacerlo mejor o hacer ambas cosas. Esta es, la razón última de cualquier actividad desarrollo. El

1 Para una introducción más completa a este tópico, ver Alsin Tobelem LATTS Ocasional Paper Number 3 (Diciembre 26, 1991): Systeme d’Analyse de Capacité Institutionnelle pour l’Ajustement Structurel. 2 La palabra proyecto será utilizada en todo el Manual para definir cualquier actividad de desarrollo y no necesariamente un proyecto de inversión del Banco Mundial. Por lo tanto, podría incluir una simple actividad de desarrollo, la decisión de mejorar la productividad administrativa, el manejo gerencial o los procesos técnicos, o actividades de desarrollo más amplios, tales como un programa de ajuste estructural, incluso planes de desarrollo a nivel de pauta entero: o de sectores de la actividad económica para los cuales, algunas modificaciones a la versión relativa a inversiones se presentan en este Manual. 3 Ver también nota 1 al pie de la página 1. * Neologismo que corresponde al término inglés decisión-maker (tomador de decisiones)

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SADCI ayuda a aclarar: (a) lo que fue definido como objetivos de desarrollo; (b) los recursos requeridos para lograr esos objetivos; (c) quién hace qué para alcanzar los objetivos de desarrollo establecidos utilizando los recursos de manera efectiva: (d) cuales son los DCI potenciales; y (e.) cómo corregir estos DCI a tiempo, para asegurar que dichos objetivos sean logrados efectivamente. La información se obtiene a través de entrevistas con informantes seleccionados, controlada por sus respectivos supervisores y posiblemente con otras fuentes. Dicha información es luego ampliamente difundida para asegurar su transparencia, y actualizada periódicamente. Procesada la información, se diseña un programa y una estrategia de DI (generalmente financiados dentro del mismo proyecto) para ayudar a eliminar los DCI al menor costo posible. La información correspondiente se presenta en un Mapa de Relaciones Interinstitucionales (Mapa RII) y en los once formularios listados de acuerdo con la secuencia de pasos a seguir a continuación:

Formulario A: Objetivos (resultados esperados). Formulario B: Actividades (conceptos de gastos) y recursos correspondientes. Formulario C: Tareas (cómo lograr los objetivos utilizando dichos recursos). Mapa RII: Universo institucional (quién es responsable de qué). Formulario Di: DCI por reglas de juego (ROG). Formulario Dii: DCI Relaciones Interinstitucionales (IRR). Formulario Diii: DCI por Organización Interna (ORG). Formulario Div: DCI por Gerencia de Personal y Sistema de Remuneración (PPR). Formulario Dv: DCI por Habilidades (SKL). Formulario Ei: Consolidación de DCI no relacionados con habilidades. Formulario Eii: Consolidación de DCI relacionados con habilidades. Formulario F: Sinopsis de la estrategia de DI y programa de acción correspondiente. Estos formularios y el Mapa se presentan y explican en detalle en este Manual.

Principios del SADCI

4. Para entender el sistema propuesto y utilizarlo eficientemente, han de seguirse siete principios

interrelacionados: Principio Uno - Relevancia del Análisis: Cuando un gobierno, una administración o una entidad no intenta cambiar nada, o no quiere hacer

nada más o nada mejor en relación a lo que venía haciendo hasta la fecha, entonces la CI instalada es por definición suficiente y, por lo tanto, no necesita ser evaluada.

Principio Dos - Universo Responsable: Cuando un gobierno, una administración o una entidad quiere hacer más de algo, o hacerlo mejor, o

ambas cosas, deberá identificar el universo institucional responsable para lograr los objetivos deseados. La CI de este universo institucional deberá ser cuidadosamente analizada para verificar la viabilidad de esos objetivos. Esto es en realidad una evaluación de la factibilidad institucional.

Principio 'Tres Claridad del Propósito: CI siempre debe hacer explícito su propósito. Principio Cuatro - Dimensionamiento y Ajuste:

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Cuando un gobierno, una unidad administrativa o una entidad, determina la falta de capacidad suficiente para lograr un objetivo, puede renunciar a el objetivo o modificarlo, o alternativamente, puede aumentar su capacidad al nivel requerido por la naturaleza y envergadura del propósito. Finalmente, también puede hacer ambas cosas, es decir: disminuir la ambición subyacente en este objetivo y en todo caso aumentar su capacidad en concordancia.

Principio Cinco – Volatilidad: Es mucho más fácil debilitar la capacidad institucional que fortalecerla. CI es altamente volátil y

debe ser continuamente evaluada y adaptada. Principio Seis - Asimilación Simultánea: Cualquier ACI debe generar capacidad a medida que progrese el análisis, y no debe ser simplemente

una descripción factual, estadística y contemplativa. Al finalizar cualquier proceso de ACI, el universo institucional analizado deberá tener una capacidad sustancialmente más fuerte que la que existía antes de comenzar el análisis.

Principio Siete – El Elemento Cultural: Las decisiones de desarrollo tomadas en cualquier medio ambiente cultural, deberán estar basadas en

la CI disponible utilizando los criterios locales de capacidad4. En otras palabras, un buen sistema de análisis de la capacidad no debería tener prejuicios culturales.

Todos estos principios están implícitos en el SADCI. 5. De conformidad con los primeros tres principios, el. SADCI solamente puede ser activado una vez

tomada la decisión de aumentar o mejorar resultados específicos o los procesos de una institución. El primer paso de el SADCI es aclarar en forma precisa lo que los decisores quieren mejorar o realizar. Esto deberá considerarse el aspecto fundamental de la CI: todo comienza cuando una administración - gobierno, unidad administrativa, empresa pública u otra entidad - ha definido cuidadosamente lo que quiere. Esto puede ser denominado la base de la CI, condición sine qua non que deberá cumplirse antes de que la capacidad pueda ser analizada y/o desarrollada. Si aceptamos esta premisa, el SADCI siempre comienza con una identificación completa pero posiblemente preliminar de los objetivos del proyecto. De hecho, el SADCI incorpora flexibilidad interna que facilita hacer todas las modificaciones que sean necesarias a los objetivos inicialmente establecidos. Las metas y los impactos esperados pueden ser adaptados en cualquier momento, conforme a la evolución institucional o al medio político cambiante (Principio Cinco) (ver también Función de Desarrollo Institucional FDI)5. En realidad, cuando el SADCI es activado durante el proceso de identificación del proyecto, los objetivos definidos serán necesariamente una primera aproximación que será constantemente mejorada con el progreso del trabajo de preparación (Principio seis). De hecho, una de las características del SADCI es su uso como herramienta para refinar los objetivos de desarrollo a medida que

4 En realidad, ninguna estrategia y proceso ACI o DI implicará un modelo cultural particular para el fortalecimiento de la CI. Por ejemplo, el espíritu empresarial, el afán de lucro, seguridad material y propio interés, los cuales son considerados valores últimos y condiciones de éxito por el mundo desarrollado o la más moderna ciencia de la organización resultante de los mencionados valores, nunca deberán ser aceptados como universales por los especialistas en DI. En muchos casos, (por ejemplo, África, regiones indígenas de países latinoamericanos, y en muchas otras regiones del mundo culturalmente diferentes), el interés por las comunidades étnicas locales, puede ser más importante y, en efecto, más respetado que los objetivos nacionales determinados por cualquier gobierno. 5 Ver párrafo 89.

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aumentan la información y los datos acumulados sobre tópicos específicos. Este proceso no finaliza con la iniciación de la ejecución del proyecto debido a que cambios en los objetivos podrían ser necesarios en cualquier momento, hasta que dichos objetivos sean razonablemente alcanzados.

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PRIMERA PARTE. FIJANDO OBJETIVOS DE DESARROLLO, RECURSOS Y ESTRATEGIAS DE EJECUCIÓN

6. Fijar los objetivos no es una tarea fácil. Los decisores y sus asesores rara vez emprenden un

riguroso análisis preliminar antes de definir objetivos de desarrollo, recursos y estrategias. Aún en el caso de grandes proyectos que involucran cientos de millones de dólares, los objetivos y estrategias, por lo general, no están bien definidos. Esto significa el incumplimiento de los principios Dos y Tres del SADCI. Con frecuencia, los intereses creados se traducen en no definir dichos objetivos con mucha precisión, dado que los objetivos de desarrollo son a menudo expresiones de intereses políticos o simplemente porque el costo de tratar (pero no conseguir) de lograrlos es menor que el costo de no hacer nada. El resultado de este proceso es que los proyectos usualmente se anuncian en forma muy general a la población. No se específica cómo será afectada o involucrada. Las instrucciones para los implementadores en cuanto a cómo se espera que sean exitosos en la ejecución de sus tareas a un nivel de desempeño más alto son vagas. Los decisores generalmente suponen que, de alguna manera, dispondrán de mayor flexibilidad si pueden hacer cambios y reorientar la intervención sobre la marcha. En cambio el SADCI está hecho para decisores que actúan en forma transparente; aquellos que quieren explícitamente definir con mayor precisión qué es lo mejor para los intereses de la población y, de este modo, diseñan estrategias de desarrollo claras para todos, y en particular, para los ejecutores6. El SADCI hace posible: (a) ayudar a los decisores y a sus asesores a definir clara y completamente: (a) el resultado deseado de cualquier actividad de desarrollo; (b) los recursos necesarios; y (c) quién deberá hacer qué, para asegurar un uso eficiente de estos recursos.

Primer Paso: Objetivos de Desarrollo

7. El SADCI puede ser activado cuando el decisor quiere: (a) obtener una mayor cantidad de

productos con los mismos recursos; (b) obtener los mismos productos a un menor costo; o c) cuando desea obtener ambas cosas. El Formulario A (página siguiente) ayuda a los decisores a definir el objetivo a lograr y luego les permite mejorar esta definición en cualquier momento. Un objetivo no deberá ser confundido con el proceso asociado para su logro. Por ejemplo, mejorar el estándar de vida del agricultor no es un objetivo, sino un proceso, como lo sugiere el uso del verbo mejorar. El objetivo deberá leerse, por ejemplo: el poder adquisitivo del agricultor aumentado en términos redes en un 20%. Para asegurar el entendimiento correcto del resultado por el mismo decisor y por el analista de CI, informaciones deberán ser obtenidas con respecto a: (a) la cuantificación del producto deseado y, simultáneamente (b) la definición de los impactos esperados para cada uno de los aspectos cuantitativos correspondientes al objetivo. Fatalmente, los beneficiarios (y/o víctimas7) de cada objetivo deben ser identificados, tan pronto como sea posible en el proceso de preparación de los proyectos. El (Formulario A contiene información originada en varios casos reales. Tango el ejemplo dado como los comentarios que siguen, deberían ayudar al analista a comprender y a completar el formulario correctamente.

6 Para un entendimiento más detallado de este aspecto, ver párrafos 20-21; déficit de capacidad institucional relacionados con el sistema de gobierno. 7 Las actividades de desarrollo también generan víctimas, en particular, las operaciones de ajuste estructural, como se reconoce ampliamente.

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Actividad de Desarrollo

Sistema de Análisis y Desarrollo de Capacidad Institucional (SADCI) Formulario A: Objetivos de Desarrollo

Objetivo General: Aumentar el número de usuarios del Servicio de Extensión Agrícola, incluyendo una cobertura más amplia del territorio nacional, servicios de calidad provistos en cuanto a hacer que la transferencia de tecnología esté más en línea con las características de la región. Finalmente, ingreso mayor para los agricultores durante los próximos cinco años (b).

Código de Componente (c) Descripción do los Objetivos

de Desarrollo (d) Indicadores

Cuantitativos (e) Impactos Esperados (f) Beneficiarios/Víctimas (g)

01 Transferencia de Tecnología: Paquete tecnológico adaptado a la producción, se hace disponible a los agricultores de menores recursos.

25,000 agricultores de escasos recursos, hacia fines de 1993, en 13 regiones. 80% de los artículos de producción incluidos en nueva tecnología transferida.

Cobertura aumentada entre los grupos de menores recursos para aumentar la producción en alrededor del 45% en volumen y 15% en productividad.

Tantos por región: 9,000 de nivel medio y 16,000 de menores recursos: aquéllos con menos de $400 en el año anterior.

02 Crédito: Apoyo financiero disponible para los agricultores de menores recursos: adquisición efectiva de los insumos necesarios pan uso efectivo de la tecnología transferida.

44,000 agricultores 60% Son proyectos de pequeñas inversiones (micro-inversión), por lo menos el 40% utiliza nuevas tecnologías transferidas.

Mayores servicios de crédito permiten mejorar la tecnología que resulta en aumento de la productividad.

44,000 agricultores: Regiones: 1 : 600 2 : 2,600 3 : 5,000 etc.

03 Títulos de Tierra: 15,000 títulos a agricultores de menores recursos.

15,000 agricultores de menores recursos han recibido un título en cinco regiones prioritarias.

Mejores condiciones para aceptar paquetes tecnológicos y su uso efectivo resultando en productividad mejorada.

15,000 agricultores: Regiones: 1 : 2,000 2 : 1,000 3 : 500 4 : 600 5 : 900

Notas relacionadas con el Formulario A a) Una actividad de desarrollo puede abarcar ítems tan simples como el mejoramiento de una función

administrativa o técnica, o programas de desarrollo más complejos tales como proyectos de inversión o programas de ajuste estructural, etc. Coloque aquí el nombre exacto de tal actividad de desarrollo.

b) La definición de este objetivo general puede ser mejorada respondiendo las siguientes preguntas

dentro de su formulación: * ¿A cuántos usuarios quieren abarcar los decisores? ¿Al cabo de cuántos años? * ¿Cuán amplia deberá ser la cobertura? * ¿Qué significa realmente más en línea con las características de la región? * ¿Cuánto deberá mejorar el ingreso de los agricultores en el período de cinco años? Por supuesto, la mayoría de estos indicadores cuantitativos serán especificados y verificados en la

columna apropiada. Sin embargo, es deseable que la información o los datos sean especificados, siempre que sea posible, al definir los objetivos. En la columna cuantitativa, los indicadores se desagregan por componente. Los números agregados que podrían aparecer en el objetivo general, frecuentemente ayudan a los decisores a modificar sus decisiones porque, muy a menudo, el cuadro completo les parece ambicioso.

c) Cada componente deberá estar enumerado comenzando con el 01, para simplificar la codificación

de los pasos siguientes y ayudar a la identificación de los objetivos del componente correspondiente al administrar recursos o tareas de ejecución. Es deseable, pero no absolutamente necesario, hacer la lista de los objetivos del componente de manera secuencial (si bien algunos objetivos han sido diseñados para ser logrados simultáneamente).

d) Las mismas recomendaciones formuladas para los objetivos generales se aplican, excepto que los

indicadores cuantitativos o impactos esperados no necesitan ser registrados aquí, dado que hay columnas específicas determinadas para ello. En esta columna se espera que se de una buena denominación de cada objetivo del componente, una denominación tan precisa como sea posible en términos de los productos deseados.

e) Cada aspecto cuantificable de los objetivos de componente deberá serlo. La información deberá

registrarse, aún en las etapas iniciales, y mejorarse progresivamente a partir de ese momento a medida que la preparación del proyecto avance. Esto ayudará a decisores y asesores a determinar mejor la implicación de sus decisiones.

f) Las siguientes preguntas deberán responderse por cada indicador cuantitativo registrado en la

columna anterior: ¿para qué? y ¿por qué esta cantidad? Debe notarse que cada aspecto cuantificable de los impactos esperados deberá serlo en esta columna. Los impactos en las víctimas, si existen, también deben ser registrados en esta columna. Las víctimas mismas se describen en la siguiente columna.

(g) Los beneficiarios y/o víctimas deberán ser identificadas como sigue: * ¿Quiénes son? * ¿Cuántos son por región del país? * ¿Cuáles son sus características? Adicionalmente es deseable agregar cualquier otra información que ayude a verificar, una vez

terminada la ejecución de todo el proyecto, que los objetivos deseados han sido efectivamente alcanzados. En el caso de las víctimas, se debe también agregar informaciones que ayuden a aumentar la tonta de conciencia sobre ellas así como sobre posibles medidas atenuantes del impacto negativo señalado.

8. Análisis. Cuando la información relativa a los objetivos del proyecto incluya este nivel de detalle

y precisión en los indicadores cuantitativos e impactos esperados, y cuando los beneficiarios/víctimas hayan

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sido identificados de esta manera, los decisores habrán formulado exactamente lo que quieren. Aunque los objetivos del proyecto sean establecidos, rara vez se obtiene una definición clara y completa. Cuando se logra este nivel de detalle expresado por los decisores, el medio ambiente institucional correspondiente será más propicio para lograr los objetivos establecidos, que cuando dichos objetivos son vagos. Esta capacidad puede ser realzada cuando la información en el Formulario A sea conocida por una amplia difusión que recoja comentarios y sugerencias, en particular por parle de la oposición política potencial (víctimas) y de los beneficiarios que se desean alcanzar. Asimismo, eso permitirá el surgimiento de mejores ideas y una formulación más refinada de los objetivos. El carácter dinámico en la fui ululación de un objetivo dado, depende de la capacidad de transparencia y de la intensidad de la consulta/participación, las cuales son más fáciles en regímenes democráticos que en regímenes con proceso de toma de decisiones sólo vertical. Dado que la definición transparente de objetivos es el punto de partida del SADCI, el analista de CI, en entrevistas con los decisores y sus asesores, obtendrá más información que la que hubiera podido capturar inicialmente, porque el llenado del Formulario A es, como en el caso de todos los demás formularios, un proceso de razonamiento , que facilita una formulación más clara en la mente de los decisores. Pedirles a estos últimos que establezcan una meta, que piensen en posibles impactos esperados pasa cada nieta que tuvieran en mente, además de tener que definir beneficiarios específicos, necesariamente los conduce a mejorar la imagen que tuvieran de las consecuencias de sus propias decisiones. De hecho, este proceso es esencialmente un proceso de DI inicial. Finalmente, cuando las tres últimas columnas incluyan informaciones y datos exactos, el formulario podrá fácilmente ser utilizado en la evaluación del proyecto, sin necesidad de elaborar ningún otro instrumento o informes retóricos, como los generalmente encontrados en evaluaciones tradicionales. El uso del Formulario C como instrumento ele monitoreo (ver par. 85) facilita la utilización del Formulario A como un instrumento de evaluación, porque provee la información desagregada sobre lo que ha fallado y lo que ha sido exitoso durante el período bajo evaluación. Segundo Paso: Actividades y Recurso.

9. Cuando los objetivos de desarrollo han sido fijados, los decisores deberán establecer claramente la

cantidad de recursos financieros disponibles para lograrlos y su distribución. La información del Formulario B, a continuación, debe contestar estas preguntas tan completa y claramente como sea posible, en las diferentes etapas de preparación del proyecto. Cuanto más detalladas y desagregadas sean estas columnas, más útiles serán los formularios durante el proceso de preparación, así como también durante la ejecución. Muchos espacios en blanco surgirán cuando este formulario sea completado, en la etapa inicial de preparación del proyecto. Sin embargo, servirán de recordatorio para los decisores y sus asesores técnicos, para llenarlos a la mayor brevedad posible, ya que el costo de lograr los objetivos establecidos debe ser conocido lo antes posible. Finalmente, es importante asignar responsabilidades institucionales por categoría de actividad desde el comienzo, cuando fuera posible.

