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Roberto RomboliMarc Carrillo

Los consejos de garantíaestatutaria

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FUNDACIÓN COLOQUIO JURÍDICO EUROPEO

MADRID

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Presidente

Ernesto Garzón Valdés

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Antonio Pau

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Edición a cargo de:Mª Isabel de la Iglesia Monje


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Roberto RomboliMarc Carrillo


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2009 FUNDACIÓN COLOQUIO JURÍDICO EUROPEO

Roberto Romboli, Marc Carrillo

I.S.B.N.: 978-84-813-2556-8

Depósito Legal: M-23338-2009

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ÍNDICE

I.- Los consejos de garantía estatu-tario en la experiencia italiana.(Roberto Romboli)...................... 13

1. Introducción ........................ 14

2. La necesidad de garantizar larigidez de los «nuevos» estatu-tos regionales como razón dela creación de los consejos degarantía estatutaria. Las hipó-tesis alternativas ................... 16

3. Algunos problemas previos: ..... 23

a) La ubicación del estatuto enel sistema de las fuentes ..... 23

b) La relación entre estatutoy ley regional (jerarquía ocompetencia); .................. 23

c) Las disposiciones progra-máticas o sobre derechosfundamentales como obje-

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to de los estatutos (la juris-prudencia constitucional) .... 23

4. La regulación de los conse-jos de garantía estatutaria in-cluida en los estatutos y en laleyes regionales de aplicación:denominación, ubicación, com-composición, criterios de elec-ción y requisitos necesarios,permanencia en el cargo, cau-sas de caducidad y de incom-patibilidad, modalidad de re-novación de los miembros ....... 36

5. Las funciones sobre la inter-pretación del Estatuto. La«estatutariedad» de los pro-yectos de ley y de reglamento(carácter previo o posterior),la regularidad y admisibilidadde las solicitudes de referén-dum, los conflictos entre ór-ganos regionales ................... 44

6. Los sujetos legitimados parasolicitar la intervención delconsejo de garantía estatuta-ria y la eficacia para recono-cer los «dictámenes» pronun-ciados (la jurisprudencia cons-titucional) ............................ 52

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7. La naturaleza y el papel de losconsejos de garantía estatuta-ria en Italia: no «pequeños tri-bunales constitucionales», si-no «autoridades administrati-vas independientes regionales» ... 61

8. Alguna observación conclusi-va sobre la eficacia de las de-cisiones de los órganos esta-tutarios y sobre la teoría delcarácter vinculante de las mis-mas. La sentencia del 13 dejunio de 2008 nº 200 delTribunal Constitucional sobrela ley regional de Calabria........ 66

Nota bibliográfica ....................... 75

II.- Constitución y estatuto: la ga-rantía de los derechos en el ám-bito autonómico por órganos con-sultivos. (Marc Carrillo) ............ 81

1. La función consultiva en elmarco del Estado autonómicoen España y la garantía de losderechos fundamentales .......... 82

2. La relación entre Constitucióny Estatuto: el Estatuto de auto-nomía, no es sólo una ley orgá-nica ................................... 96

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3. Una declaración de derechoses un contenido constitucionaldel Estatuto ....................... 109

3.1. El derecho comparado ofre-ce ejemplos similares .... 114

3.2. El reconocimiento de unadeclaración de derechoses un límite y, a la vez,un impulso a la acciónde los poderes públicos .. 118

3.3. El reconocimiento de unadeclaración de derechosestá vinculada a las com-petencias .................... 122

3.4. La declaración de dere-chos es una manifesta-ción de los límites cons-titucionales del Estatuto ... 124

4. La función específica de garan-tía de los derechos estatutariosen el Consejo de Garantías Es-tatutarias de Catalunya ......... 125

4.1. Las previsiones estatu-tarias ......................... 125

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4.2. La novedad del dictamenvinculante sobre los pro-yectos y proposicionesde ley que desarrollen oafecten a los derechos es-tatutarios .................... 130

Nota bibliográfica ....................... 143

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LOS CONSEJOS DE GARANTÍAESTATUTARIA EN LA

EXPERIENCIA ITALIANA

Roberto ROMBOLI1

SUMARIO: 1. Introducción. –2. La necesidad degarantizar la rigidez de los “nuevos” estatutos regio-nales como razón de la creación de los consejos degarantía estatutaria. Las hipótesis alternativas. –3.Algunos problemas previos: a) la ubicación del Esta-tuto en el sistema de las fuentes; b) la relación entreEstatuto y ley regional (jerarquía o competencia); c)las disposiciones programáticas o sobre derechosfundamentales como objeto de los Estatutos (la juris-prudencia constitucional). –4. La regulación de losconsejos de garantía estatutario incluida en los Esta-tutos y en las leyes regionales de aplicación: denomi-nación, ubicación, composición, criterios de eleccióny requisitos necesarios, permanencia en el cargo,causas de caducidad y de incompatibilidad, modalidadde renovación de los miembros. –5. Las funcionessobre la interpretación del Estatuto. La “estatutariedad”de los proyectos de ley y de reglamento (carácter

1 Texto de la ponencia expuesto por el autor en elSeminario sobre "Derecho y control de la Ley: El papelde los Consejos de Garantía Estatutaria" organizado porla Fundación Coloquio Jurídico Europeo, el día 13 dejunio de 2008.

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previo o posterior), la regularidad y admisibilidad delas solicitudes de referéndum, los conflictos entreórganos regionales. – 6. Los sujetos legitimados parasolicitar la intervención del consejo de garantíaestatutaria y la eficacia para reconocer los “dictáme-nes” pronunciados (la jurisprudencia constitucional).–7. La naturaleza y el papel de los consejos de garantíaestatutaria en Italia: no “pequeños tribunales consti-tucionales”, sino “autoridades administrativas inde-pendientes regionales”. –8. Alguna observaciónconclusiva sobre la eficacia de las decisiones de losórganos estatutarios y sobre la teoría del caráctervinculante de las mismas. La sentencia del 13 de juniode 2008 nº 200 del Tribunal Constitucional sobre laley regional de Calabria. –9. Bibliografía.

1. Introducción.

A través de dos leyes de revisión constitu-cional, de 1999 y 2001 respectivamente, se haprocedido en Italia a una profunda modifica-ción del ordenamiento regional y de las rela-ciones con el ordenamiento estatal, en elsentido y con la específica voluntad de proce-der a un refuerzo del sistema de las autono-mías. Por lo tanto, la reforma ha tenido comoobjeto todos los diferentes aspectos de larelación Estado-regiones-entidades locales, através de una nueva regulación de la relaciónde competencia, legislativa, reglamentaria yadministrativa, de la forma de gobierno regio-nal, de la autonomía financiera, así como, enlo que principalmente afecta al tema de lapresente intervención, de la autonomía

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estatutaria. En efecto, el estatuto regional, através de la revisión del art. 123 Cost., sufremodificaciones, en su naturaleza de fuente, enel procedimiento de formación, en el ámbitode competencia y en el sistema de los contro-les.

Como consecuencia de la reforma, se haabierto una nueva fase “constituyente” paralas regiones ordinarias, las cuales, de estemodo, han sido llamadas para aprobar los“nuevos” Estatutos, de acuerdo con la men-cionada reforma constitucional.

Uno de los aspectos más significativos, yseguramente más innovadores respecto a laanterior fase estatutaria, está constituido porla previsión de un órgano –los consejos degarantía estatutaria–, antes desconocido, aun-que, sobre el papel, nada habría impedido queya se hubiesen previsto en base a la anteriorregulación constitucional.

El modelo más seguido, y más mencionadopor la doctrina, ha sido sin duda el español,aunque obviamente adaptado a las exigenciasy a los límites establecidos por nuestra regu-lación constitucional.

Esta ponencia pretende recorrer de manerabreve las razones que han llevado a la crea-ción de los consejos de garantía estatutaria,

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descartando las hipótesis alternativas, las so-luciones que se han encontrado y los proble-mas prácticos y jurídico-constitucionales quehan surgido en Italia. También, pretende de-sarrollar algunas consideraciones sobre lanaturaleza y la función que puede considerar-se atribuida a dichos nuevos sujetos, mencio-nando por último el caso, de la ley regionalcalabresa impugnada por el gobierno estatalante el Tribunal Constitucional.

2. La necesidad de garantizar la rigidezde los “nuevos” estatutos regionales comorazón de la creación de los consejos degarantía estatutaria. Las hipótesis alternati-vas.

El hecho de que el “nuevo” Estatuto re-gional se haya previsto como una fuente com-pletamente regional y se haya aprobado conun procedimiento especial y con una mayoríamás amplía respecto a la ley regional común,ha llevado a muchos a reflexionar sobre lanecesidad de preparar medidas tendentes agarantizar el respeto, por parte de la ley, ytambién del reglamento regional, de los lími-tes establecidos por la Constitución y por elEstatuto, subrayando también la necesidad dereconocer un papel importante a favor de lasentidades locales.

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Cada vez con mayor insistencia, ha surgidoel problema de garantizar la “estatutariedad”de las leyes y de los reglamentos regionales,subrayando desde varios puntos la limitacióny la escasa eficiencia de los controles “exter-nos” al ordenamiento regional que puedeejercer el Tribunal Constitucional, ante elcual la ilegitimidad constitucional de la leyregional, en contraste con las disposicionesestatutarias, puede hacerse valer como viola-ción del art. 123 Cost. a través de la técnicade la norma interpuesta. Es decir, la leyregional contraria al Estatuto (también éstedotado de fuerza de ley y, por lo tanto, demanera abstracta no utilizable como parámetroconstitucional) puede ser declarada inconsti-tucional puesto que, aunque en violación di-recta de una fuente primaria, ésta se sitúadirectamente en posición contraria a laConstitución que establece el principio –aunque con los límites que veremos– de lasuperioridad del Estatuto respecto a la leyregional.

Efectivamente, la impugnación directa dela ley regional por violación del estatuto(como norma interpuesta) ha mostrado, hastaahora, un escaso interés del gobierno estatalpor impugnar, en estos casos, la ley regional,mientras que los caracteres y los presupuestosnecesarios (prejudicialidad, relevancia, nomanifiesto carácter infundado) del juicio de

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manera secundaria han hecho casi inexistentela posibilidad de que el vicio en cuestiónllegase al examen del Juez constitucional. Aesto se añade la falta de competencia delTribunal Constitucional en materia de con-flictos de atribución entre órganos regionales,junto con la insuficiente y poco eficaz tutelaofrecida por la autoridad judicial ordinaria yadministrativa en relación con los reglamen-tos contrarios al Estatuto.

Estas indicaciones han sido las principalesrazones que han llevado a gran parte de ladoctrina a buscar un “vigilante” diferente dela estatutariedad de las leyes y de los regla-mentos regionales, con la labor de hacer valerla “rigidez” y, por lo tanto, la superioridaddel estatuto, bajo pena de pérdida de valor ysignificado del mismo. En efecto, se ha subra-yado como la ausencia de un “vigilante”expondría a privar de cualquier contenido realla posición de “supremacía” del Estatuto, elcual, además de ser rígido, debe ser también“fuerte”, es decir, estar protegido por unórgano de control habilitado para eliminar losactos regionales inferiores al Estatuto quesean contrarios a él.

Entre las diferentes soluciones aportadas,algunas se manifestaban fuera del alcance deun Estatuto regional y eran las relativas a unaregulación diferente del acceso a los jueces de

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constitucionalidad, a una composición dife-rente del Tribunal Constitucional (con la crea-ción de secciones regionales), o el estableci-miento de modalidades en la elección dejueces constitucionales capaces de hacer queésta sea más sensible a los aspectos regiona-les, en general, y a la “estatutariedad” enespecial. Lo mismo se dice para el casorelativo a un amplio acuerdo, por parte detodos los jueces ordinarios, sobre la confor-midad de la ley regional con el Estatuto.

Con especial referencia a la elaboración delos nuevos estatutos regionales, algunos ha-bían encontrado un modo para resolver laexigencia indicada en la previsión de órganosdel consejo regional, cuya intervención sesituaba en el ámbito del procedimiento deaprobación de la ley. De este modo, se habíahablado de un comité mixto mayoría/oposi-ción, con la condición de que al menos lamitad de los miembros estuviese en posesiónde determinadas competencias jurídicas, deuna adecuada comisión del consejo, presididapor un miembro de la oposición y que actuasesegún criterios no estrictamente políticos,basándose en lo que sucede en algunos parla-mentos del norte de Europa; o, una comisióndel consejo basada en el modelo de la comi-sión parlamentaria de asuntos constituciona-les; o, en la prevista por los reglamentosparlamentarios para la verificación de los

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presupuestos constitucionales de necesidad yurgencia que se indican en el art. 77 Cost.

Otros habían teorizado sobre la posibilidadde un veto suspensivo a la ley en cuestiónrealizado por la minoría del consejo o bien porlas entidades locales a través del Consejo delas autonomías locales, aunque la soluciónque, a propósito del veto suspensivo se hadebatido más, ha sido la relativa al poder deremisión a cargo del presidente de la JuntaRegional.

Respecto a esto, en general se ha resueltoafirmativamente el problema relativo a lacompetencia del Estatuto para incluir unanovedad referida a que la competencia enmateria de “publicación de las leyes y de losreglamentos regionales” puede incluir la rela-tiva a la promulgación, porque en cualquiercaso ésta se incluiría en la “determinación dela forma de gobierno”. También se ha soste-nido que pueden considerarse caducados to-dos los factores que en 1947 parecían impediro desaconsejar una previsión de la remisiónpresidencial a nivel regional y se ha contem-plado tanto un veto presidencial por razonesde constitucionalidad como un veto de carác-ter “libre”, como instrumento para poderinfluir en el trabajo del consejo y, algunos,han considerado este instrumento preferible y

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más eficaz respecto a la creación de losconsejos de garantía estatutaria.

La comparación con el poder de“promulgación” ejercido por el Presidente dela República y con la previsión constitucionaldel poder de remisión por parte de éste últi-mo, en mi opinión, hacía dudar mucho de laidoneidad del presidente de la Junta Regionalpara desarrollar un papel análogo al del Jefedel Estado, por no ser ajeno e imparcialrespecto al acto sobre el que ejerce el control,tanto como para que algunos considerasenmás adecuado, en relación con la posicióninstitucional, al presidente del Consejo Re-gional, aunque a él no le corresponda, elpoder de promulgación (art. 121. 4 Cost.).

También en función de dichas considera-ciones, se había propuesto el caso de atribu-ción del poder de remisión a un órgano nom-brado por el presidente regional “con lasmodalidades para que estuviese técnicamentecualificado y fuese independiente, capaz devigilar de manera adecuada la legalidad cons-titucional y estatutaria de la legislación regio-nal y ejercer el control de manera objetiva eimparcial”.

Por último, hablando de “estatutariedad”,es inevitable la referencia al tema análogo, anivel estatal, de la “constitucionalidad” y, la

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propuesta de un “tribunal constitucional re-gional”, el cual, basándose en el modelo delcentral, verificase la conformidad de las leyesy de los reglamentos con el Estatuto, con elpoder, en caso de ser contrario, de anularunas y otras. Les ha parecido evidente casi atodos –excepto a quien ha considerado elobstáculo superable, tratándose de verifica-ción de la “estatutariedad” y no de la“constitucionalidad” de la ley regional- elcontraste de dicha hipótesis con el princi-pio de unicidad de la jurisdicción constitucio-nal.

Por este motivo se ha realizado la propues-ta de órganos internos de control estatutario,desprovistos de poderes jurisdiccionales ylegitimados para pronunciar dictámenes deestatutariedad, con el efecto de una devolu-ción de los actos con solicitud de nuevoexamen al órgano que ha acordado el acto,subrayando, por parte de algunos, como laprevisión de los consejos de garantía estatutariapareciese necesaria para evitar que un controlanálogo se establezca con una ley estatal afavor de los órganos estatales (sección con-sultiva en los Tribunales AdministrativosRegionales, secc. Regional del Tribunal deCuentas, etc.), a saber, desarrollado “exter-namente” por el Consejo de Estado. Pizzorussohabía observado que, si las intenciones pare-cen merecer un consenso, el gran desacuerdo

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en la solución propuesta respecto a los princi-pios de la justicia constitucional, deberíainducir a reflexionar si no es posible unasolución menos heterodoxa.

Respecto a la regulación de los consejos degarantía en proceso de creación, se habíasubrayado la necesidad de prever criterios deelección de los miembros capaces de garanti-zar la autonomía, la independencia y la impar-cialidad respecto al poder político; la impor-tancia del momento en el cual incluir eldictamen (es decir, en qué momento del pro-cedimiento legislativo); y de la identificaciónde los sujetos legitimados para solicitar eldictamen; así como los actos (si no todos)sometidos a la verificación; y, por último, laimportancia de la determinación de la eficaciaatribuible a las decisiones del órgano de con-trol.

3. Algunos problemas previos: a) la ubi-cación del Estatuto en el sistema de lasfuentes; b) la relación entre Estatuto y leyregional (jerarquía y competencia); c) lasdisposiciones programáticas o sobre los de-rechos fundamentales como objeto de losEstatutos (la jurisprudencia constitucio-nal).

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La anteriormente mencionada finalidad–garantía de la “estatutariedad” de las leyes yde los reglamentos regionales– dependía ydepende inevitablemente de la resolución dealgunos problemas más generales, y, relati-vos en especial a tres perfiles relacionadosestrechamente entre ellos, y, relativos al sis-tema de las fuentes: a) la naturaleza y laubicación del estatuto regional, en relacióncon la Constitución; b) la relación entre Esta-tuto y ley regional; c) la posibilidad de incluiren el Estatuto disposiciones programáticasrelativas a los derechos de los ciudadanos, y,su valor.

Respecto al primer aspecto (sub a), laanterior regulación del Estatuto regionalcircunscribía su ámbito de aplicación a mate-rias específicas (“normas relativas a la orga-nización interna de la región, ejercicio delderecho de iniciativa y del referéndum sobrelas leyes y disposiciones administrativas de laregión, publicación de las leyes y de losreglamentos regionales”) y atribuía la compe-tencia para aprobar los estatutos a un sujeto(parlamento nacional) diferente del habilitadopara aprobar las leyes regionales (consejoregional).

La nueva regulación incluida en el art. 123Cost. atribuye la competencia estatutaria alconsejo regional, el cual debe seguir un pro-

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cedimiento especial (doble aprobación conmayoría absoluta en un plazo no inferior a dosmeses y sometimiento, bajo petición, a refe-réndum confirmativo) y determina de maneramucho más amplia el ámbito de competenciadel Estatuto (“forma de gobierno y principiosfundamentales de organización y funciona-miento; derecho de iniciativa y de referéndumsobre leyes y medidas administrativas de laregión y publicación de las leyes y de losreglamentos regionales”).

En base a esto, se ha hablado de una“rigidez” del Estatuto como “ley regionalreforzada”, respecto a la cual la ley ordinariaregional debería considerarse subordinada, obien, con significado análogo, como ley re-gional atípica y “fundamental”, como ley“paraconstitucional” o “materialmente cons-titucional” y como “ley regional constitucio-nal”.

En cualquier caso, la doctrina absoluta-mente predominante ha subrayado que el Es-tatuto no es equiparable a una Constitución, yes, competente para regular sólo algunasmaterias expresamente indicadas por la Cons-titución, sin posibilidad de proceder a “nue-vas lecturas” o “nuevas redacciones” autóno-mas de la misma; aunque no ha faltado quien,en posición claramente minoritaria, ha mante-nido que el Estatuto podría regular cualquier

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materia atribuida por la Constitución a lacompetencia regional y que, en caso de quedecidiese hacerlo, la correspondiente regula-ción sería inderogable por la ley regionalordinaria, en virtud del principio de jerar-quía.

