Una meta de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes es posicio-narse como centro académico que ocupe un lugar en

el escenario regional e internacional. En el mundo del siglo XXI, una universidad como la de los Andes y sus diferentes unida-des académicas deben aspirar a la excelencia a nivel nacional, a sobresalir en América Latina y a que su cuerpo de profesores e investigadores tengan contacto con el resto del mundo, y con-tribuyan a poner los avances del conocimiento al alcance de los estudiantes colombianos. Es un propósito ambicioso y de largo plazo, con el cual, sin embargo, debería compenetrarse la comu-nidad uniandina. En la Escuela de Gobierno creemos en el beneficio extraordinario de la relación personal con quienes en el exterior estudian proble-mas como los de Colombia y poseen, además, tanto la capacidad de una perspectiva global como comparada, lo cual les permite analizar los asuntos colombianos con mejores herramientas y con la ventaja de la distancia y la independencia. Por este motivo, en la Escuela contamos mensualmente con visitantes del exterior que enriquecen el trabajo y nos suministran ideas y sugerencias del mayor interés.

El año que termina fue especialmente fecundo en la relación con universidades, profesores y expertos del exterior. A ello nos ayudó el enfoque que le hemos dado al Programa de Alto Gobierno, en cuyas sesiones tratamos de contar con conferencistas extranjeros.

Así, por ejemplo, en 2009 invitamos a tres profesores de la Universidad de Harvard en temas relacionados con seguridad y defensa, planeación urbana y salud. En el orden de los temas, los profesores Sarah Sewall, José Gómez-Ibáñez y Thomas Bossert. El profesor Gómez-Ibáñez, además, dirigió un pequeño taller sobre elaboración de casos para el análisis y la enseñanza de las políticas públicas y aprovechó su breve estadía en Bogotá para conocer el funcionamiento del sistema Transmilenio.

Por considerarlo oportuno por la actualidad del debate sobre los modos de transporte en Bogotá, este número de EGOB se dedica en gran parte a presentar distintas posiciones en la discusión sobre la conveniencia y la viabilidad de construir un metro en la ciudad de Bogotá. Se incluye, entre otros, la transcripción de una conversación sostenida con el profesor Gómez-Ibáñez en la cual expresa su admiración por lo logrado en la ciudad me-diante la implantación del sistema Transmilenio. Pero hay con-tribuciones también del secretario de hacienda de Bogotá, Juan Ricardo Ortega; del ex alcalde Enrique Peñalosa; de la profesora de la Facultad de Arquitectura, Isabel Arteaga; y del profesor de

la Facultad de Economía, Juan Carlos Echeverry. Y otros artí-culos de interés sobre el tema urbano escritos por académicos tanto de la Universidad de los Andes como de otras universidades colombianas.

En el número anterior de EGOB nos referimos a la Maestría en Gobierno que inició sus actividades en enero de 2009 y tuvo como conferencista invitada para inaugurarla a Merilee Grindle, profesora de la Escuela de Gobierno Kennedy de la Universidad de Harvard y Directora del David Rockefeller Center for Latin American Studies de la misma Universidad. La interacción entre la Escuela Alberto Lleras Camargo y la Escuela Kennedy se ha estrechado. En la actualidad trabajamos en el proyecto de elabo-rar un libro sobre la relación entre los dos presidentes que dan su nombre a los centros académicos de gobierno. Sus períodos coincidieron por cerca de año y medio al iniciarse la década de los sesenta del siglo XX y la colaboración fue intensa en la for-mulación del programa de la Alianza para el Progreso, de cuyo lanzamiento, en marzo de 1961, se conmemorarán 50 años en 2011. Para iniciar el proyecto se contó con la visita en Bogotá, a principios del mes de noviembre, del profesor de la Universidad de Princeton, Robert Karl.

En este recuento no pueden dejar de mencionarse la vinculación de profesores extranjeros en el programa de Escuela de Verano ofreci-do por la Escuela de Gobierno en los meses de vacaciones de mitad de año; el profesor Javier Corrales de la Universidad de Amherst en Massachusetts, EE.UU., y las profesoras Marieka Klawitter y Rachel Kleit. La Escuela espera ampliar su programa de verano de tal forma que tanto los estudiantes de la Maestría en Gobierno como los de otras maestrías ofrecidas en la Universidad puedan be-neficiarse del contacto con profesores extranjeros de primera línea.

Como se puede apreciar, la actividad internacional de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo durante 2009 fue intensa y se complementó con una agenda de trabajo nacional que abarcó muchos campos de la problemática colombiana. Creemos que de esta manera es posible contribuir a los programas de internacio-nalización de la Universidad de los Andes, al debate de los temas públicos en el país y a sentar las bases para el reconocimiento de la Escuela en Colombia, en la región y en el exterior.

Carlos Caballero ArgáezDirector

Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo

EGOBRevista de asuntos públicos

Publicación de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo

Universidad de los Andes

Dirección Escuela de GobiernoCarlos Caballero Argáez

EdiciónJerónimo Duarte Riascos

Juanita Fernández Molinares

Concepto gráfico y diagramaciónBlue Four Studios S.A.

ImpresiónEditorial Kimpres LTDA.

Fotografías Henry Cañon

ImpresiónEditorial Kimpres LTDA.

Calle 19 Sur # 69C – 17, Bogotá D.C.Tel: 4136884

Contactohttp://gobierno.uniandes.edu.corevistaegob@uniandes.edu.co

4 Notas de la Escuela

7Tres reflexiones en torno al Seminario 50 años de regreso a la democracia – Nuevas miradas a la relevancia histórica del Frente Nacional Eduardo Posada Carbó

De la pasión de gobernar a la penitencia del poder Belisario Betancur 9

Los retos del derecho a la ciudad Catalina Villegas 25

De peras y manzanas; de bienestares y riquezasLuis Carlos Valenzuela11Reflexión sobre la planeación actual de BogotáJosé Salazar15

Optimizando la planeación en el sector público Andrés MedagliaJorge A. Sefair

44

Transmilenio: ¿víctima de su propio éxito?José Gómez-Ibáñez Carlos Caballero Argáez 17

Impresiones de BogotáRachel Garshick Kleit 54Escuela de Verano La afectación ambiental en la cuenca del río Tunjuelito - Ethel Segura y José Daniel LópezPrograma para mejorar la calidad del empleo en Colombia - Laura Estrada y Silvia Botello

56¿Qué (no) ha pasado en esta última legislatura? - Congreso Visible Mónica Pachón Buitrago 64Documento PAG # 1César Gaviria - Adrián Bonilla - Román OrtizPAG

Portales de Transmilenio: revitalización de espacios e integración social urbana en BogotáAdriana Hurtado Tarazona

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50 Ciudad y planeación: la integración del futuro en el gobierno de BogotáDiego Arango López

Diseñando: arquitectura como educación Antonio Manrique 20

La conveniencia de un metro para Bogotá – DebateUn metro a la medida – Juan Carlos EcheverryEl metro en Bogotá dentro de una visión de ciudad – Juan Ricardo OrtegaLa inserción urbana del metro en Bogotá – Isabel ArteagaLas ventajas de Transmilenio – Enrique Peñalosa

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• En los meses de julio y agosto se vincularon a la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo tres nuevos pro-fesores de planta. Se trata de Juan Esteban Saavedra, economista de la Universidad de los Andes y PhD en Política Pública de la Escuela de Gobierno Kennedy de la Universidad de Harvard; Catalina Gutiérrez, economista de la Universidad de los Andes y PhD en Economía de la Universidad de Nueva York; y Oscar Bernal, médico de la Universidad de Antioquia y PhD en Salud Pública e Investigación Biomédica de la Universidad Autónoma de Barcelona, cuyo tiempo se compartirá por partes iguales entre la Escuela y la Facultad de Medicina de la Universidad de los Andes. Con estas vinculaciones se refuerza la capacidad de la Escuela en temas de investi-gación y docencia relacionados con educación, pobreza, informalidad laboral, sistemas de salud y evaluación de impacto de los programas sociales, entre otros. Por otra parte, en el mes de octubre, Daniel Castellanos pasó a ser profesor de cátedra de la Escuela debido a su nombra-miento como vicepresidente económico de la Asociación Bancaria de Colombia.