10. Análisis: El sistema de codificación utilizado es deliberadamente simple para facilitar la

organización de la información. Además, la experiencia en el uso del Formulario 13 ha demostrado que este puede transformarse en un instrumento de contabilidad si la columna de costos es dividida en cuantas categorías contables existan en el medio administrativo apuntado. Este formulario también 'ayuda a discernir la distribución real de las responsabilidades interinstitucionales para la ejecución del proyecto. A menudo, cuando el formulario se completa por primera vea, los decisores y otros informantes, frecuentemente notan que la distribución funcional de las responsabilidades debe ser considerada con más cuidado. En algunos casos este proceso ayuda a entender que los acuerdos de relaciones interinstitucionales deberán ser definidos y formalmente establecidos, ya que muchas funciones importantes, pertenecientes a diferentes entidades, deben ser administradas armoniosamente y en estrecha cooperación. La toma de conciencia de la necesidad de una red explícita de relaciones interinstitucionales, ocurre con mayor facilidad cuando la asignación financiera correspondiente a cada responsabilidad se describe junto con su función. Esto también aumenta acumulativamente la CI general y la coherencia del programa, a medida que los recursos se hacen disponibles, de acuerdo con la naturaleza y el alcance de los objetivos fijados. La capacidad disponible disminuye cuando los recursos no están bien definidos o no están en relación con los objetivos y los programas de trabajo resultantes, o cuando no se conocen cuáles son las entidades responsables por su administración para lograr el producto deseado. El Formulario B se da como ejemplo a continuación. Contiene información que complementa lo que haya sido registrado en el Formulario A. Las notas que siguen deberán ayudar a los usuarios del SADCI a completar el formulario.

País

Actividad de Desarrollo Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI)

Formulario B: Actividades y Recursos

Código (a)

Descripción de la Actividad

(b)

Total US$ (c)

Crédito Servicios Vehículos Muebles/Equipos Salarios Subsistencia Construcción Unidad Administrativa Responsable (d)

01 01 Contratación de firmas privadas de transferencia de tecnología

5,800 5,800 INDAP/Departamento de Transferencia de Tecnología

01 02 Contratación de 132 consultores para apoyo técnico

1,078 1,078 INDAP/Departamento de Personal

01 03 Contratación de personal adicional

423 INDAP/Departamento de Personal

01 04 Adquisición de 9 vehículos adicionales

123 123 INDAP/Departamento de Patrimonio

02 01 Entrega de crédito, a 44,000 agricultores de menores recursos

18,000 18,000 INDAP/Departamento de Crédito

02 02 Sub-contratación de los dos estudio sobre factilidad de pequeñas inversiones

167 167 INDAP/Departamento de Agricultura

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02 03 Adquisición de equipo para 70 oficinas

102 102 INDAP/Departamento de Patrimonio

02 04 Contratación de 70 personas adicionales

434 389 45 INDAP/Departamento de Personal

02 05 Contratación de servicios de entrenamiento

180 180 INDAP/Departamento de Transferencia de Tecnología

03 01 Contracción de consultores para diseño de sistemas de información

17 17 MBN/DCPR

03 02 Compra de equipo y programas de computación

421 421 MBN/Catastro

Totales 26,745(e) 18,000 7242 123 523 389 45 MA/Unidad Especial(f)

Notas relacionadas con el Formulario B (a) Actividades/recursos se codifican con cuatro dígitos. Los dos primeros se toman del Formulario

A. Dentro de cada componente-objetivo las actividades/recursos se codifican en forma numérica comenzando con 01. El orden puede ser secuencial, es decir, siguiendo aquél en el que los recursos correspondientes se harán disponibles; o por importancia, las cantidades más grandes se registran primero. Cualquier otro orden puede ser válido, siempre y cuando sea fundamentado, por ejemplo, en una nota de pie de, página como en la página anterior.

(b) Una actividad es un concepto global que puede denominarse concepto de gasto, tal corno:

construcción, equipos, servicios, etc. En otras palabras, lo que debe preguntarse es: cuánto dinero ha sido asignado para construcción... para adquirir servicios de consultoría ... para adquirir equipos....

(c) Registrar la cantidad total de unidades monetarias para cada concepto de gasto. Esto se expresa

en miles de dólares o en la unidad monetaria que corresponda. Es importante especificar la unidad monetaria utilizada.

(d) Registrar el nombre de las entidades y de las unidades administrativas responsables por el manejo

y administración de la cantidad correspondiente de dinero y del logro, o contribución al logro, de los objetivos listados en el Formulario A.

(e) Este total deberá corresponder a la cantidad total asignada al proyecto completo para el logro de

todos los objetivos señalados en el Formulario A. (f) Esto es, en general, la unidad administrativa específica o entidad a cargo de la coordinación de

todo el proyecto. Entre otras cosas, tal unidad es responsable por la canalización de fondos puntualmente y de la supervisión del uso adecuado de dichos recursos.

Tercer Paso: Tareas

11. Los diseñadores de proyectos de desarrollo, por lo general, definen sus objetivos y los recursos

disponibles para alcanzarlos asumiendo que los ejecutores saben cómo usar el dinero disponible para lograr los objetivos establecidos. Sin embargo, miles de informes de supervisión (es decir, la experiencia de ejecución), cualesquiera las fuentes de financiación, revelan que esto está lejos de ser verdad. En realidad, se estima que alrededor de la mitad de los ejecutores de tareas de desarrollo no saben cuáles son las tareas que deben ejecutar. Cuando se les dice globalmente lo que tienen que hacer, raramente saben cómo ejecutarlas de la manera más eficiente. Con frecuencia, cuando los ejecutores entregan el producto, sus supervisores les dicen que no es lo que ellos esperaban. A menudo, la respuesta por parte de estos ejecutores simplemente podría ser que el producto deseado nunca fue especificado. La misma observación se aplica con frecuencia a los especialistas del Banco Mundial cuando le dicen a los prestatarios ejecutores que lo que se está logrando no está de acuerdo realmente con el convenio del préstamo. El formulario C, descrito e ilustrado a continuación, intenta definir cómo transformar los recursos financieros asignados al logro de los objetivos de desarrollo. Es deseable que la tarea especifique qué es lo que hay que hacer en cuanto a:

(a) la adquisición de los bienes y servicios necesarios para lograr los objetivos del proyecto; (b) cómo usarlos eficientemente; y (c) mantener, tanto tiempo como sea posible, el beneficio de su eficiente utilización. 12. El formulario de tareas deberá ofrecer una descripción precisa de qué hacer para qué resultado

intermedio, en qué fecha, y quién debería hacerlo. Las tareas deberían estar tan desagregadas como sea posible para mejorar la calidad del ACI y aumentar los posibles usos del Formulario C para otros propósitos, como se describe en el párrafo 13. La desagregación máxima deseada de las tareas se logra cuando sus descripciones indican una tarea a ser ejecutada por una sola persona en un tiempo determinado. Aún cuando la misma tarea sea ejecutada por muchas personas en todo el país (e.g., inspección visual de salud en 100 Puestos de Salud disponibles en varias regiones de ese país), una indicación adicional, tal como el nombre de una localidad, deberá hacerla única (e.g., inspección visual de salud en el Puesto de Salud de Makulele). No obstante, en la fase de identificación o preparación, existe flexibilidad para desagregar tareas en menor grado

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de lo que será necesario en la fase de ejecución. Sin embargo, la calidad del proceso del ACI será más alta cuando se logre una desagregación máxima de las tareas.

13. Análisis8. En realidad, el formulario de tareas es el instrumento más original y más importante de

el SADCI, y lo que le permite que este se transforme en una herramienta gerencial. Los especialistas responsables por la definición de la información en el Formulario C, generalmente mejoran el diseño del proyecto cuando tienen que designar quién deberá hacer qué, y hacerlo en forma eficiente desde el punto de vista del costo. Asimismo, pueden concentrarse en el objetivo y asignar recursos de manera que se ajusten mejor con lo que realmente se requiere. El simple hecho de enfocar su visión técnica del proceso de desarrollo en forma desagregada a un único objetivo, los hace más lúcidos en relación a las implicaciones prácticas de sus recomendaciones profesionales. El Formulario C rápidamente se convierte en un instrumento clave para: (a) completar la preparación del proyecto; (b) ejecutar el ACI; (c) organizar las responsabilidades inter-institucionales, dado que es un dispositivo que permite aumentar la coordinación; (d) organizar la distribución del trabajo entre las entidades ejecutoras9; (e) establecer planes periódicos de trabajo, como acuerdos contractuales entre los ejecutores y sus supervisores10 sobre: qué hacer, cómo hacerlo y, exactamente, para qué resultado/producto; (f) servir de base para funciones claves deferencia de personal, tales como la responsabilidad y la evaluación del desempeño; y por ultimo (g) usarlo como herramienta de_ seguimiento, alimentando al Formulario A para ejecutar trabajos de evaluación11.

8 Para una descripción más detallada de esta herramienta, ver Sección III. 9 En efecto, para (c) y (d), el Formulario C puede ser impreso por la entidad (todas las tareas de una entidad particular deberán registrarse) o uno por cada ejecutor de tarea (todas las tareas de un implementador particular registrarse). 10 Lo cual te torna fácil si hay un formulario de tareas por cada implementador. Obsérvese que lo mismo puede ser organizado entre la unidad coordinadora del proyecto y cada entidad implementadora por separado, por la misma razón. 11 Por ejemplo, para el trabajo de monitoreo, cada ejecutor puede enviar (semanal o quincenalmente) una copia de su formulario de tareas llenando las dos últimas columnas en relación a tareas cuyas fechas han pasado. La acumulación de información al respecto de las tareas ejecutadas debería ayudar a determinar si el proyecto está realmente encaminado hacia el logro de los objetivos descritos en el Formulario A.

15

Diseño de Análisis y Desarrollo de la Capacidad intitucional SADCI

Formulario C: Tareas

Código de Tarea (a)

Descripción de Tareas (b)

Productos de las Tareas (Fecha)(c)

Ejecutora de las Tareas (d)

X_(e) Observaciones

0101001 Escribir términos de referencia (TR) describiendo: a) que es lo que la firma deberá ser b) que servicios deberán procurarle y en cuánto tiempo; c) cuáles son los criterios de selección para la adjudicación de contratos, incluyendo aspectos técnicos y costos: y d) cómo sería controlado y evaluada la firma de la adjudicación del contrato.

Documentos TR corregidos después de la circulación dentro de la División (Departamento, etc.). Para el 03/15/92.

Señor Balamaster, División de Adquisiciones

0101002 Publicar los TR en tres periódicos nacionales de mayor circulación en el país.

Copias de tres avisos publicados y de las ofertas recibidas. 05/31/92.


0101003 Organizar reuniones de evaluación y adjudicación, incluyendo Jefes de División y de Departamento y Directores de Adquisiciones, Administración y Finanzas, además de los analistas.

Llamar a reunión para el 06/10/92.


0101004 Hacer una presentación del proceso en la reunión de evaluación y adjudicación además de recomendaciones para la adjudicación misma.

Informe de evaluación y propuesta de adjudicación con bases que la justifiquen. 06/10/92.


0101005 Discutir y tomar la decisión final para la adjudicación.

Adjudicaciones decididas formalmente. 06/10/92.

Señor Alarcón, Director de Departamento

0101006 Comunicar la decisión a la firma ganadora

La firma ganadora envía su aceptación y el contrato a ser firmado. 06/20/92.

0101007 Organizar la supervisión de la firma para otorgar servicios de extensión desde la oficina central y desde la oficina de campo.

Plan de organización y cronograma. 07/05/92.

Señor Cervantes, División de Planificación

16

0302017 Poner en funcionamiento las computadoras y los correspondientes programas en Planificación y División de Catastro.

Adquisición de programas efectivamente puestos en funcionamiento. 09/30/92.

Señor Pereira, Unidad de Computación

0302018 Preparar el manual de operaciones pera mantenimiento y proyección de los equipos de computadores y programas.

Manual preparados con propósitos de entrenamiento. 10/15/92.


0302019 Adquisición de seguro: de protección para los equipos de computadores y programas.

Póliza en nuestras manos 09/15/92.

Señor de la Barca, Director Administrativo

0302020 Comunicar los sistemas de monitoreo computarizado a las firmar de servicios de extensión.

Las firmas recibieron la información. 09/30/92.


17

Notas relacionadas con el Formulario C

(a) Siete dígitos. Los cuatro primeros provienen del Formulario B. Los tres últimos describen en orden secuencial o lógico, qué es lo que se debe hacer para asegurar el uso adecuado de los fondos disponibles para una actividad dada (los dos dígitos del medio), y para lograr los objetivos establecidos (los dos primeros dígitos). Poco tiempo después de comenzar a usar el Formulario C, por la simple lectura de los códigos de tarea los ejecutores del proyecto sabrán qué objetivos y recursos corresponden a cada tarea.

(b) Describe qué hacer dentro de la restricción impuesta por los recursos disponibles, para una

actividad dada indicada en el Formulario B, para lograr los objetivos descritos en el Formulario A. La lista de tareas deberá seguir un orden lógico, describiendo primero qué hacer para adquirir los bienes y/o servicios dentro de una actividad dada (estas tareas pueden llamarse tareas de adquisición). Luego, se hace una lista describiendo cómo usar eficientemente estos bienes y/o servicios (estas tareas pueden llamarse tareas de desarrollo). Finalmente, se hace una lista de las tareas describiendo qué es lo que se va a hacer para asegurar que los beneficios obtenidos del uso eficiente de estos bienes y servicios perdure (estas tareas pueden llamarse tareas de sostenibilidad12). Por ejemplo, en el Formulario C anterior, las tareas 0101001 a 0101006 son tareas de adquisición las tareas 010107, 0302017 y 0302020 son tareas de desarrollo; y las tareas 0302018 y 0302019 son tareas de sostenibilidad. Es importante describir las tareas de forma tal que los ejecutores no tengan ninguna duda respecto de qué es exactamente lo que el supervisor quiere que ellos logren.

(c) Los ejecutores. no deberán limitarse a saber qué hacer. Además, deberán saber qué resultado se

espera de ellos y en qué fecha debe ser obtenido. Esto les ayudará a determinar mejor el límite de su capacidad de cumplimiento y, por lo tanto, identificar mejor los posibles déficit de habilidad individual. Pero, también, les ayudará a comprender el límite de sus responsabilidades en la ejecución de las tareas. Cuando los resultados de las tareas están bien definidos, ha de ser fácil reconciliar su agregación con los objetivos como fueran definidos en el Formulario A. Los resultados de las tareas son escalones, a veces secuenciales, para lograr los objetivos del proyecto.

(d) Idealmente, registrar aquí el nombre de una persona, solamente una cuando la tarea haya sido

desagregada correctamente. Sin embargo, cuando se llena el Formulario C, en la etapa inicial de preparación del proyecto, es poco probable que los decisores sepan quiénes son los que van a ejecutar las tareas correspondientes. En tal caso, el nombre de una entidad y su departamento específico deberán registrarse como responsables de la ejecución. De ahí en adelante, y a medida que progrese el trabajo de preparación, será necesario identificar quién, en esta unidad administrativa específica, será personalmente responsable de la ejecución de cada tarea.

(e) Las dos últimas columnas se utilizarán para el trabajo de seguimiento. Una x deberá figurar en la

columna (e) cuando se haya logrado la tarea correspondiente como fue descrita, y el resultado exacto obtenido en la fecha indicada previamente.

(f) Si existe alguna diferencia entre las informaciones en las columnas (b) o (c) o (d) y lo que

efectivamente ha ocurrido, la siguiente información deberá aparecer en la columna (f)13: • ¿en qué forma es diferente? • ¿por qué es diferente? • ¿qué es lo que el ejecutor de tareas recomienda hacer para ayudar al supervisor a tomar una

decisión adecuada? Los supervisores podrían definir un programa y normas para que los ejecutores reponen

periódicamente los logros en la forma así definida.

12 Neologismo que correspondería al inglés 'sustainability'. 13 Ver también en la Sección III, cómo el formulario de tareas puede utilizarse como herramienta de seguimiento (par.85).

18

Cuarto Paso: El Mapa de Relaciones Interinstucionales (Mapa RII) 14. Los primeros tres pasos deberán conducir al analista a ayudar a los decisores a determinar de

forma sistemática: (a) ¿qué es lo que quieren lograr al final de las actividades de desarrollo que han sido definidas?; (b) ¿con qué recursos harían qué, y a través de qué partida de gasto?; (c) exactamente quién debería hacer qué, para asegurar que los bienes y servicios correspondientes a estas actividades sean adquiridos y usados eficientemente y que el beneficio resultante sea sostenido en el largo plazo? Sin embargo, aún no sabemos si esto es factible, por ejemplo, si el Universo institucional a cargo de la ejecución del programa tiene la capacidad de hacerlo. Antes de llevar a cabo un ACI, las responsabilidades específicas del universo institucional que ha de ejecutar la correspondiente actividad de desarrollo deben ser determinadas. Este es el propósito del Cuarto Paso.

15. Al completar el Formulario B, el analista sabrá qué entidad (posiblemente también sus unidades

y sub-unidades administrativas) será responsable de ciertas actividades/recursos. Al completar el Formulario C se proveen más detalles acerca de la sub-unidad particular a la cual pertenecen los implementadores. Es en estas dos etapas en las que el analista deberá comenzar a preparar un Mapa RII. Las entidades y sus unidades/sub-unidades deben ser anotadas sin ningún orden en particular en una hoja de papel grande, especificando nombre y función, y cuando la información se encuentra suficientemente desagregada, también, sus tareas. Además, mientras se complete el Formulario C, el analista debe hacer figurar un asterisco (*) a la izquierda del Código de Tarea por cada tarea de naturaleza interinstitucional, es decir, cuando su ejecución completa depende de las tareas de otras entidades. Luego, en el momento de preparar un Mapa RII, se deberá trazar una línea entre las dos o más entidades identificadas en el Formulario C con tareas de naturaleza interinstitucional. Esto ayudará al analista a visualizar claramente entidades interconectadas con programas de trabajo o funciones específicos. Finalmente, en un anexo al Mapa, la siguiente información adicional es necesaria: (a) ¿cómo van a funcionar, en la realidad, las relaciones interinstitucionales del Mapa?; y (b) ¿cuál es la base reglamentaria o legal (o su ausencia) para que estas relaciones funcionen de esa manera?

16. A continuación se provee un ejemplo de ese mapa usando informaciones provenientes de casos

reales. Obsérvese que el formato de organigrama debe ser evitado. Solamente deben registrarse relaciones jerárquicas cuando se quiere localizar una unidad particular de una organización dentro de su contexto institucional propio. Lo que está en juego en un Mapa RII son las relaciones interinstitucionales, no las relaciones internas, las cuales se revisarán en el Séptimo Paso. Consecuentemente, lo que es importante aquí no es la relación jerárquica, sino el hecho que se trata de entidades ejecutoras que tienen un papel que desempeñar, que lo podrán hacer solamente en estrecha cooperación con otras: y se desea que lo hagan de manera coordinada concertada y eficiente. El anexo al Mapa deberá facilitar el entendimiento de cómo una red de relaciones ha de funcionar, es decir, quién pondría en funcionamiento la relación, qué es lo que debe hacer la entidad designada con la cual debe relacionarse y qué debería hacer en caso de que esta entidad no reaccionara. Por último, el analista también necesita conocer las bases legales o reglamentarias vigentes para que las relaciones funcionen como han sido descritas. Esto no significa que acuerdos formales deben necesariamente constituirse para que las relaciones interinstitucionales funcionen eficientemente. Significa que uno debe preguntarse si existe la posibilidad de que resulten déficit de capacidad institucional o no de la forma en que estas relaciones están organizadas, cualesquiera sean los acuerdos correspondientes o la falta de ellos. Se han logrado excelentes relaciones, aún en ausencia de un acuerdo formal entre los grupos involucrados. A la inversa, relaciones institucionalizadas podrían ser desvinculadas, aún cuando existiera un acuerdo formal entre los grupos correspondientes. Más detalles sobre este aspecto, se proveerán en el Sexto Paso.