También la jurisprudencia constitucionalha señalado en diferentes ocasiones la necesa-ria distinción entre la posición que asume laConstitución en el ordenamiento estatal y laque corresponde al Estatuto en el ordena-miento regional, subrayando la competenciareservada, pero limitada, del segundo y lanecesidad de que éste se sitúe “en armonía conla Constitución”.

Teniendo en cuenta la efectiva eliminacióndel control sobre las leyes regionales y laevidente y necesaria referencia a las razonesde legitimidad en el juicio constitucional so-bre los estatutos, se ha planteado la necesi-dad, en la identificación de la noción de“armonía” a la cual el Tribunal debería refe-rirse, de distinguir la misma de la de “respetode la Constitución” o “conformidad con laConstitución”. Y ello con la finalidad prác-tica de deducir si la referencia a la “armonía”significa una mayor “libertad” del Estatutorespecto a las comunes leyes regionales eincluso estatales, obligadas por el contrario al“respeto” de la Constitución, o bien, al con-

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trario, si el respeto de la “armonía” es algoulterior y que se puede valorar sólo despuésde haber comprobado el “respeto” de cadauna de las disposiciones constitucionales.

El Tribunal Constitucional ha tenido laoportunidad de asumir una posición al respec-to y lo ha hecho acogiendo esta última solu-ción. En efecto, éste ha afirmado que “lareferencia a la “armonía”, lejos de debilitar-la, consolida la exigencia del respeto de cadauna de las disposiciones de la Constitución,puesto que aspira a evitar, no sólo, el conflic-to con cada una de las previsiones de ésta, dela cual no puede generarse armonía, sinotambién, el peligro de que el Estatuto, aunrespetando la letra de la Constitución, eludasu espíritu” (sent. 304/2002).

La doctrina, aunque comparte básicamentelas conclusiones del Tribunal, no ha dejado desubrayar el tenue carácter de la referencia al“espíritu de la Constitución” que los estatutosdeberían respetar, el cual podría significartodo o nada, y arriesgarse, por lo tanto, a caerpeligrosamente en valoraciones sobre el fon-do que no corresponden al Tribunal, estandode acuerdo con el carácter de “válvula” deescape del mismo, utilizable solamente con elobjetivo de excluir la violación de los princi-pios intangibles, incluso no expresados de laConstitución.

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Respecto a las relaciones entre Estatuto yley regional (sub b), la doctrina predominanteha reconducido la fuente estatutaria al ámbitode las fuentes primarias regionales, en rela-ción de competencia con las leyes regionalesordinarias, posición que parece acoger tam-bién la jurisprudencia constitucional, a pesarde algunas aparentes variaciones al respecto.

En efecto, en una ocasión, el Tribunal haparecido hacer referencia a la relación entre lafuente estatutaria y la legislativa regional entérminos de jerarquía cuando ha afirmadoque “la previsión de un control de legitimidadconstitucional previo de los acuerdosestatutarios está dirigida a impedir que even-tuales vicios de legitimidad del Estatuto afec-ten a la actividad legislativa y administrativade la región” (sent. 304/2002). En una oca-sión posterior, el tema ha sido claramenteexaminado en términos de relación de compe-tencia entre las dos fuentes, a propósito de laregulación de la materia electoral y de laeventual prorogatio de los órganos electivosregionales después de su caducidad, disolu-ción o dimisión y de los eventuales límites dela actividad de los órganos prorrogados. ElTribunal Constitucional ha declarado, que noes posible pretender, en nombre de la compe-tencia estatutaria en materia de “forma degobierno”, la regulación de la materia electo-ral a través de las disposiciones estatutarias,

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puesto que el art. 122 Cost. ha atribuido lapotestad legislativa electoral a órganos yprocedimientos diferentes de los designadospara la adopción del Estatuto regional, por loque éste no puede regular directamente lamateria electoral. Respecto al tema de laprorogatio, ha afirmado, por el contrario, quedicha materia es actualmente “competenciadel Estatuto de la región fundamentalmente”,excluyendo, en cualquier caso, que “puedapreparar al respecto una ley no estatutaria”y, en consecuencia, declarando inconstitu-cional, por violación “de la reserva de Esta-tuto” que se menciona en el art. 123 Cost., laley regional que había regulado la materia(sent. 196/2003).

De manera más reciente, el Juez constitu-cional ha subrayado el aspecto relativo a lacompetencia “reservada” reconocida por laConstitución al Estatuto cuando ha examina-do la cuestión relativa a la competencia delconsejo o de la junta regional del poderreglamentario (sent. 119/2006) sosteniendoque “el art. 123 Cost. (…) prevé la existenciaen el ordenamiento regional ordinario de al-gunas verdaderas y auténticas reservas nor-mativas a favor de la fuente estatutaria respec-to a las competencias del legislador regional”y que “dicha reserva impide al legisladorregional ordinario, en ausencia de disposicio-

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nes estatutarias, regular la materia” (sent.188/2007).

La configuración de las relaciones entreEstatuto y leyes regionales, predominante-mente en términos de competencia, lleva ne-cesariamente a concentrar la atención sobre elcontenido del Estatuto y, en especial, sobre ladistinción entre lo que se indica como conte-nido “obligatorio” (es decir, relativo a lasmaterias que “deben” regularse, puesto quese las ha reservado la Constitución) y elcontenido denominado, en contraposicióncon el primero, como “facultativo”.

En el primer caso, parece indudable lasuperioridad del Estatuto sobre la ley regio-nal, la cual está obligada a respetarlo, aunquela amplitud y generalidad de algunas de lascompetencias hoy reconocidas al Estatuto (porejemplo “forma de gobierno” y “principiosfundamentales de organización y funciona-miento”) no excluyen una integración de laregulación estatutaria por parte de la ley.

La relación entre Estatuto y ley regionalestablece mayores problemas en relación conel contenido “facultativo”, representado prin-cipalmente por las disposiciones de carácterprogramático, y específicamente, relativastambién a los derechos fundamentales delciudadano.

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En efecto, se ha abierto un amplio debateen relación con la posibilidad para los “nue-vos” estatutos de incluir en las previsionesgenerales de tutela los llamados nuevos dere-chos, a través de una especie de nueva lecturaactualizada de los derechos constitucional-mente garantizados (sub c).

Respecto a la posibilidad de incluir en elestatuto regional un catálogo, más o menosdetallado, de los derechos, no pudiendo afron-tar de manera concreta dicho problema, melimitaré a observar como parece tener razón laposición de quien invita a diferenciar entre lalabor de identificación de los derechos funda-mentales –que sólo puede corresponder a laConstitución, por la definición de “funda-mentales” de ciertos derechos, por lo tantonecesariamente válidos para todo el territorionacional y no diferenciables de región a re-gión– y aquella, de hacer efectiva la tutela detales derechos y su integración y realización,ámbito en el cual puede y debe realizarse laactividad –y, por lo tanto, también la diferen-ciación– de las regiones.

Una distinción similar parece más fácil dedeterminar de manera abstracta, resultandomucho más difícil aplicar de manera concretauna distinción entre la que puede considerarsecomo actividad de localización de nuevosderechos, no previstos por la Constitución, y

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la aplicación-especificación-realización delo incluido en el texto constitucional.

En Italia, como se sabe, la Constitución nopresenta un catálogo específico de los dere-chos fundamentales (o inviolables) y desdehace tiempo se ha planteado el problemarelativo al carácter “abierto” o bien “cerra-do” de la disposición constitucional que in-cluye una referencia a los “derechosinviolables del hombre” (art. 2). Los que hansostenido el carácter “cerrado” han queridoindicar que los derechos inviolables o funda-mentales deben considerarse sólo los que seexpresan de manera explícita en las disposi-ciones de la Constitución, mientras que lasteorías del carácter “abierto” han considera-do posible, a través de la actividad interpre-tativa, reconocer la naturaleza de derechosconstitucionales incluso a situaciones no ex-presamente previstas pero atribuibles a lasmismas razones de tutela expresamente ga-rantizadas por la Constitución.

Esta última posición puede considerarseactualmente predominante en la doctrina y,además, ha obtenido el aval de la jurispruden-cia constitucional. En consecuencia, se puedeafirmar, sin lugar a dudas, que para la activi-dad de interpretación de la Constitución, coneste objetivo, no existe el monopolio de unsólo sujeto o acto, sino la posibilidad de que

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esto suceda por parte de muchos (in primis ellegislador ordinario, pero también TribunalConstitucional, autoridad judicial, etc.), cadauno, obviamente, respetando sus límites decompetencia y de eficacia de los correspon-dientes actos.

Por lo tanto, en estos términos no pareceríaposible excluir una posibilidad análoga porparte de los estatutos regionales aunque, paraalgunos aspectos y dada la naturaleza clara-mente antimayoritaria que están asumiendolos Estatutos en Italia, nos podríamos pregun-tar si para ciertas elecciones no sería preferi-ble la utilización de la ley regional ordinaria,en lugar de la fuente estatutaria.

Con algunas decisiones, muy discutidas yen general criticadas por parte de la doctrina,el Tribunal Constitucional ha sostenido quelas disposiciones de principio o programáticasincluidas en los estatutos, aun no pudiéndosejuzgar como ilegítimas, deben considerarseposeedoras de una “naturaleza cultural o in-cluso política, pero no normativa” y que a lasmismas “aunque materialmente estén inclui-das en un acto-fuente, no se les puede recono-cer ninguna eficacia jurídica, situándose prin-cipalmente en el plano de las convicciones queexpresan diferentes sensibilidades políticaspresentes en la comunidad regional en el

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momento de la aprobación del Estatuto” (sen-tencias 372, 378, 379/2004).

La doctrina ha puesto de manifiesto que noforma parte de la labor del Juez constitucionalnegar el carácter normativo a aquello queformalmente se ha incluido en un texto de leycomo consecuencia de un procedimiento deformación regular, debiendo limitarse a juz-garlo como constitucionalmente legítimo o noy, en este segundo caso, procediendo a sueliminación del ordenamiento jurídico a tra-vés de un pronunciamiento de ilegitimidadconstitucional.

Con especial referencia al tema de laspresentes reflexiones, se ha observado que,como consecuencia de las mencionadas deci-siones, los estatutos regionales –y por lotanto, en consecuencia, también sus “vigilan-tes”– perderían gran parte de su importanciay significado y se han indicado graves conse-cuencias en relación con los consejos degarantía estatutaria, a los cuales se les quitaríade este modo una buena parte de los posiblesparámetros sobre cuya base juzgar la“estatutariedad” de leyes y reglamentos re-gionales. Algunos han sostenido que los futu-ros consejos de control se alejarían de lafunción de garantes del pluralismo para con-vertirse simplemente en garantes de la diná-mica de los poderes, a través de la posibilidad

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de pronunciarse sobre los conflictos entreórganos regionales y sobre la legitimidad yregularidad de los procedimientos.

Una alarma similar y esas graves repercu-siones en relación con la función de los con-sejos de garantía estatutaria parecen, excesi-vas, en especial por dos razones diferentes.

Ante todo, por un defecto inicial, es decir,por la configuración de los órganos de controlcomo “pequeños” tribunales constitucionalesa nivel regional, cuestión a excluir por lasrazones que indicaré en el siguiente párrafodedicado a la naturaleza de dichos sujetos (v.nº 6) y, además, porque no tiene en cuenta elhecho de que los mencionados pronuncia-mientos constitucionales son calificables como“motivos de rechazo” y, por lo tanto, noimplican la declaración de inconstitucionalidadde las disposiciones programáticas examina-das. Teniendo en cuenta esto, difícilmente sepodrán considerar como jurídicamenteinexistentes, ya que la posición asumida porel Tribunal sobre el valor cultural y políticode disposiciones incluidas en un acto-fuenteno pueden considerarse vinculante para losoperadores jurídicos y, por lo que se refiere anosotros, para los consejos de garantíaestatutaria.

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De hecho, éstos, podrán poner como basede sus valoraciones sobre la “estatutariedad”de los actos regionales las normasprogramáticas y de principio de los estatutos,las cuales no podrán no ser tenidas en cuenta,al menos en el ámbito interno de la región,siendo en cualquier caso principios aprobadospor el consejo regional con las mayorías, losprocedimientos y, por lo tanto, con las finali-dades esencialmente antimayoritarias, esta-blecidas por la Constitución.

Más allá de cualquier otra valoración, pa-recen efectivamente diferentes el ámbito y elvalor que las indicaciones programáticas delEstatuto pueden desarrollar “fuera” respectoal sujeto estatal –tema afrontado por las men-cionadas sentencias del Tribunal Constitucio-nal– respecto a los que se le pueden reconocer“dentro” del micro-sistema regional.

4. La regulación de los consejos de ga-rantía estatutaria incluida en los Estatutos yen las leyes regionales de aplicación: deno-minación, ubicación, composición, criteriosde elección y requisitos necesarios, perma-nencia en el cargo, causas de caducidad y deincompatibilidad, modalidad de renovaciónde los miembros.

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La previsión de los consejos de garantíaestatutaria ha sido considerada por algunoscomo “una cuestión inadecuada” y dichosórganos han sido definidos, por otros, como“singulares y curiosos”, puesto que son dedifícil ubicación y aceptabilidad en un contex-to en el que las regiones parecerían tenerprohibido cualquier espacio para crear órga-nos jurisdiccionales y parajurisdiccionales decontrol sobre la conformidad de las leyesregionales con los Estatutos.

La doctrina predominante, sin embargo,ha considerado legítima su previsión, hacien-do referencia a la competencia estatutaria enmateria de “principios fundamentales de or-ganización y funcionamiento”, calificada comouna especie de “cláusula abierta” o bien aaquella en materia de “forma de gobierno”.

De la misma opinión ha sido también elTribunal Constitucional, quien ha considera-do que “la introducción de un órgano decontrol en el ordenamiento estatutario regio-nal no es, como tal, contrario a la Constitu-ción, mientras que queda por valorar, en cadauno de los perfiles, la compatibilidad de lasnormas que atribuyen al mismo determinadascompetencias” (sent. 378/2004 y 12/2006).

Las fuentes a través de las cuales losconsejos de garantía estatutaria se han intro-

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ducido en el ordenamiento regional han sidolas de los “nuevos” estatutos, los cualessiempre han hecho explícita remisión a unafutura ley regional a través de la cual poderdar aplicación y concreción a los caracteres ya los principios establecidos en el Estatuto enrelación con dichos órganos.

Actualmente encontramos que, para lamayor parte de las regiones, en la fase deaplicación y en diversas ocasiones, se haplanteado el problema respecto a la relaciónentre regulación estatutaria y legislativa. Engeneral el problema se ha resuelto estable-ciendo que la previsión del órgano de controldebe necesariamente estar incluida en el Esta-tuto, el cual debe además incluir todos loselementos esenciales del mismo (criterios decomposición, vías de acceso, eficacia de lasdecisiones, etc.), mientras que la ley ordina-ria debe incluir la normativa específica.

Se ha corroborado la tesis según la cual lasmaterias reservadas al Estatuto (entre las quese encuentra precisamente la creación delórgano de control) deben considerarse cubier-tas por una reserva relativa (y no absoluta) deEstatuto, la cual precisamente excluye que enciertas materias pueda existir una delegacióncompleta, y carente materialmente de límitesy criterios directivos, a la regulación legisla-tiva.

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La creación del órgano de garantíaestatutaria responde a una precisa elecciónpolítica del legislador regional, no derivándo-se efectivamente de la Constitución ningúnvínculo en este sentido. A pesar de esto, casila totalidad de las regiones que poseen o quetienen en proceso de aprobación un nuevoEstatuto han decidido en sentido favorablerespecto a la presencia de dichos órganos.

Casi la totalidad (con excepción de lasregiones de Campaña y las Marcas) de losestatutos actualmente aprobados o en procesode aprobación (Abruzos, Basilicata, Calabria,Emilia-Romaña, Lacio, Liguria, Lombardía,Molise, Piamonte, Apulia, Toscana, Umbríay Veneto) han previsto efectivamente un ór-gano de garantía estatutaria. Además, algunasregiones (ocho) han procedido ya a aprobar laley de aplicación correspondiente, que cons-tituye obviamente la condición para su con-creto funcionamiento (l. reg. Abruzos 11 dediciembre de 2007 nº 42; l. reg. Calabria 5 deenero de 2007 nº 2; l. reg. Emilia-Romaña 4de diciembre de 2007 nº 23; l. reg. Lacio 21de diciembre de 2007 nº 24; l. reg. Liguria 24de julio de 2006 nº 19; l. reg. Piamonte 26 dejulio de 2006 nº 25; l. reg. Umbría 31 de juliode 2007 nº 27; l. reg. Toscana 4 de junio de2008, nº 34).

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El órgano en cuestión, cuando se hayaprevisto, se incluirá, solo o junto a otros, yasumirá la denominación de Consejo (de ga-rantía) estatutaria (Calabria, Liguria, Emilia-Romaña, Molise), de Comisión de garantía opara las garantías estatutarias (Basilicata,Piamonte, Umbría y Veneto), de Junta degarantía estatutaria (Abruzos, Lombardía,Toscana), de Comité de garantía estatutaria(Lacio) o de Consejo estatutario regional(Apulia).

Los consejos de garantía están compuestospor un número relativamente bajo de miem-bros, van de un mínimo de tres miembros(Basilicata y Veneto) a un máximo de siete(Lacio, Lombardía, Piamonte), mientras quela mayor parte de las regiones han optado porel número de cinco (Abruzos, Calabria, Emilia-Romaña, Liguria, Apulia).

La elección de los miembros está casisiempre encargada al órgano político (consejoregional), con expresa previsión de la necesi-dad de una amplia mayoría de votos (2/3,Umbría, Veneto y Calabria; 3/4 Abruzos,Liguria, Toscana y Lacio- por propuesta con-junta de los presidentes de la Junta y delConsejo regional; 4/5 Basilicata). Los Estatu-tos de Apulia, Lombardía y Molise hacenreferencia al sistema de voto limitado. Enalgunos casos una parte de los miembros se

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elige por indicación (Abruzos, Toscana) odirectamente (Emilia-Romaña, Lombardía)por el Consejo de las autonomías locales.

La amplia mayoría requerida expresa lavoluntad de buscar en la elección la implica-ción de las fuerzas políticas de la oposición yde atribuir a los miembros elegidos una posi-ción lo más posible super partes y, por lotanto, independiente de las fuerzas políticas.

Por lo que se refiere a los requisitos nece-sarios, varias veces se establece la indicacióndel art. 135 Cost. en relación con los juecesconstitucionales, es decir, que la eleccióndebe ser realizada por magistrados, inclusojubilados, profesores universitarios de asig-naturas jurídicas y abogados con un determi-nado número de años de servicio (Emilia-Romaña, Calabria, Basilicata, Lombardía),en otros casos se habla de expertos tout court(Abruzos) o de expertos en derecho o enmaterias jurídicas (Molise, Apulia), juristascon demostrada experiencia (Lacio) en mate-ria de administración pública (Liguria) o deprestigio nacional en materia de derecho cons-titucional, administrativo o regional (Veneto)o de alta y reconocida competencia en elcampo del derecho público (Toscana). En elcaso de Piamonte se indica de manera especí-fica cada una de las categorías (1 magistradojubilado, 2 profesores universitarios de asig-

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naturas jurídicas, 2 abogados con 15 años deservicio, 2 ex consejeros regionales), mien-tras que en el de Apulia la mayoría de losmiembros proceden de la política (consejerosque no están en ejercicio y que han ejercido sulabor durante al menos 10 años).