• En el mes de julio, se retiró de la secretaría general de la Escuela Laura Méndez, quien ocupó el cargo por algo más de doce meses. Laura contrajo matrimonio y estableció su residencia en Bonn, Alemania. En su reemplazo se designó a Deiryn Reyes Medellín, quien venía desempeñándose como coordinadora académica de la unidad. En agosto se retiró de la Escuela Melissa Vergara Fernández, quien cumplía las funciones de

coordinadora de comunicaciones, con el fin de conti-nuar estudios de maestría en filosofía de la economía en la Universidad de Rotterdam, en Holanda. Para des-empeñar esta función, en el mes de agosto se vinculó a la Escuela la diseñadora Juanita Fernández Molinares, bajo cuya responsabilidad se encuentra la actualización de la página web de la Escuela.

• Durante los meses de julio y agosto se llevaron a cabo los cursos de la Escuela de Verano ofrecidos por la Escuela de Gobierno. En esta oportunidad visitaron la Universidad y dictaron cursos el profe-sor Javier Corrales de la Universidad de Amherst en Massachusetts –Relaciones interamericanas– y las profesoras Marieka Klawitter y Rachel Kleit de la Universidad de Washington en Seattle –Análisis de políticas públicas–. Adicionalmente, la economista de la Universidad de los Andes y estudiante de la Maestría en Desarrollo Internacional de la Escuela Kennedy de Harvard, Claudia Rodríguez, dictó un curso de vacacio-nes en pregrado sobre Diplomacia Mundial.

• En la segunda semana de agosto visitó la Universidad de los Andes el profesor de la Universidad de Harvard José Gómez-Ibáñez, autoridad mundial en materia de dise-ño y transporte urbanos. El profesor Gómez-Ibáñez fue invitado por la Escuela de Gobierno a participar como conferencista del Programa de Alto Gobierno y a lide-rar un taller sobre enseñanza de políticas públicas con base en casos, que tuvo lugar el día 12 de agosto y al

Catalina Gutiérrez Oscar Bernal Juanita Fernández MolinaresJuan Esteban Saavedra

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cual asistieron varios profesores de la Universidad. El profesor Gómez-Ibáñez aprovechó su breve estadía en Bogotá para conocer el funcionamiento del sistema de Transmilenio y ponerse al corriente de algunos de los problemas del desarrollo urbano de la ciudad. En esta entrega de EGOB se incluye una conversación informal sostenida entre el profesor Gómez- Ibáñez y el director de la Escuela de Gobierno.

• El 20 de agosto tuvo lugar un interesantísimo con-versatorio organizado conjuntamente por la Escuela de Gobierno y la Corporación Centro Latinoamericano de Energía, CCLAEN, que se tituló Petróleo y Gas: ¿Armas Políticas? En este evento participaron el ex ministro de relaciones exteriores de México y reconocido intelectual del hemisferio, Jorge Castañeda, y el ex presidente de Petróleos de Venezuela S.A., PDVSA, Luis Giusti. El director de la Escuela de Gobierno actuó como mode-rador del conversatorio.

• El director de la Escuela de Gobierno participó como conferencista en la Cátedra Fulbright-Uninorte, que ce-lebró sus diez años de existencia con un evento especial que se llevó a cabo en Barranquilla, en las instalaciones de la Universidad del Norte los días 25 y 26 de agosto.

• El 27 de agosto tuvo lugar la presentación de la se-gunda Nota de Política dentro de la serie de Notas de Política que se elabora conjuntamente entre el Centro de Estudios de Desarrollo Económico, CEDE, y la Escuela de Gobierno. En esta oportunidad, la Nota “El agro colombiano: perspectivas para su desarrollo” versó sobre los resultados de cuatro investigaciones del CEDE sobre políticas públicas para el desarrollo rural. En estas investigaciones participaron los profesores de la Facultad de Economía Christian Jaramillo –quien hizo

la presentación de la Nota–, Jorge Tovar, Jorge Higinio Maldonado, Rocío del Pilar Moreno Sánchez, Eduardo Uribe Botero y Juan Xavier Vargas. En el lanzamiento de esta Nota, por su parte, se contó con las intervenciones de Francisco de Roux S.J., Provincial de la Orden de los Jesuitas en Colombia; Rudolf Hommes, ex ministro de Hacienda; y Roberto Junguito Bonnet, ex ministro de Agricultura y de Hacienda.

• Los días 29 y 30 de septiembre, y el 1° de octubre se llevó a cabo el Seminario “50 años de regreso a la demo-cracia - Nuevas miradas a la relevancia histórica del Frente Nacional” organizado conjuntamente por la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes y el Centro de Estudios de Historia de la Universidad Externado de Colombia. El Seminario fue instalado el día 29 de sep-tiembre en una sesión en la cual el historiador Malcolm Deas hizo una introducción en la que planteó una serie de interrogantes para el análisis de la significación his-tórica del período del Frente Nacional. La intervención de Deas se siguió de una mesa redonda de protagonistas del Frente Nacional: el ex presidente Belisario Betancur y los ex ministros Otto Morales Benítez, Fernando Hinestrosa y María Helena de Crovo. Después de las intervenciones de los protagonistas se escucharon los co-mentarios de los historiadores Renán Silva, profesor de la Universidad de los Andes, y Álvaro Tirado Mejía. Los días siguientes, el 30 de septiembre y el 1° de octubre se dedicaron a las sesiones académicas propiamente di-chas, durante las cuales se estudiaron con detenimiento varios temas: el Frente Nacional en perspectiva históri-ca y comparada; los arreglos institucionales del Frente Nacional; la violencia y el Frente Nacional; la política y el Frente Nacional; y el Frente Nacional y la política eco-nómica. Como conferencistas y comentaristas se contó con la participación de un grupo grande de académicos

Jorge Castañeda, Carlos Caballero Argáez y Luis Giusti durante el conversatorio Petróleo y Gas: ¿Armas Políticas?

Rudolf Hommes durante la presentación del segundo número de Notas de Política.

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nacionales y extranjeros quienes han estudiado duran-te varios años estos temas, como fueron Andrés Dávila Ladrón de Guevara, Samuel Valenzuela (Universidad de Notre Dame), Jonathan Hartlyn (Universidad de North Carolina-Chapel Hill), Ana Maria Bejarano (Universidad de Toronto), Humberto De la Calle, Jorge Orlando Melo, Mauricio García Villegas, Francisco Leal Buitrago, Isidro Vanegas, Jorge Giraldo (EAFIT), Mónica Pachón, Gary Hoskin, Francisco Gutiérrez (Universidad Nacional de Colombia), Miguel García, Miguel Urrutia, Carlos Caballero Argáez, Albert Berry (Universidad de Toronto) y Salomón Kalmanovitz (Universidad Jorge Tadeo Lozano). La clausura del Seminario corrió por cuenta del intelectual colombia-no Eduardo Posada Carbó. El Seminario contó con una numerosa asistencia de personas, tanto de quienes en otra forma tuvieron que ver con el Frente Nacional como de estudiantes jóvenes de las dos universidades. La Universidad de los Andes y la Universidad Externado de Colombia esperan publicar en 2010 un libro que re-coja las intervenciones de los ponentes y comentaristas en el Seminario. Un resumen de los principales aspec-tos debatidos en el Seminario puede consultarse en http://gobierno.uniandes.edu.co/docs/notas.pdf

• Como parte del programa curricular de la Maestría en Gobierno, la Escuela realizó a lo largo del segundo semestre del año almuerzos-conferencia con protago-nistas de la vida nacional en diferentes campos y con la presencia de expertos internacionales invitados al Programa de Alto Gobierno. Entre estos vale la pena citar las presentaciones de David Lovegrove sobre el caso irlandés –antes y después de la crisis financiera de 2008–; de Ana Lucía Villa, directora de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda; y de la ex ministra de Minas y Energía, Luisa Fernanda Lafaurie.