Sistema. de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional

Página 2/2: Universo Institucional Responsable (por el logro de los objetivos de desarrollo en la forma más eficiente)

Cómo funcionan las Relaciones

2 DGB-FIDEC DGB establece las normas y las aplica. FIDEC debe cumplir con los

procedimientos de evaluación de la solvencia para la obtención de crédito y de procedimientos adecuados de desembolso. FIDEC debe demostrar este

19

cumplimiento. (Basado la Norma DGB Número 436/87)

16 CT-SECOFI SECOFI establece la política comercial cada año. CT debe usar el mismo criterio cuando evalúa propuestas de inversión. (Basado en el Decreto Ministerial 121/90)

17 CT-SARH SECOFI establece la política comercial cada año. CT debe usar el mismo

criterio cuando evalúa propuestas de inversión (en base al Decreto Ministerial 121/90) para agroindustria. (Nota del Ministerio de Agricultura Número 257/90)

20 CT-CONCANACO CT debe tomar en consideración los puntos de vista de la asociación de

comerciantes minoristas antes de tomar cualquier decisión de préstamos. (Basado en el Decreto 223/87 del Banco Central)

22 CONASUPO-SECOFI

SECOFI establece una lista de prioridades para alimentos y distribución y es responsable de aplicarlas. CONASUPO debe, luego, ver que las prioridades para préstamos a los minoristas sean respetarlas. (Norma SECOFI Número 144/90).

20

SEGUNDA PARTE. RASTREO, INTERPRETACIÓN Y MEDICIÓN DE LOS DÉFICIT DE CAPACIDAD INSTITUCIONAL

Introducción

17. Como se ha explicado en el párrafo 14, los tres primeros pasos le dicen al analista lo que el

gobierno quiere lograr a través de las actividades de desarrollo que se han definido, los recursos/actividades que se movilizarán, y la estrategia operativa que será utilizada. Una vea disponible el Mapa RII, también se conoce el universo institucional involucrado, es decir, el grupo de entidades responsables del uso de los recursos asignados para lograr los resultados esperados. Ahora es necesario investigar minuciosamente si este universo institucional ejecutor tiene la capacidad de cumplir con la correspondiente responsabilidad de manera adecuada y eficiente. Los cinco pasos siguientes del SADCI conducirán al analista a evaluar esta capacidad desde cinco puntos de vista diferentes, que corresponden a los problemas más comunmente encontrados en actividades de desarrollo en la mayoría de los países del mundo. Dichos pasos han sido consistentemente relatados en informes de supervisión, revisiones operativas periódicas y análisis empíricos, por el Banco Mundial y otros, incluyendo a los mismos prestatarios, como causas del fracaso o de dificultades para la ejecución de actividades de desarrollo de todo tipo. En la Segunda Parte, serán revisados, uno por uno, proveyendo definiciones y alcances, dando ejemplos y, luego, proponiendo una manera de identificarlos y medirlos en relación a las tareas de desarrollo y, finalmente, sugiriendo tratamientos adecuados. En efecto, es importante seguir el Principio Tres de el SADCI (párrafo 440), que cada tarea sea evaluada en términos de las posibles dificultades que podrían surgir del medio institucional, interno o externo, y que afectan a una entidad particular dentro del universo de instituciones ejecutoras. Cómo Proceder

18. Una vez que los Formularios A, B, C y el Mapa RII estén disponibles, el analista deberá

seleccionar uno o más informantes y definir de antemano quién será entrevistado con relación a qué categoría de CI. A cada informante se le dará una copia de los Formularios A, B, C y del Mapa RII en el momento de fijar la fecha de la entrevista y se le solicitará que tenga una copia en la mano mientras conteste las preguntas. De hecho, las preguntas que se hagan para cada categoría de CI son similares, ya que se quiere obtener información sobre los posibles obstáculos en la ejecución de las tareas, desde los puntos de vista específicos de Cl. Antes de comenzar la entrevista, el analista deberá explicar el propósito de la información requerida y advertirles que será necesario ratificar más adelante la información por ellos provista con sus supervisores inmediatos. El analista deberá explicar que con esta verificación se desea lograr cinco cosas: (a) el supervisor podría aprender más acerca de lo que el informante tiene que decir en términos de déficit de capacidad; (b) podría estar en desacuerdo con parte de la información provista; (c) querría agregar precisión o completar la información dada; (d) también, más tarde, querría discutir con el informante los problemas revelados y su implicaciones para el diseño del proyecto; y (e) determinaría una identificación final de DCI con mayor formalidad y autoridad. El analista, entonces, deberá pedir al informante que lea cuidadosamente las tareas, una por una y que identifique los problemas reales o potenciales que los ejecutores podrían enfrentar dentro de cada elemento particular de capacidad. A pesar de que varios DCI son comunes a muchas tareas, resulta más eficiente entrevistar al informante en relación a todas las tareas, una por una, desde que la naturaleza desagregada de las mismas puede desencadenar la identificación de DCI, que de otra manera podrían ser olvidados o pasados por alto. Por supuesto, no es necesario registrar la descripción de un DCI más de una vez. Sólo se hace una referencia para demostrar que se trata de un DCI identificado previamente que también se aplica a otras tareas.

19. El informante entonces leerá las tareas una por una: generalmente se hace una revisión rápida sin

comentarios, significando que ningún problema ha sido descubierto. En el caso de cada tarea para la cual no se ha detectado DCI alguno, el analista deberá señalarlo en la columna 5 del Formulario D (a continuación) estableciendo que ningún DCI ha sido identificado para esa tarea en particular desde este punto de vista especifico de CI. A la inversa, si el informante identifica un DCI, deberá describirlo con la mayor precisión posible. Sin embargo, el analista deberá insistir en obtener información más allá del problema identificado (í.e., rastreo de DCI); deberá preguntar de qué manera este problema puede afectar precisamente esta tarea

40 Para más detalles, ver también texto referido en la nota 1, página 1.

21

(i.e.. interpretación de DCI). La información característica del problema en sí y de cómo afectará la ejecución de la tarea, debe registrarse en la columna apropiada del Formulario D. Por último, se hace una pregunta más: ¿cuán serio es el problema identificado en lo que a ejecutar la tarea eficientemente se refiere (i.e., medición de la gravedad de DCI)? Si la respuesta es que la tarea de ninguna manera puede ser implementada si este problema no se resuelve a tiempo, la columna 1 bajo gravedad de déficit debería ser marcada. Una tarea cuya ejecución es posible casi sin dificultad sería calificada con 4. Una tarea casi imposible de ejecutar sería calificada con 2. Un 3 corresponde a un punto medio de gravedad en términos de factibilidad de la ejecución de la tarea. El Formulario Dv, que trata con DCI desde el punto de vista de las habilidades individuales, difiere un poco en su formato de los Formularios Di a Dv, y es explicado en el Noveno Paso. Los Pasos Quinto a Noveno se describen a continuación, incluyendo una tipología común de DCI encontrados en casos reales en más de 60 países para cada una de las categorías y sub-categorías listadas de Cl. Quinto Paso: Identificación de DCI desde el punto de vista de las Reglas de Juego (ROG)

20. Esta categoría de DCI ha sido explicada en detalle en publicaciones anteriores41. Las reglas de

juego, . comprenden los siguientes tópicos: sistema de gobierno, constitución, legislación (general y sectorial), reglamentaciones y aquellas ROG basadas en modelos culturales, es decir, reglas que no están formalmente escritas. Cuando problemas relevantes a uno o más de estos tópicos sean identificados como obstáculos reales o potenciales a tareas específicas (listadas en Formulario C), se dice que existe un DCI desde el punto de, vista ROG. Esta categoría de CI es extremadamente importante porque representa los antecedentes institucionales, dentro de los cuales los objetivos de desarrollo serán expresados y logrados. La evidencia empírica confirma que, con frecuencia, el medio ambiente institucional es la causa principal de fracasos o dificultades de muchas actividades de desarrollo. En efecto, a menudo los decisores establecen objetivos de desarrollo que necesariamente involucran innovaciones, sin considerar si las ROG vigentes permitirían llevar a cabo eficazmente el correspondiente programa de trabajo. Además y con suma frecuencia, se quiere mejorar aspectos de la vida del sector público, cuantitativa o cualitativamente, a veces sabiendo que esto va en contra de las reglas de juego establecidas, incluso de aquellas reglas que resultan de un modelo cultural profundamente arraigado, sin tratar de analizar si será falible o no. Sin embargo, la experiencia basada en tales casos es bastante clara: las ROG no se transformarán automáticamente, siquiera por obra y gracia de meras actividades de desarrollo. Tienden a ser difíciles de controlar hasta que sean percibidas como severos impedimentos de desarrollo y luego son tratadas en forma separada de la implementación del proyecto. Esto requiere explicar el por qué deben cambiarse las reglas vigentes y de qué manera esto afectará positivamente a futuros progresos en general y al logro de los proyectos en juego, en particular.

21. Los informantes entrevistados sobre la importancia de las ROG están de hecho identificando

dificultades reales o potenciales, creadas por la forma y comportamiento del gobierno, y. el marco legal y regulatorio, formal o informalmente definido. Su responsabilidad es inmensa porque podrían ayudar al analista de CI a determinar si los objetivos de desarrollo están bien definidos, y si son sincera y auténticamente compartidos por la mayoría de la población, abarcando el partido político en el poder, los grupos de oposición y, posiblemente, sindicatos y otros grupos organizados de beneficiarios (y/o víctimas potenciales) del proceso de desarrollo incluidos en el proyecto bajo análisis. DCI más serios comprendidos en este ítem se refieren a aspectos que, aparentemente, no están sujetos a cambios y que personas ajenas al gobierno (por ejemplo, personal del Banco Mundial o beneficiarios del Proyecto cuando no son consultados) rehúsan o temen cuestionar o mencionar. Este es el caso en el cual los decisores no disfrutan de legitimidad en la población en general, y en aquellos que deben ejecutar el proyecto en cuestión. Esta sub-categoría de DCI es muy seria, pero no siempre fuelle ser directamente evaluada por el analista por razones obvias. Sin embargo, cuando los decisores saben que están en el poder legítimamente y que esto es compartido por la oposición política y por el público en general, será muy útil que ellos mismos permitan al analista CI entrevistar a cualquiera dentro y fuera del gobierno para asegurarse que ha habido una adecuada consulta y participación, y que los puntos de vista de la mayoría de los grupos involucrados han sido tomados en consideración, aunque no necesariamente sean compartidos. Además, el analista puede también usar su experiencia del país, su sentido común, y el resultado de conversaciones informales durante el proceso de análisis, para determinar sí DCI de esta naturaleza, aludidos en confidencia por oficiales del gobierno

41 Ver nota 1.

22

entrevistados, existen realmente. La lista de sub-categorías de DCI bajo el encabezamiento ROG que sigue al párrafo 24 sugiere, en términos generales, lo que se debe observar al entrevistar a los informantes y al realizar un análisis de la capacidad institucional del punto de vista de ROG.

22. Otros DCI más comúnmente encontrados desde la perspectiva de ROG, comprenden, en

particular, disposiciones constitucionales que los proyectos individuales podrían ser incapaces de cuestionar pero que pueden convertirse en serios obstáculos para la ejecución de ciertas tareas. Desde este punto de vista, existe un DCI cuando la ejecución de una tarea o grupos de tareas se ve amenazada por tales provisiones constitucionales. Por ejemplo, privatizaciones y desarrollo del sector privado podrían ser difíciles de llevar a cabo, cuando la Constitución estipule que el Estado es propietario inalienable de todos los recursos naturales del país (tales como los bosques, hidrocarburos, minas, etc.) como en Bolivia y Brasil; también cuando la Constitución contiene disposiciones que protegen a los funcionarios públicos de ser despedidos, aún cuando una entidad pública o un servicio sea prescindible (muchos casos en todo el mundo). Además de los DCI inducidos constitucionalmente, ejemplos de extrema debilidad legislativa o de ausencia de legislación para nuevos Sectores (por ejemplo, protección del medio ambiente) son frecuentes en muchos proyectos u otros tipos de actividades de desarrollo. Similarmente, las legislaciones general y sectorial tropiezan a menudo con contradicciones. Recientemente, este ha sido el caso en programas de privatización, reformas del sector público en general, y en la creación o modernización de sub-sectores específicos, tales como protección del medio ambiente, administración de recursos naturales, reestructuración industrial y otros. Finalmente, aun cuando existiera legislación y esta aparentara ser comprensiva en relación a una tarea de desarrollo dada, ella podría no ser cumplida ni reflejada por reglamentaciones afines, o podría no ser de fácil interpretación ni internamente consistente, no especificando, en particular, cómo ha de ser cumplida. Esto puede paralizar ciertas actividades de desarrollo. Por lo tanto, es necesario que los analistas de Cl y sus informantes lleven a cabo una cuidadosa revisión para detectar todos los obstáculos potenciales, los cuales no son pocos en este caso.

23. Generalmente, los padrones culturales en procesos de ACI son olvidados. Sin embargo, son a

menudo la causa principal de fracaso, porque tropiezan con resistencia terminante por parte de los ejecutores de la tarea o de los beneficiarios del proceso de desarrollo deliberados. Existe mucha documentación acerca de los errores cometidos en países en los que el modelo cultural de los beneficiarios difiere (a veces radicalmente) del de los decisores o cuando los donantes tratan de imponer, de una forma u otra, un curso dado de desarrollo sin ser culturalmente cautelosos, conduciendo a un completo fracaso y resultando en una pérdida de recursos y de tiempo42. Cuando los decisores han establecido los objetivos de desarrollo, deben considerar si los programas de trabajo y los beneficios resultantes de su elección de objetivos van a dañar el modelo cultural y la sensibilidad entre las partes involucradas. Los donantes que contribuyen al trabajo de preparación conducente a decisiones de desarrollo, deberían asegurar que este principio sea cumplido.

24. La página siguiente provee un ejemplo para completar el Formulario Di. A continuación se

ofrece una tipología seleccionada de los DCI más comúnmente encontrados en análisis de capacidad llevados a cabo en países latinoamericanos. La lista propuesta no es exhaustiva ni tampoco cubre el universo entero de posibles déficit de capacidad. Sin embargo, comprende obstáculos que han sido comentados en informes de operaciones de supervisión del Banco Mundial, tanto por el personal del Banco como por los prestatarios. Se recomienda que sean usados como un catálogo de referencia y como material didáctico para el informante, para los decisores y para sus asesores. El código del elemento de capacidad (última columna) será útil para considerar los DCI identificados (Formulario Ei) y, por último, ayudará a tomar una decisión final en asignar responsabilidades interinstitucionales de manera que el universo institucional correspondiente tenga realmente la capacidad de alcanzar los objetivos esperados.

Sexto Paso: Identificación de DCI desde el Punto de vista de Relaciones Interinstitucionales (IRR)

42 Por ejemplo, especialistas en ganadería, imponiendo el desarrollo de un ganado con cuernos en una comunidad indígena en donde los cuernos son tabú, resultando en el sacrificio de todos los animales enviados. En otra comunidad indígena rehúsan usar las facilidades instaladas para agua en el pueblo, porque esto amenazaba la costumbre ancestral de las mujeres jóvenes de ir a buscar agua a un manantial cercano y, al mismo tiempo, encontrar a sus futuros compañeros. Casos más serios incluyen prácticas de corrupción y riñas entre grupos que pujan por poder.

23

25. Los decisores deben seleccionar el universo institucional de ejecución y organizar la distribución de responsabilidades. Esto es un aspecto de organización que en la mayoría de los casos se ignora o se descuida. Los límites del universo institucional responsable43 de las actividades de desarrollo, desafortunadamente con frecuencia, dependen más de consideraciones políticas que técnicas. Idealmente, la mayoría de las entidades relevantes deberían estar seleccionadas y su parte de responsabilidad dada de acuerdo con las necesidades de la ejecución de las tareas. Sin embargo, a menudo, algunas funciones no están disponibles en el universo institucional, en cuyo caso, obviamente, deben ser creadas, preferiblemente en una de las entidades existentes o bien, separadamente, si su importancia y alcance lo justifican. Además, si dos entidades tienen funciones similares, la que no recibe la responsabilidad correspondiente puede convertirse en opositora del programa, si el criterio de selección no está claramente explicado y convenido. Obviamente, tales decisiones podrían convertirse en sí mismas en DCI. No debería existir duplicación de funciones para implementar ciertas tareas, si esto es identificado como un DCI. Si aquéllas pueden justificarse por definición no son redundantes, pero podrían, por ejemplo, haber sido mal diseñadas. Pero, si la duplicación es real, entonces se trata de un DCI que podría afectar al programa o a otras actividades de desarrollo. El análisis de CI deberá identificar la red de relaciones interinstitucionales críticas, cómo funcionará y si existe una base legal o reglamentaria, aunque sea informal, para que dichas relaciones funcionen como fueran definidas. Normalmente, esto ha sido hecho si el Cuarto Paso ha sido completado y si un Mapa IRR estuviera disponible. Basado en la información del Mapa y del Formulario C, en donde las tareas con carácter interinstitucional han sido identificadas con un asterisco (como se explicó en el Tercer Paso), el analista puede comenzar la entrevista usando el Formulario Dii.

26.No es raro encontrar que dos o más entidades estén involucradas en la ejecución de un sólo proyecto o programa de trabajo y que dichas entidades ni siquiera se conozcan. No se les dijo al comienzo cuales serían sus funciones ni fueran alertadas de que serían responsables de gastar eficientemente grandes cantidades de dinero. Tampoco se les dijo que dependerían de las tareas de otras entidades para llevar a cabo las suyas eficientemente. Por supuesto, en una situación en la cual la manera en donde se comparten las responsabilidades institucionales permanece no definida o es ignorada, se obtiene la capacidad más reducida posible. Es importante identificar la naturaleza y el alcance de cada DCI particular y determinar precisamente, cómo afectará varias tareas. A veces las entidades han sido bien seleccionadas, se les ha dicho cuáles son sus respectivas funciones y cómo están interconectados sus programas de trabajo, pero se encuentran paralizadas porque no se ha registrado un acuerdo específico, Formal o informal, entre aquellos que deberían trabajar en conjunto. En este caso, lo importante, no es, necesariamente, obtener un acuerdo formal entre dos o más entidades. Cualquier tipo de acuerdo es aceptable, siempre y cuando las tareas puedan ser ejecutadas exitosamente y sin demora alguna. Una vez más, el DCI específico debe ser identificado, pero también explicación de cómo la ejecución se debilitará si dicho DCI no es resuelto a tiempo, debe ser dada.

27. El procedimiento es el mismo que en el paso anterior. Una vez que un informante es

seleccionado y provisto con la misma información introductoria y los Formularios iniciales usados para completar el Formulario Di, el analista deberá pedir al informante que fije su atención en las tareas del Formulario C marcadas con asteriscos. Luego, pedirá al informante que lea estas tareas una por una para determinar qué es lo que en la presente relación interinstitucional, o en la que será establecida para la actividad de desarrollo particular en consideración, podría tomar difícil o imposible la ejecución eficiente y sin demora de la misma. El analista tendrá que identificar el tipo de DCI considerado en los dos párrafos anteriores. Es extremadamente importante, para la calidad del análisis, que el informante explique claramente por qué el DCI identificado debilitaría la ejecución de la tarea. Por ejemplo, no es suficiente establecer que dos entidades a cargo de una tarea carecen de un acuerdo formal para trabajar juntas, debe también identificarse de qué manera esto representa un problema para ejecutar esta tarea en la práctica. No es suficiente establecer que la tarea no corresponde a una función existente dentro de la red de tres entidades que posean una responsabilidad complementaria, el informante debería, además, cómo esto impediría que las entidades ejecuten la tarea eficientemente. En esta instancia, también la determinación del grado de gravedad del DCI ayudará a los informantes a revisar su propio análisis del déficit y a calcular mejor el efecto potencial que el DCI pueda tener en la ejecución de la tarea, lo cual debería ayudar a determinar la importancia relativa del DCI identificado. El Formulario Dii de la página siguiente provee algunos ejemplos

43 En SADCI, este concepto no sólo incluye el número de entidades seleccionadas para asumir la responsabilidad de aspectos específicos de programas de desarrollo, sino también las ROG y IRR que van a orientar la manera en que operarán para cumplir su mandato, nuevo o modificado.

