seminar on needs-based formula funding; asignación de recursos

ASIGNACIÓN DE RECURSOS ALA EDUCACIÓN

UTILIZANDOFÓRMULAS DE FINANCIACIÓN DE LAS ESCUELAS

Editado porKenneth N. RossRosalind Levacic

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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades utilizando fórmulas

de financiación de las escuelas

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Los puntos de vista y opiniones expresados en este volumen son deresponsabilidad de los autores y no representan necesariamente los puntos devista de la UNESCO o del IIPE. Las denominaciones empleadas en estapublicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene noimplican, por parte de la UNESCO o del IIPE, juicio alguno sobre la condiciónjurídica de ninguno de los países, territorios, ciudades o zonas citados, o de susautoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.

El IIPE es financiado por la UNESCO y las contribuciones voluntarias delos Estados Miembros. Durante los últimos años, los Estados que han brindadocontribuciones voluntarias al Instituto son los siguientes: Alemania, Dinamarca,Finlandia, India, Irlanda, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza.

Edición original: Needs-Based Resource Allocation in Education Via FormulaFinding, UNESCO Publishing/International Institute for Educational Planning,Paris, 1999.

Publicado por laOrganización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura,7 place de Fontenoy, F 75352 París 07 SP, Francia

Traductor : Alfonso Lizarzaburu

Diseño de cubierta: Corinne HayworthFoto: FPG/Stephen Simpson/PIXComposición: by Linéale ProductionPrinted in FranceImpreso en Francia por la Imprimerie STEDI, 75018 París

ISBN 92-803-3171-X© UNESCO 2002

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Acerca de los autores x

Capítulo 1 Introducción,por K.N. Ross y J. Hallak 1

1.1 El programa de investigación y formación en financiación de la educación del IIPE 1

1.2 La necesidad de este libro 41.3 La preparación del libro 7Referencias 8

Parte I Contexto de política y principios básicos

Capítulo 2 El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas en diferentes contextos de política educacional,por B.J. Caldwell, R. Levacic y K.N. Ross 11

2.1 Introducción a los temas principales 112.2 La estructura del libro 132.3 Un marco de referencia para el análisis

de política asociado con la financiación basada en necesidades 15

2.4 Igualdad y fraternidad 182.5 Libertad y elección 202.6 Eficiencia 212.7 Crecimiento económico y productividad 222.8 La influencia de los cinco valores 232.9 Fases en la evolución de la financiación

mediante fórmulas 25Referencias 29

Capítulo 3 Principios para diseñar fórmulas de financiación de las escuelas basada en necesidades,por R. Levacic y K.N. Ross 30

3.1 Introducción 303.2 La financiación mediante fórmulas como

parte integral de la política educacional 33

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3.3 Las tres principales funciones de política de la financiación mediante fórmulas 35

3.4 La fórmula de financiación como un contrato 393.5 Criterios para evaluar una fórmula de financiación 403.6 El diseño de una fórmula de financiación 443.7 ¿Qué nivel de recursos se debe asignar a las

escuelas mediante una fórmula de financiación? 453.8 ¿Qué componentes separados debe tener

en cuenta una fórmula de financiación? 473.9 Los cuatro componentes principales de

una fórmula de financiación 483.10 Relacionar los componentes con las funciones 513.11 Dimensiones de los componentes 523.12 Indicadores de las dimensiones 543.13 Coeficientes vinculados a los indicadores 583.14 Ejemplos hipotéticos de fórmulas de financiación

aplicadas a escuelas consideradas individualmente 613.15 Conclusión 653.16 Apéndice sobre los términos utilizados 65Referencias 68

Parte II Los cuatro componentes principales de la financiaciónmediante fórmulas

Capítulo 4 Componente 1: Asignación básica por estudiante,por I. Abu-Duhou; P. Downes y R. Levacic 73

4.1 Introducción 734.2 Definición de la financiación orientada por la

actividad 744.3 Desarrollo histórico de la financiación orientada

por la actividad 774.4 Dos estudios de caso: Victoria (Australia) y

Cambridgeshire (Reino Unido) 794.5 Estudio de caso 1: Análisis de la financiación

orientada por la actividad basado sobre una“práctica real” en las escuelas de Victoria(Australia) 79

4.6 El ejemplo de Victoria 914.7 Estudio de caso 2: Análisis de la financiación

orientada por la actividad basado en una “prácticadeseada” en las escuelas de Cambridgeshire (Reino Unido) 94

4.8 El proyecto de asignación de personal orientada por la actividad 94

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Índice

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4.9 Producir el modelo y los parámetros 964.10 Convertir las necesidades de tiempo en profesores 1004.11 Convertir las necesidades de profesores en recursos

monetarios 1014.12 Metas y parámetros de ajuste óptimo 1024.13 Trabajo ulterior 1074.14 Conclusión 108Referencias 111

Capítulo 5 Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes,por P.W. Hill y K.N. Ross 112

5.1 Introducción 1125.2 La justificación de la financiación de necesidades

suplementarias de educación 1135.3 Algunos antecedentes históricos de las fórmulas

de financiación 1185.4 Clasificar y evaluar métodos para la asignación

de recursos 1225.5 Dimensiones de las fórmulas de financiación de

las necesidades suplementarias de educación 1235.6 Cuestiones que hay que tener en cuenta antes

de construir un indicador 1265.7 La construcción de indicadores de necesidad

suplementaria de educación del estudiante 1315.8 Conclusión 138Referencias 143

Capítulo 6 Componente 2: Mejora del currículo y Componente 4:Necesidades del sitio escolar,por P. Downes y S. Forster 147

6.1 Introducción 1476.2 Componente 2: Mejora del currículo 1486.3 Componente 4: Necesidades del sitio escolar 1516.4 Conclusión 166Referencias 167

Parte III Estudios de caso en la aplicación de la financiación mediante fórmulas

Capítulo 7 Estudio de caso 1: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Australia, por B.J. Caldwell y P.W. Hill 1717.1 Los orígenes de la financiación mediante fórmulas 171

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7.2 Gastos en educación 1717.3 Asignación de recursos a las escuelas 1727.4 Emergencia de una variedad de mecanismos de

financiación basados en necesidades 1737.5 La financiación de las escuelas mediante fórmulas

como pieza clave de la reforma de la gestión en lasescuelas públicas del estado de Victoria 176

7.6 El diseño de la fórmula de financiación 1817.7 Situación actual de la financiación mediante

fórmulas basada en necesidades en Victoria 1877.8 Un breve comentario evaluativo de las “Escuelas

del futuro” 1887.9 Evaluación de la financiación mediante fórmulas

en Victoria (Australia) 1817.10 Conclusión 195Referencias 196

Capítulo 8 Estudio de caso 2: La financiación de escuelas mediantefórmulas en Inglaterra y Gales, por R. Levacic 1988.1 Los orígenes de la financiación mediante fórmulas 1988.2 El contexto de política para la financiación

mediante fórmulas 2008.3 Criterios: objetivos del gobierno para la

financiación mediante fórmulas 2048.4 Presupuesto escolar: las partes centralizadas

y las partes delegadas 2058.5 Regulaciones financieras con respecto a

los presupuestos escolares 2128.6 El diseño de la fórmula de financiación 2148.7 Ajustes transitorios a las fórmulas de financiación 2278.8 Una visión panorámica de los componentes 2288.9 Una breve evaluación de las fórmulas aplicadas

en Inglaterra contrastadas con los criterios de evaluación 228

8.10 La división entre las retenciones a nivel central y los presupuestos delegados a las escuelas 228

8.11 La participación de las escuelas en el presupuesto 2308.12 Conclusión 237Referencias 239

Capítulo 9 Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediantefórmulas en los Estados Unidos y Canadá,por A. Odden 2439.1 Los orígenes de la financiación mediante fórmulas 244

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9.2 El contexto de la política local para la financiación mediante fórmulas 242

9.3 El presupuesto escolar: las partes centralizadas y las partes delegadas 248

9.4 El diseño de la fórmula de financiación 2529.5 Evaluación y análisis 2729.6 Conclusión 276Referencias 277

Capítulo 10 Estudio de caso 4: La financiación de escuelas mediantefórmulas en Nueva Zelandia, por N. Pole 27910.1 Los orígenes de la financiación mediante fórmulas 27910.2 El presupuesto escolar: las partes centralizadas

y las partes delegadas 28110.3 El diseño de la fórmula de financiación 28310.4 Evaluación 29910.5 Conclusión 302Referencias 303

Capítulo 11 Conclusión, por K.N. Ross y R. Levacic 30611.1 Hacia la implementación de la financiación

mediante fórmulas: una lista de verificación para los sistemas escolares 308

11.2 Comentario final 314^

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Acerca de los autores

Kenneth N. Ross estudió matemática y educación en la University of Melbourne yes Especialista Principal de Programa en el Instituto Internacional de Planeamiento de laEducación (IIPE). Es miembro de la International Academy of Education. Sus intereses enmateria de investigación incluyen la utilización de métodos cuantitativos en la investigaciónde política educacional, así como el diseño y la implementación de encuestas en gran escalasobre la calidad de la educación. Ha desempeñado funciones académicas y de investigaciónde alto nivel en el Australian Council for Educational Research y en la Deakin University.Actualmente coordina el programa de cooperación del IIPE con 12 ministerios deeducación involucrados en una investigación comparada en educación realizada con elpatrocinio del Southern Africa Consortium for Monitoring Educational Quality (Consorciodel África Meridional para el Monitoreo de la Calidad de la Educación).

Rosalind Levaïiç se graduó en economía en la London University y actualmente esprofesora de Política y Gestión de la Educación en el Centre for Educational Policy andManagement de la School of Education de la Open University. Ha trabajado comoconsultora en diferentes países en proyectos relacionados con la financiación y la gestiónde las escuelas. Ha publicado profusamente en materia de financiación de los sistemaseducacionales y gestión de recursos en educación. Su reciente libro sobre LocalManagement of Schools (Gestión local de las escuelas) ha sido ampliamente aclamadocomo un texto clave para comprender las cuestiones esenciales de la financiación de lasescuelas relacionadas con modelos descentralizados de gestión escolar.

Jacques Hallak estudió matemática y estadística en la Universidad de París, y luegocompletó estudios avanzados en educación en la Universidad de Caen. Es miembro de laInternational Academy of Education y Presidente del International Working Group onEducation (Grupo Internacional de Trabajo sobre Educación). Se incorporó al Ministeriode Finanzas de Francia en 1962 en calidad de economista y en 1965 fue transferido a laUNESCO para trabajar en el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación(IIPE) y posteriormente con la Oficina de Programación y la División de Financiación dela Educación de la UNESCO. En 1987 se incorporó al Banco Mundial como economistaprincipal para la región de América Latina y el Caribe. Fue designado director del IIPE en1988 y promovido al cargo de Subdirector General de la UNESCO en 1994. Actualmentetambién es director de la Oficina Internacional de Educación en Ginebra. Ha publicadoprofusamente en muchas áreas relacionadas con la economía de la educación y laplanificación de la educación.

Brain Caldwell se graduó inicialmente en ciencias en la University of Melbourne yluego prosiguió estudios en administración de la educación en la University of Alberta.Recientemente fue designado Decano de Educación en la University of Melbourne. Esmiembro del Australian College of Education y del Australian Council for EducationalAdministration (ACEA). Fue presidente del ACEA de 1990 a 1993 y recibió la Medalla de Orode esta institución en 1994. Su trabajo internacional incluye proyectos y otrasresponsabilidades profesionales asumidas en muchos países del mundo para organismos talescomo la OCDE, la UNESCO, el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo. Es coautorde varios libros que han contribuido a guiar la reforma de la educación en diversos países.

Allan Odden completó estudios avanzados en el campo de la administración de laeducación en la Columbia University. Desde 1993 ha sido profesor de Administración de laEducación en la University of Wisconsin-Madison y codirector del Consortium for PolicyResearch in Education. Fue profesor de Política y Administración de la Educación en la

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University of Southern California y director del Policy Analysis for Californian Schools (elproyecto PACE). Desde 1975 hasta 1984 fue subdirector ejecutivo de la EducationCommission of the States, presidiendo su División de Análisis e Investigación de Política.Es autor de muchos libros y artículos sobre financiación de las escuelas, compensación delpersonal docente, liderazgo en educación y análisis de política educacional.

Peter Hill se graduó en las universidades de Londres y Murdoch, prosiguiendo luegosu carrera en investigación y administración de la educación en Australia Occidental y enVictoria. Actualmente es director del Centre for Applied Policy Research y Vicedecano enla Facultad de Educación de la University of Melbourne. Fue Gerente General del VictorianDepartment of Education y presidente del Victorian Curriculum and Assessment Board.Sus intereses en materia de investigación incluyen estudios sobre la eficacia de laeducación, enfoques modernos de evaluación de la educación y planificación estratégica eneducación. Su investigación reciente ha ilustrado enfoques innovadores del uso deprocedimientos de modelización a partir de datos de diferentes niveles para identificar losfactores asociados con las escuelas eficaces.

Ibtisam Abu-Duhou estudió inicialmente ingeniería en la University of New SouthWales y luego se trasladó a la University of Pittsburgh para cursar estudios superiores enplanificación y administración de la educación. Ha trabajado como consultora en educaciónen numerosos proyectos del Banco Mundial, la UNESCO y el UNICEF. Recientementedesempeñó un destacado papel en la creación de una oficina de planificación de la educaciónen el Ministerio de Educación palestino. Sus intereses en el campo de la investigaciónincluyen estudios sobre el costo de la educación y métodos para asignar recursos a lasescuelas. Sus detalladas evaluaciones del gasto en educación utilizando análisis de lafinanciación orientada por actividades (activity-led funding) han influido mucho en eldesarrollo de nuevos enfoques sobre las fórmulas de financiación de las escuelas.

Peter Downes se graduó en lenguas en el Christ’s College de Cambridge y fueprofesor de francés y alemán en escuelas privadas y en el sistema escolar secundario noselectivo del Reino Unido. En 1982 fue director de la Hinchingbrooke School enCambridge, cuando esta escuela participó en una serie de reformas educacionalesexperimentales relacionadas con la gestión local de las escuelas. De 1994 a 1995 fuepresidente de la United Kingdom Secondary Heads Association y durante este período diomuchos cursos sobre la problemática de la gestión basada en la escuela. Actualmentetrabaja como consultor en educación, especializado en gestión financiera, mejora de laescuela y lenguas modernas.

Nicholas Pole se graduó en educación y sociología en la University of Waikato y enadministración en la Massey University. Trabajó durante varios años en investigación yanálisis de política de la educación. Actualmente es Gerente Principal en el Ministerio deEducación de Nueva Zelandia, responsable del desarrollo de las estrategias de financiaciónde los sectores constituidos por las escuelas y la primera infancia.

Stephen Forster se graduó en ciencias en el Emmanuel College de Cambridge. Fueprofesor de matemática y física en el sistema escolar secundario no selectivo del ReinoUnido hasta que fue designado subdirector del Impington College en Cambridgeshire.Posteriormente se desempeñó como director de proyectos de la Cambridgeshire LocalEducation Authority y después como especialista principal de educación involucrado en eldesarrollo del currículo de las escuelas secundarias. Actualmente es director delStanground Community College.

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Acerca de los autores

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1.1 El programa de investigación y formación en financiaciónde la educación del IIPE

Desde su creación en 1963, el Instituto Internacional dePlaneamiento de la Educación ha estado trabajando activamente enactividades de investigación y formación relacionadas con estrategias enmateria de costos, financiación y presupuesto de los sistemas deeducación. El foco de atención de este trabajo ha sido la identificación delos cambios en el contexto de la investigación de estas tres áreas, ytambién el mejoramiento del conocimiento conceptual y las metodologíasde recolección de datos de los planificadores de la educación con ellasrelacionadas, particularmente de los países en desarrollo.

En la década de los sesenta, los principales esfuerzos del IIPE en elárea general de la financiación de la educación concentraron su atenciónen la recolección de datos destinada a producir estimaciones de costosque se pudieran utilizar posteriormente para generar planes prospectivosrealistas para la financiación de sistemas de educación en evolución.Estos datos fueron inicialmente reunidos a partir de los presupuestos deeducación, en lugar de haber sido generados a partir de los gastosefectivos. La investigación ulterior del IIPE amplió las fuentes deinformación sobre los costos y exploró la utilización de proyeccionesfinancieras como un instrumento importante para los planificadores de laeducación, quienes eran responsables de “cartografiar” el desarrolloglobal de los sistemas de educación considerados en su integridad.

En 1968, el primer director del IIPE, Phillip Coombs, publicó unlibro titulado The World Educational Crisis (La crisis mundial de laeducación), que documentó las dificultades enfrentadas por los países endesarrollo que trataban de utilizar sus limitadas fuentes financieras paraafrontar las demandas de educación de poblaciones pujantes, demandasque crecían cada vez más rápidamente. Coombs aplicó métodos de

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Capítulo 1

Introducción

Kenneth N. Ross y Jacques Hallak

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análisis y diagnóstico para identificar los desafíos globales emergentesque se planteaban a la educación y sugirió prioridades para afrontarlos.

En una publicación posterior de 1972, Coombs trabajó con JacquesHallak, actual director del IIPE, para capitalizar juntos las lecciones delos estudios de costos y financiación que habían sido realizados por losmiembros del personal del IIPE en 27 sistemas de educación. El informede este trabajo, Managing Educational Costs, sintetizó el conocimientodisponible sobre financiación de la educación y luego lo aplicó paraanalizar las tendencias en los costos de la educación y sus relaciones conlos factores del desarrollo de la educación. Los autores dieron buenasrazones para que los planificadores de la educación aplicaran enfoquesmás innovadores en la elaboración de los presupuestos de educación queincluyeran análisis costo-eficacia y costo-beneficio.

A lo largo de las décadas de los sesenta y los setenta, losplanificadores de la educación en todo el mundo tuvieron su atenciónfirmemente concentrada en la expansión de la oferta de educación. Sutrabajo en el campo de la financiación de la educación estabafundamentalmente interesado en comprobar la factibilidad financiera delos tipos de proyectos, planes y programas que pudieran ayudarlos amanejar dicha expansión.

Durante la década de los setenta, bajo el liderazgo de RaymondPoignant, entonces director del IIPE, se produjo una serie de estudios decaso y monografías nacionales que cubrían un amplio espectro deexperiencias en el campo de la financiación de la educación. Estosestudios examinaron los desafíos financieros que afrontaban los sistemasde educación en los países en desarrollo y también incluyeron análisis dela diversificación de las fuentes de financiación, modelos derecuperación de costos, incentivos financieros y sistemas de préstamopara los estudiantes. El objetivo principal de este trabajo fue explorarestrategias que pudieran ser utilizadas por los gobiernos para lograr undesarrollo a largo plazo más equilibrado de sus sistemas de educación.

Cuando comenzaba la década de los ochenta, el foco de atención delos esfuerzos de la planificación de la educación cambióespectacularmente. En muchos países en desarrollo, especialmente en elÁfrica subsahariana, la situación económica alcanzó un punto crítico,mientras que los gobiernos luchaban por reducir los niveles de la deudanacional introduciendo severas políticas que incluyeron significativosrecortes en el gasto público y el consumo nacional. Estas condiciones deausteridad frecuentemente desembocaron en una importante limitaciónde los recursos disponibles para la educación.

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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades utilizando fórmulas de financiación de las escuelas

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Mientras que los planificadores de las décadas de los sesenta ysetenta planificaban para el crecimiento, muchos de sus homólogos en ladécada de los ochenta estaban planificando para la reducción del gasto yel inevitable impacto que esto tendría sobre la provisión de los recursosnecesarios para mejorar la calidad de la educación. A fines de la décadade los ochenta había comenzado en muchos países una era de severoajuste estructural y el discurso económico dominante relativo a laprovisión de educación estaba centrado fundamentalmente en cuestionesrelacionadas con la crisis financiera. En el IIPE, estos años vieron laemergencia de nuevas áreas de interés en el campo de la financiación dela educación que estaban interesadas en la reducción de costos, recortespresupuestarios, así como en la movilización de recursos locales yprivados para financiar la educación.

La celebración de su 25º aniversario en 1988 brindó al IIPE laocasión para revisar los logros del Instituto en el campo de lafinanciación de la educación, pero también para introducir una nuevaagenda de áreas de interés en materia de investigación y formación parala década de los noventa. Así surgió un enfoque más amplio de lascuestiones relacionadas con la financiación de la educación,estudiándoselas a lo largo de un espectro de áreas de la planificación dela educación, en vez de ser abordadas como áreas de interés discretas yseparadas.

La investigación del IIPE en financiación, costos y elaboración delpresupuesto durante la década de los noventa fue realizada bajo elliderazgo de Serge Péano y se dirigió hacia el desarrollo y lamodernización de los sistemas de financiación de la educación en lospaíses en desarrollo, haciendo hincapié en la utilización de sistemas deinformación que contienen una combinación exhaustiva de informaciónpresupuestaria, contable y estadística. Este trabajo se expandió yfortaleció mediante productivos acuerdos con dos consorcios deministerios de educación localizados en el África Meridional anglófonay en el África Occidental francófona.

A medida que se acercaba el año 2000, los programas deinvestigación y formación del IIPE se concentraron en cuatro áreasprincipales: el mejoramiento de la calidad de la educación básica,políticas y estrategias para la educación secundaria, educación paragrupos desfavorecidos, y financiación y gestión de la educación. Lascuestiones relativas a la financiación, costos y elaboración delpresupuesto se inscribieron en cada una de estas áreas y se integraronfrecuentemente en los diseños de investigación de proyectos específicos

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Introducción

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con vistas a generar concepciones más globales del campo de laplanificación de la educación.

Este libro ilustra la visión ampliada de la planificación del IIPE.Comienza con un análisis de las cuestiones centrales en la financiaciónde la escuela mediante la exploración de los sistemas de valoresfundamentales que sustentan a las sociedades modernas y sus sistemaseducacionales, para luego seguir con un análisis pragmático delconcepto de « fórmulas de financiación basada en necesidades » querefina y unifica la terminología utilizada para describir esta iniciativa endiferentes sistemas escolares. Finalmente, el libro retoma una discusiónde los temas técnicos más importantes relacionados con la construcciónde fórmulas y luego ilustra esta discusión mediante una serie de estudiosde caso detallados provenientes de cinco países.

1.2. La necesidad de este libro

El uso de fórmulas de financiación para determinar la asignación derecursos en los sistemas escolares no constituye una nueva idea. Muchosministerios de educación en todo el mundo cuentan con, por lo menos,un sistema simple de fórmulas de financiación “en especie” que utilizala relación alumnos/maestro para guiar las decisiones relativas alpersonal. Algunos sistemas escolares proveen recursos suplementarios aalgunas escuelas cuando se considera que prestan servicios acomunidades pobres o desfavorecidas según ciertos indicadores de‘pobreza’ o ‘desventaja socioeconómica’. Otros sistemas escolarestoman en consideración la ubicación física de las escuelas y entoncesofrecen personal suplementario o subsidios a las escuelas más aisladas.Otros sistemas escolares toman provisiones para las escuelas que tienenbajo su responsabilidad la oferta de programas especiales (tales comoprogramas de música o vocacionales) o de materias especiales (talescomo lenguas minoritarias o ciencias experimentales avanzadas).

En alguno casos, las fórmulas desarrolladas para estos mecanismosde asignación de recursos son muy complejas. Se pueden encontrarejemplos de esto en las diversas medidas de la pobreza y la desventajasocioeconómica que han sido utilizadas para el programa Title I (Título I)en los Estados Unidos, para el programa Educational Priority Areas(Áreas Prioritarias de Educación) en el Reino Unido y el DisadvantagedSchools Project (Proyecto de Escuelas Desfavorecidas) en Australia. Estasfórmulas han empleado indicadores sociales detallados sobre ingreso,educación, situación ocupacional, lengua hablada en el hogar y etnia.

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La mayoría de los primeros intentos de asignación de recursosbasada en las necesidades utilizando fórmulas de financiación de lasescuelas se destinó a programas específicos, generalmente focalizadosen subgrupos especiales de escuelas y casi siempre relacionados con unaproporción relativamente pequeña del presupuesto total disponible paralas escuelas. Generalmente se utilizaron diferentes fórmulas paradistintos programas, lo que algunas veces condujo a una combinación deconfusas actividades de asignación de recursos que funcionabanparalelamente, sin coordinación en su distribución o impacto.

Importantes avances en los aspectos conceptuales y metodológicosde las fórmulas de la financiación de la educación basada en necesidadessurgieron en la década de los noventa, cuando los sistemas escolares enpaíses tales como Australia, Canadá, Nueva Zelandia, el Reino Unidos ylos Estados Unidos empezaron a implementar enfoques deadministración de la educación radicalmente descentralizados. Estossistemas educacionales empezaron a utilizar modelos de gestión basadosen la escuela en los que la mayoría, algunas veces más del 80%, de losrecursos educacionales disponibles de un sistema escolar eran colocadosbajo el control directo de las escuelas. La llegada de estos modelosgeneró una muy fuerte demanda de fórmulas de financiación, porque seconsideró que esta era la única manera de establecer métodos válidos ydefendibles para la toma de decisiones acerca de cuánto exactamenterecibiría cada escuela del presupuesto total de un sistema escolar.

Los enfoques de fórmulas de la financiación basada en necesidadesque surgieron a fines de la década de los noventa no representan mejorasmenores en el campo de la financiación de la educación. Por el contrario,representan un salto cuántico en los esfuerzos para crear modelos definanciación de las escuelas aplicables al conjunto del sistema, modelosque se integran con valores y políticas de educación reconocidos,basados en la investigación disponible y accesible a todos losinteresados. Hay tres razones importantes por las que todos losplanificadores de la educación deberían empezar a comprender másacerca de esta extraordinariamente importante tendencia.

Cobertura, impacto y foco de atención: A diferencia de lasprimeras aplicaciones de las fórmulas de financiación descritas supra,las nuevas aplicaciones de las fórmulas de la financiación basada ennecesidades representan una ruptura sin precedentes con las pautastradicionales de asignación de recursos en educación. En particular,estos enfoques a) cubren a todas las escuelas de un sistema escolar (enlugar de tratar de identificar subgrupos que reciban un tratamiento

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Introducción

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diferencial), b) se utilizan para asignar la mayoría de los recursos de unsistema escolar (en lugar de hacerlo con sólo algunos fragmentos derecursos vinculados a programas particulares) y c) concentran suatención en un esfuerzo genuino por satisfacer necesidadeseducacionales reconocidas (en lugar de ignorar aquellas característicasde los estudiantes, programas escolares y sitios escolares que generancostos diferenciales genuinos). Este cambio considerable en lacobertura, el impacto y el foco de atención de las estrategias definanciación de la educación han comenzado a sacudir los cimientos delas oficinas de planificación de la educación en el mundo entero.

Fundamentos de la investigación: Los principales impactos deorden financiero que pueden resultar de la adopción de los enfoques defórmulas de la financiación basada en necesidades han generadoenormes presiones para construir y aplicar fórmulas de financiación deuna manera imparcial, que se sustentan en una evaluación de lasnecesidades educacionales basada en la investigación. Esto ha hechoposible que los sistemas escolares eliminen tres influencias indeseables,pero a menudo ampliamente difundidas, sobre la asignación de recursos:los precedentes históricos (pero frecuentemente ilógicos) en los nivelesde los recursos destinados a escuelas específicas, las pujas ynegociaciones efectuadas por los directores de escuela másemprendedores en nombre de sus propias escuelas, y las opiniones ypreferencias personales de los administradores del sistema escolar.Además, la posición central del conocimiento producto de lainvestigación para guiar la construcción de las fórmulas de financiaciónha tenido el resultado beneficioso de destacar la importancia de unasólida política de investigación de la educación como base para la tomade decisiones informada en materia de financiación de las escuelas.

Efecto catalítico sobre el debate en educación: Las diferencias enlos resultados de las fórmulas de la financiación basada en necesidadespara diferentes escuelas siempre deben justificarse en todos los niveles deun sistema de educación. Este requisito implica que la aplicación de lasfórmulas de financiación debe ser un proceso transparente e inteligibleque permita a todos los interesados en el proceso de educaciónincorporarse al debate sobre la financiación de la escuela, tener acceso yutilizar información relevante, y sentirse conforme con la equidadresultante de las asignaciones de recursos. Todos estos resultados sonsumamente deseables en cualquier sociedad, porque crean el tipo deentorno en el que las decisiones sobre la financiación de las escuelas sepueden basar en un debate informado, continuado y amplio.

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Introducción

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Estas tres razones de la importancia de las fórmulas de lafinanciación basada en necesidades han sido asumidas en este libro detal manera que se integran con las cuestiones de política, técnicas y deimplementación. Esta estructura fue adoptada por los autores con elpropósito de ofrecer suficiente información para posibilitar que losresponsables de la toma de decisiones de alto nivel de los ministerios deeducación exploren los contextos de la política y los principios básicosrelacionados con esta tendencia emergente (véase la Parte I de este libro)y, al mismo tiempo, brindar a los planificadores de la educaciónsuficientes antecedentes técnicos y ejemplos de implementación paraestar en condiciones de iniciar el proceso de diseño y aplicación de lasfórmulas de la financiación basada en necesidades.

1.3 La preparación del libro

La idea global de este libro se desarrolló tras muchas discusionesentre los miembros del personal del IIPE en relación con las tendenciasemergentes en la planificación de la educación y sus implicaciones paralos futuros programas de investigación y formación conducidos por elIIPE. Basándose en estas discusiones, se decidió que el IIPE debíapreparar un libro sobre el tema Asignación de recursos a la educaciónbasada en necesidades utilizando fórmulas de financiación de lasescuelas. Como primer paso se preparó un capítulo inicial como marcode referencia, que se remitió a varios miembros del Colegio deConsultores del IIPE para que lo revisaran. Este documento fueconcluido después de su revisión ulterior por expertos seleccionados delos campos de la gestión de la educación, la financiación de las escuelasy la metodología de la estadística.

Para cada capítulo del libro se identificó uno o más autoresespecializados. Estas personas fueron seleccionadas en función de doscriterios: su liderazgo en el campo de las fórmulas de la financiaciónbasada en necesidades y su experiencia de primera mano en laproducción y aplicación de fórmulas de financiación. Los autoresprepararon sus contribuciones en concordancia con el marco dereferencia del capítulo y luego se reunieron en la sede del IIPE, en París,a fines de 1997, para examinar lo que habían escrito, debatir aspectosconceptuales y lograr consenso sobre una estructura y estilo unificadospara el libro. Durante 1998 se prosiguió la revisión de los capítulosmediante la Internet, hasta que se concluyó el libro a comienzos de 1999.El director y los miembros del personal del IIPE desean felicitar a todos

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los autores por sus excelentes contribuciones al libro y también por lamanera en que trabajaron en equipo sobre sus propios capítulos y larefinación del trabajo preparado por los otros autores.

La publicación de este libro constituye un hito en el que laaplicación de diversas fórmulas de la financiación basada en necesidadesha desencadenado grandes cambios en el campo de la financiación de lasescuelas. Estos cambios tienen consecuencias para todos losplanificadores de la educación, porque representan un giro fundamentalen las bases conceptuales y empíricas para financiar sistemas escolaresenteros. Elaborar el mapa de la futura evolución de las fórmulas de lafinanciación basada en necesidades será una tarea estimulante yexigente, y requerirá que se prolongue durante por lo menos una décadamás antes de que se pueda conocer y evaluar su pleno impacto. Porconsiguiente, este libro se ofrece a los profesionales de la planificaciónde la educación como un planteamiento inicial sobre las fórmulas de lafinanciación basada en necesidades, con la esperanza de que informe ysuscite ulteriores investigaciones y debates.

Referencias

Coombs, P. 1968. The world educational crisis: a systems analysis. NewYork, Oxford University Press. Existe versión española: Coombs,Philip H. 1971. La crisis mundial de la educación, Barcelona,Península.

Coombs, P.; Hallak, J. 1972. Managing educational costs. London,Oxford University Press.

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Parte IContexto de política y principios básicos

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2.1 Introducción a los temas principales

Las fórmulas de financiación de las escuelas han sido unacaracterística de la administración de la educación desde la formación delos sistemas de educación pública. Por ‘fórmula de financiación’queremos decir ‘un conjunto reconocido de criterios para asignarrecursos a las escuelas que es aplicado imparcialmente a cada escuela’.En el nivel más elemental, los profesores han sido asignados a lasescuelas según una decisión del nivel central, que se basa en el númerode estudiantes y en supuestos acerca del tamaño de las clases que seconsidera necesario o factible. Fórmulas semejantes se han utilizado enrelación con los suministros y el equipamiento. Con el transcurso deltiempo se crearon diversas fórmulas para diferentes tipos de escuelas ydistintas clases de programas educacionales. Cuando en la década de lossesenta se reconoció la relación entre desventaja económica y pobrerendimiento escolar se introdujeron políticas para ofrecer recursosadicionales a las escuelas con una gran concentración de estudiantesdesfavorecidos, por ejemplo en los Estados Unidos, Australia, GranBretaña y Francia. Se desarrollaron fórmulas de financiación queutilizaban diversos índices de desventaja económica y social a fin deasignar recursos adicionales a las escuelas que atendían a comunidadesdesfavorecidas. Por consiguiente, se agregó una mayor complejidad a losenfoques para asignar recursos. En general, los recursos adicionales eransuministrados en especie (es decir, un número adicional de profesores opersonal auxiliar, equipamiento y materiales). Si se suministraba dineroadicional, se trataba de una asignación para fines específicos, de modoque la transferencia entre diferentes categorías de recursos generalmente

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Capítulo 2

El papel de la financiación de las escuelasmediante fórmulas en diferentes contextos

de política educacional

Brian J. Caldwell, Rosalind Levaïiç y Kenneth N. Ross

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no fue un problema. Aunque el foco de atención de estas primerasfórmulas recayó sobre el estudiante, la clase o la escuela, estos cambiosocurrieron generalmente en los sistemas de educación pública que erancentralizados en relación con el locus de la toma de decisiones sobre lamayoría de las materias importantes.

Los enfoques más sofisticados de fórmulas de financiación hastahoy han sido asociados con los esfuerzos recientes destinados a reformarla educación pública en diversos países, especialmente ahí donde lareforma implica un significativo nivel de descentralización de laautoridad, la responsabilidad y la rendición de cuentas a las escuelasdentro de un marco de referencia centralmente determinado de políticas,prioridades y estándares. Si los recursos se asignan directamente a lasescuelas como si se tratara de presupuestos de una sola línea o a sumaalzada para que sean objeto de la toma de decisiones a nivel local,entonces los gobiernos y sus organismos se ven confrontados conpreguntas tales como: “¿Qué monto se debe asignar a cada escuela?” y“¿qué factores se deben tener en cuenta para determinar el nivel derecursos que se debe asignar a una escuela específica?” Estas preguntassuscitan otras, especialmente cuando se pone en evidencia que losenfoques existentes para asignar recursos son inciertos o incoherentes, o,en algunos casos, pueden ser objeto de manipulación medianteargumentos especiosos o la interferencia política. Se requería enfoquesjustos y transparentes, por lo que se elaboraron consecuentementefórmulas de la financiación basada en necesidades (es decir, fórmulasderivadas de un análisis explícito de lo que las escuelas necesitan gastara fin de ofrecer una calidad especificada de educación a todos susestudiantes). Dado que los temas relacionados con la calidad de laescolarización para todos los estudiantes estaban en el centro de laatención, las fórmulas fueron más complejas que nunca, porque debíanser sensibles a los requerimientos de recursos para cubrir la totalidad, otanto como fuese posible, del espectro de necesidades de aprendizaje.Sin embargo, no todas las fórmulas de financiación de las escuelas quese elaboraron en estos sistemas reformados se basaron totalmente en lasnecesidades. En Inglaterra, por ejemplo, se elaboraron nuevas fórmulasde financiación que frecuentemente tendieron a reflejar las prácticasprecedentes de asignación de recursos en lugar de los costos paraimpartir el nuevo currículo nacional.

El hecho de que simplemente hayan aparecido enfoquescontemporáneos y relativamente sofisticados de financiación basados ennecesidades bajo condiciones de descentralización no significa que esto

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tiene que ser siempre así o que los sistemas que son relativamentecentralizados no deberían interesarse en este tema. Si bien estos avancesocurrieron debido a las necesidades que surgieron como producto de ladecisión de descentralizar, las mismas razones y las mismas preguntastendrían que dar lugar a enfoques de asignación de recursos en cualquiersistema de educación pública, incluso en el más centralizado.

Este libro se basa en la premisa de que en las fórmulas definanciación hay ventajas comparativas que se pueden explotar dentro deuna amplia gama de contextos diferenciados de política de la educación.Este argumento se desarrolla más adelante en este capítulo parademostrar el papel de las fórmulas de financiación en diferentescontextos de política de la educación que se caracterizan por los distintosénfasis dados a valores clave en la política de educación. Este análisissubtiende el resto del libro, que se divide en tres partes. La primeraaborda los principios que rigen la concepción y la construcción defórmulas de la financiación basada en necesidades; la segunda ofrece undetallado análisis de cuestiones técnicas y la tercera presenta estudios decaso de fórmulas de financiación de las escuelas que están en uso.

2.2 La estructura del libro

Un marco de referencia constituido por principios se presenta en elCapítulo 3, que hace hincapié en que las fórmulas de la financiaciónbasada en necesidades son instrumentos de la política de educación y,por tanto, deberían concebirse de tal manera que sean coherentes con losobjetivos de política establecidos para el sistema escolar. En el Capítulo3, se distinguen cuatro componentes de las fórmulas de financiación.Estos son:

a. asignación básica por estudiante;b. mejora del currículo;c. necesidades suplementarias de educación del estudiante; d. necesidades del sitio escolar.

Posteriormente, los Capítulos 4 a 6 se explayan sobre cadacomponente de la fórmula: el Capítulo 4 aborda la financiaciónorientada por actividades para derivar la asignación básica porestudiante. El Capítulo 5 examina fórmulas para asignar recursossuplementarios a fin de apoyar a los alumnos que tienen una ampliagama de necesidades especiales de educación generadas por factorestales como minusvalía, dificultades de aprendizaje, falta de dominio de

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El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas en diferentes contextos de política educacional

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la lengua de instrucción y desventajas económicas. Este capítulo muestracómo las primeras fórmulas para asignar recursos adicionales en funciónde las necesidades suplementarias de educación fueron injertadas en lasfórmulas más sofisticadas resultantes de las políticas de descentralización.El Capítulo 6 discute métodos para asignar recursos que tienen en cuentalos costos diferenciales por alumno debido a la mejora del currículo y acaracterísticas específicas del sitio escolar.

Desde el comienzo se hizo notar que la descentralización de lagestión de las escuelas ha sido el contexto de política de los recientescambios en las fórmulas más sofisticadas de la financiación basada ennecesidades. Esta es la razón por la cual se ha seleccionado estudios decaso sobre América del Norte, Australia, Nueva Zelandia y el ReinoUnido. Una característica particular de estas reformas es que incluyen laintroducción de un mayor grado de capacidad de elección de la escuelapor parte de los padres de familia, porque la financiación sigue alestudiante a la escuela escogida. También han incluido (en diversosgrados) la descentralización de la gestión de las decisiones sobre ladistribución de los recursos a nivel de la escuela. Estos aspectos de ladescentralización frecuentemente han sido acompañados de esquemascentralizados en los que el gobierno o la autoridad educacional estableceun marco de referencia de prioridades y estándares dentro de los cualesse espera que las escuelas funcionen y en relación con los cualesrendirán cuentas. En particular, las fórmulas de la financiación basada ennecesidades, la gestión de los recursos a nivel de la escuela y un marcode referencia explícito de estándares de resultados de las escuelas hanconducido, en conjunto, a aumentar el énfasis en las maneras en que lasescuelas pueden distribuir sus recursos disponibles a fin de maximizarlos resultados del aprendizaje de sus estudiantes.

Por consiguiente, es pertinente examinar el movimiento de reformade la educación que involucra la descentralización de la gestión de laescuela y las fórmulas de la financiación basada en necesidades, queemerge como un componente esencial de estas reformas. Los estudios decaso de los Capítulos 7 a 10 exploran una gama de cuestiones queincluyen los valores subyacentes y las fuerzas que impulsan almovimiento de reforma de la escuela, especialmente los que propugnanla gestión basada en la escuela o autogestión, como también se la conoce.

A partir de los estudios de caso sobre los cambios recientes en lasfórmulas de la financiación basada en las necesidades de las escuelas, elCapítulo 11 (Conclusión) extrae las lecciones clave que hay queaprender y a continuación propone una agenda de seis factores que

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facilitan la aplicación de las fórmulas de la financiación basada ennecesidades.

2.3 Un marco de referencia para el análisis de políticaasociado con la financiación basada en necesidades

El papel de las fórmulas de financiación de las escuelas en diversoscontextos de política de la educación se puede demostrar utilizando elmarco de referencia de valores para el análisis de la reforma de laeducación de Swanson y King (1997).

“Cinco valores u objetos de política que han sido históricamenteprominentes en el moldeamiento de las sociedades occidentales y quetambién son particularmente relevantes para adoptar decisiones acercade la provisión y el consumo de servicios educacionales son la libertad,la igualdad, la fraternidad, la eficiencia y el crecimiento económico.Cada uno ha experimentado ascensos y descensos en prioridad enfunción de las cambiantes circunstancias sociales, pero ninguno perdiójamás su relevancia totalmente. El actual cambio de prioridades enrelación con estos cinco valores subtiende en gran medida lacontroversia que rodea a la educación hoy en día”. (Swanson y King,1997, pp. 22-23).

La libertad es un valor clásico, pero se manifiesta de diferentesmaneras y en diversas lenguas. Dentro del sector estatal, la elección deescuela y la diversidad de tipos de escuela y programas de educación sonmanifestaciones del principio de libertad. Elección y diversidad sepueden defender por su valor intrínseco como promotores de la libertaddel individuo cuando consume un servicio ofrecido por el Estado.También han sido defendidos como proveedores de incentivos para quelos productores mejoren la calidad de su producto.

La igualdad es también un valor clásico que, en su sentidofundamental, está destinado a transmitir la intención de que todas laspersonas sean tratadas igualmente. La equidad horizontal exige que losestudiantes de un sistema escolar reciban la misma asignación derecursos, si tienen similares necesidades de aprendizaje,independientemente de la escuela a la que asisten. Todavía hay muchossistemas escolares, en los países en desarrollo y en los desarrollados,donde existen desigualdades locales y regionales en la financiación, queinfringen el principio de equidad horizontal. Otro principio es el deequidad vertical. En la medida en que se ha reconocido las diferentes

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condiciones de vida de las personas, de la misma manera sucede con laidea de que el tratamiento debe ser diferente, si se quiere mantener estevalor de equidad. Un ejemplo está dado por los diferentes programaseducacionales y los distintos costos asociados con la oferta de educacióna las personas minusválidas y con dificultades de uno u otro tipo.Asignar recursos a estos estudiantes sobre la misma base que a losestudiantes que no se encuentran en estas condiciones violaríaabiertamente el valor de la igualdad o de la equidad, si la oportunidad deeducación o incluso el resultado de la educación constituye unaconsideración primordial.

La fraternidad es otro valor de larga data que subyace en la políticade la escolarización pública. Relacionado de alguna manera con laigualdad, en el campo de la educación se manifiesta como unaimportante característica de la escuela pública. Ésta se considera unainstitución que debe satisfacer las necesidades de todos los jóvenes,independientemente de las condiciones socioeconómicas, de religión,clase, género, etc. Este valor ingresa en el dominio de los recursosporque se podría requerir diferentes niveles de recursos para asegurarque se pueda ofrecer una adecuada escolarización pública en caso de queexistan combinaciones específicas de estas condiciones o circunstancias.

Así, libertad, igualdad y fraternidad son un duradero conjunto devalores que tiene impacto no sólo sobre la política pública, sino sobretodo el tejido social y ético de algunas naciones. Los valores restantes enel esquema de Swanson y King, eficiencia y crecimiento económico,pueden parecer fuera de lugar cuando se los presenta junto con lalibertad, la igualdad y la fraternidad, pero sólo se requiere un momentode reflexión para percatarse de su relevancia para el análisis de políticasobre la asignación de recursos a las escuelas públicas.

Generalmente se considera que la eficiencia es un valor que tomaen cuenta los insumos y los productos. Por ejemplo, es deseable obtenerel mayor producto posible con un insumo determinado u obtener undeterminado producto con el menor insumo posible. Estos valores semanifiestan en la política pública cuando los gobiernos y sus organismosenfrentan la tarea de asignar recursos a una gama cada vez mayor deservicios complejos disponiendo de recursos limitados o inclusodecrecientes. La eficacia está contenida en esta concepción de laeficiencia, si la primera se considera la medida en la que se ha logradolas intenciones explícitas (fines, propósitos, objetivos, metas).

El crecimiento económico también ha sido evidente como un valorde la política pública, ya que produce más altos niveles de vida,

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incluyendo los ingresos para financiar los servicios públicos. Uncrecimiento económico estable o decreciente puede poner en peligro laprovisión de servicios. En una perspectiva más amplia, sin embargo, ellogro del crecimiento económico requiere que los ciudadanos de unanación posean ciertos conocimientos, competencias y actitudes. Unacaracterística peculiar de las políticas de educación durante los últimos20 años es que los sistemas de educación son percibidos comoinstrumentos fundamentales para sustentar y mejorar la competitividadinternacional de las naciones. Desde esta perspectiva valórica, elpropósito del sistema de educación es imbuir los conocimientos, lascompetencias y las actitudes requeridos para disponer de una fuerza detrabajo muy productiva y flexible, capaz de participar en el aprendizajea lo largo de toda la vida. En la prosecución de este valor, los gobiernosdefinen marcos de referencia constituidos por estándares de educaciónen función de los cuales los estudiantes y las escuelas son evaluados, ylas escuelas deben rendir cuentas. La introducción de nuevos programaspara mejorar las competencias de la fuerza de trabajo implicainevitablemente diferentes pautas en la utilización de los recursos,incluyendo la necesidad de gastos adicionales en educación parasufragar la tecnología de la información y la comunicación. Ahora seexige a las escuelas que forjen vínculos con el mundo de los negocios yque dejen de funcionar como engranajes de la burocracia estatal y seconviertan, más bien, en instituciones autogestionadas y funcionen demanera similar a la de las empresas.

El Capítulo 3 ofrece una detallada explicación de los conceptos de« equidad », « eficiencia » y « eficacia » en el contexto de laconstrucción de fórmulas de la financiación basada en necesidades. Ellosse convierten en criterios de evaluación para juzgar el valor de talesfórmulas. Sin embargo, aquí se consideran, en primer lugar, comovalores en la formación de la política pública que han suscitado el interésen las fórmulas de la financiación basada en necesidades.

Los cinco valores del esquema de Swanson y King ofrecen un marcode referencia común en el que se pueden analizar diferentes contextosnacionales de política de la educación. En un momento dado, diferentespaíses pueden asignar diferentes énfasis a cada uno de los valoresparticulares. Las políticas específicas tienen un papel que desempeñar enrelación con uno o más de los cinco valores. En particular, las fórmulas dela financiación basada en necesidades tienen un papel que desempeñar enrelación con cada uno de los cinco valores. Este análisis se presenta en elCuadro 1 que muestra cómo se pueden analizar políticas educacionales

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específicas que abordan valores particulares. Para simplificar el marco dereferencia, los valores de igualdad y fraternidad se han agregado en unsolo valor. Más adelante tomamos cada valor de política y lo relacionamoscon los tipos de política de educación actualmente en práctica quepromueven este valor y el papel que desempeñan en su concreción lasfórmulas de la financiación basada en necesidades.

Cuadro 1. El papel de las fórmulas de la financiación basada ennecesidades en la concreción de los valores de la política deeducación

Valores de Igualdad y Libertad y Eficiencia Crecimientola política fraternidad elección económico y

productividad

Estrategias Destinar recursos Elección de Gestión Marco de de la adicionales para la escuela. descentralizada: referenciapolítica de mejorar el logro Participación toma de constituido por educación de las personas de la decisiones a los estándares

desfavorecidas comunidad en nivel local de educación.educacionalmente. el gobierno sobre la Rendición de

de la escuela. distribución de cuentas de laslos recursos y escuelas respectovínculos con al logro delos resultados los estándares del aprendizaje. esperados.

2.4 Igualdad y fraternidad

Los valores de igualdad y fraternidad estuvieron en ascenso enmuchos países durante las décadas de los sesenta y setenta en laspolíticas destinadas a contrarrestar las desventajas sociales y económicasmediante la redistribución de los recursos educacionales. Las fórmulasde financiación se elaboraron para asignar recursos adicionales a lasescuelas que atendían a los estudiantes educacionalmentedesfavorecidos. El inicio de la década de los ochenta marcó laemergencia de nuevos enfoques para asignar recursos en sistemas deeducación pública basados en la determinación de las características delos estudiantes y asumiendo que se requerían diferentes pautas derecursos para distintas categorías de necesidades de los estudiantes.

Los enfoques contemporáneos considerados en este libro datan deesta época. Están eficazmente ilustrados por el trabajo de Kenneth Ross

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y sus colegas en el Australian Council for Educational Research y endiversos ministerios de educación de los sistemas estatales. Se elaboróun índice de necesidad educacional basado en datos del censo a partir dela medición de indicadores selectos, ofreciendo esencialmente unamedición del contexto socioeconómico de los estudiantes que secorrelacionaba con medidas de logro. El índice se derivó de uncompuesto de datos sobre los estudiantes, posibilitando que las escuelasfueran colocadas en una escala de 16 puntos que se convirtió en la basepara asignar recursos a las escuelas cubriendo así diversas categorías degastos. Éste llegó a convertirse en el Índice Ross y todavía se utilizaampliamente en la mayoría de los estados australianos, y en algunossistemas de escuelas no gubernamentales, así como en Nueva Zelandia.

Este índice reflejaba necesidades y valores que lograronascendiente sobre la mayoría de las naciones occidentales a fines de ladécada de los sesenta y a lo largo de la de los setenta. Estos fueron losaños en los que las bases tradicionales de la autoridad fueron desafiadasy las necesidades de los desfavorecidos fueron reconocidas por lapolítica pública en cada una de las naciones de las que se presentanestudios de caso en este libro. En Australia, este período de la educaciónescolar fue marcado por la creación de la Australian SchoolsCommission en 1973, que otorgó fondos de la Commonwealth(Mancomunidad nacional) a los estados (sector público) y a las escuelas(sector privado) para los quince años siguientes. La mayoría de lassubvenciones se concentró en las necesidades de ciertos tipos deestudiantes, especialmente cuando se percibía que había que compensaralguna desventaja. Nacieron programas con nombres tales comoDisadvantaged Schools Programme (Programa para EscuelasDesfavorecidas) y Country Areas Programme (Programa para las ÁreasRurales). En los sistemas de educación pública, estos fondos erandistribuidos frecuentemente por decisión central, basándose en losinformes de las escuelas. En otros casos, especialmente en Tasmania apartir de 1976, los fondos fueron descentralizados directamente a lasescuelas, de acuerdo con una fórmula. Con el tiempo, el enfoquedescentralizado se convirtió en la norma y el índice Ross probó ser unguía valioso.

La financiación basada en necesidades en los Estados Unidos bajoel Title I (Título I) a nivel federal refleja los mismos valores de igualdady fraternidad. Este programa empezó en 1965 y continúa con una gamade enfoques para tener acceso a los fondos. Algunos reclaman un controlestricto de las autoridades centrales en los distritos escolares; otros han

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incorporado dichos fondos en fórmulas para disponer de un enfoque másdescentralizado en modelos de gestión basados en la escuela. De manerasimilar, el Reino Unido y Francia implementaron una financiaciónadicional para las escuelas situadas en las zonas prioritarias deeducación. Este enfoque todavía existe en Francia.

Estos modelos eran impulsados por los valores de igualdad yfraternidad. Sin embargo, más recientemente, otros valores de la políticapública se desplazaron hacia el centro de atención y se abordanbrevemente en la discusión que sigue.

2.5 Libertad y elección

Enfoques recientes sobre la reforma de la educación en las nacionesseleccionadas como estudios de caso han incorporado un alto nivel degestión local o de gestión basada en la escuela o de autogestión, comotambién se la conoce. En cada caso, la fórmula de financiación ha sidoadoptada para determinar el monto total de los recursos que se debedescentralizar a cada escuela para que las decisiones se adoptenlocalmente en un sistema de educación pública. Los valores de libertady eficiencia parecen estar en primera línea al moldear la política públicaen estos cambios. El valor de la libertad es evidente en la política sobrela elección, reflejando la idea de que los padres de familia y losestudiantes deberían tener más posibilidades de elegir la escuela que enel pasado. Elegir supone diferencias en lo que se refiere a los programaseducacionales. Estas pueden ser diferencias percibidas en la calidad deprogramas de contenido similar, o la diversidad en los objetivos y elcontenido del programa.

Así, estas diferencias dan lugar a plantearse la cuestión de cómo sedeben asignar los recursos a las escuelas, en la medida en que diferentesprogramas suponen diferentes pautas de recursos. Valorar la libertad eneste sentido puede hacerse a expensas de la igualdad y la fraternidad, siestos últimos valores son concebidos como uniformidad o monotonía.Por otra parte, igualdad y fraternidad pueden apelar a diferentes pautasde financiación, si significan equidad o el derecho a recursos quesatisfacen necesidades. El ejercicio de la elección también puededesafiar a los valores de la igualdad y la fraternidad, si tiene comoconsecuencia que algunas escuelas sean privadas de estudiantes queforman parte de todo el espectro socioeconómico o de rendimiento. Lasescuelas públicas que reflejan un valor de fraternidad deben tenerestudiantes que forman parte de todos estos espectros. Este conflicto

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entre valores no se relaciona, a primera vista, con políticas de lafinanciación basada en necesidades o en la descentralización; podríasuceder en sistemas centralizados donde se exija a los niños que asistana la escuela de su vecindario, pero los grupos sociales estángeográficamente segregados. Sin embargo, este conflicto de valores esmás evidente cuando los fondos siguen o están atados al estudiante, quees una característica de los sistemas que han adoptado el enfoque de lafinanciación basada en necesidades en condiciones de descentralización.

La libertad y la elección también han sido interpretadas no sólocomo una elección del consumidor, sino como posibilitadoras de que elconsumidor de educación influya sobre las escuelas mediante laparticipación en su gestión. Una característica notable del movimientode reforma es la participación de los padres de familia y otrosrepresentantes de la comunidad local, e incluso de alumnos mayores, enla gestión de las escuelas mediante consejos escolares localmenteelegidos o designados. Estos cambios también plantean la cuestión delmejoramiento del papel de los consejos escolares mediante laampliación de sus responsabilidades de gestión, incluyendo la gestión delos recursos. Entonces, las fórmulas de la financiación basada ennecesidades ofrecen los medios para asignar los recursos a los consejosescolares a fin de que los manejen.

2.6 Eficiencia

Junto con la libertad, parece que los valores de eficiencia ycrecimiento económico están en ascenso actualmente, especialmente enlas naciones seleccionadas para los estudios de caso que se presentan eneste libro. El movimiento conocido como “reinventar el gobierno”(basado en Osborne y Gaebler, 1993), con su énfasis en gobiernos yorganismos de gobierno más livianos y focalizados, pero todavíapoderosos, así como en unidades provistas de autoridad, responsabilidady un mayor nivel de rendición de cuentas, es impulsado por la necesidadde lograr un alto nivel de eficiencia en la prestación de serviciospúblicos, incluyendo la educación. Aquí se asume que la eficienciaincluye a la eficacia. Lograr una más estrecha conexión entre pautas deasignación de recursos, necesidades de aprendizaje y resultados de losestudiantes puede percibirse como parte de un impulso por la eficiencia.Una importante reforma para tratar de lograr esto ha sido la gestióndescentralizada, local o basada en la escuela, por la que las escuelasreciben presupuestos de una sola línea o a suma alzada que pueden

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gastar como ellas lo decidan a fin de educar a sus alumnos. Las fórmulasde la financiación basada en necesidades de las escuelas ofrecen mediosracionales y equitativos para determinar los presupuestos a suma alzadadestinados a las escuelas en un sistema descentralizado. La experienciaindica que la gestión descentralizada de la escuela ha mejorado laeficiencia con la que las escuelas utilizan los recursos, en el sentido deque un resultado determinado se puede lograr con un menor costo.

2.7 Crecimiento económico y productividad

El movimiento de reforma de la educación escolar también es unacaracterística de los esfuerzos realizados en muchos países para lograrmayores niveles de crecimiento económico en una era en la que el éxitoen un mercado global es necesario para el bienestar nacional. Este valorexplica el movimiento reciente hacia un currículo y marcos de referenciaestandarizados centralmente determinados, así como cambios en laautoridad, responsabilidad y rendición de cuentas hacia los nivelesdonde se requiere una acción directa, a saber, la escuela y el aula, si loque se quiere es lograr diferentes o mejores resultados. Asignar recursosa las escuelas en este esfuerzo de mejoramiento se convierte así en unacuestión importante. Más específicamente, sin embargo, este valor hasuscitado nuevas complejidades en la financiación basada ennecesidades, ya que muchos cambios en el currículo, por ejemplo, haninvolucrado costos para las escuelas, especialmente ahí donde entra enjuego la tecnología de la información y donde se ha tenido que agregarnuevas lenguas.

Mucho capital intelectual, tiempo y esfuerzo se han dedicado adeterminar fórmulas de financiación para asignar presupuestos a sumaalzada a las escuelas, que reflejen diversas combinaciones denecesidades de aprendizaje y diferentes variables que describan lanaturaleza y la localización de la escuela. Existe el supuesto de que lasescuelas tienen la capacidad para planificar la distribución de estosrecursos y realizar las actividades apropiadas de aprendizaje y enseñanzaque optimicen los resultados de los estudiantes, dentro de suslimitaciones presupuestarias. Determinar si dicho vínculo entre insumos,procesos y resultados se ha logrado en estos sistemas escolares es unacuestión empírica. ¿Se ha agregado valor a la calidad del aprendizajedebido a un cambio en la financiación mediante fórmulas basada ennecesidades? La investigación acumulada en esta materia es modesta enel mejor de los casos y sólo muy recientemente se ha encontrado pruebas

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tentativas de que las escuelas pueden efectivamente utilizar la capacidadde decisión a nivel local para mejorar los resultados del aprendizaje delos estudiantes. Una cuestión subsidiaria para los responsables de laformulación de política a nivel de sistema y de escuela es, entonces,cómo explicitar y hacer efectivos los vínculos directos e indirectos entrerecursos y resultados.

Un problema importante es que varias décadas de investigación enlas funciones de producción de la escuela (Hanushek, 1997) no hanpuesto de manifiesto vínculos claros entre la cantidad observable derecursos distribuidos por las escuelas y los consecuentes resultados delaprendizaje. Esto se puede atribuir a la importancia de la calidad de lainteracción entre los profesores y los estudiantes en la determinación delos resultados del aprendizaje, diferencias en las que no se reflejan losdistintos costos por estudiante o en las cantidades de recursos materialespor estudiante. Por consiguiente, hay ausencia de informaciónproveniente de las funciones de producción de la educación que losplanificadores de la educación podrían utilizar con el propósito deasignar recursos para la escolarización. La orientación más clara que lainvestigación ha ofrecido hasta ahora a los responsables de laformulación de política es el valor de las clases más pequeñas (ennúmero de estudiantes) para mejorar el aprendizaje de los infantes(Hanushek, 1998).

La gestión de los recursos basada en la escuela, dentro de un marcode estándares que brindan a las escuelas información de buena calidadsobre los resultados de sus programas de enseñanza y aprendizaje, ofrecela posibilidad de que los responsables de la ejecución construyan supropia base de conocimientos sobre los vínculos entre insumos, procesosy resultados, apoyados por el gobierno o la autoridad educacional en lacreación e interpretación de esta información. Sin embargo, un enfoquesimilar requiere además que los administradores de las escuelas tenganla capacidad para adquirir el conocimiento sobre los vínculos entre ladistribución de los recursos y los resultados del aprendizaje, y que sepanhacer uso apropiado de él cuando toman decisiones.

2.8 La influencia de los cinco valores

Tomados en conjunto, los tres valores de libertad (elección),eficiencia (incorporando la eficacia) y crecimiento económico(productividad) han ganado ascendiente en los enfoques más recientesde la financiación basada en necesidades. Aun así, como lo muestran los

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estudios de caso presentados en este libro, las nuevas fórmulas definanciación desarrolladas en estos contextos de política hanincorporado el trabajo previo sobre fórmulas para asignar recursos enfunción de necesidades suplementarias de educación, que se basa en losvalores de igualdad y fraternidad. En efecto, es posible esperar que losvalores de igualdad y fraternidad, eclipsados recientemente en algunosrespectos, emerjan nuevamente a medida que crece la preocupación deque las necesidades de algunos estudiantes no hayan sido satisfechas ode que algunas escuelas financiadas según el enfoque contemporáneobasado en necesidades no hayan probado ser eficaces en elenfrentamiento de las necesidades.

Por consiguiente, se puede sostener que los responsables de laformulación de política y el personal de la escuela están afrontandopresiones particularmente fuertes derivadas de demandas que exigen quelos cinco valores sean tomados en cuenta simultáneamente. Lafinanciación mediante fórmulas basada en necesidades brinda losinstrumentos para que se tome en cuenta cada uno de los valores.

• La igualdad y la fraternidad se pueden tener en cuenta mediante laasignación de recursos adicionales en función de las necesidades deaprendizaje de alumnos considerados individualmente o deescuelas específicas que atienden a comunidades desfavorecidas.Cuanto mayor es la varianza en el rendimiento de los alumnos entreescuelas comparada con la varianza en el rendimiento dentro de lasescuelas, mayores razones hay para justificar una financiacióndiferencial de las escuelas. La varianza en el rendimiento entreescuelas es especialmente grande en muchos países en desarrollo y,por tanto, las fórmulas de la financiación basada en necesidadespodrían contribuir significativamente a hacer avanzar la igualdad deoportunidades en educación. Este uso de las fórmulas de lafinanciación basada en necesidades puede realizarse tanto ensistemas escolares centralizados como descentralizados.

• La elección de la escuela requiere un régimen de financiación enque los recursos siguen o están atados al estudiante, lo que unafórmula de la financiación basada en necesidades ofrece, sinrequerir necesariamente la gestión descentralizada de presupuestosa suma alzada.

• La eficiencia ha sido tomada en cuenta exitosamente en variossistemas mediante la gestión delegada de presupuestos asignadosmediante fórmulas. También se puede utilizar la gestióndescentralizada de las escuelas junto con incentivos para que las

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escuelas recolecten fondos entre los padres de familia ypatrocinadores, cuando el gobierno no es capaz o no quierefinanciar suficientemente la educación mediante el sistematributario.

Más problemática y menos ensayada todavía es la promoción de losresultados de las mejoras escolares mediante un marco de referencia deestándares dentro de los cuales las escuelas son libres de determinar ladistribución de los recursos. Sin embargo, esta es una evolución lógicadesde un foco de atención previo sobre los insumos hacia unapreocupación contemporánea sobre los resultados educacionales de lasescuelas. Como observaron Ross y Mählck (1990) en una publicaciónprevia del IIPE sobre Planning the quality of education:

“[…] los responsables de la toma de decisiones de la década de losnoventa demandarán que las propuestas de cambio que planteen losplanificadores de la educación tengan una probabilidad razonable deproducir mejores resultados educacionales o mejorar el flujo de losestudiantes, y que estas mejoras sean de una magnitud tal que puedanser defendidas en relación con los costos que supone efectuar estoscambios” (p. 11).

2.9 Fases en la evolución de la financiación mediantefórmulas

Primera generación de fórmulas de financiación

El estado de la cuestión sobre las fórmulas de la financiaciónbasada en necesidades de las escuelas presentado en este libro se hadesarrollado a partir de fórmulas de financiación previas, másrudimentarias y parciales. Las fórmulas de financiación de la primerageneración eran simples relaciones alumnos/maestros, así comopequeñas asignaciones por alumno para bienes de consumo. Estasfórmulas asumían que todos los alumnos de un determinado grado enuna escuela tienen las mismas necesidades educacionales y, porconsiguiente, cuesta lo mismo educarlos. La adopción de estascaracterísticas de las fórmulas de financiación de la primera generaciónasegura la equidad horizontal en la asignación de recursos a las escuelasy se podrían aplicar útilmente en sistemas escolares centralizados y enlos países en desarrollo.

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Segunda generación de fórmulas de financiación

La segunda generación de fórmulas de financiación se desarrollópara tener en cuenta las diferencias en las necesidades de aprendizaje delos estudiantes, lo que significa que cuesta más educar a algunosestudiantes que a otros. Estas fórmulas de financiación, como el índiceRoss en Australia, son índices elaborados a partir de variables quereflejan características, tales como la desventaja económica o la falta dedominio de un idioma de instrucción, que se correlacionan bien con losniveles de rendimiento educacional de los estudiantes. El dinero adicionalpor estudiante asignado por estas fórmulas de la segunda generación paracomplementar las necesidades educacionales no se basaba en ningúnanálisis de lo que costaba educar a estudiantes con necesidadesparticulares de aprendizaje en un nivel determinado de rendimiento. Lasfórmulas fueron utilizadas para distribuir a las escuelas una suma dedinero determinada políticamente según la concentración de estudianteseducacionalmente desfavorecidos. Estas fórmulas de la segundageneración ahora han sido adaptadas e incorporadas en la tercera y máscompleta generación de fórmulas, de las cuales se presentan ejemplos enlos estudios de caso de este libro. Esta característica facilita su adopcióny utilización en sistemas escolares descentralizados o centralizados.

La tercera generación de fórmulas de financiación

Una fórmula de financiación de la tercera generación basada en lasnecesidades y perteneciente a la “mejor práctica” tiene las siguientescaracterísticas:

• es completa: incluye todos los costos en los que se ha incurrido anivel escolar para educar a los estudiantes;

• se basa en costos: la fórmula se deriva de un análisis de los costosque implica impartir a los estudiantes un programa educacionalespecificado, diferenciado según las necesidades suplementarias deeducación de los estudiantes y los costos específicos de la escuelaa la que asisten;

• incentivos apropiados: la fórmula estimula a las escuelas a actuarde manera coherente con los objetivos de política educacionalacordados.

Las técnicas para construir fórmulas de financiación de la tercerageneración se presentan en los Capítulos 4, 5 y 6 de este libro, y los

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estudios de caso de las prácticas en los Capítulos 7, 8, 9 y 10. Debetenerse en cuenta que no todos los aspectos de los ejemplos de losestudios de caso de las fórmulas de la tercera generación concuerdantotalmente con las tres características enunciadas más arriba. No todaslas fórmulas cubren todos los costos educacionales, estáncompletamente basadas en un análisis explícito de los costos por alumnoo incluyen únicamente incentivos apropiados. Esto se debe a que lafinanciación de las escuelas no es sólo un ejercicio técnico racional, sinotambién un proceso político. Los costos de la educación no siempre sonun fenómeno objetivo, sino que están subjetivamente determinados.Especificar la calidad de la educación financiada por el Estado y cuántola sociedad está dispuesta a pagar por la provisión colectiva deeducación mediante el sistema tributario es un proceso político. Lanaturaleza de la educación como un bien privado y social también hacedifícil especificarlo claramente o determinar su costo con precisión. Estose debe a que los resultados deseados de la educación son múltiples,controvertibles y frecuentemente intangibles.

Hacia la cuarta generación de fórmulas de financiación

A pesar de estas consideraciones, la adopción de fórmulas de lafinanciación basada en necesidades puede lograr significativas mejorasen relación con métodos alternativos de asignación de recursos a lasescuelas. Los beneficios potenciales de las fórmulas de la financiaciónbasada en necesidades se discuten en detalle en el Capítulo 3. Ellosincluyen la mejora de la equidad, al asegurar que alumnos semejantes yescuelas semejantes reciban el mismo monto de financiación, mientrasque aquellos que incurren en costos justificablemente más altos recibenuna financiación consonante. Las fórmulas también son mástransparentes, porque las decisiones de financiación están sujetas acontrol externo y, por tanto, se puede contestar la iniquidad y laineficiencia. Las fórmulas de financiación ofrecen a las escuelas muchomejores incentivos por la eficiencia que la financiación histórica. Unafórmula de la financiación basada en necesidades debe sustentarse, pordefinición, en un análisis de lo que el organismo financiador consideraque es el costo por alumno, diferenciado por necesidad educacional,siempre y cuando se sitúe dentro de las limitaciones presupuestarias.Una vez que los supuestos acerca de la calidad de los programas deeducación esperados de las escuelas y los costos de los recursosprovistos a las escuelas son claros y transparentes, entonces se puede

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entablar un diálogo informado entre los educadores que presionan pormás recursos y los financiadores (los organismos gubernamentales comorepresentantes de los contribuyentes) sobre los vínculos apropiados entreresultados del aprendizaje e insumos (recursos). Los costos reales de laeducación son un producto de la interacción entre la limitación globaldel presupuesto de educación y los procesos educacionales que vinculanlos insumos constituidos por recursos con los resultados del aprendizaje.Para mejorar la eficiencia y la eficacia del sistema de educaciónnecesitamos conocer los costos por alumno por resultado de aprendizajey no simplemente el costo total por alumno, que se concentra todavía enel insumo. Este es un ideal hacia el cual la cuarta generación de fórmulasde financiación puede tender, siempre y cuando se pueda disponer desuficiente información de buena calidad acerca de los vínculos entre elcosto de los recursos y los resultados del aprendizaje.

Si vamos a mejorar tanto la calidad de los programas educacionalescomo el rendimiento de todos los estudiantes, se requiere información demejor calidad acerca de los vínculos entre los costos de los recursos, ladistribución de los recursos y los resultados del aprendizaje de losestudiantes, tanto a nivel de los responsables de la formulación depolítica y de los planificadores, como de la escuela y el aula. Esteconocimiento debe derivarse en última instancia de la informaciónacerca de los vínculos entre los costos, los procesos y los resultados delaprendizaje en el aula. Los responsables de la formulación de política ylos planificadores que trabajan en organismos situados por encima delnivel de la escuela pueden no poseer la riqueza de información acercadel contexto local que tienen los profesores. La cuestión clave paramejorar los resultados educacionales mediante el mejoramiento de losmétodos para asignar recursos a las escuelas es que los planificadores dela educación dispongan de suficiente y buena información sobre loscostos, para construir fórmulas que permitirán asignar los recursos a lasescuelas de manera que estimulen a los profesores a hacer el mejor usode la información específica de la que disponen a nivel local. Esta es lajustificación de la gestión basada en la escuela dentro de un régimen defórmulas de la financiación basada en necesidades que puede vincular ladistribución de los recursos con los resultados del aprendizaje.

El grado de descentralización apropiado para lograr el equilibriopreferido entre los cinco valores clave de la política de educacióndepende, en particular, de la capacidad del personal a nivel de la escuelapara asumir la responsabilidad de la toma de decisiones y la acciónresultante. Cualquiera que sea el grado apropiado y la forma de

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descentralización, las fórmulas de la financiación basada en necesidadestienen el potencial para producir beneficios. Estos beneficios sonmayores ahí donde hay un mejor conocimiento acerca de los costos dela educación y los vínculos entre recursos y resultados del aprendizaje,que son esenciales para mejorar la calidad de la educación.

Los sistemas escolares centralizados existentes se pueden beneficiarde la adopción de las fórmulas de la financiación basada en necesidades,dentro de los sistemas centralizados existentes. En particular, se puedelograr una mayor provisión de igualdad de oportunidades en educaciónmediante las fórmulas de la financiación basada en necesidades queaseguran la equidad horizontal en la asignación de los recursos y quetoman en consideración las necesidades suplementarias de educación delos estudiantes. Los países que desean encaminarse hacia las fórmulas definanciación en el futuro se pueden beneficiar del conocimiento técnico ypráctico que ya ha sido recolectado por los sistemas de educación que hanaplicado las fórmulas de la financiación basada en necesidades de lasescuelas.

El propósito de este libro es mostrar cómo las fórmulas de lafinanciación basada en necesidades pueden contribuir a mejorar lossistemas escolares y cómo se pueden concebir y construir dichasfórmulas. Esto requiere no sólo el conocimiento de los aspectos técnicosdel diseño de las fórmulas de financiación, sino también la comprensióndel papel de una fórmula de financiación como un instrumento de lapolítica educacional y cómo se relaciona con los valores que subyacenen esa política.

Referencias

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Hanushek, E.A. 1998. The evidence on class size. Rochester, New York,W. Allen Wallis Institute of Political Economy.

Ross, K.N.; Mählck, L. 1990. Planning the quality of education: thecollection and use of data for informed decision-making. Paris,International Institute for Educational Planning.

Swanson, A.D.; King, R.A. 1997. School finance: its economics andpolitics (2nd ed.). New York, Longman.

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3.1 Introducción

En este libro se examinan principalmente las fórmulas definanciación mediante las cuales un organismo de financiación asignafondos directamente a las escuelas. En otros términos, las fórmulas paraasignar la financiación a las escuelas entre los diferentes niveles de laadministración escolar (por ejemplo regional, distrital, etc.) no han sidoconsideradas aquí. En el análisis que viene a continuación nosreferiremos a la entidad que suministra los fondos de financiación comoal ‘organismo financiador’, ya se trate del Ministerio de Educación delgobierno central, de la unidad gubernamental estatal o local encargada dela administración de las escuelas, o también de un organismo definanciación estatal creado con el propósito de asignar la financiación alas escuelas. El sintagma ‘organismo financiador’ es un ejemplo de lostérminos que hemos definido para este libro, que pretende ser aplicable atodos los sistemas escolares. Cada sistema escolar tiende a tener su propiajerga y terminología, por lo que hemos tratado de desarrollar un conjuntocomún de términos que aparecen en el apéndice de este capítulo.

La principal característica distintiva de una fórmula de financiaciónes el estar constituida por un conjunto de criterios objetivos acordadosque se aplican imparcialmente a cada escuela. El gobierno del ReinoUnido define la fórmula de financiación como los ‘métodos, principiosy reglas de cualquier descripción, independientemente de suformulación. La fórmula no tiene que ser expresada necesariamente bajouna forma puramente algebraica, pero debe aplicar un conjuntocoherente de criterios para distribuir los recursos’ (DES, 1988, 7/88,párrafo 103).

Capítulo 3

Principios para diseñar fórmulas de financiación de las escuelas

basada en necesidades

Rosalind Levaïiç y Kenneth N. Ross

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Por consiguiente, la asignación de recursos a las escuelas mediantefórmulas es un método distinto a aquellos que han sido ampliamenteutilizados en el pasado y que continúan siendo aplicados en muchossistemas escolares. Se pueden distinguir tres métodos alternativosprincipales (Knight, 1993, pp. 61-67):

• Financiación histórica o acumulativa (Wildawsky, 1978): la escuelarecibe anualmente la misma financiación que el año anterior, conun ligero reajuste porcentual hacia arriba o hacia abajo.

• Por licitación: la escuela presenta un informe para obtener losrecursos basándose en criterios conocidos, y obtiene los recursos enla medida que el organismo financiador considere que el informe seajusta a dichos criterios.

• Discrecional: la escuela recibe los recursos de acuerdo con lasopiniones y juicios emitidos por los administradores del organismofinanciador.

La financiación mediante fórmulas no es un método adecuado paraasignar cualquier tipo de fondo público a las escuelas. Por ejemplo, losgastos que tienen una incidencia irregular a lo largo del tiempo, talescomo importantes proyectos de inversión, son por lo generalinadecuados para ser financiados mediante fórmulas. Por consiguiente,hemos limitado el alcance de los gastos relacionados con la financiaciónmediante fórmulas al flujo anual de financiación recurrente propio de unsistema escolar bien establecido.

La financiación mediante fórmulas basada en necesidades es unenfoque especial para diseñar fórmulas de financiación con el fin de queel monto asignado a cada escuela se calcule directamente a partir de unanálisis de lo que la escuela necesita gastar para poder brindar unacalidad especificada de educación a sus alumnos. Este enfoque definanciación requiere a) la especificación previa del tipo de educaciónque las escuelas deben impartir a estudiantes con característicasespecíficas y b) la justificación de por qué diferentes formas de provisióntienen como resultado costos diferentes. Por consiguiente, lafinanciación mediante fórmulas basada en necesidades relaciona lafinanciación asignada a las escuelas para que provean educaciónteniendo en cuenta las diferencias aprobadas en las características de losestudiantes, los programas de aprendizaje y las escuelas. La simpledivisión del presupuesto total de un sistema escolar entre el número totalde alumnos es una tarea administrativa sencilla, pero que no refleja elenfoque propio de la financiación mediante fórmulas basada en

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Principios para diseñar fórmulas de financiación de las escuelas basada en necesidades

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necesidades, a menos que se haya acordado y demostrado que todos losalumnos de todas las escuelas tienen iguales necesidades. De modosimilar, un enfoque de financiación que reitera una pauta histórica previade financiación con respecto a los diferentes grados-niveles o edades delos estudiantes tampoco se podría clasificar como una financiaciónmediante fórmulas basada en necesidades.

El foco de atención de este libro es la distribución o asignación deun presupuesto total de educación a las escuelas y no la generación deese presupuesto total. La generación del presupuesto para los sistemasde educación tiene que ver con los procesos políticos y administrativosmediante los cuales se determina el monto total anual de dinero que sedebe gastar en las escuelas, que generalmente es el resultado de unproceso de regateos y negociaciones entre diversos ministerios y eltesoro público (Wildawsky, 1978). Si bien la financiación mediantefórmulas basada en necesidades es fundamentalmente un método dedistribución del presupuesto, tiene, sin embargo, implicacionesimportantes en la generación del presupuesto. Si el proceso degeneración del presupuesto no tiene en cuenta las necesidades derecursos de los proveedores de educación y de sus clientes, entonces elmétodo de distribución del presupuesto total a las escuelas basado ennecesidades concentrará la atención en la ausencia de un vínculoracional entre la forma de generar el presupuesto y lo que la políticagubernamental espera que provean las escuelas.

La evolución reciente y los avances logrados en la aplicación de lafinanciación de las escuelas mediante fórmulas, en algunos países, hanestado asociados con la tendencia creciente hacia la gestión basada en laescuela. Sin embargo, la historia de las fórmulas de financiación esmucho más antigua en los sistemas escolares más tradicionales. En lossistemas escolares más centralizados, a menudo una autoridad centralcoordinadora de la educación asigna los recursos directamente a lasescuelas en especie y no en dinero efectivo. Por ejemplo, es muy comúnque, en los sistemas escolares de administración centralizada, lasautoridades de educación determinen la configuración del personaldocente de cada escuela mediante una fórmula que vincula el número demaestros con una relación alumnos/maestro especificada o con eltamaño especificado de un grupo de enseñanza de determinadas materiasy grado-nivel.

También se desarrollaron fórmulas de financiación a fines de ladécada de los sesenta y los setenta a fin de orientar las decisiones en laasignación de recursos para programas educacionales en los EE.UU.

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(United States Department of Health, Education and Welfare, 1976),Francia (Direction de l’Évaluation et de la Prospective, 1993), el ReinoUnido (Plowden Report, 1967) y Australia (Ross, 1983). Estosprogramas fueron diseñados para asignar recursos adicionales asubgrupos de escuelas que atendían a comunidades con desventajassocioeconómicas, a fin de apoyarlas para mejorar los resultadosescolares. Las fórmulas se basaban generalmente en la construcción deíndices de desventaja socioeconómica, utilizando para ello datoscensales de población u otros datos disponibles en los ministerios deeducación.