La tendencia predominante parece la derequerir a los miembros del consejo una segu-ra y elevada preparación técnica o técnico-jurídica, dejando poco espacio a aspectosrelacionados con la sensibilidad política, y,una reserva de puestos para quien ha ocupadocargos políticos durante un determinado nú-mero de años. Por consiguiente, una elecciónparecida hace prever la actividad del órganode control como una actividad predominante-mente técnica (y no política) y la necesariapreparación sirve para garantizar todavía mássu independencia política.

La permanencia en el cargo es predomi-nantemente de 6 años (5 para los Abruzos yEmilia-Romaña) y normalmente se establecela no inmediata reelección (Lacio, Calabria,Abruzos) o la no reelección sine die(Piamonte, Liguria); en determinados casosse indica expresamente las causas de incom-patibilidad (Lacio, Emilia-Romaña, Calabria).

La permanencia en el cargo durante seisaños tiende esencialmente a desvincular en

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cualquier caso al consejo de garantía de lamayoría política que lo ha elegido, puesto queel consejo regional se elige por un periodo decinco años.

Sin embargo, normalmente los estatutosremiten a la futura ley regional la indicacióny especificación de las diferentes formas deautonomía con la cual se pretende dotar alórgano de garantía estatutaria, de autonomíade carácter financiero y contable en la gestiónde su personal, en la aprobación de un regla-mento interno propio de organización y en ladecisión de las causas de caducidad y deincompatibilidad de los miembros del con-sejo.

Con este último propósito, se ha remitidoa la futura ley regional de aplicación la espe-cífica indicación de las causas de caducidad(por ejemplo: quiebra, pérdida sobrevenidade los requisitos necesarios, condenas pena-les, grave incumplimiento de las funciones,renuncia del cargo) y de incompatibilidad(por ejemplo, con cargos políticos electivos ode defensor del pueblo, profesión de aboga-do, funciones directivas en partidos políticos,sindicatos, empresas comerciales, activida-des de asesoramiento con la región, titulari-dad en empresas concesionarias de servicios).En algunos casos, se ha discutido sobre laoportunidad de incluir en la ley una regula-

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ción relativa al deber de abstención, conremisión a las condiciones previstas para laobligación análoga en el ámbito del procesoadministrativo y también al derecho, en pre-sencia de determinadas condiciones, de recu-sación.

Además, se ha remitido también a la ley deaplicación la regulación de las modalidades derenovación del órgano, proponiéndose comosolución la sustitución total y contemporáneade todos los miembros (con prorogatio de losmiembros hasta su sustitución); o bien lasustitución sólo parcial (1/3 o 2/3 cada vez);o bien la permanencia en ejercicio vinculadaa cada uno de los miembros, que caducará conel vencimiento de los seis años de mandato,independientemente del momento en el que hasido elegido y ha comenzado el ejercicio.

5. Las funciones sobre la interpretacióndel Estatuto. La “estatutariedad” de los pro-yectos de ley y de reglamento (carácter previoo posterior), la regularidad y admisibilidadde las solicitudes de referéndum, los conflic-tos entre órganos regionales.

Respecto a las funciones, normalmente sehace referencia a la promulgación de dictáme-nes en relación con la conformidad del Esta-tuto con proyectos de ley o reglamentos regio-

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nales (en algunos casos se habla de leyes yreglamentos regionales) y a la interpretacióndel Estatuto entendida de manera general o enconexión con el objetivo de resolver conflic-tos entre los órganos constitucionales de laregión y los otros órganos previstos por elEstatuto o las entidades locales. Es especial laprevisión del Estatuto de Piamonte, según elcual el órgano de control expresa un dictamentambién “sobre el carácter invasivo y lesivode las atribuciones regionales por parte deleyes o actos con fuerza de ley del Estado”.

En el Estatuto del Lacio, se especifica queel dictamen se expresará después de la apro-bación de la ley por parte del consejo y antesde la promulgación de la ley, mientras que elEstatuto de Liguria establece que el dictamense expresará antes del examen de los proyec-tos por parte de la junta regional.

Respecto al parámetro de referencia, tra-tándose como se ha dicho de una verificaciónde “estatutariedad”, éste está representadopor el texto del estatuto regional, aunque hayque considerar que en muchos casos parecemuy difícil, para el consejo de garantía, pres-cindir de la referencia a los principios consti-tucionales debiendo, como mínimo, interpre-tar el Estatuto en sentido conforme a la Cons-titución y debiendo estar “en armonía” conlos principios constitucionales.

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En relación con el objeto de la verifica-ción, se ha planteado el problema del someti-miento a los consejos de garantía estatutariaen proceso de creación de los actos y disposi-ciones normativas ya en vigor y aprobadasantes de la entrada en vigor del nuevoEstatuto. En otras palabras, se trataría deun tipo de conflicto “sobrevenido” con elEstatuto –sobre el tipo de ilegitimidad consti-tucional sobrevenida para las leyes– sobrecuya relevancia tendría algunas dudas, espe-cialmente considerando, la naturaleza y lafunción de los consejos de garantía (v. § n. 6).

La ilegitimidad constitucional sobrevenidaparece estar vinculada con la necesidad dedepurar el ordenamiento respecto a un actonormativo, en cualquier caso ilegítimo, aun-que conforme con los principios constitucio-nales en el momento de su aprobación. Por lotanto, está estrechamente vinculado a unaactividad que consiste en la declaración deinconstitucionalidad o ilegitimidad del actoimpugnado. Cuando, como en nuestro caso,al órgano de control no se le reconozca unpoder similar, un juicio expresado en relacióncon un acto ya en vigor y pronunciado sobrela base de reglas superiores diferentes podríaservir sólo para defender una posterior inter-vención del legislador y situarse, por lo tanto,como dictamen sobre la oportunidad de pre-

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sentar una determinada iniciativa legislati-va.

Parece determinante la elección del mo-mento en el que el sujeto político puede (odebe) solicitar el dictamen del consejo degarantía.

Abstractamente, se pueden dar tres situa-ciones, dependiendo de si el dictamen sesolicita: a) con carácter previo respecto aldebate y, por lo tanto, a la aprobación porparte del órgano competente; b) con carácterprevio, pero después de la definitiva aproba-ción por parte del sujeto competente y antesde la promulgación, adopción y entrada envigor del acto; c) con posterioridad a laentrada en vigor del acto.

En el primer caso (sub a), el papel delconsejo parecería completamenteredimensionado, si no completamente anula-do, pareciendo realmente un derroche deenergía inútil el hecho de haber creado unórgano independiente y super partes, forma-do por sujetos altamente cualificados bajo elaspecto técnico, para solicitarle una aporta-ción de carácter meramente preparatoria so-bre un texto que, con toda probabilidad,después será sometido a un profundo cambiodurante el debate en la comisión o junta, conel resultado de hacer que el dictamen, muy a

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menudo, sea inutilizable o en cualquier casofácilmente superable.

En el tercer caso (sub c), una intervenciónposterior, es decir, cuando el acto impugnadoya ha entrado en vigor, más allá de la eficaciade la decisión del consejo, parece inspirarsemejor en una actividad de control que conduz-ca, en caso de comprobada contradicción conel Estatuto y cuando sea posible, a la elimina-ción del acto ilegítimo.

El caso que más se adecua al órgano exami-nado parece, por lo tanto, el segundo (sub b),el cual resulta ser, en efecto, el más seguidopor los estatutos y por las leyes regionaleshasta ahora aprobadas.

El dictamen expresado por el consejo degarantía, cuando compruebe una contradic-ción con el Estatuto, se resuelve con unapetición de nuevo examen por parte del sujetopolítico que lo había aprobado.

Respecto a esto, nos podríamos preguntarqué sucede en caso de presentación y aproba-ción, en el momento del nuevo examen, deenmiendas al texto examinado por el consejo,especialmente cuando éstas sean de caráctermaterial o incluso capaces de tergiversar elcontenido de la disposición.

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A este respecto, se podría pensar en unaprohibición de enmiendas –de carácter inno-vador– en el momento del nuevo examen; obien en la posibilidad, de solicitar por parte delos sujetos legitimados un nuevo dictamen delconsejo de garantía sobre la parte “nueva”.Caso, este último, que consideraría preferiblerespecto al primero, puesto que es más respe-tuoso con el poder de elección discrecionaldel sujeto político.

Además, al consejo de garantía estatutariase le han asignado otras funciones. Entre ellasla más frecuente, junto con la función generalde interpretación del Estatuto, es seguramen-te la relativa al juicio de admisibilidad de laspeticiones de referéndum y de iniciativa po-pular, mientras que en muchos casos se haceuna remisión, de dudosa legitimidad, para elreconocimiento de otras funciones, a la ley oincluso a reglamentos regionales.

Las tareas asignadas al órgano de garantíaestatutaria, en general, se refieren tanto a laverificación sobre la regularidad formal delprocedimiento del referéndum (presentaciónde la petición, obtención de firmas, etc.),como a la relativa a su admisibilidad, enrelación con el respeto de los límites estable-cidos por el Estatuto. Por lo tanto, se trata delas funciones que, a nivel central y respecto alreferéndum abrogativo de ley estatal, se

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reconocen a la Oficina central del Tribunalde Casación (control de legitimidad) y alTr ibunal Cons t i tuc ional (contro l deadmisibilidad).

La ley regional de aplicación del consejo–junto con la correspondiente al instituto delreferéndum– deberá incluir una serie de indi-caciones en relación con el momento en elcual incluir el control (antes o después de laobtención de las firmas), con la posibilidadpor parte de los interesados de presentarobservaciones o escritos, etc.

La solución estatutaria parece, sin duda,preferible por razones completamente evi-dentes, respecto a la atribución de dichafunción que muchas regiones hacían al conse-jo regional, claramente contrario a la abroga-ción de una medida suya. Por otro lado, noparecen completamente insuperables las obje-ciones que se habían realizado en relación conla asignación del juicio de admisibilidad delreferéndum al órgano de control, fundadas enla experiencia juzgada como no positiva de lacompetencia análoga del Tribunal Constitu-cional, porque es secundaria respecto a lajusticia constitucional o por el temor a trasla-dar la función del Consejo de órgano degarantía estatutaria a órgano de control tam-bién constitucional.

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En la comparación con la análoga compe-tencia desarrollada a nivel estatal, difícilmen-te creo que podrá repetirse al respecto unaobra creativa similar a la ejercida por elTribunal Constitucional sobre la admisibilidaddel referéndum abrogativo, sobre todo consi-derando el carácter no definitivo del juicio delconsejo de garantía, el cual, como acto admi-nistrativo, podrá seguramente ser impugnadoante el juez ordinario.

Junto a estas funciones, que podríamosreconducir a la naturaleza “garantista” delconsejo, existe con mucha frecuencia tambiénuna función que por el contrario podríamosdefinir “arbitral”, la de pronunciarse sobrelos conflictos de atribución entre órganosregionales, ofreciendo de este modo una ga-rantía a una situación de otro modo, comogran parte de la doctrina indica, desprovistade tutela (v. Corte cost., ord. 10/1967). Lossujetos del conflicto están, en general, indica-dos en los “órganos regionales”, con exclu-sión por lo tanto de otros sujetos externos a laregión (Abruzos, Basilicata, Emilia-Romaña,Lacio, Liguria, Lombardía, Molise, Toscana),mientras que en otros Estatutos se atribuye alconsejo de garantía la competencia de juzgaren los conflictos entre región y entidadeslocales (Calabria, Piamonte, Veneto).

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Dada la naturaleza del consejo, no califica-ble como un verdadero “árbitro” que resuelveel conflicto, sino más bien como un sujeto queaporta al respecto un autorizado dictamen,creo que deben considerarse admisibles tam-bién los conflictos previos, es decir, despro-vistos del carácter de actualidad, cuando eldictamen del consejo pueda considerarse útilpara impedir la manifestación de una situa-ción de conflicto.

Funciones más concretas son las relativasal dictamen no vinculante sobre la valoraciónde la capacidad de sujetos no públicos paraotorgar las tareas de por sí públicas (Apulia),o la comprobación de los eventos que causanel cese anticipado del cargo de los órganoselectivos, la declaración de las modalidadesde administración ordinaria hasta la elecciónde los nuevos órganos (Emilia-Romaña), y laslabores administrativas relativas al desarrollode las elecciones, demandadas por la leyregional (Abruzos).

6. Los sujetos legitimados para solicitarla intervención del consejo de garantíaestatutaria y la eficacia para reconocer los“dictámenes” pronunciados (la jurispruden-cia constitucional)

Especialmente importante y significativade la ratio derivada de la intervención del

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consejo de garantía es la identificación, nor-malmente incluida en los Estatutos, de lossujetos legitimados para solicitar la interven-ción del propio consejo.

Entre los sujetos legitimados para solicitarel dictamen, los más frecuentes son el presi-dente de la junta y el del consejo, una parte delpropio consejo (generalmente 1/3; a veces 1/5, Liguria o 1/4 Abruzos o 1/10, Lombardía)o tres presidentes de grupos del consejo(Toscana). En algunos casos la legitimaciónse reconoce al Presidente del Consejo de lasautonomías locales (Lacio, Calabria), al pro-pio Consejo (Piamonte) o a una parte delmismo (Lombardía, que la reconoce tambiénal asesor competente en la materia). El Esta-tuto de Apulia prevé que el dictamen sesolicite cuando la propuesta de ley haya sidodeclarada incompatible con el Estatuto por lacomisión del consejo competente. En deter-minados casos la identificación se remite auna futura ley regional (Basilicata) o al regla-mento de la junta regional (Emilia-Romaña),ambas medidas de dudosa legitimidad.

La legitimación hace referencia, por lotanto, solamente a los sujetos “políticos”,representantes tanto de la mayoría como laoposición (minorías), mientras que se excluyela posibilidad de recurrir al consejo de garan-

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tía por parte de sujetos “externos” al aparatoregional.

Por lo tanto, la solicitud de dictamen resul-ta tener un carácter eventual, puesto que sedeja a elección de uno de los sujetos legitima-dos, mientras que con respecto a la menciona-da competencia para manifestarse sobre laregularidad y admisibilidad de las solicitudesde referéndum el dictamen parecería conside-rarse obligatorio, prescindiendo de cualquierpetición.

Con el objetivo de no crear obstáculos a laactividad legislativa y administrativa de losórganos regionales y sobre todo para evitarusos obstruccionistas del recurso al dictamendel consejo, se han previsto plazos perento-rios muy breves para la solicitud, así comopara la respuesta por parte del consejo, esta-bleciendo expresamente que, en caso de faltade intervención del dictamen en los plazosestablecidos, el órgano regional podrá conti-nuar igualmente su actividad.

Se han llevado a cabo muchos debates,también por las consecuencias sobre la natu-raleza y el papel que hay que reconocer alconsejo de control estatutario, en relación conla eficacia atribuible a las decisiones delpropio consejo, a las cuales varias veces se lesda el nomen iuris de “dictamen”.

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La solución elegida por los estatutos resul-ta diversificada de manera que, a veces, seestablece sólo la obligación de nuevo exameny nueva aprobación (Umbría, Basilicata,Toscana y Lombardía), o bien hacerlo conmayoría absoluta (Abruzos, Lacio), o tam-bién con motivación (Emilia-Romaña), o conmayoría absoluta y con motivación (Calabria).En determinados casos se establece que eldictamen no tendrá absolutamente ningúnefecto (Apulia) o sólo para el consejo regional(Piamonte). El Estatuto de Liguria, muy ade-cuadamente, diferencia la eficacia del dicta-men dependiendo de si se refiere a la“estatutariedad” de los proyectos de ley oreglamentos regionales, a la hipótesis de con-flictos entre órganos regionales, o, a laadmisibilidad del referéndum y de las pro-puestas de iniciativa popular.

En cualquier caso, debe considerarse ex-cluido, basándonos en nuestros principiosconstitucionales, que el dictamen sobre la“estatutariedad” de proyectos de ley o depropuestas de reglamentos pueda tener carác-ter “vinculante” para los órganos políticoscompetentes en el momento de aprobación delacto. La elección en relación con el tipo deconsecuencia derivada del dictamen negativoexpresado por el consejo y con las actividadesnecesarias para superar el mismo deriva de laponderación y el equilibrio entre las exigen-

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cias derivadas del respeto a la rigidez delEstatuto y las que expresan el principio desupremacía de las elecciones políticas delconsejo regional, directa expresión de la vo-luntad popular.

Con especial referencia a los límites cons-titucionales que los estatutos regionales en-cuentran en la regulación de la eficacia de losdictámenes del consejo, el Tribunal Constitu-cional ha llevado a cabo dos intervencionessucesivas en estos años.

En el primer caso, se había impugnandouna disposición del Estatuto de la región deUmbría, que prevé el dictamen del consejo degarantía, sin especificar si éste debe ser pre-vio o posterior al acto legislativo o reglamen-tario y sin especificar su eficacia. El TribunalConstitucional, por un lado, ha puesto demanifiesto que, remitiendo el Estatuto a unaley futura de aplicación del instituto, “seráevidentemente que esta ley será la que regula-rá analíticamente los poderes de este órganoen las diferentes fases en las cuales podrá serllamado a expresar dictámenes jurídicos”.Por otro, ha subrayado que “en cualquiercaso, la disposición impugnada hace expresareferencia a un poder consultivo, [del órganode control], que se realizará a través desimples dictámenes que, si son negativossobre la conformidad con el Estatuto, deter-

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minarán como consecuencia sólo la obliga-ción de nuevo examen, sin que se prevean lasmayorías cualificadas y también sin vínculoen relación con ninguna modificación de lasdisposiciones normativas afectadas” (sent.378/2004).

De estas últimas afirmaciones, algunoshabían deducido que cualquier forma de agra-vamiento, incluso mínima, que fuese más alládel simple examen debía considerase contra-ria a los principios constitucionales.

Con un segundo pronunciamiento, el Tri-bunal parece haber atenuado una consecuen-cia clara. El gobierno había impugnado unadisposición del Estatuto de la región de losAbruzos, la cual impone al consejo regional,ante un dictamen contrario del órgano decontrol, acordar en sentido contrario “condecisión motivada”, considerando la obliga-ción de motivación impuesta de este modo alconsejo regional un agravamiento no confor-me a los principios constitucionales.

El gobierno ponía de manifiesto en surecurso que el consejo, «órgano burocráticoadministrativo ajeno al consejo regional ydesprovisto de legitimación democrática»,«compuesto por “expertos” no calificados deotro modo en el Estatuto», podría estar «im-plicado» en el procedimiento legislativo (…)

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con manifiesto agravamiento del iter legis-lativo e «ilegítima interferencia en los podereslegislativos del consejo regional y/o en lospoderes de promulgación del presidente de lajunta».

El Tribunal Constitucional ha declaradoinfundada la cuestión de constitucionalidad,observando en especial que “la potestad legis-lativa del consejo regional no sufre ningunalimitación, que permanece intacta tanto en lasmaterias como en la extensión de su capacidadreguladora. La introducción de un especial,eventual paso de procedimiento, consistenteen el dictamen del consejo regional para lasgarantías estatutarias, forma parte de la regu-lación del procedimiento legislativo regional,incluida indudablemente en los principios fun-damentales de organización y funcionamientoatribuidos por el art. 123. 1, Cost. a lapotestad estatutaria de las regiones. Además,la motivación requerida para que el consejopueda acordar en sentido contrario a los dic-támenes y a las valoraciones del consejo degarantía no corresponde a los actos legislati-vos, sino a la decisión de no tener en cuentael dictamen negativo, que constituye un actodel consejo diferente del acuerdo legislativo yno forma parte de él. Por último, la normaestatutaria impugnada se refiere explícita-mente a los “acuerdos legislativos” y no a lasleyes. Dicha constatación elimina cualquier

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incertidumbre sobre una posible e ilegítimalimitación del poder presidencial depromulgación y sobre la afirmada introduc-ción de una nueva forma de control de legiti-midad constitucional de las leyes” (sent. 12/2006).