• El 6 de octubre el director de la Escuela participó en el conversatorio “Caminos de Libertad” organizado por el Senado de la República para conmemorar el bi-centenario de la independencia de Colombia con una presentación ante los asistentes al mismo de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo, con énfasis en la importancia de ésta para la formación de dirigentes y para la preservación del sistema democrático de gobier-no en Colombia.

• Durante los días 3 y 4 de noviembre la Escuela recibió la visita del profesor Robert Karl del Departamento de Historia de la Universidad de Princeton. Esta visita se realizó con el objeto de poner en marcha la realización de un proyecto conjunto entre la Escuela de Gobierno Kennedy de la Universidad de Harvard y la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo, que busca investigar sobre la relación entre los presidentes John F. Kennedy y Alberto Lleras Camargo durante el tiempo en el cual ocuparon la jefatura de Estado de sus países. Del mismo modo, el proyecto tiene como fin publicar un libro sobre dicha relación y sobre la visita del presidente Kennedy al presidente Lleras Camargo, en 1961, durante la cual se discutieron aspectos relativos al funcionamiento del programa de la Alianza para el Progreso y al asunto de Cuba. La Escuela espera que este libro, a publicar conjuntamente entre la Universidad de Harvard y la Universidad de los Andes, esté listo en marzo de 2011 cuando deberán conmemorarse 50 años del lanzamien-to, en Washington D.C., del programa de la Alianza para el Progreso.

• En los meses de noviembre y diciembre de 2009 se lanzaron dos nuevas publicaciones de la Escuela de Gobierno. Una, en conjunto con el Departamento de Ciencia Política de la Universidad y con prólogo del pro-fesor Miguel García, fue la reedición del libro de Mario Latorre, Elecciones y Partidos Políticos en Colombia, que forma parte de la serie de publicaciones realizadas por al Universidad de los Andes con motivo de la celebración de sus sesenta años de existencia en 2008. Este libro, agotado desde hace tiempo, se considera un clásico de la Ciencia Política y la Historia en Colombia por lo cual la Escuela lideró en su momento su reedición. Hace un justo ho-menaje, además, al doctor Latorre, profesor de varias generaciones de politólogos colombianos, quien innovó en el estudio de los partidos políticos y las elecciones en el país. Otra, Análisis de problemas colombianos, contiene una selección de las conferencias que se dictaron en el marco del Programa de Alto Gobierno de la Universidad de los Andes durante 2007 y 2008.

Robert Karl durante su visita a la Universidad

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Estas son las palabras de clausura que pro-nunció Eduardo Posada Carbó en el cierre del Seminario realizado por la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes y el Centro de Estudios de Historia de la Universidad Externado de Colombia, en el que se presenta-ron y discutieron nuevas aproximaciones histó-ricas al estudio del Frente Nacional.

Tras tres días de agotadoras pero muy estimulantes jornadas, me corresponde clausurar el seminario 50 años de regreso a la democracia – Nuevas miradas

a la relevancia histórica del Frente Nacional. El día de la inauguración del evento, el ex presidente Belisario Betancur nos dijo que este acto académico ‘llegó tarde’; bueno, nunca es tarde y la espera nos garantizó un programa exquisito. Creo que Carlos Caballero y María Teresa Calderón mere-cen unos agradecimientos especiales por todo el apoyo y la dedicación que le han dado a este seminario, como también los merecen la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes y el Centro de Estudios en Historia de la Universidad Externado de Colombia.

Hace unos días, en una lectura desprevenida de prensa, en-contré cuatro referencias al Frente Nacional en tres periódi-cos de distintas ciudades del país, publicadas en el espacio de menos de 48 horas. Casi todas, con excepción de una, eran referencias negativas sobre el acuerdo frentenacionalista, “unipartidismo con apariencia de multipartidismo”, fue la calificación en una de las publicaciones. Por supuesto que ésta es una muestra muy poco científica, pero sirve de evi-dencia para sugerir el enorme peso que sigue teniendo el Frente Nacional en el debate de opinión y más aún, cómo la forma de concebirle puede impactar en la conciencia co-lectiva. Y sirve también para destacar la relevancia de este encuentro. Renán Silva, en unos comentarios muy acertados, resaltó en la sesión inaugural que “sabemos muy poco” sobre

el Frente Nacional, mientras reconocía que su “generación atacó de una manera que reveló poca comprensión, poco conocimiento”.

Con ello en mente quisiera hacer tres breves y generales re-flexiones finales. La primera es muy obvia y es la necesidad de revisar o de reinterpretar lo sucedido. Regreso a la acer-tada intervención de Renán Silva cuando recomendaba que evitáramos caer en la “trampa del péndulo”; es decir, que la revisión no signifique una lectura rosa del Frente Nacional. Creo que no fue ese tipo de revisionismo el que se presentó durante los días del seminario. Hubo diversidad de interpre-taciones, bastante pluralismo en la concepción de las críticas y un esfuerzo considerable por hacer un balance distinto. La necesidad de revisar significa adquirir mejores conocimiento y comprensión del pasado. Este ejercicio debe ayudarnos a modificar las categorías de pensamiento y los conceptos con los que se sigue analizando nuestra historia y realidad políti-ca. Hay, en mi generación, una estructura mental atada a la manera como pensamos el Frente Nacional, convertido casi en un prisma con el que se mira el presente y el pasado. Un ejemplo muy sencillo serviría de ilustración: las equívocas ideas sobre una dictadura bipartidista o el unipartidismo, tan arraigadas. En el libro clásico de Mario Latorre sobre el Frente Nacional, Política y elecciones en Colombia, se des-criben las convenciones de cinco organizaciones políticas que bien podrían llamarse “partidos”, en la elección de mi-taca de 1968. Al examinar el “sistema de partidos”, Latorre

* Transcripción editada de la intervención en la sesión de clausura del seminario.