La financiación de las escuelas mediante fórmulas puedesuministrar un mecanismo de financiación superior y más adecuado,tanto si las escuelas son administradas por una autoridad central deeducación o son autogestionadas. Esto significa que, dentro de unsistema centralizado de asignación de recursos a las escuelas, esperfectamente posible obtener beneficios de la financiación mediantefórmulas, sin que sea necesario crear un sistema muy descentralizado deescuelas autogestionadas. Por ejemplo, dentro de un sistema escolarcentralmente administrado, la financiación de las escuelas mediantefórmulas se puede utilizar para asegurar una distribución más equitativade los recursos entre las escuelas o para estimular la utilizaciónespecífica de los recursos según modalidades particulares que lostenedores de fondos juzgan importantes. Sin embargo, es importantenotar que el tipo de sistema organizacional dentro del cual funcionan lasescuelas determinará parcialmente cómo se debe construir la fórmula afin de que brinde los resultados de política que requieren losresponsables de la toma de decisiones. Este capítulo desarrolla yejemplifica este punto crucial, que será ilustrado en los capítulosdedicados a los estudios de caso.

3.2 La financiación mediante fórmulas como parte integral de la política educacional

Mientras que los métodos de asignación de recursos sonconstrucciones técnicas, la elección para su aplicación es,fundamentalmente, una decisión política, pues cada método implicaefectos particulares tanto para quienes tienen el poder de decisión comopara los que se benefician de los recursos distribuidos. Simultáneamente,una fórmula de financiación se puede considerar como un catalizador

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para el cambio debido a su potencial para ofrecer a los administradoresde escuelas diversos incentivos y sanciones. Por ejemplo, financiarescuelas en función de su número de alumnos sin considerar el área queocupan los edificios escolares equivale a penalizar a las escuelas con unadensidad baja de alumnos. De manera similar, la financiación poralumno estimula a los administradores de las escuelas a matricular cadavez más alumnos, mientras que el costo marginal o extra por alumnoadicional no exceda la asignación efectiva por alumno.

Por consiguiente, las fórmulas de financiación pueden influir sobreel comportamiento de los administradores de las escuelas, maestros ypadres de familia mediante la provisión de incentivos financieros ysanciones, pero también mediante la comunicación de enérgicosmensajes políticos. Es evidente que la naturaleza de estos mensajes y lostipos de comportamiento que tratan de inducir constituyen áreascontroversiales en las sociedades pluralistas. El impacto que se puedeobtener en las escuelas mediante estos procedimientos depende, en granmedida, del grado de poder que tiene el gobierno para establecer losfines y objetivos de política que deben lograrse mediante el rendimientode las escuelas. Esto varía de un país a otro, dependiendo de los poderesconstitucionales de los gobiernos central y local con respecto a lasescuelas y el punto hasta el cual desean aplicar dichos poderes.

Una fórmula de financiación escolar se puede considerar comoparte de un contrato entre el gobierno (o su organismo financiador) y lasescuelas, en el que se acuerda pagar a las escuelas cierta suma de dineroa cambio de la provisión de servicios educacionales a los estudiantes, afin de que éstos logren los resultados educacionales deseados. El diseñode la fórmula de financiación y el marco contractual asociado queestablece lo que se espera de las escuelas y la manera de lograrlo sonvariables políticas que se configurarán de manera distinta para cadasistema escolar. Tales dispositivos pueden variar desde una fórmula conespecificaciones rigurosas, apoyada por contratos explícitos derendimiento escolar, hasta sistemas escolares en los que la fórmula esmás flexible y se apuntala en acuerdos amplios e implícitos derendimiento entre el gobierno y las escuelas.

Los sistemas educacionales varían en la medida en que losgobiernos y los clientes finales de la educación (padres de familia, niños,empleados y otros miembros de la comunidad) utilizan diferentes tiposde mecanismos de coordinación para determinar qué es lo que hacen lasescuelas, cómo lo hacen y qué resultados logran con los diversos gruposy personas de la sociedad. Los principales mecanismos de coordinación

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(Thompson y Maidment, 1993) son medios administrativos que utilizanestructuras y reglas jerárquicas, el mecanismo del mercado para elintercambio de bienes y servicios por dinero, y la confianza general enel respeto del código deontológico por parte de los proveedores(maestros y administradores) para poner los intereses de sus clientes porencima de los propios. Cualquier sistema de provisión de servicios sebasará, hasta cierto punto, en estos tres mecanismos de coordinación. Elpunto crucial es el equilibrio relativo entre ellos.

3.3 Las tres principales funciones de política de la financiación mediante fórmulas

El tipo de fórmula de financiación de las escuelas adecuado a unsistema escolar particular depende de los objetivos de política delgobierno, así como de la combinación de los mecanismos decoordinación que se reflejan en la estructura organizacional del sistema.Una fórmula de financiación conveniente para un sistema escolardescentralizado en el que los padres eligen la escuela diferirá de aquellaque sea adecuada para un sistema escolar centralizado. Por consiguiente,las características del diseño de una fórmula de financiación exigen unaconsideración cuidadosa de cómo los fines y objetivos de política serelacionan con las funciones clave que debe cumplir una fórmula definanciación. Diferentes fines y objetivos de política implicarán unaponderación diferente de estas funciones. A continuación se analizan lastres funciones clave de política, a saber: de equidad, directiva y deregulación del mercado.

(a) La función de equidad

Una de las funciones más importantes de una fórmula definanciación es que se pueda utilizar tanto en sistemas escolarescentralizados como descentralizados para distribuir equitativamente losrecursos. Esta distribución reflejará el juicio acerca de qué esexactamente lo que se considera como niveles equitativos de financiaciónpara diferentes categorías de estudiantes y para escuelas concaracterísticas diversas. El proceso necesario para ponerse de acuerdosobre una fórmula y su subsecuente publicación estimula el desarrollo depolíticas y normas para la financiación de las escuelas que seantransparentes y se discutan abiertamente a fin de que la cuestión de laequidad sea cuidadosamente considerada y ampliamente comprendida.

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Es necesario distinguir dos formas de equidad. La primera,denominada ‘equidad horizontal’, implica igual tratamiento para losdestinatarios cuyas necesidades son similares. La segunda, llamada‘equidad vertical’, implica la aplicación de niveles diferenciales definanciación para los destinatarios cuyas necesidades difieren.

La financiación basada en necesidades corresponde a la intenciónde determinar las necesidades de aprendizaje de cada categoría deestudiantes y el costo de los recursos para satisfacer dichas necesidades(dentro de las limitaciones globales del presupuesto) de manera que lasconsideraciones de equidad, tanto horizontal como vertical, sean tenidasen cuenta satisfactoriamente. Las fórmulas pueden ser utilizadas paralograr una mayor equidad en la asignación de los insumos o para tratarde que la distribución de los resultados educacionales sea másigualitaria. A fin de asegurar la equidad horizontal en la asignación delos insumos de recursos tanto a los estudiantes como a las escuelas esindispensable dar a las escuelas la misma asignación por estudiante,diferenciada por grado-nivel. Si a la asignación básica por estudiante seañaden montos diferenciales en función de la evaluación del grado de sunecesidad educacional, se habrá dado un paso inicial en la promoción deuna mayor equidad vertical.

(b) La función directiva

Una fórmula de financiación se utiliza directivamente cuandocontiene incentivos o sanciones específicos para las escuelas con el finde influir sobre el comportamiento de los administradores de lasescuelas, de modo tal que sean coherentes con los fines y objetivos depolítica del organismo financiador. Por ejemplo, si este organismo deseaapoyar a las escuelas pequeñas para permitirles que alcancen el mismonivel de calidad que otras escuelas en la provisión del currículo, entoncesla fórmula de financiación podría asignar fondos adicionales a lasescuelas que tienen un número menor de alumnos. A fin de promoversimultáneamente la tecnología de la información y las contribuciones dela comunidad para cubrir los costos de la escuela, por ejemplo, lafórmula podría proveer subsidios que cubran la compra de material parainformática (computadoras y aplicaciones), así como los costos de unaadecuada formación en servicio de los profesores.

La función de equidad también puede ser directiva, pues al proveerdinero adicional a los estudiantes con necesidades suplementarias deeducación cuya satisfacción es más costosa, brinda a las escuelas un

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incentivo financiero para que admitan a estos estudiantes y les denmejores oportunidades de aprendizaje. Sin embargo, hay buenas razonespara considerar la función de equidad de la fórmula como distinta de lafunción directiva y tratarla por separado. En primer lugar, hasta qué puntoel componente de equidad de una fórmula de financiación es tambiéndirectivo en la práctica depende de cuán estrictamente deben rendircuentas las escuelas acerca de la utilización real de los subsidiosadicionales recibidos para apoyar a los estudiantes con necesidadesespeciales. En segundo término, la función de equidad puede ser nodirectiva si, por ejemplo, se concentra en el logro de la equidad horizontaly, por tanto, en el establecimiento de la igualdad de oportunidades. Sedebe considerar, además, que el principio de equidad es importante comoun objetivo que se debe defender por derecho propio en las políticassociales y educacionales, y como un criterio importante que los analistasde política utilizan para medir el impacto de una política determinada.

(c) La función de regulación del mercado

El desarrollo de fórmulas de financiación sofisticadas ha tendido aconvertirse en una característica común de los sistemas escolares en losque la responsabilidad de la administración ha sido significativamentedescentralizada a nivel de la escuela. En algunos de estos sistemasescolares se ha dado un énfasis considerable a la elección de la escuelapor parte de los padres y a la creación de un mecanismo de“cuasimercado” (quasi-market) o “semejante al mercado” (market-like)para coordinar el sistema. La característica clave de un mecanismo de“cuasimercado” (Bartlett et al., 1994) en un servicio público es ladisociación de los papeles que desempeñan el proveedor y el comprador.Los padres, en su calidad de compradores, seleccionan una escuela(dentro de las limitaciones impuestas por reglas relacionadas con elposible racionamiento de la demanda excesiva de plazas endeterminadas escuelas) y la autoridad educacional o el organismofinanciador utiliza una fórmula para asignar dinero a cada escuela enfunción del número y el tipo de estudiantes por grado-nivel que hayamatriculado. En el modelo de “cuasimercado”, la escuela, que hace lasveces de proveedor, debería responder a los incentivos financierosvinculados a la elección de los padres ofreciendo una educación de grancalidad, induciendo así a un gran número de padres a elegir esa escuelaen vez de otra. La incapacidad de cumplir esta tarea puede conducirfinalmente al cierre de la escuela por inviabilidad financiera.

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Bajo las condiciones de “cuasimercado”, la fórmula definanciación hace las veces de contrato entre el comprador y elproveedor, fijando el monto de dinero que cada escuela recibirá paraproveer un tipo particular de servicios educacionales: por ejemplo,educar a cierto número de estudiantes de un grado-nivel determinado deacuerdo a un currículo especificado por el Estado. Dado que en un“cuasimercado” regulado por el Estado la escolarización sigue siendogratuita (o subsidiada) en el punto de consumo, la financiación de lasescuelas mediante fórmulas es un medio para ofrecer a los padres unaescolarización gratuita (o parcialmente subsidiada) brindándoles,simultáneamente, el poder mercantil que posee el comprador.

Si la financiación mediante fórmulas está destinada a movilizar lasfuerzas del mercado para inducir un funcionamiento eficaz y eficiente delas escuelas, entonces la fórmula asignará la financiación principalmenteen función del número de alumnos. La función puramente de mercado deuna fórmula de financiación se limita a fijar las reglas financieras queregulan el mecanismo de “cuasimercado”. En el caso de distribución debonos de educación, la fórmula debería determinar el valor del bonoafectado a cada niño y asignado a los padres de familia. Alternativamente,como sucede en los países que aplican enfoques de la gestión basada en laescuela, el presupuesto escolar determinado mediante una fórmula secanaliza directamente hacia las escuelas. En un sistema de “mercadopuro”, los fondos se asignarían sólo por alumno y por grado-nivel, dejandoluego que los mecanismos del mercado determinen qué áreas del currículoserán favorecidas por los padres y qué tipos de escuela resultaránfinancieramente viables. El único principio de equidad requerido sería elde una financiación equitativa de los estudiantes según el grado-nivel.

En la práctica, como lo muestran los estudios de caso que sepresentan más adelante, las fórmulas de financiación de los sistemasescolares contienen tanto elementos de equidad como elementosdirectivos. El grado de énfasis correspondiente a la función del mercadose refleja mediante la proporción del presupuesto total para la educaciónescolar que se asigna en función del monto por alumno. La proporciónde los presupuestos escolares asignados en concordancia con el númerode alumnos no es el único indicador de la amplitud con que operan lasfuerzas del mercado en un sistema escolar. Otras regulaciones sontambién importantes para influir sobre el punto hasta el cual las escuelascompiten, como es el caso de la regulación de la admisión de losestudiantes, incluyendo hasta qué punto algunas escuelas los seleccionanen función de su capacidad.

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3.4 La fórmula de financiación como un contrato

Independientemente del relativo énfasis que los responsables de laformulación de política dan a las funciones de equidad, directiva y demercado de una fórmula de financiación, ésta desempeña un papelprimordial como contrato entre la escuela (en tanto que proveedor) y elorganismo financiador que actúa como comprador, ya sea en nombrepropio o en representación de quienes son en buena cuenta losconsumidores finales de la escuela: los padres de familia, los niños y losciudadanos. Desde el punto de vista del organismo financiador esdeseable diseñar una fórmula que haga las veces de un contrato capaz deinducir el mayor número posible de comportamientos deseables de lasescuelas, con el menor costo posible para el organismo financiador. Almismo tiempo, el organismo financiador debe asegurar que la fórmulano contiene sanciones ni incentivos perversos que induzcan uncomportamiento, a nivel de la escuela, que sea incoherente u opuesto alas intenciones de los responsables de la formulación de política.

Uno de los ejemplos más importantes acerca del uso de incentivosse refiere a la búsqueda de formas para estimular a las escuelas a fin deque matriculen a alumnos cuya educación es más costosa que la de lamayoría, ya sea porque esos alumnos necesitan mayores insumos oporque su comportamiento reduce la calidad del aprendizaje de los otrosestudiantes. El éxito que se logre en esta área es importante desde elpunto de vista económico, porque el fracaso implica que, más adelante,la sociedad deberá cargar con los costos sociales que representan losestudiantes cuya educación deficiente los priva de las competenciasnecesarias para el empleo y los convierte en descontentos. El problemade los proveedores de educación que rechazan a los clientes máscostosos se conoce como ‘selección hostil’ (adverse selection) y estratado, generalmente, mediante una fórmula de financiación que ofrecea las escuelas recursos adicionales para los estudiantes en “situación deriesgo”.

La medida en que el contrato sea especificado como un contrato a‘precio fijo’ (fixed price) o como ‘costo recargado’ (cost-plus) constituyeotro aspecto clave del incentivo. En un contrato a ‘precio fijo’, elproveedor de educación recibe un monto fijo para alcanzar un resultadoespecífico (por ejemplo, una cantidad anual fija para educar a unestudiante de una edad determinada). Una fórmula de financiación queprovee a la escuela con un monto anual fijo por estudiante es un contratoa precio fijo. En un contrato que es sólo a ‘costo recargado’ el proveedor

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es compensado por el organismo financiador por cualquier costo en queincurra para producir el resultado especificado. El método histórico deasignación se halla más cercano a un contrato a ‘costo recargado’ que ala financiación mediante fórmulas. En el caso de una financiaciónhistórica, la dotación de personal de la escuela sigue siendo pagada, añotras año, directamente por el organismo financiador y los gastossuplementarios, tales como los costos para la calefacción de la escuela,son facturados directamente al organismo financiador. Los contratos a‘costo recargado’ no motivan al proveedor a utilizar eficientemente susrecursos, ya que cualquier reducción de costos que logre no le reportaríaningún beneficio. Lo contrario sucede en el caso de un contrato a ‘preciofijo’ (o financiación per cápita), dado que la escuela conserva el dineroque ahorra para gastarlo a discreción. Sin embargo, un contrato a preciofijo podría no ser equitativo e impedir que todos los proveedores logrenlos mismos resultados finales, si los proveedores tienen diferentesniveles de costos que sobrepasan su control. Por ejemplo, una escuelaque se ve obligada a realizar desembolsos imprevistos, tales como losoriginados por un incendio o enfermedades de larga duración delpersonal, se verá obligada a hacer recortes en los costos directos de laprovisión de educación a sus alumnos, si no recibe una compensaciónfinanciera.

3.5 Criterios para evaluar una fórmula de financiación

Normalmente se tienen en cuenta seis criterios principales cuandose trata de diseñar una fórmula de financiación o evaluar una fórmulaexistente. Estos criterios han ido surgiendo con el transcurso del tiempo,basándose en las experiencias de los países estudiados en los capítulosposteriores. No todos estos criterios son plenamente satisfechos portodas las fórmulas de financiación aplicadas en los países investigados.

(a) Eficacia

La eficacia de una organización se puede juzgar por la medida enque logra sus fines y objetivos (Audit Commission, 1984). Para tener encuenta este criterio en un contexto educacional sería necesario que losmontos asignados por estudiante en una fórmula de financiación reflejenlos costos de los recursos necesarios para proveer la calidad deeducación que se espera de las escuelas: por ejemplo, tal como seestipula en el currículo establecido por el Estado o en estándares de

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rendimiento reconocidos para los resultados educacionales. Porconsiguiente, la eficacia en la educación requiere que las escuelasindaguen sobre la mejor práctica en materia de enseñanza y aprendizaje,para luego tratar de vincular la financiación con este conocimiento. Porejemplo, si se requiere tutoría intensiva para asegurar que los infantesaprendan a leer, esto implica una financiación relativamente mayor poralumno durante los primeros años, en comparación con los añosposteriores de escolarización. Si el gobierno regula el sistema escolarmidiéndolo con estándares explícitos, entonces la eficacia de una escueladeterminada se deberá evaluar en relación con los recursos provistos.

(b) Eficiencia

La eficiencia de una organización se refiere a la buena gestión de larelación entre los resultados logrados y el costo de los insumosempleados para obtener estos resultados (Audit Commission, 1984). Enlo que respecta al diseño de fórmulas de financiación de las escuelas, elcriterio de eficiencia se debe aplicar en dos fases.

En la primera fase se decide cómo se deberá delegar el gasto centrala las escuelas mediante el presupuesto. Las decisiones sobre esta materiarequieren la determinación de cuáles recursos se administran con mayoreficiencia a nivel de la escuela y cuáles a nivel central. Estas decisionespueden variar según que el sistema existente sea administrado en formacentralizada o descentralizada (Odden y Busch, 1998) o que exista unamplio acuerdo en el sentido de que las decisiones importantes que serefieren a la educación se hallan en mejores manos a nivel local, a menosque haya razones de peso en sentido contrario.

En la segunda fase se diseña una fórmula de financiación paraasignar los fondos o recursos reales (por ejemplo, profesores) que hayansido delegados a nivel de la escuela. Se debe prestar una cuidadosaatención a los incentivos de eficiencia indicados por la fórmula a lasescuelas. Si las escuelas pueden afectar los valores de las variables de lafórmula mediante sus propias acciones, esto puede producir unaasignación ineficiente desde el punto de vista de los objetivos delgobierno. Por ejemplo, la provisión de fondos adicionales para clases detamaño pequeño puede favorecer la permanencia de una estructuracostosa de clases pequeñas. De manera similar, la financiación de costosde energía basándose en el monto utilizado o gastado el año anteriorpuede privar a las escuelas del incentivo para reducir los costos deenergía.

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(c) Equidad

Cómo se interpreta este criterio es una delicada cuestión de política.La fórmula, como constructo técnico, sólo puede reflejar juicios políticosacerca de la equidad. Sin embargo, es importante para las implicacionesde la equidad en una configuración técnica particular de una fórmula definanciación que ésta sea clara para quienes son responsables de laformulación de política. Para que una fórmula de financiación seaequitativa, ella debe reflejar los diferenciales de costo debidos a:i) Necesidades suplementarias de educación. Una de las cuestiones de

equidad importantes abordadas en la mayoría de las fórmulas definanciación es la asignación de recursos adicionales para losestudiantes con necesidades suplementarias de educación que semanifiestan bajo la forma de diversas deficiencias o dificultades deaprendizaje. En los sistemas en los que las escuelas puedenseleccionar a sus alumnos es necesario proveer una financiaciónadicional para las necesidades suplementarias de educación a fin decontrarrestar la “selección hostil” de las escuelas.

ii) Diferenciales de costos debidos al sitio escolar. Otra consideraciónrelativa a la equidad es asegurar que la fórmula compenseadecuadamente a las escuelas en razón de las diferencias de suscostos unitarios debidas a las características específicas de laescuela, ajenas a su control. Estas diferencias de costo provienen defactores tales como el tamaño reducido, aislamiento o edificioscuyos costos de funcionamiento y mantenimiento están por encimadel promedio.

iii) Variaciones regionales del costo. Los costos de los insumos de lasescuelas pueden variar de una región a otra hasta en un 40% dentrodel sistema escolar (Chambers, 1995). Se puede construir un índicede ‘precio de la educación’ (price-of-education index) y utilizarlo enla fórmula para ajustar el valor asignado en dólares, de manera queel poder adquisitivo de un dólar sea igual para todas las escuelas.

(d) Integridad

La integridad de una fórmula de financiación es importante, si elobjetivo es evitar que el enfoque de la financiación degenere en unahábil, pero injusta manipulación de la información. Por esta razón, losindicadores que se utilizan en una fórmula no deben ser susceptibles demanipulación por la escuela. Por ejemplo, si se utilizan pruebas de

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rendimiento educacional para asignar más fondos a las escuelas con unbajo rendimiento de los alumnos, entonces las escuelas tienen unincentivo financiero para crear la apariencia de un bajo rendimientoeducacional. Debe tenerse especial cuidado cuando los datos (para losindicadores) que son recolectados por la escuela, tales como clase socialu ocupacional de los padres de familia, pueden ser manipulados por laescuela mediante una juiciosa selección de las categorías en las que secoloca a los padres.

(e) Costos administrativos

La fórmula debería ser fácil de construir, de mantener a lo largo deltiempo y de utilizar al hacer cálculos presupuestarios para las escuelas.La propiedad estadística de parsimonia en el uso de medicionescontribuye a disminuir los costos administrativos.

(f) Rendición de cuentas y transparencia

La fórmula debería ser “transparente”, es decir, fácilmenteinteligible por la comunidad y los actores del mundo escolar interesadosen la formulación de política. Esta característica promueve laparticipación en la toma de decisiones acerca de la fórmula y asegura,igualmente, un mayor nivel de rendición de cuentas por parte delorganismo financiador y las escuelas a los actores interesados.

(g) Democracia local

En los casos en que la administración y la financiación educacionalsean descentralizadas (por ejemplo, a las regiones o las localidades), lasfórmulas deberían brindar oportunidades para que tenga lugar unproceso democrático de toma de decisiones a nivel local. Esto implicaque el gobierno central deje a discreción del nivel administrativo inferiorpertinente la posibilidad de aplicar localmente distintas fórmulas.

(h) Sensibilidad a las condiciones locales

Es necesario que la fórmula pueda ser modificada a fin de tener encuenta las necesidades y situaciones locales específicas. Este es uncriterio particularmente importante cuando se analizan los costosrelacionados con el tamaño de la escuela.

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No todos los criterios descritos anteriormente son mutuamentecoherentes. Por ejemplo, el aumento de los niveles locales del poder dedecisión, capaz de generar amplias diferencias en la asignación defondos para tipos específicos de necesidades, puede conducir aincoherencias con los umbrales nacionales reconocidos de equidad.Igualmente, tales resultados en la asignación pueden ser incoherentescon los puntos de vista sobre la creación de un sistema nacional máseficiente de financiación de las necesidades educacionales. De manerasimilar, las fórmulas que permiten adaptarse a diversos tipos denecesidades suplementarias de educación, así como a diferenciales decosto debidos al sitio escolar, pueden resultar excesivamente complejasy, por consiguiente, menos transparentes.

El mensaje importante que deriva de estas consideraciones es queno existe una fórmula única de la “mejor práctica”, sino que cadafórmula debe ser juzgada a partir de los objetivos de política quepretende servir y la relativa importancia que se asigna a los diferentescriterios de evaluación.

3.6 El diseño de una fórmula de financiación

La forma en que se configura realmente una fórmula para unsistema escolar dependerá de las decisiones que reflejen las opciones depolítica relacionadas con las tres funciones principales de la fórmula definanciación y de los criterios esbozados más arriba para su evaluación.

Cuando se trata de la estructura de una fórmula de financiación esnecesario tener en cuenta cuatro cuestiones fundamentales. La primerase refiere a la definición de las reglas que especifican exactamente quéniveles de recursos serán retenidos bajo el control del organismofinanciador y cuáles serán asignados a las escuelas mediante la fórmulade financiación. En los casos en que se aplican modelos de gestiónbasada en la escuela, la respuesta a esta cuestión determinará losrecursos que serán puestos a disposición de las escuelas. En sistemasescolares más centralizados, la respuesta determinará qué escuelastienen “derecho a”, como parte del presupuesto total manejadocentralmente. Las otras tres cuestiones clave cubren el proceso que vadesde las intenciones de política de la fórmula de financiación, pasandopor las diversas etapas de operacionalización que representan losprocedimientos mecánicos requeridos para construir y aplicar lafórmula. Estas cuatro cuestiones se presentan y analizan a continuación.

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3.7 ¿Qué nivel de recursos se debe asignar a las escuelasmediante una fórmula de financiación?

Tal como se enunció anteriormente, este libro trataprimordialmente los procedimientos relacionados con la distribución derecursos educacionales (bajo la forma de un presupuesto total para laescolarización) entre las escuelas y no de la generación del presupuesto,salvo que la financiación basada en necesidades, como principio dedistribución del presupuesto, deba estimular la adopción de los mismosprincipios para su generación. Nuestro punto de partida podríadescribirse, entonces, como el ‘Presupuesto total para las escuelas’(Total Schools Budget) que cubre todos los gastos recurrentes, directos eindirectos, de todas las escuelas y sus alumnos en el sistema escolarobjeto de financiación. Por consiguiente, la cuestión central se convierteen: ¿qué nivel de recursos del presupuesto total para las escuelas sedeberá asignar (o delegar) a las escuelas?

La respuesta a esta cuestión dependerá de las funciones que debedesempeñar la fórmula de financiación. Por ejemplo, si la funciónprincipal es la regulación del mercado, entonces hay una clara presuncióna favor de delegar a las escuelas mismas una gran proporción delpresupuesto global. Los criterios para evaluar una fórmula de financiaciónse aplican igualmente cuando se trata de decidir qué rubros del gasto debedelegar el organismo financiador o la autoridad de educación, y cuálesdebe retener centralmente. El principio de subsidiariedad, según el cual lasdecisiones se adoptan mejor a la mayor distancia posible del centro porquienes se hallan activamente involucrados en la prestación del servicio,da mayores razones para delegar más autonomía financiera a las escuelasbasándose en la eficiencia y eficacia. Sin embargo, algunas situacionesfavorecen la retención a nivel central de algunos tipos de decisionesrelativas a los gastos. Tales situaciones incluyen:i) Algunos gastos a corto plazo o para cubrir emergencias tienen una

incidencia muy irregular respecto de las escuelas consideradasindividualmente (por ejemplo, proyectos de capital y reparacionesde la estructura, el retiro prematuro de miembros del personal ydiversas emergencias).

ii) No es la escuela, sino el organismo financiador en su calidad depropietario el que se interesa por los edificios escolares.

iii) Los recursos disponibles para la educación han sido afectados aciertos proyectos financiados mediante subsidios gubernamentalespara fines específicos.

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iv) La autoridad educacional tiene responsabilidades estatutarias (porejemplo, ejecutar programas de “integración” para los niñospreviamente asignados a las “escuelas especiales”).

v) Algunas economías de escala favorecen la prestación centralizada,dado que los costos unitarios disminuyen en función del volumendel servicio brindado.

vi) Situaciones en las que se juzga que las escuelas no garantizan unaprestación adecuada (por ejemplo, seguros para los miembros delconsejo escolar, y formación en servicio para el personal de laescuela y los miembros del consejo escolar).En este libro, el término ‘retenciones’ se refiere a la proporción del

presupuesto total para las escuelas que no es delegado a las escuelas.Estas retenciones se agrupan en dos categorías: retenciones esenciales yretenciones opcionales. Las ‘retenciones esenciales’ son los gastos quela autoridad educacional está estatutariamente obligada a efectuar enfavor de los niños en edad escolar o que forman parte del sistema escolar(por ejemplo, programas de integración para niños minusválidos), o losgastos que no pueden ser delegados a las escuelas (por ejemplo, el costode un director o superintendente de educación y su secretaría). Las‘retenciones opcionales’ se refieren a los gastos que podrían serdelegados o retenidos, de acuerdo a las limitaciones vigentes asociadascon la interpretación de los criterios enumerados previamente.

La relación entre los presupuestos delegado y total para las escuelas es:

Presupuesto delegado = Presupuesto total para las escuelaspara las escuelas – Retenciones esenciales

– Retenciones opcionales

Además de las reglas que se refieren a las retenciones, la aplicaciónde la financiación mediante fórmulas generalmente incluye restriccionesacerca de la manera en que cada escuela puede gastar el presupuestodelegado. Una restricción común se refiere al empleo de los profesores.En algunos sistemas, el organismo financiador se mantiene comoempleador de los maestros y, por consiguiente, la escuela puede tan sólodeterminar el número de maestros del establecimiento, pero sudesignación y despido quedan fuera del control de la escuela. Tambiénpueden existir restricciones respecto de las empresas con las cuales lasescuelas pueden hacer tratos o de los contratos de servicios que puedenconcertar. Adicionalmente, se requieren ciertas regulaciones financieras,tales como la autorización, el registro y la rendición de cuentas sobre losgastos e ingresos a fin de asegurar la probidad financiera.

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Una vez determinado el nivel global de recursos que se debedelegar a las escuelas, el paso siguiente consiste en aplicar una fórmulapara distribuir estos recursos delegados entre las escuelas. Este procesose desarrolla respondiendo a las tres preguntas siguientes.

3.8 ¿Qué componentes separados debe tener en cuenta una fórmula de financiación?

Cada componente que tiene en cuenta una fórmula de financiaciónestá vinculado a un propósito distinto para el cual se requieren fondos.Las experiencias recientes, adquiridas en diversos países que hanutilizado la financiación mediante fórmulas, muestran que la mayoría delos componentes se pueden agrupar en cuatro categorías: asignaciónbásica por estudiante, mejora del currículo, necesidades suplementariasde educación del estudiante y necesidades del sitio escolar.

Una decisión importante que se reflejará en la elección de loscomponentes es la unidad de financiación. ¿Qué se financia?Particularmente, ¿cuál es la unidad de financiación, el alumno, un grupode enseñanza o una clase, la escuela o el sitio escolar? Una fórmulapuede contener varias unidades de financiación diferentes. Por ejemplo,puede contener tanto al alumno como al sitio escolar como unidades definanciación.

En los ejemplos que se presentan a continuación, se asume que elalumno es la principal unidad de financiación y que los alumnos sonfinanciados como insumos, medidos mediante las cifras de la matrícula.En condiciones ideales, si la fórmula debe estimular a las escuelas paramaximizar la eficacia educacional, el organismo financiador podríadecidir la asignación de la financiación de acuerdo a los resultados de lasescuelas y no a sus insumos. Sin embargo, resulta difícil desarrollarmedidas adecuadas de evaluación de los resultados escolares cuando losresultados que se esperan de la educación son diversos, difíciles dedefinir y no fácilmente cuantificables. Los resultados escolares que sepueden cuantificar más fácilmente, tales como los resultados de pruebasy exámenes, dependen en gran medida de las características de losalumnos, especialmente de sus antecedentes sociales y sus capacidades,siendo por lo tanto necesario aplicar procedimientos estadísticosrefinados a fin de obtener medidas “ajustadas” de los resultados. Otrasimportantes cuestiones que se deben tener en cuenta incluyen asegurarque las mediciones de los resultados no puedan ser manipuladas por las

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escuelas y evitar los incentivos indeseables, a fin de que no se produzcael riesgo de que las escuelas elijan a sus alumnos mediante una selecciónhostil.

3.9 Los cuatro componentes principales de una fórmula definanciación

Componente 1: Asignación básica por estudiante

La asignación básica por estudiante está constituida por dossubcomponentes.

a) Una asignación básica. Ésta puede ser una asignación porestudiante o una asignación por grupo de enseñanza, o unaasignación básica por escuela, definida en función del número deestudiantes. Cuando la unidad de financiación es el grupo deenseñanza, la fórmula de financiación contendrá conjeturas acercadel tamaño máximo que puede tener el grupo de enseñanza antes deque sea necesario fragmentar en dos una clase por causa de un“alumno extra” que, al colmar la medida, provoca la creación deuna clase adicional y el requerimiento asociado de mayor de tiempopor parte del personal docente.

b) Un suplemento por grado-nivel. Esto provee una financiaciónsuplementaria, diferenciada por grado-nivel (grade level), año-grupo (year group) o edad-nivel (age level); la terminología usadaen este contexto varía frecuentemente de un sistema escolar a otro.

Si se entrega a cada escuela la misma cantidad por alumno,diferenciada por grado-nivel, ello implica un enfoque de “contrato aprecio fijo”, puesto que la asignación básica por estudiante refleja el costode la educación de alumnos con necesidades educacionales “normales”.Se trata de una hipótesis de costo efectuada por el organismo financiadorresponsable del diseño de la fórmula. Sin embargo, a fin de satisfacer elcriterio de eficacia, la asignación básica por estudiante debería derivarsede un análisis explícito de los recursos necesarios para impartir un nivelde educación especificado y del costo de dichos recursos. La técnica deanálisis de costos conocida como ‘cálculo del costo orientado por laactividad’ (activity-led costing) será estudiada con más detalle en uncapítulo ulterior. La simple división de la suma total generada por unproceso de elaboración de presupuesto, que no se basa en un análisis delos requerimientos de gastos, entre el número de unidades de

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financiación, no satisface el criterio de eficacia, pues no existe un vínculoentre el monto del gasto asignado y cualquier posible especificaciónrelativa a los estándares y calidad educacionales deseados.

La generación del primer componente repercute sobre los criteriosde eficacia, eficiencia, transparencia y administración de los costos.Igualmente, cabe señalar que si el costo para educar a la totalidad de losestudiantes de un grado-nivel determinado es el mismo para cada uno deellos, independientemente de la escuela a la que asiste, entonces lafórmula de la financiación basada en necesidades no requiere ningúnotro componente. Para la función reguladora del mercado de la fórmulabasta solamente el Componente 1, dado que establece la cantidad querecibe cada escuela para el reclutamiento y la retención de los alumnosmatriculados.

Componente 2: Mejora del currículo

Además de la diferenciación por grado-nivel, algunos sistemaseducacionales proveen una mejora del currículo para algunos estudianteselegidos, en cierta medida, de acuerdo a sus capacidades o aptitudes.Estos programas se concentran normalmente en materias específicas,tales como música, deporte, lenguas, tecnología, matemática o ciencias.La mejora del currículo es provista en programas particulares, ya sea enlas escuelas normales o en escuelas especiales. El Componente 2representa una adición a la asignación básica por estudiante que tiene encuenta los costos del enriquecimiento del currículo y se aplica sólo aescuelas o estudiantes selectos.

El Componente 2 está particularmente asociado con la funcióndirectiva de la fórmula de financiación. El organismo financiador puedeestimular a las escuelas para que se concentren en ciertos tipos decurrículo, sirviéndose de incentivos financieros. A condición de que lafórmula refleje los costos diferenciales de la mejora del currículo, elcriterio de eficacia queda satisfecho si la fórmula induce a las escuelas adesarrollar las áreas del currículo favorecidas por los responsables de laformulación de política.

Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de losestudiantes

El tercer componente se refiere a las diferentes características entrelos estudiantes, las que implican el requerimiento de recursos

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adicionales para algunos alumnos a fin de poderles brindar el mismonivel de acceso al currículo del que gozan la mayor parte de losestudiantes del mismo grado-nivel. Se requiere una variante del enfoquedel ‘contrato a precio fijo’ básico, a fin de tener en cuenta el mayor gastonecesario en las escuelas con estudiantes que tienen necesidadessuplementarias de educación.

El criterio de equidad en relación con los resultados es de particularrelevancia en el diseño del Componente 3 de la fórmula de financiación.Los procedimientos requeridos para la identificación de los estudiantesque se deben beneficiar de los fondos destinados a cubrir las necesidadessuplementarias de educación se analizarán con mayor detalle en uncapítulo ulterior.

Componente 4: Necesidades del sitio escolar

A diferencia de los tres primeros componentes, la unidad definanciación del Componente 4 es el sitio escolar. Este componenteasigna fondos adicionales a las escuelas que tienen gastos mayoresrelacionados con el sitio, en razón de factores estructurales excluidosgeneralmente del ámbito de control de la gestión de la escuela. Si loscostos por alumno difieren de una escuela a otra por razones de ordenestructural que no pueden ser alteradas por la administración de laescuela, al menos no en el corto plazo, la asignación del mismo montopor estudiante a todas las escuelas significaría que los alumnos de lasescuelas cuyos costos por estudiante son más altos recibirían servicioseducacionales de un valor inferior. Los criterios de eficacia y equidadeducacional justifican la modificación del ‘contrato a precio fijo’ a fin dereflejar las diferencias estructurales en los costos de funcionamiento delsitio escolar.

Existe toda una gama de factores relacionados con el sitio escolarque produce el aumento de los gastos por encima del costo unitariopromedio. Un conjunto de factores tiene que ver con las diferenciasdebidas a algunos aspectos físicos del sitio escolar, tales como edificioscuya calefacción y mantenimiento son más costosos, o la distribución ensitios dispersos, lo que genera costos extra de transporte. El aislamientocon respecto a los centros densamente poblados es otro de los factoresque aumenta los costos de la escuela. Un factor adicional está dado porlas diferencias regionales en los precios de los recursos educacionales,que deben ser ajustados para construir un índice de precios de laeducación.

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El tamaño de la escuela, en función del número de estudiantes, estambién un importante determinante del costo unitario. El costo unitarioo el costo promedio por estudiante se construye a partir de los promediosde los costos fijos y variables. Podemos asumir razonablemente queestos últimos permanecen constantes aun cuando el tamaño de la escueladisminuye, pero el costo promedio fijo aumenta con la reducción deltamaño de la escuela, ya que los costos totales fijos (por ejemplo, loscostos mínimos de un director de escuela, los edificios y la provisión decierto número de materias) no disminuyen con el número de alumnos.Un concepto clave aquí es el de ‘tamaño mínimo eficiente’, que es eltamaño mínimo de una escuela en la que el costo promedio porestudiante se aproxima al valor factible más bajo. Al aumentar el tamañode una escuela (en función del número de estudiantes) por encima del‘tamaño mínimo eficiente’, los costos promedios dejan de disminuir odeclinan muy lentamente en función inversa al aumento del tamaño. Porconsiguiente, al diseñar una fórmula de financiación es necesariosopesar hasta qué punto se debe apoyar a las escuelas pequeñas consubvenciones adicionales. Por ejemplo, mantener escuelas pequeñas enáreas poco pobladas es a menudo más barato que transportar a los niñosa unas pocas escuelas grandes, al mismo tiempo que produce beneficiossociales externos al preservar las comunidades rurales. Por el contrario,el apoyo financiero a las escuelas pequeñas de las áreas urbanas podríaperpetuar estructuras escolares ineficientes.

Los criterios más relevantes para diseñar una fórmula, en lo que serefiere al cuarto componente, son la sensibilidad a las condicioneslocales, la eficiencia (dado que las características estructurales generanautomáticamente diferenciales de eficiencia), la equidad (para asegurarque todos los sitios escolares ofrezcan el mismo nivel de prestacióneducacional a partir de los fondos que les son asignados) y eficacia (paragarantizar que cada niño logre el nivel de rendimiento adecuado para suedad y capacidades). Los factores específicos correspondientes a laescuela serán considerados más detalladamente en un capítulo ulterior.

3.10 Relacionar los componentes con las funciones

La selección de los componentes que se deben incluir en un sistemade financiación mediante fórmulas debe estar en relación con lasdiversas funciones que se espera de la fórmula. Los grados diferencialesde importancia que se asigna a las funciones de equidad, directiva y demercado implicarán ponderaciones diferenciales para cada uno de los

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cuatro componentes descritos previamente. En casos extremos, lafórmula podría concentrarse solamente en una función. Por ejemplo, sial organismo financiador le interesa únicamente la función de regulacióndel mercado, entonces la fórmula se concentrará casi exclusivamente enel primer componente.

Cuanto más se tenga en cuenta el contexto de las políticas socialesde apoyo a las comunidades (global e individualmente) en el diseño deuna fórmula, más necesario será incluir los Componentes 3 y 4. Por elcontrario, cuanto más se desee estimular los cambios de orientacióncurricular hacia ciertas especialidades, más necesario será concentrarseen el Componente 2. Es evidente que la función de equidad de la fórmulase concentrará en el Componente 3, mientras que la función directiva sereflejará en los componentes 2 y 4.

3.11 Dimensiones de los componentes

Una vez que se han determinado los componentes generales de lafórmula, el próximo paso consiste en operacionalizar la fórmula comoun medio para distribuir la financiación para cada uno de loscomponentes. Esto requiere tomar diversas decisiones con respecto a lasunidades de financiación, así como sobre los constructos o‘dimensiones’ que se deben incluir para cada componente. El Cuadro 3.1presenta un ejemplo hipotético de los vínculos entre los cuatrocomponentes de una fórmula de financiación y las dimensionesrelacionadas con cada componente.

Para el Componente 1, la unidad de financiación se debeespecificar en función de los alumnos, lugares o grupos de enseñanza.Con respecto a los alumnos podría ser necesario especificar laequivalencia en estudiantes a tiempo completo, a fin de tener en cuentaa los estudiantes que asisten a tiempo parcial. Si se debe aplicar unafinanciación diferenciada según el grado-nivel, entonces es necesariodefinirla. Por ejemplo, en el Reino Unido, los estudiantes sonclasificados en grupos por año según el año académico (del 1º deseptiembre al 31 de agosto) en el que nacieron y, a partir de allí, cadagrado-nivel es financiado diferencialmente.

Las dimensiones del Componente 2 se determinarán mediante ladefinición de las áreas del currículo a las que se deberán asignar fondosadicionales. Las escuelas podrán recibir financiación per cápita para losestudiantes o una suma global para ejecutar un programa particular.

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Cuadro 3.1. Ejemplo hipotético de las relaciones entre los componentes, dimensiones e indicadores en el diseño deuna fórmula de financiación de las escuelas

Componentes Dimensiones Indicadores


1.a) Asignación básica 1.a) Matrícula total 1.a) ETC total en el momento del censo escolar1.b) Suplemento por grado-nivel 1.b) Diferenciación por grado-nivel 1.b) ETC total en cada grado-nivel

Componente 2 : Mejora del currículo

2.a) Currículo especial 2.a) ETC matriculado en lenguas extranjeras2.b) Escuela especial 2.b) ETC total (si se trata de una escuela de tecnología)

Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación del estudiante

3.a) Desventaja socioeconómica 3.a) % de alumnos que reciben subsidios de la seguridad social3.b) Falta de dominio de la lengua 3.b) % de alumnos por debajo del rendimiento mínimo

(prueba de lengua)3.c) Bajo nivel de rendimiento 3.c) Número de alumnos por debajo del vigésimo porcentil

educacional (prueba de competencias generales)3.d) Minusvalías, deficiencias

y dificultades de aprendizaje 3.d) Número de alumnos evaluados formalmente

Componente 4 : Necesidades del sitio escolar

4.a) Tamaño de la escuela 4.a) Primaria: ETC<200 Secundaria: ETC<600

4.b) Localización (en función 4.b) Distancia en km a la ciudad de 50.000 ó más habitantesdel aislamiento)

4.c) Costos de funcionamiento del sitio 4.c) Área interior de la escuela en m2

(limpieza, calefacción, mantenimiento)

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Principios para diseñar fórm

ulas de financiación de las escuelas basada en necesidades

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Las dimensiones del Componente 3 cubren las necesidadessuplementarias de educación y, por consiguiente, deben reflejar factoresdefinidos de manera general que generan costos adicionales a fin deproporcionar a todos los alumnos la oportunidad de tener pleno acceso alcurrículo y lograr exitosamente sus metas educacionales. Lasdimensiones comúnmente elegidas en esta área tratan de evaluarnecesidades suplementarias de educación que emergen de cuatro fuentes:

(a) status socioeconómico bajo (por ejemplo, desempleo, pobreza,etnia e itinerancia);

(b) falta de dominio de la lengua de instrucción;(c) bajo nivel de rendimiento educacional; y (d) minusvalías, deficiencias y dificultades de aprendizaje.

Frecuentemente, estas cuatro fuentes de necesidadessuplementarias de educación se superponen. La compleja cuestiónconsistente en identificar los indicadores de necesidad suplementaria deeducación se abordará en un capítulo ulterior.

Las dimensiones del Componente 4 se refieren a los diversosaspectos del sitio escolar y pueden ser muy variadas. Una dimensiónimportante es el tamaño de la escuela medido en función del número dealumnos. Otra dimensión es el grado de aislamiento de la escuelarespecto de su comunidad. Otras dimensiones incluyen el área y lascaracterísticas físicas de los edificios y los terrenos de la escuela. Estasdimensiones serán consideradas con más detalle en un capítulo ulterior.

3.12 Indicadores de las dimensiones

El último paso consiste en crear indicadores o medidas de lasdimensiones que deben formar parte de la fórmula. El Cuadro 3.1presenta un ejemplo hipotético de los vínculos entre los cuatrocomponentes, las dimensiones relacionadas con cada componente y losposibles indicadores que se pueden utilizar para medir cada dimensión.

Cada indicador debe ser definido detalladamente, dado que esprecisamente esta medida la que se introduce en la fórmula definanciación para calcular el presupuesto de cada escuela. Por ejemplo,una dimensión del Componente 1, el número de alumnos matriculadosen cada escuela, debe tener un método de medición definido conprecisión. Este aspecto puede ser problemático, pues el número dealumnos fluctúa a lo largo del año escolar y en algunas escuelas estasfluctuaciones pueden ser más amplias que en otras. El desfase entre el

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inicio del año fiscal y el del año académico genera problemasparticulares adicionales, como sucede, por ejemplo, en el Reino Unido,donde el año fiscal se inicia en abril, mientras que el año académicocomienza en septiembre. En este caso, el presupuesto escolar para elpróximo año financiero debe elaborarse y asignarse antes de que seconozca el número real de alumnos matriculados en septiembre. En elReino Unido, el Ministerio de Educación y Empleo (Department forEducation and Employment) realiza un censo anual de la matrículaescolar durante un día del mes de enero y este conteo ‘censal’ de losalumnos sirve de base para fines de financiación. De manera similar, sedebe determinar a los alumnos y programas seleccionables delComponente 2 (mejora del currículo).

La determinación de los indicadores para el Componente 3(necesidades suplementarias de educación de los estudiantes) tiene unahistoria relativamente larga que precede la financiación mediantefórmulas en lo que se refiere a la delegación de los presupuestosescolares. Cualquier selección de indicadores debería reflejar lasdecisiones de política sensibles acerca de los grupos de estudiantes quedeben recibir financiación adicional y cómo se debe medir en lasescuelas la presencia de este tipo de alumnos. Existen dos tipos básicosde indicadores para las necesidades suplementarias de educación (Marshy Levaïiç, 1995):

(a) indicadores que predicen la incidencia de los alumnos connecesidades suplementarias de educación para cada escuela; e

(b) indicadores que identifican individualmente a los alumnos connecesidades suplementarias de educación y, dentro de este grupo,indicadores capaces de medir la amplitud de las necesidadessuplementarias de educación identificadas.

Por ejemplo, muchos de los indicadores de pobreza, tales como elporcentaje de niños provenientes de familias que reciben subsidios de laseguridad social en cada escuela, están en correlación con el nivelpromedio del rendimiento educacional de los estudiantes en cada una delas escuelas. Sin embargo, mientras que un indicador de pobreza de estetipo es bastante adecuado para predecir la incidencia promedio de lasdificultades de aprendizaje en cada escuela, no lo es a menudo paraidentificar individualmente a los alumnos que tienen bajo rendimiento(Marsh, 1995). Las pruebas de evaluación (por ejemplo, de lectura o derazonamiento no verbal) son adecuadas para identificar niños conespeciales dificultades de aprendizaje. Por el contrario, la identificación

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de los niños con problemas de comportamiento y la diferenciación másprecisa entre las diferentes formas de necesidades de aprendizaje, asícomo sus implicaciones financieras, exige una evaluación profesional.

Si las diversas tecnologías del aprendizaje estuviesen bienestablecidas, sería posible conocer el monto exacto de fondosadicionales que requiere un alumno con una dificultad de aprendizajeparticular para lograr un resultado educacional determinado. Esteconocimiento informaría la elección del indicador apropiado y el montode la ayuda suplementaria necesaria correspondiente a cada punto en laescala del indicador. En la práctica, la recolección de esta informaciónexigiría el empleo de una enorme cantidad de tiempo y esfuerzo, auncuando existiese consenso en la profesión acerca de las relaciones entrenecesidades de aprendizaje, objetivos de aprendizaje y recursosrequeridos. Si se carece de esta información, es necesario hacerestimaciones acerca del monto de recursos adicionales que se deberíaasignar para cubrir los costos de las necesidades suplementarias deeducación, así como la manera de distribuir dichos recursos. En algunoscasos esto se reduce a la cuestión de hallar una vía aceptable para asignaruna suma fija de dinero entre un conjunto de solicitantes que compitenentre sí. Una fórmula de financiación expresaría entonces el resultado deesta decisión, sabiendo plenamente que una decisión de este tipo puedeser influida tanto por consideraciones de orden profesional como por laspresiones políticas provenientes de intereses afectados.

Dentro del Componente 4 se debe definir lo que se entiende por‘una escuela pequeña’ en relación con la asignación de fondos. Ladefinición del tamaño dependerá de los grados-niveles de los alumnos enla escuela (es decir, la fase de escolarización) y del tamaño promedio delas escuelas del sistema escolar que se encuentran en la misma fase. Paraconstruir un indicador de tamaños de escuela es necesario llegar a unacuerdo acerca de si se debe establecer un punto límite (cut-off point) pordebajo del cual todas las escuelas serán definidas como ‘pequeñas’, o sila definición incluye un efecto de decrecimiento progresivo a fin de quelas escuelas reciban fondos adicionales en función de su ‘grado depequeñez’. Para este componente podría ser necesario definir otrosindicadores en términos de categorías (tales como los diferentes tipos deedificios) o en función de una escala interna (por ejemplo, al definirsitios dispersos según las distancias que los separan o el tiempoempleado para desplazarse entre ellos).

Los indicadores se deben elegir cuidadosamente en lo que se refierea los criterios de la fórmula establecidos anteriormente. Por ejemplo, un

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indicador ‘eficaz’ de las necesidades suplementarias de educación esaquel que presenta la mayor precisión al predecir la incidencia en lasescuelas de dichas características de los estudiantes o al identificar a losestudiantes con necesidades suplementarias de educación específicas.Muchas de las propiedades estadísticas deseables de los indicadores delas fórmulas de financiación forman parte del criterio de eficacia (Ross,1983).

Un problema particular que puede surgir con el uso de indicadoresen las fórmulas de financiación es el de “riesgo moral”. Esto puedeocurrir cuando el contrato es especificado en tales términos que elcontratado recibe incentivos perversos que lo mueven a aumentar loscostos o reducir la calidad. Las operaciones que conducen a estasdistorsiones pueden ser totalmente legales, porque podrían representarsimplemente una manera de “aplicar las reglas del juego de lafinanciación” en beneficio de la escuela. En otras situaciones, estasacciones pueden ser ilegales, como cuando se incluye en los informes aestudiantes que no están matriculados a fin de obtener asignacionessuplementarias. Un ejemplo de “riesgo moral”, citado frecuentemente,se presenta cuando las escuelas son financiadas de acuerdo a unindicador de necesidades suplementarias de educación que puede serinfluido por la misma escuela con el propósito de obtener ventajasfinancieras (por ejemplo, mediante la forma en que se administran laspruebas, se recolectan los datos para los indicadores, o se evalúa yenseña a los estudiantes).

En lo que respecta a los Componentes 3 y 4, el problema paradiseñar una fórmula de financiación consiste en seleccionar indicadoresque modifiquen el contrato común a precio fijo, proveniente del primercomponente, a fin de financiar diferencialmente las divergenciaslegítimas de las unidades de costos que escapan al control de la escuela.La falta de compensación de estos diferenciales de costos implicaría quelos estudiantes que asisten a escuelas más costosas reciben unaeducación de menor calidad, debido a que los recursos para la provisióneducacional directa serían absorbidos por los costos de operación porestudiante más elevados. Las acciones que se emprendan en esta áreapara financiar esos diferenciales de costos deben evitar,simultáneamente, la generación de incentivos para la selección adversao el “riesgo moral”.

Un indicador que finalmente forma parte de la fórmula definanciación puede ser derivado directamente de la medición de ladimensión o puede ser un indicador compuesto más complejo, generado

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a partir de varias mediciones. Por ejemplo, algunas fórmulas de lasautoridades locales de educación en Inglaterra estiman los niveles dematrícula ponderando 50:50 el número de estudiantes registrados en elmes de enero previo y la cantidad estimada de alumnos que sematricularán en la escuela al iniciarse el año académico en septiembre.Por consiguiente, el número de estudiantes considerado para la fórmulade financiación es una construcción algebraica y no una representaciónreal del número de alumnos. De manera similar, el número de alumnosequivalente a tiempo completo (indicado como ETC en el Cuadro 3.1)es un indicador compuesto, dado que se aplican ponderaciones distintaspara diferentes números de horas semanales de asistencia. Igualmente, elindicador de necesidades suplementarias de educación que aparece enlas fórmulas es frecuentemente un indicador compuesto que resulta, porejemplo, de la agregación de los resultados de dos o tres pruebaseducacionales o de diversos indicadores de desventaja social.

El Cuadro 3.1 muestra la relación entre componentes, dimensionese indicadores utilizando, para cada componente, ejemplos hipotéticos dedimensiones e indicadores que les están relacionados. Por ejemplo, laasignación básica por estudiante en el ejemplo dado es asignada percápita, según el número de alumnos equivalente a tiempo completo(ETC) en el momento en que se realiza el censo escolar.Alternativamente, se lo podría asignar según el número de grupos deenseñanza o de clases que supuestamente requiere una escuela deacuerdo a su número de alumnos y sus grados-niveles. Este últimoenfoque es apropiado en los sistemas que fijan legalmente el tamañomáximo de la clase (número máximo de alumnos por clase).

3.13 Coeficientes vinculados a los indicadores

Los indicadores son las unidades de medición que “llevan” lafinanciación a la fórmula. Para dar como resultado una suma de dinero,cada indicador debe ser multiplicado por coeficientes que representanlos valores monetarios vinculados con escalas de puntos o categorías delindicador. En una fórmula de financiación basada en necesidades, elcoeficiente deriva de la estimación de los ‘costos adicionales’ de laprovisión educacional o de los servicios operacionales incluidos en cadauno de los componentes. Por consiguiente, la fórmula final podríaconcebirse como la suma de los valores de los indicadores multiplicadospor sus coeficientes respectivos a fin de determinar el monto total de lafinanciación.

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(a) Coeficientes para el componente 1

El coeficiente aplicado al número de estudiantes es el monto anual(o durante otro período) que recibe una escuela para un alumno de ungrado-nivel particular (según la medición realizada para los efectos de lafinanciación). Ésta es la asignación en efectivo por estudiante, que sedescribe a veces como la asignación por estudiante ponderada por grado.

En una fórmula basada en necesidades, el costo unitario porestudiante se deriva de un análisis de los recursos necesarios paraproveer la educación básica a un estudiante en una escuela de tamañomínimo eficiente, y del costo de estos recursos. Estos costos incluyen loscostos directos de la enseñanza y el aprendizaje en el aula, así como delmaterial didáctico utilizado para apoyar el aprendizaje, los costosindirectos de la gestión y la administración de la escuela y los costos defuncionamiento de las instalaciones escolares que se pueden atribuir alnúmero de alumnos. De manera similar, y sobre la base del costo poralumno, se calculan las asignaciones adicionales por grado-nivel (porejemplo, para clases más pequeñas de párvulos, a fin de asegurar laalfabetización, y para alumnos de mayor edad, a fin de impartir materiasespeciales y un currículo optativo). Todos los costos que varían enfunción del número de alumnos se pueden incluir en la asignaciónbásica, si bien no todas las fórmulas lo hacen, tal como se verá en loscapítulos que presentan los estudios de caso.

Los coeficientes adecuados para los indicadores de grado-nivel porestudiante o por grupo de enseñanza se pueden calcular utilizando unmétodo conocido como ‘financiación orientada por la actividad’. Ésta esuna aplicación particular de la financiación basada en necesidades queincluye el costo del personal y otros recursos requeridos por la escuelapara proveer un nivel específico de educación a sus alumnos. Losmétodos de financiación orientada por la actividad, que se explican enun capítulo ulterior, se concentran en la estimación de los costos delpersonal docente, del apoyo al aprendizaje (personal no docente yrecursos para el aprendizaje) y de la gestión.

Los costos del sitio escolar, aunque son manejados normalmentebajo el Componente 4, pueden ser igualmente subvencionadosbasándose en un cálculo por alumno, siempre y cuando se hayaestablecido una relación adecuada entre el número de alumnos y loscostos del sitio escolar. Por ejemplo, la fórmula podría asignar a cadaescuela $3.000 por el costo de las instalaciones más $50 por alumno. Loscostos del sitio que no varían con el número de estudiantes deberían ser

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asignados sobre la base de otros parámetros, tales como el área edificaday el terreno, así como por el tipo de edificación. En el marco dereferencia que se presenta en este capítulo, estos costos del sitio seanalizan bajo el Componente 4. Los costos del sitio escolar seexaminarán más exhaustivamente en un capítulo ulterior.

(b) Coeficientes para los otros componentes

Los coeficientes para los indicadores de la mejora del currículo, bajoel Componente 2, se derivan adecuadamente utilizando el cálculo decostos por actividad para un enriquecimiento especificado del currículo.Los coeficientes para los indicadores de las necesidades suplementariasde educación, bajo el Componente 3, también se pueden derivar de unanálisis orientado por la actividad, a pesar de que este análisis es difícilde realizar en esta área debido al gran número de diferencias individualesentre los alumnos y sus necesidades de aprendizaje. Por consiguiente, elanálisis de los requerimientos de financiación de las escuelas y unidadesespeciales para niños con minusvalía física y dificultades de aprendizajedebe emprenderse como un ejercicio separado, aunque tambiénvinculado, de las fórmulas de financiación de las escuelas regulares. Elindicador del status socioeconómico de los estudiantes en las escuelasregulares se utiliza a menudo para asignar una suma de dinero generadapolíticamente con este propósito. En este caso, la asignación de recursosdepende sobre todo de la elección de los diversos coeficientescorrespondientes a las diferentes formas de desventaja social y esto seconvierte a menudo en una delicada cuestión política. La derivación delos indicadores de necesidades suplementarias de educación y suscoeficientes correspondientes se aborda en un capítulo ulterior.

En lo que respecta a la financiación de las necesidades del sitioescolar presentadas en el Componente 4, el impacto del tamaño de laescuela en el costo para impartir un currículo especificado se puedeanalizar utilizando un enfoque orientado por la actividad. Un análisissemejante puede proveer estimaciones del costo de maestros adicionalesy otros recursos requeridos por estudiante en las escuelas pequeñas a finde ofrecer el mismo nivel de provisión educacional que en una escuelade tamaño mínimo eficiente. Las escuelas clasificadas por debajo deltamaño mínimo eficiente tienen costos promedio por estudiante que sonsignificativamente más elevados. Son precisamente estas escuelas lasque, por razones de equidad, necesitan ser compensadas en la fórmula.Sin embargo, desde el punto de vista de la eficiencia, las autoridades de

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educación también deben decidir si los costos promedios más altos delas escuelas pequeñas se justifican en relación con las necesidades de losniños, las familias y las comunidades.

Al determinar el monto adecuado de financiación adicional para lasescuelas pequeñas es necesario tener en cuenta el impacto positivo de lasclases de tamaño reducido en relación con el rendimiento educacional.Existen otras vías menos onerosas para tratar la cuestión de las escuelaspequeñas que proveer una relación alumnos/maestro inferior alpromedio. Las alternativas incluyen escuelas con clases multigrado,escuelas que comparten el personal docente especializado y lautilización del aprendizaje a distancia.

Si los costos del sitio escolar (por ejemplo, calefacción,mantenimiento, provisión de agua, gestión) no están estrechamenterelacionados con el número de estudiantes de cada escuela, los fondosque deben cubrir dichos costos deben ser asignados bajo el Componente4, en función de otros indicadores, tales como el área de los edificios yterrenos escolares, la antigüedad de los edificios, etc. Estas cuestiones seanalizarán en un capítulo ulterior.

3.14 Ejemplos hipotéticos de fórmulas de financiaciónaplicadas a escuelas consideradas individualmente

Habiendo pasado revista a las diversas maneras de derivar loscoeficientes que serán aplicados a los indicadores para las dimensionesde los cuatro componentes, el Cuadro 3.2 ofrece algunos ejemplos defórmulas simples que ilustran cómo un equilibrio diferente de las tresprincipales funciones políticas de las fórmulas de financiación (deequidad, directiva y de regulación del mercado) pueden producirdiferentes asignaciones presupuestarias para las escuelas consideradasindividualmente. Se examinan dos escuelas ficticias.

La escuela A es una escuela grande, en un área urbana, que atiendea una comunidad pobre y en la que sólo una quinta parte de susestudiantes participa en un programa especial de lengua. La matrículatotal de esta escuela es de 1.000 estudiantes y hay 200 alumnos en elprimer grado. Hay 200 alumnos que participan en clases especiales delengua y 400 alumnos cuyas familias reciben subsidios de la seguridadsocial. La escuela está por encima del umbral mínimo de 500 estudiantesy está ubicada a 20 km de una ciudad grande. La superficie totalhorizontal de los edificios escolares es de 8.000 m2.

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La escuela B es una escuela pequeña en un área rural que atiende auna comunidad relativamente próspera y la mayor parte de susestudiantes participan en un programa especial de lengua. La matrículatotal de esta escuela es de 400 estudiantes y hay 80 alumnos en el primergrado. Hay 300 alumnos que asisten a las clases especiales de lengua y10 alumnos provienen de familias que reciben subsidios de la seguridadsocial. La escuela tiene 100 estudiantes menos que el númerocorrespondiente al umbral mínimo de 500 alumnos y se halla ubicada a220 km de una ciudad grande. La superficie total horizontal de losedificios escolares es de 4.000 m2.

El Cuadro 3.2 presenta tres fórmulas de financiación.Una ‘fórmula de mercado’, que se concentra exclusivamente en los

dos indicadores relacionados con la matrícula escolar. Esta fórmula tienecoeficientes de $2.000 por estudiante para el total de la matrícula y uncoeficiente de $108 por cada alumno del primer grado. Todos los otrosindicadores tienen un coeficiente igual a cero. El propósito implícito deesta fórmula es incitar a las escuelas a que aumenten la matrícula, sintener en cuenta a las comunidades que atienden, los programasespeciales, la ubicación de la escuela o los costos de funcionamiento.

Una ‘fórmula de equidad’, con una menor concentración en lamatrícula que la ‘fórmula de mercado’ y mayor atención a lascaracterísticas del estudiante, la ubicación de la escuela y sus costos defuncionamiento. Esta fórmula asigna $1.600 por estudiante para latotalidad de la matrícula y $108 por cada alumno del primer grado. Porcada alumno proveniente de una familia que recibe subsidios de laseguridad social se añaden $1.271, que representan una cantidadbastante elevada. Cada kilómetro, más allá del umbral de 20 km hasta laciudad grande más próxima, conlleva la adición de un monto de $44,45;y por cada metro cuadrado de superficie edificada se añaden $2,50 paratener en cuenta los costos de funcionamiento. Los propósitos implícitosde esta fórmula son: “recompensar” a las escuelas que abordan losproblemas asociados con la enseñanza de un gran número de alumnosprovenientes de familias que dependen de subsidios de la seguridadsocial y de familias de comunidades aisladas; y proveer una pequeñacantidad de ayuda adicional a las escuelas que deben mantener edificioscon una superficie horizontal grande.

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Cuadro 3.2 Asignaciones presupuestarias para dos escuelas aplicando diferentes fórmulas y manteniendo constante elpresupuesto total

Asignaciones presupuestarias bajo diversas fórmulas ($)

Indicador Valores del indicador Coeficiente ($) Mercado Equidad Directiva

Escuela A Escuela B Fórmula Fórmula Fórmula Escuela A Escuela B Escuela A Escuela B Escuela A Escuela Bde mercado de equidad directiva

C1: Asignación básica por estudianteMatrícula ETC total 1 000 400 2 000.00 1 600.00 1 708.64 2 000 000 800 000 1 600 000 640 000 1 708 640 638 456ETC en el 1er grado 200 80 108.00 108.00 108.00 21 600 8 640 21 600 8 640 21 600 8 640

C2 : Mejora del currículoETC en clases de lengua 200 300 0.00 0.00 600.00 0 0 0 0 120 000 180 000

C3 : Especificidades del alumnoDependientes de 400 10 0.00 1 271.00 0.00 0 0 508 400 12 710 0 0la seguridad social

C4 : especificidades de la escuelaTamaño de la escuela: 0 100 0.00 0.00 300.00 0 0 0 0 0 30 000Umbral de 500Aislamiento: ciudad más 0 200 0.00 44.45 239.52 0 0 0 8 890 0 47 904cercana >20 kmCostos de 8 000 4 000 0.00 2.50 2.50 0 0 20 000 10 000 20 000 10 000funcionamiento: área en m2

Presupuesto total 2 021 600 808 640 2 150 000 680 240 1 870 240 960 000

Asignación por estudiante 2 022 2 022 2 150 1 701 1 870 2 400

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Principios para diseñar fórm

ulas de financiación de las escuelas basada en necesidades

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Una ‘fórmula directiva’, también con una menor concentración quela fórmula de mercado en la matrícula escolar y un mayor reconocimientode los programas especiales de lengua y de las escuelas pequeñas en lasáreas rurales. Esta fórmula asigna para la matrícula montos similares a losde la fórmula de equidad, pero incluye un coeficiente muy elevado de$600 para los estudiantes de las clases especiales de lengua. La fórmulano tiene en cuenta a los estudiantes de las comunidades pobres y, en vezde ello, da una ponderación sustancial a las escuelas pequeñas en áreasaisladas. Los propósitos implícitos de esta fórmula son: estimular laprovisión de programas especiales de lengua y asegurar que las escuelaspequeñas en las áreas rurales puedan sobrevivir sin necesidad decombinarse con otras escuelas cercanas. Si bien se asigna algunos fondossuplementarios de apoyo a las escuelas para el mantenimiento de losedificios con grandes superficies horizontales, los montos son tan bajosque esta ayuda no podría ser interpretada como un estímulo para que lasescuelas adquieran o expandan sus edificios.

Los tres pares de columnas del Cuadro 3.2 proporcionan lasasignaciones presupuestarias para las escuelas A y B en cada una de lasfórmulas. Es importante notar que estos cálculos fueron preparados paraun sistema escolar hipotético, constituido por sólo dos escuelas y unpresupuesto escolar total de $2.830.240.

La última línea de cifras del cuadro permite percibir qué escuelafue “ganadora” o “perdedora” bajo cada una de las tres fórmulasdiferentes. Ambas escuelas obtuvieron montos iguales de $2.022 porestudiante bajo la fórmula de mercado. La escuela A resultó ganadora alaplicar la fórmula de equidad, recibiendo $2.150 por estudiante, frente a$1.701 por estudiante para la escuela B. Por el contrario, al aplicar lafórmula directiva, la escuela B recibió $2.400 por estudiante, unacantidad muy superior a los $1.870 por estudiante que correspondierona la escuela A.

Los ejemplos hipotéticos enumerados más arriba ilustran cómo lasdecisiones tomadas acerca de las dimensiones, indicadores ycoeficientes pueden controlar las funciones de las fórmulas definanciación y también dar lugar a resultados sustancialmente diferentesrespecto de la financiación por estudiante. Este análisis ha tenido porobjeto describir el complejo conjunto de interacciones entre sistemas devalores, conocimientos basados en la investigación, parámetros demedición y funciones de política a fin de aportar una mayortransparencia en las diferentes etapas de la construcción de una fórmulade financiación.

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3.15 Conclusión

Este capítulo ha sentado los principios básicos para el diseño defórmulas de financiación de las escuelas. Para ello ha mostrado cómo eldiseño racional de una fórmula basada en necesidades debe reflejar lasintenciones de política al relacionar el diseño de la fórmula con elequilibrio de las funciones que debe cumplir y con los juicios acerca decómo deberá responder a ciertos criterios clave. El ejemplo numéricofinal ilustra la forma en que las amplias perspectivas teóricas, con las quese inició este capítulo, se pueden traducir en detalles técnicos de laimplementación de fórmulas.

Un tema fundamental de este y otros capítulos es que las fórmulasde financiación de las escuelas se pueden diseñar de modo que reflejenun amplio espectro del sistema de asignaciones del sector público. Lamotivación de política más importante que sustenta una fórmula definanciación puede ser la asignación equitativa de recursos dentro de unsistema escolar centralizado o la de contribuir siendo una parte vital deun marco regulador para una educación de cuasimercado. Un puntoimportante en este capítulo es que una fórmula de financiación para lasescuelas no se puede diseñar ni evaluar aisladamente del contexto depolítica y el marco regulador dentro del cual ha sido establecida y queafecta su funcionamiento. Este importante tema será ilustrado másadelante, en los capítulos dedicados a los estudios de caso.

Si bien una fórmula se puede desagregar en sus componentes, a finde concentrar la atención en el propósito que cumple cada uno de ellosy facilitar la labor de diseño y verificación de la fórmula repartida entrelos diferentes administradores y grupos interesados, cualquier tipo deevaluación de una fórmula propuesta o real debe considerarla en sutotalidad. Por consiguiente, la evaluación final del enfoque definanciación mediante fórmulas requiere una evaluación de lasinteracciones de los componentes, dimensiones, indicadores ycoeficientes en asociación con el conjunto de incentivos y sanciones queproveen, así como de la amplitud con la que promueven fines y objetivosde política para el conjunto del sistema escolar.

3.16 Apéndice sobre los términos utilizados

Dado que los diferentes países tienden a utilizar términos distintospara referirse a conceptos o variables que son esencialmente iguales,hemos elaborado un vocabulario de términos comunes para su

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utilización en este libro. En los capítulos que presentan estudios de casose indica (si es necesario) la equivalencia de los términos comunes y losutilizados a nivel nacional. A continuación presentamos nuestrasdefiniciones de estos términos.

Término Definición

Asignación para El monto en efectivo asignado para un estudiantelos estudiantes en un grado-nivel específico.ponderada por grado (Student allocation weighted by grade)

Autoridad educacional Una organización gubernamental o de otra índole(Education authority) (por ejemplo, una organización religiosa) que

tiene la responsabilidad administrativa de ungrupo de escuelas. Coincide a menudo con elorganismo financiador.

Coeficiente de una El monto en efectivo vinculado a la escala defórmula de financiación valores de un indicador.(Coefficient in afunding formula)

Componentes de una Los bloques constitutivos de una fórmula defórmula de financiación financiación: cada componente está relacionado(Components of a con un propósito principal para el que se asignanfunding formula) fondos a las escuelas.

Dimensiones de un Los diversos aspectos de un componente que locomponente de la definen en términos operacionales.fórmula (Dimensions of a formula component)

Financiación de las Un enfoque para financiar las escuelas queescuelas basada en reconoce que algunas características de los necesidades (Needs- estudiantes y las escuelas tienen por based school funding) consecuencia que éstas se vean obligadas a

gastar diferentes cantidades para impartir a susestudiantes una educación de calidad especificada.

Financiación orientada Un enfoque de financiación basado en un análisispor la actividad de los costos reales de las actividades requeridas(Activity-led funding) para proveer y apoyar programas educacionales

específicos.

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Fórmula de financiación Un conjunto de principios, reglas y métodos(Funding formula) aplicados objetiva y coherentemente para

distribuir recursos a las escuelas.

Gestión basada en Un enfoque de gestión escolar que da al Consejola escuela (School- de Administración de la escuela o al director de based management) la escuela un grado considerable de poder para

la toma de decisiones respecto a las funcionesprincipales de la administración escolar(currículo, financiación, personal, admisión).

Indicadores en una Las medidas cuantitativas de una dimensión.fórmula de financiación (Indicators in a funding formula)

Necesidad Las necesidades de los estudiantes que tienensuplementaria ciertas características personales que dan lugar de educación a necesidades de aprendizaje que o bien se suman(Suplementary a las de la mayoría de los alumnos de edad similar educational need) o se diferencian claramente de esas necesidades.

Organismo Un organismo que financia directamente a las financiador escuelas (por ejemplo, el Ministerio de Educación,(Funding agency) la autoridad educacional del gobierno local o

estatal, o una ONG).

Presupuesto delegado La parte del presupuesto total que se delega a lasa las escuelas escuelas para que ellas decidan cómo gastarlo.(Delegated schools budget)

Presupuesto escolar La totalidad del presupuesto disponible paratotal (Total schools financiar todos los gastos relacionados con todasbudget) las escuelas financiadas por el organismo

financiador.

Retenciones La parte del presupuesto total de las escuelas(Retentions) que no les es delegado, sino que es retenido y

asignado por el organismo financiador.

Retenciones esenciales Rubros del gasto que deben ser retenidos a nivel (Essential retentions) central.

Retenciones opcionales Rubros del gasto que pueden ser retenidos a(Optional retentions) nivel central o delegados a las escuelas.

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Riesgo moral Un sistema de financiación que da a los (Moral hazard) proveedores un incentivo para actuar contra los

intereses del organismo financiador o de losclientes cuyos intereses son representados porel organismo financiador.

Selección hostil Un sistema de financiación o de fijación de(Adverse selection) precios que da a los productores un incentivo

para evitar o discriminar clientes para los que laprovisión del servicio resulta más costosa.

Sistema escolar Un sistema escolar en el cual el poder para laadministrado toma de decisiones respecto de las principales (Administered funciones administrativas de las escuelas school system) (currículo, finanzas, personal, admisión,

infraestructura) es ejercido por una autoridadeducacional mediante estructuras y normasjerárquicas.

Tamaño mínimo El tamaño mínimo de una escuela de un tipoeficiente de una específico para el cual el costo promedio porescuela (Minimum estudiante no disminuye sustancialmente alefficient size of school) aumentar su tamaño.

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Parte IILos cuatro componentes principales de la financiación mediante fórmulas

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4.1 Introducción

Para que una fórmula de financiación sea ‘basada en necesidades’,debe derivarse de un análisis de los recursos necesarios para proveer uncurrículo especificado a estudiantes particulares en contextos escolaresespecíficos. La financiación orientada por la actividad es unprocedimiento analítico para hacer ese análisis. Este tipo de financiaciónconcentra su atención en las actividades de enseñanza y aprendizajerequeridas por los programas educacionales ofrecidos a los estudiantes,y calcula los costos del personal y otros recursos. La financiaciónorientada por la actividad sustenta el principio de eficacia, pues lasasignaciones monetarias por estudiante se derivan de un análisisexplícito de los costos de los recursos necesarios para impartir un nivelespecificado de educación. También es un método equitativo paraasignar fondos, porque los alumnos que tienen iguales necesidades deaprendizaje y derecho al mismo currículo reciben la misma financiación.

El análisis de la financiación orientada por la actividad se inicia conconjeturas acerca del tamaño de la clase, el número de horas por semanao año durante el cual los alumnos reciben instrucción, y el número dehoras fuera del aula que necesitan los maestros para preparar laslecciones, planificar el currículo, evaluar, registrar y redactar losinformes, orientar al educando, etc. Se estima y se incluye el volumendel personal auxiliar cuya labor apoya directamente la enseñanza y elaprendizaje. Se asignan sumas adicionales para los ‘recursos de apoyo alcurrículo’, tales como libros, materiales y equipamiento. Todos éstos soncostos directos, porque pueden ser atribuidos directamente a los recursosde personal y otros utilizados cuando se realizan actividades deenseñanza y aprendizaje.

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Capítulo 4

Componente 1:Asignación básica por estudiante

Ibtisam Abu-Duhou, Peter Downes y Rosalind Levaïiç

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Otros recursos requeridos constituyen los costos indirectos, talescomo el tiempo empleado por el personal directivo y administrativo, elutilizado para las actividades relacionadas con el bienestar de losestudiantes, la orientación profesional, etc. Estos recursos son necesariospara que se realicen la enseñanza y el aprendizaje, pero no pueden seratribuidos directamente a ninguna actividad específica. Estrictamenteconsiderados, los costos indirectos no están orientados por la actividad,pero son necesarios para que las actividades, en su conjunto, se puedanrealizar. Los costos indirectos o generales se pueden repartir poractividades (de acuerdo a una regla de repartición acordada) y añadir alos costos directos, a fin de derivar el monto total de los costos directose indirectos de las actividades.

Al llegar a este punto, se puede calcular un costo promedioponderado por alumno como coeficiente que se vinculará al número deestudiantes, diferenciados por grado-nivel, en la fórmula definanciación. Una vez que se hayan determinado los recursos para laenseñanza y el aprendizaje, así como los recursos físicos, los costos sepueden volver a calcular anualmente en la medida en que cambien losprecios, sin tener que rehacer el mismo análisis de la actividad.

En este capítulo describimos con mayor detalle el análisis de lafinanciación orientada por la actividad y, seguidamente, exponemos losmétodos para efectuar este análisis, a fin de apoyar la construcción demodelos de financiación que puedan ser utilizados por un organismofinanciador o una autoridad educacional. En la última sección sepresenta una evaluación de la financiación orientada por la actividad. Enesta exposición, el análisis de la financiación orientada por la actividadse limita a ejemplos de financiación de alumnos con necesidadesnormales de educación en escuelas de tamaño mínimo eficiente (éste esel tamaño con el cual el costo promedio por alumno cesa de disminuir odisminuye sólo muy lentamente cuando aumenta el número dealumnos). Los procedimientos explicados en este capítulo se podríanutilizar para determinar los costos a fin de proporcionar educación aestudiantes con necesidades suplementarias de educación o para ajustarla fórmula de financiación de modo que permita a las escuelas que seencuentran por debajo del tamaño mínimo eficiente ofrecer la misma (osimilar) gama curricular que las escuelas más grandes.

4.2 Definición de la financiación orientada por la actividad

La financiación orientada por la actividad es un enfoque paraasignar recursos entre las escuelas guiándose por una fórmula de

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financiación basada en un análisis de los costos de las actividades deenseñanza y aprendizaje requeridas para brindar y apoyar programaseducacionales especificados a los alumnos de grados-nivelesdeterminados. Los pasos sistemáticos requeridos para emprender unaauditoría detallada de todos los elementos importantes de la enseñanza yel aprendizaje dentro de las escuelas, y la transformación de estainformación en costos de cada elemento que luego generan una fórmulade financiación es lo que se denomina a menudo ‘análisis de lafinanciación orientada por la actividad’.