Por lo que se refiere a la eficacia del“pronunciamiento” sobre la admisibilidad delreferéndum parece bastante lógico deducirque, en caso de que éste sea negativo, elprocedimiento del referéndum no podrá pro-seguir, y, en ese sentido, se expresan efecti-vamente algunos estatutos y leyes regionalesdonde se habla de “caducidad” de la solicitudde referéndum, sin perjuicio, obviamente, dela posibilidad de un recurso a la autoridadjudicial.

Sin embargo, mayores problemas producela determinación de la eficacia atribuible alpronunciamiento del consejo de garantíaestatutaria sobre los conflictos entre órganosde la región. En general, parece que deberíaconsiderarse, también en este caso, el carác-ter no vinculante para los órganos regionalesimplicados (que a menudo no habrán solici-tado ellos la intervención al consejo), que-dando a su elección adecuarse o no a sudictamen.

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En este sentido la l. reg. Toscana 34/2008ha establecido que, en caso de que el conflictose considere fundado y se admitan las razonesdel solicitante, el órgano interesado sólo tienela obligación de examinar nuevamente el actoy, cuando no acepte las observaciones delconsejo de garantía, el mismo órgano deberáúnicamente dar comunicación escrita y moti-vada al consejo y al sujeto que ha provocadoel conflicto y, al mismo tiempo, deberá infor-mar a los otros titulares del poder de solicitud.Por el contrario, la l. reg. Calabria 2/2007(que, también bajo este aspecto, ha sido de-clarada parcialmente inconstitucional por lasentencia 200/2008, de la que hablaré en elsiguiente párrafo) ha calificado comovinculantes para los órganos regionales lasdecisiones del consejo de garantía en relacióncon los conflictos entre órganos regionales yentre órganos regionales y entidades locales.

En otros estatutos (Liguria) está previstoque, en caso de que los órganos regionalesimplicados no acepten el dictamen del conse-jo, el problema se vuelva a someter a lavaloración del consejo regional.

Todos los estatutos contienen, como se hadicho, una remisión a la ley regional, más omenos amplia, para dictar las disposicionesque completan las estatutarias sobre el órganode control (funcionamiento, organización,

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garantías de independencia, incompatibili-dad, tratamiento económico, etc.). El Estatu-to de Apulia prevé que la ley deba ser aproba-da en el plazo de seis meses desde la entradaen vigor del Estatuto, mientras que el deUmbría establece que la misma sea aprobadacon mayoría absoluta. El reglamento deCalabria se remite, para ello, también alreglamento interno del órgano de control, quedebe aprobarse por mayoría absoluta.

En ese momento deberá afrontarse y deci-dirse toda una serie de cuestiones relativas ala organización y funcionamiento del órgano,como, por ejemplo, la eventual prorogatio delos miembros, quorum de validez de las deci-siones, la regulación del procedimiento (pla-zos, nombramiento de un ponente, sistemasde votación, actividad sumarial, contradicto-rio), las modalidades de elección del presi-dente y del eventual vicepresidente, los requi-sitos solicitados y la duración de la presiden-cia.

7. La naturaleza y el papel de los consejosde garantía estatutaria en Italia: no “peque-ños tribunales constitucionales”, sino “au-toridades administrativas independientes re-gionales”

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Por último, considero útil realizar algunaobservación sobre la naturaleza de los conse-jos de garantía estatutaria en Italia, de acuer-do con la regulación estatutaria y legislativaaprobada hasta ahora y previendo el quepodrá ser el futuro papel que deberán ejercerdichos órganos.

Como ya se ha dicho, los legisladoresregionales italianos y la literatura publicadasobre el tema han sentido las consecuencias dela experiencia española de los consejos con-sultivos y han hecho expresa referencia a ello.

En la doctrina, y también en la legislaciónitaliana, parece menos clara, en relación conla situación española, la distinción entre acti-vidad de verificación de estatutariedad (yconstitucionalidad) de los actos normativosregionales –desarrollada en posición de abso-luta independencia, casi como órgano repre-sentativo de la comunidad, el cual se sitúadentro de determinados límites en conexióndirecta con el Juez constitucional– y la de altoasesoramiento a favor del gobierno y de losórganos políticos, en calidad de órgano auxi-liar, aunque autónomo, a través de dictáme-nes sobre la legalidad, la calidad de la legis-lación y otras materias, en una posición nomuy diferente de la del Consejo de Estado enel momento de la consulta.

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Como consecuencia de las recientes y men-cionadas decisiones, con las cuales el Tribu-nal ha negado a las disposiciones llamadasprogramáticas, relativas a la parte eventualdel contenido del Estatuto, cualquier eficaciajurídica (v., retro, § 3), parte de la doctrina haconsiderado que de ese modo los estatutoshabrían perdido gran parte de su significado yque se habrían derivado de ello dramáticasconsecuencias para los consejos de garantía,a los cuales el Tribunal habría quitado elparámetro sobre el cual juzgar, alejando a lospropios órganos de su papel de garantes delpluralismo y configurándolos como garantesde la dinámica de los poderes (conflictos entreórganos regionales y regularidad de los pro-cedimientos).

Una reacción similar parece sintomáticadel hecho de que los consejos de garantíafuesen (o sean) en alguna medida considera-dos como “pequeños tribunales constitucio-nales”, inspirados en una misma, o al menosanáloga, lógica. Dicha calificación de losconsejos no parece, que sea eficaz y parecepoco convincente, para ese propósito, la dis-tinción y el paralelismo entre vicios de“constitucionalidad” (competencia del Juezconstitucional) y vicios de “estatutariedad”(competencia del órgano de controlestatutario).

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En efecto, la razón por la cual dichosórganos se han previsto, reside principalmen-te en garantizar, como consecuencia de larecordada revisión constitucional del art. 123Cost. y del consiguiente papel reconocido a lafuente estatutaria en el ámbito del sistema defuentes, la rigidez del propio Estatuto, consi-derando para ello insuficientes los instrumen-tos previstos por el ordenamiento estatal.

Una operación similar puede considerarselegítima siempre que su fundamento se en-cuentre dentro de los límites de la Constitu-ción a la autonomía estatutaria de las regionesy no sea contraria a los principios constitucio-nales, respecto a los cuales debe estar “enarmonía”.

Bajo el primer aspecto, la previsión exami-nada parece formar parte, como ha reconoci-do el propio Tribunal Constitucional, de “losprincipios fundamentales de organización yfuncionamiento” atribuidos por el art. 123 ala potestad estatutaria, mientras que bajo elsegundo, parece oportuno subrayar la exis-tencia, completamente clara y varias vecesrepetida por la jurisprudencia constitucional,del principio de unicidad de la jurisdicciónconstitucional y la exclusión, de las compe-tencias regionales, relativas a la creación deórganos con funciones jurisdiccionales oparajurisdiccionales.

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Por esto, considero que el “sueño prohibi-do” de un tribunal constitucional regional estádestinado a quedarse en el mundo de lossueños y que el órgano de control deba, demodo más correcto, reconducirse a su realnaturaleza de órgano administrativo regional–una especie de autoridad administrativa in-dependiente, pero dotada de una competenciano específica, sino general– con la función degarantizar la rigidez del Estatuto, en su fun-ción antimayoritaria, realizable a través delinstrumento del dictamen y no a través deinstrumentos de control, orientándose esen-cialmente a la fuerza persuasiva de los argu-mentos en lugar de a la coercitiva de laspropias decisiones.

El futuro de los consejos de controlestatutario –con las funciones atribuidas y lospoderes que les reconocen los estatutos ydentro de los límites permitidos por los prin-cipios constitucionales– dependerá efectiva-mente no de la potestas, sino de la auctoritasque sabrán conquistar a través de la adquisi-ción de una posición de real independencia eimparcialidad, la fuerza y la persuasión de lasmotivaciones sobre las que se basen los pro-nunciamientos y el diálogo que, por lo tanto,serán capaces de crear principalmente con lossujetos políticos, por un lado y con el Tribu-nal Constitucional y los jueces ordinarios, porotro.

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8. Alguna observación conclusiva sobrela eficacia de las decisiones de los órganosestatutarios y sobre la teoría del caráctervinculante de las mismas. La sentencia del13 de junio de 2008 nº 200 del TribunalConstitucional sobre la ley regional deCalabria.

El pronunciamiento del Tribunal Constitu-cional (nº 200 del 2008) ha proporcionadoimportantes elementos para valorar la natura-leza y el papel que deberán llevar a cabo enItalia los consejos de garantía estatutaria.

La cuestión hacía referencia a una ley de laregión de Calabria, a través de la cual se hadado aplicación a las disposiciones estatutariasrelativas precisamente al consejo de garantía.La ley distingue entre “decisiones” formadaspor una parte dispositiva y una motivación,realizadas por el órgano de control en relacióncon la “estatutariedad” de propuestas de ley ode reglamentos, con los conflictos entre órga-nos regionales o entre regiones y entidadeslocales y con la regularidad y admisibilidad delas solicitudes de referéndum y “dictáme-nes”, tendencialmente breves y unitarios, quepueden solicitar un número de sujetos muyamplio (Defensor del Pueblo, Consejo demedio ambiente, Comisión para la igualdadde oportunidades, etc.).

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La ley, además, establece en general elcarácter “vinculante” para los sujetos impli-cados y para todas las entidades y órganosregionales de todas las decisiones y dictáme-nes del consejo de garantía estatutaria, excep-tuando únicamente el caso en el que las deci-siones o los dictámenes tengan como objeto laconformidad con el Estatuto de proyectos deley o de reglamentos, en cuyo caso el consejoregional podrá acordar en sentido contrario“con decisión motivada adoptada por mayoríaabsoluta”.

El Gobierno había impugnado la ley regio-nal en las partes anteriormente indicadas po-niendo de manifiesto que ésta habría atribuidoal órgano de control “poderes adicionalesrespecto a la emanación de dictámenes sim-plemente consultivos”, “configurando la adop-ción por parte de ésta de decisiones y dictáme-nes de carácter vinculante para los sujetosimplicados y para todas las entidades y órga-nos de la región, instituto éste último típico delas decisiones con contenido jurisdiccional”

Por su parte, la defensa de la región habíaconsiderado que las censuras realizadas por elgobierno no tenían en cuenta la ratio de laprevisión de los consejos de garantíaestatutaria, que consiste en la exigencia deasegurar que éstos últimos “efectivamentesean capaces de funcionar como una garantía/

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protección para el Estatuto frente a los casosde violación/elusión que tengan lugar dentrode la región, quizá con actos que escapan a loscontroles ordinarios o incluso no fácilmentesancionables”.

La sentencia del Tribunal Constitucional,que ha declarado la inconstitucionalidad par-cial de la ley impugnada, incluye algunasafirmaciones que puede ser útil resumir.

En primer lugar, el Tribunal ha subrayadoque el consejo de control estatutario tiene“carácter administrativo” y que sus decisio-nes deben calificarse, a todos los efectos,como “decisiones administrativas” las cualestienen el objetivo de “eliminar dudas y con-troversias sobre la interpretación de las dispo-siciones estatutarias y de las leyes regionalesrelativas a las relaciones entre la región y lasotras entidades que actúan en el ámbito de suterritorio”.

Dichas decisiones, según el Tribunal, des-pliegan su eficacia solamente en el ámbito dela organización regional y, por lo tanto, nopueden vincular a sujetos externos a ella,como por ejemplo entidades locales (munici-pios y provincias) y en especial no pueden “niimpedir ni, de ninguna manera, limitar” lacompetencia de los órganos jurisdiccionales,ordinarios o especiales, eventualmente llama-

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dos a pronunciarse sobre los mismos actos,los cuales podrán juzgar, en las formas y enlos modos previstos para la impugnación delos actos administrativos, también los pro-nunciamientos del consejo de garantía.

El Tribunal Constitucional no ha afrontadoexplícitamente la legitimidad constitucionaldel previsto procedimiento agravado (motiva-ción y nueva aprobación con mayoría absolu-ta) correspondiente al consejo regional parasuperar el eventual dictamen negativo delconsejo de garantía en relación con los pro-yectos de ley o de reglamento, limitándose amencionar la previsión estatutaria. Por lotanto, la cuestión permanece abierta, aunquede alguna forma podría considerarse que elTribunal Constitucional, de manera implíci-ta, la haya juzgado constitucionalmente legí-tima.

El Juez Constitucional, por último, subra-ya que la intervención del consejo de controltiene y debe tener necesariamente un carácterprevio y que, por lo tanto, debe desarrollarsedurante el procedimiento de formación delacto, concluyendo que “ningún recurso adicho órgano es, por lo tanto, admisible des-pués de la promulgación de la ley o la emana-ción del reglamento, puesto que cualquiervaloración de legitimidad está reservada, enlos términos, con los límites y con las moda-

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lidades previstas por la Constitución y por lasleyes vigentes, al Tribunal Constitucional y alos jueces ordinarios y administrativos”.

Esta última afirmación confirma, por lotanto, que la intervención de garantía de losconsejos estatutarios opera en un plano dife-rente del jurisdiccional y que, por ello, nocontrasta con el principio de unicidad de lajurisdicción constitucional y de competenciaexclusiva estatal en materia de jurisdicción.

Obviamente, todo ello parece que no ex-cluye que los eventuales juicios y valoracio-nes realizadas, en relación con los mismosactos y también con los mismos vicios poste-riormente denunciados ante el Tribunal o antelos jueces, puedan ser tenidos en cuenta porestos últimos como una contribución útil a lasolución de cuestiones, procedente de un su-jeto configurable como amicus curiae.

En la mencionada decisión constitucional,la preocupación del Tribunal es claramente lade situar los principios en relación con posi-bles contactos y/o relaciones entre el consejode control estatutario y los órganos genérica-mente jurisdiccionales (Tribunal Constitucio-nal y jueces, ordinarios o administrativos),mientras que no se plantea, y no se examina,la posible relación con el órgano regional(consejo, junta) competente, por dictado cons-

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titucional, para aprobar las leyes o los regla-mentos regionales.

La previsión de la necesidad de un proce-dimiento agravado con el objetivo de superarun dictamen negativo del consejo de controlestatutario se configura como una especie deautolimitación aplicada por el Estatuto comogarantía de la “estatutariedad” de las decisio-nes normativas del consejo y de la juntaregional, y puede considerarse incluido en laautonomía estatutaria para establecer las re-glas de “organización y funcionamiento” dela región.

Sin embargo, en relación con esto podría-mos preguntarnos hasta qué punto dicha limi-tación (aunque en la forma de auto-limitación)puede considerarse compatible con la atribu-ción del poder legislativo y reglamentario quela Constitución otorga a los órganos represen-tativos de la región, debiendo por ejemploconsiderar que no está permitida, por partedel Estatuto, una expropiación de dicho poderen beneficio de otros o una limitación absolu-ta del mismo, si no es en los casos y con loslímites previstos expresamente por la Consti-tución.

La obligación de volver a aprobar el acto,motivando y con una mayoría superior a laordinaria, crea sin duda un agravamiento del

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procedimiento –del cual se podría y debería,como se ha dicho, valorar la “tolerancia”constitucional– que deja, en cualquier caso, alórgano representativo la posibilidad de volvera aprobar, sin modificaciones, el mismo textoya aprobado y censurado por el órgano decontrol estatutario.

Sería diferente el caso en el que el dictamendel consejo de control sobre la conformidadcon el Estatuto del proyecto de ley o delreglamento debiese ser vinculante para elsujeto que lo ha aprobado, con la consecuen-cia de que a un órgano administrativo se lereconocería la posibilidad de impedir al órga-no directamente representativo del cuerpoelectoral, y al cual la Constitución asigna elpoder legislativo, llevar a cabo la entrada envigor de una determinada regulación.

En efecto, en caso de que el consejo regio-nal pretendiese, frente a un dictamen recono-cido como vinculante, ir contra la opinión delconsejo de garantía, creo que deberíamoshablar de un vicio del procedimiento legisla-tivo, censurable como tal ante el TribunalConstitucional.

Una limitación similar del poder normati-vo del consejo regional me parece que, enreferencia al ordenamiento italiano, supon-

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dría la existencia de dudas de conformidadcon la Constitución y no fácilmentesuperables.

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“CONSTITUCIÓN Y ESTATUTO: LAGARANTÍA DE LOS DERECHOS EN

EL ÁMBITO AUTONÓMICO PORÓRGANOS CONSULTIVOS”

Marc CARRILLO

SUMARIO: 1.- La función consultiva en el marcodel Estado autonómico en España y la garantía de losderechos fundamentales. 2.- La relación entre Cons-titución y Estatuto: el Estatuto de autonomía, no essólo una ley orgánica. 3.- Una declaración de dere-chos es un contenido constitucional del Estatuto. 3.1.-El derecho comparado ofrece ejemplos similares.3.2.- El reconocimiento de una declaración de dere-chos es un límite y, a la vez, un impulso a la acción delos poderes públicos. 3.3.- El reconocimiento de unadeclaración de derechos está vinculada a las compe-tencias. 3.4.- La Declaración de derechos es unamanifestación de los límites constitucionales del Esta-tuto. 4.- La función específica de garantía de losderechos estatutarios en el Consejo de GarantíasEstatutarias de Catalunya. 4.1.- Las previsionesestatutarias. 4.2.- La novedad del dictamen vinculantesobre los proyectos y proposiciones de ley que desa-rrollen o afecten a los derechos estatutarios. 5.-Bibliografía.

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1. La función consultiva en el marco delEstado autonómico en España y la garantíade los derechos fundamentales.

El Consejo de Estado es configurado por elart. 107 de la Constitución Española (CE),que lo define como el supremo órgano consul-tivo del Gobierno. Su ley reguladora, la LeyOrgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejode Estado, modificada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre (LOCE), estableceque el Consejo ejerce la función consultivacon autonomía orgánica y funcional para ga-rantizar su objetividad e independencia deacuerdo con la Constitución y las Leyes.

A lo largo de la historia de esta instituciónde la Administración del Estado, el Consejode Estado no siempre ha visto limitado elejercicio de sus funciones al ámbito consulti-vo, sino que en sus inicios y en las épocas queexistió como tal, también dispuso de funcio-nes jurisdiccionales, acordes con la influencianapoleónica que presidió sus orígenes en elEstatuto de Bayona de 1808, y que de algunaforma conservará hasta la incorporación delTribunal contencioso-administrativo al Tri-bunal Supremo1. A partir de entonces y hasta

1 A través de la Ley de 5 de abril de 1904 (LeyMaura) y el RD. de 8 de mayo de 1904, que crea la salacorrespondiente en el Tribunal Supremo.

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ahora, sus funciones se han circunscrito alámbito consultivo.