24

de DCI relacionados con IRR, tomados de los mismos casos mencionados anteriormente. Una tipología de DCI relacionados con IRR, más comúnmente señalados en las operaciones, se encuentra a continuación. Como en el ejemplo anterior, también, puede ser usado por el analista y el informante como un catálogo de control de todos las posibilidades a considerar.

País

Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad institucional (SADCI) Formulario Dii: DCI desde el punto de vista de IRR

Gravedad de DC1∗Código de Tarea

Descripción de los DCI y explicación de sus impactos negativos 1 2 3 4 5

0101001 Los TR para las firmas consultoras a ser contratadas para los servicios de extensión a los agricultores de menores recursos, deben incluir una descripción de las relaciones con las otras entidades, tales como la Unidad de Comunicación Rural del Ministerio del Interior y el Departamento de Títulos de Tierra del Ministerio de Patrimonio. No se ha establecido una relación formal, tampoco se les ha dicho cómo deberán integrar sus actividades de planificación, de manera que los agricultores recibirían los títulos de propiedad y loa servicios de extensión para aumentar las posibilidades de éxito. Por lo tanto y desde el principio, estará faltando uno de los más importantes aspectos de estos objetivos del proyecto.

xxx

0101002 xxx 0101003 Una unidad administrativa del Ministerio de

Hacienda debe participar. Pero no se le ha dado el mandato a desempeñar para facilitar cata tarea en particular, lo cual es urgente (ver fecha). Por lo tanto, si se va a hacer respetar la revisión exigida de normas, Le selección de la empresa ganadora se verá demorada.

xxx

0101004 xxx 0101005 xxx 0101006 xxx 0101007 La supervisión debe llevarse a cabo localmente

través de agencias regionales del Gobierno Central y Las agencias contrapartes provinciales. Firmas privadas operarán en todas las regiones, donde solamente la mitad tienen representación en las del gobierno central y aún menos tienen una unidad provincial para la supervisión de tales servicios. Esta tarea no puede ser ejecutada a tiempo.

xxx

∗ Ver nota de pie de la página no. 18.

25

Tipología de DCI Relacionados con IRR∗

Sub-categorías DCI

Nombre de la Sub-Categoría Elementos de capacidad Código

IRRRES

Relación Inter-Institucional: Existencia de todas las funciones necesarias asignadas para la implementación del proyecto

Todas las funciones de ejecución requieren la asignación de una responsabilidad específica a cada entidad involucrada, ésto es, identificándole universo institucional de ejecución.

IRRRES1

IRRRES2 Red de Relaciones bien definida Todas las tareas de naturaleza

interinstitucional a ser implementadas por entidades que entienden bien cuáles son sus respectivas funciones.

IRRRES3

Acuerdos definidos y vigentes Cuando sea necesario, un acuerdo entre las entidades que se relacionan, formal o informalmente debe firmarse.

IRRPAR

Oposición potencial.

Directa o indirectamente, las tareas no sufrirán oposición por personas que no tomaron las decisiones.

IRRPAR1

Acuerdos con los beneficiarios. Los beneficios deseados y sus puntos de

vista han sido considerados: sus funciones bien definidas y aceptadas.

IRRPAR2

Séptimo Paso: Identificación de los DCI desde el Punto de Vista de la Organización Interna de (ORG)

28. Este elemento de la capacidad comprende todo aquello que depende completamente de la entidad misma. Como se ha visto anteriormente, los mandatos, permanentes y circunstanciales, otorgados a una entidad no dependen de la entidad misma, sino de las autoridades superiores y, en principio, de la sociedad como un todo. Una vez dados una función, un mandato, y los recursos que deben acompañarlos, la entidad debe organizarse lo mejor que pueda para llevar a cabo lo que se espera de ella. Cualesquiera sean la función y los recursos efectivamente asignados, siempre existirá una forma más eficiente y eficaz de organizarse y de generar los productos o resultados esperados. Esto no significa que la entrega de estos productos siempre sea posible bajo cualquier tipo de restricción de recursos o circunstancias. Pero, si el director de una entidad cree que no puede cumplir, por alguna razón, con lo que se espera de él, es su responsabilidad primera el establecer esto clara y profesionalmente, incluyendo información acerca de lo máximo que puede esperarse dentro de las limitaciones y restricciones particulares que se han hecho explícitas. Cuando los decisores asignan a una entidad la responsabilidad de ejecutar ciertas actividades de desarrollo, los gerentes o directores de la entidad en cuestión deberán saber lo que esto implica, y manifestar una reacción, tan pronto como sea posible, sobre el mandato dado, indicando especialmente si este es factible. Por lo tanto, cualquier entidad debería estar en la posición de llevar a cabo un ACI y actualizarlo rutinariamente. El SADCI también puede ayudar a las entidades a llevar una evaluación permanente de su capacidad de cumplir mandatos, normales o excepcionales, de manera que los decisores puedan saber cuánto deben extender su capacidad actual y hasta qué punto se requiere un proceso de DI adicional si tareas extras son solicitadas.

29. Este punto de vista de la CI generalmente incluye los ocho sub-elementos listados a continuación

y descritos en el párrafo siguiente. El Formulario Diii deberá utilizarse para la identificación de estos sub-elementos como parte del punto de vista de Organización Interna.

(a) organización interna: distribución de funciones; (b) organización interna: flujo de relaciones internas; (c) reglas de juego internas y Manuales Administrativos y de Procedimientos;

∗ Ver nota de pie de página

26

(d) procedimientos y estilo gerenciales; (e) la manera en que la entidad traduce las reglas de gerencia de personal impuestas desde

afuera (e.g., reglas de la función pública para funcionarios del gobierno), en un medio interno estimulante;

(f) manuales técnicos, completos y didácticos, y medidas para facilitar la distribución de conocimientos y experiencias entre los directores, profesionales y otros;

(g) capacidad física y financiera; y (h) la existencia de la función de desarrollo institucional (FDI) dentro del organigrama de la

entidad.

30. Generalmente, una entidad tiene un organigrama de flujo que, supuestamente, describe la manera funcional más eficiente de obtener un resultado. El Organigrama de la Organización debe entenderse como un diagrama de flujo que demuestre las responsabilidades existentes y las funciones dentro de la entidad (distribución de funciones), y cómo estas se relacionan recíprocamente para que la entidad funcione satisfactoria y eficazmente (red de comunicaciones internas). Cuando se asigna a esta entidad una función adicional o modificada, la pregunta que debe hacerse es si la estructura organizacional actual —incluyendo funciones existentes y la forma en que estas están relacionadas— es aceptable, o si revela déficit de capacidad para producir el nuevo resultado, sin necesariamente dejar de seguir produciendo lo que se espera de ella habitualmente. El Formulario C es especialmente útil cuando se está revisando la CI se determinan, no solamente, las funciones necesarias, sino también su alcance e implicaciones al personal, cualitativa y cuantitativamente. Por otra parte, tareas desagregadas pueden ayudar a identificar funciones sobrepuestas, es decir duplicaciones (reales e implícitas), que serán consideradas DCI, i.e., factores que complicarán o posiblemente paralizarán la implementación de ciertas tareas.

31. Como resultado de la organización interna —en términos de funciones y manera en que deberían

interrelacionarse— las reglas de juego correspondientes a tales arreglos, deberían estar explícitas en manuales correspondientes, incluyendo los aspectos administrativos subsecuentes. Esto comprende los procedimientos administrativos a ser cumplidos en la entidad, la responsabilidad de los diferentes niveles directivos en hacerlos cumplir, el tipo de productos que pueden esperarse y los procedimientos específicos a seguir cuando se propone mejorar. Esto no significa que las reglas correspondientes sean necesariamente rígidas. Si cierta flexibilidad es aceptable, esto debe hacerse explícito. Entonces, las reglas deberán ser explicadas a todo el personal y colocadas en áreas claves en las oficinas/plantas, etc. Cada subsección o unidad de la organización será responsable tanto del cumplimiento de estas .reglas, como de su actualización. En efecto, deberá sentirse de alguna manera co-autora de las reglas actuales y de sus mejoras. Sucesivamente, las reglas necesitarán ser explicadas al personal antes de que puedan ser implementadas sistemática y rigurosamente. La falta de reglas claras o la falta de manuales internos de operación para definirlas abarcando procedimientos de aplicación, son frecuentes DCI que las entidades y los decisores que las seleccionaron, deberían identificar a tiempo, dado que pueden convertirse en serios DCI.

32. Los procedimientos y estilo gerenciales son también causas importantes y frecuentes de una baja

CI interna. A pesar del papel, del diseño organizacional, y de los manuales operativos correspondientes que rijan una entidad —y a pesar de la habilidad del personal y la buena voluntad inicial— si el director no se comporta de manera consistente, el resultado puede ser desastroso. La motivación del personal debe tener una alta prioridad. No existe un procedimiento estándar gerencial o un comportamiento prescrito, del tipo encontrado en la literatura de la ciencia de la administración. Lo que el SADCI trata de hacer, es, determinar si una forma particular de dirigir una entidad puede ser perjudicial para la implementación de ciertas tareas, y si lo es, en qué forma. El SADCI no plantea condiciones previas para que la CI exista. En otras palabras, ningún estilo gerencial específico es por definición malo si genera el producto/resultado de manera eficiente y eficaz, así como también un alto nivel de CI sostenido en el largo plazo∗. Por lo tanto, dentro de un proceso de ACI, el analista debe identificar qué puede perjudicar la ejecución de una tarea específica dentro del estilo gerencial existente y no tratar de juzgar este estilo o aquellos procedimientos, como intrínsecamente malos desde la perspectiva de la ciencia moderna de la administración. Esto no significa que un estilo gerencial obsoleto —tal corno el dictatorial, o las formas humillantes de tratar con profesionales de alto nivel, o personal de cualquier nivel, o la ausencia de incentivos, tales corno aquellos provistos por co-participación—

∗ Como dice el proverbio chino, el mejor gato no es ni el blanco ni el negro sino el que caza ratones.

27

no sean factores indeseables que generalmente reduzcan la CI. Significa que debería ser determinado desde el ángulo de la identificación de las dificultades que tornan imposible la ejecución de ciertas tareas.

33. La mayoría de las entidades públicas no tienen una política de personal propia. La función

pública impone reglas generales abarcando virtualmente a todo el personal contratado con recursos públicos. Los DCI provenientes de la función pública se examinan bajo el DCI codificado como ROGCON2∗∗. A nivel de la entidad, el analista deberá examinar la forma en que esta; reglas generales de la función pública son cumplidas, y si es ventajosa o no para la ejecución del programa propuesto de tareas. Aún cuando no haya flexibilidad alguna, la dirección de la entidad podría utilizar normas y procedimientos que estén al alcance de su autoridad. Procedimientos y estilo gerenciales (ver párrafo 32), por ejemplo, pueden constituirse en una fuente de motivación al personal o en la falta de ella. En efecto, tal elemento, como la participación en el proceso de la toma de decisiones y flujo de información, estímulos para sugerir mejoras, el esfuerzo para crear un medio laboral agradable, y el interés del director en el aspecto social o en la vida particular del personal, pueden mejorar un medio institucional pobre creado por una administración pública deteriorada o por bajos salarios. Nuevamente, el DCI desde este punto de vista, debe ser cuidadosamente examinado en relación a tareas específicas y no en abstracto.

34: FA aspecto técnico del programa de trabajo de una entidad es, en efecto, la clave del éxito

logrado en el cumplimiento de sus responsabilidades y la generación de los resultados esperados. Es por eso que deberán estar explicados en manuales. Los Manuales Técnicos deberían, normalmente, incluir una descripción completa de los procedimientos en la forma sugerida por el formulario de tareas para aquellas que son permanentes, i.e., independientemente de un programa de trabajo específico que resulte de un nuevo mandato, tales como la ejecución de una nueva actividad de desarrollo (si se ha utilizado el SADCI, el Formulario C ya está disponible). Sin embargo, es posible incluir tareas que resulten de responsabilidades adicionales, ya sea en un proceso de actualización del Manual o en anexos que se agreguen sobre la marcha. Lo que el analista necesita determinar, cuando analiza una CI, es si la entidad puede explicar en cada estrato de personal, qué es lo que se debería hacer para lograr los resultados y en qué fecha éstos deberán ser obtenidos. Además, se deben definir procedimientos rutinarios para que los ejecutores de tareas puedan informar en una forma sistemática a sus respectivos supervisores sobre los logros y dificultades - junto con sus propias recomendaciones para el mejoramiento44. Se aplica el mismo principio usado anteriormente: determinar en qué grado el Manual Técnico existente está en línea con los requerimientos de la ejecución de tareas, y en qué forma se podría complicar o hacer imposible el logro de los resultados esperados.

35. A menudo, suficientes recursos, físicos o financieros, no son asignados a las entidades

seleccionadas para ejecutar un programa particular de desarrollo. Los de visores usualmente parten de la idea que las entidades tendrán que ampliar su capacidad física y financiera hasta el nivel requerido. La experiencia revela que la CI de las entidades puede verse seriamente perjudicada por la falta de espacio físico suficiente, equipamientos adecuados y relevantes, fondos ordinarios de operación , y otras restricciones similares. En este caso tampoco se debería prejuzgar, como una cuestión de principio, lo que la entidad puede hacer. Se debe determinar, usando el Formulario Diii, qué clase de dificultades podrían surgir por la falta de capacidad física/financiera, qué tarea sería afectada y en qué forma. También pueden hacerse las siguientes preguntas: ¿Puede contratarse más personal? ¿Es adecuado el equipo de oficina existente?, i.e., ¿suficiente y relevante para las nuevas necesidades? ¿Es el presupuesto corriente satisfactorio y suficientemente flexible para responder a las nuevas responsabilidades en general, y, el programa de trabajo desagregado en tareas individuales en particular?

36. Finalmente, si el ACI es una clave importante para el mejoramiento de la CI que garantiza el

poder adaptarse a un nuevo programa de trabajo y a responsabilidades adicionales, debería estar representado por una unidad organizacional específica dentro de la entidad. como se mencionó en el párrafo anterior, la creación de la función de desarrollo institucional (FDI), debería considerarse para facilitar la ejecución del programa de trabajo y aumentar la capacidad de la entidad de llevarlo a cabo de la manera esperada. Una explicación más detallada de qué es la FDI y de cómo debería funcionar, se encuentra en el párrafo 89. Tal

∗∗ Ver tipología de DCI relacionados con ROG. 44 Ver párrafo 85, uso del SADCI para seguimiento y evaluación.

28

función debería considerarse como uno de los sub-elementos de CI, dentro de la categoría Organización Interna y ser analizada como tal, a la vez que deberla ser parte del organigrama de la entidad.

37. El Formulario Diii (a continuación), debe completarse de acuerdo con los procedimientos

definidos para las categorías previas. Los informantes serán seleccionados internamente (uno por entidad, en lo posible) por su reconocida experiencia y antigüedad, sus conocimientos de cómo está organizada estructuralmente y cómo funciona la entidad. Usualmente, los informante; seleccionados no son necesariamente gerentes de alto nivel (los cuales están sujetos a cambios frecuentes); sin embargo, es deseable e importante, que los supervisores de los informantes entrevistados, ratifiquen la información obtenida de estos. Nuevamente, las respuestas a las preguntas hechas por el analista, no deberán limitarse a la identificación del déficit de capacidad, sino también, deberán llegar a definir cómo este déficit podría impedir la ejecución de la tarea. Para aumentar la claridad del análisis y la presentación de la información correspondiente, los ocho sub-elementos de CI serán tratados en el mismo orden del párrafo 29, así como también, los DCI. identificados, y registrados en el Formulario Diii. Cuando ningún DCI para un sub-elemento de CI, haya sido identificado, el sub-elemento simplemente se omite. El trabajo de los informantes puede facilitarse al leer la lista de los DCI que figuran en la página 50 que debe usarse como lista de control.

Sistema de análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) Formulario Diii: DCI desde el punto de vista ROG

Gravedad DCI45 46

Código de Tarea Descripción de DCI y explicación de sus impactos negativos

1 2 3 4 5

0101001 Una función relativa a escribir términos de referencia para adquisición de servicios no existe en esta entidad. La única función relacionada con esto es experiencia con empresas de construcción. La habilidad en esta materia está ausente.

xxx

0101002 Relaciones entre la unidad técnica (cómo usar servicios de consultoría eficientemente) y la unidad administrativa (adquisición) no está bien definida. Conflictos entre ambas han sido constantes. Ésto puede demorar la preparación de los correspondientes TR.

xxx

0101003 Ausencia de un manual estableciendo reglas claras de juego, hace difícil elaborar TR de acuerdo con los distintos puntos de vista funcionales. Ésto puede resultar en desacuerdos y, en más demoras.

xxx

0101004 Reglas laxas para ejecutar decisiones gerenciales: malapraxis puede resultar en la definición de especificaciones por la firma a ser contratada.

xxx

0101005 Reglas administrativas hacen difícil obtener autorización para gastos en avisos publicitarios.

xxx

0101006 No hay una unidad especial para estos procedimientos o procedimientos relevantes. Ésto usualmente resulta en malapraxia en adquisiciones y en demoras considerables si el Banco Mundial no aprueba los procedimientos.

xxx

Procedimientos generales hacen difícil implementar un procese justo. Existe riesgo de manipulación. Amenaza la implementación de tareas.

La no existencia de una FDI en esta entidad hace

45 Ver nota al pie de la página nº 18 46 I significa que de ninguna manera la tarea puede ser implementada debido al DCI identificado: 2 significa que el DCI hace casi imposible ejecutar la tarea; 3 es punto medio de la gravedad del déficit;4 significa que es posible ejecutar la tarea casi sin dificultad: y 5 significa que no se ha identificado ningún DCI. Por supuesto que, más información al respecto del DCI y una descripción de cómo podría impedir la ejecución de la tarea se ofrecen en la columna apropiada.

29

imposible formular a tiempo advertencias para los gerentes. Corno resultado, esta tarea en particular puede ser imposible de ser ejecutada en la fecha prevista.

La misma dificultad que en el caso anterior para alcanzar consenso en un proceso justo y tomar una decisión. Ciertamente, demoras resultarán de ésto.

xxx

Tipología sic DCl Relacionados con ORG47

Sub-

Categoría DCI

Nombre de la Sub-Categoría Elementos de Capacidad Código

ORGDES Organización Interna: Distribución de Funciones

Las funciones existentes cubren todas las necesidades del nuevo plan.

ORGDFS1

Relevancia de las funciones existentes en comparación con los requerimientos

ORGDFS2

Duplicación/superposición de funciones existentes cuando están aplicadas a requerimientos.

ORGDFS3

ORGIRF Organización interna: Flujo de Relaciones Internas.

Relaciones interna para la ejecución de las actividades de desarrollo como ex requerido.

ORGIRF1

Relaciones internas basadas en acuerdos claros (formales o no).

ORGIRF2

ORGRGM Organización Interna: Reglas de Juego y Manual.

Las reglas de juego, administrativas y organizacionales, bien definidas como se requiere e incluidas en un Manual ad hoc.