En el análisis de la financiación orientada por la actividad hay tresaspectos: la identificación de las actividades de enseñanza y aprendizajeque se deben incluir, la determinación de los costos de estas actividadesy la transformación de estos costos en una fórmula de financiación de lasescuelas. A continuación se analiza cada uno de estos aspectos.

Primer paso: Cuantificación y cálculo del costo del tiempo detrabajo del personal

A fin de calcular el costo de las actividades de enseñanza yaprendizaje identificadas, es necesario clasificarlas en tipos específicosde recursos. En el campo de la educación, el recurso más importante esel personal. Por consiguiente, la identificación y el cálculo del costo delas actividades del personal es una parte fundamental del análisis de lafinanciación orientada por la actividad. Frecuentemente, esta actividadtiene un gran valor por sí misma y no precisa ser considerada solamentecomo parte del desarrollo de una compleja fórmula de financiación. Porejemplo, algunas autoridades educacionales del Reino Unido, antes de laconstrucción de las fórmulas para la gestión local de las escuelas (LocalManagement of Schools), utilizaban estos enfoques a fin de determinarlos requerimientos de personal de los establecimientos escolares enfunción de su tamaño y rangos de edades (West and Pennell, 1994).

La cuantificación y el cálculo del costo del tiempo de trabajo delpersonal no sólo incluyen la actividad de enseñar a una clase, sino tambiénotras actividades que realiza el maestro para apoyar la enseñanza en elaula, contribuir al bienestar del alumno y gestionar la escuela. La manerade clasificar y evaluar estas actividades en función del tiempo empleadovaría debido a que la evaluación depende de la práctica en vigor y laslimitaciones de financiación existentes, así como del criterio profesional.También se deberían incluir en este análisis los costos del personal nodocente para apoyar las actividades educacionales. Estos enfoques se

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pueden utilizar para asignar a las escuelas diferentes tipos de personal ensistemas cuyas escuelas no tienen presupuestos delegados para cubrir loscostos del personal. En esos casos no es necesario calcular el costo de laasignación del personal para cada escuela, si bien es necesario que el costodel personal, a nivel de la autoridad educacional, debe estar claramenteestablecido a fin de poder generar el presupuesto y rendir cuentas.

Segundo paso: Cuantificación y cálculo del costo de los recursos queno incluyen al personal

El segundo paso en el análisis de la financiación orientada por laactividad consiste en cuantificar y calcular el costo de todos los recursos,excluyendo al personal, necesarios para apoyar todas las actividades deenseñanza y aprendizaje especificadas. En este enfoque se aplicantécnicas de cálculo de costos utilizadas por contadores (Carr, 1994). Setrata de una técnica más afinada para promover la eficiencia que elmétodo tradicional, que consiste en calcular directamente los costos delos insumos de una organización sin tener en cuenta cómo serándistribuidos para producir los resultados deseados. El cálculo del costode las actividades está más próximo del cálculo de costos de losresultados que del de los insumos solamente.

Tercer paso: Cálculo de los costos por alumno y la generación deuna fórmula de financiación

El paso final consiste en derivar una fórmula de financiación apartir de los costos por alumno de las actividades de enseñanza yaprendizaje por las que es financiada la escuela. Los costos por alumnoen los diferentes grados-niveles determinan los coeficientes ligados a losindicadores de los alumnos en la fórmula de financiación. O, visto deotra manera, los costos de los alumnos, ponderados por grado,determinan la asignación monetaria por alumno y por grado-nivel.Debería quedar claro, desde el inicio, que si bien se establecen ciertasconjeturas acerca de cómo las escuelas deberían organizar u organizan laenseñanza y el aprendizaje, con el propósito de derivar los costossupuestos por alumno, esto no implica, sin embargo, que en los sistemasde presupuesto delegado las escuelas tengan que asignar los recursos dela misma manera que se estableció para la construcción de la fórmula definanciación. Este caso se da solamente cuando el organismo financiadordesea ser directivo, por ejemplo al estipular un tamaño máximo de claseo un número mínimo de horas lectivas.

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4.3 Desarrollo histórico de la financiación orientada por laactividad

(a) Desarrollo en el Reino Unido

En el Reino Unido, las investigaciones realizadas por algunasautoridades educacionales locales a principios de la década de losnoventa, acerca de los enfoques de financiación orientada por laactividad, revelaron que estos enfoques se habían desarrollado a partir demodelos de asignación de personal orientada por la actividad de ladécada de los ochenta. Éstos habían sido diseñados para reemplazar eluso de la tradicional relación alumnos/maestro para determinar laasignación del personal de las escuelas mediante un método que tenía encuenta el impacto interrelacionado del contenido del currículo y eltamaño de la clase sobre el número de maestros requerido (AuditCommission, 1986; Simpson, 1987).

A mediados de la década de los noventa, el desarrollo de losmodelos de financiación orientada por la actividad fue espoleado por lanecesidad de reformar las fórmulas de financiación de las escuelas quehabían sido construidas, principalmente, reflejando las prácticashistóricas de asignación de recursos a las escuelas. En el Reino Unido,la imposición a nivel nacional de un currículo y programas de exámenes,así como las crecientes expectativas del gobierno de que todas lasescuelas alcanzaran los estándares nacionales, dieron lugar a mayoresexigencias de tiempo por parte del personal y al reconocimiento cada vezmás amplio de que la financiación per cápita de los alumnos de primariaes similar a la de los alumnos de secundaria y no menor, como sesuponía en la práctica de financiación histórica.

Por consiguiente, en el caso de Inglaterra es posible basarse en unaserie de informes a nivel nacional sobre la financiación orientada por laactividad, así como en los documentos de trabajo de algunas autoridadeslocales de educación, a fin de examinar cuestiones clave relacionadascon la elaboración de enfoques de financiación orientada por laactividad. Más adelante, en este capítulo, se examinará el ejemplo de laautoridad local de educación de Cambridgeshire (Cambridgeshire LocalEducation Authority).

(b) Desarrollo en Australia

Australia ofrece un ejemplo distinto, pero que conduce aconclusiones similares. A mediados de la década de los noventa se

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expandió rápidamente el interés en la financiación orientada por laactividad cuando se inició el movimiento hacia la descentralización de laadministración escolar, especialmente en el estado de Victoria, que sepuso a la cabeza en esta área. En aquella época, el análisis histórico dela financiación de las escuelas reveló que había diferentes políticas yprocedimientos para la asignación de recursos a las escuelas primarias ysecundarias. Según el Report of the Education Committee on the SchoolGlobal Budget (Informe del comité de educación sobre el presupuestoglobal de las escuelas), SGB, en Victoria (1995), había “diferentes basespara la asignación de personal a las escuelas y diferentes condiciones detrabajo, que habían evolucionado a lo largo de los años, que daban lugara menos enseñanza cara a cara por parte de los maestros de secundaria”(p. 14). Con el transcurso del tiempo, estas prácticas que producíandiferencias sustanciales en la asignación de recursos a las escuelasprimarias y secundarias se habían institucionalizado.

Las informaciones compiladas por el Australian Ministerial Councilon Education, Employment, Training and Youth Affairs y publicadas en elinforme citado en el párrafo anterior revelaron que “los gastos por alumnode secundaria [fueron] mayores que en el caso de los de primaria con unarelación primaria/secundaria de 1,46 en el caso de Australia durante elperíodo 1992-93” (p.14). Tras haber revisado estos datos y después dehaber conducido su propio análisis sobre la financiación orientada por laactividad, el Comité de Victoria delineó dos componentes para lageneración de un Presupuesto Global de las Escuelas (School GlobalBudget): el primero debería reflejar las características del aprendizaje delalumno y el segundo incluía programas prioritarios del currículo. Elprimer componente del Presupuesto Global de las Escuelas en Victoriarepresentaba dos partes: el núcleo de la financiación, que era unaasignación por alumno basada en diferenciales de grado-nivel y quereflejaba las variaciones del costo basado en necesidades; y lafinanciación basada en las características específicas del alumno.

A fin de construir la fórmula para el componente ‘núcleo de lafinanciación’, el Comité de Victoria encargó la realización de estudios decaso sobre la asignación de recursos en las escuelas. Estos estudios decaso aplicaron un enfoque de análisis de la financiación orientada por laactividad a fin de obtener: i) el costo por alumno para las escuelasprimarias y secundarias; ii) el costo por alumno por grado-nivel; iii) elcosto por alumno en función del ‘objeto’ del gasto (costos del personaldocente, otros costos de personal y otros costos no relacionados con elpersonal) y el ‘propósito’ (instrucción, administración, servicios de

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bienestar del estudiante, viajes, etc.); y iv) costos por alumno por áreadel currículo y por grado-nivel. El enfoque analítico de estos estudios decaso fue desarrollado por uno de los autores de este capítulo y utilizadopor el Comité de Victoria en posteriores investigaciones para hacerrecomendaciones sobre la financiación por alumno. El enfoque abarcó lainvestigación de la asignación real interna de recursos dentro de lasescuelas. Su principal preocupación fueron las actividades comunesdentro de las escuelas, sin incluir los programas de mejora del currículo,ni los factores relacionados con los alumnos o los sitios escolares. Poresta razón, el enfoque es muy adecuado para la generación delcomponente para la ‘asignación básica por alumno’ en una fórmula definanciación que se aplique a la matrícula total de la escuela y a losajustes de los diferenciales por grado-nivel.

4.4 Dos estudios de caso: Victoria (Australia) yCambridgeshire (Reino Unido)

Es posible emplear dos enfoques para la obtención de los datos parael análisis orientado por actividad. Primero, los datos pueden serobtenidos a partir de las prácticas reales en las escuelas (el enfoqueutilizado en Victoria). Segundo, los datos pueden ser obtenidos mediantela evaluación profesional de las practicas deseadas (el enfoque utilizadoen Inglaterra por la Cambridgeshire Local Education Authority).

Es importante notar que el primer enfoque provee costos poralumno para una forma existente de provisión educacional y podría, porconsiguiente, reflejar prácticas históricas que no tienen una base lógicay que actualmente se consideran inadecuadas. El segundo enfoqueprecisa ser atenuado con cierto pragmatismo, porque las exigenciasexageradas en materia de la oferta educacional podrían conducir arequerimientos presupuestarios que estén fuera de la capacidadfinanciera del gobierno.

4.5 Estudio de caso 1: Análisis de la financiación orientadapor la actividad basado sobre una “práctica real”en las escuelas de Victoria (Australia)

A continuación se presenta el enfoque basado en la práctica real,diseñado en 1994 para las escuelas de Victoria, para efectuar el cálculo

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de los costos y la financiación orientados por la actividad. Este enfoquederiva los costos por alumno y grado-nivel examinando la distribuciónreal de los recursos en las escuelas (Abu-Duhou, 1996). El propósitoprimordial de esta investigación fue orientar la política del núcleo definanciación en el Presupuesto Global de las Escuelas y fue, asimismo,el primer estudio de este tipo realizado en Australia.

El análisis examinó las funciones de varios recursos (asignación depersonal y otros) y sus costos para llevar a cabo las actividades deenseñanza y aprendizaje en las escuelas de Victoria. Esto requirió unexamen de cómo y a dónde fueron asignados los recursos disponibles,siendo la primera tarea del análisis identificar las principales actividadesde enseñanza y aprendizaje de cada escuela. Todos los otros gastos, talescomo administración, utilización de edificios y mantenimiento deterrenos fueron considerados costos indirectos, y fueron atribuidos a lasactividades de enseñanza prorrateados por grado-nivel.

(a) Definir e identificar las actividades de enseñanza y aprendizaje

El primer paso para analizar la financiación orientada por laactividad consiste en determinar el alcance de las actividades deenseñanza y aprendizaje necesarias para impartir el currículo requerido.Estas actividades están directamente vinculadas a las ofertas curricularesy su organización. El alcance de las actividades de enseñanza yaprendizaje se debe examinar escuela por escuela, porque las escuelasdifieren de un país a otro, e incluso dentro de cada país, en lo querespecta a la gestión del personal docente, funciones del personaladministrativo, oferta curricular, programas y organización delalumnado. Incluso cuando el perfil de las actividades de enseñanza yaprendizaje parece ser semejante, sucede con frecuencia que existendiferencias importantes en la manera de asignar los recursos a lasdiversas actividades en cada escuela e, igualmente, diferenciassustanciales en las características de los alumnos, lo que tiene unimpacto sobre los costos. Las principales actividades de los maestros sepueden agrupar en dos categorías distintas.

(a) Enseñanza cara a cara. Esto representa el tiempo que utiliza elmaestro en la clase enseñando los cursos, distribuidos según unhorario para impartir el currículo regular (esto incluye sólo laenseñanza regular y prevista en los horarios, y excluye la enseñanzade reemplazo para cubrir la ausencia del maestro titular).

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(b) Actividades del maestro sin relación cara a cara. Éstas representanel tiempo destinado a apoyar la enseñanza y proveer otrasactividades de aprendizaje en que no hay una relación cara a cara.

(c) Es la parte más difícil de definir e identificar entre las actividadesdel maestro. Lo que se incluya variará entre un sistema de educacióny otro, entre los diferentes tipos de escuela y entre los niveles deescolarización dentro de un mismo sistema. Un elemento importantede estas actividades está dado por el tiempo empleado para apoyarla enseñanza. Esto incluye el tiempo dedicado a la administración yla planificación (por ejemplo, planificación de las lecciones,evaluación de las tareas de los alumnos, supervisión de los gruposde enseñanza por materia en la educación secundaria, supervisióndel aula en el caso de los maestros de educación primaria,coordinación de materias tanto a nivel de la materia misma como anivel del área de estudio). El otro grupo de actividades abarca tareasdistintas de la enseñanza regular, realizadas por el personal docentey que se consideran como parte de su carga de trabajo, tales como lacoordinación de la información en orientación vocacional,coordinación del bienestar del educando, la revista escolar,computadoras, biblioteca, reemplazo de maestros, desarrolloprofesional, teatro, música, fotografía, orientación del educando yotras responsabilidades administrativas.

Es difícil elaborar una lista exhaustiva de las actividades propias deuna ocupación profesional como la docencia, en la que algunasactividades se emprenden en forma voluntaria, fuera de las horas detrabajo (por ejemplo, el desarrollo profesional). Sin embargo, lasactividades incluidas en un análisis de la financiación orientada por laactividad son las actividades consideradas contractuales, bien sealegalmente o para los fines del análisis. La identificación y laclasificación de las actividades de enseñanza sin relación cara a caradependen de la práctica vigente, las limitaciones financieras delmomento y el criterio profesional. Por consiguiente, es necesarioanalizar las tareas realizadas por los maestros, así como las de losdirectores y subdirectores, para calcular los costos indirectos.

Para especificar las actividades efectivas realizadas por losmaestros es necesario examinar los horarios escolares. Esteprocedimiento identifica el volumen de la enseñanza impartida en laescuela en cada área de estudio. En Victoria, la mayor parte de lasactividades de enseñanza y la asignación de recursos se organizan

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alrededor de ocho líneas de estudio: arte, inglés, salud y educaciónfísica, lenguas distintas del inglés, matemática, ciencias, estudiossociales y del medio ambiente y, finalmente, tecnología. Estas materiasse imparten a los alumnos en todas las escuelas, si bien la cantidad detiempo dedicado a cada una varía según el grado-nivel.

Para que el análisis sea completo, también se deben identificar lasactividades del personal no docente. Asimismo, se deben incluir los recursosfísicos necesarios para apoyar las actividades educacionales (por ejemplo,libros y equipo). La mayoría de estos recursos pueden estar relacionados conáreas particulares del currículo que apoyan. Dado que algunas materiasrequieren más recursos que otras (por ejemplo arte y tecnología), elcontenido y equilibrio del currículo afectará los costos unitarios.

(b) Estimar el tiempo de trabajo del personal docente

El paso siguiente consiste en estimar la cantidad de tiempo que serequiere durante el año escolar para cada actividad identificada. Lainstrucción cara a cara (enseñanza en el aula) durante el año escolarsigue normalmente un horario o está organizada en ciclos semanales,cada uno de los cuales consiste en cierto número de períodos dedicadosa cada grado-nivel y a cada materia. En algunas escuelas, el ciclo lectivose repite en intervalos diferentes de una semana; por consiguiente, esimportante identificar la duración del ciclo y el número de veces que éstese repite en un año escolar. Es necesario identificar en cada ciclo elnúmero de períodos de la instrucción cara a cara impartida a losalumnos. En el análisis final, queda fijado el número de períodos deenseñanza por año escolar que se imparte a cada grado-nivel. Esto seconsidera como el período anual de enseñanza contractual que seimparte a cada alumno (excluyendo a los alumnos con necesidadessuplementarias de educación). En el ejemplo que presenta el Esquema4.1 las escuelas de Victoria tienen 40 ciclos anuales, con 25 períodos porciclo en las escuelas primarias, lo que arroja un resultado de 1.000períodos lectivos anuales para los alumnos de primaria, frente a 1.200períodos para los alumnos de secundaria.

Una vez que se ha establecido la estructura cíclica del programa, esnecesario determinar el número de horas de instrucción cara a cara,requerido para impartir a cada alumno el número de períodos anuales quele han sido acordados. Esto depende del número de alumnos, así como deltamaño promedio de las clases en las que se imparten los cursos. Cuantomayor sea el número de alumnos y menor el tamaño de la clase, tanto

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mayor será el número de horas de instrucción cara a cara necesarias paraocuparse de un número dado de períodos anuales de clase. Generalmente,hay materias que se enseñan en clases de menor tamaño que otras (porejemplo, clases prácticas y de laboratorio en ciencias y tecnología, porrazones de seguridad). Cuanto mayor sea el número de opciones que seofrece a los alumnos, tanto menor será el tamaño promedio de la clasepara un número dado de alumnos. Por consiguiente, el número requeridode horas de enseñanza del maestro dependerá del equilibrio entre lasdiversas materias y la organización del currículo.

Esquema 4.1 Disposiciones para la organización del programa general enlas escuelas primarias y secundarias de Victoria (Australia)

Detalles generalesTodas las escuelas funcionan con un ciclo semanal

Número de ciclos semanales anuales 40 ciclosNúmero de períodos diarios de clase en secundaria 6 períodosNúmero de períodos diarios de clase en primaria 5 períodosNúmero de períodos de clase por ciclo en secundaria 30 períodosNúmero de períodos de clase por año en secundaria 1.200 períodosNúmero de períodos de clase por ciclo en primaria 25 períodosNúmero de períodos de clase por año en primaria 1.000 períodos

Insumos en términos de maestrosTiempo total en el aula para un maestro de primaria a tiempo completo: 25 períodos porciclo.Apoyo total a la enseñanza asignado a los maestros de primaria para el tiempo empleadoen administración y planificación: 3 períodos por ciclo.Tiempo total en el aula para un maestro de secundaria a tiempo completo: 30 períodospor ciclo.Apoyo total a la enseñanza asignado a los maestros de secundaria para el tiempoempleado en administración y planificación: 7 períodos por ciclo.

En el estudio realizado en Victoria, se obtuvo información detalladade las escuelas para calcular el número de horas de instrucción cara acara impartidas en total a todos los alumnos, diferenciados por grado-nivel. Dado que las escuelas secundarias tienen una mayorespecialización por materia y un mayor número de materias opcionales,requieren un tiempo mayor de enseñanza cara a cara por ciclo que lasescuelas primarias con el mismo número de alumnos.

No es necesario mostrar los detalles de la organización curricularcon el propósito de utilizar, en una fórmula de financiación, un costoanual por estudiante para la instrucción cara a cara de acuerdo al grado-

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nivel. Sin embargo, si un organismo financiador desea que las escuelasofrezcan a sus alumnos más horas en las materias basadas en el empleode talleres o laboratorios, o un mayor número de opciones curriculares,esto se debe reflejar en un costo mayor por estudiante; de otro modo, lasescuelas no podrán cumplir o deberán desviar recursos de otros rubros.

Estimar el tiempo de la instrucción que no es cara a cara resultamás difícil, dado que tales actividades son más variadas y el tiempo queellas deberían tomar no siempre se especifica en los contratos de losmaestros o en acuerdos informales dentro de la escuela. Otro factor quese debe tener en cuenta es el momento en que se realiza la actividad.Algunas actividades de enseñanza que no se ejecutan cara a cara debenrealizarse durante la jornada escolar (por ejemplo, tareas relativas albienestar del estudiante, reemplazo de maestros, observación de laslecciones), otras se realizan después de la jornada escolar (por ejemploconsultas con los padres de familia) y otras en cualquiera de estosperíodos. Generalmente, los maestros dedican algún tiempo a lasactividades que no se efectúan cara a cara dentro de la jornada escolar.Como se muestra en el Cuadro 4.1, se esperaba que los maestros de lasescuelas primarias en Victoria prestasen 25 períodos semanales a lasactividades de enseñanza y aprendizaje. Dentro de los 25 períodossemanales para cada maestro equivalente a tiempo completo, la carga detrabajo asignada para la enseñanza cara a cara era de 22 períodossemanales, con 3 períodos para tareas administrativas y de planificación,preparación de lecciones y evaluación. De los maestros de las escuelassecundarias se esperaba que prestasen 30 períodos semanales para lasactividades de enseñanza y aprendizaje. Dentro de estos 30 períodossemanales para cada maestro equivalente a tiempo completo, la carga detrabajo asignada a la enseñanza cara a cara era de 23 períodos semanales,con 7 períodos para tareas administrativas y de planificación, opreparación de lecciones y evaluación.

El análisis de las actividades reveló que ciertas tareas que realizanlos maestros reducían la carga de trabajo dedicada a la enseñanza cara acara. Estas actividades incluían la coordinación de los maestros quetrabajan en el aula en las escuelas primarias y la coordinación de grado-nivel en las escuelas secundarias, orientación vocacional, bienestar delestudiante, revista de la escuela, computadoras, biblioteca, reemplazo demaestros, desarrollo profesional, teatro, música, fotografía, orientacióndel educando y otras obligaciones administrativas. Por consiguiente,para algunos maestros de las escuelas primarias su carga de trabajo deenseñanza cara a cara fue bastante menor que 22 períodos semanales,

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cuando se agregaban todas sus obligaciones para sumar 25 períodossemanales. De manera similar, muchos maestros de las escuelassecundarias no llegaban a enseñar 23 períodos semanales cuando seagregaban todas sus obligaciones para sumar 30 períodos semanales. Ladivisión final del tiempo de un maestro en diversas actividades esespecífica de cada escuela, mientras que el tiempo total dedicado a laenseñanza y el aprendizaje son tiempos contractuales.

Una cuestión adicional que se debe tener en cuenta en un análisis dela financiación orientada por la actividad es que algunas actividades queno se efectúan cara a cara dependen más del número de períodos deinstrucción (períodos de clase) que corresponden a un maestro en cadaciclo, que del número de alumnos. Ejemplos de esto son la preparaciónde las lecciones, el desarrollo profesional y la coordinación de materias.Otras actividades, tales como la evaluación y los informes para los padresde familia, son generadas directamente por el número de alumnos.

En el análisis en Victoria se supuso, simplificando, que todas lasactividades de enseñanza y aprendizaje son generadas por el número deperíodos de clase cara a cara. Esta suposición se hizo de manera que launidad mínima para generar actividades fuese el período de clase cara acara. Por consiguiente, cada período de clase cara a cara genera untiempo de instrucción cara a cara por parte del maestro y,adicionalmente, un tiempo de actividad del maestro que no se realizacara a cara. Esto significa que si el número de alumnos aumenta, pero selo distribuye dentro de las clases existentes, de modo que el número declases permanezca constante, entonces la cantidad de tiempo que serequiere del maestro por año escolar tampoco se altera. Es perfectamenteposible hacer conjeturas alternativas, siempre y cuando se esté encondiciones de hacer el análisis más complejo al clasificar lasactividades que no son cara a cara, según que el tiempo requerido porellas dependa del número de maestros, del número de clases “distintas”a las que se enseña, del número de estudiantes, y de si las actividades serealizan durante la jornada escolar o fuera de ella.

(c) Estimar el tiempo del personal no docente

El tiempo del personal auxiliar no docente debe incluirse,igualmente, en un análisis de una financiación orientada por la actividad.Los sistemas escolares varían en gran medida con respecto al número ylas categorías del personal no docente empleado en las escuelas. Partedel personal trabaja directamente en actividades de apoyo a la enseñanza

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y aprendizaje (por ejemplo, asistentes de aula, asistentes de laboratorioy técnicos) y representan una parte de los costos directos de enseñanzay aprendizaje. Estos costos pueden ser atribuidos a áreas particulares delcurrículo y grados-niveles.

Otros miembros del personal no docente proveen servicios degestión y administración. Esta categoría del personal incluye al directorde la escuela, al subdirector, al personal de oficina, intendentes, así comolas tareas administrativas realizadas por el personal docente que sonesenciales para el funcionamiento de la escuela, más que para laenseñanza y el aprendizaje de los alumnos. El personal que provee estasactividades es denominado ‘personal de apoyo administrativo’, pues susactividades son esenciales para el funcionamiento de la escuela comoinstitución. Adicionalmente, las escuelas emplean personal quedesempeña funciones específicas, tales como las de coordinador debienestar del estudiante, consejero, orientador vocacional, enfermera, etc.

Los deberes y responsabilidades de este personal se debenexplicitar en los acuerdos contractuales entre la escuela y el organismofinanciador, o pueden ser definidos por la escuela. Para los propósitos dela financiación, sin embargo, los costos de estas actividades son parte delcoeficiente de la asignación básica por alumno en la fórmula definanciación. No obstante, si los costos unitarios varían según el tipo ytamaño de la escuela, entonces es apropiado asignar los fondos paratodos o parte de estos costos en relación con otras variables distintas delnúmero de estudiantes (véase el Capítulo 5).

(d) Incluir parámetros fijados exteriormente

El paso siguiente en el análisis de la financiación orientada por laactividad consiste en incluir información acerca de parámetros o factoresdeterminados exteriormente que afectan los costos, pero que deben sertomados como fijos para los “propósitos del cálculo de costos”. Talesparámetros fijados exteriormente incluyen, generalmente, los salarios ylas condiciones de trabajo del personal docente y no docente, el númerode horas trabajadas, normas de salud y seguridad, duración de la jornadaescolar y el año escolar, y otros. Estos aspectos deben ser reconocidos yutilizados en el cálculo cuando sea pertinente.

(e) Establecer el costo de la enseñanza por alumno

Habiendo identificado las actividades de enseñanza y aprendizaje,

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el personal docente y no docente, y los parámetros fijados exteriormente,el próximo paso es calcular el costo del tiempo de enseñanza y derivarlos costos por alumno. Un análisis detallado permite formular el costopor alumno de diversas maneras: por grado-nivel, por área del currículo,por ‘objeto’ del gasto (costos de los maestros, otros costos de personal ydiversos costos no vinculados al personal), por ‘propósito’ (instrucción,administración, servicios de bienestar del estudiante, viajes, etc.) y,finalmente, el costo por estudiante por área de estudio y por grado-nivel.

Considerando las conjeturas y el análisis hecho anteriormente, elcoeficiente de los costos de maestros vinculado al indicador del alumnoen una fórmula de financiación orientada por la actividad puedederivarse de las variables que aparecen en el Cuadro 4.1. El cuadromuestra la información necesaria para derivar el costo del maestro porestudiante con cifras ilustrativas. Sólo se ilustra el costo mínimo porgrado-nivel (grupo anual y rango de edades) y se supone que las escuelasson del tamaño mínimo eficiente, de manera que puedan organizar laenseñanza basándose en el tamaño asumido de la clase. Se puedenderivar costos diferentes de los maestros para las escuelas más pequeñas,estableciendo conjeturas específicas acerca del tamaño que deben tenerlos grupos de enseñanza para poder impartir el currículo.

De estas variable, Nj, el tamaño promedio de la clase, representauna variable de política que podría ser manipulada a nivel de la escuelaa fin de lograr economías de escala en relación con los costos de losmaestros. Alternativamente, el tamaño de la clase puede ser fijado por lapolítica nacional: por ejemplo, muchos sistemas educacionalespresuponen un tamaño de clase de 25 alumnos en el nivel primario. Elsubíndice j representa el grado-nivel y asume los valores (P, 1, …, 12),siendo P el primer grado escolar.

X1j equivale al número de semanas por año que los alumnosreciben instrucción, multiplicado por el número de horas semanales deinstrucción que recibe una clase. El subíndice se utiliza para permitir quelas decisiones de política cambien el número de períodos de enseñanzapor grupo de alumnos en un grado-nivel. A partir del análisis realizadoanteriormente y del Cuadro 4.1, como un ejemplo, X1j equivale a 1.000para las escuelas primarias ó 1.200 para las escuelas secundarias. En estecaso se supone que cada período dura una hora.

X2j es el número de horas-maestro requeridas para el apoyo a laenseñanza y el aprendizaje por Nj alumnos por año. Ésta es una variablemuy compleja, pues incluye todas las actividades sin relación cara a caraque son necesarias para apoyar directamente la enseñanza y el aprendizaje

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en un grado o clase del tamaño Nj, por año. Si suponemos que el períodode clase es la unidad más pequeña de análisis, el tiempo empleado aquívaría con el número de clases en las que se enseña. X2j difiere de unsistema escolar a otro, pero al mismo tiempo difiere dentro de los nivelesde educación de un mismo país. El valor real de X2j en la mayoría de lasescuelas primarias de Victoria depende de si la clase funciona con unmaestro de aula y la participación parcial de un maestro especial, lo que,a su vez, depende del tamaño de la clase. También depende de lasactividades que se exige al maestro, tales como la comunicación con lospadres de familia, que varía en función del número de clases a las queenseña y, por tanto, del número de maestros. Sin embargo, en las escuelassecundarias la complejidad es mayor, dado que depende igualmente de lasmaterias enseñadas, las que, a su vez, aumentan la cantidad de tiempo poralumno para la administración y la planificación. El ejemplo que sepresenta en el Cuadro 4.1 supone que se ha efectuado el análisis anteriory que se requieren 900 horas anuales de tiempo del maestro (de diferentesmaestros) para las clases de 25 alumnos.

X3 es el tiempo contractual que equivale al número total de horaspor año por el cual se contrata a los maestros para que desempeñen lasactividades incluidas en el análisis. Éste se establece para cualquiersistema escolar considerado individualmente.

Como se notó anteriormente, la unidad más pequeña de asignaciónde recursos para la enseñanza y el aprendizaje es el período de clase. Eltiempo del maestro generado por una clase de la talla Nj se normaliza enuna relación por alumno, dividiéndolo por el número de alumnos porclase a fin de obtener la fracción de tiempo del maestro requerida paracada estudiante. Tomando el ejemplo del Cuadro 4.1, el costo del tiempodel maestro por alumno es:

(la fracción de maestro requerida por estudiante) * (el costo delpromedio anual del salario de un maestro)

La fracción de maestro requerida por estudiante del grado-nivel j es:

(X1j + X2j )/(X3 × Nj) = 1900/(1400 × 25) = 1,35/25 = 0,054

En este ejemplo se requieren 1,35 maestros, en promedio, pararealizar actividades de enseñanza y de apoyo a clases con un promediode 25 alumnos, lo que corresponde a 0,054 maestros por alumno.Suponiendo que el costo anual promedio de un maestro es de $30.000,el costo por estudiante del maestro es de $1.620. Éste es el valor delcoeficiente utilizado para calcular el costo de las actividades deCuadro 4.1 Descripción de las variables utilizadas para calcular el

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coeficiente del costo de la enseñanza para la fórmula definanciación y el ejemplo presentado

Nombre de Descripción de la variable Valor numérico supuestola variable de la variable

Nj El tamaño promedio de la clase 25 alumnos por grupoen la que se enseña a los estudiantes de enseñanzadel grado j la gama de áreas de estudio o las materias del currículo.

X1j El número de horas anuales del maestro 1.000 horas (25 horas requeridas para enseñar a una clase del semanales multiplicadastamaño supuesto (Nj). Éste es el número por 40 semanas)de semanas/ciclos anuales durante los cuales se enseña a los alumnos, multiplicado por el número de horas que se enseña a una clase por semana/ciclo.

X2j El número de horas del maestro sin 900 horasrelación cara a cara para apoyar las actividades de enseñanza y aprendizaje de Nj estudiantes por año.

X3 El número total anual de horas por el cual 1.400 horasse contrata al maestro para realizar su trabajo.

X4 El número anual de horas por el cual se 760 horascontrata al maestro para enseñar a una clase.

X5 Un salario promedio anual nacional de $30.000un maestro, que incluye gastos indirectos (tales como seguridad social, contribución a la caja de pensiones, etc.).

enseñanza y aprendizaje que resulta de la asignación del tiempo de losmaestros. Se puede suponer que este coeficiente está fijado para todoslos grados-niveles o que varía desde la primaria, pasando por el primerciclo de secundaria, hasta el segundo ciclo de secundaria. Obviamente,este coeficiente varía con cualquier cambio que pueda ocurrir en eltamaño de la clase, el salario de los maestros y la asignación de tiempopor grado-nivel, tanto para la instrucción como para el apoyo a lainstrucción. Es decir, cualquier diferencia por grado-nivel se reflejaría endiversas conjeturas acerca del tamaño de la clase, horas lectivas yactividades de apoyo sin relación cara a cara a fin de producir uncoeficiente diferente de los costos de enseñanza.

(f) Establecer otros costos directos por estudiante

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Los recursos distintos de los maestros que se requieren para apoyarla enseñanza y el aprendizaje deben ser calculados por estudiante a finde derivar un coeficiente para la fórmula de financiación. El costo deltiempo de apoyo no lectivo del personal se debe calcular sobre la basede los costos salariales del personal involucrado y convertido luego a uncosto por estudiante y grado-nivel.

Los costos para proveer recursos de apoyo curricular son fácilmentecalculables una vez que han sido identificados. Algunos ejemplos son:artículos de consumo para el uso en la clase, libros, diapositivas y ayudasaudiovisuales para la clase, material de clase, material de referencia yaccesorios para los profesores, fotocopias y duplicados para las materias,mantenimiento y reparaciones del equipo utilizado en las diversasmaterias, y costos de excursiones relacionadas con las áreas del currículo.La mayor parte de los costos de apoyo al currículo se relaciona con áreasde estudio y pueden ser adscritos a cada grado-nivel.

(g) Establecer los costos indirectos por estudiante

Todos los otros costos de la gestión y administración de una escuela,sean de personal o no, así como los de la utilización de los edificiosescolares se pueden calcular como montos por alumno. El ‘apoyo a losservicios administrativos’ es un término que se utiliza para referirse atodos los gastos generales en que incurre la escuela para poder funcionarcomo una organización. El tiempo de trabajo del personal de gestión yadministración, identificado en los pasos previos, debe calcularse enrelación con los costos salariales. También se incluyen todos los bienes yservicios esenciales para el funcionamiento de la escuela, tales como útilesde oficina, costos de copias para la oficina, mobiliario de oficina, correo,teléfono, electricidad, gas, viajes del personal, gastos bancarios, seguros,fotocopias para la escuela (independientemente de la materia), publicidad,costos de auditoría y otros costos del personal administrativo contratadoocasionalmente. Estos costos son específicos de cada escuela y serelacionan con el tamaño, los programas y otras necesidades de la escuela.

El mantenimiento, las reparaciones, las obras menores en losedificios de la escuela y los costos de limpieza son, igualmente, costosindirectos. Esta categoría es también específica de cada escuela ydepende mucho de la antigüedad y condición de los edificios y terrenos.Estos costos se analizan en un capítulo ulterior.

Si se delega a las escuelas los costos de los edificios, ellos podrían

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ser asignados en la fórmula de financiación en relación con el tamaño delos edificios o el número de alumnos, o en relación con otros factoresespecíficos de la escuela. Los costos indirectos son atribuidos a losalumnos cuando son costos per cápita o están relacionados con el númeroponderado de estudiantes por grado-nivel. Lo que es más adecuadodepende de si se juzga que los estudiantes contribuyen por igual a loscostos administrativos, cualquiera que sea su grado-nivel, o si se consideraque algunos grados (por ejemplo, alumnos mayores promovidos alsiguiente nivel de educación) requieren más servicios administrativos oespacio edificado. Estos costos son adscritos a los diversos grados-niveles,sobre la base de la matrícula en el grado-nivel, y se convierten en parte delcoeficiente por estudiante en la fórmula de financiación.

4.6 El ejemplo de Victoria

A continuación se presenta un ejemplo de los resultados del análisisde una financiación orientada por la actividad para una escuela primariaen Victoria, durante 1993. Esta escuela primaria tenía 199 estudiantes ensiete grados-niveles: 38 en preparatoria, 28 en el grado 1, 31 en el grado2, 24 en el grado 3, 27 en el grado 4, 24 en el grado 5 y 27 en el grado6. El personal docente de la escuela contaba con 13 maestros (12,9 ETC)y personal especializado, incluyendo 0,6 para la biblioteca, 0,2 paramúsica/matemática, 0,3 para arte y 0,2 para ciencias. Adicionalmente,contaba con un director no docente y un empleado a tiempo completo.La escuela había desarrollado un sistema integral de programación delpresupuesto que mostraba el presupuesto para cada área de estudio. Laasignación de tiempo del personal docente para las actividades deenseñanza y no enseñanza se logró mediante el cuidadoso análisis delhorario, la organización del currículo y la distribución de los maestros.Dada la distribución de las cargas de trabajo de los maestros en las ochoáreas del currículo para cada grado-nivel y las responsabilidades deapoyo a la administración y la enseñanza, la escuela ofrecía 265 períodospor ciclo. De éstos, 225 períodos se consideraron como enseñanza caraa cara y 40 períodos por ciclo fueron dedicados a obligaciones distintasde la enseñanza cara a cara (apoyo a la enseñanza y tiempo para laadministración y la planificación). Tras los ajustes por el tamaño de laclase, los costos totales por alumno se distribuyeron como se muestra enel Cuadro 4.2. El valor del coeficiente para cada grado-nivel aparece enla última línea del cuadro. El costo ponderado promedio para la escuelafue de $3.399, como lo muestra la última celda de la última línea del

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Cuadro 4.2.Las cifras del Cuadro 4.2 indican que el costo promedio total por

estudiante, para esta escuela, fue de $3.399. Sin embargo, hubo notablesvariaciones en los costos por estudiante y por grado-nivel, debidas tantoal tamaño de la clase como al nivel. El valor del coeficiente fue de$3.009 para los alumnos del grado 6, muy por debajo de la cifra de$3.573 para los alumnos del grado 6.

Cuando se preparan cuadros como el Cuadro 4.2 para una muestrade escuelas, es posible establecer insumos financieros promedio paracada grado-nivel del sistema. Estos valores promedio son las cifras que seemplean en la elaboración de una fórmula de financiación para todo unsistema escolar. No obstante, se debe hacer hincapié en que el enfoqueadoptado en Victoria se refiere a un análisis de la financiación orientadapor la actividad para la “práctica real” (distinta de la “práctica deseada”).

En un capítulo anterior acerca de los “principios” de la construcciónde fórmulas se notó que las asignaciones básicas por estudiante se hacíana menudo: a) por estudiante y b) diferenciada por grado-nivel. Estasegunda parte de la asignación se construye, a veces, reuniendo conjuntosde grados-niveles. Al diferenciar la financiación, comúnmente se hace unadistinción entre los primeros años, los últimos años de primaria, el primerciclo de secundaria y el segundo ciclo de secundaria. Para las escuelas quese hallan por debajo del tamaño mínimo eficiente y que, por consiguiente,tienen costos más elevados por estudiante, el modelo de financiaciónorientada por la actividad puede aplicarse para calcular los costosadicionales adscritos a las clases o grupos de enseñanza más pequeños.Estos ajustes serían asignados como parte de los costos del sitio escolar.

Por ejemplo, en Victoria, la indización de los costos de enseñanzay aprendizaje respecto del promedio ponderado de todos los grados-niveles fue de $2.521. Este promedio global ponderado fue muy próximoal promedio del grado 8, de $2.478. En la indización respecto del grado8, los valores variaron entre 0,60 para el grado 5 y 1,66 para el grado 12.Estas diferencias estaban vinculadas con las diferencias de tamaño de lasclases en el grado-nivel superior, que estaban relacionadas con lasofertas del currículo y la gama de materias impartidas. Tambiénestuvieron vinculadas a los volúmenes menores de enseñanza cara a carade los maestros de las escuelas secundarias, lo cual, a su vez, estaba enrelación con la diversidad de materias y actividades realizadas por losmaestros de las escuelas secundarias, más allá de las realizadas cara acara, y con el tipo de organización interna de la escuela misma y ladistribución de la carga de trabajo entre los maestros.

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Cuadro 4.2 Financiación por alumno distribuida por grado-nivel y actividad, para una escuela particular en el estadode Victoria (Australia) (dólares por alumno)

$ por Grado

Tipo de actividad P 1 2 3 4 5 6 Promedio $

1. Enseñanza y aprendizaje

a) Personal docente 1.576 1.825 1.804 1.585 1.795 1.657 1.380 1.671b) Personal de apoyo 239 314 330 330 330 330 199 294

Subtotal 1.815 2.139 2.134 1.915 2.125 1.897 1.579 1.965

2. Apoyo al currículo 39 52 47 60 54 60 56 52

3. Gestión y administración: 460 613 557 707 639 712 657 608personal

4. Gestión y administración: 577 769 754 889 909 890 717 775sin incluir al personal

Valor del coeficiente 2.891 3.573 3.492 3.571 3.727 3.649 3.009 3.399

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Com

ponente 1:A

signación básica por estudiante

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4.7 Estudio de caso 2: Análisis de la financiación orientadapor la actividad basado en una “práctica deseada”en las escuelas de Cambridgeshire (Reino Unido)

La Autoridad Local de Educación (ALE) de Cambridgeshire(Cambridgeshire Local Education Authority, LEA) en el Reino Unidofue una de las primeras que introdujo la Gestión Financiera Local o GFL(Local Financial Management, LFM). Desde 1982 hasta 1986, sieteescuelas (seis de secundaria no selectiva y una de primaria)emprendieron experiencias piloto de “gestión local”. Esto supuso que lasescuelas recibieran un monto a suma alzada para que lo distribuyesenlibremente en lo que el director y los miembros del consejo escolarconsiderasen apropiado para satisfacer las necesidades particulares de laescuela. Las escuelas debían pagar, prácticamente, todos los costos defuncionamiento, excepto reparaciones importantes de la edificación ymejoras que exigiesen gastos de capital. La distribución de los recursosentre el personal docente y no docente, los materiales de enseñanza, elmantenimiento interno y las reparaciones quedó a discreción de laescuela misma.

Si bien el impacto de este enfoque de gestión de las escuelas no fueevaluado rigurosamente en lo que se refiere al rendimiento de losestudiantes, hubo la sensación de que era un “éxito”, en tanto queotorgaba una mayor flexibilidad a la gestión a nivel del sitio escolar,promovía la eficiencia y estimulaba las actividades empresariales paraaumentar los ingresos de las escuelas, que éstas podían conservaríntegramente. Los principios básicos del modelo de Cambridgeshirefueron adoptados por el gobierno central y transformados en la GestiónLocal de las Escuelas o GLE (Local Management of Schools, LMS), quese convirtió en la pauta nacional a partir de la Ley de Educación(Education Act) de 1988.

4.8 El proyecto de asignación de personal orientada por la actividad

A finales de la década de los ochenta y principios de la de losnoventa, la atención en Cambridgeshire cambió de la distribución derecursos a nivel escolar a la cuestión de la generación de recursos a nivelde la Autoridad Local de Educación (ALE). Dicho brevemente, ¿sobre

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qué base lógica generaba la ALE su presupuesto para la educación y loasignaba a las escuelas y qué volumen de servicios creían financiar lospolíticos (consejeros del condado)? Para comprender más plenamenteesta pregunta con miras a lograr una generación y distribución racionalde los recursos, la ALE estableció grupos de trabajo cuyos miembrosfueron seleccionados entre los funcionarios de la ALE (administradores)y el personal responsable de la ejecución (directores de escuela). Este“diálogo” quedó sólidamente establecido desde los primeros días de laGestión de la Financiación Local (GFL). En las etapas avanzadas delproyecto, los grupos de trabajo incluyeron representantes de los nivelesde educación primaria y secundaria; esto contribuyó a superarmalentendidos, reducir las peticiones especiales en pro de los interesesdel nivel y dar mayor consistencia al modelo en su totalidad.

El objetivo del proyecto de Asignación de Personal Orientada porla Actividad (APOA) fue crear un modelo para las escuelas de educaciónprimaria y secundaria dentro del cual las responsabilidades y actividadesde los maestros se pudiesen definir en función de:

• requerimientos básicos de la enseñanza;• necesidades especiales de educación; • reemplazo de maestros y preparación de material de enseñanza;• registro y evaluación del progreso de los alumnos; y• tareas de gestión.

Para cada sección del modelo se desarrollaron fórmulas paracalcular el número de horas del maestro que, según el criterio profesional,se requerían en cada una de las escuelas para cada uno de los rubrosmencionados. Las cifras de los parámetros utilizados en el modeloprodujeron el número total de horas por maestro requerido por cadaescuela. Estos resultados fueron convertidos en número de maestrosequivalentes a tiempo completo (ETC) mediante la utilización dedivisores. Las cantidades de maestros requeridos por cada escuela fueronentonces agregadas para formar el total de maestros requerido para losniveles de educación primaria y secundaria. El costo para esta dotaciónde maestros fue determinado entonces multiplicando el número total demaestros por el salario promedio del maestro. Al llegar a esta etapa, losfuncionarios de la ALE y los miembros elegidos tuvieron la posibilidadde reconocer si el presupuesto de la ALE, determinado principalmentepor el gobierno central, podía o no sufragar ese número de maestros.Cuando los ‘parámetros de meta’ (target parameters) del modeloprodujeron un requerimiento de maestros mayor que el permitido por el

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presupuesto, fueron modificados y convertidos en ‘parámetros de ajusteóptimo’ (best-fit parameters). Este proceso permitió a todos (directores,consejos escolares, funcionarios de la ALE y políticos) reconocer conprecisión qué era lo que el presupuesto de la ALE podía brindar respectodel volumen de servicios para los estudiantes.

Las recomendaciones de los grupos de trabajo fueron analizadaspor consultores externos (Coopers and Lybrand), dando como resultadocambios significativos en los métodos de cálculo del número demaestros requerido.

Debe hacerse hincapié en que a pesar de utilizar el modelo deAPOA para generar y distribuir la financiación de las escuelas, el repartode los recursos a nivel de la escuela se mantuvo a discreción del equipoestacionado en el sitio escolar. Si los parámetros dentro del modeloindicaban, por ejemplo, un tamaño de clase de 27 alumnos paraestudiantes del grado 7, no era necesario que los directores organizasensu escuela con clases de dicho tamaño. Se conservó el principiofundamental de la GLE (Gestión Local de las Escuelas): la toma dedecisiones basada en el sitio escolar.

4.9 Producir el modelo y los parámetros

(a) Requerimientos básicos de enseñanza y aprendizaje

Los requerimientos básicos de enseñanza y aprendizaje se expresanen el nivel primario en términos del número de alumnos por clase, lashoras semanales y el número de semanas por año. Se prestó cuidadosaatención a la cuestión de los tamaños máximos de las clases, dado que elnúmero de alumnos de una cohorte tiende a variar de año en año. Laaplicación rígida de un tamaño máximo, por ejemplo 30 alumnos porclase, habría inducido requerimientos de maestros fuera de la capacidaddel presupuesto. Por consiguiente, se supuso que en el nivel primariohabría una agrupación flexible, de diversas edades y vertical; pero se dioprioridad a la clase inicial (reception class), niños de cuatro años queingresan a la escuela antes de la edad legal, a fin de asegurar quemantuviesen un tamaño pequeño. En el nivel secundario, el modelo fuemás sofisticado, en la medida en que tuvo en cuenta las necesidadesrelacionadas con las diversas materias especiales (ciencias y tecnología,por ejemplo, se deben enseñar en grupos más pequeños, por razones desalud y seguridad), la expectativa de que los alumnos mayores (de 14-16años de edad) tendrían algunas opciones dentro de los requerimientos

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globales del National Curriculum (que estaba siendo establecido almismo tiempo que se desarrollaba este proyecto), y que los alumnos demás de 16 años de edad continuarían la peculiar tradición inglesa de serinstruidos en grupos pequeños, pero durante un número menor de horaspor semana.

En ambos niveles se añadió el ‘tiempo de orientación deleducando’. Este es el tiempo que se dedica cada día a actividades nocurriculares en la clase o en reuniones, dado que en el Reino Unido seexige que todos los niños participen cotidianamente en un acto dedicadoal culto público.

(b) Necesidades especiales de educación para alumnos nodeclarados (non-statemented)

Se hizo una asignación de fondos como ayuda a la escuela para quepudiese satisfacer las ‘necesidades especiales’ de los estudiantes que nohabían sido “declarados”. La intención del proceso de declaración esproveer recursos adicionales específicos a personas nominadas (2% de lapoblación) que sufren de serias minusvalías físicas o mentales.Adicionalmente, otro 18% de los alumnos requiere alguna forma deayuda extra, generalmente bajo la forma de enseñanza individual, y elladebe impartirse con la ayuda de los recursos de personal asignados a laescuela. Esta cifra fue definida en términos de minutos por alumno y porsemana.

(c) Reemplazo de maestros y preparación de lecciones

Se hizo una asignación de tiempo para dar cabida al hecho de queen el Reino Unido se espera que, como parte de sus contratos y dentrode límites especificados, los maestros reemplacen a sus colegas. Esto seorganiza más fácilmente en el nivel secundario que en el primario, en elque los maestros se encuentran plenamente ocupados con sus propiasclases durante toda la semana. Tradicionalmente se da a los maestros desecundaria más tiempo sin contacto con los alumnos (lo que originaalguna controversia) pero, en la práctica, más del 30% del tiempo sincontacto con los alumnos es empleado en reemplazar a maestrosausentes (mientras que en el nivel primario el reemplazo se resuelve conun maestro suplementario). Esta cifra fue expresada como porcentaje, esdecir, el requerimiento de tiempo generado por el factor derequerimiento básico fue aumentado en un 15%.

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(d) Registro y evaluación del progreso del estudiante

La introducción del National Curriculum en el Reino Unido haaportado normas más estrictas en relación con la evaluación y el registrodel progreso de los alumnos. En los cuadros resumen esto aparece comouna asignación por alumno para Tareas de Evaluación Estándar(Standard Assessment Tasks) (para grados específicos) y Registros deRendimiento (Records of Achievement) (para todos los alumnos).

(e) Tareas de gestión

El aspecto más difícil, y tal vez el más innovador, del proyecto deAsignación de Personal Orientada por la Actividad (APOA) enCambridgeshire, fue el intento de cuantificar el tiempo empleado por losmaestros en las tareas de gestión y administración. Después denumerosos ensayos y esbozos, las tareas de gestión de una escuelafueron divididas en 16 categorías (con subdivisiones en muchos casos).Éstas fueron:

i) Nombramiento del personal. En las escuelas del Reino Unido elpersonal fue nombrado por cada escuela, y la práctica usualconsistía en involucrar a parte del personal de la escuela en elproceso de selección.

ii) Gestión del personal. Incluyó las reuniones de los equiposdepartamental y de orientación, como lo especifican lascondiciones contractuales de los maestros, y la comunicacióninterna.

iii) Contacto con los sindicatos y asociaciones del personal.iv) Currículo. Se puso especial cuidado para no repetir las reuniones

mencionadas más arriba, en el punto (ii). ‘Currículo’ incluyó laorientación de los alumnos respecto de las estructuras opcionalesy las pasarelas vocacionales.

v) Revisión de los estándares de enseñanza y aprendizaje. Noincluyó el tiempo necesario de preparación para una inspecciónbajo el sistema nacional (Office for Standards in Education,conocida como OFSTED) que se realizaba cada cuatro años,período modificado actualmente a cada seis años.

vi) Formación y desarrollo del personal. Incluyó los cinco díasreglamentarios por año dentro del ‘tiempo dirigido’ (directedtime) del contrato del maestro y otras actividades de desarrolloprofesional, así como su gestión.

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vii) Gestión de la información. Este rubro incluyó el tiempo empleadopor el personal de nivel superior en la redacción de referenciaspara los colegas que solicitaban un puesto en otro lugar.

viii) Progreso del alumno. Un amplio rubro que cubrió todos losprocesos administrativos de la admisión y el retiro de los alumnos,llenado de registros de notas de examen y contacto con el personalrespecto del progreso de los alumnos. Esta categoría revelódiferencias significativas entre los niveles primario y secundario.

ix) Orientación del educando y disciplina. No fue fácil definir estacategoría en términos de minutos por estudiante y por semana.Incluyó el tiempo que se exige del maestro para que superviseformalmente a los alumnos, antes y después de las horas de clasey durante los recreos, pero no durante el almuerzo, que se financiaseparadamente.

x) Relaciones con los padres de familia. Se refirió solamente a losvínculos reglamentarios (por ejemplo, consultas vespertinas conlos padres de familia) y no incluyó la participación voluntaria delos maestros en actividades de las asociaciones de padres defamilia.

xi) Relaciones con otros organismos. Abarcó el tiempo empleadoprincipalmente por los administradores de mayor jerarquía paracolaborar con la Autoridad Local de Educación (ALE), los mediosde comunicación, la comunidad local, etc.

xii) Relaciones con la junta directiva (consejo escolar). Durante eltranscurso del proyecto se produjo un aumento masivo de laintervención de los miembros del consejo en la conducción de lasescuelas y se realizó un intento para cuantificar la cantidad detiempo empleada en la gestión de este proceso.

(xiii) Relaciones con la autoridad. Abarcó el tiempo empleado encompletar los informes oficiales, tanto para la ALE como para elMinisterio de Educación y Empleo (Department for Educationand Employment).

(xiv) Relaciones con otros establecimientos de educación.(xv) Financiación y recursos. Incluye el tiempo empleado por los

administradores de mayor nivel jerárquico en sistemas de controlfinanciero.

(xvi) Local. Desde la implementación de la GLE (Gestión Local de lasEscuelas), el personal directivo ha debido emplear parte de sutiempo en el monitoreo del estado del local escolar con la ayudadel personal no docente.

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Se recolectó datos referentes a los rubros anteriores de una ampliamuestra de escuelas. A pesar de las dudas en ciertas áreas, debido adificultades de interpretación (por ejemplo, en algunas de las escuelas demayor tamaño, muchas de las tareas administrativas encomendadastradicionalmente al personal docente habían sido asignadas a unpersonal no docente y menos costoso), se generaron cifras que sugeríanuna asignación por alumno en el nivel primario y, en el nivel secundario,una “suma global” de tiempo, independientemente del número dealumnos, con un límite superior relacionado con el número de alumnosmatriculados. También se hizo una distinción entre las actividades degestión relacionadas con los alumnos y las relacionadas con losmaestros. Un mayor número de maestros en una escuela exige unamayor cantidad de tiempo para una gestión eficaz.

4.10 Convertir las necesidades de tiempo en profesores

Habiendo obtenido el número de horas de maestro que se requierepara todas las actividades definidas previamente, la próxima tarea fueconvertir estas cifras en maestros reales. En el Reino Unido, el contratode los maestros requiere que éstos trabajen 1.265 horas de ‘tiempodirigido’, es decir, que el director de la escuela puede especificar cómoy dónde se deben emplear anualmente estas 1.265 horas. El documentolegal que especifica los compromisos contractuales del maestro esperaque los maestros pasen más tiempo que el indicado fuera (o dentro) dela escuela en prepararse personalmente. Las 1.265 horas son tan sólo lashoras que el maestro debe estar disponible para asumir tareasespecificadas.

La primera cuestión que había que elucidar fue si se debía o noincluir el tiempo del director y del subdirector (o subdirectores) de laescuela. Mientras que en muchos sistemas de educación se considera queel director desempeña un papel puramente administrativo, la tradición delReino Unido prevé que los directores y subdirectores de escuela asumanalgunas tareas de enseñanza, además de su labor administrativa. Dehecho, en la mayoría de las escuelas primarias el subdirector es tambiénmaestro de aula. Al mismo tiempo, en las escuelas del Reino Unido esusual que muchas de las tareas de gestión y administración seancompartidas entre algunos de los miembros del personal docente demayor jerarquía, los que reciben mejoras financieras (puntos porresponsabilidad –responsibility points–) por esta labor. Finalmente, selogró un acuerdo para incluir en todos los cálculos a los directores y

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subdirectores de escuela, a pesar de que la cifra contractual de 1.265horas no se aplica en su caso. Sin embargo, se supone que el desempeñode sus responsabilidades exige muchas horas. Encuestas nacionales deorganismos independientes han mostrado que, durante el período declases, los directores trabajan un promedio de 60 horas semanales, lo querepresenta una carga de trabajo anual equivalente a 45 horas semanales.

En las primeras etapas del proyecto, el grupo de trabajo dividiósimplemente entre 1.265 el número agregado de horas requerido porescuela para obtener el número requerido de maestros. Los consultoresexternos hicieron notar la falla de este proceso. Las actividades, tal comose las analizó anteriormente, se distribuyen en tres categorías:

a) las que se deben realizar ‘dentro de las horas de clase’ porque losalumnos están involucrados directamente;

b) las que se deben realizar cuando los estudiantes no están presentes(por ejemplo, reuniones del personal) ‘fuera de las horas de clase’;y

c) las actividades que se pueden realizar en cualquier momento.

Un ejemplo ilustrará el problema. Si el requerimiento total detiempo de una escuela resulta ser de 12.650 horas, la división entre 1.265indicará un requerimiento de 10 maestros. Sin embargo, si 9.900 de lashoras de maestro deben emplearse durante ‘las horas de clase’ y losestudiantes se hallan presentes sólo durante 900 horas, entonces los 10maestros no bastarán, pues sólo podrían proveer 9.000 de las 9.900 horasexigidas. Por consiguiente, serán necesarios 11 maestros y la división deltiempo total de 12.650 horas entre 11 arroja una carga de trabajo pormaestro de 1.150 horas. Esto representa una disponibilidad adicional pormaestro de 115 horas, es decir algo más de 3 horas por semana.

El efecto de este cambio en la metódica fue un aumento del númerode maestros requeridos para el nivel primario, dado que una altaproporción de las actividades emprendidas por los maestros de escuelaprimaria requiere la presencia de los alumnos. Esto significa,igualmente, que los maestros de primaria tienen más tiempo dirigidodisponible fuera de sus horas de clase que los maestros de secundaria.

4.11 Convertir las necesidades de profesores en recursosmonetarios

Habiendo calculado el número de maestros requerido por lasescuelas en cada nivel, el próximo paso consistió en calcular cuál sería

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el costo. Tras considerar varios métodos sumamente sofisticados,finalmente se decidió adoptar un enfoque sencillo. Se calculó el salariopromedio de todos los maestros (separadamente para cada nivel) y semultiplicó por el número de maestros requerido. Los niveles fueronconsiderados separadamente porque el costo promedio de un maestro desecundaria es mayor que el de uno de primaria, debido a que las escuelassecundarias tienden a contratar maestros más calificados y asignan máspuntos por responsabilidad. Uno de los subproductos importantes de unalabor analítica de este tipo es la provisión de datos para renovar el debateacerca de cuestiones tales como las diferencias en la gestión del personaldocente entre los niveles de educación.

El resultado sin sorpresas de este proceso fue que el costo de laprovisión de los maestros requeridos era mayor que el presupuestodisponible. La primera propuesta para colmar esta brecha consistiósimplemente en una reducción global de los gastos en un 11%, como eranecesario. Los políticos consideraron que era inapropiado publicar elhecho de que estaban financiando sólo el 89% de los requerimientos. Elgrupo de trabajo tuvo que retornar a su tarea y cambiar los parámetrosdentro del modelo hasta que éste arrojase el número de maestros quepodía sufragar la Autoridad Local de Educación (ALE). Los parámetrosoriginales fueron llamados ‘parámetros de meta’ y los corregidos sedenominaron ‘parámetros de ajuste óptimo’.

4.12 Metas y parámetros de ajuste óptimo

Los Cuadros 4.3 y 4.4 muestran los resultados del procesodelineado más arriba. El Cuadro 4.3 se refiere al nivel primario y elCuadro 4.4 al secundario. Los parámetros de meta para 1996 dieroncomo resultado un requerimiento de 3.267 maestros para la educaciónprimaria y 2.688 para la educación secundaria, es decir, un total de 5.955maestros.

Por otra parte, los parámetros de ajuste óptimo dieron comoresultado un requerimiento de 2.605 y 2.495 maestros, respectivamente,lo que arroja un total de 5.100 maestros. Esto representa una reducciónde 855 maestros. Los maestros adicionales habrían costado más de £17millones en un presupuesto global de la ALE de £250 millones, unaumento de casi un 7% en una época en que la financiación por parte delgobierno central sufría recortes de aproximadamente 3% en términosreales.

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Cuadro 4.3 Modelo de asignación de personal orientada por la actividad– Parámetros de ‘meta’ y ‘ajuste óptimo’ para las escuelasprimarias del Consejo del Condado de Cambridgeshire

Parámetros Objetivo Ajuste óptimoRequerimientos básicos de enseñanza 1 : 24 1 : 28(guardería/inicial)Requerimientos básicos de enseñanza 1 : 27 1 : 35(grados 1–6)

Año lectivo 38 semanas 38 semanasHoras lectivas (inicial y grados 1–2) 21 h/semana 21 h/semanaHoras lectivas (grados 3–6) 23,5 h/semana 23,5 h/semanaTiempo de orientación del educando 20 min/día 20 min/díaTiempo dirigido 1.265 h/maestro/año 1.265 h/maestro/año

Necesidades especiales de educación 18% de la población 18% de la poblaciónFactor de apoyo al aprendizaje 20 min/alum./semana 18 min/alum./semanaReemplazo y preparación 15% 10%Proporción de lo anterior durante 40% 40%las horas escolares

Evaluación durante las horas de escuelaTareas de evaluación estándar KS1 1,4 h/alum./semana 1,4 h/alum./semanaTareas de evaluación estándar KS2 1,4 h/alum./semana 1,4 h/alum./semanaRegistro de rendimiento 0,75 h/alum./semana 0,75 h/alum./semana

Evaluación durante otros períodos dirigidosEvaluación del alumno por el maestro 1,6 h/alum./semana 1,6 h/alum./semana(teneduría de registros)

Tareas de gestión (total)- Suma alzada 0 h/año 0 h/año- por alumno 14 h/alum./semana 14 h/alum./semana(Tiempo escolar)- Suma alzada 0 h/año 0 h/año- por alumno 5 h/alum./año 5 h/alum./año(Tiempo extraescolar)- Suma alzada 0 h/año 0 h/año- por alumno 3 h/alum./semana 3 h/alum./semana

Cálculos inicialesAño lectivo en horas (inicial y grados1-2) 861.333 h/maestro/año 861.333 h/maestro/añoAño lectivo en horas (grados 3-6) 956.333 h/maestro/año 956.333 h/maestro/año

Horas de apoyo al aprendizaje por alumno 12,67 h/alum./semana 11,40 h/alum./semanacon necesidades especiales por año

ResultadosDespués de aplicar los parámetros anteriores utilizando las cifras de alumnos de enero de 1996 (base: septiembre de 1994), el número total de alumnos y el requerimiento total de maestros son los siguientes:

Número de alumnos 60.932 60.932Requerimiento total de maestros 3.267,27 2.605,18

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Cuadro 4.4 Modelo de asignación de personal orientada por la actividad – Comparación de los parámetros de‘objetivo’ y ‘ajuste óptimo’ para las escuelas secundarias del Consejo del Condado de Cambridgeshire

Meta Ajuste óptimo

1. Tamaño del grupo Tecnología Ciencias Lenguas Otras Orientación Tecnología Ciencias Lenguas Otras OrientaciónGrado 7 20 24 24 27 27 20 28 30 30 30Grado 8 20 24 24 27 27 20 28 30 30 30Grado 9 20 24 24 27 27 20 28 30 30 30Grado 10 18 20 24 24 27 20 24 26 27 30Grado 11 18 20 24 24 27 20 24 26 27 30

2. Tiempo Tecnología Ciencias Lenguas Otras Tecnología Ciencias Lenguas Otrasde enseñanza % % % % % % % % %Grado 7 10 10 10 70 10 10 10 70Grado 8 10 10 10 70 10 10 10 70Grado 9 10 15 10 65 10 15 10 65Grado 10 10 20 10 60 10 20 10 60Grado 11 10 20 10 60 10 20 10 60

Objetivo Ajuste óptimo

3. GeneralAño contractual 1.265 horas 1.265 horasAño lectivo 38 semanas 38 semanasHoras de clase 23,33 h/semana 23,33 h/semanaHoras de orientación del educando 45 min/día 30 min/díaNecesidades especiales 18% de antes de 16 18% de antes de 16Tiempo de apoyo 20 min/alum./semana 20 min/alum./semana

Antes de 16 Después de 16 Antes de 16 Después de 16Reemplazos y preparación 15 % 9 % 15 % 9 %Proporción de lo anterior en tiempo escolar 40 % 0 % 40 % 0 %

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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades

utilizando fórmulas de financiación de las escuelas

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Cuadro 4.4 (continuación)

4. Horas por “Sixth Form” Enseñanza Orientación Enseñanza OrientaciónPrimer año 20,0 2,5 20,0 2,5Segundo año 17,5 4,0 17,5 4,0

5. Grupos por “Sixth Form” Enseñanza Orientación Enseñanza OrientaciónPrimer año 15 12 18 12Segundo año 10 15 12 15

Meta y ajuste óptimo6. Necesidades especiales después de 16Necesidades especiales 3% de alumnos después de 16Tiempo de apoyo 20 min/alum./semana

Meta y ajuste óptimo7. Evaluación : Durante la jornada escolarTareas de evaluación estándar KS3 1,4 h/alumno (grado 11/grado 10)Tareas de evaluación estándar KS4 1,4 h/alumno (grado 11/grado 10)Registros de rendimiento 0,75 h/alumno ((todos)/grado 7-11))Evaluación durante otros períodos dirigidos - 1,6 h/alumno (antes de 16)Evaluación del alumno por el maestro (teneduría de registros)

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Com

ponente 1:A

signación básica por estudiante

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Cuadro 4.4 (continuación)

Meta y ajuste óptimo

8. Gestión Total Tiempo escolar ExtraescolarRelacionada con el alumno 1.500 630 480 h/establec.

4 2 112 5 4 h/alum. desp.16

Relacionada con el maestro 3.000 210 2.04012 1 8 h/alum. (sic)

Meta ajuste óptimo Cálculos inicialesAño lectivo en horas 886,54 950,00Orientación h/año < 16 142,50 95,00Número total de horas de “tiempo escolar” 1.029,04 1.045,00

Meta ajuste óptimo Resultados

Después de aplicar los parámetros anteriores utilizando las cifras de alumnos de enero 1996 (base septiembre 1994), el número total de alumnos y el requerimiento total de maestros son los siguientes:Número de alumnos 41.953 41.953Requerimiento total de maestros 2.688,92 2.495,40

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Los parámetros de ajuste óptimo fueron utilizados para producirponderaciones grado por grado para el factor ‘personal docente’. Estosmostraron que los grados 1, y 3-5 eran los más baratos en la educaciónprimaria, con un aumento del 8% para el grado inicial y del 2% para losgrados 2 y 6 (evaluación de las etapas clave –Key Stage Assessment–).Hubo un incremento del 25% para la secundaria y, dentro de ella, losgrados 10 y 11 representaron aumentos del 6 y 9%, creciendomasivamente, en un 50%, en los dos últimos grados de escolarización, esdecir, en los grados 12 y 13.

4.13 Trabajo ulterior

El modelo de la APOA (Asignación de Personal Orientada por laActividad) de Cambridgeshire ofrece el enfoque de una fórmula paragenerar solamente una parte del presupuesto escolar, si bien es la másimportante (los costos del personal docente representan aproximadamenteel 80% de los costos de funcionamiento de una escuela). Podría aplicarseun enfoque similar a los otros elementos relacionados con los alumnos:personal no docente; mantenimiento del local y reparaciones internas ydecoración; recursos para el aprendizaje y equipamiento; y gastos enexámenes públicos.

Por tanto, es necesario realizar trabajos suplementarios en estasáreas en las que las fórmulas empleadas datan, en muchos casos, de hacetiempo; en algunos casos son anteriores a la Gestión Local de lasEscuelas (GLE). Puede resultar necesario emplear una gran cantidad detiempo de profesionales para producir un modelo más sofisticado y,debido a la ley de los rendimientos decrecientes, podría ser más simpleutilizar las relatividades producidas por el modelo de la APOA yaplicarlas a todos los factores relacionados con los alumnos.

El modelo de Cambridgeshire tiene una serie de puntos fuertes:

(a) fue producido por la labor conjunta de funcionarios y responsablesde la ejecución que estaban basados en las escuelas;

(b) reveló claramente las cuestiones de la desigualdad entre los gruposde edad y niveles, y proveyó, igualmente, alguna informaciónacerca del porqué de estas desigualdades;

(c) permitió que los funcionarios y los políticos pudiesen ver, de unamanera más asequible que las simples cifras monetarias o losincrementos porcentuales, lo que el presupuesto proveíasupuestamente a cada escuela;

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(d) permitió que el costo de cualquier innovación pudiese ser calculadocon precisión; y

(e) dio a las personas involucradas en la educación, incluyendo a lospadres de familia, cuando las escuelas pusieron esta información asu disposición, un vocabulario común con el cual pudiesenpresentar coherentemente sus exigencias de mayores inversionesdel sector público en la educación.

Se podría criticar el modelo por haber producido simplemente unanálisis más claro del status quo y no ser lo suficientemente radical alatacar la interfaz entre los miembros del personal: profesionales,paraprofesionales y técnicos. Algunos elementos particulares del modelopodrían, por supuesto, ser discutibles. Sin embargo, el mensaje principalde esta labor, a nivel nacional, es que, en principio, no hay razón paraque los mismos métodos no puedan ser aplicados a la generación ydistribución de la financiación de la educación por parte del gobiernocentral. Un modelo desagregado y transparente de este tipo permitiría undebate adecuado acerca de las prioridades y objetivos nacionales de laeducación.

4.14 Conclusión

Comparada con los enfoques históricos de financiación, lafinanciación orientada por la actividad es considerada superior parapromover la eficacia educacional, pues este enfoque se deriva delconocimiento detallado de las actividades de enseñanza y aprendizaje, yde los objetivos de la educación, tal como figuran en el currículo. Almismo tiempo, es más equitativa, pues la financiación está relacionadacon las necesidades de educación de los alumnos, determinadas por suderecho a un currículo acordado y trata con igualdad a todos losestudiantes que se encuentran en las mismas condiciones.

Los modelos de financiación orientada por la actividad están bienadaptados para ser utilizados en análisis del tipo “qué sucede si . . .”. Porejemplo, al analizar los costos de la reducción del tamaño de la clase oal aumentar el tiempo no contractual de los maestros. Los costos de estoscambios de política se pueden estimar de inmediato mediante un cambiode los parámetros relevantes. Además, la financiación orientada por laactividad responde al cambio. Por ejemplo, si cambia el currículo, loscambios consiguientes en las necesidades de recursos se pueden analizarfácilmente.

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Como instrumento de investigación, demuestra la financiaciónexcesiva o deficiente en los modelos históricamente fundamentados y,por consiguiente, provee una base racional para argumentar a favor delcambio. Los estudios de caso en Victoria, mencionados en este capítulo,son ejemplos adecuados. Los estudios fueron comisionados con elpropósito de averiguar cómo se asignaban los recursos a las escuelas deeducación primaria y secundaria. Los resultados muestran variaciones delos costos por alumno entre los grados de primaria y los grados desecundaria, así como entre el segundo ciclo de primaria y los primerosgrados de secundaria. Las pautas de los costos por estudiante mostraroncostos elevados para los grados P y 1-2 (primeros años deescolarización), costos ligeramente inferiores para los grados 3-6 y unaumento para los grados 7-8, 9-10 y 11-12. Estas diferencias fueronexplicadas como debidas al menor número de horas de enseñanza cara acara y las clases de menor tamaño de los maestros de secundaria. Estoúltimo se relaciona principalmente con la especialización del currículo ylas posibilidades de elección de materias en este nivel. También seencontraron diferenciales muy elevados entre el apoyo administrativo enla educación primaria y el de la secundaria. Esto fue consistente con laspautas históricas halladas en Australia. Por consiguiente, los argumentosen pro del cambio se vieron apoyados por pruebas.

Una de las desventajas del análisis de la financiación orientada porla actividad es que es complejo y ocasiona, por consiguiente, costosadministrativos adicionales. Los dos estudios de caso presentados aquírequirieron mucho tiempo y fueron muy difíciles de realizar, dado quefue necesario inferir el gasto a partir de los horarios. No huboclasificaciones estándar de programas y gastos, por lo que fue necesarioconstruirlas para poder obtener datos comparativos. Sin embargo, unavez establecido, el modelo puede ser inmediatamente adaptado parareflejar los cambios en los niveles de financiación o cambios de política(por ejemplo, en el tamaño de la clase o el currículo) o cambios en losprecios (costos) de recursos particulares.

Los parámetros de un análisis de la financiación orientada por laactividad no siempre son objetivos ya que a menudo reflejan factoresbasados en juicios subjetivos de los maestros y administradores, en losque el interés personal podría desempeñar un papel importante. Porconsiguiente, las fórmulas de financiación orientada por la actividadpodrían tender a sobrestimar la necesidad de recursos.

Como se hizo notar, los análisis de la financiación orientada por laactividad emprendidos por las Autoridades Locales de Educación en

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Inglaterra han producido generalmente estimaciones de requerimientosde recursos cuyo costo superan el presupuesto disponible. Sin embargo,es importante advertir que las relatividades establecidas entre losalumnos de los diferentes niveles o grados pueden preservarse dentro deuna fórmula de financiación final, incluso si no es posible disponer delmonto total indicado por un análisis orientado por la actividad.Alternativamente, se pueden distinguir entre los niveles de recursos quesería deseable financiar y aquellos que pueden ser realmentefinanciados. El ejemplo de Cambridgeshire ilustra este aspectomostrando cómo los tamaños de clase hipotéticos se pueden ajustarhacia arriba hasta alcanzar un costo unitario sufragable.

Los análisis de la financiación orientada por la actividad,especialmente cuando los supuestos son guiados por el juicio profesionalacerca de la mejor práctica deseada, tienden a producir asignaciones queno podrían ser financiadas a partir del presupuesto total disponible. Estehecho hace que los organismos financiadores estén menos interesados enutilizarlos, mientras que son populares entre los grupos de presióninteresados en la educación. No obstante, este enfoque provee unajustificación lógica para financiar las asignaciones y puede sermantenido dentro de los límites de la financiación, si se elaboranconsideraciones adecuadas acerca de los requerimientos de recursos.

A pesar de los defectos que acabamos de mencionar, lafinanciación orientada por la actividad es el mejor método para emplearla asignación de recursos como un medio para promover la eficacia de laescuela, dado que la financiación se relaciona directamente con el costode la calidad de la provisión de educación que se espera de las escuelas.Éste es también uno de los pocos enfoques que identifica explícitamenteen qué se gastan los fondos por estudiante dentro de las escuelas, y estainformación es importante para dar lugar a debates racionales acerca dela utilización de los recursos. La financiación orientada por la actividadno precisa ser tan detallada ni elaborada como en los dos estudios decaso presentados en este capítulo. La complejidad de este enfoque, en lapráctica, es una cuestión de discernimiento, ponderando los costos ybeneficios que se espera del compromiso entre la complejidad y lasimplicidad.

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Referencias

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5.1 Introducción

Es posible que la cuestión políticamente más sensible en laelaboración de fórmulas de la financiación basada en las necesidades delas escuelas sea la naturaleza de cualquier ajuste efectuado sobre losfactores que influyen sobre los recursos requeridos por las escuelas a finde ofrecer una calidad especificada de educación. La expresión ‘calidadde la educación’ incluye aquí tanto las oportunidades de tener acceso alcurrículo (igualdad de oportunidades) como los niveles de rendimientodentro del currículo (igualdad de resultados).

Como se mencionó al comienzo de este libro, la sola división enpartes iguales del monto total de un presupuesto de educación entretodos los estudiantes es una tarea administrativamente simple, pero norepresentaría una asignación de recursos basada en las necesidades, amenos que se haya aceptado y demostrado que todos los estudiantes detodas las escuelas tienen iguales necesidades. En la mayoría de lossistemas de educación existen diferencias manifiestas en lasnecesidades de aprendizaje de los estudiantes que asisten a diferentesescuelas y un amplio reconocimiento de que estas diferencias se debenreflejar en las políticas de financiación. Al mismo tiempo,generalmente se produce un debate importante sobre los objetivos dela financiación de necesidades suplementarias de educación, acerca delos métodos para cuantificar las necesidades de los estudiantes, asícomo sobre el énfasis que se coloca en indicadores específicos de estasnecesidades.

Capítulo 5

Componente 3: Necesidadessuplementarias de educación

de los estudiantes

Peter W. Hill y Kenneth N. Ross

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5.2 La justificación de la financiación de necesidadessuplementarias de educación

La financiación de necesidades suplementarias de educación se hadefendido a fin de tener en cuenta tres áreas principales de necesidades:desventajas socioeconómicas; minusvalías, deficiencias y dificultades deaprendizaje; y necesidades individuales de aprendizaje. Cada una deestas áreas tiene claros vínculos con sistemas de valores fundamentalesque guían la evolución de los sistemas de educación nacionales.

(a) Desventajas socioeconómicas: concentración en la igualdad y la fraternidad

La primera área de necesidades surge de la observación de que, enla mayoría de los sistemas de educación, los estudiantes que provienende hogares con antecedentes relativamente desaventajados tienden atener menores niveles de logro educacional que los que provienen dehogares aventajados. La dramática toma de conciencia generalizada deesta desigualdad surgió tras la publicación de varios estudios e informesdecisivos, los más conocidos de los cuales se produjeron en los EstadosUnidos bajo el liderazgo de James Coleman (Coleman, Campbell,Hobson, McPartland, Mood, Weinfield y York, 1966) y ChristopherJencks (Jencks, Smith, Acland, Bane, Cohen, Gentis, Heynes, yMichelson, 1972); y también en el Reino Unido por Lady Plowden y losmiembros del comité de encuesta que ella presidió (Plowden, 1967).Estos informes tuvieron un gran impacto sobre los responsables de laformulación de política y demostraron, más allá de toda duda, queexistía una fuerte relación entre los antecedentes familiares de losestudiantes y sus capacidades y oportunidades para tener acceso ybeneficiarse de la escolarización. También brindaron pruebasconcluyentes de que algunas escuelas enfrentan desafíos mucho másdifíciles que otras para asegurar resultados de aprendizaje satisfactoriospara todos los estudiantes, debido a los pobres antecedentes sociales yeducacionales de los hogares de sus estudiantes.

La respuesta de política de los gobiernos en las décadas de lossesenta y setenta a estas claras pruebas fue implementar programaseducacionales destinados a compensar las desventajas socioeconómicas.Estos programas generalmente ofrecieron fondos adicionales parasubgrupos o categorías especiales de estudiantes, o a comunidadesescolares enteras, a fin de que pudieran mejorar su situación de

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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes

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desventaja; y usualmente fueron concebidos como parte de una gama depolíticas más amplias en términos de equidad o de justicia social.