Las competencias de la función consultivalas ha ejercido a través de la emisión dedictámenes preceptivos y no vinculantes, sal-vo que la ley estableciese otra cosa. Esencial-mente han versado sobre la adecuación alprincipio de legalidad de las disposiciones yactos administrativos del Gobierno y Proyec-tos de Decretos Legislativos. No obstante,tras la reforma operada por la Ley Orgánica 3/2004, el Consejo de Estado también deberáser consultado en temas tan relevantes comolos Anteproyectos de reforma constitucional;cuando la propuesta no haya sido elaboradapor el propio Consejo de Estado o losAnteproyectos de Leyes que hayan de dictarseen ejecución, cumplimiento o desarrollo detratados, convenios o acuerdos internaciona-les y del derecho comunitario europeo; en lasdudas y discrepancias que surjan de la inter-pretación o cumplimiento de tratados, conve-nios o acuerdos internacionales en los queEspaña sea parte; en los problemas jurídicosque suscite la interpretación o cumplimientode los actos y resoluciones emanadas de Orga-nizaciones internacionales o supranacionales;en los asuntos de Estado a los que el Gobiernoreconozca especial trascendencia o repercu-sión o, en fin, en todo asunto que, por precep-to expreso de una ley, haya de consultarse al

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Consejo de Estado (art. 21. apartados 1, 2, 4,5, 10 y 11).

Por tanto, con la específica incorporaciónde la reforma de la Constitución además de lossupuestos citados, el Consejo de Estado ad-quiere una mayor relieve en su clásica funciónconstitucional del control ex ante de las dispo-siciones y actos administrativos del Gobier-no. Un relieve que en la medida que se tratade anteproyectos de disposiciones que enalgunos casos tendrán rango de ley, sitúa lafunción consultiva del Consejo del Estado enun plano más destacado del que hasta lareforma podía tener, en su participación comogarante, también, de los derechos fundamen-tales2.

2 Sirvan como ejemplo, entre los más recientes, losDictámenes del Consejo de Estado relativos a: Antepro-yecto de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 1 de enero, sobre derechos y libertades de losextranjeros e España y su integración social, modificadapor la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre (Ref. nº1639/2003); Anteproyecto de Ley por la que se estable-cen las condiciones básicas del régimen de infraccionesy sanciones en materia de igualdad de oportunidades, nodiscriminación y accesibilidad universal de las personascon discapacidad (Ref. nº 1578/2005); Anteproyecto deLey de Promoción de la Autonomía Personal y Atencióna las Personas en situación de dependencia (Ref. nº 336/2006) etc....

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La descentralización política institucio-nalizada por la CE de 1978 no ha pasadodesapercibida para la organización de la fun-ción consultiva. El Consejo de Estado no lamonopoliza y el punto de inflexión que reco-noce la plena constitucionalidad de la existen-cia de órganos consultivos en el ámbito terri-torial de las Comunidades Autónomas (CCAA)se encuentra en la STC 204/1992, de 26 dediciembre (FJ 5), que de hecho se configurócomo el leading case que legitimó la descen-tralización de la función consultiva. Medianteesta resolución, el Tribunal Constitucionalatribuyó plena cobertura constitucional a lacreación de los órganos superiores consulti-vos semejantes al Consejo de Estado, quefuesen instituidos por las CCAA de acuerdocon su competencia constitucional deautoorganización de sus instituciones deautogobierno (art. 148.1.1ª CE) y dotados“en relación con las actuaciones del Gobier-no y la Administración autonómica, de lasmismas facultades que la LOCE atribuye alConsejo de Estado salvo que el Estatuto deAutonomía establezca otra cosa”. Y a fin deevitar duplicidades que cuestionen los princi-pios de eficacia administrativa (art. 103.1CE) y eficiencia y economía del gasto público(art. 31.1 CE) el Tribunal Constitucionalestablece que “la intervención del órganoconsultivo autonómico excluye la del Consejode Estado, salvo que la Constitución, los

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Estatutos de Autonomía o la Ley Autonómicaestablezcan lo contrario para supuestos de-terminados”. En consecuencia estima “posi-ble constitucionalmente la sustitución del in-forme preceptivo –(del Consejo de Estado)–por el de un órgano superior consultivo auto-nómico, en relación al ejercicio de las compe-tencias de la respectiva Comunidad…”. Todoello, dando por supuesto que si las Comunida-des Autónomas que en el ejercicio de suscompetencias de autoorganización de sus ins-tituciones, hayan decidido no crear un órganoconsultivo propio, el dictamen del Consejo deEstado cumplirá las funciones consultivas quela CE establece para la garantía de los princi-pios de legalidad y seguridad jurídica, de lasdisposiciones y actos de la Administraciónpública, sea ésta la central o la autonómica.

Pues bien, de acuerdo con esta jurispru-dencia todas las CCAA3 han creado órganosconsultivos propios. En esencia, las caracte-rísticas más comunes que conforman estosórganos de carácter colegiado es que dispo-nen de un estatuto que ha de garantizar laindependencia, inamovilidad, cese y régimende incompatibilidades; no tienen relación je-

3 La última de las 17 CCAA que ha incorporado unórgano consultivo ha sido la de Madrid, de acuerdo consu Ley 6/2007, de 21 de diciembre, Reguladora delConsejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.

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rárquica respecto de ningún órgano de laAdministración; no pueden recibir ningúntipo de instrucciones o indicaciones en elejercicio de sus funciones; su actividad con-sultiva se formaliza en dictámenes; asimismo,disponen de potestad de autoorganización enel ámbito interno y de medios materiales ypersonales suficientes4.

De acuerdo con las competencias que ejer-cen, puede ser agrupados en tres categorías:la primera, es la que corresponde a la mayoríade los casos y que son los creados a semejanzadel Consejo de Estado, es decir, concebidospara ejercer la función consultiva en relaciónal ejercicio de la potestad reglamentaria yotros actos administrativos. Conviene preci-sar, no obstante, que estos órganos autonómi-cos se han ido añadiendo a los que ya existíancon anterioridad a la puerta abierta por la STC204/1992, como es el caso de la ComisiónJurídica Asesora de la Generalitat deCatalunya, Comunidad Autónoma que ya en1978 reinstauró este organismo, cuyo origenmás inmediato se remonta a la Generalitatrepublicana.

4 Vid. A. GALERA VICTORIA, Constitución,función consultiva y Estado autonómico. Thomson-Civitas. Navarra 2007, p. 164-165.

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La segunda categoría es la que representael Consejo Consultivo de la Generalitat deCatalunya. En el caso de esta ComunidadAutónoma, destaca la singularidad de la exis-tencia de dos órganos consultivos, pues porprescripción del artículo 41 del Estatuto deAutonomía de 1979, la Ley 1/1981, de 25 defebrero, de creación del Consejo Consultivode la Generalitat, instituyó un órgano consul-tivo con funciones distintas a la ya citadaComisión Jurídica Asesora. Pues así comoésta, ejerce en Catalunya las funciones queson las propias del Consejo de Estado (esen-cialmente, en relación a la potestad reglamen-taria y los actos administrativos), por suparte, el Consejo Consultivo actúa en unámbito normativo distinto y de rango supe-rior, pues lo hace en relación a proyectosnormativos del Parlamento y leyes estatalesque hayan de ser recurridas ante el TribunalConstitucional. Esto es, el Consejo Consulti-vo dispone de competencias para pronuncia-se, (si es requerido para ello por el Parlamen-to o el Gobierno de la Generalitat), concarácter previo, exclusivamente en relación alos proyectos y proposiciones de ley autonó-mica y con carácter preceptivo, respecto delas leyes estatales si éstas han de ser objeto deun recurso de inconstitucionalidad por partede la Generalitat. Es evidente, pues, que elmodelo de órgano consultivo que se deriva delConsejo Consultivo catalán así como del futu-

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ro Consejo de Garantías Estatutarias5 se alejadel referente que ofrece el Consejo deEstado.

Y una tercera categoría, de carácter mixto,la integran los Consejos Consultivos de Cana-rias y Navarra, que ejercen competenciasconsultivas tanto sobre proyectos legislativoscomo en relación a proyectos de reglamentos,aunque tras la reforma de la LOCE en 2004 sediferencian menos del referente general queofrece el Consejo de Estado6. Pero para lo queahora nos interesa subrayar, en la medida quepueden pronunciarse sobre proyectos legisla-tivos de los Parlamentos autonómicos, losórganos consultivos de la segunda y terceracategorías están en mejores condiciones queel resto, de ejercer a través de sus dictámenesuna función de garantía de los derechos7.

5 Modelo que el vigente Estatuto de Autonomíaaprobado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio,mantiene y aumenta, como veremos en páginas posterio-res, con el nuevo Consejo de Garantías Estatutarias(arts. 38.1, 76 y 77).

6 Vid. G. TRUJILLO, Consejos Consultivos auto-nómicos. Temas básicos de Derecho Constitucional (M.Aragón, coord.). Tomo II, Civitas 2001, p. 312 y ss.

7 Cabe precisar, no obstante, que en la regulaciónde los Consejos Consultivos de Castilla-León, Castilla-La Mancha y Murcia también está previsto que, en ciertomodo, la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autó-noma pueda intervenir en la solicitud de dictámenes, sibien de forma restrictiva.

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Parece evidente que la existencia de losórganos consultivos en las CCAA no deja deser una expresión más de la constituciona-lización del Estado autonómico. Las razonesobjetivas que avalan su creación fueron ex-puestas en su momento por el profesor Trujillo,con unos argumentos que ayudan a compren-der su funcionalidad, si su aplicación efectivaresponde allí donde operan, a incentivar lagarantía del cumplimiento de los principiosdel ordenamiento jurídico, entre otros, el deconstitucionalidad, autonomía, legalidad yseguridad jurídica. Las razones que aportabaeran: “1) la importancia de los controles deconstitucionalidad, estatutoriedad y legali-dad; 2) la sobrecarga que soporta el TribunalConstitucional y las disfunciones que generansus inevitables retrasos; 3) el agravamientoque, sobre tales funciones, produce de hechoel privilegio atribuido al Gobierno del Estadoen la suspensión temporal de las leyes autonó-micas por él impugnadas ante dicho Tribunaly, en cualquier caso, 4) el interés autonómicopor una delimitación del ámbito en el que hande operar sus poderes”8. Son razones quesiguen siendo vigentes en la actualidad, sicabe con mayor intensidad.

8 Vid. G. TRUJILLO. “Los Consejos Consultivosen la organización institucional de las ComunidadesAutónomas”, en El Estado de las Autonomías (A.MONREAL, Edit.). Tecnos Madrid 1991, pp. 13 y ss.

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Asimismo, en relación con la funcionalidadinstitucional que pueden tener los ConsejosConsultivos autonómicos (los de la segundacategoría), en los casos en los que intervienensobre proyectos legislativos de su Asamblealegislativa, se ha resaltado que con su partici-pación en procesos constitucionales se da unaoportunidad a las minorías parlamentarias delas Comunidades Autónomas para impugnarsus propias leyes. En efecto, dada la ausenciade legitimación activa de las institucionesautonómicas para impugnar las leyes autonó-micas ante el Tribunal Constitucional, noobstante la interpretación amplia que la STC199/1987 hizo del artículo 33.2 de la LOTC,el control interno de estatutoriedad y las másde las veces también de constitucionalidadque llevan a cabo algunos Consejos Consulti-vos, permite consolidar una cierta auto-tutelainterna del propio ordenamiento por parte dela Comunidad Autónoma, en el que las mino-rías parlamentarias disponen de mayor capa-cidad de incidencia. En cierta manera, se tratade establecer un órgano de control autonómi-co de garantías estatutarias9.

9 Acerca de estos planteamientos, véanse, entreotros: I. MOLAS, “El Consejo Consultivo de la Genera-lidad de Cataluña”, Anuario de Derecho Constitucionaly Parlamentario, nº4, Murcia 1992, p. 65; T. FONTLLOVET, “Los Consejos Consultivos de las Comunida-des Autónomas”, Autonomies, nº 8, Barcelona 1987, p.

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En todo caso, la intervención del órganoconsultivo en el procedimiento constitucionala través de de sus dictámenes previos –comoen el caso del Consejo Consultivo deCatalunya– a la aprobación por el Parlamentode un proyecto legislat ivo, o bienpreceptivamente a la interposición por losórganos de la Generalitat de un recurso previode inconstitucionalidad ante el TribunalConstitucional, supone –en cierta forma– uncomplemento al control jurisdiccional deconstitucionalidad que aquél ha de llevar acabo. En la medida que la interpretación de laConstitución es una función que correspondea una pluralidad de actores jurídicos, losConsejos Consultivos, en el ejercicio de sufunción asesora, participan de forma destaca-da en la función hermenéutica, con un alcanceque no siempre quedará reducido al ámbitoautonómico, sino que nada empece para quesus criterios interpretativos puedan ser con-siderados o, incluso, asumidos, por la juris-dicción constitucional.

El proceso iniciado con las reformasestatutarias en 2005, en primer lugar, en la

19; R. BLANCO VALDÉS, Algunas reflexiones sobre elproceso de descentralización de la función consultiva delEstado, sobre su evolución y sus problemas”, en Temaspara debate: Los Consejos Consultivos de las Comunida-des Autónomas. Anuario de Derecho Constitucional yParlamentario nº 10, Murcia 1998, p. 252.

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Comunidad Valenciana y, poco después conla aprobación de lo que ya se ha dado endenominar los Estatutos de nueva genera-ción10, el control llevado a cabo en el ámbitode la función consultiva ha cobrado un espe-cial relieve11. Los Consejos Consultivos lla-mados a dictaminar sobre las reformasestatutarias han desarrollado un juicio deconstitucionalidad en todos los ámbitos delDerecho Constitucional incluido el referido alos derechos y libertades12, que en ningún

10 En el momento de redactar este artículo (junio de2008), han sido reformados los Estatutos de las Comuni-dades Autónomas siguientes: Comunidad Valenciana,Islas Baleares, Catalunya, Andalucía, Aragón y Castilla-León.

11 Cabe destacar en este sentido la especial relevan-cia que por el juicio de constitucionalidad realizado, tuvoel Dictamen nº 269/2005, de 1 de septiembre de 2005,emitido por el Consejo Consultivo de la Generalitat deCatalunya y, también, el Dictamen nº 72/2006, de 10 demarzo de 2006, emitido por el Consejo Consultivo deAndalucía. Asimismo, el Dictamen nº 713/2006, de 14de septiembre, emitido por el Consejo Consultivo deCastilla y León.

12 A modo de ejemplo, el Consell Consultiu deCatalunya ha dictaminado en los últimos años acerca deproyectos legislativos y leyes estatales referidos a temascomo: la adopción de parejas del mismo sexo; el ejerciciode profesiones tituladas y colegios profesionales; losderechos de los extranjeros en España; los contratos decultivo; la protección de la salud; las telecomunicacio-nes; la calidad de la educación, los derechos de informa-ción y documentación del paciente en la sanidad, etc.

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caso les era ajeno en el ejercicio de su funciónconsultiva anterior a las reformas.

Pero es preciso subrayar que este juicio hacobrado especial significado cuando de lo quese ha tratado, ha sido –como ahora– de em-plear la Constitución como único parámetroposible para enjuiciar la labor legislativa delParlamento de la Comunidad Autónoma, an-tes de que el texto del proyecto de la reformaestatutaria fuese debatido en Cortes Generales.

Con razón puede afirmarse que con laactivación del proceso de reformas estatutariasse ha desarrollado el sistema abierto de lallamada Constitución territorial que fija elTítulo VIII de la CE y que los Estatutos debencompletar a través de una diferente definiciónde la hasta ahora vigente, del modelo territo-rial diseñado con carácter general por la CEhace treinta años. Y en este proceso, losConsejos Consultivos, en algunos casos, nohan ejercido una función secundaria.

Pues bien, la generación de los nuevosEstatutos surgidos de las reformas recientesse caracteriza, entre otras innovaciones, por-que incorpora a su contenido una Carta propiade derechos. Esta opción del legislador hasido controvertida y el debate jurídico –comoveremos más adelante– no se ha hecho espe-rar. Pero los Consejos Consultivos no han

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vivido ajenos a la cuestión y sus dictámenesasí lo han reflejado. Las páginas que siguen,tienen por objeto analizar algunas de lasrelevantes cuestiones de orden constitucionalque se plantean con el reconocimiento por losEstatutos de una Carta de Derechos estatutariosy la función de garantía que, en su ámbito decompetencias, están llamados a realizar losConsejos Consultivos. La singularidad que alrespecto ofrece el caso del futuro Consejo deGarantías Estatutarias de Catalunya mereceuna especial atención. Con este fin, se aborda-rán los temas siguientes: a) en primer lu-gar, la relación de jerarquía entre la Consti-tución y el Estatuto, no impide que el Estatu-to, como norma integrante del bloque de laconstitucionalidad, pueda admitir una decla-ración propia de derechos; b) en segundolugar, será preciso demostrar en qué condi-ciones una declaración de derechos es uncontenido constitucional del Estatuto de Au-tonomía. Finalmente, se analizará la funciónespecífica de garantía de los derechosestatutarios que el nuevo Estatuto de Catalunyade 2006, atribuye al Consejo de GarantíasEstatutarias como órgano de naturaleza esen-cialmente consultiva. En especial, el caráctervinculante de su dictamen cuando el proyectoo la proposición de ley del Parlamento desa-rrolle o afecte a derechos reconocidos en elEstatuto (art. 76.4 del Estatuto de Catalunyade 2006).

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2. La relación entre Constitución y Esta-tuto: el Estatuto de autonomía, no es sólouna ley orgánica.

El Estatuto de autonomía, como normainstitucional básica de las CCAA es una leyorgánica. Así lo es formalmente por prescrip-ción constitucional: “(…) son leyes orgánicaslas que aprueben los Estatutos de autonomía(artículo 81.1. CE)”. Sin embargo esta con-dición normativa no puede solapar una natu-raleza jurídica del Estatuto que dista notoria-mente de la que es propia de las leyes orgáni-cas, por razones diversas y plurales, concer-nientes a la iniciativa legislativa, el contenidode la norma institucional básica, la rigidez ensu procedimiento de revisión y, especialmen-te, la sustantividad propia del Estatuto que lehace ser expresión funcional de la concurren-cia legisladora de dos órganos legislativos.Estas razones han de ser suficientes paraevitar una absoluta identificación jurídicaentre el Estatuto como norma institucionalbásica que, de acuerdo con la Constitución(CE), regula el autogobierno de la Comuni-dad Autónoma, y el instrumento normativoempleado que es la ley orgánica, a la queformalmente se refiere la CE.

Por el contrario, si esta identificación semantuviese en todos sus términos y la relaciónjurídica existente entre el Estatuto y las leyes

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estatales se basase únicamente en el criteriode competencia13, el debate sobre laconstitucionalidad del Título estatutario dedi-cado a regular determinados derechos, debe-res y principios, probablemente, carecería desentido. Puesto que quedaría vedada la facul-tad de la Comunidad Autónoma de que alelaborar o reformar su Estatuto, el contenidodel mismo rebasase los aspectos auto-organizativos y la determinación de sus com-petencias. La posición que sostiene la identi-ficación plena entre Estatuto y Ley orgánica,defiende que el contenido preceptivo de losEstatutos previsto en el artículo 147.2 CE esel único posible.

Pero el Estatuto de autonomía es una nor-ma que junto con la Constitución forma partedel bloque de la constitucionalidad, que a lavez es criterio de validez de las leyes, cual-quiera que sea la naturaleza de éstas, ya seanestatales o autonómicas. Asimismo, en suelaboración y aprobación confluye la concu-rrencia de dos potestades legislativas, la de laAsamblea legislativa o Parlamento de la Co-munidad Autónoma y la de las Cortes Gene-rales. Y, además, en las CCAA que accedie-

13 Acorde con el criterio de competencia es la posi-ción sostenida, entre otros autores por AGUADORENEDO en su, por otra parte, excelente estudio: ElEstatuto de Autonomía y su posición en el ordenamientojurídico. CEC. Madrid 1996.