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afirma que en 1958 “reaparece el sistema que se considera propio de Colombia: el bipartidismo. Y reaparece intacto (…) Diez años después (…) ese sistema continúa vigente”. ¿Intacto? No, el sistema partidario del Frente Nacional era ya muy distinto del sistema anterior por lo menos en dos sentidos: en el mayor número de organizaciones que en 1968 se disputaban el poder (cinco según el mismo relato de Latorre), y en el menor grado de polarización del siste-ma frentenacionalista. Con razón Giovanni Sartori, años después, advertía que si el sistema político colombiano era bipartidista él no sabía que era un sistema bipartidista. Seguimos, sin embargo, hablando del bipartidismo fren-tenacionalista –para la realidad de hoy y de ayer–, o peor aún del unipartidismo. Ya lo ha dicho Francisco Gutiérrez Sanín: la noción de partido único durante y después del Frente Nacional es insostenible. Como éstas, otras nocio-nes dominantes para analizar la política colombiana deben someterse a serias revisiones. En uno de sus ensayos, David Bushnell decía que los colombianos éramos muy criticones. Pues bueno, hay que reivindicar ese espíritu crítico, el espí-ritu crítico necesario para hacerle crítica a la crítica.

de sectarismo, que llevó al país a lamentables episodios, traumáticos y violentos para la sociedad. Hay una historia de consensos políticos desde los inicios de la república que habría que reivindicar al tiempo con el rescate histórico de los acuerdos del Frente Nacional. Me parece que es su-mamente importante que, en tiempos como los actuales, recuperemos ese espíritu nacional de consenso. Hay que evitar el regreso al sectarismo. Un libro de Nancy Bermeo señala la necesidad de distinguir bien entre la apariencia de polarización—a la cual los actores políticos nos pueden conducir—y el sentido predominante en las sociedades que tiende más al entendimiento. Existen con frecuencia dis-crepancias entre la sociedad civil que aspira a un consenso y que no está tan polarizada y unos actores políticos cuyas actividades y discursos conducen a la polarización.

Quisiera concluir con una nota final sobre el título del se-minario: “50 años de regreso a la democracia”. Sigue exis-tiendo, y es entendible, un escepticismo relacionado con el uso del término “democracia”. Sugeriría, sin embargo, dos ejes de reflexión al respecto. Primero, retomar los puntos

Sería aconsejable, por ejemplo, pensar en estudios sobre administraciones individuales; las instituciones; las elecciones del período; los esfuerzos de re-forma; las relaciones cívico-militares; las luchas contra las guerrillas. En fin, si sabemos tan poco es fundamental entonces evitar generalizar con juicios

tan categóricos.

Segunda reflexión: del evento surgió una agenda investigativa bastante amplia, lo cual es muy apropiado en un escenario universitario. Hemos visto, claro está, avances historiográ-ficos –Andrés Dávila hizo una relación pormenorizada de ellos–. Pero siguen existiendo vacíos. Sería aconsejable, por ejemplo, pensar en estudios sobre administraciones indivi-duales; las instituciones; las elecciones del período; los es-fuerzos de reforma; las relaciones cívico-militares; las luchas contra las guerrillas. En fin, si sabemos tan poco es funda-mental entonces evitar generalizar con juicios tan categóri-cos. Necesitamos más descripciones antes de interpretar y ello servirá para fortalecer un diálogo más propicio para la deliberación democrática.

Finalmente, mi tercera reflexión surge de una palabra que repitió el Dr. Fernando Hinestrosa durante su intervención: entendimiento. ¿Cuál es el legado del Frente Nacional? Realmente, si uno acepta todas las críticas sobre el fracaso de la reforma agraria, sobre algunos componentes exclu-yentes, sobre el fracaso de algunas de las políticas sociales, económicas, etc., etc., de todas maneras el legado sí es el consenso logrado para tratar de superar una época dolorosa

sobre cómo concebir las transiciones democráticas de los que habló Samuel Valenzuela, y abordarlas -como en el caso colombiano-, como experiencias de “redemocratiza-ción”. Eso significa, por supuesto, repensar el concepto de democracia antes y después del Frente Nacional. También considero conveniente enmarcar la discusión sobre el re-greso a la democracia dentro de una discusión más amplia en términos comparativos. Lo dejo como un punto de re-flexión, pero sí creo que el título del evento nos invita a pensar. Aún si no aceptamos que el Frente Nacional haya sido una democracia plena, no hay duda de que sí fue la manera de salir de una dictadura, y eso no es desdeñable.

Quiero terminar evocando la obra de Carlos Arturo Torres, quien nos enseñó sobre los valores de la tolerancia y el en-tendimiento. Su libro clásico abría con una advertencia contra los “ídolos del foro”, “aquellas ideas –verdaderas supersticiones políticas– que continúan imperando en el espíritu después de que una crítica racional ha demostrado su falsedad”. Confío en que este seminario haya servido para revisar algunos “ídolos del foro” sobre el Frente Nacional, pero sin que ello implique levantar otras nuevas ideas falsas.

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En primer término debo agradecer a la Universi-dad de los Andes y a su Escuela de Gobierno Al-berto Lleras Camargo, por apoyar este proyecto

encaminado a examinar los aciertos y desaciertos de la administración que me correspondió presidir entre 1982 y 1986. Debo dar las gracias, también, a los coautores que se tomaron el tiempo de ordenar sus reflexiones sobre uno de los períodos más difíciles y más interesantes de nuestra historia reciente.

Según lo señaló el doctor Diego Pizano, este volumen es claramente complementario del que se preparó en 1997 con el sugestivo título de La pasión de gobernar. Ese pri-mer libro no representaba el esfuerzo de escribir un texto apasionado, no. El concepto de pasión se refería, en tal caso, a la acción de padecer o sentir dolor. Como lo es-cribiera el doctor Carlos Caballero en la presentación de aquel primer volumen, desde el Gobierno se avizoran, en el sentido amplio de la palabra, las pasiones. Dios y la historia nos dieron, a mis colaboradores y a mí, la oportu-nidad de gobernar, talvez no siempre con acierto, porque equivocarse está inscrito en la naturaleza humana, pero sí la oportunidad de servir a nuestros conciudadanos con honestidad, con transparencia, con eficacia, con entrega total y siempre con manos limpias.

Ahora los impulsores de este segundo volumen han de-cidido utilizar la expresión de mi amigo Gabriel García Márquez para titularlo: y fue que hace unos años, García Márquez manifestó que Betancur era un poeta a quién el destino le había impuesto la penitencia del poder. Me

complace confesar en este augusto auditorio, y en esta Escuela de Gobierno que lleva el nombre honroso del expresidente Alberto Lleras Camargo, que ciertamente desde muy joven sentí una fuerte atracción hacia la poe-sía, la literatura, la filosofía y todas las manifestaciones del espíritu y la creatividad humana. El presidente Lleras a quien tuve el privilegio de conocer de cerca, también valoraba en alto grado tales disciplinas, y comprendía que para entender el alma humana y para orientar las pasio-nes hacia el bien común, estas aproximaciones resultan indispensables.

Don Nicolás Gómez Dávila, uno de nuestros más des-tacados pensadores, decía que “el análisis riguroso no es más verídico que la imaginación poética; la realidad del objeto está en la proyección imaginativa”. Esta reflexión indica que ser poeta y estadista no son actividades mutua-mente excluyentes. Pero Gabo tiene razón cuando advier-te que gobernar con eficacia, requiere una entrega total y un desgaste físico, mental y emocional de tal magnitud, que puede entenderse como una penitencia.

¡Buena parte de las canas que tengo se las debo a aquel trayecto de mi existencia!

* * * *

El doctor Pizano y el doctor Augusto Ramírez Ocampo, han anticipado algunos de los grandes temas de este libro. Permítanme unas consideraciones complementarias.

El pasado 23 de junio tuvo lugar, en la Universidad de los Andes, el lanzamiento del libro La penitencia del poder, coordinado por Diego Pizano y editado por la Escuela de Gobierno. La obra reflexiona en torno a los cuatro años del gobierno Betancur (1982-1986) y recu-pera importantes lecciones históricas. A continuación, ponemos a disposición de nuestros lectores el texto pre-parado por el ex presidente Betancur para la ocasión.

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En este volumen, Augusto Ramírez ha adelantado una excelente síntesis de la política internacional y ha explica-do iniciativas como la asociada con la creación del Grupo de Contadora y del Grupo de Río. Aborda también te-mas de interés como las relaciones con Estados Unidos, Europa y Cuba.