El énfasis puesto sobre la educación para remediar la desventajasocioeconómica ha sido objeto de un vigoroso debate. El mensaje delInforme Coleman (Coleman et al., 1966) sostenía que las escuelas tienenpoca influencia sobre el logro de los niños, que es independiente de susantecedentes familiares y del contexto social global. Esta conclusiónsugería que había distintos límites para los beneficios asociados conpolíticas dirigidas hacia la educación como un medio para compensar lasdesventajas socioeconómicas en relación con otras políticas más ampliasdestinadas a redistribuir la riqueza y reducir las desigualdades sociales.Estos puntos de vista fueron puestos en tela de juicio posteriormente porotras pruebas de la existencia de escuelas eficaces en las que losestudiantes progresaban mucho más de lo que habría sido posibleesperar si se tomaba en consideración el perfil social de sus estudiantes(Edmonds, 1979; Rutter, Maughan, Mortimer, Ouston, y Smith, 1979).

Las evaluaciones de la eficacia de programas de financiacióncompensatoria sugieren que, si bien se mejoraron frecuentemente lasoportunidades de educación, las brechas entre los niveles de rendimientode los estudiantes de hogares aventajados y desaventajados raramente seredujeron y nunca desaparecieron. Esto llevó a plantearse preguntasacerca del valor de dichos programas, así como sobre la mejor manerade tener en cuenta las necesidades de los estudiantes educacionalmentedesaventajados. Cada vez más la atención se desvía de la simpleprovisión de fondos adicionales como un medio para mejorar los efectosde las desventajas socioeconómicas hacia programas que concentranmás su foco de atención en los procesos educacionales y están másestrechamente vinculados con el uso de los recursos (como algo distintode la provisión de recursos).

(b) Minusvalías, deficiencias y dificultades de aprendizaje:concentración en el acceso

La financiación de necesidades especiales de los estudiantestambién ha sido defendida para una proporción relativamente pequeñade estudiantes que se puede categorizar como minusválidos, deficientesy con dificultades de aprendizaje, que generan necesidades definanciación adicional para posibilitar que sean educados enestablecimientos escolares especiales o normales. El rango de lascondiciones cubiertas por los términos ‘minusvalías’, ‘deficiencias’ y

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‘dificultades de aprendizaje’ es amplio e incluye la movilidad reducida,carencia de competencias motrices finas, necesidad de ayuda paragarantizar la seguridad y el cuidado personal, deficiencias de audición yvisión, dificultades específicas de aprendizaje, deficiencias cognitivas,atención médica de por vida y problemas graves de comportamiento.

Las políticas destinadas a responder a las necesidades de losestudiantes con minusvalías, deficiencias y dificultades de aprendizajehan experimentado cambios extraordinarios durante la segunda mitaddel siglo XX. La respuesta inicial, especialmente en el caso de laspersonas con minusvalías físicas y deficiencias cognitivas, se puededescribir como de rechazo. Esas personas eran frecuentementeescondidas a la sociedad y permanecían en casa, con poca ayudabrindada a los padres de parte de fuentes públicas. Posteriormente setrató de responder ofreciendo apoyo público, involucrandofrecuentemente el internamiento de los jóvenes, pero en un ambiente decuidado y atención médica, en lugar de un ambiente educacional. Mástarde aún, esas personas fueron colocadas en escuelas ‘especiales’, queestaban separadas de las escuelas ‘regulares’. El grado de énfasis en laeducación, por oposición al cuidado en estas escuelas especiales, tendíaa variar mucho, no sólo en relación con la naturaleza de las minusvalíasy deficiencias de los estudiantes considerados individualmente, sinotambién como una cuestión de énfasis de la política.

En las décadas de los setenta y los ochenta, la respuesta cambió enmuchos países ofreciéndose a los padres de estos jóvenes la opción detener a sus hijos parcial o totalmente “integrados” en las escuelasregulares. Esto se logró frecuentemente como parte de un movimientogeneral destinado a eliminar las prácticas que discriminabaninjustamente a las personas basándose en las minusvalías o deficiencias.Además, en los últimos años se ha producido un crecientereconocimiento de tipos específicos de ‘dificultades de aprendizaje’graves que no se habían reconocido previamente. En efecto, laproporción de estudiantes clasificados de esta manera ha aumentadosignificativamente y ha sido un factor importante que influyó para que seaumentara el gasto en necesidades suplementarias de educación.

El creciente interés a escala mundial en la integración dentro de laescolarización regular ha focalizado su atención en la identificación delos niveles apropiados de financiación adicional para los estudiantesafectados por minusvalías, deficiencias y dificultades de aprendizaje. Enlos sistemas en que todos esos estudiantes son colocados en escuelasespeciales, se pueden implementar modalidades de financiación

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separadas que no están relacionadas con los costos de los programaseducacionales en las escuelas regulares. Sin embargo, las políticas deintegración demandan enfoques más precisos para determinar los costosreales de la oferta. También es pertinente notar que la justificación de lafinanciación adicional de los estudiantes con minusvalías, deficiencias ydificultades de aprendizaje generalmente se ha relacionado con loscostos de apoyo, cuidados especializados e instalaciones requeridas paraque esos estudiantes asistan a la escuela (igualdad de acceso), en lugarde ser un medio para tener en cuenta las desigualdades en los resultadoseducacionales (igualdad de resultados). En otras palabras, el éxito de losprogramas de integración ha tendido a ser percibido en función de hastaqué punto el niño considerado individualmente está integrado en elprograma cotidiano de una escuela regular, se siente bien y es aceptadopor sus compañeros.

c) Necesidades individuales de aprendizaje: concentración en los resultados

La tercera justificación de la financiación de los estudiantes connecesidades especiales empieza con la observación de que un númerosignificativo de estudiantes no alcanza el mismo nivel que losestudiantes más destacados, cualquiera que sea la cohorte de edad, y quemuchos no logran ni siquiera los niveles mínimos de competencia.

Durante la década pasada, muchos sistemas de educaciónimplementaron programas de evaluación detallados utilizando muestrasde estudiantes o pruebas a cohortes completas (full-cohort testing) paraestablecer los niveles de rendimiento educacional de los estudiantes. Laspruebas resultantes de dichos programas de evaluación indicanconsistentemente que el rango de rendimiento educacional entre losestudiantes de un grado determinado de escolaridad es mucho mayor quelas diferencias en el rendimiento promedio de años o grados adyacentes.Por ejemplo, en el informe de una encuesta nacional reciente sobrealfabetización en Australia (la National School Literacy Survey) elhallazgo más significativo identificado por los autores fue el ampliorango de rendimiento en la alfabetización dentro de las dos cohortes deestudiantes encuestados. En esta encuesta se estableció que el 10%superior de los estudiantes del 3º y el 5º grados estaban trabajando concinco años de adelanto en relación con el 10% inferior de los estudiantes(Management Committee for the National School English LiteracySurvey, 1997).

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La existencia de tales brechas y la prueba del fracaso de muchosestudiantes para lograr los estándares mínimos han dado lugar a una gamade programas destinados a superar las dificultades experimentadas por losestudiantes con bajos niveles de rendimiento. Estos programas han tendidoa concentrarse en los estudiantes que cursan los primeros años de escuelaque se pueden categorizar en situación de “riesgo” de tener incluso muchomás retraso en años posteriores y para quienes una intervención tempranaofrece mayores probabilidades de éxito para que puedan alcanzar a suspares. El énfasis en la prevención y la intervención temprana se apoya enlos resultados de la investigación que indican la relativa falta de éxito deprogramas de intervención destinados a estudiantes de más edad(Kennedy, Birman y Demaline, 1986). El presupuesto básico de muchasestrategias de financiación en esta área ha sido la creencia de que todos losestudiantes pueden participar en un aprendizaje de nivel superior siemprey cuando se les brinde suficiente tiempo y apoyo (Odden, 1995).

Existe una larga historia de fondos adicionales puestos adisposición de programas destinados a satisfacer las necesidades deestudiantes con bajo nivel de rendimiento. En Australia y NuevaZelandia, se pueden ver ejemplos de fondos provistos por muchossistemas escolares para implementar proyectos tales como ReadingRecovery (Clay, 1993). Dichos programas han dado muestras de serrelativamente caros en el corto plazo, pero su costo-eficacia es adecuadoen el largo plazo, cuando se toman en consideración los costos de unaintervención infructuosa, tales como la pérdida de impuestos sobre losingresos, el aumento de los beneficios por desempleo y los costosrelacionados con una mayor criminalidad (Dyer, 1992).

La evolución reciente de la situación en los EE.UU. en lo querespecta a la provisión de programas que tengan en cuenta lasnecesidades individuales de aprendizaje se ha concentrado en reformasglobales de las escuelas y de las comunidades escolares que focalizan suatención en el mejoramiento del aprendizaje de todos los estudiantes,especialmente de quienes tienen un bajo rendimiento. El más conocidode ellos ha sido el conjunto de nueve ‘diseños escolares’ (school designs)promovidos por la New American Schools Development Corporation(véase especialmente Stringfield, Ross y Smith, 1996). El impactopositivo de estos diseños, junto con la percepción de la relativa ineficaciade los programas tradicionales de financiación compensatoria, hacontribuido para que se produzca un cambio de política hacia lafinanciación de necesidades suplementarias de educación en los EE.UU.,especialmente de la financiación provista por el gobierno federal

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mediante el Title I de la Elementary and Secondary Education Act (Leyde Educación Básica y Secundaria). Ahora se espera que los estudiantesincluidos bajo el Title I tengan la oportunidad de lograr los mismosestándares establecidos por los estados y los distritos para los estudiantesque no están incluidos en el Title I (Smith, Scoll y Link, 1996).

Las tres áreas de necesidades examinadas anteriormente(socioeconómica; minusvalías, deficiencias y dificultades de aprendizaje;y necesidades individuales de aprendizaje) son conceptualmentedistintas, pero frecuentemente se encuentra que se superponen en el casode muchos estudiantes. El desafío para quienes conciben fórmulas definanciación consiste en hacer convergir estos tres aspectos de lasnecesidades en un marco de referencia coherente para propósitos definanciación. Esto plantea varios problemas difíciles en materia demedición que se explorarán más adelante en este capítulo. Sin embargo,a fin de comprender mejor los enfoques actuales en esta área, esimportante reconocer que en las décadas precedentes se realizaronavances considerables en la construcción de indicadores para guiar lasdecisiones de financiación en los sistemas escolares. Estos primerosindicadores se utilizaron fundamentalmente para identificar subgrupos deescuelas y estudiantes que pudieran recibir financiación suplementaria,en lugar de aplicarse a sistemas globales de educación. Algunos ejemplosde estos “antecedentes históricos” de fórmulas de financiación sedescriben en el análisis que se presenta a continuación.

5.3 Algunos antecedentes históricos de las fórmulas de financiación

Para comprender mejor los enfoques actuales sobre fórmulas definanciación de las escuelas en el conjunto de un sistema de educaciónes útil saber algo de la historia de los intentos destinados a tener encuenta los factores relacionados con los estudiantes en las modalidadesde financiación de las escuelas. En esta sección pasamos revistabrevemente a la evolución histórica en los Estados Unidos, el ReinoUnido y Australia a modo de ilustración de algunos antecedentesimportantes de los enfoques actuales. Debe tenerse en cuenta que notodos estos cambios iniciales tenían relación con la asignación directa defondos a las escuelas, sino más bien a los distritos escolares o a lasautoridades locales de educación. Sin embargo, de muy diversasmaneras, estas iniciativas brindaron los puntos de partida demodalidades más recientes de la financiación basada en las escuelas.

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a) El programa Título I en los Estados Unidos de América

En los Estados Unidos de América la asignación de fondos para elprograma Títle I se basó originalmente en criterios económicos a fin deofrecer asistencia para satisfacer las “necesidades especiales de niñosprovenientes de familias de bajos ingresos y el impacto que lasconcentraciones de familias de bajos ingresos había tenido en lacapacidad de los organismos locales de educación para apoyarprogramas educacionales adecuados” (United States House ofRepresentatives, 1978). El indicador que se utilizó para operacionalizaresta definición se basó en el cómputo de los niños pobres derivado de losdatos del censo según las tres categorías siguientes (United StatesDepartment of Health, Education and Welfare, 1976):

i) los niños entre 5 y 17 años de edad, provenientes de familiasclasificadas como ‘pobres’ según la fórmula de pobreza deOrshansky (1965) aplicada al censo de población;

ii) dos tercios de los niños entre 5 y 17 años de edad, que recibenpagos bajo el programa Aid to Families with Dependent Children(Ayuda a las Familias con Niños Dependientes); y

iii) los niños entre 5 y 17 años de edad, que son apoyados por fondospúblicos y viven en hogares de adopción o en instituciones paraniños abandonados o delincuentes.

Este indicador se utilizó para asignar fondos entre los estados.Dentro de los estados, las asignaciones a los distritos escolares y luegoa las escuelas dentro de los distritos escolares se hicieron utilizando unavariedad de indicadores que se basan también en “cómputos” de lapobreza (Blackburn, 1979).

(b) Los programas de las Áreas Prioritarias de Educación en el Reino Unido

El Plowden Report (Plowden, 1967) en el Reino Unido mostró quelas actitudes de los padres de familia eran de fundamental importanciapara explicar la variación en el rendimiento educacional de losestudiantes. Sin embargo, se sostuvo que se podría producir unasituación de riesgo moral si se realizaba un censo completo de lasactitudes de los padres de familia cuando el propósito de la recolecciónde datos fuera de conocimiento público. En su lugar, el Plowden Reportpresentó una lista con ocho factores que se consideraron adecuados para

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identificar “los lugares en los que se refuerzan las desventajaseducacionales con desventajas sociales: ocupación de los padres, tamañode la familia, subsidio pagado por la seguridad social, condiciones dehacinamiento en la vivienda, tasas de asistencia a la escuela, proporciónde personas minusválidas, familias incompletas y niños incapaces dehablar inglés” (Plowden, 1967, pp. 57-59).

Las autoridades locales de educación realizaron varios intentospara utilizar estos factores a fin de guiar la selección de indicadoresadecuados. Sin embargo, se produjeron anomalías debido a los tipos demediciones que se utilizaron para evaluar las dimensiones y los pesosdados a mediciones particulares en la construcción de los indicadores(Halsey (ed.), 1972). Uno de los intentos de construcción de indicadoresmás ampliamente aceptados fue realizado por Little y Mabey (1971)para la Inner London Education Authority. Este indicador estabaconstituido por 10 factores: situación ocupacional, niños que recibencomida gratuita, vivienda hacinada, vivienda carente de bienes yservicios básicos, niños minusválidos, niños inmigrantes, rotación de losprofesores, rotación de los estudiantes, absentismo y tamaño de lafamilia. Se estandarizaron las mediciones para tener igual varianza yluego se sumaron con pesos iguales para constituir el indicador (Halsey(ed.), 1972).

Las mediciones utilizadas en la construcción de este indicador seextrajeron de diversas fuentes. Las mediciones relacionadas con lasituación ocupacional, vivienda hacinada, vivienda carente de bienes yservicios básicos y tamaño de la familia se obtuvieron de datos delcenso; las mediciones relacionadas con niños que reciben comidagratis, niños inmigrantes, rotación de profesores, rotación de losestudiantes y absentismo se obtuvieron de los registros de diversosorganismos del gobierno; y la medición relacionada con los niñosminusválidos se basó en el porcentaje de niños de baja capacidad segúnlo juzgaba el examen nacional administrado a los estudiantes alterminar la escuela primaria.

(c) El programa Escuelas Desfavorecidas en Australia

El Karmel Report en Australia examinó varios enfoques paraidentificar las escuelas que podrían participar en el Programa EscuelasDesfavorecidas del Gobierno de Australia. El indicador inicial nacionalde desventaja socioeconómica de 1973 se derivó de una gama de datosdel censo que describían ocupaciones, etnia, educación, características

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familiares, religión y vivienda. Se trató de que este indicador identificara“escuelas que atraen a una alta proporción de la matrícula de vecindariosque tienen ciertas características que se sabe que están relacionadasgeneralmente con una baja capacidad para aprovechar las instalacioneseducacionales” (Karmel, 1973, p. 92). Durante la década de los ochenta,los avances metodológicos en la construcción de estas clases deindicadores dieron como resultado un enfoque en tres etapas que fueadoptado por muchos sistemas escolares en Australia con el propósito deidentificar subgrupos de escuelas desfavorecidas.

i) Cartografía. Esta etapa involucraba la vinculación de la zona decaptación de cada escuela con las unidades distritales derecolección de datos utilizadas para el Censo de Población yVivienda de Australia.

ii) Combinación. Esta etapa involucraba la combinación de losresultados de la fase de cartografía con datos provenientes delcenso más reciente. El archivo de datos combinado conteníaperfiles sociales detallados (relativos a la situación ocupacional,ingreso, vivienda, etnia, etc.) del área de captación de cada escuela.

iii) Análisis. La etapa final comprendía dos pasos. En primer lugar, lasvariables del censo se combinaban en dimensiones socialesconceptualmente distinguibles. En segundo término, estasdimensiones sociales se combinaban en un solo indicador dedesventaja socioeconómica, mediante la asignación de pesos a lasdimensiones que eran consistentes con una definición defendible de‘desventaja socioeconómica’.

A este enfoque para la construcción de un indicadorsocioeconómico denominado Metodología Ross (Ross, 1983; Ross,Farish, y Plunkett, 1988) se le reconoció ventajas considerables, puesestaba significativamente correlacionado con una amplia gama demediciones que describían la incidencia de desventajas sociales y deaprendizaje dentro de las escuelas, estaba altamente correlacionado conpuntajes promedio de escuelas en pruebas de lecto-escritura básica ydaba garantías de confidencialidad, porque no requería ningunainformación personal acerca de los estudiantes o sus familias. En ladécada de los ochenta, todos los sistemas gubernamentales o nogubernamentales en toda Australia, excepción hecha del sistema delGobierno de New South Wales, adoptaron diversos indicadores dedesventaja socioeconómica basados en esta metodología.

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5.4 Clasificar y evaluar métodos para la asignación de recursos

Jordan, Lyons, y McDonough (1992) desarrollaron un útil marco dereferencia clasificatorio para analizar las diversas maneras de asignar alas escuelas fondos para necesidades suplementarias de educación. Estemarco de referencia, que se sintetiza más adelante, se aplica generalmentea los diversos enfoques que se han utilizado en la mayoría de sistemas deeducación.

(a) Ponderación de los estudiantes. Los estudiantes son ponderados enfunción de los costos comparativos de la satisfacción de lasnecesidades en las diferentes intervenciones del programa.

(b) Ayuda categorizada. Se asignan montos fijos por estudiante o porescuela a los estudiantes de diferentes categorías de necesidad, nonecesariamente relacionados con los costos relativos de losprogramas.

(c) Subvenciones mediante competición. Las escuelas compiten pormontos fijos o variables de fondos mediante la presentación depropuestas de proyectos.

(d) Reembolso de los costos en exceso. Las escuelas son reembolsadaspor las diferencias de costos en relación con los estudiantes de losprogramas regulares.

(e) Asignación de costos unitarios. Los recursos son asignados a lasescuelas teniendo como unidad de referencia al profesor y no alestudiante, requiriéndose un número mínimo de estudiantes antesde que se provean los fondos para un profesor.

(f) Indicador o índice de necesidad. Las escuelas son financiadassegún un indicador de necesidad generado sobre la base de uno omás indicadores de nivel del estudiante.

La cuestión crucial de la elección del “mejor” enfoque entre los quese presentaron previamente fue planteada por Jordan et al. (1992)mediante un examen de cada enfoque según los siguientes criterios:estabilidad y predictibilidad, adecuación, eficiencia, rendición decuentas, equidad, respuesta adecuada e imposibilidad de manipulación.

Concluyeron que el enfoque ‘indicador de necesidad’ obtenía lamás alta clasificación cuando se lo evaluaba teniendo en cuenta los sietecriterios, registrando puntajes favorables en cinco de los siete criterios:estabilidad y predictibilidad, eficiencia, equidad, respuesta adecuada eimposibilidad de manipulación. Sugirieron que las principales ventajasde un indicador de necesidad residían en que los estudiantes no tenían

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que ser categorizados para recibir servicios, las escuelas disponían deuna máxima flexibilidad en la programación y el uso de dichosindicadores tenía el potencial de maximizar la equidad educacional.

La noción de « indicador de necesidad » es coherente con la másamplia noción perseguida en este libro, a saber, « fórmulas de lafinanciación basada en las necesidades de las escuelas » y es el enfoqueque se analiza con gran detalle en este capítulo respecto a los factores definanciación vinculados con los estudiantes que están relacionados conla necesidad de educación suplementaria. Si bien el enfoque de indicadorde necesidad es el enfoque preferido para asignar fondos suplementariospara tener en cuenta los factores vinculados con los estudiantes, tieneuna desventaja potencial. Jordan et al. (1992) observaron que laprincipal desventaja tiene que ver con la falta de rendición de cuentasinherente a su utilización como mecanismo de financiación y que losresponsables de la formulación de política desearían elaborar medidas derendición de cuentas en los reglamentos relacionados con la aplicaciónde dichos indicadores.

Esto sirve para destacar el hecho de que el desarrollo y la utilizaciónde un indicador de necesidad deben acompañarse de la elaboración y laimplementación paralela de políticas que busquen que las escuelas seanresponsables de los resultados del aprendizaje de los estudiantes. Estoimplicaría que las políticas se deberían elaborar para asegurar que lasescuelas sean responsables de identificar a los estudiantes en situación deriesgo, diagnosticar las necesidades de aprendizaje de quienes noprogresan satisfactoriamente, especificar e impartir programas diseñadospara tener en cuenta estas necesidades, y evaluar el costo-eficacia de estosprogramas para mejorar los resultados del aprendizaje de los estudiantes.

5.5 Dimensiones de las fórmulas de financiación de las necesidades suplementarias de educación

Como se observó en el Capítulo 3, el componente ‘necesidadessuplementarias de educación’ de las fórmulas de financiación se puededesagregar en varias dimensiones discretas, entre las cuales las másfrecuentemente identificadas son: desventaja socioeconómica, falta dedominio de la lengua de instrucción, bajo nivel de rendimientoeducacional y, finalmente, minusvalías, deficiencias y dificultades deaprendizaje.

Es importante observar que estas cuatro dimensiones no son enningún caso independientes las unas de las otras. Los estudiantes

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identificados en situación “de riesgo” en una de las dimensiones, amenudo son identificados en situación “de riesgo” en una o más de lasotras dimensiones. En otras palabras, algunos estudiantes podrían tenermúltiples necesidades suplementarias de educación.

(a) Desventaja socioeconómica

Como se ilustró en el análisis previo, existe un buen número deantecedentes históricos relacionados con esta dimensión y hay unaplétora de investigaciones que muestran fuertes vínculos entre losantecedentes del hogar del estudiante y el rendimiento educacional. Almismo tiempo, hay que señalar que la operacionalización misma de ladimensión ‘desventaja socioeconómica’ como uno o varios indicadoressigue siendo un asunto muy controversial en muchos países. Estascontroversias surgen de ‘desacuerdos conceptuales’ respecto a laelección de la información con la que se construyen los indicadores (porejemplo: “¿Se debería utilizar el ingreso familiar, la educación de lospadres y la ocupación de los padres, y, si este es el caso, qué peso se debedar a cada una en la construcción de un indicador?”) y de ‘desacuerdossobre la medición’ (por ejemplo: “¿Es válido codificar la ocupación delos padres en una escala de status?”).

Un problema adicional aquí es la disponibilidad de los datos. Enalgunos sistemas escolares, la recolección de información detallada sobreel ingreso, la educación y la ocupación de los padres podría representaruna invasión de la vida privada, o podría ser muy costoso recolectarla yutilizarla a fin de construir un indicador, o podría carecer de relevancia enrelación con las condiciones y la cultura local. En el caso de estos tipos desistemas de educación, la utilización de otros indicadores, ‘menosdirectos’, podría ofrecer alternativas útiles, tal como un ‘índice deposesiones del hogar’, que ha sido utilizado con éxito por el SouthernAfrica Consortium for Monitoring Educational Quality (Consorcio delÁfrica Meridional para el Monitoreo de la Calidad de la Educación) paraevaluar las diferencias en las condiciones socioeconómicas (Voigts, 1998).

(b) Falta de dominio de la lengua de instrucción

En el caso de las escuelas que atienden a poblaciones con una grancantidad de estudiantes que acaban de llegar de otros países y no hablanla lengua de instrucción, podría ser necesario crear clases intensivas delengua y brindar acceso a dichas clases por períodos que están

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relacionados con el tiempo transcurrido desde la llegada y la edad (dadoque generalmente se requerirán más recursos para quienes acaban dellegar y para los alumnos de más edad). En otras palabras, estosestudiantes generan costos específicos que son de un tipo diferente al delos costos adicionales más generales de provisión para los estudiantesprovenientes de familias de bajo nivel socioeconómico. Por esta razón, amenudo es adecuado tratar la falta de dominio de la lengua deinstrucción como una dimensión separada dentro de las fórmulas definanciación de necesidades suplementarias de educación.

(c) Bajo nivel de rendimiento educacional

Esta dimensión se puede considerar como la indicación más directade la existencia de necesidades suplementarias de educación. De hecho,frecuentemente se lo utiliza como una variable de criterio “externo” enrelación con la cual se pueden juzgar otras dimensiones socioeconómicas(Ross, 1983). En los inicios del Programa Title I en los EE.UU. hubovarios intentos destinados a basar las asignaciones de recursos en lospuntajes promedio de las escuelas en pruebas referidas a criterios más queen criterios sociales (Emrick, 1974; Quie, 1974).

En la década de los setenta, investigadores dirigidos porFeldmesser (1975) presentaron críticas detalladas de los peligrosasociados con el uso de puntajes de pruebas para guiar la asignación derecursos. Feldmesser hizo hincapié en el problema del “riesgo moral”asociado con la utilización de este enfoque. Si las escuelas se financianbasándose en la medición del rendimiento educacional de losestudiantes, se introduce un incentivo perverso por el cual las escuelaspueden ser castigadas financieramente si registran altos niveles derendimiento y premiadas si los niveles de rendimiento son bajos. Esteproblema se evita mediante la utilización de un indicador que incluye losfactores socioeconómicos que mejor predicen el “riesgo” de que losestudiantes experimenten un bajo rendimiento educacional. En lapráctica, esto ha exigido obtener una medida del nivel de ‘desventajaeducacional’ de los estudiantes que asisten a cada escuela y luegoasignar los fondos disponibles en proporción con esta medida.

(d) Minusvalías, deficiencias y dificultades de aprendizaje

Para los estudiantes con minusvalías, deficiencias y dificultades deaprendizaje se requieren tipos específicos de recursos adicionales para

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proveer apoyo y asistencia de especialistas a fin de posibilitar queparticipen en las actividades de la clase. Para muchos de esos estudiantesse podría requerir que la escuela efectúe una oferta separada, tomandocomo base a la persona, por lo que los recursos se tendrían que asignar enfunción de cada caso, a fin de cubrir el costo adicional de esta provisión.

5.6 Cuestiones que hay que tener en cuenta antes de construir un indicador

Esta sección aborda la elaboración de fórmulas para financiarnecesidades suplementarias de educación. Esas fórmulas pueden sersimples o complejas. Una fórmula simple tiene la ventaja de que escomprendida más fácilmente. Por otra parte, a veces se necesita unafórmula más compleja para captar adecuadamente las dimensionesrelevantes.

En el análisis que sigue se exploran diversas cuestiones relativas ala construcción de fórmulas, antes de adentrarnos en cuestiones másespecíficas relacionadas con la selección y el uso de indicadores pararepresentar diversas dimensiones de la necesidad suplementaria deeducación. La primera cuestión, ‘variación entre y dentro de lasescuelas’, va al centro mismo de las metodologías de las fórmulas definanciación relacionadas con las necesidades de los estudiantes, porqueofrece un marco de referencia para decidir si este enfoque de asignaciónde recursos bien vale el esfuerzo. La segunda cuestión, ‘unidades deanálisis’, examina el problema de la unidad de análisis a fin de destacarla necesidad de especificar si en la construcción de los puntajes de losindicadores se utilizará como unidad de análisis a los estudiantes o a lasescuelas. La tercera cuestión, ‘pasar de las fórmulas a la financiación’,explora las conexiones conceptuales entre fórmulas y financiación.

(a) Variación entre y dentro de las escuelas

Antes de continuar con el desarrollo de un enfoque basado enfórmulas para financiar necesidades suplementarias, tal vez seríanecesario establecer si hay diferencias significativas en las necesidadeseducacionales de los estudiantes que asisten a diferentes escuelas. En lossistemas educacionales en los que hay poca o ninguna variación entre lasescuelas, en relación con las pautas de desventaja educacional, no haynecesidad de desarrollar mediciones detalladas porque cada escuelatendrá similares proporciones de estudiantes en dificultad. En este caso

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no existe una necesidad imperiosa de desarrollar una fórmula complejade financiación, porque una cifra de matrícula total ofrecerá unmecanismo adecuado alrededor del cual se podrá construir una“fórmula”. Por otra parte, si existen grandes variaciones entre lasescuelas con respecto a las necesidades de educación de los estudiantes,esto significaría que los estudiantes con mayores dificultades estánconcentrados en un subconjunto de escuelas que se debería convertir enel blanco de la asistencia adicional.

El coeficiente de correlación intraescuela (rho) se podría utilizarpara distribuir la variación total en la necesidad de educación de losestudiantes (tal como es medida, por ejemplo, con una prueba de lectura)en el componente producido por la variación entre las escuelas y elcomponente producido por la variación entre los estudiantes dentro delas escuelas (Ross, 1976). Cuando se multiplica rho por 100, se obtieneun porcentaje que expresa el porcentaje del total de la variación entre losestudiantes que es atribuible a la variación entre las escuelas. Porejemplo, si 100 × rho es igual a 20, entonces podríamos decir que 20%de la variación total en las necesidades educacionales de los estudiantesestá relacionada con la variación entre las escuelas y que el 80% estárelacionada con la variación entre los estudiantes dentro de las escuelas.

Cuadro 5.1. Estimación de coeficientes de correlación intraclase (100 × rho) para ocho países que participaron en el EstudioInternacional de Lectura de la Asociación Internacional deEvaluación (IEA International Study of Reading Literacy)

País Escuelas primarias Escuelas secundarias

EE.UU. 1 9 4 2 España 18 2 2 Finlandia 8 3Francia 14 35Irlanda 1 6 4 8 Islandia 9 8Noruega 5 6Nueva Zelandia 1 9 41 Países Bajos 1 3 50 Suecia 9 8

En el Cuadro 5.1, se presentan algunos valores de rho de 10 paísesque participaron en el Estudio Internacional de Lectura de la Asociación

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Internacional de Evaluación (Elley, 1992). La pauta general de estosresultados sugiere dos tendencias principales. En primer lugar, hubo unalimitada variación entre las escuelas, menos del 10%, en los cuatropaíses nórdicos (Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia), tanto en el nivelprimario como en el secundario. En segundo término, para los otros seispaíses la variación atribuible a la variación entre las escuelas fuepequeña para las escuelas primarias (13 a 19%) y mucho más grandepara las escuelas secundarias (35 a 50%).

Las cifras que se presentan en el Cuadro 5.1 indican que hubo unanecesidad limitada para construir un indicador de necesidadsuplementaria de educación basado en puntajes de pruebas de lectura enlos cuatro países nórdicos, debido a que la mayoría de la variación en lanecesidad (91 a 97%) fue atribuible a la variación entre los estudiantesdentro de las escuelas. En estos cuatro sistemas educacionales, un simplecómputo del total de la matrícula bastaría como indicador, porque todaslas escuelas tienen una incidencia similar de necesidades. Hubo másnecesidad de construir un indicador apropiado para los otros seis paísesen el nivel primario de educación y mucho mayor aún para el nivelsecundario. Como regla general, cuanto más alta es la correlaciónintraescolar, mayor es la justificación para construir un indicadorapropiado de necesidad suplementaria de educación a nivel delestudiante.

(b) Unidades de análisis

Se pueden desarrollar fórmulas para la financiación de necesidadessuplementarias de educación utilizando información en diferentesniveles de agregación. Un ejemplo de información a nivel de escuelasería el nivel socioeconómico promedio de la comunidad en que estálocalizada la escuela. Un ejemplo de información a nivel de estudiantesería si los estudiantes considerados individualmente provienen defamilias que reciben o no subsidios pagados por la seguridad social(viven en condiciones de pobreza). Esto destaca la importancia que tieneprestar cuidadosa atención a la unidad de análisis apropiada en laconstrucción de indicadores de necesidad. ¿Debe la financiación de ladesventaja socioeconómica hacerse sobre la base de datos recolectadosa nivel de un área geográfica, la escuela, una cohorte de estudiantes o delestudiante considerado individualmente? En algunos casos, la respuestaa esta pregunta está determinada por consideraciones sobre ladisponibilidad de la información, el costo, la facilidad de obtención de

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los datos y la no intromisión en la vida privada. Por ejemplo, es posibleque esté disponible información de calidad sobre una diversidad deindicadores socioeconómicos en las colecciones de los censosnacionales y tal vez sea relativamente barato obtenerla. Estos datos sepodrían haber recolectado a nivel de hogar, pero pueden estardisponibles sólo en un nivel de agregación por área geográfica.

Desde el punto de vista de la medición, es preferible desarrollar unindicador de necesidad utilizando datos a nivel de estudiante, ya que esa este nivel que el hogar y los factores relacionados con los antecedentesoperan principalmente para influir en el aprendizaje individual y losresultados educacionales. Si bien es probable que algunas variablesmedidas a un nivel superior de agregación (a saber, la escuela o el áreageográfica en que está localizada la escuela) tendrán un efecto sobre losresultados, más allá del efecto de las mismas variables medidas a nivelde estudiante, en la mayoría de los sistemas escolares la proporción másgrande de la variación (entre los estudiantes o entre las escuelas) esexplicada por variables que han sido medidas utilizando información anivel de estudiante. La estrategia óptima para desarrollar indicadores enesta área es empezar con modelos a partir de datos recolectados a niveldel estudiante y después probar si las variables medidas a un nivelsuperior de agregación aportan un poder explicativo adicional. A su vez,esto implica la utilización de un enfoque multinivel para conceptualizarlos indicadores y también el uso de métodos multinivel de análisis.

(c) Pasar de las fórmulas a la financiación

La construcción de fórmulas de financiación de necesidadessuplementarias de educación de los estudiantes (NSE) generalmentedesemboca en una fórmula final que adopta la forma siguiente:

Financiación de NSE (F) para la escuela j = Índice de necesidad (I)para la escuela j × constante de financiación (C)

o más simplemente

Fj = IjC

Por consiguiente, es necesario considerar los métodos para llegar aambos factores del lado derecho de la ecuación anterior, a saber, elindicador de necesidad suplementaria de educación del estudiante (I) yel coeficiente de financiación (C). Este último se puede definir como elmonto de recursos asignados a la escuela por unidad de I. Habiendo

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generado un índice de necesidad (I), es necesario hacer dos cosas. Laprimera es desarrollar un método para determinar la magnitud delcomponente del presupuesto total que será asignado para las necesidadessuplementarias de educación de los estudiantes. La segunda es estableceruna manera sistemática de convertir valores del indicador en montosmonetarios.

En la mayoría de los sistemas de educación, se llega al componentedel presupuesto total asignado para las necesidades suplementarias deeducación de los estudiantes, mediante procesos políticos más quemediante un análisis de los costos reales en los que se incurre, al proveeruna educación de calidad especificada. Esto refleja no sólo la naturalezainherentemente política de las decisiones acerca de los niveles definanciación de la educación escolar, sino también las dificultades quelos investigadores han experimentado para establecer vínculosinequívocos entre los insumos de recursos y los resultadoseducacionales.1 A pesar de estas dificultades, es posible indicarcuestiones específicas que es necesario tener en cuenta para determinarel monto o proporción del presupuesto total que será asignado pornecesidad suplementaria específica de educación del estudiante.

Una es la variación en la capacidad de las escuelas para recolectaringresos locales y en la capacidad de los padres de familia para sufragarlos costos asociados con la asistencia a la escuela, incluyendo, porejemplo, contribuciones voluntarias o derechos de escolaridad, lacompra de textos escolares, equipo y uniformes escolares, los costos delos materiales, así como de excursiones y visitas educacionales. Si sepuede demostrar que las escuelas que atienden a las comunidades másacomodadas tienen una capacidad significativa para generar recursoslocalmente, entonces es pertinente que el monto de la financiación seatal que permita una compensación total o parcial a los estudiantes de lasescuelas desfavorecidas.

Otra cuestión se relaciona con la cuantificación de los costosadicionales de los programas en las escuelas desfavorecidas.Especialmente en los primeros años de escolaridad, es posible producirestimaciones bastante precisas de la proporción de estudiantes que enesas escuelas están en “riesgo” de no realizar progresos satisfactorios yque probablemente requerirán programas y estrategias específicos de

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1. Ha habido mucho debate y controversia sobre la fuerza de la relación entre gasto en educacióny resultados educacionales. Algunos especialistas, particularmente Hanuschek (1989, 1997),sostienen que la relación es débil e inconsistente, y otros, especialmente Hedges, Lane yGreenwald (1994), desafían las conclusiones de Hanuschek.

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prevención e intervención, tales como clases más pequeñas en el primeraño escolar, un tutor por cada estudiante que tiene un pobre nivel derendimiento en el segundo año escolar, la asignación de un funcionarioque mantiene el vínculo con el hogar, etc. Si se calculan los costospromedio de la implementación de diversos programas de eficaciacomprobada, es posible calcular si la proporción propuesta delpresupuesto total que será asignada a las escuelas desfavorecidas essuficiente para que puedan hacer funcionar programas apropiados sinque tengan consecuencias adversas sobre su oferta global. Un ejemplode estudio que ha examinado esta cuestión con algún detalle es el deOdden y Busch (1998).

Otro enfoque para convertir valores de un indicador de necesidaden un monto de financiación es utilizar los puntajes del indicador paracrear categorías de financiación y asignar un monto definido de recursosa cada categoría. Este es el enfoque que se adoptó en Australia paraasignar recursos al Programa de Escuelas Desfavorecidas. Se utilizó unindicador de necesidad para asignar escuelas a una de sólo doscategorías. Las escuelas situadas por encima del valor seleccionado norecibían financiación, mientras que las escuelas situadas por debajo delumbral recibían un monto per cápita de financiación fijo aproximado auna cantidad de referencia. La ventaja de este método residía en que erasimple de comprender y administrar. La desventaja consistía en quecambios menores en el puntaje del indicador podían generar cambiosimportantes en la financiación asignada a las escuelas cercanas alumbral.

5.7 La construcción de indicadores de necesidadsuplementaria de educación del estudiante

(a) Desventaja socioeconómica

Empezamos con el caso que consiste en elaborar un indicador denecesidad de educación relacionado con la dimensión de desventajasocioeconómica. Los pasos que comprende la creación de un indicadorsemejante involucran la elección de un conjunto potencial de indicadorespara medir el status socioeconómico y efectuar un estudio empírico, paradeterminar que tan bien funcionan estos potenciales indicadores enrelación con las propiedades tradicionales de la medición, tales comovalidez, confiabilidad, factibilidad, costos, imposibilidad de manipulación,etc.

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Al seleccionar indicadores potenciales del status socioeconómicoserá necesario utilizar el conocimiento local para asegurar que se hantenido en cuenta los factores más relevantes. En algunos sistemas seráapropiado considerar la utilización de mediciones de la situaciónocupacional, el ingreso familiar y la condición de grupo minoritario. Enotros sistemas, donde la disponibilidad de datos es limitada, una ‘lista deposesiones’ más simple puede ser más adecuada. Es importante que lasmediciones que se seleccionen no sean fácilmente manipulables por laescuela, que fácilmente puedan ser objeto de verificación externa, que suobtención no sea cara, que abarquen la diversidad de condicionesrepresentadas por la desventaja socioeconómica (validez del constructo)y que no generen una excesiva intromisión en la vida privada de laspersonas.

Las decisiones finales sobre los indicadores que efectivamentecomprenden una dimensión de necesidad deben adoptarse mediante laobtención de datos sobre la desventaja educacional y el progreso de losestudiantes provenientes de una muestra amplia y representativa deescuelas, y del análisis de estos datos. Este proceso se ilustra más adelanteal referirse al desarrollo de un indicador de desventaja socioeconómicapara el uso de las escuelas públicas de Victoria (Australia).

En 1992, el gobierno del estado de Victoria (Australia) se embarcóen una política radical de descentralización de la toma de decisiones enel sistema escolar (Caldwell y Hayward, 1998). Un componente clave deesta política incluía la reestructuración completa de las modalidades definanciación y la implementación de la financiación basada en fórmulaspara casi el 90% del total de la financiación gubernamental disponiblepara el sistema escolar. El comité que se creó para asesorar sobre losdetalles de las nuevas modalidades de financiación (EducationCommittee, 1995) revisó la metodología existente que se utilizaba paramedir el status socioeconómico y asignar fondos a las denominadasescuelas ‘desfavorecidas’. El comité concluyó que se podría desarrollarun mejor indicador si se hacía uso de datos actuales sobre los alumnosque realmente había en cada escuela y se seleccionaba los indicadoressobre la base de un nuevo estudio que utilizara datos actuales sobre elrendimiento de los estudiantes. En consecuencia, el comité inició unproyecto de investigación destinado a identificar las características delos estudiantes que mejor predijeran el progreso del estudiante en laescuela.

Se obtuvo datos de una muestra total de 7.233 estudiantes de losgrados 1, 3, 5, 8 y 11 en 83 escuelas seleccionadas aleatoriamente para

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que fueran representativas de todas las escuelas del estado. Tras unajornada intensiva de trabajo con las escuelas del proyecto, en la cual seexaminó una lista inicial de indicadores, se llegó a establecer una lista depotenciales medidas de status socioeconómico. Después de algunosensayos, se envió un cuestionario a las escuelas del proyecto pararecolectar información sobre un conjunto inicial de más de 20potenciales indicadores. Este cuestionario contenía algunos indicadorescuya inclusión como parte de una dimensión final se había reconocidoimprobable, debido a que involucraban juicios relativamente subjetivosde parte de los profesores. Sin embargo, se consideró importante incluirestos indicadores en la investigación para establecer hasta qué puntootros indicadores menos subjetivos eran igualmente eficaces parapredecir el progreso de los estudiantes.

Al analizar los datos, algunas ecuaciones estructurales y modelosde regresión multinivel resultaron ser los que más se ajustaban. En estosmodelos se exploraron las relaciones entre diversas medidas de ladesventaja socioeconómica y un rango de resultados obtenidos por losestudiantes. Las medidas de los resultados incluyeron información sobresi el rendimiento del estudiante en lectura se situaba o no muy pordebajo de la norma esperada para su grado escolar, si el estudiante eraclasificado por los profesores como sujeto a una situación “de riesgo” deno aprobar el año escolar (en el caso de los estudiantes de secundaria) ysi el comportamiento del estudiante era clasificado por el maestro en lascategorías de ‘no atento’, ‘perturbador’, ‘introvertido’. Estamodelización indicaba que las seis mediciones siguientes eran losmejores predictores de los resultados de los estudiantes.

i) Pobreza (X1) – si la familia del estudiante recibía o no subsidiospara educación;

ii) Status ocupacional (X2) – si el sostén principal de la familia delestudiante estaba desempleado o tenía una ocupación no calificada,calificada, como empleado o como profesional;

iii) Falta de dominio de la lengua de instrucción (X3) – si en el hogarse hablaba una lengua que no fuera el inglés;

iv) Familia (X4) – si el estudiante vivía con sus padres, con uno solo ocon ninguno de ellos;

v) Pertenencia a una etnia aborigen (X5) – si el estudiante seidentifica a sí mismo como indígena; y

vi) Traslado (X6) – si el estudiante ha cambiado o no de escuelarecientemente.

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Se encontró que la utilización de unidades de ponderación paracada estudiante, sirviéndose de la información precedente, produjopuntajes de indicador idénticos a uno basado en el análisis ponderado defactores. Esto desembocó en el uso de unidades de ponderación para lamayoría de variables, a fin de combinarlas en el conjunto del indicador.La única excepción fue el uso del peso 0,5 para la Lengua hablada en elhogar. El peso diferente asignado a este ítem de información se adoptópara evitar su tendencia a dominar el indicador final. La fórmula para elindicador fue la siguiente:

Indicador de necesidades suplementarias de educación del estudiante= X1 + X2 + 0,5X3 + X4 + X5 + X6

Se aplicó un umbral de selección a este indicador, de tal maneraque los fondos se asignaran solamente al 30% de las escuelas queatendían a los estudiantes que se encontraban en una situación de más“riesgo”. El primer año de implementación no se encontró medicionesde status ocupacional y de familia, pero se obtuvieron para ser utilizadasen el año escolar 1997. Esto involucró la creación de procedimientossistemáticos y seguros de recolección de datos de todos los estudiantesmatriculados en las escuelas públicas, de manera que se pudieranverificar y cotejar fácilmente con el propósito de asignar fondos.

(b) Falta de dominio de la lengua de instrucción

En el caso de las escuelas que atienden a poblaciones connumerosos estudiantes que acaban de llegar y no dominan la lengua deinstrucción de la escuela, frecuentemente es necesario crear clases delengua separadas e intensivas, y brindar acceso a dichas clases porperíodos que están en función del tiempo transcurrido desde la llegadadel estudiante y su edad. Cuanto más reciente es la llegada y más edadtienen, hay probabilidades de que requieran más ayuda. Algunas veceslos problemas de falta de dominio de la lengua de instrucción se agravanadicionalmente con otros factores. Por ejemplo, estos estudiantes puedenprovenir de familias de refugiados y podrían haber experimentadotraumas psicológicos y una educación muy desorganizada. Tambiénpodrían haber provenido de diferentes contextos culturales y, porconsiguiente, tener dificultades para adaptarse a la cultura de la escuela.

Estos estudiantes generan costos específicos, pero generalmente decorto a mediano plazo, que son de un tipo diferente de los costos deprovisión adicionales más generales y a largo plazo destinados a los

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estudiantes provenientes de familias de bajo status socioeconómico. Poresta razón, a menudo es adecuado tratar la falta de dominio de la lenguade instrucción como una dimensión separada dentro de las fórmulas definanciación de las necesidades suplementarias de educación. Delmediano al largo plazo, una vez que los estudiantes han dominado lalengua de instrucción de la escuela, pueden hacer rápidos progresos ytener verdaderamente motivación para tener éxito, lo que les posibilitasuperar a la mayoría de sus compañeros de estudios. En el corto plazo,sin embargo, generalmente requieren ayuda especializada considerable eintensa.

Medir esta dimensión de necesidad suplementaria de educaciónpodría involucrar la obtención de varios indicadores para cadaestudiante, pero especialmente su edad y el tiempo transcurrido desde sullegada. En Victoria (Australia), el comité gubernamental que revisó lasfórmulas de financiación de las escuelas recomendó que los estudiantesprovenientes de familias migrantes fueran agrupados en función de trescategorías según el tiempo transcurrido desde su llegada y cuatro nivelesde escolaridad (primer ciclo de primaria, segundo ciclo de primaria,primer ciclo de secundaria y segundo ciclo de secundaria). La últimacategorización fue escogida en lugar de la edad del estudiante en vista deque se conocían los costos asociados con diferentes fases de laescolaridad. Además, el comité propuso que se aplicara un umbral definanciación, de manera que los fondos se destinaran solamente a lasescuelas que tenían la mayor necesidad, como lo indica el significativonúmero de estudiantes provenientes de países no anglófonos.

(c) Bajo nivel de rendimiento educacional

Como se mencionó en el análisis previo, este indicador, sin duda lamedida más directa de la dimensión ‘necesidad suplementaria deeducación del estudiante’, a menudo ha sido evitado debido al riesgomoral asociado con la utilización de los bajos puntajes de las pruebascomo un requisito para recibir fondos adicionales. Sin embargo, doshechos recientes podrían cambiar pronto esta situación y, porconsiguiente, este indicador podría retornar a ocupar el “centro delescenario” en los enfoques de financiación mediante fórmulas.

En primer lugar, en ciertos países ha habido un significativocrecimiento en los programas de pruebas nacionales que cubren a todaslas escuelas. En estos países se podrían emplear los resultados de laspruebas de un ciclo de escolaridad previo como un indicador del

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potencial para que se produzca un bajo nivel de rendimientoeducacional. Por ejemplo, las pruebas para determinar el nivel depreparación para ingresar a la escuela se están utilizando con todos losniños de cinco años de edad en el Reino Unido y estos puntajes sepodrían utilizar para construir fórmulas para el nivel de educaciónprimaria. De manera semejante, las pruebas aplicadas a nivel de todo elestado de Victoria (Australia) en el segundo ciclo de educación primariase podrían utilizar para elaborar fórmulas de financiación para el nivelsecundario.

En segundo término, la tendencia reciente que consiste en utilizarlos resultados de los programas de pruebas nacionales para la rendiciónde cuentas de las escuelas y para el consumo del gran público puedelimitar el potencial de una situación de riesgo moral. Este esparticularmente el caso en sistemas escolares que emplean enfoques degestión basados en la escuela, porque la evaluación del rendimiento decada escuela en relación con el charter o contrato que tiene con elgobierno está estrechamente integrado con la expectativa de altos (o“mejores”) niveles de resultados educacionales de los estudiantes.

(d) Medir las minusvalías, las deficiencias y las dificultades deaprendizaje

El punto hasta el cual la necesidad suplementaria de educación delestudiante está relacionada con necesidades de aprendizaje individualmuy profundas sólo se puede identificar mediante una evaluaciónprofesional. Las pruebas estandarizadas de rendimiento educacional enalfabetización y matemática básica, o de capacidad cognitiva, se puedenutilizar para identificar ciertas necesidades de aprendizaje en algunosniños considerados individualmente, siempre y cuando éstas seencuentren dentro del rango ‘normal’ de necesidades. Pero en muchoscasos, cuando las dificultades de aprendizaje se deben a deficienciasfísicas que pueden ser tenidas en cuenta mediante una oferta especial(por ejemplo, computadoras, dispositivos auditivos, rampas de acceso,asistencia personal adicional, así como programas especiales), lasnecesidades de aprendizaje de los niños deben ser evaluadasindividualmente por profesionales en cooperación con los padres defamilia. Por consiguiente, tanto los profesores como los psicólogos de laeducación empleados externamente que atienden a los niños debenemprender una evaluación sistemática de las necesidades de aprendizajedel niño utilizando pruebas reunidas durante cierto intervalo de tiempo.

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La evaluación incluye generalmente recomendaciones sobre la ofertaeducacional adicional que el niño necesita.

En el Reino Unido, por ejemplo, las necesidades de aprendizaje delos niños se evalúan individualmente teniendo como marco de referenciael Special Needs Code of Practice (Código Deontológico deNecesidades Especiales) (DFE, 1994). Este prevé cinco niveles deevaluación de ‘necesidades especiales’. El nivel 1 requiere la acción delprofesor del niño, el nivel 2 involucra al coordinador de necesidadesespeciales de la escuela y el nivel 3 brinda ayuda externa (por ejemplo,de la autoridad local de educación). Si se considera que los recursosrequeridos para satisfacer las necesidades de aprendizaje del niño aúnson inadecuados, se pasa entonces al nivel 4 y se trata de obtener una‘declaración de necesidad de educación especial’ (statement of specialeducational need) de carácter legal. En el nivel 5 se sabe que ya se haobtenido una declaración. Las declaraciones relativas a la necesidad deeducación especial fueron introducidas por la legislación en 1981, tras lapublicación del Informe Warnock (Warnock Report, 1978). Lasautoridades locales de educación tienen el deber de emitir declaracionesde necesidad educacional tras un proceso de evaluación profesional delniño. Una declaración consiste en una evaluación de las necesidades deaprendizaje del niño y de los recursos que se debe poner a sudisposición. Por ejemplo, puede contener la necesidad de que unestudiante tenga un número especificado de horas de clase por semanaen una escuela regular, enseñanza adicional o ayuda de un asistenteentrenado en necesidades especiales. Alternativamente, se podríaespecificar explícitamente la necesidad de una plaza en una escuelaespecial o en una unidad anexa a la escuela.

La ventaja de evaluar individualmente las necesidades deaprendizaje de los niños y lograr los recursos que correspondan a laevaluación es que la provisión debe ser apropiada y garantizada. Sinembargo, tiene ciertamente desventajas, ya que puede estigmatizar yaislar a un niño, lo que se podría evitar si la escuela emprendiera supropia identificación de la necesidad educacional y financiara laprovisión adicional de su presupuesto para necesidades suplementariasde educación. Otro problema es la tendencia que tiene la proporción deniños con declaraciones a crecer con el tiempo, pues los padres defamilia y las escuelas buscan a este tipo de niños para obtener recursosadicionales. La reducción resultante en los niveles de asignación derecursos para otros niños se agrega a las presiones por competir paraasegurar más recursos para los niños con algún tipo de dificultad de

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aprendizaje. Esto ha ocurrido en Inglaterra, donde el porcentaje deestudiantes con declaraciones de necesidad de educación especial a nivelnacional ha venido creciendo sostenidamente desde 1,6% en 1985 hasta3,4% en 1994 (Audit Commission, 1997) y llega incluso hasta el 5% enalgunas administraciones locales de educación (Local EducationAuthorities).

Ciertamente, algunas necesidades de aprendizaje de los niños sontales que requieren una evaluación individual y una atención cara. Sinembargo, más allá de este 1 ó 2%, la cuestión que la política definanciación de la educación debe abordar es cómo vincular lafinanciación con la provisión para el 20% restante, más o menos, deniños con necesidades suplementarias de aprendizaje que se encuentranen el nivel más bajo del rango ‘normal’. Un método consiste en financiara las escuelas en función de la incidencia previsible de necesidadessuplementarias de educación entre sus estudiantes, y dejar lasmodalidades de identificación y provisión en manos de las escuelas. Elotro es identificar y financiar una gama más amplia de niñosconsiderados individualmente con diversas formas de necesidadessuplementarias de aprendizaje en las escuelas regulares. En ambos casostambién se requiere adoptar decisiones sobre cuál es la mejor manera deasegurar que las escuelas sean responsables por la manera en que gastanlos fondos asignados para las necesidades suplementarias de educación.En el Reino Unido, por ejemplo, el Special Needs Code of Practice(Código Deontológico de Necesidades Especiales) requiere que cadaniño que figura en el registro de necesidades especiales de la escuelatenga un plan de educación que incluya los recursos identificados, elcual es monitoreado regularmente.

5.8 Conclusión

(a) La interacción de consideraciones políticas y técnicas

Como se notó al comienzo de este capítulo, la provisión definanciación suplementaria de necesidades especiales es una cuestiónpolíticamente muy sensible en la mayoría de los sistemas escolares. Enconsecuencia, a menudo existe una compleja interacción deconsideraciones políticas y técnicas en la construcción de indicadoresrelevantes. En otras palabras, “lograr resultados” es tanto un arte comouna ciencia. En esta sección de conclusiones se presta atención a algunasde las situaciones más comunes con las que probablemente haya que

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enfrentarse, que requieren tanto un juicio técnico como político.La primera se relaciona con la inclusión o exclusión de algunos

indicadores como parte de una medición de necesidad. En términostécnicos, podría haber buenas razones para incluir algunos indicadoresde desventaja dentro de una medición global, pero las sensibilidadesrelacionadas con la recolección de tal información podrían excluir suutilización. Esto se podría aplicar a la utilización de indicadores delstatus ocupacional o a ciertas características del hogar y la familia. Entales casos, a menudo es necesario buscar y utilizar indicadoresalternativos que podrían conducir a una medición global que podría seralgo menos válida, pero mucho más aceptable.

También puede ocurrir la situación inversa. Por ejemplo, cuando seutilizan algunos indicadores con un alto grado de correlación para formaruna pauta global de necesidad, a menudo ocurre que un indicadorparticular que tiene una considerable significación política, y que por símismo se puede demostrar que es empíricamente significativo, seconvierte sin embargo en algo innecesario por la inclusión de otrosindicadores más potentes. Un ejemplo de esto ocurrió en el desarrollo dela Dimensión de las Necesidades Especiales de Educación (SpecialEducational Needs Dimension) en Victoria (Australia). Cuando se incluyóinformación sobre pobreza, status ocupacional y traslado, se descubrió que‘pertenencia a una etnia aborigen’ (tanto si el estudiante se identificaba así mismo como un aborigen o como un isleño del Estrecho de Torres) noera estadísticamente significativa. Esto ocurrió a pesar del hecho de quelos niveles de rendimiento de los estudiantes aborígenes eransustancialmente más bajos que los niveles de rendimiento de cualquierotro grupo de la comunidad. Los resultados empíricos sugirieron, sinembargo, que la causa de sus bajos niveles de rendimiento estabaconectada más con las condiciones socioeconómicas generales queafrontan los estudiantes indígenas que con razones específicas asociadascon su status de aborígenes o de isleños del Estrecho de Torres. Si bien entérminos técnicos esto sugeriría que hay que excluir la pertenencia étnicaaborigen del indicador global, desde una perspectiva política esto seconsideraba inaceptable, ya que había una gran probabilidad de que fuerainterpretado por muchas personas como una indicación de que unaconsiderable desventaja educacional afrontada por los estudiantesindígenas se había ignorado deliberadamente. Por consiguiente, se adoptóuna decisión en términos más bien políticos que técnicos para incluir lapertenencia étnica aborigen en el índice, aun si su inclusión no contribuíasignificativamente a la validez predictiva global del índice.

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Otro ejemplo de la estrecha interacción de consideracionespolíticas y técnicas se relaciona con las ponderaciones aplicadas a cadauno de los indicadores que componen una medición global de necesidad.La modelización a partir de datos estadísticos podría sugerir que lamanera óptima de combinar indicadores para formar una dimensiónglobal es ponderar cada indicador de manera diferente. Desde unaperspectiva política, sin embargo, la justificación para asignar diferentespesos puede ser problemática, porque es probable que suscite críticasprovenientes de diversos grupos de interés, que no valorarán losargumentos técnicos sobre los pesos diferenciales y los percibirán comouna declaración política acerca de la relativa importancia atribuida adiferentes grupos en la comunidad. Por esta razón, a menudo hay buenosargumentos políticos para ponderar igualmente todos los indicadoresdentro de una dimensión global. Desde un punto de vista técnico, estoproduce a menudo una pequeña diferencia en la dimensión global, ensituaciones en las que los indicadores tienen un alto grado decorrelación. En otras palabras, una dimensión de ponderación unitaria daun resultado casi idéntico que otra construida utilizando pesosdiferenciales, tales como el análisis ponderados de factores.

Otro ejemplo de la interacción de las consideraciones políticas ytécnicas tiene que ver con la decisión de si se incorpora un factorparticular relacionado con el estudiante como un indicador dentro de ladimensión global o se lo trata separadamente. Desde una perspectivatécnica, podría ser apropiado incorporar un indicador particular en lamedición de una dimensión particular de necesidad, mientras que desdeuna perspectiva política podrían haber presiones para mantenerloseparado. Por ejemplo, desde el punto de vista técnico podría haber unapequeña diferencia en las cuestiones involucradas en la asignación defondos para una amplia gama de minusvalías y deficiencias, pero desdeun punto de vista humano la distinción entre minusvalías y deficienciasfísicas e intelectuales a menudo es importante, por lo que genera unimperativo político de mantener las dos condiciones distinguiblescuando se desarrollan las fórmulas. Estas fueron cuestiones sensiblesque tuvieron que ser tenidas en cuenta en el Reino Unido durante eldesarrollo de una dimensión de necesidad para estudiantes conminusvalías y deficiencias.

Los ejemplos presentados anteriormente ilustran la necesidad de undiálogo frecuente entre los responsables de la formulación de política yquienes tienen a su cargo la tarea técnica consistente en construir unadimensión de necesidad. Una dimensión de necesidad no sólo debe ser

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equitativa, sino que debe ser percibida por todos los grupos pertinentescomo efectivamente equitativa. Esto se logrará mediante la estrechaparticipación de los grupos afectados en el proceso de desarrollo y detoma de decisiones.

El fracaso en lograr ser percibidos como justos en los EstadosUnidos de América condujo a una serie de conflictos legales quetuvieron como resultado la intervención de las cortes en los dispositivosfinancieros de las escuelas, a fin de reducir las desigualdades en lafinanciación de las escuelas. Las decisiones de las cortes de los estadostuvieron un impacto significativo sobre los sistemas financieros en todoel país, incluyendo a California, Kentucky, Massachusetts, Nueva Jerseyy Texas. Si bien dichos conflictos pueden ser mucho más raros en otrospaíses (por lo menos actualmente), sigue siendo cierto que existe uncreciente interés público, y por consiguiente político, en todos los paísessobre cómo se asignan los fondos a las escuelas.

(b) Futuras áreas de investigación y desarrollo

Cuando se compara el trabajo inicial que se emprendió en la décadade los setenta sobre las maneras de incluir un elemento de financiaciónde necesidades suplementarias de educación en los mecanismos deasignación financiera a las escuelas con los intentos recientes, esevidente que se ha realizado un considerable progreso en un intervalo detiempo relativamente corto. Ahora existe un reconocimiento universal dela justificación y las ventajas de los enfoques basados en fórmulas parasuplementar recursos disponibles a las escuelas que atienden a losestudiantes más desfavorecidos o a los estudiantes con necesidadesespeciales de educación. También existe una creciente sofisticación enlos enfoques adoptados para desarrollar fórmulas y una mayorconciencia de la necesidad de diseñar cuidadosamente los estudios sobrelos indicadores relevantes de necesidad y de los mecanismos quevinculan esta investigación con los valores monetarios.

Actualmente hemos llegado a una etapa en la que sería de granvalor estimular la participación de economistas y econometristas en untrabajo detallado sobre los enfoques basados en fórmulas para lafinanciación en general, pero en particular en el área de la financiaciónde las necesidades suplementarias de educación de los estudiantes.Desafortunadamente, los planificadores de la educación y loseconomistas que trabajan en el área de educación a menudo lo hacenindependientemente y existe poca conexión entre el trabajo de un grupo

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y el pensamiento y los escritos del otro. Es conveniente indicar que haygrandes oportunidades de un rápido avance en este campo mediante lacreación de equipos de expertos constituidos por planificadores yeconomistas especializados en educación.

El foco de atención del trabajo que tenemos por delante seguirásiendo el desarrollo de fórmulas de financiación vinculadas amecanismos de rendición de cuentas que garanticen la provisión de unaeducación de calidad especificada. En otras palabras, la atención seseguirá concentrando en cómo asegurar que los recursos se utilicen detal manera que se logre efectivamente el cambio y en programas quetengan una buena relación costo-eficacia. Esto implica dos cosas. Enprimer lugar, como se indicó previamente en este capítulo, supone eldesarrollo paralelo de procesos mejorados de rendición de cuentas quevinculen la financiación mediante fórmulas, la rendición de cuentasfinanciera y la rendición de cuentas educacional en un solo marco dereferencia. En segundo término, supone que quienes desarrollenindicadores de necesidad basados en fórmulas requerirán disponer demejor información sobre los costos de implementación de programas deintervención y prevención o de enfoques alternativos cuya eficacia paramejorar los resultados de los estudiantes que tienen necesidadessuplementarias de educación ha sido demostrada y medida.

Con la creciente sofisticación en la utilización de datos sobre costosde los programas e intervenciones, sobre las características de losestudiantes y su rendimiento en el tiempo, habrá necesidad de unasofisticación paralela en el desarrollo y la utilización de sistemas deinformación para la gestión de las escuelas y en la automatización de larecolección y el análisis de datos. El enfoque de Victoria (Australia)sobre la financiación basada en fórmulas para afrontar las desventajassocioeconómicas constituye un buen ejemplo del papel desempeñadopor los sistemas de información y la recolección automática de datos. Nofue posible observar el enfoque que se implementó finalmente hasta quetodas las escuelas hubiesen instalado un sistema de gestión de lainformación computarizado que incluía enfoques estandarizados de larecolección y el almacenamiento de la información sobre lascaracterísticas de los antecedentes de los estudiantes, y hasta que elsistema hubiese implementado procesos a nivel de todo el estado paraauditar estos datos. Una necesidad conexa tiene que ver con el desarrollode formas de presentación de los datos para que sean fácilmentecomprensibles para los profesores de aula y el personal directivo de lasescuelas, y sesiones de formación asociadas para que los profesores

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puedan adquirir confianza en la interpretación que los resultados tienenpara sus escuelas, en relación con los datos agregados provenientes deotras escuelas con las cuales podrían ser legítimamente comparados.Para lograr que los datos sean mejor interpretados es capital desarrollaraplicaciones computarizadas (software) que generen representacionesgráficas.

La última área sobre la cual deseamos atraer la atención y en la quese requiere más investigación y desarrollo es el cambio de foco de laatención de las cuestiones a nivel macro, asociadas con enfoquesbasados en fórmulas para financiar las necesidades suplementarias deeducación de las escuelas, hacia cuestiones más bien de nivel micro,asociadas con la asignación interna de los recursos y el monitoreo delimpacto de lo que sucede dentro de las escuelas y las aulas. Poco seconoce, si algo se sabe, sobre hasta qué punto los fondos asignados enprimer lugar a las escuelas llegan efectivamente a los estudiantes paraquienes están destinados, basándose en la evaluación de necesidadesutilizadas para asignar los fondos. De manera semejante, poco es lo quese conoce acerca de las variaciones internas en la relación costo-eficaciade diferentes programas e intervenciones, o sobre las maneras demejorar la relación costo-eficacia de los programas destinados a losestudiantes con necesidades especiales. Lo que está claro es que en elfuturo se esperará que las escuelas asuman una mayor responsabilidadpara satisfacer las necesidades de aprendizaje de todos los estudiantes,especialmente de quienes se encuentran en situación “de riesgo” de noprogresar satisfactoriamente, al mismo tiempo que aseguran que losfondos asignados son utilizados con eficacia y para los propósitos paralos cuales fueron destinados.

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6.1 Introducción

Los capítulos precedentes de este libro establecieron que uno de lospropósitos más comúnmente declarados para financiar escuelasmediante fórmulas es asegurar que sean tratadas equitativamente.Hemos visto que las fórmulas bien construidas deberían distribuir eldinero para proveer un currículo que haya sido objeto de acuerdo encondiciones equitativas. Esto sería relativamente fácil si todas lasescuelas tuvieran idénticas condiciones socioeconómicas, geográficas yclimatológicas, y estuvieran alojadas en edificios diseñados por elmismo arquitecto y construidos según las mismas especificaciones.

En la práctica, las condiciones físicas de las escuelas varíanenormemente, por lo que hay que concebir fórmulas de financiaciónbasada en necesidades que traten de identificar los factores que sepodrían denominar ‘específicos del sitio’ y asegurar que las escuelassituadas en contextos desfavorecidos no sean penalizadas. Además, serequiere que algunas escuelas impartan opciones curriculares que sonmucho más especializadas y costosas que el currículo nacional acordadopara todos los estudiantes. El costo suplementario de la provisión detales “mejoras” a un currículo estándar también debe tenerse en cuentaen una fórmula de financiación.

Estos dos aspectos de la financiación mediante fórmulas cubren dosde los principales componentes descritos en el Capítulo 3. La mejora delcurrículo es cubierta por el Componente 2, que incluye ajustesfinancieros para profesores especialistas y personal no docente,equipamiento, materiales y costos de construcción. Las necesidades delsitio escolar son cubiertas por el Componente 4, que incluye ajustes

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Capítulo 6

Componente 2: Mejora del currículoy

Componente 4: Necesidades del sitio escolar

Peter Downes y Stephen Forster

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financieros relacionados con las características físicas del sitio escolar,la ubicación de la escuela, los costos de funcionamiento del sitio y losestablecimientos que funcionan en sitios dispersos.

Antes de adentrarnos en un análisis detallado de estos doscomponentes, es importante notar que en las áreas de mejoramiento delcurrículo y las necesidades del sitio escolar se requiere adoptar un enfoqueprudente y realista de la financiación mediante fórmulas. En particular, losadministradores de la educación deben estar bien seguros de que el nivelde detalle y sofisticación de la fórmula no requiere más trabajo que lo quejustifica el monto de dinero que debe ser desembolsado a las escuelas. Enotras palabras, la autoridad tenedora de fondos debe decidir si el trabajotécnico requerido para producir una fórmula justifica el tiempo y el dineroque se gasta en su elaboración. Por otra parte, también hay que indicar queuna fuerte inversión inicial en la creación de un enfoque de financiaciónmediante fórmulas ahorrará mucho tiempo en los años subsiguientes,cuando los fondos se podrán distribuir mediante las fórmulas sin tener queemprender detalladas negociaciones sitio por sitio.

6.2 Componente 2: Mejora del currículo

En muchos sistemas escolares, todo alumno que asiste a unestablecimiento escolar financiado por el Estado tiene el derecho a teneracceso a un currículo acordado a nivel nacional. Éste se definegeneralmente en términos de materias específicas que se deben estudiar,a veces durante períodos especificados de tiempo o hasta nivelesespecificados de rendimiento. Al mismo tiempo, algunos educadores ypolíticos defienden la necesidad de una mayor diversidad entre lasescuelas a fin de satisfacer los diferentes talentos y capacidades de losestudiantes, y otros extienden esta apelación a la diversidad afirmandoque las escuelas se deberían financiar hasta un nivel que les permitasatisfacer la demanda de diversificación curricular dentro de unestablecimiento educacional considerado individualmente. Lasiniciativas adoptadas por escuelas individuales para ofrecer programasespecializados fuera de, o además de, las áreas disciplinarias escolaresnormales a menudo son denominadas ‘mejoras curriculares’. Esto puedeincluir la oferta de diferentes áreas disciplinarias o la realización decambios sustanciales en la organización de la escuela, con el propósitode ofrecer diferentes maneras de impartir el currículo normal.

La mejora del currículo escolar generalmente tiene repercusionesimportantes sobre los recursos, que se pueden analizar según cinco

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categorías principales de costos: personal docente, personal no docente,equipamiento, materiales y edificios.

(a) Personal docente

Dado que los costos del personal docente representan entre el 70 yel 80% de los costos de funcionamiento de una escuela, es en esta áreaque se sentirá sobre todo el impacto de una decisión destinada a mejorarel currículo. El currículo puede ser “mejorado” de muchas maneras poruna escuela. Por ejemplo, una escuela puede emprender acciones paracambiar los procesos educacionales, o especializarse en una determinadadisciplina, o reformar la organización de la escuela.

i) Los procesos educacionales se podrían cambiar subdividiendo unaclase de, digamos 30 alumnos, en dos grupos de 15, dando así acada estudiante el doble de tiempo de acceso a la ayuda delprofesor y también dando como resultado un aumento de losrecursos para la enseñanza.

ii) La especialización en una disciplina escolar se podría abordardando más tiempo dentro de un currículo con tiempo limitado a unadisciplina en particular, tal como tecnología, lenguas o matemática.Si estas disciplinas tienen normalmente un grupo con un tamañoinferior al promedio (por ejemplo, grupos de tecnología de 20 enuna escuela donde otras materias se enseñan en grupos de 30), estoaumentará los costos de enseñanza del presupuesto.

iii) La organización de la escuela se puede ajustar a fin de permitir laprolongación de la jornada escolar, de manera que disciplinasparticulares reciban más tiempo. Los costos adicionales precisos enlos que se incurrirá dependerán de la naturaleza de los contratos delpersonal docente y no docente.

Para cada uno de estos ejemplos, un análisis de la financiaciónorientada por actividades, a fin de determinar los costos del personal dela escuela (véase el análisis del Componente 1), permitirá determinar sindificultad un costo unitario para cada lección. Los cambios que agregangrupos adicionales de enseñanza antes, durante o después de la jornadanormal pueden, por tanto, traducirse en costos extra de personal.

(b) Personal no docente

Los costos del personal no docente varían de una disciplina a otra.El patrón de utilización del personal de apoyo, tales como asistentes de

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Componente 2: Mejora del currículo y Componente 4: Necesidades del sitio escolar

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aula, asistentes técnicos y asistentes administrativos también varía de unpaís a otro. En algunos distritos escolares de los Estados Unidos, losprofesores de ciencias tendrán pequeños grupos de enseñanza ylaboratorios bien equipados, pero ninguna asistencia técnica, ya quegeneralmente se les da una menor carga de enseñanza para permitirlesque efectúen la preparación requerida del trabajo práctico. En el ReinoUnido, por otra parte, desde que se introdujo la gestión local de lasescuelas, la tendencia ha sido a emplear más personal de apoyo técnicopara evitar que el trabajo de preparación rutinario sea asumido porprofesores “caros”.

Un currículo mejorado en áreas donde se utiliza personal de apoyoprobablemente aumentará los costos, si se requieren horas adicionales.En algunos casos sería posible absorber la demanda adicional medianteuna mejor organización de la fuerza de trabajo existente, haciendo queefectúe la mayor parte de ciertas tareas de rutina (como la preparaciónde experimentos de química).

(c) Costos de equipamiento

Los costos de equipamiento afectan, en mayor o en menor medida,a todas las áreas disciplinarias. Obviamente, una escuela con uncurrículo mejorado en tecnología de la información requerirá máscomputadoras, de modo que los estudiantes tengan mayor acceso. Elcosto de este acceso se puede calcular en función de minutos decomputadora disponible por estudiante. Una escuela con 1.000estudiantes podría tener 100 computadoras que están disponibles 25horas por semana (asumiendo el 100% de eficiencia en su utilización yque el mantenimiento se realice fuera del tiempo asignado al currículo).Esto daría a cada estudiante un hipotético acceso de 2,5 horas decomputadora por semana. Una mejora de la tecnología de la informaciónque doblara el tiempo de acceso a 5 horas por semana requeriría lacompra de 100 computadoras adicionales. A este gasto de capital debeagregarse los costos de instalación y mantenimiento. En este caso, porconsiguiente, habrá implicaciones tanto para el presupuesto de inversióncomo para el de gastos corrientes.

(d) Costos de material

Los costos de material, distintos de los costos de equipamiento, serefieren a los bienes de consumo (productos químicos, plástico, madera,

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pintura, dependiendo de la disciplina) y libros, papel, reprografía ysoportes lógicos (software). El análisis del Componente 1 permitió notarcómo los costos de los recursos para el aprendizaje ponderados pordisciplina se pueden incluir en una fórmula orientada por actividades. Lamejora de un aspecto particular del currículo aumentará los costos dematerial y las implicaciones se pueden determinar ajustando eseelemento de la fórmula global.

(e) Costo de los edificios

El costo de los edificios puede aumentar significativamente debidoa un currículo mejorado. Una vez más, necesitamos compensar loscostos de inversión y los costos corrientes (véase más abajo). Unainversión en nuevos edificios (por ejemplo, laboratorios adicionales deciencias) puede provenir de un presupuesto de inversión, pero los costosadicionales de funcionamiento de los edificios (por ejemplo,calefacción, iluminación, guardianía y mantenimiento) provendrán delpresupuesto de gastos corrientes.

El uso de un modelo orientado por actividades que desagrega loscostos de funcionamiento de una escuela hasta un nivel refinado dedetalle permite evaluar las implicaciones de la mejora del currículo enrelación con los costos antes de su implementación.

6.3 Componente 4: Necesidades del sitio escolar

Las necesidades de los sitios escolares varían mucho entre lasescuelas que forman parte de un mismo sistema de educación debido amúltiples razones: algunas están vinculadas a las características físicasdel edificio escolar y su localización, y otras están relacionadas conpatrones históricos y actitudes relativas a lo que es ‘adecuado’ entérminos de iluminación, calefacción, limpieza, etc. Los montosrelativos de financiación de todas estas fuentes de gastos también varíancon la ‘edad’ de un sistema escolar y si recientemente se ha producidoun aumento o una disminución de la matrícula.

(a) Tamaño de la escuela

Durante la discusión del Componente 1 se observó que las fórmulasde financiación orientadas por actividades son “influidos”principalmente por el número de estudiantes de una escuela. Las

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economías de escala tienden a favorecer a las grandes escuelas en unsistema y a desfavorecer a los establecimientos más pequeños. Cómo sedefinen exactamente los términos ‘pequeño’ y ‘grande’ variará de un paísa otro, y habrá otras presiones externas que dependen de políticassociales más amplias. Por ejemplo, una escuela pequeña, situada quizáen una aldea, tal vez no pueda proveer a sus estudiantes una gamaapropiada de oportunidades sin un alto nivel de financiación adicional.El cierre de la escuela y la consecuente transferencia de los estudiantesa otras escuelas podría brindar a los estudiantes una mejor educación yel costo adicional de transporte podría ser menor que los gastos en quese incurre para mantenerlos en su escuela de origen. Hasta aquí, elpresupuesto de educación ha sido bien gastado. Por otra parte, el cierrede la escuela en una aldea podría privarla de su único lugar de reunionespúblicas y del punto central de la vida comunitaria de la aldea. En casoscomo éste, los costos sociales generales relacionados con el cierre de laescuela deben ser sopesados contra los posibles beneficios económicosy educacionales, y no hay una respuesta simple a este tipo de disyuntiva.

Dentro de una política general que establece que, siempre que seaposible, los niños deberán asistir a la escuela más cercana, factores talescomo el cambio demográfico y la elección de los padres de familiapueden producir una amplia gama de tamaños de escuelas en lacircunscripción de una autoridad distrital de educación. Una política quecompense el tamaño de la escuela y una fórmula que proteja a los niñosde las escuelas más pequeñas son esenciales, si lo que se quiere es lograrel criterio de equidad. Es importante destacar que la fórmula debeproteger los intereses de los niños y no a la escuela comoestablecimiento, ya que los niños constituyen la primera prioridad delproceso educacional y no los edificios escolares.

Hay dos enfoques principales, pero muy diferentes, que sonaplicados por los ministerios de educación para proteger a las escuelaspequeñas.

i) Enfoques a suma alzada. Éstos consisten en financiar a todas lasescuelas con un monto global destinado a cubrir los costos fijosirreducibles que todas las escuelas afrontan independientemente desu tamaño, suplementado por un elemento ‘por estudiante’ quereconoce que los costos de la escuela aumentan en función delnúmero de estudiantes matriculados. El equilibrio exacto entre losdos elementos de la financiación es, en última instancia, unadecisión política más que técnica. Cuanto mayor es el montoglobal, mayor es la protección de las escuelas pequeñas. A fin de

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evitar que las autoridades locales “sobreprotejan” a las escuelaspequeñas, el gobierno central podría especificar que por lo menosel 80% del presupuesto de cada escuela se debería distribuir enfunción del elemento “número de estudiantes”.

ii) Especificaciones de los ‘niveles mínimos de viabilidad’. Comoalternativa a los enfoques a suma alzada, algunas veces es posibledefinir un nivel mínimo de viabilidad para una escuela hipotética.Por ejemplo, una escuela secundaria para alumnos de 11-16 añosde edad podría no estar en condiciones de ofrecer a sus estudiantesacceso al currículo nacional a menos que tuviera 90 estudiantes(tres clases de 30) en cada grado, lo que da 450 estudiantes en laescuela como un todo. Por debajo de esta cifra no sería posibleofrecer una cantidad suficiente de profesores especializados paraimpartir el currículo o para ofrecer una gama de opciones en losgrados 10º y 11º que darían a los estudiantes una igualdad deacceso comparable a la de los estudiantes de las escuelas másgrandes. Las escuelas que se sitúan por debajo del número mínimoviable requieren que se les brinde ‘protección en materia decurrículo’ bajo la forma de financiación adicional requerida parasituarlas en el nivel de viabilidad. Esto podría significar una mejorponderación del estudiante, que aumentaría a medida quedisminuye la matrícula. En el ejemplo anterior, los estudiantes deuna escuela con 430 alumnos podrían recibir un factor deprotección en materia de currículo del 10%, aumentando al 15% sise trata de 410 alumnos y del 20% si se trata de 390. El granproblema que encuentra la autoridad responsable de la financiaciónen esta área es conocer dónde fijar la línea para cerrar una escuelamuy pequeña. Es en este punto de la decisión que otros factoresexternos podrían muy bien entrar en juego.