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ron al autogobierno por la vía de la Disposi-ción Transitoria 2ª o el artículo 151.1 de laCE, el Estatuto es el resultado de lacolegislación autonómica y estatal, que des-pués es sometido a referéndum preceptivo delpueblo de la Comunidad Autónoma. La con-clusión formal de todo ello adquiere la natu-raleza propia de una ley orgánica. Pero alcoincidir en el Estatuto como norma jurídica,la condición de coparticipante en la determi-nación del criterio de validez de las leyes yser, materialmente, la cristalización normati-va de dos voluntades legislativas, en un pro-ceso de carácter paccionado entre institucio-nes estatales y autonómicas, permite sostenerque, ante todo, el Estatuto presenta una rela-ción de jerarquía con respecto a la ley orgáni-ca, en el ámbito de las competencias que deacuerdo con la CE establece para la Comuni-dad Autónoma. En dicho ámbito, tal circuns-tancia atribuye al Estatuto una resistenciapasiva frente a cualquier ley orgánica.

Ambas son las dos razones esenciales quepermiten avalar la relación de jerarquía delEstatuto respecto de las leyes; mientras que,por el contrario, no son argumentos tan con-sistentes los que, para justificar la diferenciaentre el Estatuto y la Ley Orgánica, se funda-mentan en el principio de especialidadprocedimental (iniciativa de aprobación, rigi-dez, etc.), que si bien pueden resultar útiles

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para explicar la especificidad de una norma,devienen inadecuadas para definir plenamen-te su naturaleza.

En esta perspectiva, desde su primera ju-risprudencia el Tribunal Constitucional, yafijó la nota de superioridad jerárquica delEstatuto frente a las leyes en el perímetro,claro está, delimitado previamente por laConstitución como norma suprema, cuandoestablecía que “(…) para determinar si unamateria es de competencia del Estado o de laComunidad Autónoma, resulta en principiodecisorio el texto del Estatuto de Autonomíade la Comunidad Autónoma, a través del cualse produce la asunción de competencias”.Pero es evidente que el Estatuto no es el únicocriterio ni el principal criterio de validez delas leyes, sino que antes opera la Constitu-ción, pero sólo ella, como así lo señalaba elTribunal cuando establece que lo dicho conanterioridad “(…) no debe llevar a la idea deque, una vez promulgado el Estatuto de Auto-nomía, es el texto de éste el que únicamentedebe ser tenido en cuenta para realizar lalabor interpretativa que exige la delimitacióncompetencial. Si se procediese así, se estaríadesconociendo el principio de supremacía dela Constitución sobre el resto del ordena-miento jurídico, del que los Estatutos deAutonomía forman parte como normainstitucional básica de la Comunidad Au-

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tónoma que el Estado reconoce y amparacomo parte integrante de su ordenamientojurídico (art. 147.1 CE). Ello supone, entreotras posibles consecuencias, que el Estatutode Autonomía, al igual que el resto del orde-namiento jurídico, debe ser interpretado siem-pre de conformidad con la Constitución y que,por ello, los marcos competenciales que laConstitución establece no agotan su virtuali-dad en el momento de aprobación del Estatutode Autonomía, sino que continuarán siendopreceptos operativos en el momento de reali-zar la interpretación de los preceptos de éstea través de los cuales se realiza la asunción decompetencias por la Comunidad Autónoma”14.

El Estatuto es en cierta forma la prolonga-ción del marco constitucional, que se configu-ra como una norma subconstitucional en unámbito de especial trascendencia como es elreferido a la organización territorial del poderpolítico. En consecuencia, dispone de unasuperioridad normativa sobre las leyes decualquier procedencia, ya sean del Estado ode las CCAA15. Por otra parte, y aún tratán-dose de un argumento de carácter netamenteaccesorio en defensa de su substantividad

14 STC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 1.15 E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R FERNÁNDEZ

RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo ICivitas, Madrid, 1982, p. 290.

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como norma institucional básica de las CCAAy de la posición de jerarquía del Estatutofrente a las leyes, no ha de resultar indiferentea los efectos de la defensa de la relación dejerarquía entre Estatuto y las leyes, la distin-ción que entre Estatuto y ley orgánica queestablece el artículo 27.2 a) de la Ley Orgáni-ca del Tribunal Constitucional (LOTC), cuan-do al enunciar las normas que son susceptiblesde declaración de inconstitucionalidad, serefiere expresa y diferenciadamente a losEstatutos y demás Leyes orgánicas.

En consecuencia, es a partir de esta rela-ción de jerarquía sobre las leyes del Estatuto,como norma institucional básica subordinadaa la Constitución, que puede sostenerse que elcontenido de aquél no tiene por qué quedarforzosamente constreñido a la regulación delos aspectos auto-organizativos y a la fijaciónde las competencias que concretan elautogobierno de la Comunidad Autónoma. Esdecir, que las previsiones contempladas en elartículo 147.2 acerca del contenido precepti-vo de los Estatutos de Autonomía, no puedeser interpretadas como un contenido único,cerrado y excluyente de otros constitucional-mente posibles. Y entre éstos, nada excluyeque en la definición del alcance delautogobierno, el legislador estatuyente pue-da, por ejemplo, fijar los objetivos de lascompetencias asumidas y los límites en su

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ejercicio por los poderes públicos de la Co-munidad Autónoma. Y eso viene a significarel reconocimiento de derechos.

La cuestión de la naturaleza jurídica delEstatuto como norma institucional básica y surelación con la ley orgánica, ha sido especial-mente abordada recientemente, con motivo dela STC 247/200716, dictada en relación alrecurso de inconstitucionalidad presentadopor la Comunidad Autónoma de Aragón con-tra la Ley orgánica 1/2006, de 10 de abril, dereforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 dejulio, del Estatuto de Autonomía de la Comu-nidad Valenciana. Una sentencia que ademásde decidir sobre el régimen de las competen-cias sobre la materia aguas, entre la citadaComunidad y la de Aragón, parece evidenteque tiene también la vista puesta en unadecisión jurisdiccional a tomar en el másinmediato futuro, en relación con los recursospresentados contra la Ley Orgánica 6/2006,

16 Sobre la interpretación de esta sentencia, véansedos perspectivas distintas contenidas en los comentariosde: M. CARRILLO, H. LÓPEZ BOFILL y A.TORRES,“Jurisprudencia constitucional”, en Informe Comunida-des Autónomas 2007. Instituto de Derecho Público.Barcelona 2008, pp. 650-667 y G. FERNÁNDEZFARRERES. ¿Hacia una nueva doctrina constitucionaldel Estado Autonómico? (Comentario a la STC 247/2007,de 12 de diciembre, sobre el Estatuto de Autonomía de laComunidad Valenciana). Thomson –Cuadernos Civitas,Navarra 2008.

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de 19 de julio, de reforma del Estatuto deAutonomía de Catalunya.

Pues bien, acerca de la relevancia de losEstatutos de autonomía en el sistema jurídicoestablecido por la Constitución, la STC 247/2007, recuerda que la CE diseña un modelo deEstado compuesto y subraya que la descentra-lización política que institucionaliza, no sólose ha producido desde una perspectiva gene-ral sino también en relación con los elementossustanciales de la organización y funciona-miento del Estado en su conjunto. Por ejem-plo, en el orden económico nacional, en elsistema general de financiación, en el marcode las relaciones laborales, en el régimen dela Seguridad Social o en el sistema de subven-ciones estatales en las diferentes áreas de laacción pública (SSTC 27/1993; 1/1982; 13/2007; 35/1982; 27/1983, 13/1982, entreotras).

Para el Tribunal Constitucional, los Esta-tutos de Autonomía constituyen una piezaesencial de la estructura del Estado compues-to. Su condición de norma institucional bási-ca, otorga un importante margen de decisiónal legislador estatutario, pues depende de sudeterminación el elaborar y aprobar el Estatu-to. Que es el vehículo de la pretensión deautonomía de un determinado territorio ex-presada por el Estado a través de una ley

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orgánica y, a su vez, la norma de cabecera delos correspondientes ordenamientos autonó-micos. Y la autonomía política de la que, através del Estatuto, disponen las CCAA, semanifiesta, sobre todo, en la capacidad paraelaborar sus propias políticas públicas en lasmaterias de su competencia (SSTC 16/1984;13/1992).

De acuerdo con la STC 247/2007, losEstatutos presentan tres características funda-mentales: 1) son la expresión de la necesariaconfluencia de diferentes voluntades en suprocedimiento de elaboración; 2) como elresto de normas del Estado, están subordina-dos a la CE; por esta razón, la invalidez de unprecepto estatutario sólo puede derivarse dela Constitución misma, incluidas, claro ésta,sus normas de remisión a determinadas leyesorgánicas. En la medida que sólo es la Cons-titución la norma que establece la función ycontenido de los Estatutos, sólo a ella quedansubordinados. En esos términos, pues, losEstatutos complementan a la Constitución yforman parte del parámetro de apreciación deconstitucionalidad de las Leyes, que es elllamado bloque de la constitucionalidad (SSTC66/1985; 11/1986; 214/1989, entre otras); 3)los Estatutos son consecuencia del carácterpaccionado de su procedimiento de elabora-ción y, especialmente, del procedimiento dereforma. La rigidez es, pues, una garantía del

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derecho a la autonomía. La consecuencia deello es que el Estatuto se sitúa en una posiciónsingular en el sistema de fuentes.

Añade la STC 247/2007, que los Estatutosde autonomía son normas subordinadas a laCE, mientras que con respecto a las restantesleyes estatales, orgánicas u ordinarias, “surelación viene establecida según criterios decarácter material, es decir, con criteriosconectados con el principio de competenciasustantiva sobre las materias que unos yotras, de acuerdo con lo previsto en la CE,pueden intervenir”. Y seguidamente añadeque “la integración de los Estatutos en elbloque de la constitucionalidad, su consi-guiente comparación como parámetro para elenjuiciamiento de las normas legales (…) lesotorgan una singular resistencia frente a lasotras leyes del Estado que hace imposible quepuedan ser formalmente reformados por és-tas”. Y seguidamente precisa que la citada“(…) afirmación opera, sin duda, con carác-ter general frente a la leyes estatales ordina-rias”. Y respecto de las otras leyes orgánicas,la relación de los Estatutos se regula “(…)según criterios de competencia material, demodo que el parámetro de relación entre unas(la leyes orgánicas que regulan los Estatutos)y otras (el resto de leyes orgánicas a las quese refiere la CE) es exclusivamente la Normaconstitucional”. Pero en este análisis acerca

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de la relación entre los Estatutos y la leyorgánica, el Tribunal advierte que “no puededesconocerse tampoco la diferente posiciónde los Estatutos respecto de las leyes orgáni-cas como consecuencia de la rigidez que loscaracteriza” y que su procedimiento de refor-ma “(…) determina la superior resistencia delos Estatutos sobre la leyes orgánicas”. Noobstante, el Tribunal concluye con una argu-mentación de tono auto-referencial que nosirve para aclarar una posición más explícitasobre la singularidad del Estatuto como nor-ma institucional básica, frente a la ley orgáni-ca, al afirmar que “(…) la reserva materialque en términos específicos para cada caso,realiza la Constitución a favor de determina-das leyes orgánicas (…)” supone “(…) quecada una de dichas leyes pueda llevar a cabouna delimitación de su propio ámbito (STC154/2005), circunscribiendo la eficacia delas normas estatutarias de acuerdo con dichadelimitación”. Y si en esa delimitación mate-rial realizada por la ley orgánica se produceuna colisión con la previsión estatutaria, “(…)será competencia de este Tribunal la aprecia-ción del alcance de la correspondiente reser-va y sus efectos sobre la validez de la norma-tiva estatutaria”.

Con esta argumentación el Tribunal, basa-da en criterios de validez y de eficacia de lasnormas, no aclara –sin embargo– con la sufi-

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ciente precisión, la relación entre Estatuto yley orgánica. No hay duda que reconoce alprimero una posición singular en el ordena-miento y un poder de resistencia frente a lasleyes ordinarias estatales y también –en razónde su rigidez– sobre las leyes orgánicas. Peroqueda en una nebulosa el alcance que atribuyeal criterio de relación material entre el Esta-tuto y la ley orgánica. Es decir, cuales son loslímites constitucionales al ámbito materialque una ley orgánica ha de tener en cuenta ala hora de fijar su contenido. Porque pareceevidente que la libertad del legislador estatalpara delimitar el ámbito material de la reservade ley orgánica nunca podrá ser absoluta.La Constitución no hace una remisiónincondicionada al legislador orgánico, pero elTribunal no aporta criterios que puedan servirpara delimitar con carácter objetivo los con-tornos materiales que no pueden superar lasleyes orgánicas y que, en consecuencia, pue-dan ser regulados por el Estatuto de autono-mía. Lo único que establece en este sentido esque en caso de colisión será la jurisdicciónconstitucional quien, lógicamente, la resuel-va a fin de apreciar “el alcance de la reservade ley orgánica y sus efectos sobre la validezo eficacia de la normativa estatutaria”. Lacuestión es de suma relevancia. Piénsese, porejemplo, en relación con la regulación que laLey Orgánica del Poder Judicial hace deaspectos relacionados con el ámbito de lo que

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se ha dado en denominar la administración dela Administración de Justicia, dónde más alláde la regulación de aspectos que correspon-den al estatuto de los funcionarios, se extien-de un ámbito material excluido de la reservade ley orgánica y sobre el que los Estatutos delas CCAA pueden incidir con una clara capa-cidad de resistencia frente a la ley orgánica, afin de establecer un marco general para eldesarrollo de las políticas públicas de la Co-munidad Autónoma en esta materia.

Finalmente, en relación a la imputaciónque en los últimos tiempos se ha hecho acercade la excesiva densidad normativa de losnuevos Estatutos y su eventual efecto limitativosobre el principio democrático, en el sentidoque pueda coartar la libertad de acción de laalternancia política del legislador autonómi-co, el TC descarta una consecuencia tan radi-cal. Aún reconociendo que es una cuestión dedifícil apreciación en abstracto, señala que hade ser el legislador orgánico y no el ordinario,el que deba regular dentro de unos criteriosestrictos, los aspectos centrales, por ejemplo,los derechos fundamentales, quedando elloreservado a las correspondientes mayoríasparlamentarias. Por tanto, acorde con estecriterio, nada obsta para que los Estatutos deAutonomía también puedan establecer condiverso grado de concreción normativa, as-pectos centrales o nucleares de las institucio-

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nes que regulen y de las competencias queatribuyan a la Comunidad Autónoma, en losámbitos materiales que de acuerdo con la CEles corresponde. Pues, no puede olvidarseque el Estatuto, aprobado por ley orgánica, estambién obra de un legislador democrático.Por tanto, la STC 247/2007 no rechaza que losEstatutos puedan contemplar previsiones nor-mativas sobre principios y derechos.

3. Una declaración de derechos es uncontenido constitucional del Estatuto.

En el marco del ordenamiento jurídicoespañol, que un Estatuto de autonomía puedacontemplar una declaración específica de de-rechos no puede ofrecer reproche constitucio-nal. Hay suficientes argumentos17 para soste-ner esta posición. Veámoslo.

17 Para el debate tenido hasta ahora en la doctrinaespañola acerca de los derechos estatutarios, véase:CASTELLÀ ANDREU: J.Mª, “El reconocimiento ygarantía de los derechos y libertades en los Estadoscompuestos. Una aproximación comparada”, en Dere-chos y libertades en los Estados compuestos (M.A.APARICIO, ed.). Atelier. Barcelona 2005 pp. 11-38; A.H. CATALÀ i BAS: “La inclusión de una carta dederechos en los estatutos de autonomía” en RevistaEspañola de la Función Consultiva, nº 4 (julio-diciem-bre), Valencia 2005 pp. 181-204; F. CAAMAÑO, “Sípueden (Declaraciones de Derechos y Estatutos de Auto-nomía)”, en REDC nº 79, Madrid 2007, pp. 33-46; M.CARRILLO, “Los derechos, un contenido constitucional

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El contenido del Estatuto, como normainstitucional básica de la Comunidad Autóno-ma es diverso y si bien la Constitución esta-blece un mínimo imprescindible y necesariopara la configuración institucional de la auto-nomía política, ello no comporta la exclusiónde un contenido posible que el legisladorestatuyente puede decidir incorporar a suparte dispositiva, a fin de atribuir un mayorsignificado al ejercicio del autogobierno, esdecir, al objeto de expresar de forma másprecisa el alcance y el significado de la auto-nomía política que el Estatuto como normainstitucionaliza.

de los Estatutos” en REDC nº 80, Madrid 2007, pp. 49-72; L.Mª. DÍEZ-PICAZO: (2006) “¿Pueden los Estatu-tos de Autonomía declarar derechos, deberes y princi-pios?”, en REDC nº 78, Septiembre-Diciembre, Madrid2006, pp. 63-75; V. FERRERES COMELLA. P.BIGLINO CAMPOS, y M. CARRILLO, “Derechos,deberes y principios en el nuevo Estatuto de Autonomíade Cataluña”. Foro Estructura Territorial nº 8, CEPC,Madrid 2006; J. GARCÍA TORRES, “Los derechosestatutarios en la propuesta catalana de reforma”, en ElEstado autonómico (Actas de las XI Jornadas de laAsociación de Letrados del Tribunal Constitucional).CEPC. Madrid, 2006 pp. 57-74; L. MARTÍN-RETORTILLO-BAQUER, “Derechos humanos y Esta-tutos de autonomía”, en Repertorio Aranzadi del Tribu-nal Constitucional nº 3, Navarra 2006, p. 1; C. ORTE-GA SANTIAGO, “Los nuevos Estatutos de Autonomíade las regiones italianas”,en Revista Española de Dere-cho Constitucional, nº 78, Septiembre- Diciembre, Ma-drid 2006, pp. 43-61.

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La naturaleza jurídica del Estatuto de Au-tonomía de Cataluña determina su contenido.En su condición de norma institucional básicade naturaleza paccionada –como reconoce laSTC 247/2007– y fruto de la confluencia dedos legitimidades democráticas derivadas dela Constitución, su contenido es indisponiblede forma unilateral para el legislador ordina-rio, ya sea el estatal o el autonómico. Ha deser a través del procedimiento de reformaestatutaria, como puede llevarse a cabo ladeterminación o reconsideración de su conte-nido, de acuerdo con las previsiones que alrespecto establece la norma constitucional.De acuerdo con ésta, el contenido de losestatutos no viene tasado de forma cerradasino que a partir de unos elementos comunesel contenido puede ser variable, en función dela voluntad expresada por el legisladorestatuyente.

Así, y de acuerdo con la línea argumentalestablecida por el Consell Consultiu de laGeneralitat de Catalunya en su dictamen nº269 de 1 de septiembre de 2005, FundamentoI, y avalada en este sentido por la citada STC247/2007, los Estatutos deben tener un conte-nido necesario que viene necesariamente im-puesto por la CE, norma superior de la quederivan; pueden disponer también de un con-tenido adicional cuya concreción depende dela libre disposición del legislador de incorpo-

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rar determinadas competencias, siempre quedicho contenido ofrezca una relación de co-nexión suficiente con el contenidopreceptivamente exigido por la CE. Y final-mente, los Estatutos también pueden tener uncontenido posible, en la medida en que suinclusión sea un complemento o una defini-ción más precisa del alcance del contenidonecesario que el autogobierno competencialpueda tener. En el cumplimiento de este re-quisito radica la legitimidad constitucional dedeterminados contenidos que pueden ser in-cluidos en los estatutos.