ORGRGM1

ORGMPS Organización Interna: Procedimientos y Estilo Gerenciales.

Procedimientos gerenciales explícitos para todo el personal ejecutor, creando un medio institucional interno propicio.

ORGMPS1

Estilo gerencial que favorezca la obtención de máxima eficiencia de las habilidades del personal.

ORGMPS2

ORGCSR Organización Interna: Interpretación de las Reglas de la Función Publica del País.

Aplicación de estas reglas en forma liberal y estimulante.

ORGCSR1

Dirección interna del personal, usando procedimientos atractivos e incentivos adecuados para retener y motivar al personal.

ORGCSR2

ORGTEM Organización Interna: Manuales Técnicos

Existencia de procedimientos técnicos y sistemas bien definido, en manuales didácticos.

ORGTEM1

Armonía interna y acuerdo en el contenido del manual técnico y sus procedimientos.

ORGTEM2

ORGPPC Organización Interna: Capacidad Física y Financiera.

El espacio disponible corresponde a los requerimientos del nuevo proyecto.

ORGPFC1

El equipamiento está en línea con los ORGPPC2

47 Ver nota 19 al pie de la página.

30

requerimiento de ejecución de las nuevas responsabilidades.

Fondos ordinarios adecuados pan la ejecución de las nuevas tareas.

ORGPPC3

ORGIDF Organización interna: Función de Desarrollo Institucional.

Existencia de PDI. ORGIDFl

Calidad de funcione semejantes en ausencia de FDI.

ORGIDF2

Octavo Paso: Identificación de Déficit de la Capacidad Institucional desde el Punto de Vista de la Política del Personal y Sistema de Remuneración (PPR)

38. La mayoría de los países tienen reglamentaciones para el funcionario público que podrían no ser

completas. También, una carrera en la administración pública generalmente no es competitiva con la del sector privado. En realidad, la política de personal a veces parece ad hoc, resultando en una función pública de facto informal, y no necesariamente en un sistema bien definido, consciente y aclarado. Lo que se debe considerar aquí es si el sistema de la función pública, formal o no, afectará negativamente la ejecución de ciertas actividades de desarrollo. En el SADCI, habría que abstenerse de prejuzgar. En efecto, es inútil decidir en el abstracto si el sistema de la función pública es inadecuado, si abarca muchos más funcionarios de lo que sería sostenible o requerido. Cualquier déficit de capacidad, desde este punto de vista, debería ser identificado en relación a tareas específicas de desarrollo. La mejor posición desde la cual se juzga si una función pública es adecuada o no en tamaño, desde el punto de vista del papel del Estado, es cuando éste, se modifica global o sectorialmente. En análisis posteriores, la identificación de cualquier aspecto del papel del Estado que necesita ser modificado (cualitativa o cuantitativamente), debe ir acompañada con la evaluación de los posibles efectos subsecuentes en la política de la función pública existente. Esto deberá despertar una preocupación seria en los niveles más desagregados de actividades de desarrollo, especialmente a nivel de proyectos. La simple verdad de que los salarios del sector público son muy bajos, no es per se un déficit de capacidad. Es un déficit solamente si tiene impacto en la ejecución del proyecto. Por ejemplo, el salario bajo podría provocar que la entidad no pudiera retener profesionales claves por más de algunas semanas, haciendo difícil ejecutar programas de trabajo complejos por falta de continuidad. Los bajos salarios podrían no afectar, de manera alguna, el programa de trabajo de una entidad: por ejemplo, cuando el mercado de trabajo no ofreciera oportunidad de trabajo alguna, o cuando estén presentes otros incentivos, tal como el honor de trabajar en una oficina del gobierno cuya fama y gran prestigio son bien conocidos.

39. Déficit de capacidad relacionados con la función pública, típicamente incluyen salarios bajos y

paquetes de compensación inadecuados, que pueden poner en serio peligro la ejecución ele actividades de desarrollo para las cuales se ha llevado a cabo un ACT. En efecto, la función pública en la mayoría de los países en desarrollo, no se ha mantenido en línea con los paquetes de compensación estándares del sector privado. En algunos casos, también puede haber perdido el prestigio que alguna vez tuvo. En la mayoría de los casos, los funcionarios públicos están activamente buscando trabajo con mejor paga: se quedan en el servicio público por períodos más cortos. Agravado por el patrocinio político que torna en casi una regla el designar un gran número de funcionarios públicos nuevos en ocasiones de cambios políticos, aún en ausencia de cambios ideológicos, ha resultado en una administración pública sobrecargada y en una capacidad disminuía para pagar salarios decentes. Esto dio como resultado una fuga de los mejores profesionales (y personal de otros niveles) del sector público, con la consecuente pérdida de credibilidad entre el público en general. Todo esto puede tener una influencia en la CI requerida para la ejecución de los programas de desarrollo. Pero esto no es inevitable: debe ser cuidadosamente identificado y descrito en el Formulario Div. Aquí, tal vez más que en otros aspectos, muchas tareas sufran del mismo DCI. En efecto, el mismo problema (i.e., bajo salario) puede no tener efectos individuales negativos en ciertas tareas, e, inversamente, impedir completamente la ejecución de otras. Esto debería explicarse con cuidado y en detalle con la gravedad del déficit correspondiente exactamente calificado, como se demuestra en el ejemplo siguiente.

País

31

Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) Formulario Div: DCI desde el punto de vista de PPR

Gravedad de DCI 48Código de Tarea Descripción de DCI y explicación de sus impactos

negativos 0101001 a 0101006 Esta es una tarea que requiere el trabajo de

profesionales, que están actualmente buscando trabajo en otro lugar, por falta de una política de personal que podría proveer seguridad social. En los tres últimos años, esta posición ha tenido once miembros diferentes y, por cerca de ocho meses; no ha tenido nadie a cargo. Es poco probable que esta vez el funcionario de esa tarea (que ha estado ahí por cuatro meses) tenga tiempo de ejecutar la tarta antes de renunciar al cargo.

xx

0101007 xx …..

0302017 a 02018 y 02020

Personal a cargo recientemente abandonó por razones salariales. Es difícil encontrar sustituto porque los especialistas en computadoras tienen una gran demanda por el sector privado; no podemos competir en términos de salarios o de carrera.

xx

Tipología DCI Relativos a PPR49

Sub-Categoría

PPR Nombre de la Sub-Categoría Elementos de Capacidad Código

PPRCSC Política de Personal y Sistema de Pagos: Carrera de la Administración Pública.

La carrera existe ayudando a crear motivación en el personal requerido.

PPRCSC1

Niveles de salarios y niveles de calificaciones similares a los del sector privado.

PPRCSC2

PPRCOM Política de Personal y Sistema de Pagos: Paquete de Compensación.

Incluye incentivos sociales. PPRCOM 1

Incluye seguro de accidente/salud. PPRCOM2 Incluye disposiciones para dejar y

reingresar a la función pública,

PPRCOM3

Noveno Paso: DCI desde el Punto de Vista de las Habilidades Individuales (SKL) 40. Revisando la experiencia de seguimiento y supervisión de proyectos del Banco Mundial por un

período de cinco años en distintos sectores y regiones del mundo, se puede establecer que alrededor de la mitad del personal de ejecución (en todos los niveles), así como de los beneficiarios, no tienen ni la información básica, ni los conocimientos ni habilidades necesarios para entender las tareas que se les asigna, ni saben cómo ejecutar estas tareas. Se ha visto anteriormente que aunque el personal de ejecución fuera suficientemente competente para ejecutar estas tareas eficientemente, el medio institucional generalmente hostil en el cual estas tareas han de ser ejecutadas, impediría que las mismas se llevaran a cabo eficientemente. Sin embargo, estás dos grandes fuentes de fracaso del desarrollo están estrechamente unidas. La falta de capacidad gerencial/toma de decisiones y de habilidad profesional es una de las causas primarias de la debilidad del medio institucional, dentro del cual se ejecutan la mayoría de las actividades de

48 Ver nota de pie de página 17. 49 Ver nota de pie de página 19.

32

desarrollo. Esto es, por un lado, porque los grupos responsables generalmente fracasan al analizar la CI relacionada con sus objetivos y, por otro lado, porque definen los objetivos basándose irás en consideraciones políticas que en factibilidades técnicas y necesidades legítimas. A pesar de que esto ha sido claramente reconocido en la literatura del desarrollo, es todavía un problema generalizado que limita el impacto de las actividades de desarrollo en general. Aunque el SADCI ayuda a hacerlo explícito, cuando se analiza la CI desde el punto de vista ROG GOV, también ayuda específicamente a determinar, en una forma sistemática, el déficit de habilidades individuales que pueda afectar la ejecución de las actividades de desarrollo correspondientes. El análisis del déficit de habilidad es clave para determinar en qué grado las habilidades institucionales50 están en proporción, cantidad y la calidad con los requerimientos de ejecución.

Cómo Llevar a cabo un Análisis de Déficit Individual 41. El Formulario Dv provee algunos ejemplos que pueden ser usados para familiarizarse con el

sistema. El formato ha sido diseñado de manera didáctica, usando títulos descriptivos en las columnas y notas explicativas al pie de página, que facilitan la recolección de la información correspondiente. Debe comenzarse identificando las categorías de personal y beneficiarios y/o víctimas que serán afectadas, positiva o negativamente, por la actividad de desarrollo en cuestión. Luego los informantes son seleccionados: ellos deberán ser generalmente jefes de sección para los niveles más bajos de personal, y los mismos individuos en el caso de los profesionales de más alto nivel como son, en particular, los gerentes. Por lo tanto, los informantes deberán ser seleccionados en cada entidad involucrada (aquéllas en el universo institucional de ejecución descrito en el Mapa RII). Para los beneficiarios/víctimas de las actividades de desarrollo, es deseable seleccionar informantes representativos de organizaciones formales o informales, y funcionarios de las instituciones que los conocen bien por la naturaleza de su trabajo (por ejemplo, extensión agrícola, social o de salud). La entrevista misma debe ser altamente didáctica para obtener completa cooperación y poder confiar en la validez de la información recibida. El propósito de la entrevista debe ser explicado primero. En efecto, el proyecto para el cual se lleva a cabo el ACI traerá nuevas responsabilidades y nuevas tareas a la entidad así corno recursos adicionales. Por lo tanto, será necesario mejorar las habilidades individuales actualmente disponibles en la entidad. El propósito del análisis de los déficit de capacidad individual es el de determinar el tipo de apoyo requerido en términos de más información, conocimientos y habilidades. Se identifican las necesidades a través de comparaciones entre las habilidades existentes y las que son requeridas para ejecutar un proyecto específico. Corno resultado, se espera producir un diseño de un programa de mejoramiento de habilidades individuales51 realmente efectivo y a ser financiado a través del proyecto. Esto debe contribuir a crear un medio institucional propicio, en el cual todos podrán contribuir más eficientemente al éxito esperado. Más información explicativa será provista durante el proceso de entrevistas como se comenta en los párrafos siguientes.

42. Después cíe esta presentación inicial, se entrega una copia de los Formularios A, B, C y del

Mapa RII al informante, como se hizo para cualquier otro elemento de Cl. Sin embargo, durante la entrevista, el informante deberá referirse al Formulario C, lista de tareas. El informante tendrá que detenerse después de cada tarea y contestar las siguientes preguntas:

¿Cuántas personas se necesitan en cada categoría para ejecutar esta tarea, comenzando con la categoría del más alto nivel?52

50 En efecto, en SADCI, el análisis del déficit de habilidades individuales, no se deberá llevar a cabo desde un punto de vista individual, sino desde el punto de vista institucional. Cuando un miembro del plantel del personal de una entidad, no tiene la habilidad de implementar una tarea dada, el director de la entidad podrá asignar esta tarea a una persona que sí tiene toda la habilidad requerida, aunque esté en una posición a la cual esta tarea no pertenece. Por lo tanto, mientras se identifica y se mide el déficit de habilidad, debe tenerse en mente la entidad como un todo y no sólo un miembro individual del plantel. 51 No de 'capacitación' porque la Capacitación puede, no dar la solución a ciertos déficit de capacidad individual. En tal caso se puede asignar la tarea a otro funcionario más competente o modificar la tarea en sí. 52 Éste es el caso en que las tareas no han sido desagregadas a nivel de una única persona. Por otra parte, la pregunta a hacer está limitada a la categoría del miembro del plantel a cargo. Cuando los Formularios C individuales están disponibles, un Formulario Dv puede ser preparado, también para cada persona. En este caso las columnas de categoría de personal han de ser suprimidas del Formulario Dv. Las categorías individuales pueden escribirse entre paréntesis a continuación del nombre de la persona.

33

Después de obtener la respuesta, en relación al número de personal en cada categoría, el analista, inmediatamente hará la segunda pregunta:

¿Cuántos son totalmente idóneos para esta tarea, es decir, cantos pueden ejecutarla eficientemente y en la fecha prevista?

Si la respuesta es: una (o más) personas, la columna 5 de gravedad debe marcarse. El analista no necesita más información. Si existen uno o más de estos gerentes calificados menos que totalmente idóneos, el informante deberá calificarlos. Esta vez la calificación, necesariamente será menos de 5. Para cualquiera de estas calificaciones, el analista deberá preguntar al informante lo siguiente:

¿Qué es lo que le falta al ejecutor de esta tarea en términos de información, conocimientos y/o habilidades prácticas que podría permitirle implementar esta tarea mejor?

La información correspondiente se describe en la columna apropiada, especificando especialmente el

tipo de déficit de capacidad individual que poseen estas personas para la ejecución de cada tarea en particular.

43. En esta instancia se requiere más información para ayudar al interlocutor a sentirse cómodo.

Primero de todo, la tentación de dar 5 al director es grande (a veces, él mismo se autocalifica). Cuando un 5 se ingresa por primera vez. (esto pasa con frecuencia cuando se le pide por primera vez a un informante que califique al director o cuando un director se califica a sí mismo), el analista deberá explicar que tal calificación acarrea tres implicaciones críticas: (a) cuando se auto-evalúa o se evalúa cualquier otro miembro del plantel del personal con 5, el interlocutor está diciendo que el desempeño correspondiente será perfecto y generará, a tiempo, el resultado de la tarea como ha sido descrito en el Formulario C, lo cual es un compromiso que trae aparejada una primera gran responsabilidad; (b) que siendo calificado al nivel más alto posible, podría ser utilizado como un instructor para informar, o inclusive entrenar, a otros que ejecuten tareas similares, pero con menores calificaciones, para elevarlos al nivel de eficiencia requerido; y (c) que sería excluido de cualquier actividad de entrenamiento, como cursos, seminarios, viajes de estudio en el país o en el extranjero. La experiencia demuestra que después de recibir esta explicación, los informantes llegan a dar generalmente una calificación más baja. En tales casos, deben identificar explícitamente qué es lo que está faltando, es decir, conocimientos y habilidades prácticas de la persona calificada para que pueda implementar la tarea satisfactoriamente. Esta parte del ejercicio ha probado ser vital para evaluar cuidadosamente la habilidad de los ejecutores de tareas y proveerlos exactamente con lo requerido para aumentar la eficiencia y minimizar los costos de capacitación para la entidad. Esto también ayuda a preparar programas de capacitación de mayor relevancia, cuando el entrenamiento es considerado la mejor solución posible para eliminar el déficit identificado de habilidad individual.

44. El Formulario Dv deberá ayudar a los interlocutores, decisores y directores, a entender que no

pueden ignorar el nivel de habilidad de los miembros del plantel del personal a quiénes ellos asignan tareas importantes, las cuales, frecuentemente, involucran una responsabilidad crítica, por administrar recursos financieros sustanciales. Así mismo, deberán también entender mejor que cuando se identifican déficit de capacidad individual en relación a los requerimientos de la ejecución de tareas específicas, estos déficit deben ser descritos de una manera que facilite a los planificadores de la actividad de capacitación o a los oficiales del Departamento de Personal, encargados de contratar nuevo personal, entender exactamente el perfil profesional requerido. Por lo tanto, el propósito del análisis de capacidad individual es el de evaluar hasta qué punto la combinación de habilidades necesarias está disponible en la entidad o hasta qué punto se desvía de lo que realmente se requiere para ejecutar un conjunto de tareas (representado por 5). Esto ayudará a llevar a cabo de manera más fácil, una planificación eficaz, para que la entidad pueda llegar a tener una calificación de 5, lo que significa que todos los déficit de habilidad identificados han sido eliminados. Para esto, es importante que la calidad de la información especificada en las tres columnas de habilidades, sea lo más precisa y relevante posible. Por ejemplo, en lugar de describir un déficit de habilidad, los interlocutores generalmente establecen que tal miembro del plantel en particular necesita entrenamiento. No es lo que se les pide. En realidad, estas columnas no están allí para ofrecer una solución (el entrenamiento puede ser una solución), sino más bien, para identificar problemas, i.e., un fragmento de información y/o de conocimiento, o una habilidad práctica que: está ausente no permitiendo que se ejecute una tarea satisfactoriamente. El analista debe tener cuidado al obtener la información correcta, la cual podría estar expresada en términos de

34

un curriculum de capacitación (elementos que actualmente no se encuentran en el perfil de los ejecutores), y debe evitar cualquier cosa que podría sugerir una solución, por lo menos, en esta etapa del análisis.

País Sistema De Análisis Y Desarrollo De La Capacidad Internacional (SADCI)

Formulario Dv: DCI Relacionados Con Habilidad Individuales

Número y categoría de Empleados (a)53

Descripción de los Déficits de Habilidades Individuales (b)

Gravedad del Déficit de

Habilidades Individuales (c)

Código de tarea

A B C D E F G información(d) Conocimiento(e) Know-How(f) 1 2 3 4 5 0101001 1 x 0101001 1 Empleado nuevo,

no sabe nada acerca del proyecto

No sabe mucho acerca de los procedimientos de adquisición para supervisión de las tareas

x

0101001 2 x 0101001 1 No es

suficientemente bueno par escribir documentos de TR

x

0101002 1 x 0101003 1 x 0101004 1 No está

familiarizado con relaciones públicas internas. La falta información básica sobre los grupos internos responsables de las indiferentes partes del proceso.

No es bueno para hacer relaciones públicas.

x

0101005 Notas para el Formulario Dv

b) Antes de comenzar la entrevista, el analista debe hacer explícita, en una nota de pie de página, la información relacionada con la categoría del personal, beneficiarios y víctimas, relevantes a un universo institucional particular para el cual un análisis de capacidad individual se está llevando a cabo. En este ejemplo, A representa todo tipo de ejecutivos, incluyendo miembros del plantel de personal, que supervisan a otros en cualquier nivel. B es para profesionales sin responsabilidades directivas. C es para los técnicos. D es para los no profesionales o personal técnico incluyendo administrativos. E es para los beneficiarios, jefes de familias y F para beneficiarios miembros de la familia. Finalmente, G pueden ser las víctimas de los productos del proyecto (i.e., el caso de algunas operaciones de ajuste estructural o cuando la reducción de algunas actividades disminuiría el ingreso de ciertos grupos de la población). Puede incluirse cualquier número de categorías, siempre que sean relevantes a la ejecución de la actividad de desarrollo considerada, y siempre que sea relevante desagregar las categorías a ese nivel, en términos del tipo de déficit de habilidad identificado.

c) Tres categorías de déficit de habilidad pueden ser utilizadas. Obviamente, esto es flexible y un analista podrá decidir cambiar estas categorías, agregar otras, concentrarse solamente en una o dos. Sin embargo, estas tres categorías son las más comúnmente encontradas en cualquier actividad de desarrollo.