(b) Localización de la escuela

La localización de una escuela puede tener importantesimplicaciones para el costo de su funcionamiento. Una escuela aisladanecesitará soportar costos adicionales relacionados con el transporte delequipamiento y el material de enseñanza, e incurrirá en gastosadicionales cuando el programa de la escuela requiera que losestudiantes tengan acceso a instalaciones tales como museos, teatros,bibliotecas, etc. Dichas escuelas podrían verse forzadas a aceptar costosadicionales de viaje asociados con la obtención de servicios consistentes

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en visitas ocasionales de profesores especializados y de personal nodocente. Además, los costos adicionales podrían aumentar si el costo delas reparaciones y los materiales es más alto debido a los costos detransporte, y también porque hay costos adicionales de comunicación,cuando las llamadas telefónicas son, en mayoría, de larga distancia.

En Australia, donde el aislamiento tiene importantes repercusionessobre las oportunidades de educación, se ha realizado un considerableesfuerzo para definir una gama de medidas destinadas a calcular loscostos suplementarios de educación por aislamiento: desde la simplemedición de las distancias (por ejemplo, la distancia a una escuela delnivel subsiguiente de educación), a enfoques más sofisticados basadosen el censo, por medio de los cuales se construyen escalas de aislamientoa partir de estimaciones de la densidad poblacional de las zonas decaptación (Ross, 1992). El intento más completo hasta la fecha en estaárea ha sido la extraordinariamente innovadora investigación realizadapor Griffith (1997), que estaba destinada a proveer una escala validadade costos que se pudiera aplicar a las escuelas australianas en función desu grado de aislamiento. El enfoque de Griffith ha influido en lasdecisiones de financiación al ofrecer cifras sólidas de los costos en quese incurre al proveer una ‘canasta de servicios educacionales’ a 24.000distritos censales en toda Australia.

En algunos estados y territorios australianos se da una granimportancia al problema del aislamiento (por ejemplo, en Queensland yel Northern Territory), pero mucho menos en los estados más pequeños,como Victoria. A diferencia de Australia, el aislamiento no es percibidocomo un problema importante en las fórmulas de financiacióndesarrolladas por las autoridades locales de educación en el ReinoUnido. En Nueva Zelandia se da cierto reconocimiento al aislamientomediante la utilización de una medida de distancia (más de 30 km a unaciudad de 2.000 ó más habitantes), que está destinada a reconocer loscostos más altos de los suministros escolares para las escuelas que estánaisladas.

(c) Costos de funcionamiento del sitio

La relación entre los gastos corrientes y los gastos de capital escrucial en esta área de trabajo. Los ‘gastos corrientes’ incluyen lo que laescuela gasta para impartir su currículo a una población definida deestudiantes en determinados edificios. Los ‘gastos de capital’ sonaquellos en los que incurren los propietarios de los edificios (la

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autoridad local, el gobierno central, los administradores escolares, lacomunidad religiosa, la empresa privada, etc.) para mantener o ampliarlos edificios.

En un mundo ideal de financiación generosa, el componente decapital destinado a obras se podría constituir a partir de los pagosanuales a las escuelas. Las escuelas deberían ser autorizadas a reservarrecursos para reparaciones o expansiones importantes, lo que podríaimplicar que ellas podrían disponer de fondos públicos sustanciales enuna cuenta de inversión, una situación que generalmente no es delagrado de los auditores del gasto público. Los propietarios de edificiostambién tendrían que asegurar que el dinero asignado a un programa deinversión se utilizó efectivamente para ese propósito; de otro modo,podrían asistir al deterioro de la calidad de sus edificios en un período depocos años. Este nivel de negligencia implica la existencia de un equipode inspección central de edificios y plantea algunas cuestiones acerca dequién tiene en última instancia la responsabilidad.

La solución más frecuente, especialmente en un período de grandesrestricciones presupuestarias, consiste en no descentralizar los gastos decapital a las escuelas. Ninguna escuela considerada individualmentedispondrá de recursos suficientes en su presupuesto para emprender unaobra importante y, en cualquier caso, la pericia técnica requerida paraadministrar un programa de capital, tanto en función de la financiacióncomo de la ejecución, se maneja mejor centralmente y se puedeconsiderar como parte del ‘valor agregado’ por pertenecer a unaautoridad local o a un sistema de educación.

Una dificultad adicional existe en el momento de la transición deun sistema de financiación a otro. Si, digamos, una fórmula parafinanciar la calefacción de una escuela se basa en patrones previos degastos, tales como la financiación descentralizada el año precedente,existe un incentivo perverso para que los directores gasten tanto comosea posible a fin de aumentar la base de la futura financiación.

En la práctica, los límites entre gastos corrientes y gastos de capitalno son fáciles de establecer y muchos problemas específicamenterelacionados con el sitio, tales como la calefacción y el mantenimiento,están estrechamente vinculados a niveles de gastos de capital previos,actuales y posiblemente futuros. Los programas de Gestión Local de lasEscuelas (Local Management of Schools) en el Reino Unido tratan dedistinguir entre mantenimiento estructural y externo, por una parte, ymantenimiento interno, por la otra. Si bien se considera razonable quelos administradores o los directores de un sitio escolar ejerzan control

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sobre el mantenimiento interno, no se considera apropiado que asumanla responsabilidad del primero. El presupuesto de una escuela no puedesoportar fácilmente un gasto importante de inversión en obras, si biendescuidar la inversión en obras puede aumentar los gastos corrientes dela escuela. Por ejemplo, que el propietario de los edificios escolares hayadescuidado el mantenimiento del sistema de calefacción como parte deun programa de inversión podría aumentar los costos de calefacción dela escuela que están incluidos en el presupuesto de gastos corrientes.Otro ejemplo: la instalación de ventanas mal diseñadas en un programade inversión podría conducir a roturas, cuyo costo tiene que sersoportado por el presupuesto de gastos corrientes de la escuela.

i) Costos de mantenimiento. Al analizar los costos de mantenimientoes crucial hacer una distinción entre ‘mantenimiento interno’ y‘mantenimiento externo’. El mantenimiento interno cubre aquellosaspectos del mantenimiento que, en general, se pueden planificarcomo parte de una estrategia presupuestaria anual y no incluyeimportantes gastos de capital muy ocasionales. El término, porconsiguiente, es en cierto sentido inapropiado, ya que hay muchosrubros de mantenimiento dentro de los edificios que no estánincluidos dentro de la categoría, por lo menos según la definiciónconsagrada por la legislación del Reino Unido. Entre los ejemplosse podrían incluir importantes reparaciones del sistema eléctrico ocambios en los sistemas de cañerías. También hay algunos asuntosvinculados con el exterior de los edificios, tales como ventanasrotas, que caen dentro de la definición de ‘mantenimiento interno’.En general, sin embargo, ‘mantenimiento interno’ se refiere a losaspectos de los cuales se supone que el inquilino de un edificio esresponsable, tales como decoración interna, reparaciones,revestimiento del pìso, etc.

El mantenimiento externo cubre áreas que demandansustanciales gastos de capital que frecuentemente estánrelacionados con la edad y el mantenimiento previo de un edificio,y sobre el cual un gerente local que, muy raramente dispondrá deun presupuesto suficiente para hacer gran cosa, puede ejercer muypoco control. Esto incluiría aspectos que afectan a la estructuramisma de los edificios (por ejemplo, el hundimiento o el ‘cáncerdel hormigón’ en algunos edificios de la década de los sesenta),averías de componentes importantes de los edificios (por ejemplo,techos agujereados o calderas que deben ser reemplazadas) y obrasque deben realizarse para prevenir el deterioro del edificio (por

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ejemplo, pintura de la fachada). Por regla general, estos aspectos sepueden describir como los tipos de responsabilidades que tendría elpropietario de un edificio para asegurar que los inquilinos tengancondiciones razonables de habitación y seguridad.

La vasta, irregular y frecuentemente impredecible naturalezadel gasto de mantenimiento externo indica que es difícil encontrarun medio satisfactorio para delegar la financiación. La experienciaen Inglaterra y Gales muestra que la mayoría de las escuelas nodesearía asumir estas responsabilidades, que ellas perciben comouna carga inaceptable, especialmente en muchas áreas donde hahabido una historia de pobre mantenimiento debido a lasrestricciones en la financiación del gobierno. El mantenimientoexterno fue explícitamente excluido de los programas de GestiónLocal de las Escuelas en la legislación que rige esta estructura(Education Reform Act, 1988), con excepción de una pequeñacategoría de escuelas confesionales (Voluntary Aided Schools ySpecial Agreement Schools), donde los edificios ya eran propiedady mantenidos por las autoridades de la iglesia. Las escuelas queoptaron por no depender del control de la autoridad local y seconvirtieron en “Escuelas Mantenidas mediante Subvenciones”(Grant Maintained Schools) fueron financiadas directamente por elgobierno y asumieron efectivamente toda responsabilidad por susedificios. Un organismo del gobierno, el Funding Agency forSchools, proveyó las subvenciones para pagar las facturas de lasreparaciones excepcionalmente grandes que las escuelasconsideradas individualmente eran incapaces de sufragar. En losdos años previos a la abolición de la condición de ‘EscuelasMantenidas mediante Subvenciones’, ellas recibieron unasubvención de capital relacionada con el número de estudiantes yfueron estimuladas para efectuar reservas durante cierto número deaños para pagar por el mejoramiento del capital.

Los costos de mantenimiento interno, como en el caso de loscostos de mantenimiento externo, dependen en algún grado de laconstrucción de edificios escolares y de la calidad delmantenimiento antes de que fueran asumidos por la administraciónlocal. Por ejemplo, muchos edificios más viejos tienen grandesáreas de paredes de yeso que requieren ser pintadas regularmente(pero que no habrían sido pintadas durante cierto tiempo debido alas dificultades presupuestarias de la autoridad local), mientras quelas paredes de los edificios modernos tienen un acabado de ladrillo

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que no requiere mantenimiento. Por otra parte, el sólido trabajo decarpintería en los edificios de la época Victoriana requiere menosreparación que la más débil madera contrachapada utilizada paralas puertas de los edificios modernos.

Por consiguiente, es muy difícil incluir una fórmula con unfactor confiable relacionado con el mantenimiento interno enprogramas de delegación, dada la variable condición en la que seencuentran los edificios. En la práctica, la mayoría de losprogramas en Inglaterra y Gales utilizan una combinación de lasuperficie total y el número de estudiantes, ponderado en funciónde la edad de éstos últimos para delegar esta financiación, mientrasque otros sólo utilizan el número de estudiantes ponderado enfunción de la edad. Como veremos con los costos de limpieza, estosignifica que se asignan más recursos financieros a los alumnos demás edad, cuando la experiencia muestra que son los estudiantesmás jóvenes del nivel secundario quienes causan la mayoría de losproblemas de mantenimiento. Esta dificultad se podría superar si elfactor de ponderación ‘edad del estudiante’ fuera él mismoconstruido a partir de la financiación requerida para cada rubroindividual del gasto.

Los indicadores estándar utilizados para financiar elmantenimiento son medidas del espacio y el número de estudiantes.En algunos programas, el principal indicador es el área medida deaulas, corredores, espacios comunes, terrenos, caminos, etc., a laque se puede agregar el factor ‘número de estudiantes’. En algunoscasos, el indicador ‘número de estudiantes’ puede ponderarse enfunción de la edad del estudiante. El factor ‘usura’ aumenta amedida que los estudiantes tienen más edad, alcanzando un pico alos 15/16 años y luego disminuye hasta los 18 años.

Las autoridades financieras que poseen edificios que datan deépocas muy diferentes introducen un indicador para la edad de losedificios, pero éste no es tan simple como podría parecerlo aprimera vista, ya que algunos edificios más viejos, por ejemplo,anteriores a la década de los cuarenta, son menos costosos demantener que edificios de las décadas de los sesenta y los setenta,que fueron construidos con una especificación más baja en unmomento en que un rápido aumento de la matrícula exigió unprograma de expansión acelerado. Edificios más recientes tienenmejores características de diseño, tales como doble acristalamientoy espacio techado aislado y, en algunos casos, las autoridades

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financieras pueden tomar esto en consideración cuando concibensus fórmulas de financiación.

Cuando pasamos del mantenimiento financiado centralmente auna fórmula de financiación para distribuir los recursos a las escuelasa las que se les ha otorgado la gestión basada en el sitio, el enfoqueusual es tomar los tres años precedentes de gasto histórico de todaslas escuelas y contraponerla a indicadores tales como número deestudiantes, medidas espaciales y edad de los edificios. Mediante lautilización del análisis de regresión se puede establecer una normaque constituye la base de la futura fórmula. Las escuelas cuyo patrónde gasto por los edificios varía ampliamente en relación con la normapodrían requerir orientación individual y ayuda especializada, si sequiere evitar que se encuentren en gran desventaja debido a laaplicación de la financiación mediante fórmulas.

La experiencia de las autoridades financieras que han optadopor la financiación mediante fórmulas para la financiación delmantenimiento (limpieza, terrenos, reparaciones, decoracióninterna) ha sido que, cuando las escuelas reciben financiaciónmediante fórmulas y, por consiguiente, son responsables del pagode los costos reales, la atención a la economía de uso es muchomayor. El incentivo para que las escuelas reduzcan los costos demantenimiento es mucha mayor cuando cualquier ahorropermanece en el presupuesto delegado a la escuela y puede serutilizado para lo que son percibidos como objetivos másdirectamente educacionales. Al mismo tiempo, las escuelas que sonresponsables de sus propios edificios se han percatado de que esuna falsa economía escatimar el trabajo de mantenimiento.

ii) Costos de energía y servicios (calefacción, iluminación y agua). Enbuena parte del debate asociado con la introducción de la GestiónLocal de las Escuelas en el Reino Unido, los costos de energía amenudo reciben mucho más atención de la que merecen, si seconsidera que representan una pequeña proporción en elpresupuesto total de educación. Sin embargo, esas fuentes de costosson fácilmente comprensibles y frecuentemente utilizadas como unejemplo de cómo la gestión local puede hacer efectivamente ladiferencia. Desafortunadamente, estos puntos de vista sobre loscostos ocasionalmente tienen como resultado la presentación deuna imagen de los ‘directores eficaces’ como las personas quemonitorean constantemente el uso de energía de sus escuelas, queutilizan sistemas de iluminación que consumen poca energía, que

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estimulan que se apaguen las luces cuando no se necesitan, quemejoran el aislamiento de sus escuelas, que monitorean lossistemas de calefacción y aseguran que se utiliza el mínimonecesario de agua para limpiar los urinarios de los alumnos.

En el Reino Unido, fue la preocupación sobre los costos de laenergía lo que provocó las primeras discusiones entre los directoresy las Autoridades Locales de Educación acerca de la ‘generacióndel presupuesto’, el proceso por el cual la Autoridad decidía cuántodinero en total dar a sus escuelas. En el pasado, antes del comienzode los programas de Gestión Local de las Escuelas, el presupuestopara la utilización de energía había sido simplemente el gasto delaño anterior, menos algunos ahorros debidos a la inversión porparte de la autoridad local (por ejemplo, mediante la instalación denuevas calderas más eficientes en cuanto a su consumo de energía).Si se hubiera continuado con este enfoque, los ahorros en el uso deenergía hechos por la escuela en un año habrían tenido comoresultado directo menos dinero dado a las escuelas al año siguiente.Por consiguiente, la autoridad local tuvo que acordar la congelaciónde la posición como ésta era en 1988 y mantener el elementoconstante en su presupuesto de consumo de energía, permitiendoúnicamente los efectos de la inflación (o de la deflación, como fueel caso en años recientes en el Reino Unido).

Ya hemos mencionado la interacción entre los costos decapital y los costos corrientes, y la situación esbozadaanteriormente constituye un buen ejemplo. Si una autoridad local,como propietaria de los edificios escolares, decidía invertir en unprograma de ahorro de energía en una escuela, ya no recibía ningúnbeneficio directo en su presupuesto central. Esto significa que lafinanciación para dichos programas fue reducida justo en elmomento en que la presión nacional e internacional estabacreciendo para conservar la energía. Se encontró una solución bajola forma de ‘programas de asociación’ (partnerships schemes) enlos que se otorgaron ‘préstamos para la buena administración’(good housekeeping loans) a las escuelas. Éstos eran préstamos sinintereses, con una tasa de reembolso situada aproximadamente alnivel de ahorro de la escuela. Por consiguiente, la escuelaconsiderada individualmente tenía la posibilidad de proseguir conlos programas de manera tal que no generaba costos (cost neutral)hasta que el préstamo hubiera sido pagado, y entonces la escuelaganaba todo el beneficio en su presupuesto. El éxito de este

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programa fue tal que se extendió hasta cubrir otros gastosimportantes que beneficiarían a la escuela en el largo plazo: porejemplo, reemplazando las toallas de papel en los servicios porsecamanos automáticos con aire caliente y ofreciendo intercambiostelefónicos más modernos.

La selección y aplicación de indicadores de costos de energíay servicios para las escuelas es una tarea compleja que requieretener en cuenta la edad, las características de la construcción y lahistoria previa de los edificios escolares. Por ejemplo: el rápidocambio en las reglamentaciones aplicables a los edificios durantelos últimos años en el Reino Unido, en relación con la calidad delaislamiento en las nuevas construcciones, implica que una escuelacon edificios sólo unos pocos años más viejos que otra, peroidénticos en todos los otros respectos, tendrá costos de energíaconsiderablemente más grandes. Los edificios que se encuentran enpeor situación desde el punto de vista del aislamiento (y en otrosrespectos, incluyendo los costos de mantenimiento) fueronconstruidos en el Reino Unido durante la década de los sesenta y acomienzos de la década de los setenta, por lo que una escuela quetiene la mayoría o todos sus edificios de este período se encontraráen una grave desventaja financiera. Sin embargo, bajo la legislaciónvigente en el Reino Unido no es posible efectuar una asignaciónque tenga en cuenta estas diferencias en programas que operan confinanciación mediante fórmulas.

En países con grandes diferencias entre las temperaturasextremas se podría considerar apropiado medir con acuracidad laconductividad de los diferentes materiales y, por consiguiente, seríaposible calcular el nivel de aislamiento en una escuela paradeterminar la financiación que debería recibir por sus necesidadesde energía. Un fuerte argumento en contra sería que esto eliminaríaalgo del incentivo para que el administrador utilice la financiacióna fin de mejorar la eficiencia con la que la escuela utiliza la energía.

iii) Costos de limpieza. Generalmente se utilizan dos indicadoresprincipales para calcular los costos de limpieza: el número deestudiantes de la escuela y el área total que se debe limpiar, siendoel último el más significativo. Otros factores pueden incluir el costoy la disponibilidad de fuerza de trabajo (generalmente más carascerca de las grandes ciudades), la naturaleza de los terrenos de laescuela y las condiciones climáticas. Mucho barro cerca de laescuela y un tiempo lluvioso pueden tener un efecto considerable.

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El efecto del marco de referencia legal en el Reino Unido hatenido una repercusión interesante sobre cómo se financiangeneralmente los costos de limpieza. La insistencia en que lamayoría de la financiación se base en una cifra que es proporcionalal número de estudiantes ponderada en función de la edad significaque los costos de limpieza generalmente se incluyen en esa parte dela fórmula. No existe ninguna prueba de que los gastos de limpiezasean mayores con los estudiantes del grado 13 que con los delgrado 7 (que representan los grados terminal e inicial de lasescuelas secundarias en el Reino Unido). En efecto, es másprobable que lo contrario sea lo verdadero.

Se debate mucho acerca de si se debe o no tener en cuenta elárea total de la escuela como un indicador para delegarfinanciación, cuando ciertamente es significativo en el caso de loscostos de limpieza. Las autoridades locales que en el Reino Unidoutilizan únicamente el número de estudiantes lo hacen a fin deestimular a las escuelas para que no mantengan espacios que noutilizan. Ésta es una respuesta a la considerable presión delgobierno sobre las autoridades locales para eliminar los lugaresexcedentes en las escuelas.

iv) Otros costos de sitios de la escuela. Éstos pueden ser muchos yvariados, así como muy difíciles de incorporar de manerasignificativa en una financiación mediante fórmulas. Se puedensintetizar como factores excepcionales más allá del control de lagestión local y que tienen un significativo efecto adverso sobre loscostos del sitio. A continuación presentamos algunos ejemplos.

Piscinas: Las piscinas climatizadas cubiertas pueden agregarun elemento de costo importante al funcionamiento de la escuela.Ellas han sido colocadas en sitios escolares como resultado de laplanificación estratégica de la autoridad local y no para el usoespecífico de la escuela, por lo que sería apropiado que las escuelasreciban una contribución para cubrir los costos de sufuncionamiento (aunque, de ser posible, las escuelas deberían serestimuladas para obtener ingresos con ellas).

Instalaciones de doble uso: Éstas son instalaciones tenidas encopropiedad con la autoridad local y no son utilizadasexclusivamente por la escuela (por ejemplo, grandes polideportivoso bibliotecas). Las modalidades de financiación deben asegurar quela escuela no soporte una carga injusta de costos de energía,personal o mantenimiento.

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Unidades para necesidades especiales: La autoridad localpuede designar a algunas escuelas para que alojen unidadesespeciales destinadas a los estudiantes con dificultades deaprendizaje, de comportamiento o minusvalías físicas. Esto puedegenerar costos adicionales de personal, de mantenimiento(especialmente si la escuela posee un área significativamentemayor de la que habría dispuesto si no hubiera tenido que ofrecerespacio a niños que utilizan sillas de ruedas), de energía (porejemplo, si tiene una piscina para hidroterapia). Las modalidadesde financiación deben asegurar que la escuela no sea puesta ensituación de desventaja.

Ocupación externa del sitio: La autoridad local u otros puedenutilizar parte del sitio, como oficinas, para albergar instalacionesque sirven a algunas escuelas (tales como equipos demantenimiento de terrenos) o como una instalación comunitaria. Laescuela debe ser reembolsada por los costos directos de cualquierade dichas actividades.

Escuelas comunitarias: En el Reino Unido, cierto número deescuelas es designado como ‘escuelas comunitarias’. Esto significaque tienen especial responsabilidad en la provisión de actividadeseducacionales y sociales para los miembros de la comunidad local.Éstas se realizan generalmente fuera de las horas de clase, aunquemuchas escuelas tratan de ofrecer algunas actividades durante lajornada escolar, si disponen de espacio. Las autoridades locales queapoyan este tipo de actividad deben asegurar que las escuelas seanreembolsadas totalmente por todos los costos. Es normalreembolsar los costos directos (energía, limpieza y guardianía) a laescuela. Es una obligación legal, sin embargo, los costosencubiertos, tales como mayor mantenimiento y el hecho de que laescuela no pueda obtener ganancias mediante el alquiler de suspropias instalaciones cuando son utilizadas por la comunidad,frecuentemente se ignoran.

Rotación anormal de los estudiantes: Algunas escuelasexperimentan una muy alta rotación de los estudiantes debido a sulocalización. Tres ejemplos: la escuela A tiene a su cargo todo elalojamiento temporal que la autoridad local ofrece a las personassin domicilio en su área de captación; la escuela B está localizadaen un área donde las familias de los estudiantes graduados de unagran universidad tienden a vivir; la escuela C sirve a una base de lafuerza armada donde los soldados son regularmente cambiados a

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otros puestos, desplazándose con sus familias. Las actividades deenseñanza y las rutinas normales de todas estas escuelas sufrenperturbaciones en mayor o menor medida. Es probable que lasrepercusiones sean mayores en la escuela A, que deberá satisfaceruna amplia gama de necesidades de orden emocional ycomportamental. Es difícil establecer los costos diferenciales de losdistintos tipos de rotación que se han enumerado previamente, porlo que frecuentemente la tendencia ha consistido en tratar deabsorber esta área en los indicadores de costos suplementarios delos estudiantes.

(d) Establecimientos que funcionan en sitios dispersos

Los establecimientos que funcionan en sitios dispersos existen enalgunos sistemas de educación debido a diversas razones. Por ejemplo,en Inglaterra y Gales llegaron a ser muy comunes en la década de lossetenta, como producto de la orientación consistente en suprimir laselección en el nivel secundario y reemplazar los liceos (grammarschools, que recluta a los alumnos selectivamente) y los colegios deenseñanza general (secondary-modern schools) por un sistema escolarsecundario no selectivo (comprehensive schools). Los limitados recursosfinancieros asignados por el gobierno para implementar este proceso, amenudo forzaron al amalgamamiento de diversas escuelas en un soloestablecimiento. En algunos casos, este proceso produjo cambios tanpequeños como el de sólo cambiar el letrero con el nombre en el frontisde las escuelas y reemplazar a dos directores por uno solo. Porconsiguiente, la naturaleza de un establecimiento que funciona en sitiosdispersos varía: en un extremo encontramos una situación relativamentefácil de manejar, en la que las dos escuelas precedentes fueronconstruidas en un mismo campus y, por tanto, estrictamente hablando,todos los edificios se encuentran en el mismo sitio (aunque a menudoseparados por campos y unos cientos de metros). En el otro extremo, unaescuela puede estar compuesta de edificios situados en tres sitios, a unamilla o más de distancia entre ellos. Una situación semejante planteamúltiples y significativos problemas de costos que deben ser superadospor la administración de la escuela.

Una dimensión ‘sitios dispersos’, tratada como un elementoestrictamente definido en una fórmula de financiación, puede causarconsiderables problemas relacionados con la formulación de unadefinición precisa de lo que significa ‘sitios dispersos’. Una simple

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definición histórica podría ser suficiente (por ejemplo, ‘formada por laamalgama de dos o más escuelas’), pero las definiciones históricaspueden ser excluidas por las reglas de financiación impuestas por elgobierno, como sucedió en el Reino Unido en 1988. En este caso puedeser difícil formular una definición objetiva y éste fue, en efecto, el objetode un importante debate entre directores de escuela en el momento de laimplementación de la Gestión Local de las Escuelas en el Reino Unido.Si la separación de los edificios era el criterio principal, había variasescuelas que habían sido deliberadamente construidas con edificiossituados a cierta distancia que habrían sido incluidos en la definición. Enla circunscripción de una autoridad local, por ejemplo, se decidió asignarfinanciación adicional únicamente a las escuelas que tenían edificiosseparados por una vía pública, aunque incluso aquí hubo un debate sobresi una vía o carril de autobús constituía o no una vía pública.

Los costos adicionales de la gestión de una escuela con sitiosdispersos están distribuidos en un amplio espectro. Estos sonfrecuentemente costos asociados con la necesidad de proveer personaladicional (todos los sitios pueden necesitar una recepción, guardianía opersonal de seguridad separados, simplemente porque estándisgregados). A menudo hay costos adicionales debido a restricciones dehorario o de actividades de orientación, porque el movimiento delpersonal y los estudiantes entre los sitios puede requerir el empleo depersonal docente adicional. Donde hay grandes distancias entre lossitios, el transporte y la comunicación pueden generar costosadicionales, y también se pueden producir importantes aumentos en loscostos porque es necesario reconocer que la gestión de las facultades ode las áreas curriculares requiere una supervisión diaria más estricta quesólo se puede lograr en una escuela con sitios dispersos cuando sedispone de más personal experimentado.

Si bien algunas Autoridades Locales de Educación en el ReinoUnido han tendido a abandonar los sitios dispersos de sus programas deGestión Local de las Escuelas, algunos todavía los conservan. Unestudio emprendido recientemente para la ciudad de Westminster porCambridge Education Associates revela notables discrepancias en losefectos de las diferentes fórmulas aplicadas a dichas escuelas. Unaescuela específica en el estudio, que pasó hipotéticamente de unaautoridad local a otra dentro de Londres, recibiría una financiación porsitio disperso que variaría de £5.200 a £415.895. Esto sugiere que no seha efectuado un genuino análisis basado en necesidades y que las cifrasa las que se ha llegado son el producto de cálculos basados en

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precedentes históricos o en inspiradas acciones de presión de losdirectores de establecimientos que funcionan en sitios dispersos.

Un enfoque útil para decidir cuánto se debería gastar en una escuelacon sitios dispersos sería calcular lo que costaría el funcionamiento deambos sitios como escuelas separadas en la fórmula normal definanciación. Probablemente uno o más de los sitios se beneficiaría delfactor protección de un sitio pequeño, generalmente otorgado medianteuna asignación a suma alzada, o mediante un factor conocido como‘protección en materia de currículo’, o una combinación de ambos. Si elcosto de funcionamiento de la escuela, como establecimiento que funcionaen sitios dispersos, es mayor que lo que sería el de dos o más sitios quefuncionan como escuelas separadas, entonces la generosidad de la fórmulade financiación del sitio disperso debe ser cuidadosamente analizada.

La conciencia de los costos adicionales de funcionamiento (comoalgo distinto de otros problemas de gestión, disciplina y currículo) de lasescuelas que funcionan en sitios dispersos se ha convertido en unaimportante influencia al guiar a las autoridades locales en el uso de losescasos fondos disponibles para inversiones en obras. Unificar a lasescuelas en un solo campus se ha convertido, por consiguiente, en unaprioridad en muchas áreas.

Conclusión

Este capítulo ha examinado dos de los cuatro principalescomponentes utilizados en la mayoría de los enfoques de financiación delas escuelas mediante fórmulas. El primero, la mejora del currículo, fueenfocado desde el ángulo de la oferta de una mayor diversidad en laescolarización al permitir que algunas escuelas ofrezcan programasespecializados o técnicas de impartir el currículo que no forman parte dela oferta tradicional y que generalmente implican costos suplementarios.Este componente se desagregó en elementos relacionados con los costosdel personal docente, el personal no docente, el equipamiento, losmateriales y los edificios.

El segundo componente, el costo de los sitios escolares, seconcentró en los costos diferenciales que no estaban totalmente bajo elcontrol de los administradores de las escuelas: el tamaño de la escuela,la localización de la escuela, los costos de funcionamiento del sitio y losestablecimientos que funcionan en sitios dispersos.

El mensaje principal que emerge de este capítulo es que laconstrucción de fórmulas de financiación para cubrir estos dos

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componentes es un asunto complejo que se debe concentrar en torno aun cuidadoso y pragmático análisis de las dimensiones del costo quefrecuentemente son influidas por fuerzas que operan fuera de lasescuelas mismas.

Es evidente que el mejoramiento de la calidad y la justificación delos enfoques de financiación mediante fórmulas en esta área requiere unestudio más detallado. Un enfoque atractivo de investigación en estedominio sería estudiar los Componentes 2 y 4 en mayor detalle tratandode “controlar” los Componentes 1 y 3. Esta forma de análisis requeriríaun estudio intensivo de grupos de escuelas que son idénticas en tamaño,que tienen estudiantes en el mismo rango de edad y que sirven acomunidades similares, pero que están alojadas en edificios de tiposdiferentes, que tienen diferentes localizaciones y que brindan currículosdiferentes. Un estudio semejante podría tratar de cuantificar de maneramás precisa el impacto de los componentes ‘mejora del sitio y delcurrículo’ sobre los recursos disponibles para la enseñanza y elaprendizaje.

Referencias

Griffith, D.A. 1997. The development of a spatial model to quantifyaccess to services in rural and remote areas of Australia. Tesisdoctoral no publicada, University of the Northern Territory,Darwin.

Ross, K.N. 1992. Formula-based funding of public libraries in Victoria,Australia. Geelong, Victoria, Survey Research Centre, DeakinUniversity.

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Parte IIIEstudios de caso en la aplicación dela financiación mediante fórmulas

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7.1 Los orígenes de la financiación mediante fórmulas

La Mancomunidad de Australia es una nación de aproximadamente18 millones de habitantes. Comprende seis estados y dos territorios, yestos últimos gozan de acuerdos de autonomía que les dan un estatutomuy cercano al de estados plenos. En Australia, la educación esresponsabilidad constitucional de cada estado, pero el gobierno nacional(Mancomunidad) tiene una considerable influencia porque es una fuenteimportante de financiación de la educación. Cada sistema estatal deeducación pública es administrado como una entidad independiente,aunque por razones administrativas se pueden organizar en regiones. Nohay autoridades locales de educación, como en el Reino Unido, nidistritos escolares, como en los Estados Unidos de América.

7.2 Gastos en educación

La principal fuente de financiación de la educación primaria ysecundaria en Australia es el impuesto a los ingresos recaudados por elgobierno de la Mancomunidad y posteriormente transferido a losgobiernos estatales y territoriales mediante subvenciones generales ocon propósitos específicos. Al asignar los fondos a los estados yterritorios, el gobierno de la Mancomunidad toma en cuenta los costosreales de la provisión en los diferentes estados. Sin embargo, tras recibirlos fondos de la Mancomunidad, los estados y los territorios disponen deun gran poder de decisión sobre las maneras en que los gastarán en laeducación. Los estados y los territorios recaudan ingresos adicionalesmediante un conjunto de impuestos y otras cargas.

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Capítulo 7

Estudio de caso 1: La financiación deescuelas mediante fórmulas en Australia

Brian J. Caldwell y Peter W. Hill

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El sector escolar no gubernamental es considerable en Australia,pues alrededor del 30% de los estudiantes asisten a estas escuelas. Estesector incluye un significativo número de escuelas que pertenecen alSistema de Escuelas Católicas. Su ingreso proviene de los derechos deescolarización, de los gobiernos estatales o territoriales y, en una mayormedida en lo que respecta a la financiación pública, del gobierno de laMancomunidad.

7.3 Asignación de recursos a las escuelas

Tradicionalmente, hasta comienzos de la década de los setenta, losministerios de educación de los estados y los territorios tomaron lamayoría de las decisiones importantes sobre la asignación de losrecursos a las escuelas. El personal fue asignado según una fórmulasimple basada en el tamaño y el nivel de escolaridad, y los suministrosy el equipamiento fueron asignados o solicitados de manera semejante.Las únicas fuentes de financiación eran las contribuciones voluntarias delos padres de familia o las que provenían de la recolección de fondos anivel local.

El desafío a esta organización centralizada fue planteado en uninfluyente informe redactado por Freeman Butts, de la Universidad deColumbia (Nueva York) quien visitó Australia y criticó los supuestos de laeducación australiana (Butts, 1955). Cuestionó la visión prevaleciente queconsideraba que ‘igualdad’ debería significar ‘uniformidad’ y constató laausencia de opciones, así como la existencia de fuertes controles delgobierno que operaban a expensas del poder de la comunidad.

Sin embargo, no fue sino hasta comienzos de la década de lossetenta, tras el informe del Interim Committee for the Australian SchoolsCommission (Comité Interino de la Comisión de Escuelas Australianas),que los cuestionamientos al control centralizado de la escolarizaciónfueron colocado en las agendas de todos los organismos involucrados enel funcionamiento de las escuelas australianas. Este comité exigió uncontrol menos centralizado sobre las operaciones de las escuelas, demodo tal que la responsabilidad de la toma de decisiones pudiera serdevuelta en la medida de lo posible a las personas involucradasefectivamente en la tarea educacional, en consulta con los padres defamilia de los estudiantes y con los propios estudiantes de los nivelessuperiores (Interim Committee for the Australian Schools Commission,1973).

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Una importante iniciativa de la Australian Schools Commission fuela creación de una serie de subvenciones con propósitos especiales,muchas de las cuales serían desembolsadas directamente a las escuelassobre la base de solicitudes preparadas por el personal y los miembrosde la comunidad. Durante las décadas de los setenta y los ochenta, elnúmero de tales subvenciones aumentó rápidamente, suplementadas porotras debidas a la iniciativa de los gobiernos estatales. Ladeszonificación de la asistencia escolar también comenzó en algunosestados en los años subsiguientes, haciéndose importantes esfuerzospara dar más poder a las comunidades escolares mediante estructurastales como los consejos escolares.

En la década de los noventa, el organismo que reemplazo a laAustralian Schools Commission, denominado ‘Schools Council of theNational Board of Employment Education and Training’ (ConsejoEscolar del Comité Nacional de Empleo, Educación y Formación),enunció valores similares, haciéndolos más explícitos en relación con ladescentralización de las responsabilidades en la gestión de las escuelasy la asignación de los recursos. El Consejo Escolar consideraba que lascomunidades escolares serían capaces de demostrar flexibilidad pararesponder a las cambiantes circunstancias, y que esto requeriría que lasescuelas tuvieran la capacidad de modificar la organización de susrecursos a fin de aumentar las oportunidades de aprendizaje (SchoolsCouncil, 1993).

7.4 Emergencia de una variedad de mecanismos de financiación basados en necesidades

A comienzos de la década de los noventa, los diversos sistemaseducacionales existentes en Australia habían tomado caminos más biendiferentes hacia mecanismos de financiación basados en necesidades. Enel análisis que sigue se presentará una breve síntesis de los tres ejemplosque ilustran cómo emergieron estos mecanismos durante 20 años, hastacomienzos de la década de los noventa. Éstos incluyen al sistemaeducacional del gobierno de Tasmania, que fue el primer estado queadoptó de manera global dicho enfoque; el sistema educacional delgobierno de Queensland, que permaneció relativamente centralizado,con intenciones de adoptar un enfoque más centrado en el estudiantedesde 1998, y un sistema de educación católica en la Arquidiócesis deMelbourne, que adoptó una descentralización moderada.

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Estudio de caso 1: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Australia

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(a) Tasmania: financiación mediante fórmulas en unaadministración descentralizada

Tasmania es el estado más pequeño de Australia. Sin embargo,adoptó relativamente pronto la descentralización de fondos a lasescuelas, siguiendo el trabajo pionero de la Australian SchoolsComission. En efecto, este estado ofreció el modelo para las escuelasautogestionadas que ha probado su utilidad en diversos países (Caldwelly Spinks, 1992; 1998). Hacia 1998, los fondos para cubrir casi todo elgasto no relacionado con el personal fueron descentralizados a lasescuelas. El Paquete de Recursos para las Escuelas (School ResourcePackage), que se caracteriza por una gran flexibilidad en lo que se refierea su distribución, tiene cuatro componentes: la Subvención de ApoyoGeneral (General Support Grant), la Subvención de Mantenimiento(Maintenance Grant), Energía (Energy) y, finalmente, el Programa deAyuda al Estudiante (Student Assistance Scheme). La subvención deapoyo general se distribuye de la manera siguiente: 67% per cápita, 25%para necesidades educacionales y 8% para necesidades rurales, conproporciones relativas entre todos los sectores de 1,00 para primaria (K-6), 1,25 para los años 7-10 y 1,45 para los años 11-12. La subvenciónpara mantenimiento se distribuye de la siguiente manera: 40% para elíndice de necesidades de los edificios, 45% per cápita, 7% paranecesidades educacionales y 8% para necesidades rurales, conproporciones relativas de 1,00 para primaria (K-6) y 1,60 parasecundaria (7-12). Las necesidades educacionales de las escuelas deTasmania se miden en una escala denominada Índice de DesventajaEducacional de Ross (Ross Index of Educational Disadvantage), que setoma en asociación con una medida de la proporción de estudiantes quereciben una asignación de asistencia del gobierno en función del ingresocomprobado.

Las metodologías estadísticas requeridas para producir el Índice deDesventaja Educacional de Ross fueron desarrolladas en 1983 porKenneth Ross de la Universidad de Melbourne (Ross, 1983). Rossconstruyó el índice utilizando 44 variables derivadas de los datoscensales y éstas fueron reducidas a seis dimensiones de perfil social paradeterminar una medida de desventaja socioeconómica en función de lacapacidad de los estudiantes para beneficiarse de las instalacioneseducacionales: ocupación, ingreso, vivienda, educación, estructurafamiliar y régimen de tenencia (alquiler o propiedad). Se obtuvo unamedida del índice cartografiando el área de captación de cada escuela de

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los alumnos en cuarto año (de primaria) y octavo año (de secundaria) enlas áreas de recolección de los datos censales utilizadas por la Oficina deEstadística de Australia (Australian Bureau of Statistics). El resultadofue una escala de 16 niveles de desventaja socioeconómica.

Un indicador adicional de necesidad para las escuelas ruralesaisladas de Tasmania se determinó calculando la distancia de lasescuelas a una ciudad importante y el tamaño de los centros dondeestaban localizadas las escuelas, con proporciones relativas aplicadassegún el sector de escolarización.

Estos indicadores socioeconómicos y de aislamiento se aplicaronen asociación con el porcentaje de desagregación de la financiación entrelos cuatro componentes del Paquete de Recursos para las Escuelas, a finde generar un presupuesto global para cada escuela. Todos los derechoseconómicos del personal docente y no docente fueron asignadosutilizando este enfoque.

(b) Queensland: Fórmulas de asignación de recursos en unaadministración centralizada

Queensland, por el contrario, ofrece poca flexibilidad de gestión alas escuelas dentro de un enfoque relativamente tradicional ycentralizado de administración de la educación. Todo el personaldocente y no docente es asignado mediante algunas fórmulas deasignación de recursos que reflejan el nivel y el tipo de escolarización,con variaciones para tener en cuenta las circunstancias locales, lo que selogra con un pequeño grado de discreción regional. La única flexibilidadpermitida a las escuelas en lo que se refiere a la gestión de fondosproviene de la Subvención Escolar (School Grant) que cubresuministros, equipamiento, reparaciones menores, mantenimiento de lasinstalaciones y desarrollo profesional. El programa Escuelas Líderes deQueensland (Queensland’s Leading Schools) comenzó en 1998 con lasescuelas más grandes del estado, dándoles la oportunidad de planificarla asignación de un presupuesto más voluminoso, con mayor poder dedecisión a nivel de la escuela. Se pretende que esto será guiado por unafórmula que incluye un gran componente basado en necesidades. Eldiseño preliminar de una fórmula de financiación se inició a comienzosde 1998. Un cambio en el gobierno a mediados de 1998 condujo alabandono del programa Escuelas Líderes de Queensland (Queensland’sLeading Schools), pero el desarrollo del enfoque de la financiaciónmediante fórmulas basada en necesidades prosigue.

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(c) Las escuelas católicas de Victoria: Fórmulas de financiación en una administración moderadamente descentralizada

Aproximadamente el 30% de todos los estudiantes australianos seeduca en escuelas no gubernamentales y la mayoría de éstas formanparte del sistema de escuelas católicas. Ninguna descripción de losesfuerzos destinados a implementar la financiación basada ennecesidades en condiciones de descentralización sería completa sinreferirse a los enfoques existentes en esos sistemas. El modelo adoptadopor la Comisión de Educación Católica de Victoria (Catholic EducationCommission of Victoria) se basa en el compromiso de promover laigualdad de oportunidades.

Como en Tasmania, y anteriormente en las escuelas del gobierno deVictoria, el modelo de recursos utiliza en su aplicación el Índice deDesventaja Educacional de Ross. Todas las escuelas primarias ysecundarias reciben un presupuesto total que es guiado por la ubicaciónen el Índice de 16 puntos de Ross. Centralmente se retienen montos paragastos tales como apoyo a la escuela, desarrollo del personal docente ylicencias sabáticas. Es de particular interés la forma en la que lassubvenciones recurrentes del estado y de la Mancomunidad se combinany son provistas a las escuelas, de las cuales se deduce una contribuciónesperada de ingreso privado local. Este último rubro está constituidoesencialmente por un pago de los padres de familia, tambiéndeterminado en la escala de 16 puntos, previéndose la exoneración de lospadres de familia que no lo pueden pagar.

7.5 La financiación de las escuelas mediante fórmulas comopieza clave de la reforma de la gestión en las escuelaspúblicas del estado de Victoria

El estado de Victoria tiene una población cercana a los cincomillones de personas y un sistema de educación pública que atiende a520.000 estudiantes en aproximadamente 1.700 escuelas. Aproximadamenteel 90% del presupuesto de educación del estado está descentralizado enlas escuelas, la más alta proporción en Australia y, por esta razón, mereceparticular atención. Es conveniente notar que Nueva Gales del Sur (NewSouth Wales), el estado más grande de Australia, planeaba moverse enesta dirección a fines de la década de los ochenta y comienzos de la delos noventa, pero la firme oposición del sindicato de profesores a incluir

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un componente de salarios en el presupuesto de la escuela hizo que elprograma se quedara corto en sus intenciones.

(a) La reforma “Escuelas del futuro”

El Programa “Escuelas del futuro” en Victoria se basa en la creaciónde un sistema de escuelas autogestionadas dentro de un marco dereferencia constituido por el currículo y estándares. Coherente con losesfuerzos destinados a reestructurar el sector público, se ha producidouna importante reducción de los organismos central y regionales deeducación, y se cuenta con un pequeño pero poderoso núcleo estratégicoque “dirige” el sistema. Mientras que la mayor parte del personal siguesiendo empleado centralmente, cada vez hay una mayor capacidad a nivelde la escuela para seleccionar al personal y determinar la combinación depersonal profesional y paraprofesional, así como las modalidades deapoyo. Las escuelas tienen sus propios presupuestos, en un proceso quese podría describir ya sea como presupuestación global o presupuestaciónbasada en la escuela, permitiendo la capacidad de decisión en ladistribución a nivel local, en función de una combinación de prioridadesde la escuela y del estado que, en Victoria, está encarnada en un contratoescolar (school charter) que ofrece un marco de referencia para laplanificación y la rendición de cuentas durante un período de tres años.

Desde la elección del primer gobierno de Kennett a fines de 1992,la reforma escolar en Victoria es, sin duda, la más radical de cualquiersistema de educación pública en Australia desde la instauración de lasescuelas gubernamentales a fines del siglo XIX (Caldwell y Hayward,1998, para una descripción del diseño y la implementación de las“Escuelas del futuro”). Cerca del 90% del gasto corriente se distribuye alas escuelas en lo que en Victoria se conoce como ‘Presupuesto Globalde la Escuela’ (School Global Budget), que corresponde al ‘PresupuestoDelegado a las Escuelas’ (Delegated Schools Budget), como se definióen el Capítulo 3. En éste y en la mayoría de otros aspectos, las reformasde Victoria se asemejan a lo que ha ocurrido en el Reino Unido con lagestión local de las escuelas y, en menor medida, en Nueva Zelandia.

La coherencia en el movimiento hacia el concepto de « presupuestoglobal de la escuela » ganó impulso en Victoria a comienzos de la décadade los ochenta, con la introducción del presupuesto por programa(programme budgeting) y el otorgamiento de poder a los consejosescolares para definir la política y aprobar el presupuesto, que llegaba acerca del 5% del gasto corriente. Esta evolución fue bloqueada a fines de

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la década de los ochenta por la oposición de los sindicatos de profesores,las organizaciones de padres de familia y algunos burócratas, pero fuevuelta a impulsar significativamente por el gobierno de Kennett acomienzos de la década de los noventa.

(b) Principios que subyacen en la financiación mediante fórmulas utilizada en Victoria

Habiéndose determinado que cerca del 90% del presupuestopúblico destinado a las escuelas les sería asignado mediante una fórmulade financiación, el gobierno del estado tuvo que establecer un marco dereferencia para la construcción de la fórmula. Para apoyar la realizaciónde esta tarea se creó un comité cuya misión consistía en asesorar alministro de educación sobre las metodologías apropiadas para construirfórmulas de financiación que permitieran calcular los recursos a los quetenían derecho las escuelas consideradas individualmente. Lasrecomendaciones presentadas en dos informes (Education Committee,1994; 1995; 1996) fueron aceptadas y ejecutadas, consistiendo en unnúcleo de financiación per cápita suplementado con asignacionesbasadas en las necesidades de los estudiantes en situación de riesgo,minusválidos y deficientes, que viven en las áreas rurales y aisladas,cuyos antecedentes lingüísticos no son anglófonos y que asisten aescuelas que participan en diversos programas prioritarios de educación.Aquí tienen especial interés los ocho principios para la construcción defórmulas de financiación que el comité adoptó desde el comienzo.

i) Preeminencia de las consideraciones educacionales. Lasdecisiones relativas a qué componentes, dimensiones e indicadoresserán incluidos en la construcción de la fórmula de financiaciónserán guiadas únicamente por consideraciones educacionales.

ii) Equidad. Las escuelas que tienen las mismas combinaciones denecesidades de aprendizaje deben recibir el mismo monto global derecursos.

iii) Transparencia. La construcción y la aplicación de la fórmula definanciación deben ser claras y fácilmente comprensibles por todoslos interesados, y la base para la asignación de los recursos a todasy cada una de las escuelas debe ser de conocimiento público.

iv) Subsidiariedad. Las decisiones sobre la distribución de los recursosasignados a una escuela deben hacerse centralmente sólo ensituaciones extraordinarias, cuando la escuela no puede asumir laresponsabilidad de la toma de decisiones.

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v) Rendición de cuentas. Una escuela que recibe recursos porque tieneestudiantes con cierta combinación de necesidades de aprendizajedebe asumir la responsabilidad de la utilización de esos recursospara proveer los programas que satisfagan esas necesidades y deberendir cuentas del uso de dichos recursos, incluyendo los resultadosen relación con las necesidades de aprendizaje.

vi) Implementación estratégica. Cuando se señalan nuevas modalidadesde financiación, éstas se deben implementar progresivamentedurante varios años a fin de evitar cambios drásticos en los nivelesde financiación de las escuelas de un año al otro.

vii) Eficacia. Las proporciones relativas entre las asignaciones derecursos a través de las edades y los grados generadas por lafórmula de financiación deben reflejar el conocimiento de laeficacia de la escuela y el aula.

viii) Eficiencia. Las decisiones sobre la asignación de recursos dentro delas escuelas deben reflejar el conocimiento sobre las maneras másrentables (cost-effective) de lograr los resultados deseados en laescolarización.

La aplicación de los ocho principios enunciados anteriormente tuvouna gran repercusión sobre los debates que rodearon el establecimientode las fórmulas de financiación. Por ejemplo, el comité encontró que lamagnitud del diferencial existente en las asignaciones a las escuelasprimarias y secundarias en favor de estas últimas no se justificaba segúnel primer principio (“preeminencia de las consideracioneseducacionales”) y lo tomó en consideración. Consecuentemente,recomendó que las asignaciones reflejaran las necesidades en diferentesniveles de la escolaridad (P-4, 5-8 y 9-12). Al hacerlo, prestó particularatención a la investigación sobre la eficacia de la escuela y el aula,especialmente en los primeros años de primaria en relación con losresultados en lecto-escritura y los años intermedios para asuntosrelacionados con la insatisfacción de los estudiantes. En otro ejemplo,habiendo expresado la opinión de que no había ninguna justificaciónpara reducir los niveles de financiación en el nivel secundario, el comitéinvocó el principio de implementación estratégica y recomendó que laeficiencia y la eficacia se convirtieran en consideraciones capitales.

(c) Estructura del Presupuesto Global de la Escuela

La estructura del Presupuesto Global de la Escuela (PresupuestoDelegado a las Escuelas) se sintetiza en el Cuadro 7.1. El Presupuesto

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Total de las Escuelas, excluyendo los gastos de capital, para el sistemaescolar en el año fiscal 1995-1996, fue de US$ 979 millones, de loscuales un poco más del 5%, US$ 52 millones, se gastó en administracióndel estado, incluyendo los salarios del personal basado en los nivelescentral y regional, costos de administración y de oficinas, y unaproporción de los costos de operación del Comité de Estudios (Board ofStudies)2. Por consiguiente, una suma de US$ 927 millones, es decir, unpoco menos del 95% del presupuesto total de la educación escolar, fueentregada para el gasto a nivel de la escuela.

Cuadro 7.1 Estructura del Presupuesto Total de las Escuelas en Victoriapara el año fiscal 1995-1996 (excluye los gastos de capital)

Componente Fondos Porcentaje(millones de US$) del total

Asignación a nivel de la escuelaPresupuesto Delegado a las Escuelas

1. Asignación básica por estudiante 710 72,52. Mejora del currículo 23 2,43. Necesidades suplementarias de educación del estudiante

a) Minusvalías y deficiencias 30 3,1b) Necesidades especiales de aprendizaje 12 1,2c) Antecedentes lingüísticos no anglófonos 13 1,3

4. Necesidades del sitio escolara) Ruralidad y aislamiento 9 0,9b) Edificios 53 5,4

Presupuesto Total Delegado a las Escuelas 850 86,8

Exclusiones esenciales relacionadas 77 7,9con el gasto de la escuela

Asignación total a nivel de la escuela 927 94,7

Asignación no efectuada a nivel de la escuela

Exclusiones esenciales relacionadas 52 5,3con la administración del sistema

Presupuesto Total de las Escuelas 979 100(excluyendo los gastos de capital)

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2. El Consejo de Estudios (Board of Studies) es un órgano estatutario responsable de establecerel currículo y los estándares para los estudiantes de las escuelas gubernamentales y nogubernamentales en todos los años de escolaridad, desde Preparatorio hasta el Año 10, asícomo la evaluación y la certificación de todos los estudiantes en los Años 11 y 12, los dosúltimos años de escolaridad.

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Otros US$ 77 millones, un 8% del total de los gastos corrientes, fueexcluido del Presupuesto Delegado a las Escuelas, a pesar de que seincurría en estos costos a nivel de la escuela. Estos fondos se excluyeronporque las escuelas no estaban en condiciones de controlar su gasto, oporque se anticipó que habría una excesiva variación del gasto, o porqueera probable que los patrones de gastos fueran impredecibles (reflejandoel principio de subsidiariedad). Estos fondos incluían los costos detransporte en autobús de los estudiantes, que es la responsabilidad deotro organismo del gobierno; la provisión de un subsidio de educaciónpara las familias pobres, para ayudarlas a sufragar los costos inevitablesde la escolarización, tales como uniformes y libros; los costos salarialesde los profesores suplentes, ahí donde había una ausencia prolongada delprofesor titular; y los costos de provisión de servicios de apoyo a laescuela, tales como terapeutas del lenguaje y psicólogos, que atienden avarias escuelas. El monto total de las Retenciones Esenciales llegó así aUS$ 129 millones o un 13% del Presupuesto Total de las Escuelas. Estodeja un total de US$ 850 millones o un 87% del Presupuesto Total de lasEscuelas, para la educación, que fue provisto directamente a las escuelasconsideradas individualmente bajo la forma de Presupuesto Delegado alas Escuelas.

7.6 El diseño de la fórmula de financiación

Los componentes, dimensiones e indicadores utilizados en lafórmula de financiación para Victoria (Australia) están sintetizados en elCuadro 7.2. En el análisis siguiente se describe cómo se desarrollaronestos tres aspectos de la fórmula de financiación.

(a) Componente 1: Asignación básica por estudiante

En el año fiscal 1995-1996, los fondos para cubrir los costos deoperación y salariales en las escuelas se basaron en una fórmula quetenía diferentes ponderaciones para las escuelas primarias y secundarias.La tasa para los estudiantes de educación secundaria fueaproximadamente un 43% más alta que para los estudiantes deeducación primaria. Siguiendo una vasta investigación de los patronesreales de la asignación interna de los fondos en las escuelas y trasconsiderar las pruebas provistas por la investigación, respecto a lasnecesidades educacionales de los estudiantes en diferentes niveles deescolaridad, se formularon recomendaciones (Education Committee,

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1996) para cambiar en 1998 a un sistema de financiación per cápita delnúcleo, con diferentes ponderaciones según los niveles de escolaridad(P-4, 5-8, 9-12). Estas ponderaciones reducirían los diferenciales entrelos niveles de financiación para los estudiantes de primaria y secundaria.

Para los dos primeros grados (Preparatorio y Grado 1) serecomendó que los niveles de financiación per cápita fueran por lomenos un 20% más altos que para los Grados 3 y 4. Esto se hace paraposibilitar que haya clases más pequeñas en el grado Preparatorio(Blachford y Mortimore, 1994) y se implemente una estrategia global dealfabetización, incluyendo la tutoría individualizada (un profesor-unalumno) en el Grado 1, basándose en la obra Reading Recovery (Clay,1991, 1993; Clay y Watson, 1982).

Durante los años intermedios de la escolaridad, a saber, los dosúltimos años de la educación primaria y los dos o tres primeros de laeducación secundaria, se reconocía que los modelos tradicionales deprovisión de educación primaria y secundaria fracasaban regularmenteen satisfacer las necesidades de educación y desarrollo de los jóvenesadolescentes (ACSA, 1996; Carnegie Council, 1989; Capelluti y Stokes,1991; Eyers, 1993; Hargreaves y Earl, 1990). Si bien un examen de losenfoques de “la mejor práctica” para la escolaridad intermedia en elcontexto australiano (véase, por ejemplo, Cumming y Fleming, 1993;McKenzie y Taylor, 1995) no revelan la existencia de “la mejor manera”,sí indican algunos elementos comunes, el más importante de los cuales,por lo menos en lo que se refiere a los niveles de financiación, se refierea los equipos interdisciplinarios de profesores que trabajan con el menornúmero posible de estudiantes en el mayor número de materias posible.En consecuencia, los pesos de los Grados 5 y 6 podrían situarse en unnivel más alto que para los Grados 3 y 4, para permitir la planificacióncomún del tiempo de los profesores en los dos últimos años de la escuelaprimaria. Esto significa que la disparidad en la financiación per cápita delos estudiantes en el Grado 7 (el primer año de la escuela secundaria)comparada con el Grado 6 (el último año de la escuela primaria) sereduciría significativamente. Sin embargo, se ha construido un gradienteascendente continuo en los pesos de los Grados 5 a 8 en el conjuntopropuesto de ponderaciones en reconocimiento de la cada vez mayorevaluación que realizan los profesores y del tiempo involucrado en lapreparación, la creciente necesidad de clases más pequeñas y los costosde operación adicionales en áreas especializadas, como ciencias, durantelos años intermedios.

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Cuadro 7.2 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en el desarrollo de una fórmula de financiación de las escuelas en Victoria (Australia)


Componente 1: Asignación básica por estudiante1.a) Asignación básica 1.a) Matrícula total 1.a) Estudiantes ETC ponderado 1,00 primaria

y 1,43 secundaria1.b) Suplemento por grado-nivel 1.b) Diferenciación por grado-nivel 1.b) Estudiantes ETC ponderado diferencialmente

para P-4, 5-8, 9-12

Componente 2 : Mejora del currículo2.a) Programas con propósitos especiales 2.a) Estudiantes ETC involucrados2.b) Programas de lenguas extranjeras 2.b) Estudiantes ETC involucrados2.c) Programas con temas aborígenes 2.c) Estudiantes ETC involucrados2.d) Desarrollo profesional de los profesores 2.d) Número de profesores involucrados2.e) Reestructuración dentro de la escuela 2.e) Número de profesores involucrados

Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes3.a) Status socioeconómico 3.a) Puntaje de la escuela en el indicador

de desventaja socioeconómica3.b) Falta de dominio de la lengua 3.b) Estudiantes ETC de hogares no anglófonos3.c) Bajo nivel de rendimiento educacional 3.c) Estudiantes ETC en el 30% de las escuelas con la

mayoría de los estudiantes en situación “de riesgo”3.d) Minusvalías, deficiencias, etc. 3.d) ETC formalmente evaluada

Componente 4 : Necesidades del sitio escolar4.a) Tamaño de la escuela 4.a) Primaria: ETC < 200 / secundaria: ETC < 5004.b) Localización (en función del aislamiento) 4.b) Km a la ciudad de 20.000 habitantes,

a Melbourne y a la escuela más próxima4.c) Costos de funcionamiento del sitio (limpieza) 4.c) Área interior de los edificios escolares4.d) Costos de funcionamiento del sitio (mantenimiento) 4.d) Clasificación de los edificios (área: 50%,

materiales: 25%, condición: 25%)

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Estudio de caso 1:

La financiación de escuelas m

ediante fórmulas en A

ustralia

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Una característica significativa de la escolarización de losadolescentes mayores y de los adultos jóvenes de los Grados 9 a 12 es laprovisión de una gama de opciones curriculares que permiten que losestudiantes exploren y desarrollen áreas específicas con detenimiento yprosigan sus intereses y puntos fuertes personales. Las escuelas deVictoria generalmente ofrecen una amplia gama de materias opcionalesen los Grados 9 y 10. En los dos últimos años (Grados 11 y 12), laelección de materias llega a ser incluso más significativa, ya que losestudiantes seleccionan un número relativamente pequeño de materias(generalmente seis en el Grado 11 y cinco en el Grado 12) que estudiaráncon detenimiento. La elegibilidad y la disponibilidad de toda una gamade pasarelas vocacionales se traducen en un aumento significativo de loscostos para las escuelas. Estos costos emanan de la provisión de unavasta gama de materias, a pesar de las matrículas relativamente bajas enmuchas de ellas y de la necesidad de clases relativamente pequeñas enotras.

Además, los costos relacionados con la tutoría, la orientación y laremediación son más altos que el promedio durante los últimos años deescolaridad, aumentan significativamente en el Grado 11 y más aún enel Grado 12, pues se incrementa la demanda de orientación profesional,asistencia para mejorar las competencias para estudiar, apoyo en elhogar, monitoreo del progreso, así como de tutoría y orientación uno auno o en pequeños grupos. Las cargas derivadas de la preparación y lacorrección también aumentan considerablemente cuando los estudiantespreparan sus exámenes del Grado 12. Finalmente, los mayores costos delos materiales y el equipamiento también son factores que producenniveles más altos de gastos en los Grados 11 y 12. Estos factores sereflejan en las ponderaciones de los Grados 9-12, que deberían ser un50% más altos que los de los Grados 3 y 4 para los estudiantes en losGrados 9 y 10, un 80% más alto para los estudiantes en el Grado 11 y un100% más alto para los estudiantes en el Grado 12.

(b) Componente 2: Mejora del currículo

Este componente es conocido colectivamente en Victoria comoProgramas Prioritarios (Priority Programmes) y representa alrededor del2,3% de la financiación total de la educación escolar. Incluye fondospara algunas iniciativas a nivel del estado y posibilita que las escuelasparticipen en programas con propósitos específicos, incluyendoprogramas de música instrumental, otras lenguas fuera del inglés,

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programas para estudiantes aborígenes, reestructuración de programasescolares, etc. También incluye una Subvención para el DesarrolloProfesional de los Profesores (Teacher Professional DevelopmentGrant), que está destinada a reactualizar a los profesores en áreasrelacionadas con los avances en materia de currículo.

c) Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes

Estudiantes con minusvalías y deficiencias. Los estudiantes conminusvalías y deficiencias pueden asistir a una escuela regular o a unaescuela especial. En 1996, había 10.400 estudiantes (2,3%) que recibíanfinanciación adicional bajo esta clasificación. El enfoque destinado afinanciar a los estudiantes con minusvalías y deficiencias ha optado porla asignación de recursos adicionales a dichos estudiantes, siguiendo unadetallada evaluación que utiliza un Cuestionario de Necesidades deEducación (Educational Needs Questionnaire) que asigna a la personauno de los seis niveles de financiación, como se muestra en el Cuadro7.3. Hasta el momento, este enfoque de financiación se ha implementadosolamente en escuelas regulares, pero se va a extender a las escuelasespeciales.

Cuadro 7.3 Niveles de financiación para los estudiantes conminusvalías y deficiencias en Victoria (Australia), 1996

Clasificación según gravedad Financiación suplementariaUS$

Nivel 1 (ligera) 1.280Nivel 2 2.972Nivel 3 4.677Nivel 4 6.384Nivel 5 8.083Nivel 6 (muy grave) 9.780

Estudiantes con necesidades especiales de aprendizaje: Estecomponente tiene por población objetivo a los estudiantes en situaciónde riesgo de no realizar un progreso satisfactorio, debido acircunstancias familiares u otras. También se consideró necesario utilizarpredictores de bajo rendimiento en lugar de las medidas mismas derendimiento, ya que la financiación directa de las escuelas con bajo nivel

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de rendimiento podría eliminar el incentivo para tratar de lograr unmayor rendimiento.

Estudiantes cuyos antecedentes lingüísticos no son anglófonos:Este componente está destinado a las escuelas con un gran número deestudiantes que recién han llegado a Australia y no hablan el inglés, porlo que requieren enseñanza especializada. También está destinado a losniños de las familias de refugiados quienes, además de experimentarproblemas de lengua, probablemente sufren de traumas psicológicos ylos efectos de una educación muy desorganizada. Las ponderacionespara estos estudiantes deben reflejar tanto el nivel de escolaridad comoel tiempo transcurrido desde su llegada, asignándose el más alto nivel definanciación adicional a los estudiantes que han llegado másrecientemente y se encuentran en los últimos años de escolaridad.

(d) Componente 4: Necesidades de los sitios escolares

Tamaño de la escuela: Además de las ponderaciones, hay factoresde ajuste por tamaño para reflejar los costos adicionales de provisión enlas escuelas que tienen una matrícula muy baja. Esto es particularmenteimportante a fin de tener en cuenta las escuelas rurales pequeñas yaisladas. El apoyo a las escuelas secundarias con baja matrícula sebrinda mediante una asignación básica adicional (no relacionada con lamatrícula) en el Componente 1: Asignación Básica por Estudiante.

Ruralidad y aislamiento: La geografía de Australia, con su altaconcentración de población en las ciudades capitales y sus dispersaspoblaciones rurales, implica que las cuestiones relativas a la ruralidad yel aislamiento tengan una considerable importancia. Una significativadiferencia entre ruralidad y aislamiento y otros factores es que se aplicana la población total de algunas escuelas, más que a los estudiantesconsiderados individualmente. Otra diferencia clave es que lajustificación para asignar fondos adicionales por ruralidad y aislamientoestá relacionada no con la desventaja educacional, sino más bien con loscostos adicionales de provisión. Esto se estableció en varios estudios,especialmente en aquellos sobre los que da cuenta Tomlinson (1994).Por consiguiente, la financiación adicional por ruralidad y aislamiento seasigna como reconocimiento a los costos adicionales que estánasociados con la provisión del currículo, la administración y el acceso alos servicios de apoyo a los estudiantes.

En el contexto de Victoria, la ruralidad y el aislamiento involucrana un conjunto diferenciado de elementos que se han utilizado para

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construir un índice para las escuelas no metropolitanas, que comprendeuna combinación igualmente ponderada de: la distancia en kilómetros alárea metropolitana de Melbourne; la distancia al centro provincial máscercano con más de 20.000 habitantes y la distancia a la escuela primariao secundaria más cercana, según convenga, que no reúne las condicionespara ser financiada como escuela rural o aislada.

La financiación de una escuela dada se determina de la manera siguiente:

Financiación según el Índice de Localización = US$203 + (Puntajesegún el Índice de Localización × Matrícula × US$23).

Costos de funcionamiento del sitio: Este elemento del Factor SitioEspecífico de la Escuela (School-Specific Site Factor) representa justoun poco más del 5% del gasto total de la educación escolar. Cubre ciertonúmero de costos relacionados con el sitio, tales como los contratos delimpieza, servicios públicos (por ejemplo, combustible para lacalefacción, agua, alcantarillado, basura), mantenimiento de lasinstalaciones y terrenos, así como trabajos menores. Para cada uno deestos componentes hay fórmulas separadas y los detalles de cada sitioescolar están contenidos en un Sistema de Gestión de los Bienes de lasEscuelas (School Assets Management System) computarizado ycentralizado.

Este elemento da lugar a un pago por escuela más que por alumno,aunque las asignaciones para los contratos de limpieza se hacen sobre labase de una fórmula que toma en cuenta tanto el área total que se debelimpiar como el número de estudiantes que ocupan los edificios. Lasfórmulas que se utilizan son sensibles a la naturaleza particular de cadasitio. Por ejemplo, la fórmula para el mantenimiento y los trabajosmenores distribuye el 50% de los fondos disponibles sobre la base delárea de instalaciones a la que la escuela tiene derecho, 25% sobre el tipode materiales utilizados en la construcción de los edificios de la escuelay 25% sobre la condición relativa de esos edificios.

7.7 Situación actual de la financiación mediante fórmulasbasada en necesidades en Victoria

El ministro de educación implementó varias de lasrecomendaciones que figuran en el informe final del Comité deEducación (Education Committee, 1996). Hubo una sustancial inyecciónde fondos a los primeros años de educación primaria para tener encuenta las prioridades de la alfabetización temprana y esto sirvió para

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modificar las ponderaciones relativas y acercarlas a aquéllasrecomendadas por el Comité de Educación. Sin embargo, estos fondosno fueron automáticamente incluidos en el Presupuesto Delegado a lasEscuelas (Delegated Schools Budget), ya que las escuelas primero teníanque demostrar una necesidad y planificar la acción en esta área. En lugarde optar inmediatamente por un nuevo conjunto de ponderaciones paralos años intermedios, como se recomendaba en el informe, el ministro seconcentró en otra recomendación, a saber, encargar más investigaciónsobre los requerimientos de recursos durante estos años. Tomados en suconjunto durante los últimos cinco años, estos cambios representan unsorprendente ejemplo de iniciativas de política impulsadas por lainvestigación, que se han traducido en un patrón de asignación derecursos que refleja el enfoque de financiación mediante fórmulasbasada en necesidades. En la mayoría de otros aspectos se adoptaron lasrecomendaciones e intenciones estratégicas del Comité de Educación.

7.8 Un breve comentario evaluativo de las “Escuelas delfuturo”

En Victoria, el programa “Escuelas del futuro” es el foco deatención de una importante investigación conocida como ProyectoCooperativo de Investigación (Cooperative Research Project), que secreó a comienzos de 1993 como una tarea conjunta del Ministerio deEducación, la Asociación de Directores de la Educación SecundariaEstatal de Victoria (Victorian Association of State Secondary Principalsin Victoria), la Asociación de Directores de la Educación Primaria deVictoria (Victorian Primary Principals Association) y la Universidad deMelbourne. Su propósito es monitorear los procesos y los resultados delas “Escuelas del futuro”, tales como son percibidos por los directores deescuela. Se han realizado siete encuestas a nivel del estado. Aquí se dacuenta de los hallazgos de la investigación más reciente realizada en1997 (Cooperative Research Project, 1998).

En el estudio que sirvió de línea de base en 1993, los directoresfueron invitados a enumerar los beneficios que esperaban de sus escuelascomo “Escuelas del futuro”. Veinticinco beneficios se clasificaron encuatro áreas: currículo y aprendizaje, planificación y asignación derecursos, personal y profesional, y escuela y comunidad. Estosbeneficios esperados se incluyeron en las encuestas subsiguientes,solicitándoseles a los directores que asignaran puntajes en una escala de5 puntos para indicar hasta dónde se había logrado cada uno de ellos en

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sus escuelas. Es notable destacar, sobre todo en lo que se refiere a loscontenidos, las respuestas a las preguntas relacionadas con el ‘currículoy el aprendizaje’: un currículo más adaptado y relevante, la mejora de losresultados del aprendizaje de los estudiantes y la oportunidad de innovar,pues cada una recibió un promedio de 3,3 puntos en la escala de 5 puntosen 1997. Al segundo aspecto, la mejora de los resultados del aprendizajede los estudiantes, el 84% de los directores le atribuyó un puntaje de 3 ómás en la escala de 5 puntos. Puntajes similares fueron logrados en 1995y en 1996. Asumiendo que es una respuesta bien sopesada, constituye unresultado importante que bien merece un examen más cuidadoso.

Es posible emprender un análisis de las respuestas de la encuestapara determinar los efectos directos e indirectos de los factoresseleccionados sobre el aprendizaje. Se empleó el enfoque conocidocomo ‘modelización mediante ecuaciones estructurales’, utilizandoLISREL 8 (Jöreskog y Sörbom, 1993). Este enfoque permite el análisisde variables en una escala ordinal como las que se utilizaron en losítemes de esta encuesta. Los 45 ítemes o variables relacionadas con losobjetivos y los beneficios esperados se redujeron a 7 variables o‘constructos’ al agruparlos en áreas relacionadas. Varios de ellos formanparte de una explicación intuitiva de cuáles son las propiedades de las“Escuelas del futuro” que deben tener impacto sobre el currículo y elaprendizaje. Éstas incluyen mayor flexibilidad financiera yadministrativa, mejora de la capacidad para atraer personal, perfil másalto en la comunidad, planificación de la provisión del currículo,asesoría a los profesores en apoyo del marco de referencia relativo alcurrículo y a los estándares, y confianza en los objetivos del programapara estimular el mejoramiento continuo de los resultados delaprendizaje.

La modelización mediante ecuaciones estructurales dio comoresultado el modelo que se muestra en el Esquema 7.1, que ilustra losefectos directos e indirectos entre seis constructos y su influencia sobreel séptimo constructo, a saber, ‘Beneficios en el Currículo y en elAprendizaje’. Este séptimo constructo es del mayor interés e incluye laspercepciones de los resultados mejorados del aprendizaje. El modelo espotente en un sentido explicativo, pues tiene un Índice de AjusteMejorado (Adjusted Goodness of Fit Index) de 0,969, indicando que elmodelo da cuenta del 96,9% de las varianzas y covarianzas en los datos.

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Esquema 7.1 Modelo explicativo de los efectos directos e indirectosentre los factores que influyen las percepciones que losdirectores tienen de los ‘Beneficios en el Currículo y enel Aprendizaje’ en las “Escuelas del futuro” (Victoria),mostrando los coeficientes de senderos estandarizados(Cooperative Research Project, 1998).

Las cifras en el Esquema 7.1 son coeficientes de senderosestandarizados y se pueden explicar de la manera siguiente. El coeficientepara el sendero que va de ‘Beneficios Personales y Profesionales’ a‘Beneficios en el Currículo y en el Aprendizaje’ es de 0,299. Esto significaque un aumento de 1 de una desviación estándar en los puntajes de losdirectores de ‘Beneficios Personales y Profesionales’ está asociada con unaumento de 0,299 de una desviación estándar en los puntajes de‘Beneficios en el Currículo y en el Aprendizaje’. En términos de efectosdirectos, el modelo indica que los directores que asignaron altos puntajesal rendimiento de ‘Beneficios Personales y Profesionales’ y que dieroncuenta de ‘Mejoras en el Currículo’ debido al ‘Marco de Referencia delCurrículo y los Estándares’, y que también tienen ‘Confianza en el Logrode los Objetivos de las ‘Escuelas del futuro’ (EDF) tienden a ser aquellosque también asignan altos puntajes a ‘Beneficios en el Currículo y en elAprendizaje’. Entre los efectos indirectos, el más interesante está referidoa ‘Beneficios de la Planificación y la Asignación de Recursos’. El efecto

Beneficios para la Escuela y

la Comunidad .343

.271

.359

.420

.173.388

.309

.226

.364

.230.299

Beneficios Personales y Profesionales

Confianza en el Logro de los

Objetivos de las EDF

Beneficios de la Planificación y

la Asignación de Recursos

Apoyo al MRCE

Mejora del Currículo debida

al MRCE

Beneficios en el Currículo y en el Aprendizaje

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sobre ‘Beneficios en el Currículo y en el Aprendizaje’ es indirecto,mediado por ‘Beneficios Personales y Profesionales’ y ‘Confianza en elLogro de los Objetivos de las EDF’.

El modelo explicativo constituye la confirmación de lo que lainvestigación efectuada en otras partes ha mostrado, a saber, que ladescentralización de la toma de decisiones en la planificación y laasignación de los recursos no tiene como resultado, por sí y en sí misma,el mejoramiento del aprendizaje de los estudiantes. No existe unarelación directa de causa y efecto entre las dos. Lo que el modelo sísugiere, sin embargo, es que si las relaciones se establecen de maneraapropiada, entonces se produce un efecto indirecto mediante la acción enel dominio ‘personal y profesional’ y también en el dominio ‘currículo’.

Se reconocen las limitaciones de la investigación, en la medida enque se basa sobre las percepciones de los directores. Sin embargo, laaplicación de un potente instrumento analítico al vasto cuerpo de datosha producido un patrón consistente de puntajes en las tres últimasencuestas, indicando así las relaciones que deben establecerse en laescuela autogestionada, si se quiere que este aspecto de un programa dereforma tenga efecto sobre los resultados del aprendizaje de losestudiantes. El estudio de caso confirma los senderos sugeridos en elmodelo contenido en el Esquema 7.1 en las escuelas donde se hanlogrado mejoras en los resultados del aprendizaje (véase, por ejemplo,Hillier, en preparación; Wee, en preparación).

7.9 Evaluación de la financiación mediante fórmulas enVictoria (Australia)

Quizá el aspecto más significativo en relación con laimplementación de la financiación mediante fórmulas de las escuelas enVictoria es que emergió como parte de reformas recientes y cruciales. EnVictoria, el proceso se desarrollo durante dos décadas de cambioprogresivo destinado a dar a las escuelas mayores niveles de autonomíay rendición de cuentas. Por ejemplo, hay una larga historia de gobiernoescolar local, en el que cada comunidad escolar elige un consejo escolaren el que dos tercios de los miembros no son empleados del sistema deeducación. Los consejos escolares tienen la responsabilidad de elaborary aprobar el contrato escolar (school’s charter), aprobar el presupuestode la escuela, administrar las finanzas y dar cuenta del rendimiento de laescuela mediante el informe anual. Actualmente tienen significativasresponsabilidades adicionales en una gama de decisiones relativas al

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personal, incluyendo su participación en el proceso de selección y en laaprobación final de quién será el director de la escuela.

Ésta no ha sido una historia de cambios fluidos o fáciles. En efecto,a lo largo del camino, el cambio ha sido encarnizadamente cuestionadoy frecuentemente resistido. Muchos de los cambios que ahora seimplementan fueron identificados como deseables hace más de unadécada, pero faltaba la voluntad política y la capacidad para conducir através de una fuerte agenda de cambio. Estos mismos cambios fueronimplementados en 1993-1994 debido a la abrumadora ventaja electoralde la que gozaba el gobierno. Esto, a su vez, plantea la cuestión de si loscambios así realizados son irreversibles y si en el futuro algún gobiernopodría querer centralizar el control nuevamente. La opinión general esque habiendo dado a las escuelas un control real sobre la toma dedecisiones y los recursos a nivel local, es muy improbable que cualquierfuturo gobierno vea ventajas en cambiar de dirección y volver acentralizar, a menos que se disponga de sólidas pruebas provenientes deconsecuencias graves, no deseadas y negativas de las reformas.

Además, también es de opinión general que el sistema definanciación de la escuela en Victoria, que ha evolucionado durantedécadas, se ha convertido en algo sumamente oscuro y enigmático, coniniquidades y anomalías. La perspectiva de un sistema de financiaciónmás equitativo y transparente ha generado así su propio impulso dereforma, incluso cuando se ha señalado que los cambios propuestospodrían involucrar algunos sufrimientos para las escuelas que erantratadas de manera relativamente equitativa bajo las viejas y menosequitativas modalidades de financiación. Esto lleva a la segundaobservación clave, a saber, que reformas fundamentales de lafinanciación de la escuela generan “ganadores” y “perdedores”, lo quecrea reales limitaciones en el ritmo del cambio.

Generalmente no es posible reducir significativamente lasasignaciones financieras a las escuelas que en el pasado fueron“sobrefinanciadas”, sin generar una violenta reacción política adversa.La alternativa es mantener constantes los niveles de financiación dedichas escuelas hasta que otras escuelas hayan recuperado terreno oreducir la financiación al nivel apropiado de manera muy gradual. A suvez, esto implica que la plena implementación de las nuevasmodalidades de financiación podrían tomar muchos años para lograr susefectos y dar lugar a modalidades provisorias confusas.

Esto sugiere que si bien los directores, junto con la mayoría delpersonal de las escuelas, perciben los méritos de las reformas, han

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encontrado que es difícil ajustar el ritmo de la reforma y consideran queno han contado con el grado de apoyo que idealmente habrían deseado.Esto sucede a pesar del hecho de que se creó un programa masivo dedesarrollo profesional para ayudar a los directores y a otros miembrosdel personal a adaptarse a las nuevas modalidades. Esto conduce a latercera observación clave, a saber, que es casi imposible sobrestimar elvolumen de servicios de desarrollo profesional, formación y apoyorequerido para sostener la reforma real.