El contenido necesario preceptuado por laCE y por tanto no disponible para el legisladorestatuyente viene determinado por el artículo147.1 CE, que como es sabido establece quelos Estatutos de autonomía deberán contener:la denominación de la Comunidad Autónomaque mejor corresponda a su identidad históri-ca, la delimitación del territorio, la denomi-nación, organización y sede de las institucio-nes autónomas propias y las competenciasasumidas dentro del marco establecido en laCE y las bases para el traspaso de los servicioscorrespondientes a las mismas. Asimismo, espreciso añadir a este contenido que tambiénde acuerdo con lo que establece el artículo69.5 CE, el estatuto deberá regular el proce-dimiento de designación de los senadores que

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representen a la Comunidad Autónoma en laCámara alta.

Un segundo ámbito del contenido de losEstatutos es aquél que la CE habilita para que,en su caso, la norma institucional básica de laComunidad Autónoma pueda contener, deforma adicional y disponible por el legisladorcompetente, también aspectos relativos a suautogobierno como son los siguientes: la de-terminación del régimen de la lengua oficialpropia (art. 3.2 CE); el reconocimiento deenseñas y banderas propias (art. 4.2 CE); elrégimen de su financiación que se justifica enla medida en que la Comunidad Autónomadispone de competencia para establecer yexigir tributos propios (art. 133.2 CE) juntoa la posibilidad de actuar como colaboradorao delegada del Estado para la recaudación,gestión y liquidación de sus recursos tributa-rios (art. 156.2 CE); la determinación de loscasos, requisitos y plazos para la celebraciónde convenios y acuerdos de cooperación conotras Comunidades Autónomas (art. 145 CE);las formas de participación en la organizaciónde las demarcaciones judiciales de su territo-rio (art. 152.1 CE); y, finalmente, la creacióny el reconocimiento de circunscripciones te-rritoriales propias, constituidas a partir de laagrupación de municipios (art. 152.3 CE).

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Y, finalmente, un tercer ámbito para elcontenido del Estatuto lo conforman aquellasmaterias propias del autogobierno que son uncontenido también adicional o posible, en lamedida en que su inclusión sea un comple-mento o una definición más precisa del alcan-ce del contenido necesario que los Estatutoshan de tener. En este contexto se han deincluir el Título I del Estatuto catalán de2006, dedicado al reconocimiento de los dere-chos, deberes y principios estatutarios. Setrata de una previsión que ha de merecerespecial atención, a fin de justificar la constitu-cionalidad de esta opción del legisladorestatutario. Sobre este particular el ConsellConsultiu de la Generalitat de Catalunya, ensu dictamen de 1 de septiembre de 2005 seextendió en sus argumentaciones, en los tér-minos que ahora se exponen.

3.1. El derecho comparado ofrece ejem-plos similares.

En efecto, en primer lugar, es precisoseñalar que en los Estados políticamente des-centralizados, con independencia de la formaque éstos hayan adoptado (ya sea el clásico deEstado federal o de Estado regional cuyosentes subestatales disponen de autonomíapolítica), no es inhabitual que las constitucio-nes de los estados o los estatutos regionalescontemplen como parte integrante de su cuer-

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po dispositivo, una carta o declaración propiade derechos y principios a los que se ha desujetar la acción de los poderes públicos delente políticamente descentralizado. En estesentido, la previsión de un Título de Dere-chos, Deberes y Principios Rectores (Título I)de la reforma estatutaria catalana de 200618 noes una excepción a los ejemplos que aporta alrespecto el derecho comparado, en los casosde estados compuestos. Son diversos los ante-cedentes que se pueden invocar de entessubestatales (estados miembros, länder, can-tones) integrados en estados políticamentedescentralizados, que disponen de una decla-ración propia de derechos, a la que quedansujetos además de la que, en primera instan-cia, reconoce la Constitución del Estado com-puesto del que forman parte.

18 Como es sabido también se incluye un título dederechos en los textos de las reformas de los nuevosEstatutos de autonomía ya aprobados en la ComunidadValenciana (Ley orgánica 1/2006, de 10 de abril, TítuloII, “De los derechos de los valencianos y valencianas”),Islas Baleares (Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero,Título II: “De los derechos, los deberes y las libertadesde los ciudadanos de las Illes Balears), Andalucía (LeyOrgánica 2/2007, de 19 de marzo, Título I: “Derechossociales, deberes y políticas públicas”) y, más reciente-mente, el de Aragón aprobado por la Ley Orgánica (5/2007, de 20 de abril: Título I: “Derechos y principiosrectores”) y, finalmente, Castilla y León (Ley Orgánica14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto deAutonomía de Castilla y León: Título I: Derechos yprincipios rectores).

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Es el caso, entre otros, de los Estadosmiembros de los Estados Unidos deNorteamérica, de los Cantones de Suiza, dealgunos länder en la República Federal deAlemania, de algunas Regiones de la Repúbli-ca italiana, como es el que ofrece el Estatutode la Región de la Toscana, además de laUmbría y la Emilia Romagna, siendo en éstasdos últimas en las que el estatuto regional haestablecido previsiones respecto de los dere-chos de los inmigrantes, cuestión que hasuscitado el pronunciamiento de la CorteConstitucional en sus sentencias de 2004 (nú-meros 372; 378 y 379), en las que, sin embar-go, la jurisdicción italiana ha reducido alímites puramente semánticos el valor norma-tivo de la declaraciones de derechos regiona-les. Y en el débil constitucionalismo federallatinoamericano, cabe citar el caso de algunasde las Provincias de la República Argentina,como es el que ofrece la capital federal, laCiudad Autónoma de Buenos Aires, o el de lasProvincias de Catamarca, Córdoba o Jujuy.

En esta diversidad de ejemplos, la singula-ridad que ofrecen las constituciones o normasinstitucionales de los entes subestatales res-pecto de las previsiones contenidas en laConstitución del Estado es diversa, como loes también el alcance y la relevancia de losderechos reconocidos por las constituciones olas normas de Länders, Estados, Cantones,

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Provincias o Regiones. Pero en todo caso,parece obvio que de los ejemplos que ofreceel Derecho comparado no se deriva que elreconocimiento de una carta o tabla de dere-chos propia por las Constituciones o Estatutosde los entes subestatales sea únicamente unacaracterística propia de los Estados descen-tralizados de carácter federal.

Sin embargo, es evidente que el referenteal Derecho Comparado no ha de ser obstáculopara poner de relieve que la duplicidad deparámetros normativos con los que se encuen-tran los tribunales de justicia y la propiajurisdicción constitucional puede plantearproblemas de interpretación no siempre fáci-les de resolver. Incluso, dando por supuesto,el dato incuestionable de la superioridad je-rárquica de la Constitución del Estado respec-to de la norma institucional básica (sea unaConstitución o un Estatuto) del ente descen-tralizado19.

19 Veáse, para el caso italiano: E. ROSSI. “Dere-chos de libertad y Estatutos regionales. La situaciónitaliana”, en Derechos y libertades en los Estados com-puestos (M.A. APARICIO, ed.). Atelier. Barcelona,pp. 201-234. Para el caso de los Estados Unidos: B.SCHWARTZ. The roots of The Hill of Rigthts, Vol. 5.Chelsea House Publishers. New York 1971; H. VEIT, yotros: Creating the Hill of Rigths. The Documentaryrecord the First Federal Congreso. The Johns HopkinsUniversity Press. 1991.

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3.2. El reconocimiento de una declara-ción de derechos es un límite y, a la vez, unimpulso a la acción de los poderes públicos.

La inclusión de incorporar un Título I en elEstatuto de 2006, en el que se contiene unadeclaración propia de derechos y deberes essobre todo, una forma de limitar el poderpúblico de la Comunidad Autónoma, sin per-juicio de lo que con la misma finalidad haprevisto la Constitución española de 1978, ensu Título I. Y además, no obstante el amplioy prolijo catálogo de principios rectores quedicho Título contempla, es también una formade institucionalizar unos criterios generalesque han de operar como un impulso a lospoderes públicos para el desarrollo de políti-cas públicas en el ámbito de sus competen-cias. Por mucho que su densidad normativapueda ser más bien baja.

En segundo lugar, esta previsión de untítulo dedicado a determinar los derechos,deberes y principios que establece el Estatutono contradice el ordenamiento constitucionalvigente. En efecto, hay que precisar que, deacuerdo con lo que prevé el Título I de laConstitución, los ciudadanos de Cataluña sonya titulares de los derechos y libertades allíreconocidos con independencia de lo queestablezca el Estatuto de autonomía. Al igualque en otros Estados compuestos, el Título I

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del Estatuto catalán es una concreción o espe-cificación del contenido de derechos ya exis-tentes y reconocidos por la Constitución delEstado. Sin perjuicio de que el Estatuto reco-nozca otros de nueva formulación (por ej.derecho a la buena administración –art. 30–),aunque su matriz se encuentre ya recogida enlos derechos y libertades garantizados por laCE.

En tercer lugar, la opción tomada por lareforma estatutaria en su Título I se enmarcaen las aportaciones de constitucionalismo com-parado, en el que la descentralización de laautonomía política ha permitido que la decla-raciones de derechos y libertades de los entessubestatales, incorporen a sus textos constitu-cionales o estatutarios cartas de derechos,deberes y principios como una forma de ex-presión de identidad política. De esta forma,y asumiendo la superior garantía que la Cons-titución de la Federación o del Estado ofrecepara los derechos y libertades de los ciudada-nos, la norma institucional del ente subestatal(Länder, Estado, Provincia, Comunidad Au-tónoma o Región) especifica y desarrolla elcontenido de los derechos y libertadespreexistentes, pero también añade otros decarácter emergente que son fruto, tanto de laevolución social como de las transformacio-nes operadas en las relaciones entre los pode-res públicos y los ciudadanos, en las formas

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democráticas de gobierno democrático en lasque la administración pública constituye unnuevo Leviathan frente al que se hace precisoarticular nuevos controles y tutelas a fin degarantizar el principio de libertad. Y, porsupuesto, a las nuevas incorporaciones dederechos no pueden olvidarse las aportacio-nes procedentes de otras Declaraciones dederechos contenidas en constituciones estata-les o en textos de derecho constitucionalsupraestatal, como por ejemplo es el caso dela Carta de Derechos Fundamentales de laUnión Europea proclamada en Niza en 2000,que en la actualidad opera como parámetrointerpretativo para el derecho vigente, y a laque se remite el nuevo Tratado de la UE deLisboa de 2007. Todo lo cual pone de relieveque la garantía de los derechos y libertadesse expresa a través de diversos nivelesinstitucionales, en los que sin perjuicio de lahegemonía del Estado o de la Federación,éstos ya no ostentan la exclusividad en laformulación y reconocimiento de los dere-chos y libertades de los ciudadanos.

Además, en una norma institucional básicacomo son los Estatutos de autonomía en Espa-ña, es decir, en una norma de naturalezasubconstitucional, los derechos y libertadesdesarrollan una función plenamente constitu-cional en el territorio dotado de autogobiernoen el que se aplican. Una función constitucio-

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nal que no es nueva sino que se adentra en lateoría clásica de la Constitución. A saber: losderechos y libertades, como límite a la accióndel poder público, conjuntamente con el prin-cipio de la división de poderes, forman partede las señas de identidad del Estado de dere-cho y del constitucionalismo contemporáneo,como así lo puso de manifiesto el artículo 16de la célebre Declaración francesa de Dere-chos del Hombre y del Ciudadano de 1789,incorporada en la Constitución de la V Repú-blica francesa de 1958. Por su parte, la Cons-titución española de 1978, así como la mayo-ría de las que se promulgaron después de1945, son herederas de esta tradición consti-tucional que, al mismo tiempo, y en su condi-ción de norma institucional básica, dichatradición es acogida por el artículo 4.1 delvigente Estatuto de autonomía de 2006 cuan-do establece que «Los poderes públicos deCatalunya han de promover (y, por tanto,garantizar) el pleno ejercicio de las libertadesy los derechos que reconocen este Estatuto, laConstitución, la Unión Europea, la Declara-ción universal de derechos humanos, el Con-venio europeo para la protección de los dere-chos humanos y los otros tratados y conveniosinternacionales subscritos por España quereconocen y garantizan los derechos y laslibertades fundamentales». Un título propiode derechos que, como es obvio, no atribuyeal Estatuto, ni formal ni materialmente, la

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condición de Constitución, sino que el límiteque establece a la actuación de los poderespúblicos de la Generalitat, lo que enfatiza esla relevancia constitucional de esta circuns-tancia. No otra cosa.

La incorporación de un título dedicado aderechos, deberes y principios es también unaopción legítima puesto que aparece como unaespecífica expresión de autogobierno peroque no es sinónimo de un aumento delautogobierno. Es decir, en el Título I ellegislador estatutario define la autonomíapolítica en el marco de unos límites y configu-ra unos principios de actuación de los poderespúblicos, que en unos casos –la mayoría– sonlos propios de la Comunidad Autónoma y enalgunos otros –excepcionalmente– los desti-natarios son también los poderes públicos delEstado que actúan en el ámbito de aquella, deacuerdo con la distribución de las competen-cias. La regulación del régimen lingüístico enlas administraciones públicas y las institucio-nes estatales es un buen ejemplo (arts. 32 y 33del Estatuto catalán de 2006).

3.3. El reconocimiento de una declara-ción de derechos está vinculada a las com-petencias.

Los derechos, deberes y principios hansido incorporados en el Estatuto de 2006 no

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obedecen a un acto de voluntarismo jurídico.Su inclusión responde a un criterio bien pre-ciso: su directa relación con el contenido delas competencias que vienen definidas en lacitada propuesta. Así lo puso también derelieve, el Dictamen del Consell Consultivode 1 de septiembre de 2005.

En efecto, en la medida que el título IV delEstatuto de acuerdo con la Constitución(art. 147.2.d CE), ha establecido un crite-rio –ciertamente novedoso pero sin tacha deinconstitucionalidad– de determinación de lascompetencias con una especial voluntad deconcreción, tanto en lo que concierne a losaspectos materiales como en lo relativo a losfuncionales, es una consecuencia lógica quetambién, por parte del legislador del Estatutose concreten tanto los derechos y deberes, queoperan como límites a estas competencias ytambién los principios que han de informar laacción futura del legislador autonómico. Alfin y al cabo, la previsión de un título que,además de lo que prevé el título I de laConstitución, consagre de forma específicauna serie de derechos y principios a los quequeda sometida la actividad de los poderespúblicos de la Generalitat y de los particularesen Cataluña, es un contenido posible que,como hemos visto, el Estatuto puede incorpo-rar sin contravenir las previsiones constitu-cionales sobre aquello que los estatutos de

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autonomía puede lícitamente prever (art. 147.2CE).

3.4. La declaración de derechos es unamanifestación de los límites constitucionalesdel Estatuto.

El Estatuto de Catalunya de 2006 se atienea tres limitaciones constitucionales funda-mentales. La primera es el respeto a la reservade ley orgánica en lo que se refiere al desarro-llo directo de los derechos fundamentales ylibertades públicas de la Sección 1ª del Capí-tulo II del Título I de la CE (art. 81 CE), unareserva que el Estatuto a pesar de su carácterorgánico no puede satisfacer y a la que seatiene, esto es, el Estatuto no regula el régi-men general de los derechos fundamentales;la segunda, es la relativa a la sujeción a lascondiciones básicas que el Estado haya esta-blecido para garantizar a todos los españolesla igualdad en el ejercicio de los derechos y encumplimiento de los deberes constitucionales(art. 149.1.1 CE); y la tercera es la que sederiva de la propia naturaleza jurídica delEstatuto, en su condición de normainstitucional básica, lo cual significa que setrata de una norma dirigida de forma primor-dial a orientar y al mismo tiempo limitar lospoderes públicos de Cataluña y, en el marcode sus competencias, a los entes locales delmismo ámbito territorial.

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En efecto, ésta es la consecuencia de laprevisión estatutaria contenida en el art. 37.4del Estatuto, por la que se establecen dosprescripciones muy explícitas:

1ª) Que los derechos y los principios re-conocidos en el Título I del Estatuto nocomportan una alteración del régimen de dis-tribución de competencias ni la creación detítulos competenciales nuevos o la modifica-ción de los que ya existen.

2ª) Que ninguna de las disposiciones delcitado Título I puede ser desarrollada, aplica-da o interpretada de manera que reduzca olimite los derechos fundamentales que reco-nocen la Constitución y los tratados y conve-nios internacionales ratificados por España.

4. La función específica de garantía delos derechos estatutarios en el Consejo deGarantías Estatutarias de Catalunya

4.1. Las previsiones estatutarias.

El Estatuto de Catalunya de 2006 dedica elCapítulo IV del Título I a las garantías delos derechos estatutarios. Los aspectos másdestacados de los artículos 37 y 38 de esteCapítulo son los siguientes:

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1) Los derechos reconocidos en los Capí-tulos I (los derechos y deberes del ámbito civily social), II (los derechos en el ámbito políticoy de la Administración) y III (los Derechos ydeberes lingüísticos), vinculan a todos lospoderes públicos de Cataluña. Se estableceun principio de eficacia territorial que concarácter general, exime a los poderes públicosdel Estado. No obstante, como hemos vistoanteriormente, la Administración General delEstado en Cataluña, también queda vinculadapor los derechos y deberes de conocimiento yuso de las lenguas así como el respeto de losderechos lingüísticos en el ámbito de lasAdministraciones públicas y las institucionesestatales. Asimismo, y de manera precisa seañade el acertado y oportuno criterio consti-tucional relativa a la eficacia horizontal de losderechos frente a terceros, al establecer queestos derechos también vinculan a los particu-lares, de acuerdo con la naturaleza de cadaderecho (art. 37.1).

2) Se establece una reserva de ley a finde aprobar una Carta de los derechos y debe-res de los ciudadanos, cuya utilidad yfuncionalidad jurídica que evite la reiteraciónnormativa no deja de ser de ser una incógnita,si se atiende al ya detallado y prolijo conteni-do de este Título I (art. 37.2).

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3) La regulación de los derechos de estostres Capítulos está sujeta a reserva de ley, quesiguiendo el criterio del artículo 53.1 CE,habrá de respetar su contenido esencial (art.37.3 CE).

4) Cabe reiterar que de forma similar a lafórmula adoptada por la Carta de DerechosFundamentales de la Unión Europea, el reco-nocimiento de estos derechos y libertades deámbito estatutario, ni supone alteración algu-na del régimen de distribución de competen-cias, ni tampoco la creación de títuloscompetenciales nuevos o modificación de losya existentes. Por otra parte, el Estatutoreconoce un estándar mínimo que no puedeser vulnerado y que se sitúa en la Constitu-ción, de la que deriva el Estatuto, a saber: elcontenido del Título I del Estatuto, no podráser desarrollado, aplicado o interpretado deforma que se reduzca o limite los derechosfundamentales reconocidos por la Constitu-ción y por los tratados y convenios ratificadospor España (art. 37.4).

5) La tutela de los derechos estatutariosse encomienda a dos órganos: el primero, deorigen estatutario, el Consejo de GarantíasEstatutarias (art. 38.1), nueva denominaciónque adquiere el actual Consejo Consultivo(art. 38.1); y, el segundo, de origen consti-tucional, integrado en la organización del

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Poder Judicial, único en todo el Estado, comoes el Tribunal Superior de Justicia de Catalu-ña (art. 38.2).