53 Las letras se refieren a notas explicativas ver página siguiente.

35

d) Como en la identificación de otros déficit de capacidad, el analista debería guiar a los informantes a determinar cuán grave es el déficit de habilidad identificado para la ejecución adecuada de una tarea. Lo que ha de preguntarse es simple:

¿Cuán serio es el déficit de habilidad identificado para lograr una ejecución exitosa de la tarea54? Sin embargo, aquí la calificación es algo diferente de la empleada en los Formularios; Div.

1. Dado que el análisis de capacidad individual se lleva a cabo desde el punto de vista institucional y no desde el punto de vista individual, cuando un ejecutor está ausente (el puesto a cargo de la tarea está vacante), el grado utilizado es 1. Esto significa que la entidad tiene una falta absoluta de la habilidad correspondiente para ejecutar esta tarea. En este caso, las tres columnas del medio (descripción del déficit de la habilidad), deben incluir toda la información, todos los conocimientos y todas las habilidades que la persona a cargo deberá tener para ejecutar esta tarea en particular. Esto explícitamente advertirá al decisor y/o gerentes acerca de la falta de habilidades en la institución, y también ayudará al personal administrativo a cargo de contratar a alguien mis capaz para este cargo: ya que debería estar alertado de las habilidades que la persona a ser contratada necesita en combinación con otras habilidades necesarias para otras tareas, debido a que la persona a ser contratada probablemente tendrá que ejecutar, además, otras tareas.

2. Esta calificación se utiliza para indicar que un ejecutor de tarea que ocupa una posición a la cual corresponde la tarea, no la puede ejecutar porque la especialidad requerida no está presente ni en sus antecedentes académicos ni en su experiencia profesional. En este caso, la descripción de las habilidades ausentes deberá también ser tan completa como sea posible para que el director encargado de reasignar la tarea, pueda asegurarse que el nuevo ejecutor tenga las habilidades necesarias. Como mínimo, el ejecutor de tareas tendrá que poder ejecutarla con o sin capacitación adicional. De no ser posible, por ejemplo porque la capacitación necesaria será de larga duración, se deberá asignar las tareas correspondientes a otros ejecutores mejor capacitados.

3. Este es el grado medio para indicar que el ejecutor demuestra un déficit de habilidades que podría impedir la obtención de la calidad requerida en la ejecución de la tarea y en el producto final. En general, para las actividades de desarrollo que no pueden ser demoradas, no es deseable tener muchos ejecutores con el grado 3. La importancia del déficit de habilidades para aquellos evaluados con 3 puede requerir varias semanas de entrenamiento, o incluso algunos meses. ¿Puede la tarea esperar todo ese tiempo?

4. Los déficit de habilidad han sido identificados, pero no son muchos, y el impacto en la ejecución de la truca será leve. Se logrará el producto, pero no al nivel de eficiencia esperado, implícito en la columna de productos de tarea del Formulario C. Unas pocas horas de capacitación de corta duración o de sesiones informativas o cualquier otra actividad de capacitación de corta duración, ayudaría a eliminar los déficit identificados.

5. No se ha identificado déficit de capacidad alguno para la ejecución de la tarea designada. Se espera que tales ejecutores presenten exactamente y a tiempo55 el producto descrito Formulario C.

b) Información: El grupo completo de personas involucrado en las actividades de desarrollo debe tener

una cierta cantidad de información para poder lograr que las cosas sucedan tal corno fueran establecidas en los objetivos de desarrollo, o para beneficiarse efectivamente de ellos. La información mínima a ser presentada lo más temprano posible, se relaciona con la naturaleza de la actividad de desarrollo propuesta y la de los objetivos, su importancia para el país y/o región especialmente en relación a las personas involucradas. Esto es de suma importancia cuando grupos específicos de personas tienen que sacrificar algo, temporal o permanentemente, como puede ocurrir con algunos aspectos de proyectos de financiamiento de apoyo a reformas políticas56. Los directores de las entidades ejecutoras, también deben saber cuales son sus funciones y cómo estas se relacionan con otras entidades. Debería decírseles cómo se han de hacer responsables institucional o personalmente por sus resultados y su eficiencia. A su vez, todos los miembros del plantel deben

54 En otras palabras: ¿qué es lo que se necesita para llegar a 5?, ya que el 5 representa que todas las habilidades necesarias para ejecutar una tarea determinada estén presentes. 55 Información adicional acerca del significado e implicaciones de la evaluación 5 se proveen en el párrafo 43. 56 La terminología en inglés es policy based lending.

36

conocer bien cuáles son sus respectivas funciones, qué es lo que se espera de ellos y cómo sus esfuerzos serán evaluados y recompensados.

e) Conocimientos: Los directores y miembros del plantel ejecutor, así como también los beneficiarios designados, deberían ser suficientemente competentes para ejecutar sus respectivas tareas eficientemente. No se debería dar una tarea relacionada a mantenimiento de salud a un arquitecto, ni a un médico una tarea de mantenimiento de caminos57. Los beneficiarios deben estar de acuerdo en qué es lo que pueden hacer para sacar ventaja de los beneficios previstos en el proyecto. En el ejemplo anteriormente mencionado acerca del ganado con cuernos no aceptable por los beneficiarios designados, no tiene sentido tratar de enseñarles cómo criar este tipo de ganado, si van a matarlos por razones religiosas tan pronto como los vean. Este tópico comúnmente se refiere al entrenamiento o a los antecedentes académicos y culturales de los ejecutores y beneficiarios, los cuales deben ser evaluados según su impacto en la ejecución satisfactoria del proyecto en consideración.

f) Saber Cómo58: Esto se refiere a habilidades propiamente dichas, de una índole más práctica, que son relevantes a tareas específicas. Mientras los conocimientos se referían al entendimiento, las habilidades se refieren a cómo responder, en la práctica, ante situaciones específicas. Alguien puede entender muy bien y aún generar el contenido de un informe y no tener la habilidad de escribirlo correctamente, o de presentar correctamente su contenido en forma verbal. Saber - know-how - es muy diferente de conocer. Por ejemplo, en un proyecto de extensión agrícola, esto simplemente podría significar: ¿sabe el agricultor cómo usar un tractor eficientemente'? Es distinto, pues, determinar si quiere usarlo o si entiende por qué el tractor es más eficaz que otras herramientas. En otras palabras, si bien puede tener el conocimiento correspondiente; a la eficiencia de la mecanización, puede no saberlo manejar adecuadamente.

45. Observaciones: Muchos analistas sin experiencia creen que los informantes no son justos en la

identificación del déficit de habilidad, ni suficientemente competentes para identificar dicho déficit, en forma objetiva y profesional. En efecto, la relevancia, integridad, y credibilidad de la información obtenida puede ser realzada mediante revisiones sistemáticas por el supervisor del interlocutor y por las mismas personas evaluadas.59 Un principio básico de administración debe hacerse explícito desde el comienzo: aquellos que tienen la responsabilidad de asignar tareas a otros, deben saber qué habilidades se requieren de ellos y si efectivamente las tienen. No obstante, cuándo este no sea el caso, i.e. cuando los ejecutivos no sepan mucho sobre las habilidades del personal, necesitarán identificarlas y medirlas, en reuniones con dichos miembros del plantel, o a través de otros métodos. Esto será más fácil y más eficaz si la tarea ha sido desagregada a nivel de ejecutores individuales. De hecho, tal práctica es extremadamente útil y efectiva para realizar la CI de la entidad. Es común que los ejecutivos no se preocupen por las habilidades de los ejecutores hasta que reciban malos productos. El análisis de la capacidad individual los deberá ayudar a enterarse de tales problemas con anticipación y a tratarlos eficientemente y a tiempo. Por lo tanto, analizar la capacidad individual también es útil para realizar en forma directa la habilidad gerencial misma.

Tipología Del DCI Relacionados Con Habilidades Individuales 60

Sub Categoría Hab

Nombre de la Sub-Categoría

Elementos de Capacidad Código

SKLNIF Habilidad: información Información respecto de la política del, proyecto: prioridad, importancia nacional

SKLINF1

Información respecto del Proyecto mismo: objetivos, recursos, responsabilidad institucional

SKLINF2

Información sobre aspectos específicos de la implementación de tareas.

SKLINF3

SKLKNO Habilidad: Conocimiento.

Cada fragmento de conocimiento, de antecedentes académico

SKLKNO1

Lo mismo, pero a partir de la experiencia SKLKNO2

57 Esto podría parecer obvio. Sin embargo, cuando consideraciones políticas llenan la agenda entera. cualquier cosa es posible y, es efecto, pasa frecuentemente. 58 En inglés Know-how 59 Este debería se el caso cuando se analizan déficit de habilidades de gerentes o profesionales de niveles más elevados.

60 Ver nota de pie de página 19.

37

profesional. SKLKHW Habilidad: Saber

cómo(Know-how) Habilidades prácticas necesarias para ejecutar ciertas tareas.

SKLKHW1

Habilidades intelectuales tales como: escribir, preparar informes y capacidad de oratoria

SKLKHW2

Habilidades ligadas a la personalidad: relaciones públicas, diplomacia, etc.

SKLKHW3

Décimo Paso: Consolidación de los DCI no relacionados con la falta de habilidades

46. Los Formularios Di a Div probablemente contienen DCI que ocurren frecuentemente, Esto es así porque el análisis ha sido hecho usando tareas desagregadas, muchas de las cuales son afectadas por el mismo DCI. Mientras se llevan a cabo los pasos siguientes, y para facilitar el uso de la información obtenida, todos los DCI identificados deberán ser resumidos por categoría para evitar repeticiones, incluyendo aquellos relacionados con el diseño y la ejecución de una estrategia de DI y un plan de acción correspondiente. Los déficit deberán aparecer junto con las tareas que probablemente afectarán de no ser corregidos a tiempo. Este ejercicio de consolidación será de suma utilidad en el momento de informar a los decisores el resultado del ACI, ayudándolos a determinar la respuesta apropiada (ver Décimo Segundo Paso). Un ejemplo de un formulario de consolidación de déficit no relacionados con las habilidades, aparece en la página siguiente. Este formulario incluye información importante como: el DCI mismo, la lista de tareas que cada DCI puede afectar, y un promedio de gravedad para cada DCI. El promedio de gravedad es el promedio aritmético de todos los niveles de gravedad de los Formularios Di a Div para un mismo DCI. La columna de la derecha, nivel de gravedad, puede ser sombreada para visualizar el perfil real de capacidad, desde los cuatro puntos de vista de los DCI no relacionados con habilidades, puntos de vista que representan el medio institucional en el cual el programa de trabajo será ejecutado como fuera descrito en las tareas. El perfil de capacidad requerido es 5, y está simbólicamente representado por una línea a la derecha de cada DCI, como se establece en los párrafos siguientes. De ahora en más, el analista podrá explicar que cuanto más grave sea el déficit, más seria será la falta de capacidad (ilustrada por el área sombreada), i.e., la diferencia entre el 5 de línea vertical y de la línea de DCI a la izquierda de esta área sombreada. Por lo tanto, esto deberá ser tratado con sumo cuidado, si los objetivos de desarrollo han sido confirmados y han de ser logrados completamente. Ese punto se discute en mayor detalle en el Duodécimo Paso. Décimo Primer Paso: Consolidación de los DCI relacionados con habilidades

47. este paso es igual al utilizado para los DCI no relacionados con habilidades. De hecho, muchos empleados tienen los mismos déficit de habilidades, sin importar cuán diferentes sean sus tareas. Por ejemplo, un empleado podría no ser bueno para preparar o presentar informes, cualquiera sea el tema de que se tratara. Otros tienen un déficit de habilidades que afectará muchas de sus tareas. Por ejemplo, este sería el caso de quiénes encuentran difícil el hablar en público y tienen muchas oportunidades de hacerlo al ejecutar un programa de trabajo durante la implementación del proyecto. El formato del Formulario Eii, es levemente diferente del Formulario Ei, para reflejar diferencias que ya han sido observadas entre los Formularios Di a Div y el Formulario Dv. Todos los comentarios y observaciones hechos en el párrafo anterior son de aplicación en el caso del Formulario Eii.

48. Los formularios de consolidación contienen informaciones claves que constituyen la base paca

el diseño, la preparación y la ejecución de cada estrategia de DI y programas de acción correspondientes. Por esto puede ser útil consolidar más la información de una forma apropiada para ser usada por los analistas de capacidad más experimentados y los decisores de políticas en general. Esto resulta particularmente útil a nivel macroeconómico y sectorial y han probado ser instrumentos eficaces de diálogo entre el analista y los decisores (ver párrafo 51-52). En efecto, hacen a estos últimos más conscientes de la CI realmente disponible en relación a la ambición de los objetivos de desarrollo. Finalmente, hall probado, también, ser útiles en el re-diseño de proyectos y en la definición de las estrategias de Di en proyectos de gran complejidad.

38

Sistema De Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI)

Formulario Bi: Consolidación de DCI no relacionados con Habilidades

Promedio de Gravedad del DCI

Código de DCI

Descripción de DCI Tareas Afectadas (Códigos)

1 2 3 4 5 Di01 Ausencia de legislación de

adquisiciones 0101001;0201001;0301001; 0401001

xx

Di02 Falta de procedimientos transparentes

0101003;0201003;0301003; 0401003

xx

Di03 Influencia política muy fuerte en procedimientos de Adquisición y licitación

0101004;0201004;0501004 xx

Dii01 No hay relaciones entre los ministerios involucrados

0101001;0501001 xx

Dii02 Unidades Administrativos sin mandatos relevantes

0101003;0301003 xx

Dii03 Ausencia de oficinas regionales en donde las responsabilidades han sido asignadas

0101007;0501007 xx

Diii01 No hay una función relevante en la entidad

0101001;0501001;0701001 xx

Diii02 Relaciones internas entre las unidades Administrativas t técnicas relevantes no han sido definidas

0101001 xx

Diii03 Ausencia de manuales administrativos relevantes

0101001;0501001 xx

Diii04 Reglas laxxx para el proceso gerencial de toma de decisiones

0101001 xx

Diii05 Procedimientos gerenciales obsoletos 0101003;0201003;0301003; 0401003;0501003

xx

Diii06 No hay una unidad especial para los procedimientos relevantes

0101002;0401002 xx

Div01 Rápido cambio en el plantel de empleados debido a salarios bajos

0101001 al 0101006 y 0201001 al 0207025

xx

Div02 Posiciones vacantes 0302017 al 0302018; 0302020 xx etc…

39

País

Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI)

Formulario Eii: DCI relacionados con Habilidades

Categorías Afectadas de Empleados/Beneficios

Promedio de Gravedad del DC

Código de DCI

Descripción de Déficit

de Habilidades A B C D E F G

Tareas Afectadas

Dv01 Información sobre

el medio ambiente del proyecto: importancia pública, objetivos nacionales, etc

1 5 8 27 65 250 224 0101001;0201003; 0401001 al 0107095

xxx

Dv02 Información sobre el proyecto mismo, su importancia relativa, organización interinstitucional, etc

1 2 5 20 60 250 224 mismas tareas que arriba

xxx

Dv03 Sistema de relaciones públicas propio

2 0101004;0201004; 0301004

xxx

Dv04 Procedimientos de adquisiciones

3 8 0101001;0201001; 0301001;0401001

xxx

Dv05 Cómo escribir TRs para la adquisición de servicios de consultoría

1 2 mismas tareas de arriba

xxx

Dv06 Relaciones Públicas

1 3 14 0101004;1206001 al 007 0402004 al 012

xxx

Dv07 Habilidades relacionadas a adquisiciones

2 Las mismas que en Dv04

xxx

40

SADCI: Tipología Seleccionada de DCI

Codigo de la

Sub-Categoría de VCI∗

Número de DCI∗∗

Promedio de Gravedad

Código de la Sub-Categoría

de DCI

Número de DCI Promedio de Gravedad

El medio Ambiente Macro-Industrial ORGIRF2 Diii02 3 ROGGOV1 5 ORGRGM1 Diii03 3 ROGGOV2 Di03 2 ORCMPS1 Diii05 2 ROGGOV3 3 ORGMPS2 Diii05 2 ROGGOV4 3 ORGCSR1 5 ROGGOV5 4 ORGCSR2 5 ROGGOV6 3 ORGTEM1 5 ROGCON1 3 ORGTEM2 5 ROGCON2 3 ORGPFC1 5 POGCON3 3 ORGFC2 5

Índice de Conducividad Institucional (ICI1): 29/45 ORCPFC3 5 Medio Ambiente Institucional Específico ORGIDF1 1

ROGLEG1 5 ORGIDF2 1 ROGLEG2 5 PPRCSC1 Div0l 2 ROGLEG3 5 PPRCSC2 Div0l 2 ROGLEG4 Di0l 3 PPRCOM1 2 ROGREG1 Di02 3 PPRCOM2 2 ROGREG2 Di02 3 PPRCOM3 3 ROGCUL1 5 SKLINF1 Dv0l 2 IRRRES1 Dii0l 3 SKLINF2 Dv02 2 IRRRES2 Dii02/03 2 SKLINF3 Dv02/03 2 IRRRES3 DiiC2 3 SKLKN01 Dv04 2 IRRPAR1 5 SKLKN02 Dv05 4 IRRPAR2 5 SKLKHW1 Dv05 4 ORGDFS1 Diii01/06 2 SKLKHW2 Dv07 1 ORGDFS2 Diii01 2 SKLKHW3 Dv05 3 ORGDFS3 Diii02 3 ORGIRF1 Diii02 3

Índice de Capacidad Institucional (IC12): 135/210

49. La tipología anterior puede ser utilizado por el analista cauteloso como un catálogo para asegurarse que todos los elementos más comunes de la capacidad institucional generalmente identificados en actividades de desarrollo, hayan sido revisados junto con los programas de trabajo desagregados en tareas. las sub-categorías, que no sean de aplicación, deberán ser simplemente calificadas con 5. Las diferentes sub-categorías que sí son de aplicación, se incluyen en este formulario/catálogo de consolidación y comprenden los nueve elementos que describen el medio macro institucional relevante. Esto no significa que todos los antecedentes de forma de gobierno deban ser sistemáticamente revisados para todas las actividades de desarrollo. Tampoco significa que si la calificación es baja (cualquiera sea un total por debajo de 45, nivel de capacidad requerida), la correspondiente actividad de desarrollo no logrará los objetivos deseados. Es, desde luego, posible ignorar aquellas condiciones de formas de gobierno cuando la actividad de desarrollo está limitada en alcance y cuando beneficios de largo plazo no son un factor clave. Por otro lado, puede ser una herramienta útil para advertir a los ejecutores de los daños potenciales que puedan ocurrir. Ahora bien, el Índice de Conducividad Institucional (ICI1) es una herramienta necesaria para los decisores de los niveles más altos del gobierno y de las fuentes financieras, internacionales o bilaterales, cualesquiera sean relevantes61. Bajo un mínimo ICI1 la eliminación del proyecto deberá ser seriamente considerada, a menos

∗ Ver Páginas 36,41,50,54 y 67 para el significado de los códigos ∗∗Ver Formularios Ei y Eii 61 En el componente de protección del medio ambiente de un proyecto de desarrollo agrícola, se ha decidido mejorar la legislación sectorial relevante que ayudará a reducir la erosión de la tierra, al mismo tiempo que se