Al comienzo de este proceso, cuando las reformas se comenzarona implementar por primera vez, un gran número de directores aceptó, enel marco de un paquete de medidas, la oportunidad que se les ofrecía depasar al retiro voluntariamente antes de lo que habría sido normalmenteel caso. Quienes permanecieron y los que tomaron el lugar de quienespartieron han encontrado los cambios extraordinariamente desafiantes.En otras palabras, el cambio se ha producido a un alto costo para quienesse vieron involucrados en la implementación de las nuevas modalidades.Pero, en vista de las duras realidades de los cortos ciclos electorales y dela reducida capacidad de los gobiernos para aplicar recursos adicionalesa fin de alisar las rugosas aristas del cambio, ¿existe una alternativa alenfoque “arrasar todo” para realizar una reforma genuina?

Una cuarta observación clave es que, a pesar del ritmo y la amplitudde las reformas emprendidas hasta ahora, el proceso en Victoria siguesiendo evolutivo, pues las cuestiones clave se enfrentanprogresivamente. Una de esas cuestiones es el cambio de unaplanificación de la fuerza de trabajo centralizada a una gestión basada enla escuela, lo que tiene implicaciones mayores para la redistribución delpersonal en exceso. Las escuelas que no tienen profesores en excesoestán empezando a utilizar su recientemente adquirida flexibilidad enmateria de personal para adoptar decisiones estratégicas, incluyendo ladesignación de personal con contratos de duración determinada, lanegociación de ciertos puestos en la enseñanza muy bien remuneradospara un mayor número de nuevos profesores o asistentes de profesores,la oferta de puestos muy atractivos para reclutar a una persona concualidades especiales, etc. Las experiencias de estas escuelas indicanque es deseable que se acelere el proceso tanto como sea posible, paraasegurar que todas las escuelas gocen de plena flexibilidad en materia depersonal.

Un desafío relacionado tiene que ver con el método para cubrir losgastos salariales de los profesores. En el caso de los profesores queforman parte del escalafón, a las escuelas se les asigna y se les carga los

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costos salariales reales (“salarios reales entran, salarios reales salen”)(actuals in, actuals out). Para el 70% de los profesores que no formanparte del escalafón, las escuelas reciben y se les carga los costos delsalario promedio (“salario promedio entra, salario promedio sale”)(averages in, averages out). Este procedimiento introduce un elementode iniquidad en el sistema de financiación, ya que las escuelaslocalizadas en entornos sociales y económicamente más favorecidostienden a tener profesores más experimentados en la cúspide de la escalasalarial. Si estas escuelas fueran financiadas basándose en los costossalariales promedio, pero debieran sufragar los costos salariales reales(“salario promedio entra, salario real sale”) (averages in, actuals out), severían obligadas a cambiar la composición de su personal docente yemplear una mayor proporción de maestros principiantes. En el largoplazo, es preferible que todas las escuelas se orienten hacia un sistemade financiación del tipo ‘salario promedio entra, salario real sale’, dadoque es un sistema más justo y porque también promueve el uso eficientede los recursos. Este enfoque ha sido adoptado en Gran Bretaña. Sereconoce, sin embargo, que es algo que se debe introducirprogresivamente, tal vez aplicando el sistema ‘salario promedio entra,salario real sale’ a todos los nuevos miembros del personal docente quecontrate la escuela, pero reteniendo el sistema ‘salario promedio entra,salario promedio sale’ para todo el personal docente existente.

Otros desafíos que tendrán que afrontarse en la evolución futura delPresupuesto Delegado a las Escuelas incluyen enfoques para financiar laintroducción de las nuevas tecnologías de la información en las escuelas.Es evidente que actualmente estamos experimentando una imponenterevolución social y económica a medida que la Edad de la Informaciónse convierte en una realidad y el poder de las nuevas tecnologías de lainformación transforman el hogar, la escuela y el centro de trabajo,derrumbando muchas de las barreras que hasta ahora permitían que ellosexistieran como mundos separados. En el caso de las escuelas, los costosde la compra de computadoras, la instalación de cables de fibra óptica,la creación de redes locales, el enlace con la World Wide Web y laprovisión de los servicios necesarios de formación y apoyo para elpersonal docente son masivos. Además, no está claro cuáles son loscostos recurrentes y cuáles son los costos ocasionales, o cuáles deben sersufragados por la escuela y cuáles por los padres de familia o por lacomunidad en su conjunto. Ninguno de estos costos ha sidoadecuadamente incorporado en los presupuestos de las escuelas, a pesarde que existe cierta urgencia para determinar cómo se deberá hacer.

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7.10 Conclusión

La última observación clave se relaciona con la cuestión de hastaqué punto las reformas para financiar la escuela, tal como se refleja enla experiencia de Victoria, se traducen en beneficios educacionales paralos estudiantes. La respuesta a esta pregunta tiene dos partes. En primerlugar, es improbable que las reformas emprendidas hasta hoy hayantenido un impacto significativo sobre el rendimiento de los estudiantes,ni es posible esperar un efecto tan directo en el corto plazo. Es másrealista esperar que el efecto de las reformas pueda ser, más bien,construir la capacidad de las escuelas para orientar mejor los recursos enfunción de las necesidades de aprendizaje de los alumnos y de lasprioridades de la escuela. Las pruebas preliminares citadasanteriormente en este capítulo sugieren cómo se pueden establecervínculos directos e indirectos entre los elementos de la reforma y losresultados del aprendizaje.

La otra parte de la respuesta se relaciona con otros aspectos de laagenda para la reforma de la escuela que se persiguen mediante elprograma “Escuelas del futuro”. Estos se concentran alrededor de tresamplias áreas de la reforma que complementan las reformas parafinanciar las escuelas, a saber, reformas dirigidas a establecer altosestándares y claras expectativas en el currículo ; un paquete de reformasdestinadas a mejorar la capacidad profesional, la condición y lascompetencias de los profesores; y un paquete adicional de reformasdiseñadas para fortalecer la rendición de cuentas de las escuelas sobrecómo utilizan los recursos para mejorar el aprendizaje de los estudiantes.Mejoras reales en los resultados educacionales son probables sólocuando las escuelas se concentran en el cambio a nivel del aula y estosignifica que los cambios en las modalidades de financiación de lasescuelas deben estar relacionados con un paquete de reformas destinadoa mejorar la calidad de la enseñanza y el aprendizaje. Existen signosestimulantes en las escuelas de Victoria de que esta concentración en laenseñanza en el aula está comenzando a surgir, pero a estas alturashabría que decir que estos signos representan solamente los primerosdías de la próxima ola de reformas de la escuela.

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Este capítulo trata del sistema de financiación de escuelas mediantefórmulas en Inglaterra y Gales. Escocia tiene un sistema de educaciónaparte, administrado de acuerdo con la legislación escocesa, e Irlandadel Norte cuenta con su propia versión de la legislación inglesa y galesa.Como se explica a continuación, este capítulo se concentra en lafinanciación de escuelas mediante fórmulas que mantienen lasautoridades locales de educación, que son los ministerios de educaciónde las autoridades gubernamentales elegidas localmente para prestarservicios múltiples.


La financiación mediante fórmulas de la mayoría de los gastos querequieren las escuelas del Estado se introdujo en Inglaterra y Galesmediante la Ley de Reforma de la Educación (Education Reform Act) de1988 que inició un período de cambio continuo en la gestión y elcurrículo. En términos de las tres funciones principales de una fórmulade financiación de las escuelas establecidas en el Capítulo 3, la funciónreguladora del mercado fue la que predominó desde 1988 hasta que elgobierno conservador dejó el cargo en 1997. El gobierno laborista pusoun mayor énfasis en la función directiva y la función de equidad. Elimpulso principal detrás de cada reforma educacional del gobierno hasido el deseo de que el sistema educativo produjese una fuerza de trabajomucho más calificada y productiva a fin de mejorar la competitividad delReino Unido en el plano internacional.

Una innovación importante de la Ley de 1988 fue la “gestión localde las escuelas” o sea, el requerimiento de que se delegase a todas las

Capítulo 8

Estudio de caso 2: La financiación de escuelas mediante fórmulas

en Inglaterra y Gales

Rosalind Levaïiç

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escuelas una amplia gama de responsabilidades de gestión, así como elpresupuesto necesario para apoyarlas. A las Autoridades Locales deEducación (ALE) se les exige que distribuyan los presupuestosdelegados a las escuelas mediante una fórmula en el marco de las normasestablecidas por el Department for Education and Employment (DFEE)(Ministerio de Educación y Empleo, MEE). Las ALE gozan de ciertalibertad para determinar su propia fórmula en el marco de los parámetrosestablecidos, pero sus sistemas de gestión local deben ser previamenteaprobados por el MEE. El gasto de la autoridad local es determinadoconjuntamente por los gobiernos central y local. Este último financiacerca del 20% de sus gastos gravando la propiedad privada y recibe elresto como un subsidio global proveniente del gobierno central, que laautoridad local puede distribuir a su arbitrio entre sus servicios públicos.Desde 1992 hasta 1996 la financiación mediante fórmulas funcionó en elcontexto de las reducciones de financiación de las escuelas en términosreales per cápita. El gobierno laborista ha continuado practicando lamayoría de las políticas educacionales del gobierno anterior e intentaampliar la delegación del presupuesto (DFEE, 1998).

Antes de la Ley de 1988 había tres clases principales de fórmulasutilizadas por las ALE para asignar recursos a las escuelas: relacionesalumnos/maestro, para establecer los niveles básicos de la financiación yla financiación per cápita de los libros, materiales y equipamiento(Componente 1); asignaciones adicionales para necesidades especiales(suplementarias) de educación (Componente 3). Muchas ALE utilizaronrelaciones alumnos/maestro para asignar personal docente a las escuelas,asignando usualmente un número entero de maestros, de acuerdo alnúmero de clases que debía formar cada escuela, según las expectativas dela ALE, basándose en el número de estudiantes de cada grado y la normade la ALE sobre el tamaño de la clase para el grado correspondiente. Elcambio que condujo a financiar las escuelas sobre la base de un costo percápita, financiando a cada estudiante para una fracción de maestro, en vezde asignar maestros enteros a las escuelas en función del número de clases,fue muy significativo. Esto requirió un cambio en la manera de pensar dela ALE, a fin de implementar los nuevos métodos de financiación, asícomo un período de transición durante el cual las escuelas pudieranadaptarse a la financiación per cápita.

El estímulo de los gobiernos anteriores en pro de la financiaciónmediante fórmulas en el Reino Unido estuvo relacionado con la funciónde equidad. En 1967, el Informe Plowden (CACE, 1967) recomendó lafinanciación adicional de las escuelas en las áreas socialmente

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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Inglaterra y Gales

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desfavorecidas, basándose en la investigación encargada de establecercómo las desventajas socioeconómicas y el bajo rendimiento educacionalse refuerzan mutuamente. Plowden recomendó el uso de factoresobjetivos para asignar recursos adicionales y consideró ocho indicadoresespecíficos de antecedentes sociales y familiares. Siguiendo lasrecomendaciones de Plowden, las escuelas de las llamadas ‘áreasprioritarias de educación’ recibieron, generalmente para la dotación depersonal, recursos adicionales mediante sus ALE. Se estimuló a las ALEpara que desarrollasen sus propias fórmulas con este propósito. La másdesarrollada de estas fórmulas de educación prioritaria fue la de la InnerLondon Education Authority (ILEA), que actualmente ha dejado deexistir. En la década de los ochenta, la ILEA desarrolló indicadoresbasados en datos socioeconómicos de una muestra de estudiantes de cadaescuela. Ésta fue una fórmula de financiación sólidamente sustentada porla investigación, en la que los indicadores de necesidades especiales deeducación fueron elegidos en función del grado de correlación entre losindicadores y los rendimientos subsecuentes logrados por los alumnos(ILEA, 1984; ILEA, 1987). Otras autoridades también desarrollaronindicadores de necesidades especiales de educación basándose en elcenso y otros datos del gobierno acerca de los beneficiarios de la ayudasocial y las características de los antecedentes familiares; o en elresultado de pruebas estandarizadas de educación. Como respuesta albajo rendimiento escolar en las áreas socialmente desfavorecidas, elgobierno laborista está introduciendo zonas de acción educacional en lasque la asociación contractual de la ALE, las escuelas y el mundo de losnegocios es financiada para experimentar nuevas prácticas.

La gestión local de las escuelas se desarrolló a partir de algunasiniciativas de la ALE a fin de delegar el presupuesto a las escuelas. Unode los pioneros de la gestión local, la ALE de Cambridgeshire, ya habíainiciado la implementación de fórmulas de financiación antes delprograma nacional (Howard, 1989). Al exigírseles posteriormente a lasALE que desarrollasen una fórmula de financiación, éstas aprovecharonel trabajo realizado previamente acerca de la repartición de recursos paralas necesidades básicas (Componente 1) y las necesidadessuplementarias (Componente 3).

8.2 El contexto de política para la financiación mediante fórmulas

Como se indicó en el Capítulo 3, el papel que desempeña unafórmula de financiación depende del sistema educacional y de las

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políticas dentro de las cuales se inscribe. La fórmula de financiación enInglaterra y Gales fue un componente esencial del sistema de educaciónmás orientado por el mercado del gobierno conservador. El papeldesempeñado debe entenderse en relación con otras medidas clave de laLey de 1988 y con las estructuras conservadas de la legislación anterior.Un elemento importante de estos cambios educacionales fue lareducción del poder del gobierno local y el aumento del poder delgobierno central. Esto se produjo en el contexto de una constitución noescrita que no brinda ninguna garantía constitucional al gobierno local.

En el Cuadro 8.1 se delínea el marco regulador dentro del cualdesempeña un papel la fórmula de financiación. Teniendo en cuentaprimero a los actores interesados, la Ley de 1988 dio a los padres defamilia una mayor posibilidad de elección de la escuela y se evitó que laALE protegiese escuelas impopulares forzando a los estudiantes amatricularse en ellas. El niño debe ser aceptado en la escuela estatalelegida por sus padres, a condición de que la escuela no hayacompletado aún el “número estándar” de plazas y, en los casosrelevantes, si el niño cumple con algunos de los criterios de selecciónreferentes a la afiliación religiosa o aptitud. Las escuelas podrían verseforzadas a admitir más estudiantes que el número estándar de plazasdisponibles, si los padres de familia tienen éxito al apelar a un juradoespecial. Existe un incentivo financiero para que las escuelas matriculenalumnos, dado que, actualmente, por lo menos el 80% del presupuestode las escuelas debe asignarse en función de las edades y el número deestudiantes de cada escuela. Por consiguiente, la financiación mediantefórmulas está vinculada explícitamente a la elección de la escuela quehacen los padres de familia y es un componente esencial de la funciónde “cuasimercado” de las escuelas. La fórmula fija las condiciones bajolas cuales la ALE “compra”, en nombre de los padres, una plaza a laescuela que actúa como proveedor.

La creación del “cuasimercado” de las escuelas fue acompañada dela ampliación del dominio de la toma de decisiones de la dirección en elámbito escolar. Como se indica en la primera y segunda columnas delCuadro 8.1, los poderes y responsabilidades de los órganos de gobierno(consejos escolares) y directores aumentaron a costa de la ALE. Delegaral nivel escolar la toma de decisiones acerca del presupuesto fue unaimportante innovación. Las decisiones que se toman a nivel de la escuelaincluyen la determinación de la dotación de personal, así como reclutar,formar, sancionar y despedir personal, si bien la ALE continúa siendo elempleador del personal de las escuelas mantenido por la ALE.

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Cuadro 8.1 Elementos constitutivos de la gestión basada en la escuelaen Inglaterra después de 1988

Actores interesados para Dominio de la gestión Regulaciónquienes se descentraliza para la toma de decisiones

la toma de decisiones basada en la escuela

Órgano de gobierno Presupuesto: Utilización de recursos:de la escuela: Las escuelas administran Auditoría financiera; calificación,Responsable de la gestión de la su propio presupuesto para salario y condiciones de trabajoescuela. Delega cotidianamente casi todas sus necesidades. fijados a la responsabilidad al Padres de familia: Recursos físicos: director. nivel nacional conEligen a los padres consejeros; Las escuelas de la ALE flexibilidad a nivel local;algunas posibilidades de tienen responsabilidades legislación nacional a nivel elegir la escuela. de “usufructuarios”. Las del empleo; clases sin límite Autoridad local: (poder escuelas MS controlan todos de tamaño; sin reglas de espacio reducido) Formula el los activos y solicitan del mínimo; legislación concernientepresupuesto global dentro OFE la asignación de capital. a la salud y la seguridad.de los límites fijados por el Dotación de personal: Especificación del producto:gobierno central. Delínea un La determina el órgano Currículo nacional; pruebas sistema de gestión local. Es de gobierno. El órgano a nivel nacional y otros responsable de la educación de gobierno de la ALE indicadores de rendimiento;especial, las políticas de o de la escuela MS es el control de los estándares y admisión en las escuelas empleador legal. de la calidad de la educación; de la ALE y otras funciones Estudiantes: número mínimo de horas adicionales, tales como La escuela admite a los escolares.programa de inversiones, estudiantes de acuerdo con Condiciones del mercado:mantenimiento de la su política de admisión: las Entrada y salida - el MEE o elpropiedad, servicios centrales, escuelas MS determinan su OFE deben aprobar la apertura etc. A partir de 1998 debe propia política de admisión o el cierre de escuelas y el tener Planes de Desarrollo dentro de los límites de cambio del “número estándar”.de la Educación para mejorar la legislación. Publicación de informaciónlas escuelas. Establecer Currículo: acerca del rendimiento de la las metas. La escuela decide cómo enseñar escuela. Elección de la escuela Comunidad empresarial: y organizar el currículo nacional. por parte de los padres de familia.Participación en la formación Rendimiento: Regulación más permisiva de a nivel local, zonas de acción Desde 1998 se espera que las las políticas de admisión que ha educacional y cooptación escuelas determinen las metas permitido a un mayor número como consejeros. de las pruebas nacionales de escuelas la selección en

y los exámenes públicos. función de la aptitud.

Escuela MS: escuela mantenida con subvenciones. OFE: Organismo Financiador de las Escuelas

Algunos aspectos de la regulación se mantuvieron o fueroncorregidos, pero se introdujeron nuevas formas de control regulador.Particularmente radical para Gran Bretaña fue la creación de uncurrículo nacional para todos los alumnos en edad de asistirobligatoriamente a la escuela (5 a 16 años) y nuevas pruebas nacionalespara niños de 7, 11 y 14 años. Esto ha sido acompañado por el

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requerimiento de que los resultados de las pruebas individuales y losexámenes públicos sean publicados a escala nacional, así como por laintroducción de la inspección regular de todas las escuelas por parte dela Office of Standards in Education (OFSTED) (Oficina de EstándaresEducacionales) con la publicación de los informes.

Estas medidas se basaron en la visión explícita de que unainyección de fuerzas del mercado, combinada con un aumento de lasnormas para los resultados escolares, estimularía la mejora de losestándares educacionales por parte de las escuelas a fin de atraer a losestudiantes y asegurar su financiación. Para utilizar las propias frases delgobierno:

“El objetivo ha sido aumentar la presión sobre los órganos degobierno y los directores de escuela en cuanto a su responsabilidadrespecto de la mejora de los estándares, así como aumentar la libertadpara responder a dicha presión” (DFE and Welsh Office, 1992, parágrafo 2.8).

La Ley de 1988 tuvo también importancia al crear un nuevo sectorescolar estatal para competir con el sector de la autoridad local,permitiendo que las escuelas pudiesen optar por abandonar el control dela autoridad local y pasar a ser mantenidas con subvenciones, si esto eraaprobado por una mayoría de votantes en un comicio de los padres defamilia. Las escuelas mantenidas con subvenciones (MS) fueronfinanciadas por un organismo especial de financiación, el FundingAgency for Schools (FAS) (Organismo Financiador de las Escuelas,OFE), utilizando dinero que había sido extraído de las ALE, de cuyocontrol habían decidido separarse las escuelas. Hacia 1997, había 1.139escuelas MS (17% de las escuelas de secundaria y 2% de las de primaria)que educaban al 18% de los alumnos de secundaria y al 3% de los deprimaria (CIPFA, 1997). La existencia del sector de escuelas MS hacomplicado considerablemente la financiación de las escuelas enInglaterra y Gales. Esto se debe a que las ALE gastan montos diferentespor estudiante, por lo que las escuelas MS han sido financiadas como siestuviesen aún bajo la ALE, pero con subsidios adicionales en vez de losservicios de la ALE. La Ley de Estándares y Marco de ReferenciaEscolares de 1998 (School Standards and Framework Act) creó unanueva categoría de escuelas a la que se transferirá la mayoría de lasescuelas MS. También ha creado una categoría de “escuela comunitaria”para las escuelas mantenidas por la ALE y permite una financiaciónequivalente para las dos categorías de escuela que pueden obtener ladelegación del 100% del presupuesto (DFEE, 1998).

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8.3 Criterios: objetivos del gobierno para la financiaciónmediante fórmulas

Desde el punto de vista del gobierno conservador, los objetivosamplios a los que servía la financiación mediante fórmulas eranindivisibles de los que poseía para la gestión local de las escuelas (GLE):

“El propósito de la gestión local de las escuelas es mejorar lacalidad de la educación al posibilitar un uso más informado y eficaz delos recursos disponibles para la enseñanza y el aprendizaje. En estesentido, la GLE es un elemento clave de la política educacional globaldel gobierno” (DFE, 1994a, p. 7).

Una clara explicitación de estos objetivos globales fue presentadaen el libro blanco Choice and Diversity:

“El objetivo más importante de la política del gobierno es elaumento constante de los estándares de rendimiento escolar para todoslos estudiantes, cualquiera que sea su capacidad” (DFE and WelshOffice, 1992, parágrafo 2.1).

En 1988 se publicaron objetivos más precisos de la financiaciónmediante fórmulas (DES, 1988), que se reiteraron en 1994:

“El propósito de la financiación mediante fórmulas es lograr unaasignación equitativa de recursos entre las escuelas, basándose en lamedición objetiva de las necesidades antes que en pautas históricas.Dentro de cada ALE, las escuelas con iguales características e igualnúmero de estudiantes deben recibir el mismo nivel de recursos” (DFE,1994a, p. 7).

Simultáneamente con estos objetivos que reflejan los criterios deeficacia, eficiencia y equidad horizontal entre las escuelas, se incluyó larendición de cuentas y la transparencia como objetivos del gobierno: unafórmula de la ALE “debería ser tan simple y clara como sea posible, demodo que los consejeros, el personal y la comunidad local puedancomprender su funcionamiento de forma inmediata y completa” (DFE,1994a, p. 7).

Un aspecto significativo de las orientaciones para la financiaciónmediante fórmulas es evitar cualquier característica que pudiera permitira los funcionarios de la autoridad local libertad discrecional para asignarrecursos a escuelas específicas, como solía ser el caso, y reemplazarlapor una fórmula transparente, acordada mediante consulta con losactores interesados, que se debe aplicar imparcialmente.

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Por consiguiente, los criterios principales para evaluar lafinanciación mediante fórmulas en Inglaterra y Gales son la eficacia, laeficiencia, la transparencia, la sensibilidad en relación con lasnecesidades locales y la rendición de cuentas. Si bien la fórmulacontiene elementos para asegurar la equidad, no es sorprendente, comoveremos más adelante, que la equidad quedara relegada en las reformaseducacionales que se concentraron en el aumento de la competición y laregulación de los resultados de la escuela por parte del Estado. Bajo elgobierno laborista, el énfasis en la competición se ha reorientado haciala gestión del rendimiento. Las ALE y las escuelas deben fijar metas paralos resultados de las pruebas y exámenes públicos nacionales y sonmonitoreados con respecto de ellas. La equidad en los resultados estárecibiendo primacía mediante la financiación de proyectos dealfabetización y enseñanza de la matemática básica, y el establecimientode zonas de acción educacional especialmente financiadas.

8.4 Presupuesto escolar: las partes centralizadas y las partes delegadas

A partir de 1988, la tendencia general fue ampliar los tipos deescuela que requerían sistemas de modo que, finalmente, todas lasescuelas primarias, secundarias y de educación especial tuviesenpresupuestos delegados. Igualmente, el MEE continuó ejerciendopresión sobre las ALE a fin de aumentar la proporción del gasto escolardelegado a las escuelas.

(a) Reglas relativas a las retenciones

El gobierno no especifica cuánto deben gastar las ALE en lasescuelas, pero tiene normas claras respecto de cuáles gastos deben serretenidos centralmente por la ALE y cuáles delegados a las escuelas. Unelemento clave en este contexto es la definición de categorías del gasto.En el momento de escribir este libro, el MEE proponía cambiar lasnormas que regulaban la repartición de fondos entre la ALE y lasescuelas, así como sus responsabilidades respectivas. Este capítulodescribe el sistema existente, dado que los datos estadísticosejemplificadores se expresan en términos de constructos pertenecientesal sistema en vigor.

Desde 1988 hasta 1998, el Presupuesto General para las Escuelas,PGE, (General Schools Budget, GSB), fue el punto de partida para la

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división del dinero entre la ALE y las escuelas. El PGE equivale al gastototal, directo e indirecto, de las ALE para las escuelas. El PGE difiere delPresupuesto Total para las Escuelas definido en el Capítulo 3 porqueincluye gastos de capital. El total del presupuesto delegado a todas lasescuelas de la ALE se denomina ‘Presupuesto Agregado para lasescuelas’ o PAE (Aggregated Schools Budget, ASB). El PAE equivale alPGE menos los rubros de gastos que la ALE retiene centralmente. Haydos tipos de gastos que la ALE retiene centralmente. El primero consisteen los rubros que la ALE debe retener: estos se denominan lasexcepciones obligatorias (que equivalen a las retenciones esenciales delCapítulo 3). Los rubros incluidos en las excepciones obligatorias son:

• gastos de capital;• subvenciones del gobierno central y de la CE (Comunidad Europea);• retiro anticipado y costos de despido; y• servicios de psicología y bienestar educacionales.

Hay otra lista de excepciones discrecionales (equivalente a lasretenciones opcionales del Capítulo 3). Éstas son rubros de gastos que laALE podría decidir delegar a las escuelas. La ALE debe delegar a lasescuelas por lo menos el 85% de un total llamado ‘Presupuesto Potencialpara las Escuelas’ o PPE (Potential Schools Budget, PSB). El PPEequivale al PGE menos las excepciones obligatorias y las excepcionesdiscrecionales que no estén incluidas en el PPE. Por consiguiente, haydos tipos de excepciones discrecionales, las que se incluyen en el PPE ylas que no se incluyen.

Las excepciones discrecionales que no se incluyen en el PPE son:

• alimentación escolar;• transporte del hogar a la escuela;• apoyo al alumno (por ejemplo, subsidios para ropa);• seguro de los consejeros;• iniciativas de la ALE (limitadas a un 0,05% del PGE); y • contingencias (para costos imprevistos en los que incurrieron

escuelas individuales).

Las excepciones discrecionales que se incluyen en el PPE son:

• reparación y mantenimiento de las estructuras;• seguros de los locales y equipos;• costos especiales del personal (por ejemplo, ausencias por

convocación para participar como jurado y delegado sindical,licencia prolongada por enfermedad);

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• equipos de apoyo de la ALE para los estudiantes con necesidadesespeciales; y

• apoyo para las escuelas que “requieren medidas especiales” tras elinforme de inspección.

El presupuesto agregado para las escuelas (PAE) es el monto quequeda para ser delegado a las escuelas, una vez que se han restado delpresupuesto general para las escuelas (PGE) las excepciones obligatoriasy los dos tipos de excepciones discrecionales. El Esquema 8.1. muestrala relación entre estas diferentes categorías de presupuestos.

Esquema 8.1 Relación entre el Presupuesto General para las Escuelas(PGE), el Presupuesto Potencial para las Escuelas (PPE)y el Presupuesto Agregado para las Escuelas (PAE)

La manera de asignar estas partes constitutivas del presupuestogeneral para las escuelas, en relación con los cuatro componentesprincipales de la financiación definidos en el Capítulo 3, se presenta en elCuadro 8.2. La estructura del Cuadro 8.2 muestra cómo se asignan lastres categorías de retenciones locales y el presupuesto agregado para lasescuelas en relación con los cuatro componentes de financiación. ElCuadro 8.2 expone claramente cómo las retenciones centrales se destinanprincipalmente al Componente 4 (factores específicos de la escuela) conalgunas asignaciones para el Componente 3. Sin embargo, lasnecesidades básicas se financian a partir del presupuesto delegado a lasescuelas, que se tratará con mayor detalle más adelante. Esta pauta deasignación ilustra la aplicación de criterios de eficacia y eficiencia, tal

Presupuesto general para las escuelas (PGE)menos:

Excepciones obligatoriasmenos:

Excepciones discrecionales no incluidas en el PPEes igual al:

Presupuesto potencial para las escuelas (PPE)menos:

Excepciones discrecionales en el PPE retenidas por la ALEes igual al:

Presupuesto agregado para las escuelas (PAE)

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como se expresan en el principio de subsidiariedad. No es adecuadodelegar a las escuelas, mediante una fórmula, los gastos que varíanconsiderablemente en su incidencia entre las escuelas y que no se puedenpredecir a partir de los datos sobre factores objetivos mensurables.

Cuadro 8.2 La relación entre los componentes de la financiación(véase el Capítulo 3) y las partes constitutivas delpresupuesto general para las escuelas (PGE)

Partes del PGE Componente 1: Componente 2: Componente 3: Componente 4:Asignación básica Mejora del Necesidades Necesidades por estudiante currículo suplementarias del sitio escolar

de educación del alumno

Excepciones Servicios de Subsidios delobligatorias. psicología y gobierno central

bienestar y de la CEeducacionales. Retiro anticipado

y despido.Gastos de capital.

Excepciones Seguro para los Iniciativas de Subsidios para el Alimentación discrecionales. consejeros. la ALE. alumno. escolar.

Seguro para la Equipos de apoyo Transporte. infraestructura de la ALE. Contingencias.y el equipamiento. Reparación de la

estructura.Costos especialesdel personal.Medidasespeciales paraescuelas endificultad.

Presupuesto Elemento orientado Se puede asignar a estos componentesagregado por el alumno. hasta un 20% del PAE.para las escuelas.

El Cuadro 8.3 muestra la distribución de los presupuestos para lasescuelas (general, total y potencial) entre los gastos retenidoscentralmente por las ALE inglesas y el presupuesto agregado para lasescuelas. A fin de facilitar la comparación con los estudios de caso deotros países, se sustrajo del PGE los gastos de capital. El resultado,denominado ‘Presupuesto Total para las Escuelas’ (PTE), se utiliza paracrear una estadística comparable internacionalmente. Sin embargo, laexpresión ‘Presupuesto Total para las Escuelas’, no se utiliza en

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Inglaterra y Gales en el sentido que adopta en este capítulo. Si se tomanconjuntamente los tres niveles de todas las ALE, se retiene centralmenteel 22% del PTE y se delega a las escuelas el 78%. El 62% de esta partese asigna al Componente 1 (necesidades básicas), dejando el 16% paralos Componentes 3 y 4. El Cuadro 8.3 muestra, igualmente, estosmontos y porcentajes para los tres niveles escolares separadamente.

Cuadro 8.3 Presupuestos para las escuelas (general, total, potencial yagregado) 1997/98 (totales para las ALE inglesas y galesas)

Primaria Secundaria Especial Todos los niveles

£M % PTE £M % PTE £M % PTE £M % PTE

Presupuesto general 9.303 104 7.392 105 1.200 105 17.895 100para las escuelas

Menos

Gastos de capital 380 379 56 815

Presupuesto total para 8. 923 100 7.013 100 1. 144 100 17.080 100las escuelas

Menos

Excepciones 967 11 789 11 125 11 1.881 11obligatorias

Excepciones 648 7 457 7 234 19 1.339 8discrecionales “excluidas”

Es igual a

Presupuesto potencial para 7.688 86 6.146 88 842 74 14.675 86las escuelas

Menos

Excepciones discreciona- 814 9 471 7 81 7 1.366 8les “incluidas”

Es igual a

Presupuesto total agrega- 6.874 77 5.674 81 760 66 13.309 78do para las escuelas

Componentes del PAE

Componente unitario de los 5.659 63 4.916 70 41 4 10.616 62alumnos ponderado por edadAdiciones 1.215 14 758 122 11 2.096 2.096Elemento ‘plaza’ (sólo 597 52 597 3 en las escuelas especiales)

Fuente:Adaptación del Cuadro 6 y el Apéndice E, CIPFA (1997): Education Statistics Estimates1997/1998.

En 1998, el gobierno laborista realizó consultas relacionadas conpropuestas para aumentar el monto que las ALE deben delegar a las

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escuelas (DFEE, 1998). Expresó su descontento porque algunas ALEretenían demasiado dinero, utilizándolo en forma ineficiente y ocultandoeste hecho en sus cuentas. Por consiguiente, el gobierno propusoreemplazar el PGE por una nueva construcción llamada PresupuestoLocal para las Escuelas (PLE) que constituye el total de todos los gastoscorrientes menos los gastos generales de administración de la oficinacentral y los compromisos financieros de la escuela. Se permitió que lasALE retuvieran dinero del PLE para funciones aprobadas. El monto totalrestante del PLE, denominado Presupuesto Individual para las Escuelas,sería el equivalente del PAE. Se exigiría de las ALE que delegasen el100% del presupuesto individual a las escuelas. El Esquema 8.2 describela nueva construcción.

Esquema 8.2 Relación entre el Presupuesto Local para las Escuelas yel Presupuesto Individual para las escuelas

Presupuesto total de ingresos de la ALEmenos:

Gastos generales de administración de la oficina centralmenos:

Compromisos financieros de la escuela:servicio de la deuda;retiro anticipado y costos de desempleo (antes de abril de 1999);mecanismos de reclutamiento y retención.

es igual a:Presupuesto Local para las Escuelas (PLE)

menos los gastos de la ALE en:Gestión estratégicaAcceso (infraestructura, admisiones, asistencia)Apoyo para el mejoramiento de la escuelaEducación especialCasos especiales (enseñanza de música, seguro escolar)

es igual a:Presupuesto Individual para las Escuelas100% delegado a las escuelas, que pueden solicitar a la ALE que nodelegue los gastos retenidos antes de abril de 1999.

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b) Gastos delegados

Hasta abril de 1999 se requirió a las ALE que delegasen por lomenos el 85% del PPE como PAE pero, en realidad, la mayoría delegóentre el 85 y el 95%. Los rubros de gastos que deberían ser delegadospara la toma de decisiones a nivel escolar incluyen primordialmente losgastos de personal, que representan, típicamente, cerca del 80% delgasto total de las escuelas. Otros rubros sobre los que las escuelasdeciden por sí mismas son los suministros y los servicios, incluyendoservicios públicos, terrenos, edificios y mantenimiento del equipo. Lasescuelas mantenidas con subvenciones obtuvieron una delegación del100%, incluyendo dinero para pequeñas inversiones en obras. A fin deubicar las ex escuelas MS y las escuelas de las ALE dentro de un marcode financiación común, el gobierno propuso que las ALE delegasen el100% del Presupuesto Local para las escuelas. Las escuelas que nodeseasen asumir responsabilidades adicionales podrían solicitar que laALE retuviese lo que no fue delegado antes de abril de 1999.

La delegación de todos los gastos corrientes de personal es unacaracterística especialmente significativa del sistema de gestión basadoen la escuela de Inglaterra y Gales. El órgano de gobierno de la escueladecide sobre la dotación del personal, incluyendo el número de puestosespecíficos de enseñanza y no enseñanza. Mientras que el escalafón delos maestros y el del personal auxiliar son establecidos a escala nacional,los órganos de gobierno disponen de cierta libertad para adjudicarpuntos adicionales en el escalafón a los maestros y al personal de mayorjerarquía, así como para determinar las descripciones de puesto delpersonal auxiliar (de apoyo). Una característica especialmentecontroversial de los sistemas inglés y galés es que las escuelas sefinancian en función del costo promedio de los maestros de la ALE(diferenciada por nivel), pero deben pagar los salarios reales de losmaestros empleados. Esta regla es coherente con la función deregulación “cuasi mercado” de las escuelas contenida en la fórmula. Lajustificación oficial de este “principio salario promedio entra, salario realsale” (average-in-actual-out principle) fue que:

“asegura un aspecto clave de la delegación haciendo directamenteresponsable a los administradores locales de los costos de susservicios y dando a las escuelas un incentivo para administrareficazmente la totalidad de los recursos bajo su control” (DFE,1994a, p. 36).

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La única excepción es que, en el caso de las escuelas con no másde 12 maestros ó 330 alumnos, la ALE tiene libertad para financiar o nola diferencia entre los salarios reales de los maestros de las escuelas y elsalario promedio de la ALE. Bajo la gestión del gobierno laborista, estanorma está siendo revisada con miras a adoptar en su lugar la norma“salario promedio entra, salario promedio sale”.

8.5 Regulaciones financieras con respecto a los presupuestosescolares

La ALE debe asignar una “participación en el presupuesto” (budgetshare) a cada escuela, calculada de acuerdo a la fórmula de financiacióncuyos parámetros deben ser publicados antes de anunciar lasparticipaciones en el presupuesto y antes de iniciar el año financiero(financial year). En la práctica, mientras que las escuelas reciben,generalmente, un presupuesto provisional dos o tres meses antes delinicio del año financiero, la participación real en el presupuesto seanuncia en abril, apenas unas cuantas semanas antes del inicio del añofinanciero. Sin embargo, las escuelas carecen aún de certeza sobre suposición financiera, pues no se les informa acerca del monto remanentea cuenta nueva sino dos o tres meses después de iniciado el añofinanciero siguiente. Dado que los años financiero y académico nocoinciden, emerge la cuestión de en qué momento se debe efectuar elconteo de los estudiantes financiados mediante la fórmula. El MEErealiza un censo en enero de cada año, mientras que los estudiantes sematriculan nuevamente en septiembre. Para la financiación, losmecanismos de la GLE calculan la matrícula escolar utilizando variascombinaciones de cifras censales para los meses de enero previo ysiguiente, o las estimaciones de las escuelas de la ALE para el próximomes de septiembre. Existen demoras al ajustar el presupuesto escolar demodo que refleje las diferencias entre el número de estudiantes que unaescuela matricula realmente en septiembre y el número de estudiantesfinanciados en el mes de abril previo. Estas discrepancias constituyenuna fuente adicional de incertidumbre financiera.

Las circulares especifican que la ALE no puede alterar elpresupuesto de una escuela durante el año financiero corriente, conexcepción de los casos de financiación contingente. Sin embargo, lascortes han establecido que si una ALE ha generado el presupuesto paralas escuelas suponiendo que podría obtener más fondos que los que el

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gobierno le permite, la ALE puede entonces reducir el presupuesto paralas escuelas de conformidad con la reducción de su presupuesto total.Las ALE pueden, si así lo desean, establecer cierto grado de estabilidadpara las escuelas, limitando los cambios anuales de la participación en elpresupuesto de una escuela cualquiera al 5% ó menos. Una característicaimportante de los mecanismos de la GLE es que las escuelas debenpoder conservar y reasignar el año siguiente los excedentes o los déficit,en oposición a la legislación anterior, según la cual todo lo que nohubiese sido gastado durante el año financiero era devuelto, estimulandoasí el gasto ineficiente por parte de las escuelas que trataban de evitareste recorte. No se permite a las escuelas que adopten medidas para unposible déficit, a menos que se considere como una inversión de capitalque debe ser cubierta por el presupuesto del año siguiente. Sólo unapequeña proporción de las escuelas ha incurrido en un déficit real. LaALE ha asistido, sin mayores problemas, a las escuelas en situación dedéficit o, en algunos casos, las ha designado para ser clausuradas. En elotro extremo, ha sido más común que las escuelas acumulasen lasreservas no utilizadas a fin de garantizar la seguridad financiera o ahorrarpara un proyecto de capital. Dado que una buena proporción de escuelastiene excedentes superiores al 5% aceptado de sus presupuestos, existecierta preocupación acerca de si estas escuelas manejan eficazmente suspresupuestos o no.

Bajo la gestión local, el hecho de que las escuelas puedan conservarlos ingresos adquiridos (provenientes principalmente del alquiler delocales o del patrocinio), constituye un incentivo adicional para laeficiencia. Éstos son ingresos adicionales a los fondos recolectados porlas asociaciones de padres de familia, que se contabilizan separadamente.El ingreso generado por la escuela representa, típicamente, del 1 al 3%del presupuesto. La posición de las escuelas respecto del tiempo que sedebe dedicar a la adquisición de ingresos y el patrocinio, varía de unaescuela a otra. El patrocinio es estimulado por modelos gubernamentalesa fin de dar una financiación que cubra los costos de las escuelassecundarias especiales, que obtienen donativos significativosprovenientes del mundo de los negocios. Algunas escuelas han tenido unéxito notable en la obtención de recursos mediante el patrocinio.

Se requieren ciertos acuerdos contractuales de las escuelas.Particularmente, y al igual que las autoridades locales, las escuelas estánsometidas a la misma legislación obligatoria de competencia mediantelicitación de una serie de servicios (por ejemplo, edificación,mantenimiento, alimentación, deportes y ocio). Están exceptuadas las

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escuelas que emplean el equivalente de menos de tres personas a tiempocompleto para la limpieza y el mantenimiento de los terrenos.

La delegación del presupuesto no implica necesariamente que lasescuelas tengan una asignación real de dinero. Al iniciarse la gestión local,la mayor parte del presupuesto escolar era tenido en una cuenta por la ALEy la escuela indicaba a la ALE cómo deseaba gastarlo. Dado que lacontabilidad de la ALE era a menudo lenta e imprecisa, esto produjoinicialmente una considerable frustración y la reacción consistió en unamás amplia utilización de cuentas corrientes para las escuelas. Si bien estorequiere más trabajo burocrático en las escuelas, las cuentas corrientesotorgan a las escuelas intereses y descuentos por pago inmediato, almismo tiempo que aseguran registros financieros más precisos yoportunos. El DFEE (1998) propone que todas las escuelas deben tenerderecho a una cuenta bancaria para sus presupuestos delegados.


El presupuesto agregado para las escuelas debe ser asignadomediante una fórmula que determine la participación en el presupuestode cada escuela. La fórmula de financiación es una parte importante delsistema de gestión local de las escuelas de cada ALE. Ciñéndose almarco analítico establecido en el Capítulo 3, la fórmula de financiaciónde la ALE en Inglaterra y Gales contiene tres de los cuatro componentes:1) asignación básica, 3) factores específicos de los alumnos, 4) factoresespecíficos de las escuelas. La índole de la fórmula de financiaciónorientación hacia el estudiante fue un aspecto significativo de la políticadel gobierno conservador:

“A fin de asegurar que la determinante central de necesidades seasatisfecha y que las escuelas tengan un incentivo claro paramatricular y retener a sus estudiantes, la totalidad de los recursosasignados en función del número de estudiantes debe representar porlo menos el 80% del PAE de la ALE, menos la participación total enel presupuesto para las escuelas especiales” (DFE, 1994a, p. 31).Dentro del 80% del PAE que debe ser orientado hacia el estudiante,

se puede usar hasta un 5% para otras mediciones del alumnado, distintasdel conteo per cápita y edad, particularmente, indicadores denecesidades especiales de educación. Las orientaciones del MEEtambién aconsejan a las ALE que incluyan los componentes 3 y 4 en sussistemas: éstos podrían representar no más del 20% del PAE. El MEElimita, igualmente, los tipos de indicadores a aquellos que pueden ser

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medidos objetivamente, de modo que las asignaciones del presupuestono dependan de la discreción de los funcionarios de la ALE. De acuerdocon las propuestas para ampliar la delegación hasta el 100% delPresupuesto Individual para las Escuelas, lo más probable es que elrequerimiento del 80% será reducido o modificado.

El Cuadro 8.4 presenta un resumen de las características de lafórmula de financiación inglesa especificada en las orientaciones delMEE, mostrando las dimensiones y los indicadores relacionados concada componente. Los componentes se consideran ahora uno a uno,debiendo notarse que el Componente 2 (mejora del currículo) no apareceen la parte del PAE de la fórmula de la ALE. El Componente 2 se utilizasolamente fuera de la fórmula principal con respecto a la financiación delas “escuelas de tecnología”. Para obtener una asignación, una escuelade tecnología debe obtener primero £100.000 del patrocinio comercialpara mejoras del currículo, tales como tecnología o lenguas modernas.La escuela obtiene entonces una subvención equivalente a £100.000 más£100 adicionales por alumno. Existen, asimismo, 15 escuelas superioresde tecnología (Technology Colleges), que fueron creadas en barrioscéntricos degradados con el capital donado por un patrocinador y queproveen un currículo más avanzado en tecnología. Estas escuelas sonfinanciadas directamente por el MEE.


La cantidad de dinero asignada por alumno en un grupo de edaddeterminado se denomina Unidad-Estudiante Ponderada por Edad(UEPE) (Age-Weighted Student Unit). La mayoría de las ALE delegamás del 80% del PAE mediante Unidades-Estudiante Ponderadas porEdad, como se muestra en el Diagrama 8.1. La proporción delcomponente orientado por el estudiante en la fórmula para escuelasespeciales (que tiene que ser administrada localmente desde 1996) noestá especificada y se aconseja a las ALE que incluyan una cantidad porplaza en escuela especial. La Ley de Educación de 1996 establece parala UEPE que los estudiantes que están permanentemente excluidos de laescuela sean retirados de la escuela, reduciendo así los incentivosfinancieros para excluir a los estudiantes difíciles y compensando a lasescuelas que los admiten.

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Cuadro 8.4 Relaciones entre los componentes, las dimensiones y los indicadores en el desarrollo de una fórmula definanciación para las escuelas en el Reino Unido



1.a) Asignación básica 1.a) Matrícula total 1.a) Matrícula total ponderada1.b) Suplemento por grado-nivel 1.b) Diferenciación por grado-nivel 1.b) Matrícula ponderada en cada grado-nivel


2.a) Currículo especial 2.a) Matricula total ponderada en las escuelas de tecnología

Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes

3.a) Desventaja socioeconómica 3.a) Número de estudiantes con puntaje bajo en el indicador compuesto que incluye elderecho al almuerzo, familia que recibe subsidios del seguro social, y diversas informaciones socioeconómicas derivadas del censo

3.b) Falta de dominio de la lengua 3.b) Número de alumnos que no domina el inglés3.c) Bajo nivel de rendimiento 3.c) Evaluación profesional de los alumnos por debajo del educacional

umbral de rendimiento en las pruebas estandarizadas3.d) Minusvalías, deficiencias, etc. 3.d) Evaluación profesional de los alumnos con necesidades especiales “declarados”

oficialmenteComponente 4 : Necesidades del sitio escolar

4.a) Tamaño de la escuela 4.a) Suplemento para las escuelas pequeñas según los tamaños establecidos por la ALE

4.b) Costos de funcionamiento del sitio 4.b) Área interior de los edificios escolaresescolar (edificios)

4.c) Costos de funcionamiento del sitio 4.c) Montos fijos en función de la naturaleza del edificioescolar (servicios)

4.d) Costos de funcionamiento del sitio 4.d) Montos fijos según las instalaciones (por ejemplo, piscinas)escolar (instalaciones)

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Las ALE tienen la libertad de elegir los valores monetarios, tantoabsolutos como relativos, de las Unidades-Estudiante Ponderadas porEdad. Es preciso relacionar una alta proporción de los costos con elnúmero y las edades de los alumnos a fin de cumplir con el 80%estipulado del PAE, de modo que se deje el resto del PAE para cubrir loscostos que varían con otras variables que son específicas de losestudiantes o de las escuelas considerados individualmente. Porconsiguiente, la UEPA incluye los costos de los maestros tanto para lalabor docente como para otras tareas, incluyendo la gestión de laescuela, el personal de apoyo y los costos no relacionados con elpersonal que varíen con el número de alumnos. Los costos son asignadosentonces por estudiante. El Cuadro 8.5 muestra un ejemplo deasignación basada en la UEPA.

Inicialmente, las ALE fueron sometidas a una intensa presión paraque crearan rápidamente y pusieran en funcionamiento sistemas degestión local sin que se produjeran quejas serias de las escuelas. Estoprodujo un sesgo que hizo que las fórmulas de financiación reflejasen lasprácticas históricas. Una característica particular de este efecto es quelos alumnos de las escuelas primarias reciben una asignación menor quelos de las escuelas secundarias, como aparece en el ejemplo del Cuadro8.5. Esto se debe, principalmente, a que los estudiantes de secundariason instruidos en clases más pequeñas debido a la especialización de lasmaterias y a que los maestros de secundaria tienen más tiempo sincontacto con los alumnos. El Cuadro 8.6 muestra cómo varían, enfunción de la edad, los promedios de las asignaciones de dinero porUnidad-Estudiante Ponderada por Edad para todas las ALE de Inglaterray Gales. Las ALE pueden financiar de manera diferente a cada grupo deedad entre 3 y 19 años. Sin embargo, el Cuadro 8.6 muestraseparadamente las cinco fases clave de la escolarización.

A medida que la gestión local se ha ido asentando, las ALE hancontinuado modificando sus fórmulas de financiación. Se ha producidoun interés considerable en reemplazar las fórmulas derivadas de lareproducción de pautas históricas de financiación por el enfoque de lafinanciación orientada por la actividad, especialmente para elComponente 1, de modo que se mejore la eficacia y la eficiencia delsistema de asignación de recursos (véase el Capítulo 4).

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Diagrama 8.1 Componente ponderado por edad del estudiante comoporcentaje del PAE (116 ALE inglesas 1997/1998)

Componente ponderado por edad del estudiante como porcentaje del PAE

Fuente: Education Statistics 1997/1998 Estimates, CIPFA (1997).

(b) Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de losestudiantes

La financiación adicional para las necesidades especiales deeducación precedió la gestión local de las escuelas. El primer pasoimportante fue la creación de áreas prioritarias de educación, pero éstascayeron en desuso. La investigación demostró que al asignar fondos porárea, en vez de hacerlo por estudiante, el dinero no iba bien dirigido parasatisfacer las necesidades del estudiante (Barnes y Lucas, 1975;Holtermann, 1975). Un nuevo hito, en Gran Bretaña, fue la Ley deEducación de 1981, que introdujo un proceso formal de identificación o“declaración” de los estudiantes con necesidades especiales deeducación, a quienes se debía entonces asignar recursos adicionales. Conanterioridad a la gestión local de las escuelas, los recursos para losestudiantes “declarados” se asignaban a las escuelas como recursosfísicos y de personal. Posteriormente, el gobierno amplió la gestión localde la escuela para incluir a los estudiantes “declarados” y escuelas

40.0

30.0

20.0

10.0

0.080.0 82.0 84.0 86.0 88.0 90.0 92.0

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especiales a las cuales podrían asistir estos estudiantes en lugar de lasescuelas regulares. Sin embargo, se necesita también recursosadicionales para los estudiantes con dificultades de aprendizaje que noson lo suficientemente graves como para justificar una “declaración”. Apartir del Informe Warnok (1978) sobre las necesidades especiales deeducación, se acepta generalmente que aproximadamente el 18% de losestudiantes tiene necesidades especiales de educación, pero, si carecende la “declaración”, se les denomina a menudo estudiantes con‘necesidades especiales de educación sin declarar’ (NEESD) (non-statemented special educational needs).

Cuadro 8.5 Valores monetarios por estudiante para las escuelasprimarias (UEPE) 1996/1997 (Hampshire)

Participación Nivel primario del currículo nacionalen el presupuesto

Parvulario P 1 2 3 4 5 6

Personal: maestros 207 978,25 926,65 926,65 926,65 926,65 968,15 968,15

Personal: otros 897,01 332,11 125,76 125,76 111,11 111,11 111,11 111,11

Tasas que excluyen 30,71 30,71 30,71 30,71 43,17 30,71 30,71 30,71los edificios (impuesto local)

Suministros y 79,35 79,35 79,35 79,35 76,71 84,58 84,13 79,42servicios

Asociación para 12,69 15,10 15,10 17,51 29,56 29,56 29,56 24,74la gestión

Valor total 1.231,92 1.440,68 1.182,73 1.185,14 1.192,36 1.202,31 1.243,36 1.233,83por alumno

Nivel secundario del currículo nacional

7 8 9 10 11 12 13 14

Personal: maestros 1.285,05 1.285,05 1.434,00 1.599,22 1.599,22 2.108,08 2.108,08 2.108,08Personal: otros 129,61 129,61 129,61 129,61 189,36 184,26 184,26 184,26Edificios 70,76 70,76 70,76 70,76 70,76 70,76 70,76 70,76Suministros 109,37 109,37 109,37 121,62 242,97 176,31 176,31 176,31y servicios

Valor total 1.594,8 1.594,88 1.743.1,1 1.921,22 2.102,3,3 2.539,4 2.539,4 2.539,4por alumno

* La asociación para la gestión incluye apoyo para la inspección y la asesoría, música, servicios depersonal, gestión de la limpieza, organismo de formación de docentes, apoyo para la formación delpersonal (además de servicios financieros y servicios de tecnología de la información que sonasignados como un monto a suma alzada sin relación con el número de estudiantes). Fuente: Local Management of Schools: Guidance notes for primary schools 1996-1997, HampshireCounty Council.

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Cuadro 8.6 Asignaciones monetarias promedio por estudianteponderadas por edad: ALE de Inglaterra y Gales 1997/1998

Etapa clave del currículo nacional Edad Financiación promedio Proporciones

Uno 4 - 6 1.246 1,00

Dos 7 - 11 1.166 0,94

Tres 11 - 14 1.672 1,34

Cuatro 14 - 16 2.010 1,61

Cinco 16 - 18 2.419 1,94

Fuente: CIPFA (1997) Education Estimates 1997/1998, Table 9.

Las orientaciones para construir la fórmula especifican que debecontener: variaciones del costo adicional para considerar a losestudiantes con necesidades especiales de educación (NEE), incluyendoa los estudiantes con NEE pero sin “declaración”.

“El Ministro de Estado espera que las ponderaciones de cualquiertipo de los estudiantes con NEE pero no ‘declarados’ representenmedidas confiables y válidas de las necesidades de educación. Dependede la ALE hacer uso de indicadores sustitutivos (proxy indicators)cuando la ALE y sus escuelas lo juzguen apropiado. Sin embargo, elMinistro de Estado espera que las ALE tengan en consideraciónsistemas moderados de auditoría de las NEE, tales como los utilizadosactualmente en algunas áreas, como una alternativa para losindicadores sustitutivos. […] Es esencial que dichos sistemas deauditoria mantengan una base objetiva para la financiación de lasescuelas: por consiguiente, un proceso de moderación resulta vital”(DFE, 1994b, pp. 31-32).

Las ALE pueden financiar las necesidades especiales mediante doselementos de la fórmula de financiación:

• se podría asignar hasta el 5% del PAE para las necesidadesespeciales dentro de la dimensión de ‘Unidad-EstudiantePonderada por Edad’ ; y

• adicionalmente, las necesidades especiales de educación se puedenfinanciar dentro del 20% del PAE que no necesita ser asignado enrelación con el número de alumnos (denominado ‘elementosadicionales’).

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Cualquiera que sea la parte de la fórmula que financia lasnecesidades especiales, la ALE debe utilizar indicadores de la incidenciade las necesidades especiales en cada escuela. En el Reino Unido, elindicador sustitutivo más fácil de obtener y más comúnmente utilizadopara las NEESD es el derecho del estudiante a alimentación gratuita enla escuela, que se aplica a los niños provenientes de familias que recibensubsidios complementarios de los ingresos por parte del Ministerio deSeguridad Social. La validez de este indicador depende de la intensidadde la relación entre los resultados educacionales y la pobreza de lafamilia. Éste no es un indicador fuerte de las necesidades especiales delos estudiantes considerados individualmente, pero permite predecirrazonablemente la incidencia de las necesidades especiales de educacióna nivel de la escuela. Por ejemplo, Marsh (1995) encontró una ALEgrande con 100 escuelas en las cuales observó que si los resultados delas pruebas para obtener el Certificado General de Educación Secundaria(CGES) (General Certificate of Secondary Education) de estudiantesconsiderados individualmente se correlacionaba con el derecho o no aalimentación gratuita, la correlación era de sólo –0,2. Pero si elporcentaje de estudiantes de la escuela era correlacionado con losresultados promedio de las escuelas para la prueba del CGES, lacorrelación era de alrededor de –0,7. La magnitud de la correlación anivel escolar entre la alimentación gratuita en la escuela y los resultadosde la prueba del CGES fue corroborada por Levaïiç y Hardman (1998)en un estudio de 330 escuelas. Indicadores de desventaja social menosutilizados son los indicadores censales del status socioeconómico (SSE)de la localidad en que habitan los estudiantes. Esto se obtienecartografiando los códigos postales de las direcciones de los estudiantesen relación con el Registro General del censo.

Una alternativa, o adición, a los indicadores de statussocioeconómico (SSE) que predicen la incidencia de las necesidadesespeciales de educación son los indicadores cuyo objetivo es identificarlas NEESD. Las ALE utilizan dos enfoques básicos para obtenerindicadores de identificación: pruebas estandarizadas y auditoríaprofesional de las necesidades especiales de educación de estudiantesconsiderados individualmente. Las pruebas estandarizadas de educaciónson más confiables que la auditoría profesional, en la medida en que losvalores obtenidos no dependen del juicio individual de un profesional;sin embargo, éstas no son lo suficientemente refinadas como paraidentificar la naturaleza de las necesidades individuales de un niño. Laspruebas estandarizadas sirven para evaluar las capacidades cognitivas,

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por ejemplo el razonamiento verbal y no verbal y el razonamientocuantitativo, así como para evaluar el rendimiento educacional enlectura, ortografía y conocimientos básicos de aritmética. Algunas ALEcontaban con tales pruebas, antes de establecer la GLE, para justificar latransición de los alumnos de la escuela primaria a la secundaria. Otrascomenzaron a administrar pruebas a fin de proveer un indicador de lasNEESD para su fórmula de financiación. Particularmente, muchas ALEintrodujeron la evaluación de base (base-line assessment) de los niñosque entran a la escuela con cinco años de edad, la cual se ha vueltoobligatoria desde 1998. Si bien las evaluaciones de párvulos tienenmenos validez que las de los niños mayores, ellas tienen la ventaja deevitar el riesgo moral, para los fines de la financiación, dado que lasescuelas no reciben incentivos financieros para deformar los resultadosde una pobre enseñanza. Sin embargo, las escuelas podrían versetentadas de deformar los resultados de la prueba de base a fin de producirun mejor valor agregado en las mediciones del progreso de los alumnos.

La manera de utilizar los resultados a fin de derivar un indicadorpara una fórmula es variable. Algunas ALE utilizan una prueba única;otras un promedio ponderado de dos o tres pruebas. También varía lamanera de utilizar los resultados para asignar el dinero. En algunasfórmulas se asigna una cantidad de dinero en función del valor del índicede la escuela, que es el resultado agregado de los resultados de susalumnos en las pruebas. En este caso, todas las escuelas recibirán algunaasignación que dependerá de la amplitud del bajo rendimiento de cadaestudiante y del número de estudiantes con bajo rendimiento.Alternativamente, el indicador podría especificar un umbral: sólo losestudiantes que obtienen notas por debajo de cierto límite seránconsiderados con derecho a la financiación para las NEESD; y losestudiantes recibirán un monto igual, independientemente de cuán pordebajo del umbral se sitúa su puntaje. Las especificaciones detalladas dela parte de la fórmula que considera las NEESD varía considerablementeentre las ALE: la mayoría de las ALE utiliza más de un indicador, demanera que los dos indicadores de SSE y las pruebas de rendimientoescolar sean incluidos con ponderaciones variables. Estas fórmulas hansido derivadas y modificadas en la mayoría de los casos después de unaamplia consulta local que involucró a los grupos de trabajo de directoresde escuela y funcionarios. Las fórmulas de las NEESD llegaron a reflejarla práctica histórica de la autoridad, modificada por la reacción local alas condiciones políticas existentes.

El tercer tipo de indicador de necesidades especiales se deriva de

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una auditoría profesional en la cual el niño es evaluado individualmente.La auditoría profesional fue impulsada cuando se publicó el “Código deconducta para las necesidades especiales” (Special Needs Code ofPractice) (DFE, 1994b). El código de conducta estableció un marco dereferencia de cinco etapas de evaluación de las necesidades especiales,comenzando con el nivel 1, que representa la acción a nivel de la escuelasolamente, y continuando hasta los niveles 4 y 5 con la publicación deuna declaración. Por consiguiente, para los propósitos de la financiaciónmediante fórmulas de las escuelas regulares, la auditoría profesionalidentifica a los estudiantes con NEESD en los niveles 1 a 3. El código deconducta requiere que cada estudiante con necesidades especiales deeducación siga un plan de educación monitoreado y que se identifiquenlos recursos que utiliza. Por consiguiente, la auditoría profesional esmejor que las pruebas estandarizadas, y considerablemente superior alos indicadores de SSE, al proveer un marco de referencia y datos parala rendición de cuentas.

Los maestros favorecen la auditoría profesional porque confían másen su precisión para identificar la naturaleza de la necesidad individualque en los otros dos indicadores. Sin embargo, dado que la auditoríaprofesional refleja juicios profesionales personales, debe incluir ciertamoderación para que sea una medida confiable de necesidad especial.Este requerimiento, además del proceso de evaluación uno a uno, haceque la auditoría profesional sea el método más costoso de aplicar. Otradesventaja es que los procedimientos de evaluación de las necesidadesespeciales aplicados individualmente que originan una financiaciónadicional, estimulan a las escuelas y los padres de familia a presentar másniños para que sean identificados como poseedores de necesidadesespeciales. Al identificar más niños con necesidades especiales, secanaliza hacia las necesidades especiales una proporción mayor de unpresupuesto para la educación, que a menudo es fijo. La reducciónresultante en el nivel de recursos para otros niños se suma a las presionesde la competición para asegurar más recursos para los niños afectados dealguna forma de dificultad de aprendizaje. El porcentaje de estudiantescon “declaración” en Inglaterra ha ido aumentando constantemente de 1,6en 1985 a 3,4 en 1994 (Audit Commission, 1997a).

La mayoría de las ALE utiliza en su fórmula más de un indicadorpara las necesidades especiales de educación y ha habido una tendenciaa aumentar el número de indicadores utilizados. El Cuadro 8.7 muestrala popularidad de los diferentes tipos de indicadores de necesidadesespeciales y el Cuadro 8.8 el número de indicadores utilizados.

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Cuadro 8.7 Indicadores utilizados por las ALE de Inglaterra parafinanciar las necesidades especiales de educación

% ALE % ALEIndicador No. de ALE (encuesta 1996) (Lee, 1992)

Alimentación escolar gratuita 77 91 81Pruebas educacionales 26 31 28Rotación de los estudiantes 25 29 18Etnia/Falta de dominio del inglés 20 24 29Auditoría profesional/Código de conducta 17 20 7Otros 12 14 0Prestaciones sociales para la educación 7 8 14Número de estudiantes 5 6 0

Fuente: Marsh, A. (1997).

Cuadro 8.8 El número de indicadores utilizado por las ALE deInglaterra para financiar las necesidades especiales deeducación

No. del % ALE % ALEindicador No. de ALE (encuesta 1996) (Lee, 1992)

0 1 1 31 27 32 422 26 30 283 15 18 184 11 13 75 4 5 16 1 1 1

Fuente: Marsh, A. (1997).

Los alumnos con necesidades especiales “declarados” tienenrecursos adicionales vinculados a ellas y podrían ser educados enescuelas especiales o regulares. Tanto las escuelas especiales como losestudiantes “declarados” se encuentran ahora bajo el mandato de lagestión local de las escuelas, mientras que no habían sido incluidosdurante los primeros cuatro años. Las orientaciones del MEE estimulana las ALE para que deleguen, mediante fórmulas, fondos para losestudiantes “declarados”, pero no lo exigen, pues reconocen lasdificultades para predecir los costos con precisión.

Las escuelas especiales están ahora incluidas en el sistema de SGLde las AEL, pero están exceptuadas del requerimiento de que el 80% delPAE sea financiado de acuerdo a las UEPE. Siguiendo la recomendacióndel informe Touche Ross (1990), las fórmulas para las escuelasespeciales se pueden construir a partir de un elemento ‘plaza’ y unelemento ‘por estudiante’.

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En general, hay variaciones considerables en la práctica de laautoridad local respecto de la financiación de las necesidades especialesde educación. Las autoridades difieren considerablemente en cuanto alporcentaje del PAE que distribuyen en función de las necesidadesespeciales. No son necesariamente las autoridades a cargo de laslocalidades con la más alta incidencia de necesidades especiales deeducación las que les asignan la mayor proporción del PAE. Tampoco esnecesario, dado que si la incidencia fuese la misma entre todas lasescuelas, no se necesitaría una financiación diferenciada. Sin embargo,la inclusión de un elemento específico en la fórmula para las NEESDaumenta su visibilidad, dando así más prominencia a la cuestión de larendición de cuentas.

(c) Componente 4: Necesidades del sitio escolar

Las orientaciones del MEE indican específicamente que lasfórmulas deberían incluir “los costos adicionales en que incurren lasescuelas pequeñas para mantener un currículo comparable al disponibleen las escuelas de mayor tamaño, cuando la ALE lo considere adecuado”(DFE, 1994a, p. 31). Además, existe un ajuste salarial para los maestrosde escuelas pequeñas, que compensa a las escuelas pequeñas una parte dela diferencia entre los salarios de sus maestros y los promedios de la ALE.

Las fórmulas de la ALE asignan una financiación adicional a lasescuelas pequeñas (distinta de aquella para los diferenciales de costo delos salarios de los maestros) de dos maneras principales. La primera,utilizando suplementos decrecientes que dependen de la diferencia entreun umbral para el número de estudiantes y el número real. La segunda,mediante montos a suma alzada, ya sea a todas las escuelas o a lasescuelas por debajo de un tamaño especificado. Generalmente, lossistemas utilizan una variedad de rubros de protección para las escuelaspequeñas, desagregados con gran detalle. Thomas y Bullock (1992), enun estudio previo de 81 modelos de GLE, descubrieron sólo 11 quedependían de montos a suma alzada; 30 ALE utilizaban escalas móvilesy 40 una combinación de un monto a suma alzada y una escala móvil.Este estudio observó, igualmente, una gran variabilidad en cómo lasALE definían la pequeñez. Ésta variaba desde 150 hasta 250 estudiantespara las escuelas primarias, hasta por debajo de 470 ó 830 alumnos paralas escuelas secundarias. En 1997/1998, las ALE asignaron en promedioel 2,5% del PAE como bonificación para las escuelas pequeñas (Cuadro8.10), pero este porcentaje varió entre el 0 y el 12%, como aparece en el

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Cuadro 8.9. Generalmente, las pruebas indican que la introducción delos modelos de gestión local fue financieramente desfavorable para lasescuelas más pequeñas (Thomas y Bullock, 1992; Levaïiç, 1993).

Cuadro 8.9. Porcentaje del PAE asignado en relación con el tamaño dela escuela

% del PAE asignado en relación con el tamaño de la escuela % ALE

Cero 130,1 a 0,4 200,5 a 0,9 131 a 1,9 142 a 4,9 195 a 9,9 1910 a 12 1

Fuente: Education Statistics 1995/96 Estimates, CIPFA, 1995.

Aparte del tamaño, las fórmulas de la ALE tienen en cuenta una seriede factores del sitio escolar que pueden ser muy detallados. En 1997/1998,las asignaciones de la ALE para los locales fueron, en promedio, de un 7%del PAE (Cuadro 8.10) y variaron del 1 al 15%. En la mayoría de lasfórmulas, los costos de infraestructura están relacionados con el área de laescuela, así como con el número de estudiantes. Igualmente, las escuelaspodrían obtener asignaciones adicionales para piscinas, por tratarse desitios dispersos o debido a otros factores específicos del sitio escolar. Porconsiguiente, y a pesar de que el Componente 4 sólo provee el 14% delpresupuesto agregado para las escuelas, ha añadido una considerablecomplejidad a las fórmulas cuando las ALE han tratado de ser sensibles alas diferencias locales a nivel escolar.

Cuadro 8.10 Los tres elementos principales de la fórmula definanciación como porcentajes del PAE (promedios de laALE para Inglaterra y Gales 1997/1998)

Componente % PAE

Componente 1Componente “alumnos” ponderado por edad 79,8Componente ponderado por edad excluyendo otros 76,1factores orientados por el estudiante (límite del 5%)

Componente 3Necesidades especiales en las escuelas regulares 4,1Elemento “plaza” en las escuelas especiales 4,5

Componente 4En relación con las escuelas pequeñas 2,5En relación con la infraestructura 7,0Transitorios y otros 4,6

Fuente: Education Statistics Estimates, 1997/98, CIPFA.

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8.7 Ajustes transitorios en las fórmulas de financiación

El ejemplo de Inglaterra muestra que el paso de la práctica anteriorde asignación administrativa de recursos a la financiación de las escuelasmediante fórmulas da lugar a escuelas ganadoras y perdedoras. Lasganadoras y las perdedoras, en términos del presupuesto, pueden serdefinidas en forma absoluta o relativa. En la definición relativa secompara la asignación del PAE de las ALE para un solo año de acuerdocon los dos métodos, el histórico y el que se basa en fórmulas. Lo quecada escuela recibiría si sus presupuestos fuesen asignados de acuerdo almétodo administrativo histórico se compara con el presupuesto que fueasignado por la nueva fórmula de financiación antes de realizar cualquierajuste transitorio (Levaïiç, 1993). En la definición absoluta de gananciaso pérdidas, el valor real del presupuesto de cada escuela en el añoanterior a la introducción de la financiación mediante fórmulas secompara con el presupuesto real del año siguiente, bajo la financiaciónmediante fórmulas. Esta definición absoluta no distingue entre loscambios presupuestarios debidos a la fórmula y aquellos debidos acambios del nivel real del presupuesto agregado para las escuelas de laALE, o a cambios en los indicadores de la escuela de un año al siguiente,mientras que la definición relativa de los cambios presupuestariosdebidos a la financiación mediante fórmulas sí lo hace.

Dado que las escuelas que pierden presupuesto necesitan un tiempode ajuste, las consideraciones de equidad implican que tales escuelasprecisan ser apoyadas mediante una asignación adicional mientras seefectúan estos ajustes. Las orientaciones iniciales (DES, 1988)permitieron a las ALE construir en sus fórmulas arreglos transitoriospara cuatro años, como máximo, y así proteger a las escuelas ensituación de pérdida absoluta de sufrir recortes presupuestariosexcesivos de hasta un 5% anual. Esto significó que durante los añostransitorios las ALE calculaban dos conjuntos de presupuestos: los quese utilizarían si se aplicase la fórmula escueta, y los presupuestostransitorios que eran realmente asignados después de modificar lasfórmulas para proteger a las escuelas perdedoras. En efecto, se retiródinero a las escuelas que ganaban con la introducción de la financiaciónmediante fórmulas y se redistribuyó entre las perdedoras. También losarreglos transitorios añadieron complejidad a las fórmulas definanciación de las escuelas.

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8.8 Una visión panorámica de los componentes

El Cuadro 8.10 indica la importancia relativa de los trescomponentes utilizados en las fórmulas de la ALE. La discreción quetienen las ALE para utilizar hasta el 25% del PAE para las necesidadesespeciales (5% dentro de la UEPE) y los diferenciales debidos al costodel sitio escolar han dado lugar a diferencias notables en los porcentajesdel PAE asignados a estas diversas categorías, indicando que las fórmulasde la ALE responden a las diferencias en las condiciones locales.

8.9 Una breve evaluación de las fórmulas aplicadas enInglaterra contrastadas con los criterios de evaluación

Evaluar el impacto de la financiación mediante fórmulas es una tareacompleja, cuya dificultad aumenta debido al limitado número deinvestigaciones en Inglaterra acerca de la financiación mediante fórmulas(por ejemplo, The LMS Initiative, 1992 (internal to LEAs); Bullock yThomas, 1994; Levaïiç, 1993 y 1998a; Thomas, 1992). En su mayoría,estos trabajos han sido efectuados dentro de las ALE o comisionados porellas a consultores. También se debe tener en mente que la financiaciónmediante fórmulas es solo uno de los cambios importantes inspirados porel gobierno que afectan a las escuelas desde 1988. A la vista de estasconsideraciones, esta parte del capítulo tiene como meta proveer una breveevaluación de las fórmulas de las ALE en Inglaterra, utilizando sietecriterios introducidos en el Capítulo 1 para ilustrar su aplicación.

8.10 La división entre las retenciones a nivel central y lospresupuestos delegados a las escuelas

La insistencia del MEE para delegar una gran proporción delpresupuesto potencial para las escuelas fue completamente coherentecon la función principal de la fórmula de financiación en Inglaterra: lade regulación del mercado. Una cuestión particular, con respecto a lasALE de Inglaterra es esclarecer si han sido forzadas a delegardemasiado. El Cuadro 8.2 indica cómo las ALE han retenido solamentelos gastos para los que el principio de subsidiariedad es débil. Loscriterios de eficacia y eficiencia indican que es mejor retenercentralmente tales gastos repartidos en forma dispareja e imprevisibles.

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En las condiciones de rigor financiero que prevalecen en las ALE desde1992 hasta 1997 (provenientes de las restricciones de los subsidios delgobierno central que financian el 80% del gasto local), las ALE hanhecho mayores recortes en los gastos de sus sedes centrales que en laparticipación de las escuelas en el presupuesto. Las ALE también hansido forzadas a delegar dinero para servicios anteriormente provistoscentralmente, tales como el servicio de asesoría, la enseñanza de música,los servicios de biblioteca y museo, los cursos de formación en servicioy los centros de maestros.

Existe un debate considerable acerca de hasta qué punto es mejorque las ALE brinden estos servicios y que sean financiados medianteexcepciones discrecionales, o si es mejor delegar el dinero a las escuelaspara que puedan determinar libremente cuánto gastar en estos servicios ya quién adquirirlos. Un punto de vista es que los servicios centralesprovistos por la ALE eran de una calidad neutral, dado que los maestrosde las escuelas no tenían el poder para determinar sus contenidos y losproveedores carecían de incentivo financiero para satisfacer a su clientela.El punto de vista opuesto es que una vez que el dinero ha sido delgado alas escuelas, especialmente en un ambiente de limitaciones financieras,éstas ya no lo utilizan para recuperar un volumen de servicios centralesde las ALE que sea suficiente como para conservar el costo-efectividad.Las escuelas pequeñas enfrentan un problema particular, ya que el totalasignado por la fórmula para tales servicios a menudo es demasiadoescaso como para comprar algo que valga la pena. Por el contrario, lasescuelas más grandes tienden a congratularse por su capacidad para elegirsus propios proveedores de servicios. En muchas ALE ha habido unaseria preocupación acerca de la reducción de la enseñanza de la músicainstrumental, cuando las escuelas han desviado los fondos delegadoshacia otros usos. En respuesta a ello, el DFEE (1998) propuso que lasALE pudiesen retener fondos para la enseñanza de música.

El impacto en los servicios centrales de la ALE no ha sidouniforme. En algunas áreas han colapsado más que en otras, con losempleados de la ALE convertidos en consultores y formadoresindependientes. En otras áreas, las ALE han conservado la fidelidad delas escuelas, modernizado sus servicios centrales en consulta con lasescuelas, delegado los fondos y concretado acuerdos de servicios condiversas escuelas a fin de comprar “paquetes” de diferentes servicios. Entales ALE se tiene generalmente la sensación de que actualmente losservicios centrales responden de manera más eficiente y eficaz a lasnecesidades de las escuelas que anteriormente.

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Es interesante observar que el MEE continúa con una política desubsidios anuales por categoría de las ALE de aproximadamente un 1%de todos los gastos del Estado en las escuelas. Las ALE obtienen estossubsidios mediante licitación o recaudando fondos suplementarios paraáreas especificadas por el MEE, tales como la evaluación de maestros, laeficacia de la escuela y el desarrollo del personal. Esta política indicaclaramente que el MEE no está preparado para delegar totalmente a lasescuelas las decisiones de compras (como en el caso de la música), sinoque interviene para imponer sus propios criterios de eficacia.

En general, ha habido notables mejoras en la eficiencia con la quelas escuelas distribuyen estos recursos tomando sus propias decisiones(Levaïiç, 1995), pero existe también preocupación acerca de lasimplicaciones sobre la equidad debido a la desaparición de la provisiónextracurricular gratuita.

8.11 La participación de las escuelas en el presupuesto

(a) Eficiencia

Hay dos aspectos de los incentivos de eficiencia de la fórmula definanciación que se deben tener en cuenta: el impacto en todo el sistemade cómo la fórmula cambió la distribución de los recursos entre lasescuelas y el impacto del cambio de las pautas de asignación de recursosdentro de las escuelas.

En relación con el primer aspecto, las pruebas disponibles sugierenque las fórmulas de financiación han creado incentivos para lograr unareestructuración más rentable de la infraestructura, al favorecer a lasescuelas con un costo unitario más bajo, a costa de las escuelas con uncosto unitario más elevado. Esta conclusión fue publicada por Levaïiç(1993), en un detallado análisis de una fórmula de una ALE, y porThomas y Bullock (1992), respecto de una amplia muestra de ALE. Sinembargo, como lo destaca la Audit Commission (1997b), los incentivosque conlleva la política del gobierno a nivel del sistema, particularmentela creación de un sector MS rival, impidió que las ALE mejorasen laeficiencia de su infraestructura por temor a que las escuelas optasen porsustraerse del control de la ALE, si se las confrontaba con lasposibilidades de reorganización o clausura.

Con relación al segundo aspecto mencionado, la flexibilidadaportada por las nuevas regulaciones financieras, junto con la asignaciónde montos a suma alzada en vez de presupuestos afectados a las escuelas

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(para fines especificados), ha logrado una mayor eficiencia en la manerade utilizar los recursos dentro las escuelas (Audit Commission, 1993a;Bullock y Thomas, 1994; Levaïiç, 1995). Las escuelas han respondido ala introducción de la gestión local y a la financiación mediante fórmulasy, desde 1992, a las amplias reducciones de la financiación real porestudiante. Los principales tipos de respuestas de las escuelas entérminos de rentabilidad han sido:

• recortar los costos de funcionamiento de los edificios escolares, afin de gastar una mayor proporción de su presupuesto en recursosdirectos para la enseñanza y el aprendizaje (Levaïiç, 1995);

• emplear más asistentes de clase e incrementar la proporciónalumnos/maestro, especialmente en las escuelas de educaciónprimaria (Dean, 1997);

• emplear más personal con contratos temporarios (Maychell, 1994);• reducir el número de subdirectores (Merrick, 1994); y• emplear más personal auxiliar de apoyo, de modo que los maestros

puedan concentrarse en las tareas profesionales (Mortimore et al.,1992).

Las escuelas han respondido también al principio “salariopromedio entra, salario real sale” empleando a maestros más jóvenes ymás baratos, y enviando al retiro anticipado y con mejores pensiones alos maestros de mayor edad. Esto reduce los costos de las escuelas,porque los costos de las pensiones son cubiertos por el fondo nacionalde pensiones, pero es improbable que sea socialmente eficiente para elsistema considerado en su totalidad. En 1997, el gobierno centralanunció que, en el futuro, los costos de mejora de las pensionas deberíanser cubiertos por los presupuestos escolares (Passmore, 1996),provocando un recrudecimiento de los retiros anticipados mientras éstoseran aún posibles.