En seguida viene un texto riguroso y documentado del doctor Jaime Castro, quien explica con la claridad y la seriedad que lo caracterizan, el proceso relacionado con la toma violenta del Palacio de Justicia. Temas vitales como los asociados con la infraestructura y el petróleo, son examinados con objetividad y alto nivel técnico por los doctores Hernán Beltz y Rodol-fo Segovia. Los logros y desafíos en los sectores de salud y educación, son tratados en capítu-los muy bien prepara-dos, por el doctor Jai-me Arias y la doctora Liliam Suárez. El doctor Roberto Junguito Bonnet y el doctor Juan Camilo Restrepo, han hecho un valioso aporte a la historia económica de Colombia al explicar en sus respectivos capítulos la política cambiaria y el manejo de la crisis financiera en el período comprendido entre 1982 y 1986. En el capítulo siguiente, el doctor Hugo Pa-lacios aborda en forma muy profesional el complejo tema relacionado con la evolución del derecho administrativo en aquel período. Finalmente, el doctor Pizano, coordi-nador de esta obra, examina la experiencia relacionada con hechos memorables como la creación del Consejo de Sabios, la creación del IVA, la Misión de Empleo; y aspectos de la política exterior como la visita oficial a la Casa Blanca y la Cumbre Latinoamericana de Can-cilleres y ministros de Hacienda que nos correspondió organizar en 1984.

* * * * Me llena de emoción y gratitud, la aparición de este libro y la presencia de tan distinguida compañía. Sé que se trata de un acto de amistad, de generosidad y de interés por aprehender lecciones positivas y negativas de nuestra historia.

Mil gracias, señor rector Carlos Angulo y doctor Carlos Caballero, Director de la Escuela de Gobierno. La serie de publicaciones que realiza la Escuela de Gobierno Al-berto Lleras Camargo, está destinada a cumplir un rol

de iluminación de la historia nacional. Mil gracias a los coautores y al coordinador del libro: trabajaron en este proyecto con generosidad, sentido patriótico y ánimo de servir a la comunidad, como lo hicieron durante mi administración. Espero que disfruten la lectura de este denso volumen.

Se entiende entonces la necesidad de incorporar actores externos en el manejo de las relacionales internaciona-les, dirigidas por un servicio diplomático adecuada-mente calificado. En ambos casos, la designación debe privilegiar las calidades profesionales que garanticen

continuidad y compe-tencia, de tal manera que se fortalezca la política externa y no se lesionen los intereses nacionales.

En ese sentido, las alian-zas entre los ministerios de relaciones exteriores y las universidades de-ben ser fortalecidas para

aprovechar los programas de docencia e investigación y favorecer los diálogos. Así, se relacionarían más explícita-mente estos programas con las metas y objetivos de la po-lítica exterior y se respondería a la vez a los desafíos que el actual sistema internacional impone a los funcionarios del servicio exterior. Uno de los retos fundamentales que se debe enfrentar es el desarrollo de un enfoque estratégico y de mejoramiento de competencias y habilidades a través de sus programas. Con la formación de funcionarios di-plomáticos calificados y las fortalezas investigativas de las universidades se podrían aportar los conocimientos nece-sarios para mejorar la gestión internacional del país.

Gobernar con eficacia requiere una entrega total y un desgaste físico, mental y emocio-nal de tal magnitud, que puede entenderse

como una penitencia.

¡Buena parte de las canas que tengo se las debo a aquel trayecto de mi existencia!

Universidad de los Andes Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo

Coordinador: Diego Pizano576 p.

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Hace muchos años la revista The Economist, en una sección que se llamaba School Briefs, sacó una serie de artículos muy sencillos que

explicaban cuál era el fundamento por el cual habían sido otorgados los premios Nobel de Economía.

A Modigliani le dieron el Nobel por decir que uno pri-mero se endeudaba, después pagaba, después ahorraba y después desahorraba. A Markowitz y Miller, porque esta-blecieron una relación inversa de riesgo y retorno, parcial-mente controlable a través de diversificación. A Harsanyi, que es uno de los que a mí más me gusta, se lo dieron porque dijo que para efec-tos de definir una función de bienestar -que sí se puede establecer- hay que ponerse en los zapatos de los demás.

El punto que quiero hacer es que las grandes ideas son de una simplicidad arrasadora. La virtud de una muy poca gente es expresarlas con una cla-ridad tal, que se tornan en contundentes postulados. Yo acá no vengo ni mucho menos a plantear una idea simple con brillantez. Eso es para pocos. Lo mío es recordarla.

Quiero simplemente recordar que el objetivo principal de la economía es generar bienestar, no riqueza. Casi me da pena con ustedes decirlo, por lo obvio que es: bienestar y riqueza, tienen poco o nada que ver.

En realidad no me da tanta pena, porque los economistas, supongo que por asumir que al maximizar riqueza se

La sistemática confusión que los economistas tienen entre el concepto de bienestar y el concepto de riqueza tiene graves implicaciones en la determinación de la política pública.

maximiza bienestar, a fuerza de costumbre y repetición terminaron concluyendo que riqueza y bienestar eran conceptos intercambiables. Esto, al igual que los conceptos que conducen a un Nobel es una idea simple; a diferencia de los Nobel, es profundamente errada.

Como dicen las señoras elegantes: “recordemos de donde venimos”. La economía como profesión es algo suprema-mente reciente. Tal cosa como estudiar Economía tiene sus inicios a finales del siglo XIX; la época de Marshall en Cambridge.

La discusión de bienestar, que tiene mucha mayor riqueza -me refiero a riqueza concep-tual-, se origina veinticinco o más siglos atrás. El taoísmo, por ejemplo, establece que en la negación, en la carencia de necesidades está el placer. Para Aristóteles está en el cono-

cimiento, en la racionalidad; el hedonismo de Epicuro considera que es en la restricción, no en el exceso donde se halla bienestar. El exceso, dice Epicuro, genera angustia y la angustia es la negación del placer. La noción de que el placer, el bienestar, está en el exceso, en la riqueza, proviene esencialmente de un confuso cruce de conceptos entre el utilitarismo de Bentham y la ética protestante.

Es esencial nunca olvidar que el origen de la economía es el estudio de la ética. Por eso las facultades en que ense-ñaban o estudiaban quienes son el origen de lo que hoy llamamos economía, fueron las de Filosofía Moral. Smith, Ricardo, Mill, todos los pilares centrales de la economía,

* Este es el texto de una conferencia dictada por Luis Carlos Valenzuela para un seminario de Asobancaria, realizado en octubre de 2008. En octubre de 2009, Valenzuela fue invitado por la Escuela de Gobierno a participar de la octava sesión del Programa de Alto Gobierno, dedicada al desafío de la reforma del sistema de salud colombiano. Allí recordó varios de los puntos que se exponen en este texto.

Es esencial nunca olvidar que el ori-gen de la economía es el estudio de la ética. Por eso las facultades en que enseñaban o estudiaban quienes son el origen de lo que hoy llamamos eco-nomía, fueron las de Filosofía Moral.

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fueron filósofos morales. Estudiosos del estar bien; del bien-estar; no de la riqueza.

El concepto de bienestar con el que hoy trabajamos es una distorsión de Bentham, el filósofo utilitarista por excelencia; el originador de la convexidad de las curvas de indiferencia; el célebre autor del más es mejor que menos; el anticristo de Miguel Antonio Caro, mezclado con un corolario venenoso de un sociólogo fascista llamado Wilfredo Pareto.

Digo que trabajamos con una distorsión de Bentham, por-que su principio era el de mayor utilidad para todos. El para todos lamentablemente fue desapareciendo con el paso del tiempo. A ese lamentable olvido se le sumó la pequeña anotación de Pareto que esta-blecía que para evitar juicios subjetivos de utilidad, tan solo se podían hacer intercambios -los impuestos son un inter-cambio- mientras la variación del bienestar de todos los in-dividuos asociados al intercambio fuera neutro o positivo.