41

que se observe que ya han sido tomadas medidas para mejorar la situación durante la ejecución de las actividades de desarrollo en cuestión —aunque tales procesos podrían necesitar más tiempo que las actividades de desarrollo propuestas para llegar a madurar. En otras palabras, lo que tiene mayor importancia es la tendencia real, no un índice estático. A la inversa, el segundo índice, el Índice de Capacidad Institucional (ICI2), tiene una relación más directa con la ejecución de actividades de desarrollo y, por lo tanto, también deberá ser tomado en cuenta seriamente. En realidad, esto es una recomendación crítica formulada como sigue: un componente de DI deberá ser preparado e integrado dentro de cualquier actividad de desarrollo de cualquier tipo, si este índice es menor que 210. Obviamente, el contenido de este componente será tan importante corno la gravedad de los déficit de capacidad identificados. El índice ICI2 será útil corno indicador de cuán considerable será este componente, i.e., cuántos insumos de DI son necesarios y cómo deberán estar incluidos para el fortalecimiento de la capacidad62. Los DCI descritos detalladamente en los Formularios Ei y Eii serán utilizados como antecedentes para diseñar los correspondientes componentes de DI. Esta sofisticación adicional del SADCI, podría ser utilizada por ciertos analistas, si la encuentran útil de acuerdo a sus propósitos, o podría ser omitida por otros. Conclusión: Pausa después de la Seguridad Parte

50. Una vez dados los nueve primeros pasos del SADCI, el analista se encuentra familiarizado con los objetivos de desarrollo en juego, el universo institucional a cargo de lograr esos objetivos, y la posible falta de capacidad institucional para lograr dichos objetivos. Sin embargo, también se ha familiarizado con uno de los aspectos más atractivos del SADCI: es una herramienta de análisis que ayuda a aumentar capacidad sobre la marcha (esto será comentado con mayor profundidad en la Tercera Parte). En esta instancia, el analista deberá hacer una pausa y considerar la información disponible. Habrá ayudado a los decisores a definir mejor qué es lo que se quiere lograr con las actividades de desarrollo que están tratando de diseñar. Como resultado del proceso de revisión de sus objetivos, de los recursos asignados y aún de los programas de trabajo, todos han sido mejorados progresivamente, así como también, ha sido mejorada la

moderniza la tecnología de producción. Sin embargo, el análisis de los temas de la forma de gobierno reveló que las autoridades a cargo de hacer cumplir la nueva legislación, eran tan corruptas que la nueva legislación se convirtió solamente en una ocasión más para conseguir dinero de soborno de los agricultores. Esto les permitió continuar deteriorando la tierra en la cual trabajaban, preocupándose con sólo por las ganancias más inmediata. ICI1 fue calculado en 15 solamente en este caso: esto debería haber sido una advertencia critica para los donantes internacionales que ayudaron a financiar esta operación. Finalmente, la medida legislativa posibilitó una posibilidad más de corrupción. En otras palabras, no significa mucho mejorar la ley en un país en donde la Ley no suele prevalecer. 62 Si una aerolínea a de tener una capacidad de 45 para volar de Washington a París, en forma segura y puntual, podría ser un desastre si esta capacidad es en realidad sólo de 42. El avión podría estrellarse justo antes de llegar a parís. Esto significa que el nivel de capacidad requerida para alcanzar los objetivos deseados es una condición sine qua non para lograr efectivamente estos objetivos al menor costo. si no es posible lograr este nivel de capacidad, entonces los decidores reducir sus ambiciones de desarrollo de acuerdo a la capacidad existente disponible. En los dos ejemplos dados aquí para ICI e IC2 , un máximo de 45 y 210 no representa la perfección sino simplemente el nivel de capacidad requerida para lograr eficientemente el producto deseado y mantenerlo a partir de allí Otra manera de ilustrarlo es decir que una CI es como una cadena cuya fuerza real es igual a la del eslabón más débil. La cadena no necesita tener muchos eslabones débiles para quebrarse con facilidad ante el primer percance.

42

formulación de aspectos importantes de la estrategia de desarrollo. Es notable qué los decisores con programas mejor definidos tendrán mayor capacidad institucional que aquellos que no saben realmente cómo expresar sus objetivos con precisión, o que no está seguros de los recursos necesarios, o peor aún, el caso de aquellos que no tienen bien definida la responsabilidad institucional correspondiente que ha de ser compartida entre los futuros ejecutores. Además, a través del ACI mismo que se lleva a cabo con relación a las tareas, los decisores refinarán aún más sus conocimientos sobre lo que realmente quieren, y podrán compararlos con lo que realmente pueden hacer una vez que disponen de tal Cl. Con mucha frecuencia, decisores enfrentando DCI identificados de esa manera desagregada, deciden tomar una acción correctiva y aumentar su CI en concordancia en el mismo acto de identificar los DCI correspondientes. Además, para aquellos aspectos que no puedan ser corregidos fácilmente, los decisores estarán preparados para escuchar cuidadosamente al especialista en DI, cuando posibles alternativas de atenuación sean recomendadas, consecuentemente, facilitando el diseño de una estrategia de DI y la movilización de los recursos relacionados con ella. En esta etapa, es importante dialogar sobre los resultados del ACI con los decisores, posiblemente las mismas personas que han sido entrevistadas, en ocasión de completar el Formulario A. Este procedimiento se discute en la Tercera Parte de este Manual.

43

TERCERA PARTE. TRADUCIENDO LOS DCI IDENTIFICADOS EN UNA ESTRATEGIA DE DI Y EN UN COMPONENTE DE DESARROLLO INSTITUCIONAL

51. A esta altura de los acontecimientos, el analista ha hecho explícitas las ambiciones de desarrollo de los decisores y ya se sabe por qué varios aspectos no podrán ser realísticamente realizados de manera eficiente. El analista necesita informar cuánto difiere la CI disponible de la que se requiere para lograr los objetivos establecidos. Esta discusión entre los decisores y el analista es crítica. Su propósito principal es el de determinar cuánta CI puede ser generada durante la vida del proyecto (o cualquier actividad de desarrollo) para tornar los objetivos en factibles y económicos. Una vez que esto haya sido hecho, es posible: (a) rediseñar los objetivos de desarrollo y, consecuentemente, muchos aspectos de la configuración del proyecto; y (b) diseñar el componente de desarrollo institucional para incluir una estrategia de D1 y los insumos correspondientes, para facilitar el aumento de la capacidad como sea necesario y acordado durante esta revisión. Al analizar la lista consolidada de DCI en los formularios Ei y Eii y escuchar las explicaciones y comentarios del analista, los decisores deben determinar: (a) qué DCI quieren atacar rápida y directamente; (b) cuáles no quieren tratar por el momento, e.g., por su naturaleza política o por circunstancias inapropiadas, y (c) cuáles acuerdan abordar como parte de la ejecución de las actividades de desarrollo en consideración, con los correspondientes recursos contenidos en el diseño mismo del proyecto. Sin embargo, deberán saber que no todos los DCI pueden ser solucionados en el corto plazo o aún en el mediano plazo. Por ejemplo, podría ser imprudente o vano tratar de eliminar ciertos DCI corrigiendo la legislación, si el país correspondiente no está gobernado por la ley. Tres tipos de modalidades de DI están disponibles para los decisores que genuinamente quieren aumentar la CI al nivel requerido para el logro de sus ambiciones de desarrollo: decisiones gubernamentales/ asistencia técnica, y capacitación. Además, pueden agregarse otras medidas, que no sean necesariamente de DI propiamente dicho, sino que aumentarán la eficiencia de las medidas tomadas, por ejemplo: la financiación del aumento y lo modificación de la capacidad física y financiera incluyendo edificios, bienes inmuebles a ser alquilados o construidos, equipos y bienes muebles, y costos corrientes adicionales correspondientes.

52. Una vez que el ACI haya sido llevado a cabo y haya resultado en la generación de una lista

consolidada de DCI, los decisores, probablemente, ya estarán listos para comprometerse a tomar medidas de fortalecimiento institucional conforme al esquema que entonces sea convenido. Asimismo, deben acordar incluir las medidas correspondientes en la lista de condiciones adjuntada al acuerdo de financiación, puesto que esto podría darles mayor fuerza política y operativa. Esto podría ser muy efectivo para generar un paso clave necesario para eliminar el DCI, identificado. El financiamiento correspondiente se debe hacer disponible para actividades específicas, ya que se ha reconocido que sin las medidas correspondientes, la actividad para lo cual esta financiación sería utilizada, probablemente sería inútil o ineficiente. Sin embargo, aún cuando los decisores estén listos para actuar, podrían necesitar asistencia técnica para realizar ciertos estudios profundos, para formular las recomendaciones técnicas y prácticas necesarias para ejecutar las reformas requeridas. Por lo tanto, las decisiones del gobierno pueden hacerse directamente antes del proceso de negociación correspondiente a la financiación, o serán el resultado de estudios posteriores con esfuerzos de especialistas, incluidos en el diseño inicial del proyecto.

53. Problemas relacionados con la forma de gobierno. El analista debed decidir en cada caso

específico si informará a los decisores sobre temas relacionados con la forma de gobierno. En todos los casos, los DCI identificados pueden no ser abordados si se trata de actividades específicas de desarrollo, que probablemente no sean afectadas por DCI más globales y complejos. Sin embargo, sería importante que los decisores se dieran cuenta que, debido a la forma de gobierno vigente, sus ambiciones de desarrollo podrían requerir un diseño reducido, dado que algunos aspectos podrían no tener éxito alguno, o, por lo amenos, no en la forma expresada en este caso en particular. Como ya ha sido establecido, los problemas relacionados con la forma de gobierno pueden ser también una advertencia a las fuentes de financiamiento, para que se abstengan de financiar una operación en particular o para que procedan con cautela incluyendo condicionalidad adicional. En algunos casos, la necesidad de no proceder es obvia e indiscutible. Estas situaciones comprenden estados de guerra y de desorden social. Otras eventualidades menos claras requerirán también precauciones extremas. Por ejemplo, en un país donde la distribución del ingreso sea una de las peores del mundo, y que ha venido deteriorándose consistentemente durante varias décadas y en el que no se vislumbra en la política de desarrollo vigente, un intento de cambio en esta tendencia en un futuro

44

cercano; cuando la Legislación del impuesto a la renta incluye un incentivo fiscal para beneficiar solamente a los 5% más ricos, con algunos contribuyentes deduciendo entre el 80 y 90% de su ingreso imponible: cuando solamente 5.5% de la población presenta una declaración impositiva y menos de la mitad de estos realmente paga impuestos; cuando 10% de la población posee 50% de la riqueza nacional y cuando el 10% más pobre comparte solamente el 0.8% de la riqueza; entonces, la financiación de la actividad de desarrollo en tal ambiente macro-institucional, es riesgosa, un intento a ciegas, con consecuencias predecibles de mala administración global y finalmente de fracaso. La única forma de diseñar e implementar exitosamente una actividad de desarrollo en tales países —si la intención es incluir equidad y beneficios a los de menores recursos— es limitarse prudentemente a actividades seleccionadas, que no estén afectadas por este tipo de medio institucional adverso que origina la situación mencionada anteriormente. Los índices ICI1 e ICI2 pueden ser útiles para emprender el análisis de riesgo institucional de cualquier actividad de desarrollo desde un plan de desarrollo macro-económico hasta programas de inversión (ver también párrafo 88).

54. Las Reglas de Juego desde el punto de vista del arte de gobernar, son generalmente deficientes y

hacen difícil implementar un proyecto de manera efectiva y económica para lograr el objetivo deseado. Es importante que el papel del estado sea reconocible y aceptado. Esto supone que una función propuesta haya sido preparada por los funcionarios responsables del sector específico en cuestión, y que el borrador correspondiente haya circulado ampliamente entre la población en general, entre los partidos opositores y entre la población directamente afectada por el proyecto. Esto también implica que la población crea en la legitimidad de los decisores y gobernantes del país y además, piense que las decisiones se toman de acuerdo a procedimientos transparentes y los Sectores involucrados creen que están verdaderamente invitados a participar, aunque sólo sea para dar una opinión o formular sugerencias, un punto particularmente crítico para los beneficiarios y víctimas del proyecto. Finalmente, es importante que la población crea que la ley y su respeto es una realidad que se aplica a todos por igual en forma rápida y eficiente. Otros elementos pueden ser agregados, tales como, la forma en que se eligen los gobernantes, si el fraude electoral es un factor clave o no y si esto reduce sustancialmente, la credibilidad de los gobernantes. La selección final de los elementos debe estar relacionada, por lo menos indirectamente, con el programa particular de desarrollo en cuestión. De este modo, el análisis de DCI potenciales desde este punto de vista, deberá también referirse a tareas desagregadas en el mayor grado posible.

55. Los decisores bien intencionados y con buena voluntad y los líderes del país en general, pueden

usar la discusión del párrafo anterior, así como, la conciencia más aguda de sus DCI, para incluir medidas correctivas que han de tener un efecto positivo en el mejoramiento de la situación, cuando se agregan a otras medidas tomadas durante la preparación y la ejecución de otras actividad de desarrollo. Ellos podrían comentar un proceso de mejoramiento legislativo, acompañado de un programa cultural a largo plazo, para modificar la mentalidad37 e inculcar a la población la creencia de que algunos cambios importantes se llevarán a cabo para revertir la situación actual y asegurar que finalmente la ley prevalezca. Una vez más, se deberá reconocer que esto es, en efecto, un proceso muy largo y que actividades individuales de desarrollo deben demostrar la seriedad de los gobernantes en cuanto a acercarse a tal estado. Al mismo tiempo, medidas individuales de DI deben contribuir a mejorar efectivamente la receptividad institucional imperante de manera de aumentar las posibilidades de éxito de los objetivos de desarrollo correspondientes.

56. Otros problemas relacionados con la reglas del Juego. La Constitución, la legislación (general así

corno también sectorial) y las reglamentaciones o normas, son a menudo mencionadas como causas de DCI, cuando su contenido es comparado con lo que se requiere para ejecutar actividades de desarrollo. Algunos elementos deben ser tratados en forma más directa en el ACI y en el diseño de una estrategia de DI. Si la Constitución de un país no permite privatizar las empresas públicas o adquirir tierra de manos privadas para la ejecución de una reforma agraria, hará casi imposible la ejecución de un proyecto que incluya tales

37 Es importante entonces incluir estos temas en los programas escolares los que podrían ayudar a revertir la tendencia a la corrupción en el largo plazo, tratando de modificar la creencia errónea de que 'uno puede ser corrupto si también lo son los funcionarios públicos' 'uno nunca puede recibir justicia, porque la justicia no se aplica a todos los ciudadanos de igual manera, uno puede tener una vida mejor circunvalando el sistema y obteniendo ganancias en el corto plazo, más que tratando de ser competente y haciendo un gran esfuerzo Por supuesto, revertir tales actitudes podría tomar mucho tiempo, pero si el proceso ha comenzado, entonces ,la comunidad donante cataría convencida que el país está en vías de mejorar su gobierno, lo cual le da mayor credibilidad cuando agregan otras medidas de mediano y largo plazo, tales como la que se analizan en los párrafos siguientes.

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actividades, a menos que una modificación acorde sea propuesta por el poder ejecutivo y ratificada por el legislativo. Esto podría ocurrir de existir una mayor conciencia en cuanto a que varias de las disposiciones constitucionales ya no sean relevantes o estén impidiendo las medidas necesarias para una reforma. Similarmente, cuando la legislación general de un país no ofrezca una guía clara para llevar a cabo algunas actividades innovadoras de desarrollo, o cuando las reglas existentes vayan claramente en contra de tales actividades, o cuando no exista una legislación sectorial, o sea notoriamente insuficiente o contradiga la legislación general, deberá ser analizada cuidadosamente y tratada específicamente. En general, si los decisores no pueden tomar una decisión inmediata para cambiar algo en el momento, o dentro de un tiempo razonable, esto puede indicar que existe la necesidad de contratar un servicio de consultoría por unos meses para estudiar la situación en mayor profundidad de acuerdo con nuevos requerimientos. Esto permitirá desarrollar algunas opciones a proponer a los poderes ejecutivo y legislativo, para tornar las decisiones del caso, una vez verificado si algunos de los cambios propuestos resuelven realmente los DCI desde el punto de vista de las ROG, o si, al contrario, aumentan las oportunidades de corrupción. Esto es de especial importancia cuando disposiciones legales para nuevos sectores deban ser elaboradas y aprobadas, tales como, la necesidad de protección del medio ambiente y recursos naturales. Sin embargo, es también importante, como el SADCI lo enseña, el llevar a cabo esta identificación de DCI, estrictamente en relación a las tareas, y, no en el nombre de ideas preconcebidas que, generalmente, se encuentran en la literatura moderna de la ciencia de la administración. La idea de que la constitución y la legislación estén al servicio de la comunidad que necesita ser desarrollada y no a la inversa, es una parte importante del espíritu de DI inherente al método SADCI.

57. A menudo, actividades de desarrollo están incluidas en la legislación existente a ambos niveles,

general y sectorial, pero no se encuentran detalladas en las reglamentaciones correspondientes. Como resultado, nadie sabe con certeza cómo ha de ser interpretada y aplicada por la Ley. Esto puede paralizar actividades claves al tratar de ejecutar programas de desarrollo. Por lo tanto, los DCI identificados desde este punto de vista, deben ser analizados cuidadosamente en términos de los posibles obstáculos que necesiten ser solucionados. En general, debe determinarse si se pueden tomar acciones correctivas a través de una simple decisión hecha por las autoridades, o si deben llevarse a cabo estudios preliminares para poder identificar mejor el problema y elaborar soluciones alternativas antes que los ejecutores correspondientes entren en acción. En este caso, servicios de consultoría también podrían ser requeridos en este esfuerzo.

58. Finalmente, los elementos de capacidad dentro de la categoría ROG son parte de la

predisposición institucional que depende del modelo cultural predominante entre los decisores y los ejecutores profesionales y técnicos, así como también, entre los beneficiarios/víctimas de los objetivos de desarrollo deseados. La lista de tareas ha sido usada para determinar si algún aspecto cultural identificado durante el proceso ACI, provocará resistencia u oposición al punto de crear dificultades en la ejecución. El diálogo con los decisores debe haber aclarado cuáles son las soluciones aceptables, las cuales pueden incluir una campaña de información pública, la participación de los líderes de la comunidad para formular soluciones alternativas aceptables, o bien, para la ejecución de las medidas correctivas acordadas. Aquí, también, debe ser posible diseñar campañas de información, reformular programas escolares y tomar otras medidas que sean beneficiosas, si realmente son discutidas con las comunidades interesadas, i.e, aquellas en las cuales obstáculos culturales han sido detectados.

59. Por lo tanto, la parte de una estrategia de DI referente a DCI relativos a las ROG, debe contar

sustancialmente con decisiones y compromisos del gobierno. Esto debe estar reflejado en los documentos del acuerdo y/o de la aprobación financieros. En el caso de los procedimientos del Banco Mundial, es posible utilizar mecanismos de condicionalidad generalmente incluidos en cada operación. Consecuentemente, una decisión de compromiso del gobierno puede ser considerada como un vehículo efectivo de DI, siempre y cuando ambas partes, la entidad financiera y el gobierno, acuerden respetar sus respectivos compromisos. Si

esto realmente sucede, entonces el DI es un proceso real que producirá resultados efectivos. Si aquello no sucede, probablemente es indicación de que existe una agenda oculta y que los objetivos establecidos (Formulario A), no fueron sinceros, o que no había intención real y honesta de lograrlos. En tales eventualidades, la entidad financiera debería reconocerlo, dialogar con las autoridades correspondientes y, posiblemente, cancelar la operación o lo que quede ella. Los otros recursos del componente de DI tales como la asistencia técnica, capacitación, el incremento de la capacidad física y financiera, apuntan también al establecimiento de elementos adicionales de capacidad, que deben resultar de la ejecución eficiente de las tareas de desarrollo en juego. De otro modo, la entidad financiera deberá adoptar la misma actitud de

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asegurar que los acuerdos iniciales en una estrategia de DI y programas de trabajo correspondientes, sean realizados realmente al punto de cancelar la operación si fuera necesario. Esto realzará el nivel de credibilidad que frecuentemente está ausente, lo cual explica, en gran parte, la baja tasa de éxito de la mayoría de las estrategias de DI y los planes de acción correspondientes.