También hay algunos indicios del aumento de la selección adversa,que bien podría ser socialmente ineficiente, dado que un númerocreciente de estudiantes está siendo excluido (es decir, expulsado) de laescuela (Doe, 1996; Parsons, 1996a, b). Se ignora hasta qué punto estose debe al mayor número de alumnos perturbadores o a su impacto sobrela reputación de la escuela y, por consiguiente, a su capacidad para atraerestudiantes y asegurar su solvencia.

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(b) Eficacia

Para juzgar la eficacia de una fórmula de financiación es necesarioevaluar los incentivos que provee para el mejoramiento de la calidad dela enseñanza y el aprendizaje. Como ya se sostuvo en los Capítulos 3 y4, a fin de promover la eficacia educacional, la fórmula de financiacióndebe basarse en necesidades. Si la base para la asignación delpresupuesto escolar contiene escasa relación con las necesidades realesde recursos escolares, entonces es más difícil que los administradores delas escuelas asignen eficazmente los recursos educacionales.

Como ya se indicó, una característica importante de las fórmulasde financiación de las ALE es que fueron concebidas, en gran medida,para reflejar las pautas históricas y así minimizar los costos detransición de las escuelas. Al mismo tiempo que se instituía la gestiónlocal de las escuelas, el gobierno introdujo un nuevo currículo nacional.No se ha hecho público el costo de los recursos requeridos por lasescuelas para implementar el currículo nacional y, por consiguiente,falta una base orientada por la actividad para las fórmulas definanciación, a menos que las ALE se encarguen ellas mismas de laimplementación (véase el Estudio de Caso 2 sobre la ALE deCambridgeshire en el Capítulo 4).

Una característica clave de la reproducción de pautas históricas definanciación en las fórmulas de la ALE es la financiación menos elevadade los estudiantes de primaria en comparación con los de secundaria. Sepuede argumentar que la subfinanciación relativa de los alumnos deprimaria no es educacionalmente eficaz, dado el número evidente dealumnos con bajo rendimiento que pasan a las escuelas secundarias conun retraso de dos o tres años respecto a las competencias básicas ydesmotivados a causa de su precoz experiencia de fracaso educacional.Se ha debatido intensamente acerca de las justificaciones de estadiscrepancia y se ha ejercido una intensa presión para incrementar lasUEPE del nivel primario (House of Commons, 1994). Un númerocreciente de ALE ha emprendido investigaciones internas sobre lafinanciación orientada por la actividad (por ejemplo, West, 1994). Talesanálisis concluyen que es necesario gastar mucho más que lo que lasALE pueden permitirse a fin de posibilitar las actividades que losmaestros deberían realizar y tener los recursos físicos apropiados.Particularmente, los análisis de la financiación que utilizan métodosorientados por la actividad muestran que los requerimientos delcurrículo nacional y la legislación correspondiente implican que los

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maestros de primaria necesitan más tiempo sin contacto con los alumnosque el que las ALE pueden sufragar actualmente.

Si bien se ha logrado alguna reducción del diferencial entre losestudiantes de primaria y secundaria (Hardman y Levaïiç, 1994), éstacontinúa siendo considerable. A las ALE les ha resultado difícil reducirel diferencial primaria-secundaria. Desde 1992 hasta 1997, lafinanciación real per cápita declinó de manera que cualquier mejora dela Unidad-Estudiante Ponderada por Edad en primaria implicaría, para lamayoría de las ALE, una redistribución a costa de los estudiantes desecundaria y podría inducir a las escuelas secundarias a no participar. Elaumento de la proporción de clases de primaria con más de 30 alumnosindujo al partido laborista a prometer, durante el proceso electoral, queningún niño de seis años estaría en una clase con más de 30 alumnos. Sinembargo, resulta difícil implementar esta promesa, a menos que sereduzca la opción de elección de los padres de familia o se aumenten losgastos en educación, añadiendo aulas en las escuelas populares, mientrasque existen plazas excedentes en las escuelas menos populares.

Es especialmente difícil evaluar los indicios de un impacto positivoen la enseñanza y el aprendizaje de la implementación de la financiaciónmediante fórmulas cuando ha habido también otros cambiosimportantes, tales como la introducción de un currículo, pruebas y unsistema de inspección nacionales. Cualesquiera que fuesen losincentivos para la eficacia que contiene la fórmula, podrían carecer deimpacto, a menos que los administradores de la escuela establezcan unarelación entre sus decisiones financieras y las decisiones educacionalesacerca de la distribución de recursos para asegurar una enseñanza yaprendizaje eficaces. Se ha puesto especial énfasis por parte de laOFSTED (1993), la Audit Commission (1993a, 1993b) y la NationalAudit Office (1994) en la mejora de este aspecto de la gestión escolar.Hay ciertos indicios que sugieren un aumento de la eficiencia en el nivelsecundario, dado que la proporción de los alumnos que obtienencalificaciones más altas en el Certificado General de EducaciónSecundaria (General Certificate of Secondary Education) ha idoaumentando constantemente, mientras que el valor real de lafinanciación por estudiante declinó en casi la mitad de las escuelas de lamuestra (Levaïiç y Hardman, 1998).

Respecto de la reacción de las escuelas observada anteriormente enrelación con la eficiencia, no hay pruebas suficientes de la existencia deuna relación específica insumo-producto en la forma de las funciones deproducción de la educación escolar en el Reino Unido, como para estar

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seguros de que alguna de estas medidas mejora la eficacia de laeducación (Levaïiç, 1998). Todo lo que se puede decir en su favor esque, dado que el principio de subsidiariedad es aplicable, éstas sondecisiones que adoptan los directores, su personal y los miembros delconsejo escolar que reflejan sus juicios acerca del mejor uso posible delos recursos escolares disponibles.

Hay una preocupación particular acerca del impacto del principio“salario promedio entra, salario promedio sale” sobre la calidad de laeducación, si las decisiones de reemplazar maestros viejos por maestrosjóvenes y baratos es motivada por la necesidad de reducir los costos dela escuela frente a los cortes de la financiación real per cápita. Es posibleque el personal experimentado que se retira conste de maestros eficaceso que el personal agotado e ineficaz sea inducido a retirarse antes de loque lo haría si no fuese por los incentivos presupuestarios aportados porla fórmula de financiación, junto con los recortes del presupuesto. Comose observó anteriormente en este capítulo, es probable que se modifiqueesta regla.

(c) Equidad

Las orientaciones de la financiación mediante fórmulas permitenque las ALE reflejen sus propias políticas respecto de lasconsideraciones de equidad utilizando los componentes 3 y 4. Pareceríaque las ALE han podido continuar reflejando sus políticas localesrespecto de las asignaciones adicionales par la desventaja social yeducacional en las fórmulas de financiación (Marsh y Levaïiç, 1995;Levaïiç, 1993). El requerimiento de la financiación mediante fórmulasha tenido efectos benéficos, ya que las ALE han sido estimuladas paraemprender nuevos trabajos con miras a mejorar sus indicadores denecesidades especiales de educación (Marsh, 1997) de modo que laalimentación escolar gratuita, criticada por la Iniciativa de la GestiónLocal de las Escuelas (LMS, 1992), ha sido reemplazada o modificadapor la utilización de otros indicadores.

El impacto global de la fórmula de financiación respecto de laequidad, en el contexto de sus principales funciones hasta 1997 como uninstrumento de regulación del mercado, es más complejo y difícil deesclarecer. Desde el principio, los comentadores de la gestión localexpresaron su preocupación acerca de las consecuencias para losalumnos de las escuelas que, confrontadas con la competición, fracasanen el intento de conservar a sus alumnos y, en consecuencia, sus

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recursos. Una prueba de ello proviene del estudio conducido por elICOSS, en la Open University, con una muestra longitudinal de 330escuelas desde 1989/1990 hasta 1995/1996. Éste muestra que duranteese período hubo una ligera tendencia de las escuelas con más altasproporciones de alumnos socioeconómicamente desfavorecidos a tenercifras de matrícula decrecientes y, por consiguiente, presupuestosreducidos (Levaïiç y Hardman, 1998).

(d) Sensibilidad

En Inglaterra, las orientaciones para las fórmulas permiten a lasALE ser sensibles a sus diferencias políticas, sociales, geográficas y deinfraestructura. Como consecuencia de la manera en que se toman lasdecisiones acerca de la financiación de la educación en los gobiernoscentral y local, existen diferencias notables entre las ALE en lafinanciación por estudiante para edades equivalentes. Dada la historia delos diferenciales de financiación de las ALE y las diferencias de política,es sumamente difícil introducir una fórmula nacional de financiación,aun si se la considerase deseable.

(e) Democracia local

Ésta se conserva, hasta cierto grado, respecto de la determinaciónde la versión de la fórmula de financiación de la ALE, aunque norespecto de los poderes globales de las autoridades locales de educación.Bajo el régimen del gobierno laborista, las ALE están siendo convertidasen instrumentos de la administración del gobierno central a nivel local.A las ALE se les ha fijado metas de mejoramiento de las escuelas entérminos de proporciones de estudiantes que logran ciertos resultados enlas pruebas y exámenes, y se les exige que tengan planes de desarrollode la educación aprobados por el MEE para alcanzar estas metas. LasALE deben someterse a inspecciones y, si se juzga que están fracasando,serán puestas bajo la dirección de un funcionario nombrado por el MEE.

(f) Transparencia

Como consecuencia de la sensibilidad a los contextos locales, lasfórmulas de financiación son complejas. Esto es especialmente cierto enmuchas fórmulas para el Componente 4. Los factores relacionados conel sitio escolar tienden a ser muchos y muy diferenciados. La

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complejidad de las fórmulas de financiación hace que, a pesar de que sepublican anualmente, como lo exige la legislación, y se comunican a losmiembros de los consejos escolares, muy pocas personas se interesanrealmente en las fórmulas de financiación o tratan de comprenderlas. Porconsiguiente, el objetivo del gobierno en este respecto no ha sidoplenamente logrado. Aunque las proposiciones de 1998 del gobiernolaborista prevén una contabilidad más transparente de la ALE, es muyprobable que la delegación del 100% aumente la complejidad de lasfórmulas de financiación de las escuelas para los profanos. Sin embargo,se sabe mucho más acerca de la asignación de recursos para las escuelasque cuando era muy difícil obtener datos acerca de sus costos (Hough,1981). Esta mejora de la transparencia ha avivado el debate acerca de ladisparidad entre la financiación de la educación primaria y la secundaria.

(g) Costos administrativos bajos

Dada la complejidad y variedad de las fórmulas de financiación, loscostos administrativos son claramente más altos de lo que serían si sepudiese implementar exitosamente una fórmula nacional única y simple.Todas las ALE han necesitado cierto número de años para desarrollarfórmulas funcionales y aceptables. Los costos administrativos han sidotambién más elevados, porque las ALE han tratado de revisar y mejorarsus fórmulas (Yarnit, 1994). Sin embargo, el sistema de financiaciónmediante fórmulas ha sido implementado exitosamente y, una vezestablecido, la fórmula de la ALE y su mecanismo de distribución sepueden mantener con sólo un puñado de personal.

(h) Evaluación global

La fórmula de financiación de Inglaterra es relativamente fuerte eneficiencia, equidad (dentro de la fórmula misma) y sensibilidad local,pero es menos fuerte en cuanto a eficacia y transparencia. Los puntosdébiles en el funcionamiento de la fórmula se deben más a factoressistémicos que al diseño de la fórmula como un constructo técnico. Estose percibe, especialmente, en el método estándar de evaluación del gastopara asignar subsidios del gobierno central a las autoridades locales y enla práctica del gobierno anterior, consistente en promover las escuelassubvencionadas.

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8.12 Conclusión

Durante la última década, las políticas respecto a la financiación dela educación fueron formuladas e implementadas en el Reino Unido enel contexto de una amplia lucha por el poder entre los gobiernos centraly locales. Esto no constituyó un clima adecuado para lograr un enfoqueracional en el que la financiación de las escuelas estuviese claramenterelacionada con los costos para proveer la calidad de educación queespecificaban el currículo nacional y el marco de la inspección nacionalde las escuelas. El gobierno no ha creado aún vínculos claros entre susespecificaciones para los resultados educacionales de las escuelas y lasnecesidades de recursos que implican. Sin embargo, la financiaciónmediante fórmulas y la gestión local de las escuelas han ganado unaamplia aceptación y deberían continuar. Estas tendencias han mostradoa las escuelas incorporándose gradualmente a un sistema común definanciación que debería reducir la complejidad y mejorar la equidad delas asignaciones financieras a ellas destinadas.

El gobierno conservador anterior desarrolló una política dedescentralización de la gestión de recursos dentro de un marco deestándares determinados centralmente. Ésta ha sido reforzada por elgobierno actual y se vuelve más directiva respecto de las ALE, mientrasaumenta la magnitud de la delegación del presupuesto a las escuelas.Esto se viene realizando para crear un marco común de financiación paralas antiguas escuelas MS, que conservan sus libertades presupuestarias,y las escuelas de la ALE; y, por otra parte, para crear la apariencia de unafinanciación adicional disponible para las escuelas.

Mientras que la retórica a favor de la competición como un mediopara mejorar los estándares ha perdido el favor del gobierno, éste seniega aún a restringir la posibilidad de elección de los padres de familia.Por ejemplo, el gobierno quiere garantizar que todos los niños de cincoa seis años asistan a clases con 30 ó menos alumnos, pero sin restringirla posibilidad de elegir de los padres de familia, aunque esto requieragastos adicionales para nuevas aulas en las escuelas populares. Sería máseficiente si el gobierno garantizase que las ALE pudiesen financiar laUEPE para los niños de cinco y seis años, de manera que las aulas de 30alumnos fuesen sufragables, y dejar que las escuelas determinen laorganización de sus clases y la distribución de su personal. Tal como esla situación, la insistencia del gobierno acerca de un tamaño de aulaespecífico no es coherente con el principio de subsidiariedad. Hay unaclara tendencia del gobierno a intervenir siempre que los responsables de

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la toma de decisiones a nivel de la escuela, que operan dentro de laslimitaciones del presupuesto impuestas por el gobierno, generandecisiones cuestionadas por otros grupos de interés en el ámbito de laeducación. (La enseñanza de música y la cuestión del tamaño de la claseson ejemplos de ello).

Una cuestión importante es la disparidad en la equidad verticalentre los estudiantes de primaria y secundaria. Ésta es una cuestión delarga data, pero se ha convertido en prominente como resultado de unamayor transparencia de la financiación mediante fórmulas y de lasespecificaciones del currículo nacional. El intento del gobierno paraimponer un límite de 30 al tamaño de las clases para los niños de cincoa seis años tiene en cuenta este problema, hasta cierto punto, pero sólo acosta de introducir incoherencias entre el tener nuevas normas ymecanismos detallados, por una parte, y los objetivos de la elección delos padres de familia, la flexibilidad y la eficiencia en el uso de losrecursos presupuestarios de la escuela, por la otra. Es difícil hallar unasolución para la disparidad de la financiación entre la educaciónprimaria y secundaria sin una reforma importante del método medianteel cual el gobierno central asigna subsidios para la educación al gobiernolocal, un tema que va más allá del alcance de este capítulo.

Otra cuestión clave es la de una fórmula nacional para las escuelas.Mientras que ésta financiaría de manera equivalente a todos los niños delpaís, su falla política es que elimina la discrecionalidad de la políticalocal y, desde el punto de vista del gobierno central, la hace abiertamenteresponsable de los montos gastados en las escuelas. Igualmente, seríadifícil implementarla sin proveer cierta sensibilidad para las necesidadeslocales de las escuelas, a menos que se produjera un aumento masivo dela financiación. Algunas propuestas abogan por la reforma del métodomediante el cual el gobierno central asigna subvenciones al gobiernolocal, pero conservando la discrecionalidad a nivel local (por ejemplo,West y Pennell, 1994). La fórmula para asignar subvenciones algobierno local (Standard Spending Assessment, SSA) podría ser másracional si se la hace orientada por la actividad, de modo que resulteclara la manera en que el cambio anual de los presupuestos nominalescompensa los cambios en el número de estudiantes en costos clave, talescomo los salarios del personal docente y las innovaciones educacionalesimportantes que requieren recursos adicionales.

Más limitadamente, respecto de la fórmula de financiación, dospreocupaciones importantes estimularon a las ALE para modificar susfórmulas: la justificación de las diferencias en la financiación por

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estudiante entre los grados-niveles y la mejora de los métodos paraasignar fondos adicionales para las necesidades suplementarias deeducación. Al investigar la primera de estas cuestiones, un númerocreciente de ALE está reformando la financiación orientada por laactividad (por ejemplo, West y Pennell, 1994), pero se han vistolimitadas al implementar los resultados de estos estudios por factoresglobales del sistema en relación con el sistema de evaluación estándar degastos y el sector mantenido con subvenciones. La necesidad especial deeducación es otra área clave en la que las ALE continúan revisando ymodificando activamente sus fórmulas. En general, hay una tendencia aalejarse del simple uso de indicadores sociales y a desarrollar y aplicarmás ampliamente pruebas y auditoría profesional en materia deeducación. Los primeros están asociados con el interés creciente enobtener información con valor agregado como un elemento crucial de laevaluación y la mejora de la escuela.

Es difícil mejorar las propiedades de eficacia, equidad,transparencia y costo administrativo de las fórmulas de financiación delas ALE en Inglaterra y Gales, a menos que se produzca una reforma delmétodo y la práctica de la financiación del gasto educacional de laautoridad local por parte del gobierno central. El caso de Inglaterrailustra bien el aspecto fundamental planteado en el Capítulo 3: unafórmula de financiación es un instrumento de política y debe serconstruido como tal. Su utilización ayudará o estorbará laimplementación de las políticas educacionales y, a su vez, será moldeaday limitada por ellas.

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Capítulo 9

Estudio de caso 3: La financiación deescuelas mediante fórmulas en los

Estados Unidos y Canadá

Allan Odden

En los Estados Unidos de América y Canadá, la financiación de lasescuelas ha tenido en cuenta ampliamente la cuestión de la financiaciónmediante fórmulas del estado a los distritos. Si bien los estados y lasprovincias tienen responsabilidades constitucionales en materia deeducación, cada estado en los Estados Unidos y cada provincia enCanadá han escogido descargar su responsabilidad en los distritosescolares. Cuando se desarrollaron estos sistemas hace más de cien años,su financiación fue generalmente delegada a los distritos, que recibieronla autoridad para gravar la propiedad local a fin de recolectar fondos parasus sistemas escolares.

Dado que la riqueza en términos de propiedad por estudiante, baseimpositiva de la educación local, variaba ampliamente entre los distritos delos estados y las provincias, las escuelas distritales afrontaban diferentesdesafíos a fin de recolectar ingresos para la educación y gastar enprogramas educacionales. Los distritos pobres a menudo tenían bajosniveles de gastos, incluso con altas tasas impositivas, mientras que losdistritos muy ricos frecuentemente tenían altos niveles de gasto porestudiante, incluso con bajas tasas impositivas. Aunque se elaboraron unapolítica financiera y fórmulas de financiación de las escuelas para remediarestas iniquidades, y a menudo se logró en cierto grado, no fue sino hastafines del siglo XX que la denominada ‘fórmula estatal de compensación’(state equalization formula) empezó a mejorar sustancialmente lasdesiguales capacidades de los distritos locales para recolectar ingresos paralas escuelas públicas (Evans, Murray y Schwab, 1997).

Como resultado de esta inexorable atención a las cuestiones definanciación interdistrital y la creación de una, literalmente, “industria”para diseñar sistemas de financiación escolar del estado a los distritos, la

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política de financiación de las escuelas en América del Norte ha estadointeresada fundamentalmente en la financiación de los distritos (Oddeny Picus, 1992) y ha ignorado ampliamente la cuestión de la financiaciónde las escuelas. Sin embargo, durante la década de los noventa hanocurrido cambios importantes en estos énfasis.


Diversas iniciativas de política a fines de la década de los ochenta ycomienzo de la de los noventa empezaron a reorientar la atención de lapolítica del nivel distrital al sitio escolar. En primer lugar, los estadosempezaron a instituir programas electivos de escuela pública (publicschool choice programmes) que permitían que los padres escogieran quesus hijos asistieran a cualquier escuela pública, en lugar de verse forzadosa que asistieran a la escuela del vecindario. Sin embargo, cuando lospadres elegían escuelas fuera de su distrito escolar de residencia, losestados se veían confrontados con el desafío del seguimiento del flujo defondos. En un grado considerable, los estados se debatían para determinarcómo financiar estos nuevos programas electivos de escuela pública; lasdificultades provenían fundamentalmente de su inexperiencia en lafinanciación de las escuelas, en comparación con la financiación de losdistritos. Desafortunadamente, muchos estados crearon pesados sistemasde transferencia de financiación como parte de los programas electivos deescuelas públicas, cuando la manera más directa para financiar dichosprogramas era simplemente contar el número de estudiantes en la escuelaa la que asistían y utilizar los mecanismos de financiación de la escuelaya establecidos (Odden y Kotowski, 1992). Un enfoque semejantedesencadenó casi todas las transferencias pertinentes de ingresos.

El próximo desafío de la financiación basada en la escuela involucróa las denominadas ‘charter schools’ (escuelas bajo contrato). En lamayoría de los estados, las ‘charter schools’ eran escuelas públicas quefuncionaban en gran medida independientemente de los distritosescolares, así como de las normas estatales de educación. Cuando losestados promulgaron la legislación sobre las ‘charter schools’ se vieronconfrontados con un desafío financiero aún mayor que el anterior: ¿cómofinanciar un sitio escolar determinado en comparación con un distritoescolar? Una vez más, los estados adoptaron muchos enfoques parafinanciar las ‘charter schools’ y algunos eran muy pesados, cuando habíaotros enfoques posibles más directos (Odden y Busch, 1998).

El factor más significativo que empezó a plantear la cuestión de la

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financiación basada en la escuela en los Estados Unidos es elmovimiento de reforma de la educación vigente que se ha denominado‘reforma de la educación basada en los estándares y en la escuela’(Massell, Michael y Hoppe, 1997; Fuhrman, 1993; Smith y O’Day,1991). Esta estrategia de reforma considera que los niveles superioresdel sistema de educación (fundamentalmente el estado y el distrito)establecen el contenido del currículo y los estándares de rendimiento delos estudiantes, miden los resultados del rendimiento de los estudiantesen relación con dichos estándares, administran un sistema de rendiciónde cuentas vinculado a los resultados medidos y entonces delegan a lossitios escolares la responsabilidad de mejorar el sistema y el rendimientode los estudiantes. Esta estrategia requiere generalmente cambiosimportantes en el gobierno, la gestión y la financiación de la escuela e,independientemente de cómo se la denomine, precisa de un sistema degestión basado en la escuela (Odden y Busch, 1998).

Odden y Busch (1998) sostienen que este enfoque de políticaeducacional también requiere un sistema de financiación basado en laescuela. Aunque este elemento de la financiación de la educación no hasido promulgado por ningún estado de los Estados Unidos o provincia enCanadá, la conexión es inexorable. En efecto, en 1996 y 1997, el estadode Minnesota exploró, pero no legisló, propuestas para exigir a losdistritos que presupuestaran el grueso de sus recursos para las escuelascomo parte de sus estrategias de descentralización. Odden y Busch(1998) presentan una adaptación de un documento escrito paraMinnesota sugiriendo cómo este estado debería estructurar el proceso dedelegación del presupuesto. El documento y el capítulo se nutrieron delas estrategias utilizadas en Victoria (Australia) e Inglaterra, y esbozaronun marco de referencia estatal que estructuraría las dimensiones delproceso para que los distritos presupuestaran para los sitios escolaresmediante mecanismos de ponderación de los estudiantes.

Además de Minnesota, los estados de Arizona, Florida, Georgia,Ohio y Texas, para sólo mencionar algunos, han empezado a examinarla posibilidad de incorporar la exigencia de la financiación basada en laescuela en sus sistemas de financiación de la educación estatal. Hastadiciembre de 1997, ningún estado de los Estados Unidos o provincia deCanadá había diseñado o promulgado una política semejante. Sinembargo, la cuestión se está abriendo paso rápidamente en la agenda dela financiación de la educación en América del Norte y se puede predecirque en el futuro cercano algún estado o provincia instaurará ese nuevoelemento de financiación.

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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas en los Estados Unidos y Canadá

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9.2 El contexto de la política local para la financiaciónmediante fórmulas

Por otra parte, el tema de la financiación basada en la escuela nosólo se ha agitado en la agenda de política de muchos distritos grandesen los Estados Unidos y Canadá, sino que también ha sido implementadopor varios distritos. Durante cerca de 20 años, el sistema de EscuelasPúblicas de Edmonton (Edmonton Public School system) en la provinciade Alberta (Canadá) ha venido utilizando una fórmula ponderada porestudiante para proveer presupuestos a suma alzada a cada una de susescuelas. Inicialmente, Edmonton adoptó esta política para mejorar laeficiencia de sus operaciones, bajo el supuesto de que las escuelaspodrían tomar decisiones más eficientes que la oficina central acerca decómo gastar los recursos para satisfacer las necesidades del sitio escolar(Caldwell y Spinks, 1992).

Durante los últimos cuatro años, sin embargo, otro movimiento en laeducación urbana ha brindado el estímulo más reciente para avanzar haciaun sistema de financiación basado en la escuela. Este movimiento se puedecaracterizar por la adopción de políticas nuevas y drásticas para mejorar elrendimiento de los estudiantes. Numerosos estudios han mostrado que losniveles de rendimiento de los estudiantes en muchas ciudades de los EstadosUnidos son muy bajos y que, a menos que se produzcan drásticos cambios,sus estudiantes se encontrarán en una grave situación de desventaja paraparticipar en la familia, la vida social y el mercado de trabajo del futuro. Enestas ciudades, se ha llegado a creer que cambios menores en sus estrategiasy operaciones serían insuficientes para los grandes cambios que necesitanefectuar en relación con el rendimiento de sus estudiantes.Consecuentemente, en varias grandes ciudades se ha empezado a adoptarcambios en gran escala en sus currículos y programas de instrucción, asícomo en sus sistemas de organización, gestión y financiación.

Aunque, en términos generales, las ciudades están elaborando suspropias versiones de reforma de la educación basada en estándares y enla escuela, varias decidieron unirse a la New American Schools (NAS) yque sus escuelas implementen uno de los diversos ‘diseños escolaresglobales’ (whole-school designs) creados por la NAS. La NAS es unainiciativa financiada por el mundo de los negocios, iniciada por elpresidente Bush y apoyada por el presidente Clinton, para crear diseñosde escuelas que “rompan los moldes” a fin de enseñar a los alumnos conestándares más elevados. Actualmente, la NAS ofrece a los distritos y alas escuelas ocho diferentes diseños escolares globales de alto

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rendimiento (Stringfield, Ross y Smith, 1996). El currículo, la dotaciónde personal y la organización de estos diseños son muy diferentes de latípica escuela estadounidense. Los diseños han sido presentados paraproducir un mejor rendimiento de los estudiantes y prometen lograr elobjetivo consistente en enseñar con estándares más altos a todos losestudiantes (Fashola y Slavin, 1997). En la mayoría de los distritos, estosprogramas también se pueden financiar con los recursos ya disponiblesen el sistema de educación (Odden, 1997).

Empezando a mediados de 1995, nueve distritos de grandesciudades, junto con los estados de Kentucky y Maryland, se unieron paraque por lo menos el 30% de sus escuelas escogieran un diseño y sereestructuraran a sí mismas durante un período de tres a cinco años.Aunque todos estos sistemas de educación tienen alguna versión deestándares, pruebas y rendición de cuentas estatales o distritales, nocontaban con un currículo común estatal o distrital. Bajo el enfoque dela NAS, cada uno de los diferentes diseños escolares ofrece un currículoescolar específico, si bien cada currículo debe alinearse con losestándares distritales y estatales.

A medida que los distritos y los estados empezaron a implementarestas iniciativas más bien audaces, aprendieron que sus esfuerzos paradescentralizar el currículo a nivel de cada escuela requerían una drásticadescentralización de la organización, la gestión y las finanzas de sussistemas escolares. Aprendieron que tenían que rediseñar casi todos losprocedimientos operativos de su sistema escolar (Odden y Busch, 1998),incluyendo la creación e implementación de un sistema de financiaciónbasado en la escuela. Esto último se requiere porque la estructura decostos y la utilización de los recursos del sitio es muy diferente entre lossiete diseños diferentes, y las escuelas necesitan tener autoridad enmateria de presupuesto para reasignar los recursos aún disponibles enfunción de los requerimientos planteados en los diseños que escogieron(Odden, 1997). Además, los informes sobre la implementación de lossitios de demostración de la NAS para cada diseño escolar, así como losinformes sobre el primer año de experiencia en los nueve distritos y dosestados que habían seleccionado escuelas e implementado un diseño dela NAS, concluyeron que el control de las escuelas sobre sus recursosfiscales era necesario para proseguir la implementación, pero ésta nohabía sido una de las áreas de toma de decisiones que los distritos habíandelegado a las escuelas (Bodilly, 1996; 1998). Consecuentemente,muchos de estos distritos empezaron a crear e implementar nuevaspolíticas de financiación basada en la escuela.

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Así, el contexto de política de estos cuatro grandes distritos de losEE.UU. incluidos en este capítulo se caracteriza por el hecho de que suscuatro nuevos sistemas de financiación basada en la escuela formanparte de sus esfuerzos para descentralizar drásticamente sus sistemaseducacionales permitiendo que sus escuelas escojan entre diferentesdiseños escolares globales de alto rendimiento y se reestructuren enconsecuencia, incluyendo la reasignación de los recursos de su sitioescolar en función de las necesidades planteadas por los diseños que hanescogido. Dicho de manera diferente, las cuatro fórmulas definanciación basada en la escuela que se analizan en este capítulo formanparte de los esfuerzos para rediseñar y descentralizar en gran escala eldistrito escolar urbano, adoptados con el propósito de mejorarsustancialmente el rendimiento de los estudiantes en relación conestándares altos y rigurosos. Estos objetivos más amplios, que vinculanla descentralización con el mejoramiento fundamental de la escuela,también se han agregado actualmente a las políticas de descentralizacióny financiación basada en la escuela en Edmonton.

De esta manera, todos los distritos analizados en este capítulo estánrealizando esfuerzos de implementación de la financiación basada en laescuela como parte de estrategias más amplias para mejorar elrendimiento académico de los estudiantes de sus sistemas de educación.Esta justificación es muy diferente del propósito original de ladescentralización de la financiación en Edmonton (simplemente mejorarla eficiencia de las operaciones escolares). Los beneficios en materia deeficiencia se podrían haber producido en el marco del esfuerzo dedescentralización financiera en curso, pero el objetivo primordial esmejorar drásticamente el rendimiento de los estudiantes, la estrategiageneral seleccionada es la descentralización de los sitios escolares y losdistritos han tenido que diseñar fórmulas de financiación basada en laescuela para implementar sus estrategias globales de descentralización.

9.3 El presupuesto escolar: las partes centralizadas y laspartes delegadas

En los EE.UU. se asiste sólo al comienzo de un diálogo acerca dequé porcentaje del Presupuesto Total de las Escuelas debería permanecera nivel del distrito y qué porcentaje se debería delegar a las escuelascomo parte de los esfuerzos de descentralización. A diferencia del másbien sofisticado programa de Inglaterra que, desde el comienzo, incluyó

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una evaluación de qué funciones se situaban a nivel central y cuáles anivel del sitio, e incluso cuáles en uno u otro nivel (Coopers y Lybrand,1988; Thompson y Larkin, 1997), la financiación basada en la escuela enlos EE.UU. ha proseguido en gran medida sin este análisis. Por ejemplo,los enfoques estatales sobre la financiación de las ‘charter schools’, laprimera iniciativa dirigida por el estado en relación con la financiaciónbasada en la escuela en los EE.UU. en los años iniciales, focalizó suatención en si la ayuda del estado debería “seguir al niño” y cómo eldinero local debería formar parte o no de las regulaciones financieras delas ‘charter schools’ (Odden y Busch, 1998, Capítulo 3). Este diálogo depolítica tuvo en cuenta solamente los recursos monetarios del estado olocales, prestando poca atención a los servicios prestados o a las tareasque hay que realizar. Sólo a fines de la década de los noventa, la cuestiónde la asignación funcional por nivel del sistema se incorporó a lasdeliberaciones de política sobre la financiación de las ‘charter schools’.

A nivel de distrito, que es el centro de este capítulo, se ha prestadomás atención a la distribución de funciones entre los sitios escolares y laoficina distrital, pero hasta hace muy poco, la discusión ha sidoimpulsada por la percibida facilidad para presupuestar más que en unaevaluación de lo que se debe retener en el centro cuando el distrito sedescentraliza y qué es lo que se debería descentralizar a cada sitioescolar.

El Cuadro 9.1 presenta un ejemplo de esta cuestión. En el cuadrose identifican las funciones que han sido retenidas en la oficina central(o distrital) y las funciones que han sido delegadas a las escuelas.También brinda estimaciones del porcentaje del presupuesto total de lasescuelas que se asigna a cada función. Desde la segunda hasta la últimalínea, se muestra el porcentaje del presupuesto de funcionamientoretenido por la oficina central y la última línea muestra el porcentajedelegado a los sitios escolares. Estas últimas cifras, cuyo rango va del 50al 80%, representan los montos que son asignados por las fórmulas definanciación basada en la escuela. Las cifras porcentuales son bastantesorprendentes. Todas se sitúan por debajo del cercano 90% delpresupuesto que es delegado a los sitios escolares en Inglaterra.

Al leer las cifras con los porcentajes exactos en el Cuadro 9.1 hayque hacerlo con cierta cautela, porque la definición de las funciones noson precisamente las mismas entre todos los distritos. Al elaborar elcuadro se tuvo cuidado, en la medida de lo posible, de agrupar lasfunciones y áreas en categorías similares, pero los grupos resultantes ylas correspondientes cifras presupuestarias no deben considerarse

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exactos. Sin embargo, el cuadro sí muestra las tendencias centrales delos programas de financiación basada en la escuela. En primer lugar,ningún distrito tenía un documento de referencia que sugiriera quédebería estar en el centro y qué debería estar en el sitio escolar comoparte de sus nuevos programas de descentralización, si bien parte de estediálogo analítico estaba empezando a ocurrir (Odden y Busch, 1998). Ensegundo término, dado que todos eran programas distritales, habíafunciones específicas retenidas y funciones específicas delegadas, peronada en el medio, como sí ocurría en el caso de Inglaterra. En tercerlugar, los cinco distritos retenían el transporte en la oficina central. Dosde los cinco distritos (Pittsburgh y Seattle) retenían la financiación de laeducación especial y la educación compensatoria, pero tenían laesperanza de delegar dichos montos en el futuro. Broward fue capaz dedelegar esos montos parcialmente, utilizando el conteo ponderado de losestudiantes como lo hacía el estado al proveer ayuda estatal; lo mismofue generalmente cierto en Edmonton. En cuarto término, la mayoría delos distritos, exceptuando Edmonton, retuvo el grueso de las funcionesde la oficina central para la instrucción y el apoyo a la instrucción, sibien se podría haber sostenido que estas funciones de la oficina centraldeberían haberse reducido como parte natural de sus estrategias dedescentralización; cada función fue manejada en correspondencia con eldiseño que cada escuela seleccionó. En quinto lugar, no está claro, apartir de los datos, cuánto retuvo la oficina central de personal porque,nuevamente, ésta es una función que se debería delegar en gran medidaen un esfuerzo global de descentralización, especialmente aquellosescogidos por esos distritos. En síntesis, estos distritos descentralizaronuna porción sustancial de su presupuesto de operaciones ofuncionamiento (con un rango que se sitúa entre el 50 y el 81%), susdecisiones sobre qué funciones se retuvieron en el centro variaronsignificativamente y todavía hay suficiente margen para efectuar análisismás sustanciales a fin de determinar qué funciones hay que retener ycuáles hay que delegar.

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Estudio de caso 3:


ediante fórmulas

en los Estados U

nidos y Canadá

Cuadro 9.1 Funciones retenidas en la Oficina Central y funciones delegadas a las escuelas (incluyendo losporcentajes del presupuesto retenido y delegado)

Funciones retenidas Sistema escolar

Retenidas Broward Cincinnati Edmonton Pittsburgh Seattle

Administración Central ND ND 6,5% 4,4% 9,0%

Logística/Otro apoyo ND ND 11,0% 25,0% 17,0% (operaciones de(transporte, mantenimiento,deuda y diversos) alimentación, transporte y

diversos)

Instrucción central y ND ND 1,6% 2,6% 13,5% (educaciónapoyo a la instrucción (educación especial, educación

continua) bilingüe y Título I)

Subsidios por categorías ND ND 0% 0% 10,1%

Otros 4,0% ND 0% 0% 1,4% (reservas)(reservas)

Total retenido por 20% 23,6% 19,1% 32,0% 50,8%la Oficina Central

Delegado a las escuelas 80,0% 76,4% 80,9% 68,0% 49,2%

Nota 1: Todos los sistemas escolares, exceptuando el de Broward, permiten que los excedentes de los sitios escolares sean retenidos y transferidos al año siguiente.Nota 2: ND = Información no disponible.

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Los Cuadros 9.2 a 9.6 muestran los componentes, dimensiones eindicadores de los diversos elementos de la fórmula de financiaciónbasada en la escuela para cada uno de los cinco distritos escolares. Comolo muestra la rápida revisión de cada cuadro, las cinco fórmulas tienenuna asignación para cada estudiante equivalente a tiempo completo(ETC), ajustes para los diferentes grados-niveles, provisiones paramejoras específicas del currículo (excepto para Seattle), numerosasadiciones para las necesidades especiales de diversas categorías deestudiantes y costos para sitios escolares específicos. En otras palabras,estas fórmulas de financiación basada en la escuela tienen en cuenta unagama completa de cuestiones que se relacionan con los estudiantes, losniveles de educación, el currículo, las necesidades específicas de losestudiantes y las diferentes necesidades de cada edificio escolar.

Dos distritos, Broward County y Edmonton (Alberta), utilizan unconteo de los estudiantes equivalentes a tiempo completo (ETC) y tresdistritos, Cincinnati, Pittsburgh y Seattle, utilizan un simple conteo delos estudiantes matriculados, si bien Cincinnati utiliza el conteo ETCpara la financiación de la educación vocacional. El conteo de losestudiantes ETC se ha utilizado durante años en los estados (y distritos)que tienen un conteo ponderado de los estudiantes para identificar yfinanciar las necesidades suplementarias de los estudiantes causadas porminusvalía física o mental, desventaja económica u otra causa. Paraestos programas, se contabiliza el porcentaje de tiempo de participaciónde cada estudiante en los diferentes programas y los costos del programase establecen en un nivel que asume una provisión a tiempo completo.Estas distinciones, entre el ETC y el simple conteo reflejado en la cifrade matrícula, deben recordarse cuando se evalúan las ponderaciones delos estudiantes o los dólares extra por estudiante que representan loscostos de los programas, a fin de efectuar comparaciones significativas.

Por ejemplo, asúmase que el costo base del programa es $5.000 porniño. Si un programa particular cuesta una suma extra de $4.000 paraproveer tiempo completo y cada niño que reúne las condiciones está enel programa a tiempo completo, entonces ese niño será ponderado 1,8(0,8 veces $5.000 = $4.000). Por otra parte, si la provisión del programacuesta $4.000, pero el niño participa sólo el 50% del día (semana o año),entonces el niño será ponderado solamente 1,4 en un conteo deestudiante ETC y la escuela recibirá un monto extra de $2.000. El costodel mismo programa se establecerá en $2.000 por estudiantes en los

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Estudio de caso 3:


ediante fórmulas

en los Estados U

nidos y Canadá

Cuadro 9.2 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Broward County


Componente 1: Asignación básica por estudiante1.a) Asignación básica 1.a) Matrícula total 1.a) Estudiantes ETC1.b) Suplemento por grado-nivel 1.b) Matrícula diferenciada 1.b) Estudiantes ETC ponderados –utilizando tres categorías

por grado y necesidad de ponderación de grado-nivel (K-3, 4-8, 9-12),15 de necesidades básicas tradicionales (ingléscomo segunda lengua, superdotados, etc.) y 10vocacionales para los grados 7-12

Componente 2 : Mejora del currículo2.a) Escuela especial 1 2.a) Estudiantes ETC en escuelas “imán”2.b) Escuela especial 2 2.b) Estudiantes ETC en escuelas para evitar la deserción2.c) Currículo especial 2.c) Estudiantes ETC en 10 categoríasvocacionales2.d) Otros programas 2.d) Montos fijos para programas pequeños

Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes3.a) Status socioeconómico 3.a) Estudiantes ETC que son padres adolescentes3.b) Falta de dominio de la lengua 3.b) Estudiantes ETC que no hablan inglés3.c) Minusvalías 1 3.c) Estudiantes ETC de educación especial en escuelas

tradicionales3.d) Minusvalías 2 3.d) Estudiantes ETC en 15 categorías3.e) Bajo nivel de rendimiento 3.e) Número de estudiantes de escuelas intermedias y

educacional estudiantes del grado 10 por debajo del 18ºporcentil en la Standford Achievement Test(Prueba de Rendimiento de Standford) en lecturay matemática

Componente 4 : Necesidades del sitio escolar4.a) Tamaño de la escuela 4.a) Estudiantes ETC con ajustes para las escuelas pequeñas

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Cuadro 9.3 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Cincinnati

* Las escuelas major reciben una financiación por estudiante, mientras que las escuelas minor reciben un monto fijo por escuela, independientemente de sumatrícula.


Componente 1: Asignación básica por estudiante1.a) Asignación básica 1.a) Matrícula total 1.a) Número de estudiantes1.b) Suplemento por grado-nivel 1.b) Matrícula diferenciada por grado 1.b) Número ponderado de estudiantes – utilizando tres

categorías de ponderación grado-nivel (K-6, 7-8, 9-2)

Componente 2 : Mejora del currículo2.a) Escuela especial 1 2.a) Número de estudiantes en escuelas “imán” major* 2.b) Escuela especial 2 2.b) Monto fijo para escuelas “imán” minor*2.c) Currículo especial 2.c) Estudiantes ETC en todas las categorías vocacionales

Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes3.a) Status socioeconómico 3.a) Número de estudiantes con almuerzo gratuito/subsidiado3.b) Minusvalías 3.b) Número de estudiantes en nueve categorías de inusvalía

Componente 4 : Necesidades del sitio escolar4.a) Tamaño de la escuela 4.a) Número de estudiantes con ajustes para las escuelas

pequeñas4.b) Asignación básica al sitio escolar 4.b) Monto fijo por cada sitio escolar4.c) Otros factores relativos al sitio 4.c) Monto basado en los costos del año anterior

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Estudio de caso 3:


ediante fórmulas

en los Estados U

nidos y Canadá

Cuadro 9.4 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Edmonton


Componente 1: Asignación básica por estudiante1.a) Asignación básica 1.a) Matrícula total 1.a) Estudiantes ETC1.b) Suplemento por grado-nivel 1.b) Matrícula diferenciada 1.b) Estudiantes ETC ponderado –utilizando dos categorías

de ponderación grado-nivel (K-8, 9-12)

Componente 2 : Mejora del currículo2.a) Currículo especial 2.a) Estudiantes ETC en varios programas pequeños (lectura,

lengua extranjera y nuevos programas)

Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes3.a) Status socioeconómico 3.a) Estudiantes ETC con elevada movilidad y bajos ingresos3.b) Falta de dominio de la lengua 3.b) Estudiantes ETC con lengua que no es el inglés3.c) Minusvalías 3.c) Estudiantes ETC con minusvalía mental/física

ponderada utilizando seis categorías que van desde ligera hasta grave

Componente 4 : Necesidades del sitio escolar4.a) Mantenimiento 4.a) Montos relacionados con el 75% de espacio horizontal y

25% de estudiantes ETC ponderado

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Cuadro 9.5 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Pittsburgh


Componente 1: Asignación básica por estudiante1.a) Asignación básica 1.a) Matrícula total 1.a) Número de estudiantes1.b) Suplemento por grado-nivel 1.b) Matrícula diferenciada por grado 1.b) Número de estudiantes ponderado utilizando tres

categorías de ponderación de grado-nivel (K-5, 6-8, 9-12)

Componente 2 : Mejora del currículo2.a) Escuelas especiales 2.a) Número de estudiantes en escuelas “imán” (arte

creativo/escénico y vocacional)Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes

3.a) Status socioeconómico 1 3.a) Número de estudiantes con almuerzo gratuito/subsidiado3.b) Status socioeconómico 2 3.b) Número de estudiantes con familia monoparental o en

institución, familia adoptiva o con tutor

Componente 4 : Necesidades del sitio escolar4.a) Tamaño de la escuela 4.a) Número de estudiantes con ajuste para las escuelas con

un tamaño menor de 300 estudiantes

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Estudio de caso 3:


ediante fórmulas

en los Estados U

nidos y Canadá

Cuadro 9.6 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Seattle


Componente 1: Asignación básica por estudiante1.a) Asignación básica 1.a) Matrícula total 1.a) Número de estudiantes1.b) Suplemento por grado-nivel 1.b) Matrícula diferenciada por grado 1.b) Número de estudiantes ponderado utilizando cuatro

categorías de ponderación de grado-nivel (K-3, 4-5, 6-8,9-12)


Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes3.a) Status socioeconómico 3.a) Número de estudiantes con almuerzo gratuito/subsidiado3.b) Falta de dominio de la lengua 3.b) Número de estudiantes que no hablan inglés3.c) Bajo nivel de rendimiento 3.c) Número de estudiantes por debajo del 30º porcentil

educacional utilizando tres categorías de ponderación por decil-nivel

Componente 4 : Necesidades del sitio escolar4.a) Asignación básica por 4.a) Monto fijo pagado a las escuelas que logran las metas

sitio escolar de tamaño mínimo (primaria: 250, intermedia: 600 y secundaria: 1.000)

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lugares que utilizan un conteo de los estudiantes mediante la matrícula.El punto esencial es que el conteo por estudiante ETC es diferente enmuchos aspectos de un conteo mediante la matrícula y estas diferenciasdeben considerarse cuando se interpretan tanto las ponderaciones de losestudiantes como los montos extra por alumno en los programasespeciales.

Todos los distritos hacen distinciones al presupuestar segúndiferentes niveles de escolarización: estudiantes de primaria[(elementary, a veces dividido en dos ciclos: inferior (primary years) ysuperior (upper elementary years)], de intermedia (middle) y desecundaria (high school). Si bien los grados específicos que estosdiferentes niveles de escolarización representan varían algo entre loscinco distritos, esta variación es muy pequeña y generalmente se refierea si el grado 6 es parte de una escuela primaria o intermedia. La mayoríade las escuelas secundarias tiene cuatro años e incluyen los grados 9 a 12.

Es importante notar que ninguna de las diferencias de nivel deeducación están relacionadas con distintas etapas del aprendizaje delestudiante, como sí es el caso de muchas fórmulas en Inglaterra yAustralia (véase los últimos capítulos). Aunque los cinco distritos estánen pleno proceso de elaboración o implementación de un programa dereforma del currículo basado en estándares, estatales (provinciales) odistritales y a veces ambos, ninguno vinculó específicamente diferenciasen la asignación de recursos a una etapa del aprendizaje en susestándares para el currículo. Al mismo tiempo, la mayoría de losestándares que existen son para los grados 4, 8 y 10. Si bien el estándarpara el grado 4 podría ser grosso modo equivalente al fin de la etapa dela educación primaria y el estándar para el grado 8 podría ser grossomodo el equivalente del fin de la etapa de la educación intermedia, nohay ninguna distinción de orden financiero relacionada con estos niveleso con etapas del currículo, y tampoco hay distinciones de ordenfinanciero entre el grado 10 y programas del segundo ciclo de laeducación secundaria (upper high school). En síntesis, aunque cadadistrito provee un nivel diferente de financiación por nivel de educación(en gran parte, primaria, intermedia y secundaria), ninguno vinculaexplícitamente estas diferencias con alguna etapa del aprendizaje o conningún nivel en sus estándares para el currículo.

La mejora del currículo es un componente de la fórmula que estenido en cuenta en varias dimensiones diferentes. Además, la provisiónpara la mejora del currículo varía considerablemente entre los cincodistritos, desde numerosos ajustes para la mejora del currículo en

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Broward County hasta ningún ajuste en Seattle. Tres distritos, Broward,Cincinnati y Pittsburgh, proveen dinero extra para programas “imán”,que generalmente forman parte de los esfuerzos para superar lasegregación. Broward County y Cincinnati proveen ajustes paraprogramas de educación vocacional en sus escuelas secundarias. Esinteresante notar que los dos distritos que contean a los estudiantes ETCy cuentan con una larga historia de fórmulas de financiación ponderadapor estudiante, también tienen numerosos programas adicionalespequeños con énfasis específicos en el currículo, partiendo todos ellos desus políticas de financiación basada en la escuela. El indicador quegeneralmente se utiliza en los ajustes para la mejora del currículo es elconteo de los estudiantes con un monto extra provisto para cadaestudiante, excepto en el caso de los programas “imán”, en los que elindicador es el “tema” del programa “imán” y el monto de dinero extrase basa en los requerimientos específicos del tema “imán”, ajustado, porsupuesto, al tamaño de la escuela medido en número de estudiantes.

Aunque los cinco distritos todavía no han incluido fondos para todoslos factores importantes específicos de los estudiantes en sus nuevossistemas de financiación, el objetivo de todos los distritos es hacerlo. Elobjetivo general es incluir ajustes por lo menos para los estudiantesprovenientes de familias de bajos ingresos, con minusvalías físicas omentales, con limitada competencia en inglés o que tienen un nivel derendimiento muy bajo. Actualmente existen varias dimensiones defactores específicos de los estudiantes que se reconocen. Todos losdistritos disponen de algunos mecanismos para brindar ayuda a losestudiantes minusválidos y generalmente esos estudiantes se dividen encategorías que varían con la intensidad de los servicios adicionalesprestados. Si bien todos los distritos de los EE.UU. cuentan con fondosdel programa federal Title I, que provee recursos extra para estudiantescon bajo nivel de rendimiento provenientes de familias de bajos ingresos,Cincinatti, Edmonton, Pittsburgh y Seattle también brindan ajustesprovenientes de fuentes de ingresos estatales o distritales para estudiantesoriginarios de familias de bajos niveles de ingreso. Seattle tiene tambiénun ajuste para estudiantes con bajos niveles de rendimiento y Pittsburghincluye una variable ‘contexto familiar’ (porcentaje de estudiantes que novive en una familia biparental) que da lugar a fondos adicionales. Tresdistritos (Broward, Edmonton y Seattle) incluyen ajustes para estudiantescon limitada competencia en inglés. Finalmente, Broward County tieneun número adicional de categorías de estudiantes con necesidadesespeciales, incluyendo la de ser padre o madre adolescente. En cada caso,

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el indicador generalmente es el conteo individual o el de la matrícula delos estudiantes con las necesidades especiales especificadas o un conteopor estudiante ETC. El punto esencial aquí es que todos estos programastienen numerosos ajustes para estudiantes con necesidades especiales envarias dimensiones de necesidades de los estudiantes, incluso si no todoslos ajustes especiales están actualmente incluidos en la fórmula definanciación basada en la escuela.

Cuando los programas de necesidades especiales de los estudiantesno forman parte del presupuesto delegado, los recursos para estasdimensiones de necesidad de los estudiantes son, sin embargo, provistosfrecuentemente a los sitios escolares. Por ejemplo, cada escuela en loscuatro distritos de los EE.UU. recibe una asignación proveniente delprograma federal Title I y puede gastarlo como lo desea. Cada escuelarecibe también recursos adicionales de personal, si ha matriculado aestudiantes minusválidos. El aspecto esencial es que si bien no todas lasdimensiones de los factores específicos de los estudiantes están incluidasen las fórmulas de financiación basada en la escuela, los recursos quecorresponden a esas dimensiones frecuentemente son provistos a lossitios escolares mediante otra fórmula separada y algunas veces lasescuelas tienen la autoridad para decidir cómo gastar este dinero.

Finalmente, cada distrito tiene también un componente de lafórmula de financiación basada en la escuela que se sustenta en factoresespecíficos de la escuela. Se utilizan dos dimensiones importantes y unadimensión única. Broward y Cincinnati utilizan la dimensión ‘tamaño’,medida por el número de estudiantes, y tienen ajustes por tamaño queproveen fondos adicionales a las escuelas en función de su matrículatotal, generalmente una matrícula que se sitúa por debajo de cierto nivel.Cincinnati y Seattle utilizan la dimensión ‘sitio escolar’ y proveen unaasignación básica para cada sitio escolar; se trata de que la asignaciónbásica provea cierta cantidad de personal administrativo a una escuela.Cincinnati tiene también varios factores adicionales basados en laescuela. Finalmente, Edmonton también utiliza la dimensión ‘sitioescolar’ pero, más específicamente, el nivel de mantenimiento de rutinarequerido y ajusta todos los presupuestos en función de ese monto.


El Cuadro 9.7 presenta la asignación por estudiante ponderada 1,0y las ponderaciones por grado-nivel para todos los otros estudiantesutilizadas en cada una de las fórmulas de financiación de los cinco

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distritos escolares. El lector debe tener gran cuidado al interpretar estasponderaciones, especialmente cuando compara los distritos escolares.En primer lugar, porque el monto del presupuesto provisto a cada sitioescolar como porcentaje del presupuesto total de funcionamiento varíasignificativamente y, en segundo término, porque incluso para elpresupuesto escolar, esta asignación básica provista a cada sitio escolares bastante amplia y varía tanto que reduce así el monto de la fórmulaprovisto por la porción ponderada por estudiante. Además, el gasto totalvaría entre los cinco distritos, un hecho que también puede afectar elsignificado fundamental de las diferentes ponderaciones.

Con estas precauciones en mente, se pueden analizar los datos delCuadro 9.7. Se pueden efectuar varias observaciones pertinentes. Enprimer lugar, las diferentes ponderaciones aplicadas a los estudiantes endiferentes grados-niveles solamente. Es decir, no específicamente a losalumnos de diferentes edades o en distintas etapas del currículo que sepodría reflejar en el contenido del currículo o en los estándares derendimiento de los estudiantes. Por tanto, la práctica en América delNorte es proveer ponderaciones del estudiante en gran medida por niveleducacional.

En segundo término, tres de los distritos utilizan un enfoqueplenamente desarrollado de ponderación por estudiante, mientras queBroward y Cincinnati proveen un monto diferente para cada estudiante dela escuela primaria, intermedia y secundaria. En los casos de Broward yCincinnati debe tenerse cuidado cuando se evalúan las diferentesponderaciones por grado-nivel, porque todos los distritos proveengrandes asignaciones básicas, que varían ampliamente entre los tresniveles, y también proveen ajustes muy amplios. Por tanto, podría serinadecuado atribuir las diferencias en las asignaciones que aparecen en elCuadro 9.7 para Broward y Cincinnati a una ponderación por estudiante.La conclusión general es, sin embargo, que los distritos de América delNorte utilizan un enfoque de financiación ponderada por estudiante.

En tercer lugar, hay tres patrones distintos para las ponderacionespor grado-nivel. Las ponderaciones grado-nivel en Pittsburgh siguen lapauta tradicional de ponderaciones más elevadas para los estudiantes desecundaria que para los de primaria. En efecto, la ponderación es 1,0para los alumnos de primaria, 1,384 para los estudiantes de intermedia yde 1,505 para los de secundaria. Las ponderaciones por grado-nivel paralos estudiantes en Pittsburg exceden la magnitud de las ponderaciones dela mayoría de las fórmulas de financiación del estado a los distritos(Odden y Picus, 1992).

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Cuadro 9.7 Asignaciones y ponderaciones por grado-nivel en cinco distritos escolares

Asignación/Unidad/ Broward Cincinnati Edmonton Pittsburgh SeattlePonderación

Asignación (por estudiante Prim: $1.868 Prim: $3.051 Todos: $3.127 Todos: $4.632 Todos: $2.411con ponderación 1,0) Inter: $1.931 Inter: $3.488

Secu: $1.802 Secu: $3.011

Unidad (a la cual se aplica la ponderación) Estudiante ETC Estudiante Estudiante ETC Estudiante Estudiante

Ponderación (aplicada en cada grado-nivel)Grado K 1,234 1,01 1,0 1,0 1,0Grado 1 1,234 1,01 1,0 1,0 1,0Grado 2 1,234 1,01 1,0 1,0 1,0Grado 3 1,234 1,01 1,0 1,0 1,0Grado 4 1,0 1,01 1,0 1,0 0,94Grado 5 1,0 1,01 1,0 1,0 0,94Grado 6 1,0 1,01 1,0 1,384 0,87Grado 7 1,0 1,16 1,0 1,384 0,87Grado 8 1,0 1,16 1,0 1,384 0,87Grado 9 1,179 1,0 1,03 1,505 0,88Grado 10 1,179 1,0 1,03 1,505 0,88Grado 11 1,179 1,0 1,03 1,505 0,88Grado 12 1,179 1,0 1,03 1,505 0,88

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Las ponderaciones en Edmonton también son más elevadas en laescuela secundaria que en los grados de los niveles inferiores, pero sólomuy moderadamente. Los estudiantes de los grados 9-12 sonponderados sólo 1,03 en comparación con los estudiantes de primaria, ylos estudiantes de intermedia reciben la misma ponderación que los deeducación primaria. Sería más preciso decir que, en lo esencial,Edmonton no tiene ponderaciones para las diferencias de grado-nivel.

Por otra parte, las ponderaciones en Broward y Seattle son másbajas en las escuelas intermedias y de secundaria que en las escuelasprimarias. En otras palabras, Broward y Seattle proveen más ingresospor estudiante a los estudiantes de menor edad, una práctica que reflejala creencia de que la educación intensiva de los niños, con el propósitode desarrollar competencias sólidas en alfabetización y matemáticabásica al término de la escuela primaria, constituye un uso más rentablede los recursos fiscales locales y estatales.

Cuando las asignaciones básicas se convierten en factores en lafórmula de Cincinnati, el resultado es una asignación para la educaciónsecundaria que es unos cuantos cientos de dólares más elevada porestudiante, es decir, alrededor de un 10% más. Fuera de eso, los datos delCuadro 9.7 muestran que Cincinnati provee más o menos la mismafinanciación básica para los estudiantes de educación primaria ysecundaria, y cerca del 10% más para los estudiantes de educaciónintermedia, una práctica única.

La diferencia entre las prácticas de estos cinco distritos es bastantesorprendente. La práctica típica en el gasto entre niveles escolares es lade un mayor gasto en los estudiantes de educación secundaria (OECD,1995). En efecto, uno de los principales motivos de disputa que hansurgido cuando los gobiernos han reorientado la financiación hacia elsitio escolar ha sido la más elevada financiación de los estudiantes de laeducación secundaria. Sin embargo, Pittsburgh fue el único distrito queproveía un diferencial de financiación semejante a los estudiantes desecundaria. Los otros distritos, o bien hacían distinciones muy pequeñaso ninguna entre estudiantes de primaria y secundaria, o realmenteponderaban el sistema en favor de los estudiantes de la escuela primaria.En este sentido, las ponderaciones por grado-nivel en estos cincodistritos escolares representan diferentes decisiones en materia deasignación de recursos.

Aunque las ponderaciones por grado-nivel adoptadas por estascinco jurisdicciones no se pueden tomar como indicativos de la prácticaen toda la América del Norte, sin embargo, reflejan un importante

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cambio en la valoración fiscal de la asignación básica de recursos paraestos distritos, alejada del tradicional sesgo hacia estudiantes deeducación secundaria con mayor financiación y encaminada hacia unnuevo sesgo de mayor financiación para los estudiantes de las escuelasprimarias, particularmente estudiantes de los grados K a 3. Como seafirmó anteriormente, la justificación de este cambio en el proceso deasignación de recursos es desarrollar las competencias básicas desde elcomienzo de la carrera escolar de un niño, bajo el supuesto de que si losestudiantes pueden leer, escribir y hacer matemática competentementeen el grado 3, entonces los profesores de los grados más avanzadostienen un horizonte virtualmente ilimitado en relación con lasexpectativas de rendimiento de los estudiantes. Por supuesto, esto sólorefleja el anverso de esta proposición: la intervención tardía conestudiantes de educación secundaria que no han desarrollado buenascompetencias en alfabetización y matemática no sólo es ineficiente, sinotambién algo muy difícil de concretar.

(b) Componente 2: Mejora del currículo

El Cuadro 9.8 muestra que los cinco distritos proveen fondos parala mejora del currículo de las escuelas “imán”, la educación vocacional,lengua extranjera y programas de prevención del abandono. En Américadel Norte, las escuelas “imán” se crearon como un medio para estimularel comportamiento voluntario a fin de superar la segregación, sobre todoen distritos escolares donde la segregación racial es provocada por lospatrones de vivienda, y no por decisiones legales o reglamentarias de losdistritos escolares. La idea es que las escuelas adopten un foco temáticoque servirá como un “imán” para que los estudiantes provenientes demedios étnicos minoritarios y no minoritarios se matriculenvoluntariamente. Se espera, que proporcionando opciones escolaresatractivas, un distrito pueda reducir el aislamiento racial en todas lasescuelas y aumentar el número de escuelas en que se mezclenestudiantes de diferentes etnias, todo ello realizado mediante accionesvoluntarias de los padres de familia y los estudiantes.

Broward, Cincinnati y Pittsburgh aportaron fondos adicionales paralas escuelas “imán”. Broward provee cerca de $10 millones para 32programas temáticos “imán” en todos los niveles (educación primaria,intermedia y secundaria). Cincinnati aporta fondos adicionales paraescuelas “imán” que tienen cuatro temas importantes: Paideia,Montessori (basado en el programa preescolar Montessori), lengua

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extranjera y arte. Los costos adicionales por estudiante de estos“imanes” varían significativamente: desde un bajo $374 por estudianteen el nivel primario hasta $1.274 por estudiante en el nivel secundario.Cincinnati también tiene varios programas “imán” minor, con unafinanciación que va desde $10.000 hasta $65.000 por escuela. CuandoCincinnati adopte plenamente una política de financiación basada en laescuela en 1998-99, probablemente retendrá, pero no expandirá, elnúmero de escuelas “imán”. En efecto, dado que Cincinnati estáestimulando a todas las escuelas para que adopten un diseño de escuelade alto rendimiento y, por consiguiente, se conviertan en una escuela conénfasis temáticos específicos, la idea de escuelas “imán” separadasestará en cierto sentido superada. Sin embargo, los distritos encontraránque es políticamente difícil de discontinuar la financiación adicional delas escuelas “imán” existentes. Pittsburgh aporta un nivel mucho máspequeño de financiación adicional a las escuelas “imán”, que va desde$11 adicionales hasta $126 adicionales por estudiante. El programa dePittsburgh incluyó solamente a tres escuelas “imán” en 1997-1998 de untotal de 21 sitios que se beneficiaron de una financiación basada en laescuela; el número de escuelas “imán” podría aumentar en el futuro, yaque todas las escuelas de Pittsburgh están incluidas en los programas definanciación basada en la escuela.

La mejora de la financiación de la educación vocacional constituyeel segundo ajuste importante relacionado con la naturaleza programáticadel currículo. La financiación adicional de la educación vocacional enlas escuelas secundarias tiene una larga tradición en la financiación delas escuelas de América del Norte (Odden y Picus, 1992). Browardincluyó nueve diferentes ponderaciones por educación vocacional en sufórmula de financiación basada en la escuela, siguiendo en gran medidalas ponderaciones por educación vocacional utilizadas por el estado deFlorida para financiar cada distrito escolar. Las ponderaciones fueron de1,963 para los programas de educación vocacional tradicionales (unaponderación cercana a 2,0) y, para programas separados de educaciónvocacional, el rango iba desde 1,168 para programas exploratorios hasta1,651 para programas de tecnología (industrial arts programmes).Cincinnati aportó un ajuste global uniforme para la educaciónvocacional por ETC para todos los programas de educación vocacional.Pittsburgh y Seattle retuvieron la financiación de la educaciónvocacional en la oficina central y no delegaron estos recursos a lasescuelas secundarias.

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Cuadro 9.8 Ajustes por currículo en cinco distritos de América del Norte

Nota: NA = no se aplica.* Las escuelas major reciben una financiación por estudiante, mientras que las escuelas minor reciben un monto fijo por escuela, independientemente de sumatrícula.

Actividad Broward Cincinnati Edmonton Pittsburgh Seattle

Escuelas “imán” $10,1 millones para 13 Major:* Montos por NA Montos por estudiante NAescuelas primarias, 10 estudiante desde $374 desde $100 hasta $126intermedias y 9 hasta $1.274secundarias. Las fórmulasvarían para el personal y Minor:* Montos porel material adicionales. escuela desde $10.000

hasta $65.000

Educación vocacional Factores de ponderación que Ajuste global por ETC NA NA NAvarían desde 1,211 hasta para todos los 1,651 para programas programasespeciales, y una ponderaciónde 1,963 para programas tradicionales

Lengua extranjera NA NA Tasas diferenciales NA NApara 12 programas distintos de lenguas

Prevención del Factor de ponderación NA NA NA NAabandono de 1,458

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Edmonton aportó recursos para enseñar lenguas extranjeras,financiando 12 programas diferentes. La financiación depende tanto delnúmero de programas de lenguas extranjeras impartidos en la escuelacomo de la matrícula en cada uno de ellos.

Broward también aplicó un factor ponderado de 1,458 para losprogramas de prevención del abandono escolar. Una posible razón deluso extensivo de la ponderación por estudiante en Broward es que estaha sido la manera en que muchas necesidades especiales han sido tenidasen cuenta durante años en Florida. Florida tiene el sistema más ampliode ponderación por estudiante en todos los EE.UU. (Gold et al., 1995).Broward incluye casi todas las ponderaciones del estado para determinarel presupuesto de cada escuela.

(c) Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de losestudiantes

Los cinco distritos han creado múltiples ajustes para lasnecesidades especiales de educación de sus estudiantes. A partir de losrecursos locales y estatales, ellos proveen ajustes basados encaracterísticas sociodemográficas, puntajes de rendimiento, dominio dela lengua inglesa, así como por minusvalía mental y física. La riqueza delos diversos ajustes indica que existe una deontología profesional entreestos distritos, según la cual es justo y bueno proveer ingresosadicionales para que los profesores puedan prestar servicios adicionalesa los estudiantes que tienen necesidades excepcionales de educación.

i) Desventaja económica o educacional: Aunque los cuatro distritosde los EE.UU. reciben fondos considerables del programa federalTitle I para los estudiantes de bajo nivel de rendimiento encomunidades de bajos ingresos, Pittsburgh y Seattle suplementanesta provisión con montos adicionales basados en el statussociodemográfico. Seattle aportaba fondos adicionales paraestudiantes que reunían las condiciones para el programa dealmuerzo gratuito o a precios reducidos, un programa que proveealmuerzo gratuito a los estudiantes provenientes de familias con uningreso por debajo del nivel de pobreza (alrededor de $16.000 parauna familia urbana de cuatro miembros) y almuerzos a preciosreducidos para familias con un ingreso de hasta un 150% superioral del nivel de pobreza (unos $24.000), reconociendo que lapobreza es un indicador general de la necesidad de servicios

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adicionales de enseñanza. Las ponderaciones son 0,087, 0,109 y0,18, proveyendo $212, $266 y $439 para los estudiantes de lasescuelas primaria, intermedia y secundaria, respectivamente.

El programa de Pittsburgh promedia el porcentaje deestudiantes en una escuela que reúne las condiciones para elalmuerzo gratuito o a precio reducido con el porcentaje deestudiantes que no viven con ambos padres, multiplica elporcentaje resultante por el número de alumnos de la escuela yprovee un monto adicional de $400 para cada estudiante. Ambosmontos se adicionan a la asignación del Title I, que es provistasegún una fórmula diferente y puede alcanzar $900 por estudianteen escuelas con elevado nivel de pobreza. Ni Broward, niCincinnati, ni Edmonton proveen un monto adicional basado enestos factores, si bien Cincinnati está considerando la posibilidadde agregar dicho ajuste.

Broward y Seattle también proveen fondos extra para alumnosque tienen puntajes inferiores a ciertos niveles en las pruebas derendimiento de los estudiantes del distrito. Broward provee estamejora sólo a las escuelas intermedias y secundarias, y divide laasignación global del distrito, de cerca de $2 millones, entre elnúmero de estudiantes que registran un puntaje inferior al 18ºporcentil en las partes de lectura y matemática de la Prueba deRendimiento de Standford (Stanford Achievement Test). Seattleprovee una ponderación extra pequeña a los estudiantes que registranpuntajes en el nivel del 30º porcentil o por debajo de él. Cuanto másbajo es el porcentil (es decir, cuanto más bajo es el rendimiento), máselevada es la ponderación, siendo mayor para los estudiantes de losgrados 9-12 que para los estudiantes de los grados K-8.

La disyuntiva al proveer ajustes de fondos basados en elrendimiento efectivo de los estudiantes es que la financiación sepierde cuando se mejora el rendimiento. Por consiguiente, a menosque el puntaje del rendimiento se base en el rendimiento de otronivel de escolarización, los efectos de tal aumento de financiación aveces pueden ser problemáticos.

ii) Competencia en lengua inglesa y minusvalía: Broward, Edmontony Seattle proveen ajustes a los alumnos con limitado dominio delinglés, es decir, estudiantes que necesitan ayuda para desarrollarsus competencias en esta lengua. Los tres distritos proveen unaponderación extra para esos estudiantes. Las ponderaciones extraen los tres distritos se sitúan alrededor del 25%, pero debido a que

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se aplican a montos con bases diferentes, proveen distintos nivelesde fondos adicionales, llegando a aproximadamente $475 más porcada estudiante en Broward, a cerca de $850 más por estudiante enEdmonton y un monto extra de $635 para cada estudiante deprimaria y justo por encima de $1.000 más por cada estudiante deeducación secundaria que necesita ayuda para aprender la lenguainglesa en Seattle.

Las estrategias que estos distritos utilizan para proveer ingresosadicionales a los estudiantes minusválidos físicos o mentales son lasmás complejas. Broward, Edmonton y Seattle utilizan ponderacionesde los estudiantes, mientras que Cincinnati y Pittsburgh continúancon asignaciones mediante fórmulas separadas. Broward Countytiene la lista más vasta de ponderaciones adicionales, conponderaciones para estudiantes de programas de educación especialtradicionales de primaria, intermedia y secundaria, ocho diferentesponderaciones para programas separados a tiempo completo y sieteponderaciones para programas a tiempo parcial. Las ponderacionesvarían considerablemente, reflejando la naturaleza de la minusvalía yla intensidad de los servicios requeridos.

Edmonton y Seattle han adoptado un enfoque algo menosdetallado. Edmonton provee ponderaciones en seis categoríasdiferentes, con una división menor y más intensa para tres nivelesde necesidad (ligera, moderada y grave). Ellos registran en una listalas condiciones específicas de minusvalía bajo cada una de lascategorías de ponderación de magnitud. Sin embargo, Seattle haidentificado cinco categorías de necesidades especiales y sóloprovee ponderaciones para estas cinco, diferenciando algunasveces, pero no siempre, la ponderación por grado-nivel dentro de lacategoría. Seattle no identifica una larga lista de las condiciones deminusvalía más tradicionales dentro de las cinco categorías; estátratando de identificar la intensidad del servicio requerido, en lugarde la etiqueta de las condiciones de minusvalía.

Nuevamente, se debe tener cierto cuidado al interpretar lasdiferentes ponderaciones. Dado que la asignación ponderada 1,0varía entre todos los distritos, la misma ponderación generadiferentes niveles de recursos adicionales. Por ejemplo, unaponderación adicional de 1,0 en Broward puede generar cerca de$1.900 más, mientras que la misma ponderación adicional produce$3.127 en Edmonton y $2.441 en Seattle. Estos son niveles muydiferentes de recursos adicionales. El punto esencial aquí es que no

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se deberían comparar las ponderaciones adicionales mismas entrelos distritos, porque los niveles de los montos a los que estánvinculadas son diferentes. La única manera razonable de compararcómo los distritos tratan a los estudiantes con minusvalía escalcular los montos que son realmente provistos.

Para nueve categorías de minusvalía, Cincinnati provee unmonto extra para cada estudiante, con limitaciones relativas altamaño máximo de la clase para cada categoría diferente. El distritoretiene los fondos para un mayor apoyo a la educación especial,incluyendo psicólogos, un centro de servicios de educaciónespecial, tutoría, instrucción en el domicilio, reembolso de laseguridad social, servicios de audiología y servicios generales.Cuando el programa esté implementado plenamente, Cincinnatiplanea convertir las cifras de dólares en ponderaciones deestudiantes.

En 1997-1998, Pittsburgh no otorgó a las escuelas muchaautoridad sobre los sustanciales recursos existentes en el sistemapara los estudiantes con minusvalías. El distrito está investigandocómo podría delegar esta autoridad presupuestaria en el futuro,junto con varios otros ingresos para programas por categorías, perodecidió retener el control central sobre los recursos para losservicios y programas de educación especial del período 1997-1998.

(d) Componente 4: Necesidades del sitio escolar

i) Asignación al sitio escolar: Tres distritos proveen asignacionesbásicas: Broward, Cincinnati y Seattle. El primer aspecto de estasasignaciones básicas es que son bastante amplias: teniendo encuenta a todos los distritos, va desde un rango de $175.000 para elnivel primario hasta otro de más de $1,2 millones para elsecundario. Para una escuela primaria de 500 estudiantes, ellaprovee una base de cerca de $350 por estudiante; para una escuelasecundaria de 1.500 estudiantes, la base es de $800 por estudiante.

En estos tres distritos, las asignaciones básicas para lasescuelas intermedias y secundarias son sustancialmente másgrandes que las asignaciones para las escuelas primarias. En efecto,en Broward la asignación básica para la escuela intermedia es casidos veces mayor que la asignación básica para la escuela primaria,y aquella para la escuela secundaria es alrededor de tres veces la

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asignación para la escuela primaria. En Cincinnati, sin embargo, laasignación básica para las escuelas intermedias es sólo ligeramentemás elevada que para las escuelas primarias; la asignación de baseestá destinada a sufragar un director, uno o más bibliotecarios,consejeros en las escuelas secundarias, un operador de planta físicay fondos para el currículo.

En Broward, además, la asignación básica es provista para eltamaño más pequeño de escuela primaria, intermedia y secundaria,y luego aumenta en varios miles de dólares (el monto aumentasegún el nivel de educación) a medida en que aumentan los nivelesde matrícula. Por ejemplo, una escuela intermedia con 860estudiantes recibiría una asignación básica de alrededor de$840.000. Pero por cada 100 estudiantes ETC adicional recibiríaentre $13.000 y $43.000 más; el monto extra variaría en diferentesniveles de los aumentos de 100 estudiantes. El punto esencial aquíes que las escuelas más grandes reciben una asignación básica aúnmás grande.

En síntesis, los tres distritos proveen una asignación básicaque pretende aportar un nivel relativamente alto de recursos básicosa la escuela, no tan sólo la dotación mínima de personaladministrativo para una escuela, y la base tiende a sersustancialmente más grande para las escuelas secundarias que paralas escuelas primarias.

ii) Ajustes para las escuelas pequeñas: Estos ajustes se proveen paraasegurar que las escuelas pequeñas dispongan de fondos suficientespara contar con un núcleo de personal administrativo mínimo, talvez un director, una secretaria y un empleado. Pero el monto deestas asignaciones básicas les permiten proveer más que justo elmínimo de personal administrativo. Cincinnati provee un montomás alto por estudiante a las escuelas pequeñas de primaria ($450),de intermedia ($253) y de secundaria ($778). Pittsburgh provee$675 por estudiante por la diferencia entre la matrícula real de laescuela (debajo de 300) y 300, esencialmente un aumento para laescuela pequeña. Por consiguiente, una escuela con 250 estudiantesrecibiría $33.750 más y una escuela con 200 recibiría $67.500.

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9.5 Evaluación y análisis

(a) Estructura general de las fórmulas

Las cinco fórmulas de financiación basada en la escuela analizadasanteriormente representan innovaciones bastante sofisticadas en lafinanciación de la escuela en América del Norte. Si bien Edmonton haestado implementando su sistema de financiación basada en la escueladurante más de dos décadas, las fórmulas en los otros cuatro distritos sonbastante nuevas (tres han sido implementadas por primera vez durante elaño escolar 1997-1998). El cuarto, en Cincinnati, esta programado paraser implementado en 1999-2000, si bien varias escuelas piloto deCincinnati tienen autoridad sobre su presupuesto en 1997-1998 (elmonto del presupuesto se calculó según las fórmulas tradicionales dedotación de personal a la escuela). Cincinnati también mostrará a lasescuelas cuál habría sido el presupuesto basado en la escuela en 1998-1999 si ellas hubieran tenido que implementar el programa en ese año,de modo que las escuelas empiecen a planificar el presupuesto que lafinanciación mediante fórmulas les aportará el año siguiente.

Dada la novedad de estas fórmulas, su exhaustividad y susofisticación representan un logro considerable. Sólo el tiempo dirácómo evolucionan las fórmulas, especialmente en lo que se refiere a lafinanciación de programas por categorías. Pero tratándose de losesfuerzos de los primeros años, las fórmulas representan un gran pasocuidadosamente reflexionado hacia la financiación basada en la escuela.

Se debe prestar más atención a las funciones centrales en contrastecon las funciones del sitio en por lo menos cuatro de los distritos de losEE.UU. Dado que estos distritos forman parte de la New AmericanSchools (NAS) y, en última instancia, permitirán que cada escuelaseleccione y se reestructure en función de un diseño escolar global,necesitan rediseñar el conjunto de su sistema escolar para convertirlo enotro que sostenga a un sistema de gestión descentralizado. Como partede este proceso, los distritos necesitan renunciar, o por lo menos reducirdrásticamente, algunas funciones centrales (por ejemplo, apoyo alcurrículo, personal y administración general) y fortalecer otras (porejemplo, planificación, evaluación, rendición de cuentas y sistemas deinformación) y ajustar el presupuesto de la oficina central de maneraconsecuente. Todas las otras funciones y sus presupuestos deben serdelegados a las escuelas. Si bien estos distritos se han involucrado encierto grado en el proceso de análisis, éste se debería convertir en su foco

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de atención y el contraste entre las participaciones retenidas y delegadasen el presupuesto se deberían remontar a esas decisiones. Esto no es loque sucede actualmente.

Todas las fórmulas desarrolladas hasta la fecha son relativamentecompletas, es decir, con asignaciones básicas para los estudiantes,mejora por grado-nivel, mejora del currículo, diversos ajustes paranecesidades específicas de los estudiantes y ajustes para los sitiosescolares en términos de asignaciones básicas y aumentos por tamañopequeño. En otras palabras, al diseñar sus fórmulas de financiación,todos los distritos han tomado en consideración una gama denecesidades de recursos de las escuelas.

(b) Transparencia

En Edmonton, Pittsburgh y Seattle todas las fórmulas son deconocimiento público y transparentes. En efecto, en Edmonton y Seattleestán disponibles en un sitio de la World Wide Web y, por tanto, ¡sontransparentes para todo el mundo! Todos los documentos relativos alpresupuesto también están disponibles en las bibliotecas públicas deEdmonton. Por otra parte, las fórmulas en Broward, si bien son públicas,están enterradas en espesos documentos de carácter presupuestario y noson fácilmente asequibles. Es difícil pronunciarse sobre la transparenciade las fórmulas de Cincinnati, dado que sólo se utilizarán en el añoescolar 1999-2000. Los presupuestos actuales de Cincinnati sontransparentes, pero no todos los aspectos de la construcción de lafórmula se describen en los documentos que se están distribuyendoampliamente.