Traducido al cristiano, si a mi me gusta un determinado carro, tanto o aún un poco menos que a alguien tener acceso al agua potable, no debe haber un gravamen impo-sitivo para efectos de trasladar los recursos de uno a otro individuo. Esto, en términos de esa combinación de Pareto y Bentham, que es la que rige implícitamente nuestra praxis económica, sería ineficiente. La equidad para Pareto implica juicios de valor y a Pareto nunca le gustaron los juicios de valor. Era malísimo Pareto. Creo yo.

La identificación de bienestar con riqueza, ajena esta riqueza a su distribución, conduce a que el principal indicador de gestión económica y de estado de la sociedad sea el creci-miento del PIB. En la medida en que produzcamos más, invirtamos más, consumamos más, tenemos más bienestar (cabe hacer la anotación gramatical de que el uso de la prime-ra persona del plural para un agregado tan poco homogéneo deja una cierta insatisfacción semántica).

El principal argumento que siempre se ha dado para ho-mologar crecimiento a bienestar es que a mayor creci-miento históricamente mayor nivel de empleo; a mayor crecimiento mejores niveles de salud; a mayor crecimiento mayor acceso a niveles superiores de educación y así suce-sivamente. Tantas correlaciones positivas parecerían probar contundentemente la validez de la homogenización de los conceptos.

No pretendo entrar a discutir que existen y que ese es el signo de las correlaciones. Eventualmente, cuando todos los

países tengan un cuantioso PIB habrá menor desempleo, mejor salud y un mayor acceso a la educación. Esto no ne-cesariamente quiere decir que la forma más rápida y amable de incrementar el bienestar de una sociedad sea a través del crecimiento.

No creo que el crecimiento sea condición suficiente para generar bienestar y, entendiendo lo absurdo que suena, ni siquiera estoy muy seguro de que sea una condición necesaria.

Vamos por partes. Primero cabe analizar esa recurrente ase-veración tan seria y ponderada que establece que tan solo

con ingresos adicionales son financiables aquellos bienes y servicios que ge-neran bienestar.

La primera afirmación implícita en esta sentencia es que no hay suficiente patrimonio, no hay sufi-

ciente stock, para financiar esos bienes y servicios. Esto, aunque puede ser cierto en forma parcial, implícitamente lo que está diciendo es que no es pertinente afectar la dis-tribución del ingreso para efectos de acelerar una correcta distribución de bienestar.

En una sociedad altamente inequitativa afirmar que solo se puede adquirir bienestar creciendo y no redistribuyendo, constituye un violento juicio de valor intertemporal. Lo que se está afirmando es que tiene igual o mayor valor afectar el patrimonio de quienes mayor bienestar tienen, que el proporcionar mayor bienestar a quienes no llegan a condiciones mínimas, no solo de oportunidades, sino de dignidad. Vive Pareto.

A lo que lleva analíticamente esta posición es al absurdo de que la tasa de descuento intertemporal de los más pobres es tan baja y la de los más ricos tan alta, que no importa que el beneficio de irrigación de riqueza (homogenizada a bien-estar) tome cuatro cinco o seis generaciones hasta llegar a un mínimo digno para quienes menos tienen. Vive Pareto.

Extraño concepto en quienes nos regimos por concepcio-nes de rendimientos marginales decrecientes el asumir que tiene más valor en el tiempo el bienestar de quienes todo lo tienen, que el bienestar de quienes nada tienen. No hay tiempo posible para reducir el exceso, pero hay todo el tiempo del mundo para reducir las carencias.

La argumentación en contra del bienestar generado a través de una redistribución es que un incremento significativo en impuestos elimina toda competitividad, y como el capital, contrario al trabajo, es móvil, esto conlleva menor inversión,

No creo que el crecimiento sea condi-ción suficiente para generar bienestar y, entendiendo lo absurdo que suena, ni siquiera estoy muy seguro de que sea una condición necesaria.

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menor empleo y por ende menor bienestar. La amnesia teó-rica selectiva de esta lógica es que el impuesto redistribuitivo por excelencia no es el impuesto a la renta y mucho menos el impuesto al valor agregado, sino el impuesto al patrimo-nio, idealmente como lump sum. Es el acto más impopular y menos populista posible.

Atrás dije estar seguro de que el crecimiento no era con-dición suficiente para la generación de bienestar, pero que aún tenía mis serias dudas de que fuera condición nece-saria. Para desarrollar esto voy a entrar a un plano más práctico y más político.

Creo que uno de los eventos más interesantes de la historia económica colombiana reciente es el hecho de que Bogotá vio disparar su bienestar en el período más recesivo que ha presentado la economía del país y la economía de la ciudad en ochenta años. La experiencia vivida en Bogotá durante los últimos años de la década anterior y los primeros de esta, genera serias dudas respecto a la noción de crecimiento como condición necesaria para el desarrollo.

La noción de cultura ciudadana de Mockus y su fundamen-tada obsesión con el respeto y la tolerancia fueron el punto de quiebre fundamental de la disparada de bienestar de esta ciudad. Peñalosa, que contrario a Mockus ha tenido una gran dificultad en verbalizar sus conceptos, tenía totalmente clara la diferencia entre bienestar y riqueza. Algún día le oí una historia en que contaba cómo un ciudadano común gasta el 70% o el 80% del tiempo en que no duerme, por fuera de su casa; en espacios esencialmente públicos.

Esto implica que el mecanismo más eficiente para generar equidad no es garantizar el acceso igualitario a los televisores de 50 pulgadas, o a los sofás daneses o a la infinitamente larga lista de lo conspicuo. El mecanismo es homogenizar y optimizar el espacio público. Donde todos estamos.

Aquí está aplicado el concepto de Bentham de mayor utilidad para todos, pero sin la trampa restrictiva de Pareto. Esta vez el para todos no quedó en el olvido. La obsesión de Peñalosa con los parques; con los árboles; con las ciclovías; con las calles para la gente, era más ética que estética.

La combinación de Mockus y Peñalosa genera un concepto sustancialmente más claro de bienestar de una sociedad que el que ha tenido presidente alguno en Colombia durante los últimos 50 años. No se si fue que no lo entendimos o si es que somos suicidas por naturaleza.

Con Peñalosa y particularmente con Mockus, el crecimiento dejo de ser condición necesaria para el bienestar. El bienestar puede anteceder el crecimiento. O aún mejor, es posible crecer con bienestar.

Peñalosa en algún momento dijo que bienestar no era alcanzar el PIB de Estados Unidos, porque eso nos sumiría en una larga amargura aspiracional. Bienestar probablemente era algo tan simple como poder salir entre arboledas en bicicleta a las afueras de Bogotá. Todo el mundo lo ridiculizó. Le dijeron que eso era poesía. Sigo sin entender por qué eso constituye un insulto.

Regresando a un plano más teórico, es sorprendente que todos aceptemos tan de buen grado un sistema cuya diná-mica está basada en la amargura y en la insatisfacción.

En una forma simple esa ecuación de Y = C+I+G+X-M, que a todos nos tocó aprender, lo que establece es que el incremento en consumo es fundamental para efectos de alcanzar el nirvana del continuo crecimiento.

Lo más grave que le podría ocurrir a la economía, tal como está planteada, es que alguien se declare satisfecho y haga explícita su decisión de no incrementar el consumo, ya que esto frenaría la inversión y dejaría de generarse nuevo empleo.