En las páginas que restan, la atención secentrará únicamente en el ámbito de las garan-tías que ha de ofrecer, en el ejercicio de lafunción consultiva, el nuevo Consejo de Ga-rantías Estatutarias. Las referencias que elEstatuto hace a las garantías jurisdiccionalesque en materia de derechos y libertades debeofrecer el Tribunal Superior de Justicia deCatalunya (TSJC), son objeto de reserva deley orgánica a la que adecuadamente se remi-te. En consecuencia habrá de ser la futurareforma de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 dejulio, del Poder Judicial (LOPJ), la que deter-mine las características del procedimientoque regule el recurso ante el TSJC, contra losactos que vulneren los derechos reconocidospor los Capítulos I, II y III y por la Carta delos derechos y deberes de los ciudadanos deCatalunya.

El Consejo de Garantías Estatutarias. Elartículo 38.1 del Estatuto establece lo si-guiente: “El Consejo de Garantías Estatutariastutela los derechos que reconocen los capítu-los I, II y III del presente título y la Carta delos derechos y deberes de los ciudadanos deCataluña, de acuerdo con lo establecido porel artículo 76.2 b) y c)”.

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Por su parte, este último precepto, estable-ce que: “1.–El Consejo de GarantíasEstatutarias es la institución de la Generali-dad que vela por la adecuación a este Estatutoy a la Constitución de las disposiciones de laGeneralidad en los términos que establece elapartado. 2.–El Consejo de GarantíasEstatutarias puede dictaminar, en los térmi-nos que establezca la ley, en los casos si-guientes: (…) b) La adecuación a este Estatu-to y a la Constitución de los proyectos y lasproposiciones de ley sometidos a debate yaprobación del Parlamento y los decretosleyes sometidos a convalidación del Parla-mento; c) La adecuación al presente Estatutoy a la Constitución de los proyectos de Decre-to Legislativo aprobados por el Gobierno”.

Además, el apartado 2 prescribe una nove-dad respecto de las atribuciones del actualConsejo Consultivo. Consiste en que el Con-sejo también puede dictaminar sobre: “a) Laadecuación a la Constitución de los proyectosy las proposiciones de reforma del Estatuto deautonomía de Catalunya antes que el Parla-mento los apruebe”; “d) La adecuación de losProyectos y las proposiciones de ley y de losproyectos de decreto-legislativo aprobadospor el Gobierno a la autonomía local en lostérminos que garantiza este Estatuto”.

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Al igual que en la actualidad, el apartado 3del art. 76 establece que el futuro “…Consejode Garantías Estatutarias ha de dictaminar(en este caso, con carácter preceptivo) antesde la interposición del recurso de inconstitu-cionalidad por el Parlamento y el Gobierno.Y, además añade que con el mismo caráctertambién deberá dictaminar “antes de la inter-posición de conflicto de competencia por elGobierno y antes de la interposición de con-flicto en defensa de la autonomía local ante elTribunal Constitucional.”

Finalmente –y aquí radica la novedad másrelevante para las funciones de este órganoestatutario, en el apartado 4 del artículo 76 seestablece que: “Los dictámenes del Consejode Garantías Estatutarias tienen caráctervinculante con relación a los proyectos de leyy las proposiciones del Parlamento que desa-rrollen o afecten a derechos reconocidos porel presente Estatuto”.

4.2. La novedad del dictamen vinculantesobre los proyectos y proposiciones de leyque desarrollen o afecten a los derechosestatutarios.

La atribución de esta función de tutelasobre los derechos estatutarios al nuevo Con-sejo de Garantías Estatutarias seguramente

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justifica el cambio de denominación que ha detener en el futuro este órgano. Porque en esteámbito relacionado con los derechosestatutarios, su función deja de ser consultivapara situarse en un ámbito que es propio deuna función de control preventivo. Veamosalgunas cuestiones controvertidas que el art.76.4 del Estatuto plantea, pero que cabeadelantar que, en ningún caso pueden me-recer un reproche de inconstitucionalidad.

1) Probablemente, la primera de ellasque demanda delimitar su adecuado significa-do constitucional, es el uso por parte delEstatuto del concepto de tutela, para referirsea la función que desarrolla el Consejo deGarantías Estatutarias. El derecho a la tutelaestá vinculada a la actividad de los órganosjurisdiccionales, que aseguran el derecho deacceso a la jurisdicción, de acuerdo a unprocedimiento, así como la garantía de obte-ner una resolución judicial conforme a dere-cho, que asegure la protección de derechossubjetivos. Es evidente, que la función delConsejo de Garantías Estatutarias no es esaporque el Estatuto –es obvio– no lo podíaprever y no lo hace. No se olvide que eldictamen del Consejo se proyecta sobre pro-yectos o proposiciones de ley, no sobre nor-mas vigentes de las que se deriven derechos

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subjetivos preexistentes a tutelar20. Por estarazón, la tutela que el Consejo lleva a cabo noes en ningún caso la tutela jurisdiccional, quecorresponde llevar a cabo a los órganos juris-diccionales. En lo que realmente consiste estatutela estatutaria de los derechos es en apor-tar una garantía previa en el marco del proce-dimiento legislativo, como una forma deautocontrol que la Comunidad Autónoma seimpone a través de su norma institucionalbásica, el Estatuto.

2) Una segunda cuestión, tiene relacióncon la naturaleza jurídica que respecto a estamodalidad de dictamen adquiere el Consejode Garantías Estatutarias. Porque, en efecto,el carácter vinculante del dictamen del Conse-jo de Garantías Estatutarias “con relación alos proyectos de ley y a las proposiciones deley del Parlamento que desarrollen o afectena derechos…” supone un cambio parcial en lanaturaleza jurídica de las funciones de ordenconsultivo que hasta ahora han caracterizadoel estatuto jurídico y las funciones del actualConsejo Consultivo. Puesto que en materia dederechos estatutarios, al quedar el Parlamen-to vinculado al dictamen del Consejo, en este

20 Vid. P. JOVER, Función consultiva y función decontrol: la posición institucional del Consejo de Garan-tías Estatutarias de la Generalidad de Catalunya”, enRevista de la Función Consultiva. nº 7, Valencia 2007,p. 83.

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ámbito, su naturaleza jurídica deja de ser lapropia de un órgano consultivo para adoptarun carácter que bien podría catalogarse comode control preventivo o cautelar sobre unproyecto o proposición de ley. Porque, laCámara legislativa deberá atenerse al sentidodel dictamen sin posibilidad de prescindir desu contenido, pues en el supuesto de unadeclaración explícita de inconstitucionalidad,deberá adecuar el texto legislativo a la opinioiuris emitida por el Consejo de GarantíasEstatutarias. De esta forma, con esta partici-pación previa en el proceso de elaboración dela ley autonómica, el Consejo adopta unaposición institucional que podría resultar asi-milable a la que en la actualidad ostenta en elsistema constitucional francés, el ConseilConstitutionnel.

3) En el recurso de inconstitucionalidadpresentado por diputados del Partido Populara la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, dereforma del Estatuto de Autonomía deCatalunya, se argumenta que el Consejo deGarantías Estatutarias invade competenciasque únicamente corresponden a la jurisdic-ción constitucional. Incluso, en la argumenta-ción que lo sostiene se llega a afirmar que elConsejo es un “remedo de Tribunal Constitu-cional”. Y no sólo por el dictamen vinculanteque incorpora sino también por las funcionesque cumple en relación a la ley. Sin embargo,

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estas funciones son las que ha venido hacien-do desde el inicio el Consejo Consultivo sinque hasta ahora haya habido ninguna iniciati-va que cuestione su constitucionalidad.

Pues bien, por lo que concierne al dictamenvinculante previsto en el art. 76.4 del Estatutode 2006 cabe sostener que no cuestiona elmonopolio de control de constitucionalidadde la ley que corresponde realizar al TribunalConstitucional. Es evidente que la interpreta-ción constitucional es una función que seencuentra diseminada entre los diversos ope-radores jurídicos, sean éstos de carácter juris-diccional o no. El Tribunal Constitucional esel máximo intérprete de la Constitución perono es el único. Hay otros sujetos jurídico-públicos que en el marco de sus competenciasy la naturaleza de sus funciones participan dela interpretación de la Constitución, sin per-juicio de que finalmente la jurisprudenciaconstitucional del Alto Tribunal les vincule.Y uno de ellos son, por supuesto, los Conse-jos Consultivos de las Comunidades Autóno-mas y, de forma singularmente especial tam-bién lo será el nuevo Consejo de GarantíasEstatutarias.

En este contexto de participación en lainterpretación constitucional de las normascon rango de ley, el Consejo y las funcionesque le han sido atribuidas en materia de

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derechos estatutarios, son una expresión de laautonomía institucional de la Generalitat parala organización de sus instituciones (art.148.1.1ª CE). En el marco de esta autono-mía, el Estatuto establece una vía previa a laaprobación de la ley, de auto-control internoen el seno del íter legislativo, cuyo objeto esverificar la adecuación del proyecto o propo-sición legislativa al Estatuto, que es normasuperior. Este control previo de estatutoriedadno es más que una lógica consecuencia de larigidez del Estatuto como norma institucionalbásica de la Comunidad Autónoma.

Pero se trata de un control que se proyectasobre un texto que no es la ley, sino unproyecto o proposición que como tales que-dan fuera del ámbito de las competencias quecorresponden al Tribunal Constitucional, deacuerdo con lo que en la actualidad establecenlos artículos 161 CE y 27 LOTC. El controlprevio de leyes o normas con este rango noestá previsto en el ordenamiento jurídico,salvo en lo que concierne a los tratados inter-nacionales (art. 95 CE). En consecuencia, nohay ninguna sustracción de funciones relati-vas al control de constitucionalidad atribuidasal Tribunal Constitucional, porque el objetodel mismo –la ley en vigor– no se ha dado. Laley autonómica todavía no existe. El Consejode Garantías Estatutarias sólo se pronunciarespecto de un proyecto legislativo.

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Una vez aprobada la ley por el Parlamentocatalán tras el dictamen del Consejo de Garan-tías Estatutarias, si después es impugnadaante el Tribunal Constitucional, la jurisdic-ción constitucional no está formalmente vin-culada por la opinio iuris que el citado Con-sejo haya emitido, sin perjuicio, claro está,que la pueda considerar o incluso asumir.Pero su decisión no queda en nada condicio-nada.

4) En el supuesto que la ley autonómica(no el proyecto o la proposición) que desarro-lle o afecte a derechos estatutarios, sea objetode impugnación ante el Tribunal Constitucio-nal, se tratará, obviamente de aquella ley quehaya sido aprobada por el Parlamento deCataluña. De acuerdo –si ha sido requeridoanteriormente– con el autocontrol previo queproporciona el dictamen vinculante emitidopor el Consejo de Garantías Estatutarias. Yesta ley autonómica, siempre será el resultadodel ejercicio de la potestad legislativa de laque es titular el Parlamento. No de una hipo-tética concurrencia de decisiones normativasentre el Parlamento y el Consejo de GarantíasEstatutarias.

Es evidente que como consecuencia delresultado del dictamen vinculante, la inter-vención previa del Consejo puede conllevar lamodificación del texto del proyecto o propo-

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sición que finalmente sea aprobado por elPleno del Parlamento. Pero en todo caso, elresultado siempre será una ley derivada delejercicio de la potestad legislativa del Parla-mento, ejercida en las condiciones que elEstatuto establece. Y en el marco de estascondiciones cabe ubicar el control preventivodel Consejo de Garantías Estatutarias.

En todo caso, ante la eventualidad de undictamen de éste último contrario a laestatutoriedad del proyecto o a la proposi-ción, si el Gobierno discrepa de las conse-cuencias jurídicas derivadas del dictamen,siempre podrá decidir retirarlo. Y, por suparte, la Mesa del Parlamento también acor-dar una decisión semejante.

Aunque a un nivel distinto del que seplantea con el control de constitucionalidadpor parte de las jurisdicciones constituciona-les, la controversia que sin duda pueda susci-tar el dictamen previo vinculante emitido porun órgano consultivo, radica también en laclásica relación entre democracia y controlde consti tucionalidad (en este casoestatutoriedad). Esto es, el contraste entre lavoluntad del órgano legislativo y la opiniónemitida por un colegio de juristas21.

21 Sobre este particular véase la ya clásica obra deV. FERRERES COMELLA, Justicia constitucional ydemocracia. CEPC, 2ª ed. Madrid 2007.

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5) El objeto del dictamen vinculante sonlos proyectos y proposiciones de ley del Par-lamento que desarrollen o afecten a derechosreconocidos en el Estatuto. Esta formulaciónpresenta problemas de interpretación. En pri-mer lugar, porque asimila dos conceptos queson distintos; “(…) desarrollen o afecten (…)”.“Desarrollar” es más preciso que “afectar”,que razonablemente hay que deducir que es unconcepto de contenido más genérico. En tér-minos jurídicos, “desarrollar” un derechocomporta la regulación de los elementos bási-cos de su régimen jurídico (aspectos relativosa titularidad, objeto, forma de ejercicio, etc.)mientras que “afectar” viene a significar unconcepto más amplio en la medida en que hade servir para detectar la incidencia de unadisposición normativa sobre el contenido ge-neral del derecho subjetivo. Entiendo, que eneste sentido el precepto puede suscitar unanotable confusión que, a buen seguro, exigiráun esfuerzo interpretativo sobre el alcance deesta importante función del Consejo de Ga-rantías Estatutarias.

Y por lo que concierne al significado quequepa atribuir al verbo desarrollar al que serefiere el art. 76. 4 del Estatuto, probable-mente pueda resultar adecuado a la finalidaddel precepto interpretar que ello es sinónimode regulación general del derecho. En estesentido, puede servir de referente el criterio

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empleado por el Tribunal Constitucional acercade los límites materiales que operan sobre eldecreto-ley, cuando éste pueda afectar a losderechos, deberes y libertades, y que se con-tiene en la célebre STC 111/1983, de 2 dediciembre.

Pero esta solución no colmaría las incógni-tas interpretativas que suscita el proyecto,porque lo que más abunda en el Título I delEstatuto son derechos de prestación, recono-cidos como tales o bien expectativas de losmismos, que se derivan de un amplio catálogode principios rectores. Y en estos casos, laregulación legal no siempre será sinónimo denormación general del derecho, sino que aten-derá especialmente a situaciones subjetivas(por ejemplo, salvaguarda del principio deigualdad).

6) Otra cuestión que ofrece espacio parala controversia, es cuando el dictamenvinculante emitido por el Consejo de Garan-tías Estatutarias resuelva que el texto legisla-tivo es contrario al Estatuto o, incluso, a laConstitución. Porque, no hay duda que eljuicio de constitucionalidad también le co-rresponde; y más en un sistema como elespañol en el que no resulta fácil deslindar elparámetro constitucional del parámetroestatutario. Así lo prueba de manera mani-

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fiesta y reiterada la doctrina del actual Con-sejo Consultivo.

Pues bien, una regla básica que el Consejohabrá de tener en cuenta, es un principiogeneral de deferencia hacia la obra del legis-lador. Al igual que ocurre con los supuestosde sentencias de inconstitucionalidad por par-te del Tribunal Constitucional, donde la ex-pulsión de una norma del ordenamiento jurí-dico –llegado el caso– ha de ser la últimasolución la que se acuda una vez agotadastodas las posibilidades hermenéuticas tenden-tes a su conservación, un criterio similarhabrá de asumir el Consejo de GarantíasEstatutarias cuando actúe en funciones decontrol previo (que no consultivas) al emitirun dictamen que vincula al legislador.

Pero llegado el caso de un dictamen nega-tivo y, de acuerdo con el mismo, el proyectolegislativo es aprobado y, por tanto, la leyentra en vigor, es evidente que el controlprevio estatutario no vincula al Tribunal Cons-titucional, si éste ha de atender a una impug-nación de la ley. Formalmente ha de ser así,y por ello el Consejo de Garantías Estatutariasno suplanta las funciones jurisdiccionales delTribunal Constitucional. No obstante, desdeuna perspectiva institucional cabe esperar queel Consejo y el Tribunal coincidan en suopinión la más de las veces, puesto que el

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22 Vid. Sobre este particular, E. ALBERTÍ, “Elnuevo Consejo de Garantías Estatutarias”, en IX Semina-rio Consell Consultiu de la Generalitat, Consell Generaldel Poder Judicial y Tribunal Superior de Justícia deCatalunya. 31 de mayo de 2007. Barcelona (en prensa).

Consejo está vinculado por la jurisprudenciadel Tribunal. Si bien, nada empece para quedisienta en casos concretos y la necesariamotivación que habrá de acompañar a dichadiscrepancia pueda ser un referente inter-pretativo a tener en cuenta por el Tribunal.Pero en todo caso, no le vincula22.

7) Cabe subrayar también que con laatribución de esta nueva e importante funcióndel Consejo de Garantías Estatutarias, el dic-tamen deberá experimentar un cambio en suscontenidos, en el sentido de procurar unafundamentación jurídica conforme con el ca-rácter vinculante de su decisión, de forma talque el razonamiento sea más taxativo a fin deno suscitar dudas interpretativas en la Cámaralegislativa destinataria del dictamen. Por ello,las decisiones interpretativas no habrán de seruna solución habitual en el ejercicio de estafunción de control previo encomendada alConsejo.

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LIBROS PUBLICADOS

1. ROBERT ALEXY: Derechos sociales yponderación. 2007.

2. LUIGI FERRAJOLI, JOSÉ JUANMORESO, y MANUEL ATIENZA: La teo-ría del derecho en el paradigma constitucio-nal. 2008.

3. ALFONSO RUÍZ, MIGUEL y RAFAELNAVARRO-VALLS: Laicismo y Constitu-ción. 2008.

4. PIETRO COSTA y BENITO ALÁEZCORRAL: Nacionalidad y Ciudadanía. 2009.

5. VÍCTOR FERRERES y JUAN ANTO-NIO XIOL: El carácter vinculante de lajurisprudencia. 2009.

6. MICHELE TARUFFO, PERFECTOANDRÉS IBÁÑEZ y ALFONSO CADAUPÉREZ: Consideraciones sobre la pruebajudicial. 2009.

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7. ROBERTO ROMBOLI y MARC CA-RRILLO: Los consejos de garantía estatutaria.2009.

Próximas publicaciones:

PEDRO SALAZAR UGARTE, JOSEPAGUILÓ REGLA y MIGUEL ÁNGELPRESNO LINERA: Garantismo Espurio.

PAOLO COMANDUCCI, Mª ÁNGELESAHUMADA y DANIEL GONZÁLEZLAGIER: Posit ivismo jurídico yneoconstitucionalismo.

ROBERTO ROMBOLI. Profesor Ordi-nario de Derecho Constitucional en la Univer-sidad de Pisa. Es responsable del grupo deinvestigación de estudios acerca de la jurisdic-ción constitucional en Italia. Ha dirigido laobra Justicia Costituzionale. Giappichelli,Torino 2007 (2ª ed.)

MARC CARRILLO. Catedrático de De-recho Constitucional de la Universidad PompeuFabra. Sus ámbitos de investigación son lagarantía de los derechos fundamentales, elderecho autonómico y el derecho europeo. Hacoordinado el libro Hacia una nueva jurisdic-ción constitucional. Tirant lo Blanch, Valen-cia 2008.

Las revisiones constitucionales de 1999 y2001 en Italia y las reformas de los estatutos deautonomía en España, significadamente el deCataluña de 2006, han supuesto una importan-te modificación del Derecho regional respecti-vo. Entre las novedades que ofrecen ambossistemas jurídicos, destaca la relevancia delcontrol previo de la ley atribuido a los Conse-jos de Garantía Estatutaria. Este libro ofrecedos perspectivas jurídicas acerca de ambosórganos de control.

roberto romboli marc carrillo · 2016. 12. 12. · no está permitida la reproducción total o...

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