60. Problemas relacionados con las relaciones interinstitucionales, Los DCI desde el punto de vista

RII implican una reorganización de la distribución de responsabilidades entre las entidades ejecutoras designadas, la manera en que la relación esperada ha de funcionar entre ellas para ejecutar tareas comunes o relacionadas, los acuerdos legales o reglamentarios para que ellas funcionen como ha sido indicado. Por supuesto, la red de entidades, sus relaciones interinstitucionales y los acuerdos hechos para que esto funcione como ha sido descrito, no deben cambiarse o ser creados por razones estéticas o cosméticas sino porque un déficit de la capacidad institucional ha sido identificado. Esto significa que cualquiera sea la organización interinstitucional será satisfactoria si ningún déficit de capacidad ha sido identificado durante el análisis de las tareas individuales. Las decisiones de adoptar medidas correctivas pueden ser tomadas directamente por los decisores, por ejemplo, cuando es necesario complementar la red de entidades encargadas de funciones o de partes del programa de trabajo correspondiente que hayan sido omitidas accidentalmente, o cuando aparenta ser más eficiente dar ciertas responsabilidades a otras entidades. Además, ciertos déficit de capacidad relacionados con RII podrían necesitar asistencia técnica adicional, (e.g., especialistas en ciencias de la organización) para investigar la organización interinstitucional vigente, definiéndola en mayor detalle antes que soluciones correctivas alternativas puedan ser diseñadas e implementadas. Las mismas recomendaciones son aplicables a acuerdos hechos para entidades con programas de trabajo interrelacionados, o aún en limitadas tareas, para trabajar juntas eficientemente, de manera que nadie se comporte de manera a reducir la eficiencia del desempeño de otras entidades. Esto también puede ser el resultado de una simple decisión, o bien, podría requerir el aporte y análisis de algunos especialistas. La experiencia demuestra que estas, a pesar de que las relaciones entre dos o más entidades sean informales, pueden funcionar perfectamente bien solamente porque sus respectivos directores o gerentes pertenecen al mismo partido político o simplemente porque son amigos. Sin embargo, no se puede suponer que esto perdurará durante toda la vida del proyecto o por el tiempo necesario para ejecutar las tareas correspondientes. Considerando el rápido cambio de personal, podría ser necesario fortalecer la CI creando un mecanismo de RII más formal, tal como una legislación específica, cuando la permanencia de la relación es obvia o en reglamentación correspondiente, o en acuerdos firmados entre los directores, haciendo hincapié en requerimientos específicos para la ejecución de las tareas correspondientes, cuando la relación esté limitada a la ejecución de unas pocas tareas por un período muy corto de tiempo.

61. Problemas relacionados con la organización interna. Al igual que en el caso de los elementos de

capacidad anteriormente mencionados, los déficit considerados desde este punto ele vista, también pueden ser solucionados por los decisores y/o directores de la entidad en la cual han sido identificados los problemas. Por ejemplo, cuando una entidad no tiene una unidad administrativa que corresponda a la nueva función resultante de la ejecución de las responsabilidades asignadas, los ejecutivos pueden decidir crearla con toda las especificaciones del caso. Si no existen manuales internos, o los mismos son inadecuados, el mismo personal de la entidad puede crearlos o modificarlos para reflejar los nuevos procedimientos requeridos para la ejecución de programas de trabajo específicos. Un mal estilo gerencial puede ser mejorado a través de entrenamiento, cambiando los gerentes o directores, o también, a través de incentivos específicos. Asimismo, la red de relaciones internas puede ser fácilmente adaptada a nuevos requerimientos. Mejorando la capacidad física y financiera para ayudar a realzar la capacidad operacional, puede también ser el resultado de decisiones internas o de decisiones tomadas dentro del universo institucional a cargo del programa entero, asignando más recursos a ser incluidos en el presupuesto del año pertinente. A la inversa, es posible que algunas o todas las medidas anteriormente mencionadas no puedan ser tomadas hasta que una asistencia técnica haya contribuido a revisar los problemas correspondientes en mayor detalle, y haya propuesto soluciones alternativas a los decisores y a los gerentes y directores de la entidad.

62. Problemas relacionados con la política de personal y el sistema de remuneración. Los DCI

identificados dentro de esta categoría son generalmente más difíciles de resolver, puesto que a menudo dependen de las reglas de la función pública que los gobernantes no quieren necesariamente cambiar, a veces por creer que, de alguna manera, su propia base política estaría amenazada. Sin embargo, los decisores bien intencionados, que encuentran difícil desarrollar a su país porque constantemente enfrentan este tipo de problemas, saben que deben hacer algo al respecto. En este caso, los donantes deberían ayudar a incrementar

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la toma de conciencia diseñando posibles soluciones alternativas e innovadoras, las cuales podrían ser de largo plazo. Aunque no sean de mucha asistencia para eliminar el déficit identificado de capacidad para las tareas que necesitan ser ejecutadas en el corto plazo, esto no es una razón para posponer el lanzamiento de un proceso de cambio de la situación en el mediano o aún en el largo plazo. Sin embargo, existen posibles medidas de DI para atacar esta categoría de DCI, que deben ser consideradas al diseñar las estrategias de DI y el correspondiente plan de acción. Medidas sofisticadas han sido desarrolladas en Colombia, donde el mejoramiento de la calidad de la investigación agronómica requiere profesionales de alto nivel, que generalmente son absorbidos por el sector privado que ofrece salarios más atractivos. En un proyecto de investigación agrícola, a ser financiado por el Banco Mundial, se tomó la decisión de agregar a los salarios de aquellos profesionales que deseaban permanecer en el sector público después de haber alcanzado el nivel de doctorado, un premio científico. Esto, junto con el prestigio ofrecido por una institución de investigación respetada, generó mayor interés por parte de los investigadores en permanecer en el sector público, porque se les daba mejores condiciones de trabajo (laboratorios y equipos modernos) junto con una mejor compensación monetaria. Además, cualesquiera sean las características particulares de la función pública, es posible interpretar sus reglas de manera que sea considerada ventajosa por el personal de una entidad dada. Esto podría incluir: la posibilidad de explorar, con la participación de los empleados más preocupados y responsables, la máxima flexibilidad ofrecida por las reglas de la función pública, y determinar cómo dichas reglas pueden ser interpretadas dentro del medio laboral. Aún, cuando esto no resulte en acción positiva alguna, el personal entenderá que le fue dada una oportunidad de participar directamente en el análisis de la situación. Además, los directores de las entidades ejecutoras pueden crear mejores medios laborales adquiriendo mejores muebles y equipos, usando técnicas y estilos gerenciales más modernos, en los cuales el personal llega a sentirse importante porque es consultado sistemáticamente y asociado de una manera u otra antes de que las decisiones sean tomadas. Todo esto puede hacerse internamente con la capacidad existente o con el apoyo de funcionarios públicos y/o especialistas en administración de personal.

63. Problemas relacionados son las habilidades individuales. La falta de habilidades es el déficit

más generalizado de capacidad institucional. Acosa todos los niveles de personal y beneficiarios de un proyecto de desarrollo. En la práctica del desarrollo, es común creer que los déficit de habilidad puedan ser solucionados con capacitación. De hecho, los proyectos sin un componente de capacitación, o por lo menos algunas actividades de capacitación, son extremadamente raro. Desafortunadamente, el análisis sistemático de componentes de capacitación de proyectos de inversión, demuestra que las actividades correspondientes se encuentran lejos de ser efectivas o satisfactorias. Esto es porque, generalmente, están diseñadas pobremente, sin haber realizado un análisis de capacidad institucional previamente, y también, porque la capacitación, aunque esté bien definida y presentada, no soluciona todos los déficit de habilidades en relación a la ejecución de actividades de desarrollo. Es, por lo tanto, importante llevar a cabo un análisis sistemático de los déficit de habilidades con anticipación, y también analizar cuidadosamente las habilidades ausentes, de manera a tener una mejor idea de cómo solucionar dichos déficit. El primer aspecto a tener en cuenta es que tal análisis no se lleva a cabo desde un punto de vista individual, sino desde el punto de vista institucional38. El objetivo es abarcar todo el universo institucional ejecutor incluyendo beneficiarios y víctimas potenciales y llegar a tener todas las habilidades necesarias listas antes de poder ejecutar las tareas eficientemente. Esto implica que cuando un miembro del personal no tiene las habilidades necesarias para ejecutar sus propias tareas, ha de requerir capacitación. Por otro lado, esta tarea podría ser asignada a otro miembro del plantel dentro de la entidad a cargo, que sí tiene esas habilidades. Se debe tomar una decisión acerca de cuál sería la solución más efectiva para que la tarea sea ejecutada a tiempo y de manera efectiva, como fuera descrito en el Formulario C. Ahora bien, si la capacitación requerida para eliminar el déficit identificado ha de tomar varios meses, probablemente significa que se ha asignado la tarea al ejecutor incorrecto. La fecha en la cual deben presentarse los resultados, así como también, el costo de la capacitación, son factores claves para la toma de decisiones adecuada, en cuanto a si el déficit de habilidad identificado ha de ser eliminado con capacitación o si la tarea ha de ser asignada a otro miembro más idóneo del plantel.

64. Es importante notar que el SADCI ofrece la posibilidad de diseñar una actividad de capacitación

efectiva y económica. Esto es así porque los déficit de habilidades, en comparación con programas de trabajo desagregados en tareas, han sido identificados con precisión. Como resultado, los déficit de habilidades individuales se refieren sólo a habilidades requeridas, comparadas con cursos de capacitación tradicionales

38 Ver nota pie de página 30

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basados en paquetes que, en el mejor de los casos, refuerzan conocimientos o información que el participante ya tiene pero que también pueden pasar por alto, lo que realmente se necesita. Las actividades de capacitación inducidas por SADCI son de corta duración. Los especialistas encontrarán toda la información necesaria para preparar este programa especial en el Formulario Dv. Además, los esquemas de actividades de capacitación pueden hacerse más eficientes, porque las fechas de las tareas indican claramente cuándo las diferentes habilidades deben estar disponibles. Si el análisis de capacidad institucional involucra también ejemplos de beneficiarios deseados y víctimas, como recomienda el SADCI, se hace más fácil idear campañas de comunicación masiva, a través de la radio y la Televisión, cuyo contenido debe necesariamente ser adaptado a los requerimientos sugeridos por los déficit identificados. Las modalidades de capacitación también pueden ser deducidas de la naturaleza y alcance del déficit identificado y del nivel del personal y beneficiarios involucrados. La modalidad de capacitación deberá usar la capacidad interna, tanto como sea posible, para transferir conocimientos y tecnología. El SADCI ayuda a hacer esto, empleando personal sin déficit de habilidad, como fuera indicado en el Formulario Dv, el personal que tiene la calificación de 5. Este último se convierte en fuente de información que puede tener que compartir sus conocimientos y habilidades pertinentes a una tarea en particular, con colegas menos idóneos. Entonces, los cursos o talleres organizados internamente pueden ser preparados y presentados por los mismos empleados competentes, además de por invitados ajenos a la entidad, según la naturaleza y alcance de la información y conocimiento o know-how a ser transferidos. Algo similar puede ser organizado y ofrecido empleando servicios externos. Becas pueden utilizarse para actividades de capacitación de más largo plazo, a pesar de que esto debería estar limitado a aquellos casos en los que la generación de habilidades especiales a largo plazo, es un elemento de DI importante para el programa de desarrollo en consideración. Viajes de estudio y visitas guiadas también pueden ayudar a resolver déficit de habilidades específicos. Para cualquiera de las actividades anteriormente mencionadas podría ser necesario emplear la asistencia de consultores. Cuando esto sea el caso, su propósito, los recursos necesarios y su uso operativo han de ser definidos dentro del sub-componente de capacitación.

Duodécimo Paso: sinopsis de la estrategia y programas de desarrollo institucional

65. El esfuerzo anterior deberá resultar en un componente de desarrollo institucional con el propósito de solucionar los déficit identificados de manera que realce la CI al nivel requerido para la ejecución de la actividad particular de desarrollo en juego. Este esfuerzo es apoyado por el proyecto, porque los recursos y sus impactos en la CI generalmente permiten lograr un mayor realce que el que el proyecto estrictamente requiere. En efecto, cuando la forma de gobierno o la legislación, elementos de la categoría ROG de capacidad institucional, son mejorados es obvio que resultarán en probables mejoras, no sólo en el sector en cuestión, dentro de la perspectiva de una actividad específica, sino también en otros. Para mejorar la organización de las responsabilidades compartidas dentro del universo interinstitucional, o en entidades específicas dentro de él, se requerirá una mejor organización y distribución de responsabilidades y de funciones en general, lo cual, tendrá probablemente un impacto positivo en el proyecto en particular, pero no estará limitado al mismo. Por ejemplo, la creación de un premio científico que ayude a atenuar efectos negativos de la política de la función pública, tendrá efectos positivos más allá de un sólo proyecto. Cuando se mejoran las habilidades del personal o de los beneficiarios, es probable que sean empleados en otras tareas, además de las que las que determinaron los déficit correspondientes de habilidades. Sin embargo, es importante tratar de diseñar un componente de DI incluyendo los recursos correspondientes, tan precisamente como sea posible, para tratar de eliminar los déficit de capacidad identificados, en forma eficiente y económica. Esto, naturalmente, tendrá un impacto más amplio.

66. Las decisiones tomadas por el gobierno para eliminar ciertos déficit con esfuerzos propios, deben

ser incluidas en el componente de desarrollo institucional, en el formulario de elementos de condiciones de financiación, utilizado para especificar bajo qué condiciones sería cancelada la financiación, si la ejecución no estuviera de acuerdo con los convenios. También estarán incluidos en la sección de condiciones del documento técnico (tales como el Informe de Análisis y el Acuerdo de Préstamo en el Banco Mundial), o en documentos legales entre el gobierno prestatario y la fuente financiera, a veces el Ministerio de Hacienda del mismo gobierno. Los otros recursos, i.e. hombres/meses de asistencia técnica especializada, actividades de capacitación y otros, tales como, la financiación para aumentar la capacidad física y/o incrementar la capacidad financiera, deben estar definidas en mayor detalle, en el documento de trabajo del componente de DI, y en la sinopsis preparada, como se propone a continuación. Tal sinopsis puede ser útil, también, cuando se llevan a cabo reuniones adicionales con los decisores, para convencerlos de que los recursos del

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componente de DI deben recibir atención prioritaria. Esto podría convertirse en seguida en fuente clave para proveer capacidad donde la misma estuviera ausente para que las entidades puedan ejecutar los proyectos. La sinopsis también puede ser utilizada para ayudar a visualizar hasta qué punto la CI planeada y la actual difieren, y para medir y evidenciar, más adelante, el progreso en cualquier momento, particularmente cuando sea necesario actualizar el programa de DI propuesto como resultado de la experiencia de su ejecución. Por último, será una guía inicial para el especialista que tendrá la responsabilidad de crear y mantener la FDI`539.

67. Los dos mayores insumos de DI, además de las decisiones del gobierno, son la asistencia técnica

y las actividades de capacitación. Otros posibles items, tales como la construcción y equipamiento y/o la financiación de gastos corrientes para pagar salarios adicionales o gastos de mantenimiento, son parte del componente de DI solamente para ciertos elementos que no han sido incluidos en otros componentes del proyecto en consideración. Es importante, en lo que a la eficiencia se refiere, ser particularmente cuidadoso al diseñar los términos de referencia de consultoría (TR) y el contenido de la capacitación. La relevancia del contenido de la capacitación ya ha sido explicada. Ahora se deberá hacer una mención especial a la asistencia técnica (AT) y a los correspondientes TR, porque estos generalmente están mal definidos, lo que crea condiciones de fracaso, o de reducción de la eficiencia en la mayoría de las actividades de desarrollo donde se usa. El SADCI provee una guía para esto. En efecto, si el Formulario C ha sido bien preparado, es decir, si la lista de tareas describe cómo los bienes y servicios adquiridos con recursos del proyecto han de ser utilizados, los TR de los consultores ya están incorporados en el formulario de tareas correspondientes. Esta lista debe describir como asegurar que los beneficios obtenidos del uso eficiente de los correspondientes servicios se mantenidos en el largo plazo. Esto es también un elemento importante del éxito de actividades de AT y ayuda a complementar la información de los TR eficientemente. Además este procedimiento asegura una relación más estrecha, más fácil y, por ultimo, más eficiente entre las necesidades y lo que la AT ha de obtener.

Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI)

Formulario F: Sinopsis de Estrategia y Plan de Acción de DI

Estrategia y flan de Acción de DI Código de DCI40

Sub-Categoría de DCI41

Decisiones Gubernamentales42 Asistencia Técnica43 Actividades de Entrenamientos44

Otros45

Di0l ROGLEG4 3m/h de abogado Di02 ROGGOV3 Aplicación de procedimientos de

transparencia a través de un decreto ad hoc.

3m/h de especialista en 1 gerencia

Dí03 ROGLEG4 3m/h de abogado …

Dv01 SKLINF1 Seminario de un día.

Dv02 SKLlNFI Seminario de medio día

Dv07 SKLKHW1 Curso de adquisiciones de tres días

39 Ver párrafo pág 89. 40 Utilizar los mismos códigos que en los Formularios Ei y Eii. 41 Obtenidos de SADCI, Tipología seleccionada de DCI, página 72. 42 Actividades que no requieren financiación alguna para la actividad de recursos de Dl correspondiente. 43 Meses- hombre de asistencia de especialistas, por especialidad. Ver párrafo 67. 44 Por nombre de actividad de entretenimiento (curso, seminario, taller, viaje de estudios, becas, etc) Ver párrafos 63-64. Un plan de entrenamiento detallado deberá ser preparado

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Actividades de Entrenamiento

Entrenadores

Código52 Nombre53

Código de DCI46

Tareas Afectadas47

Contenido de Entrenamiento48

Número54 Categoría55

Fuente de Entrenamiento49

Fecha de Realización50

Lugar de Evento51

01 Seminario Dv01 0101001;

0201003; 0401001

Descripción del medio ambiente político y prioridades circundando el proyecto

240 A-B-C Coordinación de Proyecto

08/93 Tiwanaku

02 Seminario Dv02 0101001; 0201003; 0401001

Descripción del proyecto mismo, y de las responsabilidades interinstitucionales

85 A-B-C Ministro de Planeamiento

09/93 Tiwanaku

03 Curso Dv07 0101001; 0201001; 0301001

¿Cómo adquirir bienes y servicios de acuerdo con la ley y las reglamentaciones Correspondientes?

25 B-C Consultor y Funcionario del Banco Mundial

12/93 Pátzcuaro

PLAN INDICATIVO

46 Proviene del Formulario Eii. 47 Proviene del Formulario Eíi. 48 Programa de actividades de entrenamiento: normalmente debería estar estrictamente relacionado con déficits de habilidad identificados. 49 Nombre de la fuente de entrenamiento: programa de entrenamiento propio, firma consultora externa, escuela, universidad, lugares visitados, etc. 50 Esta fecha deberá ser consistente con la ficha de obtención de productos de urcas registrada en el Formulario C. 51 Dónde la correspondiente actividad de entrenamiento tendrá lugar 52 Cualquier orden numérico: por ejemplo, 01,02,03, etc. Si quiere distinguir si el número de orden dentro de cualquier categoría de entrenamiento: A1, A2, A3 (A significando cursos formales) B1, B2 (B significando seminarios), etc.

51

sistema de análisis y desarrollo de la capacidad ... · vista de las reglas de juego ... una...

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