Igual o más grave que la famosa trampa de liquidez Keynesiana es la trampa de satisfacción. Si ese cáncer que es el individuo plácido, satisfecho, ataráxico, no se elimina de raíz, este sistema que los economistas nos hemos dedicado a cuidar con tanto esmero, va y se nos desaparece.

Sé que nada de esto suena serio, pero creo que es aún menos serio el orgullo que sentimos por habernos inventado o promovido un sistema cuyo eje es la insatisfacción. La incoherencia de una función de bienestar cuya dinámica está generada por la insatisfacción trasciende con creces la simple contradicción semántica.

Marx, que se equivocó en muchas cosas, como tradicional-mente lo hacen los profetas del desastre, tuvo un acierto fundamental que es el concepto del fetichismo del dinero. Marx decía, y en realidad es tratado de la misma forma en toda la literatura neoclásica, que el dinero no era un bien sino simplemente un equivalente general; un mecanismo de intercambio. La única forma que el capitalismo ha encon-trado para volver inagotable el proceso de acumulación y crecimiento huyéndole a la redistribución fue el de conver-tir un equivalente general, algo cuya esencia es no tener uso en sí mismo, en un bien.

El ansia indefinida por tener más de algo que no es consumible es lo único que logra hacer imparable el proceso de acumulación. El convertir un equivalente general como es el dinero en un bien, hace que el límite de lo que requerimos no sea lo que necesitamos, o en términos más hedonistas, lo que deseamos, sino que sea la acumulación

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de un equivalente general cuyo uso es inexistente pero cuya función de acumulación es asintótica.

Dentro de la noción de bienestar que establece primero crecimiento y después bienestar, está implícita la acep-tación de un alto nivel de violencia social asociado a la inequidad (inequidad, no desigualdad) mientras podamos incrementar nuestra acumulación de un equivalente general que ya nunca podremos convertir en bien por la restricción de nuestro propio exceso.

A veces se nos olvida que nuestra curva de indiferencia le da mayor valor a la acumulación que a la convivencia. Para solucionar este problema está la seguridad democrática. Clásico ejemplo de lo que los economistas llamamos un equilibrio inestable.

Aunque debería ser innecesario, cabe aclarar que lo aquí planteado, que son básicamente dudas respecto a una concepción de bienestar, no im-plica que considere inadecuadas las herramientas de esa econo-mía menor que es la economía operacional.

Todo el curso que le dan a los mi-nistros de Hacienda que se estre-nan en el manejo económico es valioso. Es útil saber que un déficit fiscal no sostenible es insostenible; que es peligroso el déficit en cuenta corriente porque de pronto muy pronto, independiente a que seamos los iluminados del continente, no lo po-dremos financiar; que el Banco de la República debe ser autónomo para impedir esa cosa tan fea que es el populismo y en general todas esas cosas que hay que decir en Estados Unidos para que se den cuenta que cuando chiquitos tam-bién leímos Mankiew o Dornbusch y Fisher.

En toda esa parte menor y operativa de la economía, creo con un fervor casi místico. Tan creo en los fundamenta-lismos ortodoxos que me generan desordenes metabólicos las excenciones de impuestos; la integración horizontal de Bancos y Fondos de Pensiones; el persistir con ese exabrup-to que es el subsidio a la gasolina; el aspiracional corpora-tivismo yuppie de las empresas públicas y la responsabilidad social empresarial.

Creo en el mercado como creación del Estado. Creo en ese concepto de Arrow que se quebró su muy brillante cabeza repitiéndonos que el mercado, las pocas veces que opera sin ayuda del Estado, genera eficiencia más no equidad. Y, como creo en el concepto de bienestar como justicia, pues también creo que el mercado es fantástico pero limitado.

Estamos tan acostumbrados a esa economía que asocia bienestar con riqueza y crecimiento, que el cuestionamien-to de ésta, creo yo, errónea homologación, es sujeto de ridi-culización plena. Pocas cosas más serias que la concepción ética del bienestar. Eso fue lo que se nos perdió.

Independiente a que seamos un paisito chiquito, creo que políticamente sería interesante atrevernos a cuestionar si tiene sentido seguir amarrados a un ordenamiento econó-mico cuya dinámica está basada en la insatisfacción en la amargura y en el arribismo. Un pequeño paso para iniciar la necesaria transformación de la mezquina economía que practicamos, es cambiar el orden de importancia de las instituciones.

Hacienda, el ministerio de la contabilidad, del manteni-miento, lo mandamos para abajo. Es que los ministros de Hacienda son como los financieros de las empresas, tan solo son importantes cuando hay crisis. Perpetuar

su importancia es perpetuar la crisis.

Al Ministerio de Cultura, que no debe tener nada que ver con eventos y monumentos, lo mandamos para arriba. Eso hizo De Gaulle, cuando para la reconstrucción de la Francia de la Posguerra nom-bró a Malraux como ministro de Cultura y lo convirtió en

el más importante de sus ministros. Condujo desde este ministerio el país de la ruina absoluta, moral y económi-ca, a reconvertirse en una potencia mundial; una potencia fundamentada en su propia cultura.

De pronto un buen ministro de Cultura nos recuerda que no somos ni proclives ni propicios a la acumulación, por-que nuestro origen no es protestante y nada tenemos que ver con las reformas Luteranas y Calvinistas, establecidas para glorificar a la pequeña burguesía comercial, que era el segmento aspiracional de finales de la Edad Media.

En realidad mi debilidad por el ministerio de Cultura se origina en un texto escrito por Roland Barthes en aceptación de la cátedra de semiología del College de France. Decía Barthes: “la ciencia es basta, la vida es sutil, y para corregir esa distancia es que nos interesa la literatura”.

Ese texto fue el origen de mi tesis de grado y llevo ya casi treinta años sin podérmelo sacar de la cabeza. Quería terminar con esto, porque con el paso del tiempo uno se va volviendo nostálgico y redescubre sus esencias. La mía es la incoherencia.

Creo en el mercado como creación del Estado. Creo en ese concepto de Arrow que se quebró su muy bri-llante cabeza repitiéndonos que el mercado, las pocas veces que opera sin ayuda del Estado, genera eficiencia más no equidad.

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La planeación urbana de la ciudad tiene en el POT una de sus herramientas más efectivas. Toda la comunidad termina afecta-da por las decisiones y medidas que allí se incorporen, el profesor Salazar hace un llamado a reflexionar sobre su importancia y el papel de la academia en su diseño.

* Profesor de la Universidad Nacional de Colombia y de la Universidad de los Andes.

La revisión del POT

La revisión del Plan de Ordenamiento Territorial –POT– de Bogotá, adoptado en 2000 y revisado en 2003, es una co-yuntura favorable para reflexionar sobre la planeación de la ciudad y su futuro.

El POT es el instrumento que la ley dispuso para definir cómo la inversión pública y la actuación privada deben con-tribuir a la construcción de un territorio urbano sostenible, competitivo y equitativo, para citar tres de los paradigmas que marcan el desarrollo urbano contemporáneo. Para lograr que las actuaciones públicas y privadas sumen y se apoyen mutuamente, el POT se construye con base en un modelo territorial que representa la ciudad deseada en un futuro de-finido (doce años).

Por lo tanto, la revisión del POT debe considerarse como un momento decisivo para concretar ideas y discursos en realidades específicas, con cifras y tiempos que van hacia lo que se está reclamando como el mantenimiento de “un modelo de ciudad” que en los últimos años se ha construido en Bogotá.