En Seattle, la fórmula de financiación no sólo está disponible paratodo el mundo en la Web, sino que los directores de escuela puedenelaborar sus nuevos presupuestos escolares en el sitio de la Web. Seattleestá empezando a mostrar cómo se puede explotar el poder de lastecnologías de la informática, mediante la Internet, para crear y manejarestos nuevos tipos de políticas descentralizadas.

(c) Equidad

Dado que las fórmulas incorporan numerosas dimensiones quetienen en cuenta diferentes necesidades del sitio escolar, de losestudiantes y de la educación, es justo decir que ellas representanesfuerzos para diseñar e implementar un sistema de financiación

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equitativo. Cuando Pittsburgh descentralice sus presupuestos para elprograma federal Title I y para la educación especial, el conjunto de loscinco programas representará esfuerzos globales y sofisticados parahacer que la financiación basada en la escuela sea equitativa en relacióncon varias cuestiones. Si bien podría haber cierta discusión sobre lamagnitud exacta de muchos de los ajustes y ponderaciones que se hanprovisto, es evidente que estos cinco distritos han tratado de diseñarsistemas de financiación basada en la escuela justos y equitativos, quereconocen una variedad de circunstancias especiales.

Quizá la ponderación en favor de los alumnos de primaria enBroward y Seattle, así como la casi igual asignación entre todos losniveles de educación en Edmonton, sean los elementos de equidad mássorprendentes de las fórmulas, que constituyen prácticas muy diferentesde las tradicionales ponderaciones más altas para los estudiantes deeducación secundaria. Los diferentes enfoques utilizados en esta áreahacen visible un dominio de la gestión de la educación que merece másatención académica a fin de determinar si los enfoques históricos paraproveer más recursos a los alumnos de mayor edad siguen teniendovalidez.

(d) Eficiencia

Dado que estos programas de financiación escolar han comenzadoa implementarse sólo desde comienzos del año escolar 1997-1998(excepto en el programa de larga data en Edmonton), es difícilpronunciarse sobre cuestiones de eficiencia basándose en datos oresultados. Al mismo tiempo, sin embargo, se pueden formular ciertasconjeturas acerca de la eficiencia.

La primera es que las nuevas fórmulas de financiación basada en laescuela en los EE.UU. han delegado recursos para los programasregulares de instrucción y la administración de los sitios escolares, perovarían mucho en el grado en que han delegado recursos para otrasfunciones. Una de esas categorías es la financiación para los programaspor categorías de necesidades especiales destinados a los estudiantesminusválidos y a los alumnos provenientes de medios sociales pobres,que pueden llegar a constituir hasta el 30% del presupuesto de un sitioescolar y representar un gran monto de recursos que se pueden reasignara usos más eficientes (Odden, 1997). Estos programas representanfondos comunes financieros considerables que potencialmente sepodrían distribuir más eficientemente a nivel del sitio escolar,

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especialmente si la investigación sobre el uso previo de estos recursos hadado cuenta de pocos efectos positivos. Además, los distritos han sidorenuentes a delegar autoridad sobre el funcionamiento y elmantenimiento, otra función donde la eficiencia se puede producir anivel del sitio escolar. Finalmente, los distritos han actuado lentamenteen lo referente a la reducción de personal en la oficina central, lasoficinas de currículo y administración general, y la delegación de estosfondos a nivel del sitio escolar. Por consiguiente, si bien las fórmulas definanciación representan un significativo desplazamiento hacia ladelegación de la financiación a los sitios escolares, en su forma actual sequedan cortas en relación con una más plena delegación posible de losfondos.

(e) Eficacia

Hay una gran esperanza de que la delegación de la financiación a laescuela mejore no sólo la eficacia del gasto en educación, sino tambiénla eficacia global de los sistemas de educación que implementan estosprogramas. Como se mencionó al comienzo de este capítulo, el contextopara el desarrollo y la implementación de la financiación basada en laescuela es un foco de atención para lograr un drástico mejoramiento delos resultados de la escuela en términos de rendimiento. Las estrategiasque en esta área han desplegado los cuatro distritos de los EE.UU. sonparte de una estrategia más amplia destinada a identificar diseñosescolares globales de alto rendimiento, uno de los cuales debe serseleccionado por cada sitio. Además, los fondos delegados estándestinados a financiar el diseño mismo, que tiene en cuenta el currículo(qué se enseña) y el programa de instrucción (cómo se enseña), laorganización del aula y de la escuela, así como la dotación de personaly de recursos a la escuela. Se espera que todos los recursos del sitioescolar serán asignados para sufragar las necesidades del diseño elegidoy que en un período de tres a cinco años cada escuela se reestructure a símisma en función del diseño seleccionado.

Debido a la sustancial vinculación entre la centralización y laselección de un diseño escolar de alto rendimiento, así como a laexistencia de un número cada vez más grande de pruebas de que estosdiseños mejoran el rendimiento de los estudiantes (Fashola y Slavin,1997), es dable esperar que los planes de financiación basada en laescuela en los cuatro distritos de los EE.UU. produzcan una elevacióndel nivel de rendimiento de los estudiantes. Respuestas claras en esta

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área sólo aparecerán con el tiempo y tras una cuidadosa investigación.Aunque el programa de Edmonton no está explícitamente

vinculado a los diseños escolares, el distrito ha aprobado estándares deeducación durante los últimos años y actualmente es más explícito en suvoluntad de que las escuelas ejerzan el control sobre su presupuesto yprogramas, con estrategias diseñadas más explícitamente para mejorar elrendimiento de sus estudiantes en relación con los nuevos estándares.

(f) Administración

En cuanto a la administración y la eficiencia y eficaciaadministrativas, los cuatro distritos de los EE.UU. muestran resultadosambivalentes. Edmonton está bien administrado y ya ha delegado elgrueso de su presupuesto. Los cuatro distritos de los EE.UU. se quedancortos en lo que respecta a la vinculación de un presupuestodescentralizado con un sólido análisis de lo que se debería administrarcentralmente y lo que se debería administrar a nivel de sitio, por lo que hanretenido diversas funciones que, sin duda, pueden y deben ser delegadas.

Al mismo tiempo, el uso de la Internet para proveer un sistema deinformación basado en la escuela mediante el cual se pueda operar elsistema de financiación basada en la escuela representa un importanteavance en Seattle (http://sps.gspa.washington.edu/sps/) y Edmonton(http://www.epsb.edmonton.ab.ca). En efecto, una clave para unaefectiva descentralización es crear un sistema que brinde a la escuela,que es la nueva arena de la toma de decisiones, información tan detalladacomo aquella de la que dispuso el distrito en el pasado. En efecto, larazón principal por la que la descentralización puede funcionar en elcontexto actual es que la computadora permite que las organizacionesdistribuyan y aporten información a cada persona.

9.6 Conclusión

Los cinco distritos perfilados en este capítulo representanformidables esfuerzos realizados en América del Norte para diseñar eimplementar sistemas de financiación basada en la escuela. Los sistemasno sólo son globales y sofisticados, sino que también están vinculados aobjetivos estratégicos de los distritos destinados a mejorar drásticamenteel rendimiento de los estudiantes. Los sistemas no se presentan comofines u objetivos en sí mismos, sino como parte de esfuerzoseducacionales más amplios para adoptar estándares más elevados y

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http://sps.gspa.washington.edu/sps

http://www.epsb.edmonton.ab.ca

rigurosos de contenido y rendimiento, descentralizar las operaciones delnivel distrital al nivel del sitio escolar, contar con escuelas queseleccionen diseños de alto rendimiento como su visión para la mejora ytener escuelas que se reestructuren a sí mismas siguiendo esos diseñosdurante un período de tres a cinco años, incluyendo la reasignación desus recursos en función de esos diseños. Por consiguiente, estosprogramas de financiación basada en la escuela están fuertementevinculados a estrategias educacionales para producir más elevadosniveles de rendimiento de los estudiantes. Dadas estas interconexiones,es muy elevada la probabilidad de que la adopción de estos programasserá acompañada de una mayor eficiencia, eficacia y productividad.

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Capítulo 10

Estudio de caso 4: La financiación de escuelasmediante fórmulas

en Nueva Zelandia

Nicholas Pole


En la década de los noventa, tras la aprobación de la Ley deEducación de 1989 (Education Act 1989), el sistema educacional deNueva Zelandia fue descentralizado dentro de un marco nacional deorientaciones y rendición de cuentas. Estas reformas tomaron en cuentaciertas críticas de larga data a la administración escolar en NuevaZelandia que habían sido identificadas en el informe de un grupo detrabajo constituido por el gobierno titulado “Administrar para lograr laexcelencia: la administración eficaz en educación” (Administering forexcellence: effective administration in education) (Picot, 1988). El grupode trabajo formuló cinco críticas clave: excesiva centralización en latoma de decisiones, complejidad por “excesivo número de cuestionespor decidir”, falta de información y elección, carencia de prácticaseficaces de gestión y sentimientos de impotencia.

Un Libro Blanco del gobierno “Las escuelas del futuro” (Tomorrow’sschools) (Lange, 1988), que fue preparado como respuesta al informePicot, hizo mucho hincapié en la descentralización de la responsabilidad yla gestión de la educación a las comunidades locales. Esto se concretócuando la Ley de Educación de 1989 estableció un modelo de gestión paralas escuelas públicas donde los Consejos de Administración (constituidosfundamentalmente por padres de familia elegidos y el director) asumieronla responsabilidad del control de sus propios recursos educacionales, queserían utilizados como ellos lo decidirían en el marco de las orientacionesgenerales establecidas por el Estado.

Los Consejos de Administración fueron guiados en la toma dedecisiones por las Orientaciones para la Educación Nacional (National

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Education Guidelines) que, desde 1993, incluyeron informacióndetallada relativa a los objetivos de la educación, orientaciones para laadministración nacional y marcos de referencia nacionales para elcurrículo. Las Orientaciones para la Educación Nacional dieronprioridad a varios objetivos: los más altos estándares de rendimientoeducacional; mejora de la igualdad de oportunidades; mejora de lacapacidad de los neozelandeses para competir a escala internacional;mejores niveles de alfabetización y matemática básicas; programas másamplios de ciencia y tecnología; logro de la excelencia mediante laformulación de objetivos claros de aprendizaje; provisión de programasindividualizados para satisfacer las necesidades del estudiante; aumentode la participación y el éxito de los maoríes;3 y la búsqueda de un mayorrespeto de la diversidad del patrimonio étnico y cultural de la poblaciónde Nueva Zelandia. Las Orientaciones para la Educación Nacionaltambién cubrieron asuntos relacionados con la responsabilidad por elcurrículo, la práctica del personal, la gestión financiera y de lapropiedad, la legislación sobre la salud y la seguridad, así como sobre lapolítica relativa a la matrícula. La piedra angular de este nuevo enfoquepara proveer educación fue la exigencia de que las escuelas públicasdebían establecer un “contrato” (charter) que representaba uncompromiso de cada Consejo de Administración con el Ministro deEducación con respecto a los fines, propósitos y objetivos de la escuela.

En 1993 se creó una Oficina de Evaluación de la Educación(Education Review Office), como un organismo gubernamentalautónomo y se le confirió la autoridad de monitorear, evaluar e informarsobre la naturaleza y la calidad de la educación escolar. Este organismotambién recibió un mandato para efectuar evaluaciones periódicas deescuelas individuales a fin de informar sobre hasta qué punto losConsejos de Administración estaban actuando legalmente y teniendo encuenta sus obligaciones y compromisos, especialmente los relacionadoscon la calidad de la provisión del servicio.

Estos cambios considerables en la gestión y el funcionamiento delsector de la educación coincidieron con un programa general dereestructuración y reforma del sector estatal que inició el Cuarto GobiernoLaborista (Fourth Labour Government) (Boston y Holland (ed.), 1990;Boston et al., 1991; Easton, 1997). Las reformas pretendían mejorar laeficiencia y la eficacia de la provisión de servicios sociales, mejorar la

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3. Los maoríes constituyen la población indígena de Nueva Zelandia y representan el 14,5% de lapoblación total del país.

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rendición de cuentas y aumentar la transparencia en la asignación y ladistribución de los recursos. Como resultado, los Consejos deAdministración recibieron los recursos directamente del gobierno porintermedio del Ministerio de Educación sin que otro intermediario uorganismos regionales se involucraran en la toma de decisiones o en lagestión de los recursos. En el sector escolar, esta descentralización delpoder fue percibida como la ubicación de la toma de decisiones ahí dondetendría el máximo impacto, lo que, a su vez, se esperaba que tuviera porresultado una mayor solidaridad entre todos los actores interesados, elmejoramiento de la capacidad de respuesta de la escuela a las necesidadesde la comunidad, una mayor rendición de cuentas por los resultados a nivelde la escuela, mejores oportunidades para la autoevaluación y prácticasinnovadoras, así como el mejoramiento del rendimiento de los profesores.

10.2 El presupuesto escolar: las partes centralizadas y laspartes delegadas

El Consejo de Administración de una escuela es responsable de lasupervisión de la gestión y de sus recursos, incluyendo su presupuesto.Dentro de esta estructura, el director, quien es designado por el Consejode Administración, actúa por delegación de autoridad como su DirectorGeneral (Chief Executive Officer) y tiene la responsabilidad de laadministración cotidiana de la escuela. Dado este alto nivel dedescentralización, se consideró importante asegurar rigurososprocedimientos de rendición de cuentas y de informes. Todos losConsejos de Administración, por consiguiente, deben producir uninforme anual que contiene un estado de cuentas verificado que debe serpuesto a disposición de la comunidad escolar y del Ministro deEducación. Los balances generales basados en estos informes sonconsolidados para todas las escuelas y presentados al Parlamento.

La intención primigenia de las reformas fue que a las escuelas seles asignara presupuestos a suma alzada para que compraran la mayoríade los insumos que requerían. Hasta la fecha esto sólo ha tenido éxitoparcialmente, pues las escuelas reciben financiación para cubrir susactividades operacionales, pero la responsabilidad del pago directo delos salarios de los profesores de la mayoría de las escuelas permanece enel gobierno central.

Se han elaborado dos enfoques para la asignación de los salarios delos profesores: las Escuelas Financiadas Centralmente (EFC) y las

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Estudio de caso 4: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Nueva Zelandia

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Escuelas Financiadas Directamente (EFD).4 La mayoría de las escuelasse financia centralmente y el componente ‘salarios de los profesores’ delos gastos de una escuela es pagado directamente por el Ministerio deEducación. Sin embargo, una escuela puede escoger que se la financiedirectamente por el costo de sus profesores. Este programa EFD fueintroducido a comienzos de 1996. Fue la prosecución de un ensayo (elPrograma de Subvención del Salario de los Profesores - Teachers SalaryGrant Scheme) introducido en 1992. La intención de la financiacióndirecta fue aumentar el monto total de recursos descentralizados a nivelde la escuela y, por consiguiente, dar a los Consejos de Administraciónmayor flexibilidad en sus decisiones financieras (Edwards, 1993;Edwards, 1994; Dixon y Edwards, 1995). La financiación de los salariosde los profesores en las EFD se basó inicialmente en un promedio globalcalculado para todos los puestos de enseñanza establecidos como partede los derechos de una escuela relativos a la dotación de personal. Estorestringía, parcialmente, el ingreso de algunas escuelas en el programa,ya que su perfil de salarios era tal que incluso con la introducción de unaprima en su programa eran perdedoras netas en el corto plazo. A fines de1997, sólo el 11% de las escuelas estaban funcionando bajo el programaEFD. Desde mediados de 1998 se cambió la fórmula para calcular lafinanciación de los salarios de los profesores y se pasó a hacerlo sobre labase del máximo nivel de la escala de salarios por oposición alpromedio. Hasta la fecha, esto ha posibilitado que los participantes quese incorporan voluntariamente al programa hayan aumentado hastarepresentar casi el 30% de las escuelas públicas, que emplea al 37% delos profesores de estas escuelas.

El programa EFD ha sido vigorosamente combatido por lasorganizaciones de profesores, quienes consideran que tiene el potencialpara eliminar la negociación colectiva de salarios y condiciones detrabajo a nivel nacional. Esto es así a pesar de que los Consejos deAdministración son empleadores legales de los profesores. Estasorganizaciones también están preocupadas de que los gobiernossucesivos fracasen en mantener el poder adquisitivo de la subvención alas EFD, de que haya presiones sobre las escuelas para que aumenten elnúmero de alumnos en las aulas, de que se empleen profesores de menorcalidad y con menos experiencia, y de que pueda haber reaccionesadversas del público contra los profesores, si se produjeran bancarrotasdebido a una mala administración de los recursos por parte de los

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4. Desde julio de 1998 el título de este programa de financiación ha sido cambiado por “OpciónTotalmente Financiada” (Fully Funded Option).

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Consejos de Administración. Muchos Consejos de Administración, dadoque están constituidos por voluntarios, también han sido reacios a asumiruna carga adicional de trabajo asociada con estas responsabilidades másamplias, especialmente cuando esto podría conducir a la necesidad denegociar los contratos de empleo de los profesores.

Por consiguiente, la asignación del presupuesto de la escuela enNueva Zelandia está dividida en tres partes distintas: la dotación delnúcleo de profesores y de personal directivo de la administración, lasprincipales inversiones en obras y los fondos de funcionamiento. Sólo ladotación del núcleo de profesores y de personal directivo de laAdminsitración en las EFD y el presupuesto de funcionamiento en todaslas escuelas están bajo el control de la escuela y se pueden considerarobjeto de la financiación mediante fórmulas.


La financiación operacional de todos los factores que no sonprofesores y administradores de nivel superior no está afectada paraningún propósito específico (Ministry of Education, 1997) e incluye loscuatro componentes de una fórmula de financiación que fueronmencionados en el Capítulo 3: asignación básica por estudiante, mejoradel currículo, necesidades suplementarias de educación de losestudiantes y necesidades del sitio escolar. Los Consejos deAdministración tienen plena capacidad de decisión para establecer susprioridades de gasto y gestionar toda la subvención operacional como loconsideren necesario para lograr los objetivos establecidos en sucontrato. La creación inicial de este marco de referencia de lafinanciación tomó en consideración los costos reales, pero tambiénmodeló estructuras de costos en función de las necesidades de grupos de“escuelas típicas” de diferentes tamaños. En este marco de referenciahubo la intención explícita de no financiar diferencialmente en funciónde la localización regional; sin embargo, se reconocieron variaciones enel tamaño de las escuelas, junto con algunas condiciones en relación conel sitio escolar, como en lo referente al consumo de energía.

Si bien la estructura básica de la fórmula de financiación hapermanecido bastante estable desde que se introdujo a comienzos delaño escolar 1990, se han añadido algunos elementos y varios han sidomodificados. La adición de nuevos elementos ha sido en gran medida elresultado de iniciativas de política del gobierno que han identificadonuevos resultados para el sector (como en el caso de la financiación de

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la orientación profesional o de la subvención para la educación especial)o como consecuencia del colapso y la reconstitución de actividadesexistentes. También ha habido un cambio de los derechos y la dotaciónde puestos de personal a ellos asociados, financiados directamente por elgobierno, pasando a una distribución de estos recursos a las escuelasmediante una financiación basada en los estudiantes.

En el Cuadro 10.1 se sintetizan los componentes, dimensiones eindicadores utilizados en la financiación de las escuelas mediante fórmulasen Nueva Zelandia. Este cuadro sintético sigue la estructura generaldelineada en el Capítulo 3. En el análisis siguiente se presenta cada uno delos cuatro componentes de la fórmula de financiación en Nueva Zelandiay también se examinan los elementos de la financiación de los profesoresy la financiación operacional que se relacionan con cada componente.


i) Dotación del núcleo de personal docente y de gestión

Cada escuela pública tiene un derecho garantizado de dotación depersonal docente basado en el volumen de la matrícula. Este derechotiene un componente ‘dotación del núcleo de personal’ y un componente‘gestión’. El derecho a la ‘dotación del núcleo de personal’ estádestinado a tener en cuenta la provisión del currículo en la escuela y seasigna sobre la base de la relación maestro/alumnos a nivel de cadagrado, como se muestra en el Cuadro 10.2.

Separadamente se calcula una asignación para la dotación depersonal administrativo, que está destinada a cubrir el tiempo para quelas escuelas administren todo el proceso del currículo. Esto incluyeasignaciones para el tiempo adicional de gestión a medida que aumentael volumen de la matrícula de la escuela, la provisión de orientación parael estudiante, la complejidad suplementaria resultante de manejarestudiantes con más necesidades de diversidad curricular (especialmenteen el segundo ciclo de la educación secundaria) y la gestión de losprofesores asociados. El componente ‘gestión’ determina el tiempo, queaumenta abruptamente en las escuelas con una matrícula de hasta 200estudiantes y después se estabiliza gradualmente (Ministry of Education,1995). El tiempo se determina de tal manera que reconoce las demandasde provisión de educación a los estudiantes en diferentes niveles. Elfactor matrícula ponderado se determina en función de las relaciones quese presentan en el Cuadro 10.3.

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El Componente ‘Gestión’ se calcula de la siguiente manera:{(0,0003 × Factor Matrícula Ponderado) + 0,017 × √(Factor MatrículaPonderado) + (0,05) × número de profesores asociados}

Si bien las escuelas financiadas centralmente tienen derecho a unadotación de personal hasta los máximos especificados por estasfórmulas, las escuelas financiadas directamente reciben fondos paracubrir los costos resultantes de emplear el equivalente del nivel dedotación de personal docente y de gestión establecido bajo la fórmulaprecedente. En ambos casos, las EFC y las EFD también pueden escogeremplear profesores adicionales a los que ya han sido provistos porderecho, ya sea mediante la financiación de operaciones, por una parte,o de fondos recaudados localmente, por la otra. Obviamente, la mayorfinanciación ofrecida a las EFD brinda más oportunidades a estasescuelas para que modifiquen sus insumos de dotación de personal. Laspruebas de las que se dispone hasta hoy indican que este grupo deescuelas ha tendido a utilizar los recursos adicionales provistos bajo esteprograma para emplear profesores adicionales y, en segundo lugar, queestas escuelas no han tratado de maximizar sus niveles de dotación depersonal mediante el empleo de profesores menos experimentados.

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Componente 1: Asignación básica por estudiante1.a) Asignación Básica (personal) 1.a) Derecho a la dotación del núcleo del personal 1.a) Relación maestro/alumnos1.b) Suplemento por grado-nivel 1.b) Matrícula diferenciada por nivel y grado/año 1.b) Matrícula ponderada – utilizando 4 categorías de

ponderación por grado-nivel (A1-6, 7-8, 9-10, 11-15)1.c) Asignación básica (financiación) 1.c) Financiación operacional básica 1.c) Matrícula total1.d) Asignación básica (reemplazo) 1.d) Financiación de profesores suplentes o 1.d) Número total de profesores

reemplazantesComponente 2 : Mejora del currículo

2.a) Currículo de tecnología en los centros de artes 2.a) Matrícula total en los centrosy oficios

2.b) Programas de educación para la transición 2.b) Total de ETC (si es una Escuela de Tecnología)2.c) Programas de lengua maorí 2.c) Matrícula total maorí2.d) Escuela especial 2.d) Matrícula total de estudiantes especiales

Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes3.a) Status socioeconómico 3.a) Indicador de desventaja socioeconómica3.b) Currículo de la escuela especial 3.b) Matrícula total ponderada por desventaja3.c) Orientación profesional 3.c) Monto fijado para las escuelas que tienen segundo ciclo

de educación secundaria – ponderado por desventajaComponente 4 : Necesidades del sitio escolar

4.a) Tamaño de la escuela (ajuste para las escuelas 4.a) Matrícula total < 390 estudiantespequeñas)

4.b) Localización (en términos de aislamiento) 4.b) Más de 30 km a ciudad de 2.000 ó más habitantes4.c) Costos de funcionamiento del sitio (servicios) 4.c) Montos históricos4.d) Costos de funcionamiento del 4.d) Área interior de la escuela y terrenos en m2

sitio (limpieza, calefacción, mantenimiento)4.e) Costos de funcionamiento del sitio (seguro, 4.e) Matrícula total

vandalismo)

Nota: A1 es equivalente al primer año de escolaridad. Los estudiantes progresan en la escuela sobre la base de la promoción automática.

Cuadro 10.1 Relaciones entre Componentes, Dimensiones e Indicadores en el desarrollo de una fórmula definanciación de una escuela en Nueva Zelandia

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Cuadro 10.2 Niveles de dotación de personal para las escuelas públicas

Año de escolaridad Relación Ponderaciones implícitas maestro/alumnos de la dotación de personal

Año 1-3 1:23 1,00Año 4-6 1:29 0,79Año 7-8 1:29 0,79Año 9-10 1:25 0,92Año 11 1:23 1,00Año 12 1:18 1,28Año 13 1:17 1,35

Cuadro 10.3 Factor de ponderación utilizado para calcular la asignación de tiempo de gestión de la escuela

Año Factor de Ponderación de la Matrícula

Año 1-3 Matrícula × 4,0Año 4-6 Matrícula × 3,5Año 7-8 Matrícula × 3,5Formación en artes y oficios Matrícula × 0,5Año 9-10 Matrícula × 7,0Año 11 Matrícula × 9,0Año 12 Matrícula × 15,0Año 13 Matrícula × 16,0

ii) Financiación operacional

La asignación de financiación operacional para todos los factoresque no son personal docente ni administradores de nivel superior está engran medida “influida” por el número de alumnos matriculados. Lastasas de financiación por estudiante se establecen en cuatro niveles ytratan de reconocer el costo (excluyendo el salario de los profesores) enel que se incurre al educar a los alumnos en un nivel determinado. Losestudiantes que se encuentran en sus primeros seis años de escolaridadreciben una financiación que se sitúa en el más bajo nivel y las tasas definanciación aumentan con la edad de los estudiantes, de modo tal quelos estudiantes mayores reciben una financiación que esaproximadamente un 50% superior a la de los estudiantes quecomienzan (véase el Cuadro 10.4). Esta situación refleja generalmente

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mayores necesidades de equipamiento, evaluación y recursos destinadosa los estudiantes de más edad.

En cualquier año, la escuela recibe un derecho de nivel inicial definanciación sobre la base de una matrícula prevista que le ha sidosuministrada al Ministerio de Educación por el Consejo deAdministración y el director de la escuela el año precedente. En lasescuelas secundarias, esto es reemplazado por la matrícula efectiva en elmes de marzo (que se considera como una estimación del nivel máximode matrícula en la escuela), que se convierte en la base de la financiaciónde la escuela para todo el año. En las escuelas primarias se efectúa unacorrección de la matrícula estimada al fin del año (el período del nivelmáximo de matrícula en las escuelas primarias), basándose en larecolección de la matrícula efectiva en el mes de julio. La matrícula queresulta de estos conteos refleja la matrícula formal en la escuela más quela asistencia. En las escuelas secundarias de segundo ciclo, la matrícularesultante del conteo se financia sobre la base de estudiantesequivalentes a tiempo completo en lugar del número de estudiantes.

Cuadro 10.4 Niveles de financiación de los costos operacionales porestudiante

Año Aumento de las tasas en la financiación por estudianteestablecidas en relación con A1-A6 (1997)

A1-A6 1,00A7-A8 1,15A9-A10 1,34A11-A15 1,49

iii) Financiación del reemplazo de profesores

Además de una subvención operacional básica, las escuelas recibenuna asignación para el reemplazo de profesores. La creación de unrégimen de financiación para cubrir los costos de los profesoresreemplazantes en caso de ausencia de los profesores titulares ha probadoser difícil. El programa vigente ha tratado de crear una fórmula para esterecurso, si bien manteniendo un elemento discrecional. Actualmente, losConsejos de Administración son financiados directamente para cubrir loscostos derivados del empleo de profesores reemplazantes para sustituir alos profesores que gozan de licencia por enfermedad. Además, un fondocomún central es manejado por el Ministerio de Educación para

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reembolsar a las escuelas los costos de reemplazo en circunstanciasinusuales o de emergencia, que podrían exponer potencialmente a laescuela a demandas excesivas de sus recursos. Esto incluye la ausencialegítima de un profesor como resultado de una enfermedad prolongada orecurrente. La financiación del reemplazo de profesores se atribuye sobrela base de un derecho de los profesores y las tasas se diferencian entre elsector y el volumen del componente ‘gestión’asignado a cada escuela (conescuelas que tienen directores con carga docente que reciben un nivel másalto de financiación para el empleo de profesores reemplazantes).

b) Componente 2: Mejora del currículo

i) El currículo de tecnología en los centros de artes y oficios

En los años 7 y 8, las escuelas en las que funcionan centros de artesy oficios reciben una dotación adicional de personal para apoyar laprovisión de programas de tecnología. Estos centros especiales utilizanun equipo costoso que requiere ser reparado y actualizadoconstantemente, y usan una gran cantidad de materiales de enseñanzafungibles en sus sesiones de formación práctica.

ii) Programas de educación para la transición

La financiación de los programas de educación para la transicióndel mundo de la escuela al mundo del trabajo se basa en loscomponentes de financiación por estudiante con un monto de $ 17,19para los A9-A10 y $ 19,06 para los A11-A15. Se considera que estafinanciación cubre la dotación de personal administrativo, lasoperaciones y los viajes de carácter educacional asociados con lasiniciativas escuela-trabajo. También se dispone de financiación adicionalpara programas específicos “no convencionales” del segundo ciclo deeducación secundaria que son suministrados ya sea por la escuela o através de los programas de adquisición de la escuela de proveedoresexternos, sobre la base de un pedido anual a un fondo común limitado(de alrededor de $18,7 millones actualmente). Esta fuente adicional estádestinada a cubrir el diferencial existente entre los recursos para laenseñanza y las operaciones, entregados a la escuela para los alumnosmayores y el costo de la compra de un curso para un estudiante a unatercera institución o para que la escuela organice un curso especializadoen un área no convencional.

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iii) Provisión de lengua maorí

También se pueden incluir puestos adicionales de enseñanza en losderechos relativos a la dotación de personal de una escuela, dependiendode la existencia de programas de lengua maorí. La implementación deestas actividades está sujeta a los pedidos formulados por las comunidadesescolares maoríes.

iv) Currículo para las escuelas especiales

Se han creado dos niveles adicionales de subvencionesoperacionales (que en lo esencial son promedios de los montos de lasescuelas regulares) para los alumnos de las escuelas especiales. Estoquiere decir que se asignan fondos suplementarios para los alumnos deprimaria y secundaria de las escuelas especiales fuera de los programasgeneralizados de integración.

c) Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de losestudiantes

Hay tres dimensiones específicas del estudiante dentro del tercercomponente. El primero se concentra en los estudiantes conantecedentes socioeconómicos desfavorables y trata de mejorar susresultados educacionales. Este programa se conoce bajo el nombre deFinanciación Afectada a Logro Educacional (FALE) (Targeted Fundingfor Educational Achievement-TFEA). Las otras dos dimensiones estánprevistas para los estudiantes de educación especial integrados y lasnecesidades de orientación profesional de los estudiantes del segundociclo de educación secundaria.

i) Status socioeconómico de los estudiantes

La Financiación Afectada al Logro Educacional (FDLE) prevéfinanciación adicional por estudiante a las escuelas que acogen a losestudiantes provenientes de comunidades socioeconómicamentedesfavorecidas. Este programa se desarrolló a partir de la fusión de unaserie de recursos que habían sido provistos, sobre la base de un tipo deenfoque “caso por caso”, a fin de mejorar los resultados del aprendizajede los estudiantes provenientes de hogares pobres. Los recursos sedistribuían a menudo sobre la base del “caso mejor presentado”, en lugar

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de la necesidad demostrada, y este enfoque de “licitación” para financiarprodujo cargas adicionales para las escuelas que atendían a las áreasdesfavorecidas, debido a que se requería presentar solicitudes formalespor los recursos adicionales que sólo tenían una garantía limitada deéxito. Como resultado de este enfoque, cierto número de escuelas de lascomunidades más pobres de Nueva Zelandia no recibió ninguna ayudasuplementaria porque no reconocieron su propia necesidad, o por miedoal estigma asociado con la recepción de tales recursos o debido a lafrustración por la complejidad del proceso requerido para asegurar lafinanciación adicional. Otros factores también contribuyeron a esteenfoque más bien caótico para ayudar a los estudiantes desaventajados.Por ejemplo, las tradicionales rivalidades entre regiones del país amenudo suscitaban presiones para asegurar la equidad entre las regiones,sin reconocer que algunas se encontraban en una situación de mayordesventaja que otras. Asimismo, los recursos a menudo tendían a diluirse,ya que los enfoques subjetivos para evaluar las solicitudes dentro de unagama de necesidades daban lugar a una tendencia general consistente enaumentar el número de escuelas que se incluían en estos programas.

El nuevo enfoque aprobado para la asignación de estos recursos fueel producto de una investigación realizada para el Ministerio deEducación a comienzos de la década de los noventa (DialogueConsultants Ltd., 1990, 1991) y fue conceptualmente respaldado por unaserie de investigaciones efectuadas a nivel local e internacional quehabían identificado consistentemente una relación entre los antecedentessocioeconómicos del estudiante y los resultados educacionales (Laudery Hughes, 1990a, 1990b; Nash, Harker y Charters, 1990a, 1990b). Elenfoque aprobado se basaba directamente en investigaciones sobreindicadores sociales realizadas por Ross en Australia para el Programapara Escuelas Desfavorecidas (Disadvantaged Schools Programme)(Ross, 1983). Esta investigación mostró cómo construir indicadoresválidos de desventaja socioeconómica para las escuelas australianas,relacionando las áreas de captación de las escuelas con los distritos parala recolección de datos utilizados por la Oficina de Censos de Australia(Australian Census Bureau) (Ross, Farish y Plunkett, 1988).

Como resultado, la Financiación Afectada al logro Educacional(FADE) ahora se asigna sobre la base de un indicador compuesto de ladesventaja socioeconómica relativa de las comunidades de las cualescada escuela de Nueva Zelandia capta a sus estudiantes. El indicador seconstruye a partir de seis variables, cinco de las cuales son derivadas delos datos del Censo de Población y una, la variable relativa a la etnia, de

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los informes sobre la matrícula escolar. Los componentes seleccionadospara construir el indicador se identificaron originalmente a partir de lasinvestigaciones que estudiaron las correlaciones entre diversosindicadores de desventaja y los puntajes promedio de las escuelas en losexámenes nacionales. El mejor indicador tenía una correlación de 0,85con los puntajes de los exámenes.

La utilización de este indicador compuesto recibió un amplio apoyode la comunidad porque permitió una percepción más amplia de ladesventaja educacional, en lugar de sólo limitarse a factores tales comoingreso u ocupación de los padres de familia. Antes de 1994, estos dosúltimos a menudo fueron utilizados como un criterio, con resultadosambivalentes, para verificar si se tenía derecho a pequeños montos derecursos compensatorios. Una característica importante del indicadorcompuesto era que incluía un factor ‘etnia’ en el reconocimiento de lasbarreras al aprendizaje más allá de las de status socioeconómico que sehabían identificado para los estudiantes maoríes y de las Islas delPacífico (Dialogue Consultants Ltd., 1990). La investigaciónsubsecuente ha reforzado el poder de este indicador como un potentefactor de explicación del rendimiento educacional (Flockton y Crooks,1996) y también ha confirmado el nivel relativamente alto de asociacióndel indicador con problemas de nutrición, aprendizaje y salud (Garden,1996a; Garden, 1996b).

Las variables incluidas en el indicador brindan una evaluación delingreso del hogar, la concentración de la fuerza de trabajo enocupaciones manuales y no calificadas, hacinamiento en el hogar, lafalta de calificaciones educacionales de los padres, dependencia de lossubsidios pagados por la seguridad social y la proporción de la matrículaescolar constituida por estudiantes maoríes y de las Islas del Pacífico.Las cinco primeras variables fueron derivadas de los datos del Censo dePoblación. La selección de información basada en el censo, en contrastecon los datos de encuestas aplicadas a las escuelas, se realizó debido aque los datos no requirieron la recolección de información personalsensible de los estudiantes considerados individualmente o de susfamilias. Además, era mucho más fácil (y barato) de desarrollar, si se lacompara con la recolección de datos de una encuesta escolar, porquesólo se necesitaba que las zonas de captación de la escuela estuvieranvinculadas con los distritos utilizados en el Censo de Población para larecolección de datos. De la utilización de los datos del censo sederivaron beneficios adicionales, porque la comunidad tenía confianzaen que la información utilizada para construir el indicador compuesto no

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podía ser manipulada perjudicialmente, como podría haberlo sido con larecolección de datos de una escuela.

La construcción de este indicador comenzó vinculando las áreas decaptación de la escuela con los distritos censales (denominados enNueva Zelandia ‘meshblocks’, literalmente ‘bloques-mallas’). Los‘meshblocks’ son áreas relativamente pequeñas que se utilizan paraejecutar el trabajo de campo para el Censo de Población y generalmenteestán constituidos por 50 hogares. Ésta es la unidad mínima de análisispara acceder a los datos censales en Nueva Zelandia, y se encontró quemás del 60% de las escuelas de Nueva Zelandia captaban a sus alumnosde entre 11 y 60 ‘meschblocks’. El proceso consistente en vincular lasáreas de captación de las escuelas con los ‘meshblocks’ fue realizadomuy fácil y rápidamente en las áreas urbanas, mediante la utilización delos Sistemas de Información Geográfica establecidos. En el caso de lasescuelas rurales, ahí donde la información sobre las direcciones de loshogares de los estudiantes no da una especificación exacta de lalocalización de sus hogares, las escuelas reciben mapas en los cualesdeben marcar físicamente la localización del hogar de sus estudiantes.

Una vez que se completaron estas relaciones fue posible reformularlos datos contenidos en el archivo de datos del censo utilizando lasescuelas (y ya no los ‘meschblocks’) como unidades de análisis. En otraspalabras, se tenía acceso a todos los datos disponibles en el censo paraconstruir perfiles sociales completos de las comunidades atendidas porlas escuelas de Nueva Zelandia.

A fin de verificar la validez del indicador, se lo sometió a dosformas de análisis. En primer lugar, se mostró que el indicador estabaaltamente correlacionado con los puntajes promedio de rendimiento delas escuelas. En segundo término, los puntajes del indicador de laescuela se utilizaron para clasificar a las escuelas en deciles y secalcularon los valores promedio de las variables utilizadas a fin deconstruir el indicador para cada decil. Esta información produjo un perfilsocial promedio de las escuelas dentro de cada decil. Los resultados delanálisis se presentan en el Cuadro 10.5.

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Cuadro 10.5 Perfil social de las áreas de captación de las escuelaspara cuatro deciles del indicador socioeconómico

Promedios del decil

Variable (%) 1er 4º 7º 10º

Hogares en la categoría de ingreso más baja 26 19 16 9Número promedio de personas por dormitorio 1,5 1,3 1,2 1,2Padres que no han completado la educación primaria 53 36 29 17Padres que reciben prestaciones sociales 42 24 14 7Padres con ocupaciones manuales 29 19 13 7Matrícula de maoríes/isleños del Pacífico 84 30 14 5Padres desempleados 47 29 20 17

En la primera entrada del Cuadro 10.5 se puede observar que el 26%de los hogares en las áreas de captación del 1er decil del indicador estabanen la categoría más baja de ingreso, mientras que sólo el 9% de estoshogares de bajos ingresos estaban asociados con el 10º decil. Este patróngeneral a lo largo de los deciles para todas las variables indicaba que lospuntajes bajos del indicador se identificaban con escuelas que tenían áreasde captación donde mucha gente estaba en la categoría más baja deingreso, la vivienda estaba relativamente hacinada, muchos padres nohabían completado la escuela primaria o recibían prestaciones sociales, yla fuerza de trabajo no era calificada o estaba desempleada. Las escuelascon puntajes más bajos también atendían a comunidades donde muchagente era maorí o isleña del Pacífico. En estas escuelas, las madrestambién tenían más probabilidades que las de otras de haber comenzado lamaternidad cuando eran adolescentes. La situación era la inversa en lasescuelas del 10º decil, es decir, en estas áreas de captación de las escuelashabía mucho menos gente en situación de desventaja socioeconómica conrespecto a la educación, la ocupación, la vivienda, etc.

La financiación suplementaria por estudiante aplicada para afrontarla desventaja socioeconómica es asignada según el sistema descrito en elCuadro 10.6. Se utilizan tres subcategorías de financiación separadasdentro de cada uno de los primeros cuatro deciles, dando un total de 18financiaciones suplementarias que van desde el 63% para los másdesfavorecidos (grupo 1(i)) hasta cero para los más aventajados (grupo10). Cuando este indicador se construyó inicialmente, se planificó que elnivel de financiación ‘cero’ se aplicaría a los deciles 5 y superiores. Sinembargo, con el tiempo, las asignaciones financieras se han ampliadoprogresivamente hasta el 9º decil, lo que ha tendido a “diluir” el planoriginal de concentrar los recursos sólo en las escuelas más

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desaventajadas, pero ha tenido en cuenta los problemas quefrecuentemente ocurren con cualquier determinación rígida de límites.Desde que se construyeron por primera vez, los perfilessocioeconómicos se han utilizado como un mecanismo clave paraafectar una gama de recursos e iniciativas educacionales a las escuelasque acogen a las poblaciones más desfavorecidas de Nueva Zelandia.

Cuadro 10.6 Financiación suplementaria por estudiante para afrontarla desventaja socioeconómica

Indicador del decil Subcategoría Financiación suplementaria (%)

1 (i) 63(ii) 56(iii) 48

2 (i) 42(ii) 35(iii) 30

3 (i) 25(ii) 20(iii) 17

4 (i) 14(ii) 12(iii) 11

5 106 87 69 210 0

ii) Educación especial

También se prevén recursos para las escuelas especiales queatienden a comunidades pobres mediante la utilización de una escalamóvil de fondos suplementarios que está vinculada al indicador de‘desventaja socioeconómica’ descrito anteriormente. Por ejemplo, lasescuelas especiales con puntajes del indicador en el grupo 1(i), el grupoen situación de mayor desventaja, recibe un monto adicional de $34,50por estudiante. Grupos situados en niveles superiores recibenprogresivamente menos hasta llegar a las escuelas del grupo 10, el másfavorecido, que recibe $5 por estudiante.

Los estudiantes con necesidades de educación especial de larga

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data también reciben recursos suplementarios mediante una iniciativaconocida como Programa Continuado de Provisión de Recursos(Ongoing Resourcing Scheme-ORS). Este programa permite que losestudiantes con minusvalías reciban recursos suficientes a lo largo de suscarreras escolares para disponer de apoyo adicional de enseñanza yaprendizaje, así como del apoyo requerido para participar en escuelasespeciales o regulares. El programa focaliza su atención en alrededor del1% de los estudiantes, quienes son evaluados por verificadoresindependientes sobre la base de sus necesidades de apoyo para elaprendizaje en lugar de su categoría de minusvalía. Este grupo deestudiantes se clasifica adicionalmente en categorías de alta y muy altanecesidad, con montos que son cuatro o cinco veces mayores que los delos estudiantes regulares. Los recursos destinados a estos estudiantes songestionados por un tenedor de fondos que compra servicios de educaciónen nombre de estos estudiantes.

iii)Orientación profesionalEl gobierno decidió asignar recursos adicionales para orientación

profesional en la etapa final de la escuela secundaria. Se descubrió quelas escuelas más desfavorecidas tenían más necesidad de este tipo deapoyo, debido fundamentalmente a que un mayor número de estudiantesen estas escuelas las abandonaban prematuramente, corriendo así unmayor riesgo de desempleo. Consecuentemente, los recursossuplementarios en esta área han sido vinculados a los puntajes de lasescuelas en el indicador socioeconómico de desventaja.

d) Componente 4: Necesidades del sitio escolari) El sitio escolarSe asigna una dotación adicional al núcleo de profesores de las

escuelas pequeñas (con matrículas menores de 160 estudiantes),aplicando un tamaño de clase promedio máximo desde los Años 1 hastalos Años 8. Esto se hace para asegurar que ninguna necesidad de unaclase tenga una relación maestro/alumnos mayor de 1 profesor por 28estudiantes. Además del suplemento a la dotación de personal, lasescuelas pequeñas también se benefician de una “base de financiación”suplementaria, que consiste en un monto a suma alzada pagado a cadaescuela sobre la base de un rango de matrícula diseñado para compensarlas “deseconomías de escala” de las escuelas pequeñas y muy pequeñas.Nueva Zelandia tiene muchas escuelas pequeñas y sólo la existencia deesta forma de asistencia ha garantizado la provisión de educación en lasáreas aisladas. Cuando se creó originalmente, la financiación de basetambién incluía una estructura de financiación negativa para las escuelas

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muy grandes, destinada a compensar la ventaja relativa experimentadapor las escuelas grandes debido a la aplicación de tasas promedio definanciación por estudiante.

ii) Localización de la escuela

También se asignan recursos suplementarios a las escuelas ruralesaisladas mediante la adición de la “Financiación Dirigida al Área Rural”(Targeted Rural Funding). Esta asignación está destinada a reconocer elcosto adicional de las exigencias que pesan sobre estas escuelas. Estasescuelas pueden estar en situación de desventaja debido a los costosadicionales en los que se incurre en el suministro de bienes y servicios,costos más altos de transporte para el personal que participa enprogramas de desarrollo profesional y mayores gastos cuando losestudiantes participan en actividades relacionadas con la escuela fuerade su comunidad (por ejemplo, juegos interescolares y actividades quetienen lugar en el pueblo o la ciudad). Los recursos adicionalesasignados a estas escuelas están destinados a estimular la utilización denuevas tecnologías (por ejemplo, tecnologías de computación y serviciosde la Internet), así como instrumentos para superar el aislamiento, ya seacompartiendo los recursos para el desarrollo del currículo entre lasescuelas que se encuentran en situación similar o teniendo acceso arecursos que son más fáciles de conseguir en las escuelas localizadas enpueblos o ciudades.

La “Financiación Dirigida al Área Rural” refleja el fracaso,ocurrido en 1996, de los tres programas aplicados previamente en elmarco de referencia de la financiación: subvenciones por localización enárea remota (remoteness grants), subvenciones especiales para escuelaspequeñas (special grants for small schools) y recursos discrecionalesdestinados a apoyar aquellas escuelas aisladas que aplican enfoquesinnovadores a la provisión del currículo. Al establecer derechos paraestas subvenciones, no se hizo ningún esfuerzo para diferenciar losniveles de aislamiento; la atribución de los derechos se basa más bien enun solo conjunto de criterios y refleja la geografía de Nueva Zelandiacomo dos islas relativamente estrechas en las que hay pocas diferenciasen los grados de aislamiento. El derecho a esta financiación exige que laescuela esté situada a 30 kilómetros de distancia de un centro comercialy de servicios, con una población de 2.000 ó más habitantes, y laausencia de otras escuelas cercanas que ofrezcan educación a estudiantesdel mismo nivel. La determinación de estos criterios se derivó de un

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análisis del tipo de servicios que las escuelas demandarían típicamente aun centro de servicios y la disponibilidad de estos servicios en ciudadesde diversos tamaños. El tamaño de las áreas de población es derivado delos resultados quinquenales del censo, y la distancia entre estos centrosy las escuelas es cartografiada mediante el geocodificador. Ladenegación a recibir este recurso, debido a la proximidad de otra escuelaque provee educación del mismo nivel, ha sido específicamenteincorporada como un incentivo para que las pequeñas escuelas de áreassemejantes traten de reunir sus recursos y funcionen como una solaentidad a fin de ser más eficientes y mejorar la gama de programas quepueden impartir a sus estudiantes.

La financiación dirigida hacia el área rural es entregada actualmentecomo un componente básico de financiación (cerca del 30% más de la tasade financiación básica de las escuelas situadas en el rango con la matrículamás baja) y como un componente fijo por estudiante (17% más de la tasapor estudiante recibida por los estudiantes de educación primaria).

iii) Costos de funcionamiento del sitio (tres categorías)

Los servicios (calefacción, iluminación y agua), el mantenimiento ylas inversiones menores en obras contenidas en la subvención deoperaciones se calculan cada uno sobre la base de las característicasespecíficas de la escuela. La financiación de la calefacción, la iluminacióny el agua tratan de reflejar factores específicos del entorno de cada escuela(por ejemplo, clima, tipo de construcción, estructura de la escuela, sistemade calefacción y combustible utilizado). El sistema de puntaje utilizadopara evaluar estos elementos es en gran medida histórico.

La financiación del mantenimiento y las inversiones menores enobras se determinan en función de la superficie de cada escuela. Estefondo se provee para apoyar el mantenimiento de la propiedad que sesupone debe ocurrir dentro de un ciclo de diez años. Dentro de éste, elelemento ‘inversiones menores de capital’ está concebido para permitirque los Consejos de Administración asuman pequeñas mejoras. Mejorasde la propiedad de mayor envergadura y la creación de nuevas aulassiguen siendo una responsabilidad central del Ministerio de Educación.

La creación de dos subvenciones separadas en función del tamañode la propiedad ha constituido una disposición digna de mención a fin deasegurar que los Consejos de Administración sean conscientes de susresponsabilidades en estas áreas y que estos factores estén explícitamentefinanciados por el gobierno. Sigue siendo una responsabilidad individual

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de los Consejos de Administración decidir cómo quieren distribuir estosrecursos. La selección del área de la propiedad, en lugar del volumen dela matrícula, como la base de financiación refleja el interés del gobiernoen el mantenimiento de las instalaciones escolares, que pueden sersignificativamente más grandes que las actualmente requeridas por laescuela en función del volumen de su matrícula. Sin embargo, estasituación también es percibida como un apoyo a las escuelas ineficientesy que atenta contra la fusión propugnada por el gobierno y su programaactual de cesión de propiedades. Un cambio reciente en esta área ha sidopermitir que las escuelas compartan el 50% del beneficio proveniente dela venta del excedente de viviendas o terrenos.

La financiación para compensar el vandalismo se entrega enfunción de una de cinco categorías de riesgo (bajo, medio, alto, muy altoy extremo) evaluadas a partir del costo promedio ajustado de la inflaciónen un período de tres años para cada escuela. Luego se distribuye enfunción de una base por estudiante. El rango de las tasas varía entre$2,54 para la categoría ‘bajo’ y $20,29 para la categoría ‘extremo’.Además del vandalismo, el seguro de los bienes muebles se financia arazón de $12 por estudiante al año. La separación de estos recursos de lafinanciación por estudiante fue concebida como un dispositivo digno demención para estimular a las escuelas a fin de que aseguren sus bienes(con excepción de los terrenos y los edificios que son poseídos ycubiertos por el gobierno). El seguro de bienes muebles es deducido dela financiación destinada a las escuelas que han escogido utilizar unprograma de gestión de riesgo a cargo del Ministerio de Educación.

10.4 Evaluación

Eficiencia e integridad en relación con la cuenta del estudiante

Si bien el conteo de los estudiantes en una escuela es relativamentefácil de verificar, y ha funcionado eficazmente durante muchos años,actualmente está abierto a una serie de desafíos en algunas áreas. En lasescuelas secundarias, debido a que se escoge una matrícula máxima,existen relativamente pocos incentivos para que las escuelas retengan alos estudiantes tras la remisión de sus informes de matrícula del mes demarzo (March roll return). Consecuentemente, se percibe que existepoca motivación de las escuelas para controlar a los estudiantes que seausentan o que deciden abandonar la escuela durante el año. Tampocoexisten sanciones financieras para las escuelas que escogen suspender a

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estudiantes indefinidamente y ninguna obligación de que la financiaciónsiga a los estudiantes suspendidos cuando se vuelven a matricular en unaescuela del vecindario. Si bien marzo se considera un mes de máximamatrícula en las escuelas secundarias, la matrícula puede seguircreciendo en algunas escuelas como resultado de la movilidad de losestudiantes y, en algunas escuelas primarias, el censo que se efectúa amedio año puede reflejar patrones de matrícula inexactos en la segundamitad del año. Entre las opciones alternativas a la actual base definanciación está la de calcular la financiación sobre la base de laasistencia semanal o el promedio de la matrícula semanal o mensual. Esprobable que se investiguen estas opciones en un futuro cercano.

Mantenimiento de la propiedad

Un problema importante subsiste con respecto al mantenimiento dela propiedad. Dado que este recurso no está necesariamente “etiquetado”como actividad de mantenimiento de la propiedad, las escuelas puedenescoger gastar este recurso en otras actividades en lugar de prever lasnecesidades de mantenimiento a mediano plazo, pudiendo descuidar lasinstalaciones para satisfacer prioridades en el corto plazo. Hay unainvestigación en curso para determinar hasta qué punto los Consejos deAdministración prevén el mantenimiento de la propiedad y la naturalezade cada uno de los programas de mantenimiento de la propiedad.

Fondos recolectados localmente

Además de los fondos públicos, las escuelas también puedenrecolectar ingresos de otras fuentes. Estas fuentes generalmente incluyenderechos de escolaridad de los alumnos extranjeros, actividadescomerciales o colecta de fondos. Desde la reciente introducción de lasreformas de la financiación de la escuela, el nivel de fondos localesgenerados dentro del sector ha aumentado considerablemente y ahorarepresenta alrededor del 8% del ingreso de las escuelas primarias y el13% del ingreso de las escuelas secundarias.

Poder adquisitivo

Una debilidad del régimen de financiación vigente es la falta de unmecanismo para mantener el poder adquisitivo de la financiación que seasigna a las escuelas. Hasta la fecha, los aumentos de las tasas de

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financiación sólo han ocurrido mediante iniciativas presupuestariasespecíficas y aisladas del gobierno. Dichos ajustes a menudo hanocurrido como resultado de presiones políticas de grupos escolares osobre la base de información presentada en los balances generales de lasescuelas, que indican la existencia de un creciente número de escuelasque tienden a encontrarse en una situación deficitaria. En algunos casos,estos aumentos en la financiación han ocurrido como resultado de laidentificación de una actividad adicional dentro del sector escolar5, enlugar de una tasa de ajuste general, si bien es cierto que en realidad selogra el mismo resultado: la mejora en el nivel de financiación asignadoa las escuelas.

Esta preocupación relativa al mantenimiento de los niveles definanciación se intensificará especialmente si un número significativo deescuelas opta por el programa Escuelas Financiadas Directamente (EFD)y la responsabilidad de la negociación de los salarios individuales de losprofesores es transferida a consejos individuales. Si bien la indización dela financiación sobre la base de un índice de precios sería técnicamentefácil, se considera que dicho enfoque limita potencialmente laflexibilidad de la que dispone el gobierno para responder a loscambiantes imperativos fiscales y podría no tomar necesariamente encuenta la adecuación de la financiación asignada.

Incentivos no deseados

Algunas preocupaciones han rodeado a la base de financiación delcomponente que asiste a las pequeñas escuelas para afrontar lasdeseconomías de pequeña escala. Una cuestión central ha sido que la basede la financiación ha operado esencialmente como un desincentivo a lafusión de escuelas en lugares donde existen algunas escuelas muy pequeñasy muy cercanas las unas de las otras. Además, la aplicación de una basenegativa de financiación a las escuelas más grandes fue percibida como undesincentivo para que estas escuelas sigan creciendo, especialmente en lasáreas que experimentan una significativa presión demográfica. Revisionessubsecuentes del régimen de financiación han eliminado la base negativa definanciación en las escuelas grandes o permitido que disminuyan las tasasrelativas de financiación por estudiante, que es la base de la financiaciónatraída por las escuelas pequeñas.

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5. Por ejemplo, el presupuesto de 1995 asignó financiación adicional a las escuelas para apoyar laimplementación de tecnología y el Marco de Referencia Nacional de las Calificaciones (NationalQualifications Framework) en las escuelas secundarias.

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10.5 Conclusión

Al evaluar el ensayo inicial de la financiación mediante fórmulas enNueva Zelandia, Dixon y Edwards (1995) identificaron el papel de lagestión en la escuela como un elemento crucial para realizar a cortoplazo los beneficios y la flexibilidad presentados en el programa. Estascompetencias incluían ser capaces de gestionar los recursos de toda laescuela durante un largo período, por lo que se ha advertido la necesidadde que el gobierno provea una red de seguridad dentro de los programasdestinados a las escuelas pequeñas y desfavorecidas, así como a lasescuelas sujetas a grandes fluctuaciones de la matrícula.

Recientemente se han explorado enfoques alternativos para asignarrecursos al sector, basándose ya sea en la compra de resultadosespecíficos o en actividades (Wilson, Houghton y Lorgelly, 1997).Dichos enfoques tratarían de establecer un precio por la prestación deservicios particulares en lugar de, como sucede actualmente, financiarsobre la base de los insumos. Una limitación importante para avanzar enesta dirección es la dificultad asociada con la desagregación de lasactividades particulares (por ejemplo, la enseñanza de la orientación deleducando) y las limitaciones de los sistemas de información financierosy operacionales (por ejemplo, determinar el costo del tiempo de unprofesor a lo largo de una gama de grados o entre actividades deenseñanza y de administración). Esta investigación ha indicado lospotenciales costos de cumplimiento asociados con la estructuración de lafinanciación en función de actividades específicas.

En el futuro inmediato, las principales áreas de reforma en el marcode referencia de la financiación de operaciones podrían incluir laagregación de una gama de componentes en tasas simples de financiaciónpor estudiante, diferenciadas por año de estudios y posible decilsocioeconómico. Como se mostró en este análisis, ha habido unaproliferación de componentes adicionales agregados al marco de referenciade la financiación que se han convertido en algo relativamente inmanejabley muchos de estos componentes asignan sólo un nivel muy bajo de losrecursos globales al sector. Otros componentes actualmente provistos sobrela base de criterios diferentes al de la matrícula (como en el caso delmantenimiento, la inversión en obras menores y los componentes relativosal vandalismo) también pueden ser incorporados en un componente basadoen el estudiante. Un área adicional que podría ser potencialmente integradaen una tasa por estudiante es la financiación asignada de diversas manerasa una gama de actividades del segundo ciclo de educación secundaria.

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Una disyuntiva importante para los responsables de la formulaciónde política será la reconciliación de la actual divisoria entre la asignaciónde recursos al sector para profesores y personal, por un lado, y para otrasactividades operacionales, por el otro. La prosecución del apoyo alprograma Escuelas Financiadas Directamente (EFD) dependerá,obviamente, de la medida en que las escuelas opten por incorporarse aeste programa y se pueda lograr una masa crítica. Esta separación entrecategorías de financiación ha provocado la implementación de unafórmula de financiación más complicada que la prevista originalmente.Sin embargo, también hay que reconocer que una característicadestacada del enfoque neozelandés de la financiación de las escuelasmediante fórmulas ha sido el punto hasta el cual ha sido capaz deresponder rápidamente y adaptarse a nuevos problemas y demandas, yhay expectativas de que esta situación continuará en la medida en que elMinisterio de Educación y las escuelas individuales ganen másexperiencia con este innovador y desafiante enfoque para la financiaciónde las escuelas.

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Capítulo 11

Conclusión

Kenneth N. Ross y Rosalind Levaïiç

Este libro ha explorado las cuestiones conceptuales, metodológicasy empíricas relacionadas con la utilización de la financiación de lasescuelas mediante fórmulas como un mecanismo para lograr laasignación de recursos a la educación basada en necesidades en lossistemas escolares considerados en su totalidad. La atención de esteanálisis se centró en los enfoques de la financiación mediante fórmulasque asignan recursos directamente a las escuelas a partir de unorganismo financiador. En este contexto, un ‘organismo financiador’podría ser un gobierno central o estatal, o una autoridad educacional quepuede operar en los niveles regional, distrital o local. No se ha tomadoen consideración los diversos enfoques de financiación mediantefórmulas que se han utilizado en algunos sistemas educacionales paraasignar recursos entre diferentes niveles de la administracióneducacional que operan por encima de la escuela.

La noción de « financiación mediante fórmulas » ha sidointerpretada en este libro como un recurso para referirse a la aplicaciónde un conjunto aceptado de reglas explícitas que se aplican sistemática eimparcialmente para asignar recursos entre las escuelas. Esta percepciónde la asignación de recursos a la educación desafía los procedimientosalternativos, y ampliamente aplicados, que a menudo se basan enprecedentes históricos (en los que los principales umbrales para el gastofuturo se basan en lo que sucedió en los años anteriores), en licitaciones(en las que las escuelas tratan de defender su propio caso para obtenerparticulares niveles de financiación) y en la discrecionalidad (en la quelos recursos son asignados en función de juicios personales y, algunasveces, los caprichos de los administradores de los organismosfinanciadores).

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En cada capítulo, el término ‘basado en necesidades’ se ha aplicadoa mecanismos de financiación que tratan de asegurar que los recursosasignados a cada escuela deriven directamente de un análisis sistemáticode lo que necesita cada una a fin de impartir una educación de calidadespecificada a los estudiantes. La exitosa aplicación de este enfoque paraasignar recursos entre las escuelas exige la especificación previa del tipode provisión educacional que las escuelas deben impartir a estudiantescon características particulares y una justificación asociada de por quédiferentes formas de provisión dan como resultado diferentes costos. Eneste sentido, la financiación basada en necesidades está destinada aestablecer un vínculo bien fundado entre los niveles de recursosasignados a las escuelas y las características de los estudiantes, losprogramas de aprendizaje de las escuelas y los sitios escolares.Exceptuando el caso muy improbable de que no existan diferenciasdentro de un sistema de educación respecto a estas características, elenfoque basado en necesidades para asignar recursos implica unalejamiento sustancial de la simple financiación per cápita.

Los estudios de caso seleccionados en este libro se han concentradoen los sistemas escolares de Australia, Canadá, Estados Unidos,Inglaterra y Gales, así como de Nueva Zelandia, que han implementadodiversos modelos de gestión basados en la escuela cuyo objetivo escolocar la mayor parte de los recursos educacionales disponibles de unsistema escolar bajo el control de las escuelas. Estos sistemas escolaresse seleccionaron porque la mayoría de los nuevos progresos y mejorasrelacionados con las características conceptuales y metodológicas de lafinanciación mediante fórmulas han ocurrido en asociación conmovimientos orientados hacia la radical descentralización de lossistemas educacionales. La implementación de estos tipos de modelos degestión basada en la escuela han generado enormes presiones sobre lossistemas educacionales para identificar y desplegar los mejores enfoquesde financiación mediante fórmulas. Esto ha ocurrido porque laintegridad de estos modelos depende de procedimientos de asignaciónjustos, defendibles y basados en la investigación, que son aplicados deuna manera imparcial, transparente y sistemática a todas las escuelas delsistema escolar.

Debe observarse que los enfoques de financiación mediantefórmulas menos sofisticados tienen una muy larga historia en lossistemas escolares más tradicionales, donde a menudo fueron utilizadospara tomar decisiones sobre diversos derechos a recursos “en especie”.Este enfoque ofrece a las escuelas “unidades de cuenta” (en lugar de

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moneda real) que ellas pueden “gastar” subsecuentemente dentro de unrango de alternativas, tales como personal extra. El resultado es que lasescuelas tienen más posibilidades de elegir a nivel local, lo que tiende areforzar la eficiencia sin correr el riesgo de tener problemas debido a lafalta de competencias para la gestión financiera o a la deshonestidad quepuede aparecer con la gestión de cuentas corrientes. La expresión máscomún de este enfoque ha sido la aplicación de fórmulas derivadas de larelación alumnos/maestro para guiar la determinación de la dotación depersonal a las escuelas.

El principal mensaje que emerge de este libro es que la asignaciónde recursos a la educación basada en necesidades utilizando fórmulas definanciación de las escuelas ofrece considerables beneficios a todo tipo desistema escolar en términos de mejores niveles de equidad, eficiencia,eficacia, transparencia y rendición de cuentas. Si bien estos beneficios sepueden obtener de la financiación mediante fórmulasindependientemente de si los sistemas escolares tienen estructuras degestión centralizadas o descentralizadas, es importante indicar que el tipode sistema administrativo bajo el cual funcionan las escuelas determinaráen parte cómo se construye la fórmula a fin de obtener los resultados depolítica que buscan los responsables de la toma de decisiones.

11.1 Hacia la implementación de la financiación mediantefórmulas: una lista de verificación para los sistemasescolares

El análisis de la financiación mediante fórmulas basada ennecesidades que se ha presentado en este libro ha cubierto tres áreasprincipales: el contexto de política y los principios subyacentes en lafinanciación mediante fórmulas basada en necesidades, cuestionestécnicas relacionadas con la construcción de fórmulas de financiaciónbasada en cuatro componentes de la necesidad educacional y,finalmente, estudios de caso de la financiación mediante fórmulasbasada en necesidades en cinco países. Los estudios de caso ilustraronque, si bien los principios generales de la construcción de fórmulas seestaban aplicando en los países considerados, había diferencias en laselección y la medición de los indicadores en la construcción de lasfórmulas (debido frecuentemente a la disponibilidad de datos y a losjuicios de valor acerca de la importancia de diversos aspectos de lanecesidad educacional) y en el grado de control operacional de los

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recursos asignados (debido a menudo a diferentes matices asociados conlos objetivos de política y los estilos de gestión de la educación).

Hay un número importante de lecciones que se pueden capitalizara partir de un análisis detallado de los estudios de caso, tal como fueronpresentados en este libro y de una exploración más penetrante de lascircunstancias que rodearon la aplicación exitosa de la financiaciónmediante fórmulas en estos países. Las más importantes estánrelacionadas con seis factores que determinan si las condiciones sonfavorables o no para la implementación de la financiación mediantefórmulas basada en necesidades, como un paso fundamental paraabandonar los mecanismos establecidos de asignación de recursos. En elanálisis que sigue, estos factores se han presentado con el propósito deofrecer una breve “lista de verificación” para el personal de alto nivelresponsable de la toma de decisiones en los sistemas educacionales quepueden estar considerando la implementación de la financiaciónmediante fórmulas basada en necesidades. Hay que hacer hincapié enque los seis factores están estrechamente interrelacionados, por lo que elfallo en uno de ellos puede interferir en el éxito de los otros, lo quepodría ciertamente impedir, o inhibir, la introducción de nuevosmecanismos de asignación de recursos.

Cada uno de los factores es relevante para la aplicación de lafinanciación mediante fórmulas basada en necesidades, tanto en sistemasescolares centralizados como descentralizados. Las principalesdiferencias en el enfoque serían aquí, como se mencionó anteriormente,que la naturaleza de los recursos en un sistema escolar centralizado sepodrían dar bajo la forma de derechos a recursos en “especie”, mientrasque los recursos en un sistema escolar plenamente descentralizadopodrían ser monetarios. En algunos sistemas escolares sería posibleconsiderar una combinación de enfoques en la que, por ejemplo, elpersonal sería asignado sobre una base en “especie”, mientras que loscostos relacionados con todas las otras operaciones de la escuela seríanafrontados mediante la asignación directa de recursos monetarios a lasescuelas.

(a) Contexto de política claro y acordado

La financiación mediante fórmulas basada en necesidades requiereun contexto de política educacional claro, que presenta objetivosexplícitos inteligibles, priorizados y ampliamente aceptados. Esta clasede entorno facilita significativamente la tarea de construcción de

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fórmulas, porque brinda a sus constructores la orientación paraseleccionar los componentes, las dimensiones y los indicadores.También ayuda a identificar los aspectos de las fórmulas de financiacióna los que hay que dar mayor peso, a fin de que sean coherentes con lasprioridades de política establecidas. La claridad y el acuerdo sobreasuntos de política también son necesarios para tomar las decisionesiniciales que configuran el marco de referencia de la financiaciónmediante fórmulas. Éste es especialmente el caso en relación con: a) lasdecisiones sobre la proporción del total del presupuesto de educaciónque será asignada mediante fórmula y b) las decisiones que guían lasproporciones relativas de recursos que serán asignados a cada uno de loscuatro principales componentes de la financiación.

(b) Infraestructura técnica adecuada

La construcción de fórmulas requiere una base de informacióncaracterizada por su exhaustividad y precisión a fin de que los indicadoresque hay que construir reflejen las diversas dimensiones subyacentes de lafórmula. En particular, se requiere información precisa sobre a) lamatrícula escolar por grado-nivel (Componente 1 de la fórmula); b) lamatrícula en escuelas o programas que presentan currículos especializados(Componente 2 de la fórmula); c) características importantes de losestudiantes, tales como antecedentes socioeconómicos, dominio de lalengua y rendimiento educacional (Componente 3 de la fórmula); y d)cuestiones relativas al sitio escolar, tales como tamaño, localización ycostos de funcionamiento del sitio (Componente 4 de la fórmula).También se requiere información para apoyar la toma de decisiones sobrela magnitud de los coeficientes de los indicadores, porque esto permitecontrolar los diferenciales financieros para diferentes medidas de cadaindicador. Una sólida base de información permite modelizar y comparardiferentes fórmulas antes de su aplicación y esto es esencial para aseguraruna transición fluida entre los procedimientos de financiación vigentes yla financiación mediante fórmulas.

El desarrollo de una base apropiada de información presupone ladisponibilidad de personal técnico adecuadamente formado, así como delos soportes físicos y lógicos pertinentes en materia de informática. Lasnecesidades de soportes físicos y lógicos no plantean mayoresproblemas en una época en la que se dispone de equipos demicrocomputación baratos y potentes. Sin embargo, la disponibilidad depersonal calificado en una perspectiva de largo plazo puede resultar

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problemática para algunos sistemas escolares. Este personal técnico esnecesario no sólo para construir la base de información, sino tambiénpara mantenerla, así como para adaptar las fórmulas a fin de tener encuenta las cambiantes circunstancias de la política y el nuevoconocimiento acerca de cuestiones relacionadas con la financiación,tales como el impacto de la financiación de necesidades suplementariassobre los resultados educacionales.

(c) Transparencia y diálogo abierto

Todos los actores interesados en un sistema de educación queadopta el enfoque de la financiación mediante fórmulas basada ennecesidades debe ser abierto y tolerante en relación con la aceptación delcontrol público de los datos sobre las escuelas. El libre acceso a los datosda confianza a los actores sobre la equidad e imparcialidad de losprocesos, y también ejerce una gran presión sobre los proveedores dedatos para que suministren información exacta. A fin de optimizar eldiálogo abierto, es necesario disponer de un foro continuado queinvolucra la participación constante de los responsables de laformulación de política, los administradores de los niveles central yregional, dirigentes políticos del nivel local, directores de escuela,profesores, representantes de las organizaciones del personal docente ymiembros de los consejos escolares. Este tipo de foro es necesario parasuministrar información adecuada a los constructores de las fórmulas(tanto factual como de juicio), en relación con el impacto de las diversasdecisiones en materia de construcción de fórmulas.

El diálogo generado por el foro requiere ser manejado y canalizadopara evitar situaciones sin salida debido a las objeciones de los grupos deintereses creados que podrían no aceptar los resultados de decisionesracionales sobre la construcción de las fórmulas. Además, los constructoresde las fórmulas deben ser sensibles a las necesidades de información (y alas posiciones políticas) de todos los actores interesados, de modo que lascuestiones de orden técnico sean cuidadosa y pacientemente explicadas yjustificadas, sin generar la profunda desconfianza que siempre emana delestilo “caja negra” de construcción de las fórmulas.

(d) Buena voluntad para aceptar el cambio

La implementación de la financiación mediante fórmulas basada ennecesidades produce inevitablemente una ruptura con las pautas pasadas

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de asignación de recursos. Estos cambios en las asignaciones financierasson jubilosamente presentados por los medios de comunicación,mientras que los grupos de presión “ganadores y perdedores” lascuestionan. Por consiguiente, se requiere generar buena voluntad para elcambio entre los actores interesados mucho antes de la construcción dela fórmula, de manera que se puedan tomar decisiones en función de losintereses de todo el sistema escolar. Una pista para lograr estadisponibilidad para el cambio es elaborar un plan claro de dispositivosde transición que amortigüe el impacto en las escuelas que pueden sufriruna mayor pérdida de recursos. Por ejemplo, se podría introducir lafinanciación mediante fórmulas al mismo tiempo en que se aumenta elpresupuesto total de las escuelas, de manera que se alivie el dolor de latransición de las escuelas “perdedoras”.

Otro enfoque para estimular la buena voluntad para el cambio eshacer que los representantes de los actores interesados comiencen eltrabajo sobre financiación mediante fórmulas basada en necesidades,logrando un acuerdo sobre los fines y objetivos específicos del nuevosistema de financiación antes de iniciar cualquier discusión acerca de laconstrucción de una fórmula operacional. Los fines y objetivosacordados pueden utilizarse como directrices para la toma de decisionesmás amplias, que se pueden aplicar si se producen conflictos máscircunscritos debido a las repercusiones de la distribución de losrecursos sobre escuelas específicas.

(e) Recursos para la implementación y el mantenimiento

Los costos de establecimiento de la financiación mediante fórmulasbasada en necesidades son mucho mayores que los costos de sumantenimiento. Sin embargo, el asunto del mantenimiento nuncadebería ser tomado a la ligera, porque constituye un elemento esencialen la generación de confianza en el proceso de financiación mediantefórmulas. Toda fórmula de financiación requiere una constanteactualización para reflejar los cambios en los valores de los indicadoresde las escuelas consideradas individualmente y efectuar los ajustesapropiados de los coeficientes, en la medida en que se dispone de nuevoconocimiento.

Es preciso encontrar el equilibrio entre la tentación de construirfórmulas de financiación sumamente sofisticadas y la necesidad de tenerrequerimientos realistas para la recolección y el análisis de los datos.Éste es especialmente el caso en el área de los indicadores relacionados

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con los componentes específicos de los estudiantes y de las escuelas,porque la existencia de excesivos niveles de detalle en estas áreas puedeaumentar rápidamente los costos de la recolección de datos y el peso dela tarea de información sobre las escuelas consideradas individualmente.El exceso de detalles en la construcción del indicador también puedetener como resultado la violación de la confidencialidad o incentivar lamanipulación de datos sensibles que son difíciles de validar. Éste esespecialmente el caso cuando se recolecta información sobre losantecedentes familiares de los estudiantes consideradosindividualmente, tales como ingreso, empleo, estado civil, etnia ybeneficios de la seguridad social.

(f) Apoyo a la investigación

Hay tres áreas principales en las que se requiere apoyo a lainvestigación y es importante reconocer que los resultados de estainvestigación son frecuentemente específicos de sistemas escolaresparticulares y no se pueden derivar inferencias que trasciendan lasfronteras nacionales.

i) Se necesita investigación aplicada para crear procedimientos decostos orientados por actividades a nivel de estudiante dediferentes grados y niveles, así como de programaseducacionales. Esta información es esencial para calcularcoeficientes realistas que se utilizarán para generar costosrelacionados con el primer componente (Asignaciones básicas alestudiante) de una fórmula de financiación. Además, se requiereinvestigación aplicada para identificar y validar los mejoresindicadores de necesidad suplementaria de educación y loscoeficientes que se les deben asociar.

ii) Se requiere investigación en política educacional para examinar lasrelaciones entre los objetivos de la política educacional, el diseñode la fórmula de financiación y el impacto de los incentivosrelacionados con la fórmula sobre los responsables de la toma dedecisiones en la escuela. Éste es en realidad un ejercicio sobre elimpacto de los incentivos (a menudo inesperados) asociados conlos resultados obtenidos con la aplicación de una determinadafórmula de financiación. En esta área también se necesitainvestigación sobre: el ajuste entre los puntos de vista de losexpertos sobre la utilización eficaz de los recursos y las pautas

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reales de utilización de los recursos; cuestiones asociadas con lacombinación de flujos de financiación privados y públicos para lasescuelas y, finalmente, el desarrollo de nuevas fórmulas definanciación que tienen como foco de atención los resultados delaprendizaje.

iii) Se necesita investigación básica sobre las relaciones entre lautilización de los recursos y los resultados del aprendizaje a nivelde la escuela a fin de informar la totalidad de las decisiones deasignación de recursos a nivel nacional. El conocimiento sólido queresulta de la investigación en esta área mejora la eficacia y laeficiencia del sistema escolar en su conjunto. Algunos ejemplosimportantes en este campo son las investigaciones sobre: el impactodel tamaño de la clase y el progreso del aprendizaje de niñospequeños y desfavorecidos; el valor de los asistentes que apoyan alos profesores y el impacto a largo plazo de las intervencionestempranas en alfabetización.

11.2 Comentario final

La asignación de recursos a la educación basada en necesidadesutilizando fórmulas de financiación de las escuelas constituye unatendencia importante y en expansión que está empezando a influir sobrelas estrategias de asignación de recursos de muchos sistemas escolares.Los autores de este libro consideran que hay muchos beneficiosinvolucrados en la introducción de este enfoque en la financiación de lasescuelas y que estos beneficios se pueden obtener independientementedel grado de centralización o descentralización de los procedimientos degestión de la educación.

Los beneficios directos de la financiación mediante fórmulasbasada en necesidades han sido ampliamente ilustrados a lo largo de estelibro. Sin embargo, vale la pena concluir indicando que hay dosbeneficios clave que se pueden derivar de la financiación mediantefórmulas basada en necesidades que se deberían caracterizar como“beneficios indirectos” o “beneficios laterales”, en el sentido de que noestán directamente relacionados con cuestiones de asignación derecursos en los sistemas de educación. Estos dos beneficios emergen delos debates, revisiones, análisis e investigación que constituyen el telónde fondo de las tareas mecánicas consistentes en la construcción defórmulas de financiación y la distribución de recursos.

El primero de estos beneficios focaliza su atención en la manera en

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que la asignación de recursos basada en necesidades impulsa acomunidades enteras, y algunas veces a naciones enteras, a revisar yponer en tela de juicio los supuestos y premisas fundamentales sobre losque se basan sus sistemas escolares. Este proceso de revisión y análisises impulsado por la transparencia inherente a las fórmulas definanciación que se diseñan para representar operacionalizaciones de losvalores de política (concernientes a la igualdad, la libertad, la eficienciay la productividad) que constituyen el marco de referencia básico paradefinir los fines y las operaciones de los sistemas de educación.

El segundo beneficio consiste en que la implementación de lafinanciación mediante fórmulas basada en necesidades inmediatamenteconcentra su atención en los vínculos entre la utilización de los recursosy los resultados educacionales, abriendo así un debate más productivosobre los mejores medios para mejorar la eficacia y la productividad delos sistemas escolares. Un debate semejante impulsa la búsqueda deconocimiento relevante que esclarezca cuestiones de investigaciónimportantes y duraderas relacionadas con las modalidades más rentablespara afrontar necesidades educacionales específicas. Este proceso esparticularmente visible en los sistemas escolares en que la financiaciónmediante fórmulas basada en necesidades es acompañada por la gestióndescentralizada de los recursos (dentro de un marco de referencia deestándares monitoreados profesionalmente) porque los responsables dela ejecución a nivel de la escuela se sienten estimulados para generar yhacer un uso más eficaz del conocimiento específico local acerca decómo optimizar los resultados del aprendizaje de sus propiosestudiantes.

Este libro fue preparado con el objetivo de contribuir a la mejoradel funcionamiento de los sistemas de educación mediante un análisisexhaustivo de los contextos de política, las cuestiones técnicas y losestudios de caso relacionados con la aplicación de la asignación derecursos a la educación basada en necesidades utilizando fórmulas definanciación de las escuelas. Los autores del libro ofrecen suscontribuciones con la esperanza de que se produzca ulteriormente undebate sobre esta tendencia significativa en la financiación de laeducación.

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Conclusión

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seminar on needs-based formula funding; asignación de recursos

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