Este es un punto muy importante, pues no puede descono-cerse que ha sido la actuación pública en la ciudad la que lideró el proceso de reversión de la crisis y recuperación de la ciudad a partir de los años noventa; proceso en el cual la ciudad logró recuperar la gobernabilidad y las finanzas; implantar una cultura ciudadana y democrática y el respeto por la vida; transformar la administración para hacerla más eficiente; producir un cambio cualitativo en el transporte público y en la dotación del espacio público, la movilidad y

los equipamientos; y poner en marcha instrumentos efecti-vos para repartir equitativamente las cargas y los beneficios derivados del desarrollo urbano.

Todos estos esfuerzos realizados por diferentes adminis-traciones, de diferentes tendencias e ideologías, buscaron construir un modelo de desarrollo más solidario, recuperar y valorar lo público como esencia de la administración urbana eficaz en el servicio a los ciudadanos y lograr la suficiente racionalidad para proveer los bienes y servicios públicos ne-cesarios para la vida y el desarrollo urbano contemporáneo.

La construcción de una ciudad compacta integrada a la re-gión, que prioriza el transporte público sobre el privado y al peatón sobre el vehículo, que valora el espacio público para los ciudadanos, donde la obra pública (infraestructuras, dotaciones) es sinónimo de calidad y modelo de acción en la ciudad son, entre otras, cualidades físicas que las acciones de los últimos años han decantado como concreción en el territorio de ese modelo de ciudad.

Sin embargo, para los ciudadanos y para los medios la re-visión del POT parece ser un asunto de especialistas; “una cuestión de arquitectos” dicen algunos, que solamente ellos pueden discernir. Para otros, especialmente los construc-tores, promotores inmobiliarios e inversionistas de la cons-trucción, la revisión del POT es un momento clave para conocer las reglas (normas) futuras en las cuales se desarro-llará su negocio. Podría ser, dicen, el momento apropiado para cambiar la arbitrariedad y complejidad de las normas que rigen el desarrollo inmobiliario que han hecho que en

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la ciudad sea “prácticamente imposible” construir. La aca-demia, un actor fundamental en estos temas en el mundo desarrollado, ha guardado silencio.

Regular la actividad del sector privado inmobiliario y cons-tructor es uno de los dos objetivos principales de la pla-neación urbana, del “ordenamiento territorial” como lo denominó la Ley 388 de 1997, que implantó un nuevo marco legal para planificar el desarrollo de las ciudades. Orientar y programar la inversión pública en el territorio (vías, transporte, servi-cios públicos, parques, espacios públicos, escue-las, hospitales, etc.) es el otro fundamental que, si bien se había confundi-do en las últimas décadas del siglo XX, ha sido re-cuperado y puesto en su papel principal de constructor de la ciudad. Por eso para las entidades distritales la formulación del POT debería ser también un momento decisivo, pues allí quedarán definidas las inversiones en obra pública que se deberán realizar en los doce años de vigencia del POT.

En este sentido, el POT es también un instrumento ade-cuado para hacer concreto este “modelo de ciudad”. La tradición del urbanismo internacional indica que la formu-lación del plan urbano es un momento decisivo del proceso de planeación en el cual se logran los acuerdos sociales para el uso y usufructo del territorio urbano. Acuerdos que sus-tentan, por ejemplo, un modelo de desarrollo solidario que impone ciertos límites a la propiedad privada al establecer las posibilidades y condiciones (contraprestaciones) que deben cumplirse para obtener el derecho de construcción de un predio privado.

De manera que los proyectos de vivienda, oficinas, comercio, etc., deben contribuir al desarrollo de la ciudad (construcción y dotación de vías, parques y otros espacios públicos, cesión de tierras para equipamientos públicos, entre otros) en la medida en que ésta le otorga el beneficio de construir un número específico de metros cuadrados del uso solicitado. Se trata de contraprestaciones que implican derechos y deberes de los ciudadanos y que, por lo tanto, deben ser acordadas socialmente y sustentadas jurídicamente, desde luego con una base técnica que establece límites “aceptables” a la iniciativa privada con miras a consolidar una ciudad más funcional, menos costosa de operar y más equitativa.

A su vez, el POT debe limitar la discrecionalidad con que las entidades públicas sectoriales (vías, transporte, servicios pú-blicos, etc.) han decidido sus inversiones, bajo un sistema de planeación basado en metas puramente sectoriales: número de viviendas, kilómetros de vías, cupos escolares, camas de hospitales, etc., que, si bien son metas adecuadas para un plan de desarrollo nacional, no lo son para uno territorial pues,

como es de suponer, nunca se ha incluido en éstos el efecto territorial de cada uno de los proyectos sectoriales, que es el problema fundamental del ordenamiento territorial.

Así, por ejemplo, ¿qué con-secuencia trae construir un barrio de vivienda social lejos de la ciudad construida, bus-cando terrenos de bajo costo para lograr precios asequibles a la población pobre?; los in-dicadores no contemplan los efectos sobre las finanzas de

la ciudad y sobre la propia población de extender las vías y los servicios públicos, aumentar los viajes de la pobla-ción hacia sus empleos o escuelas, hacer más compleja la dotación de servicios escolares, de salud y comunitarios. Ni tampoco contemplan que se está generando un barrio aislado, que no puede interactuar con otras poblaciones para generar dinámicas urbanas que permitirán mejorar su hábitat, en fin, toda una serie de aspectos que no pueden re-flejarse en los indicadores de cumplimiento tipo SIGOB.

Al mismo tiempo, debe considerarse que es a través del Plan de Ordenamiento que se identifica la inversión pública y se programa como una base para coordinar los proyectos en el territorio; una coordinación que implica, por ejemplo, cómo las obras viales y las redes de servicios que van debajo se programan para hacerse al mismo tiempo y para que no haya, como sucede tantas veces, que romper el pavimento nuevo para poner una tubería.

De manera que lo que se está jugando en la revisión del POT concierne a todos los ciudadanos: gremios, asocia-ciones, sindicatos, grupos de habitantes asociados, en fin, a todos los que de una u otra manera están interesados en el futuro de una ciudad que en solo quince años logró re-vertir una profunda crisis urbana que había comprometido su desarrollo futuro en el final de los años ochenta y que hoy puede mostrarse como un ejemplo a seguir para ciu-dades que como la nuestra, buscan afanosamente un lugar para insertarse en este mundo de economía globalizada. Y la academia es uno de estos actores importantes; en esta oportunidad, tiene la palabra.

Por lo tanto, la revisión del POT debe considerarse como un momento de-cisivo para concretar ideas y discur-sos en realidades específicas, con cifras y tiempos que van hacia lo que se está reclamando como el mante-nimiento de “un modelo de ciudad” que en los últimos años se ha cons-truido en Bogotá.

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El pasado 13 de agosto se celebró la sexta sesión del Programa de Alto Gobierno, que tuvo como tema central la planeación urbana y el transporte. Uno de los ex-pertos invitados fue José Gómez-Ibáñez, profesor de la Universidad de Harvard y PhD en política pública de la misma uni-versidad. Después de la sesión, el profesor Gómez-Ibáñez conversó con el director de la Escuela acerca de sus impresiones de Bogotá, transcribimos para los lectores una parte de lo que allí se comentó.

Carlos Caballero Argáez: Ud. es un académico, un pro-fesional que se especializa en el estudio de las ciudades, y esta es su primera visita a Bogotá y la segunda al país—si contamos su visita a Cartagena—… ¿Por qué su interés en las ciudades?

José Gómez-Ibáñez: Yo me especializo, fundamentalmente, en los temas relacionados con la infraestructura. Ello me obliga a analizar los problemas y la conveniencia de priva-tizar las obras y los proyectos. De hecho, es por mis inves-tigaciones en este campo que me conoce alguna gente. En términos generales, me ocupo de determinar cuándo debe haber desarrollo con dineros públicos y cuándo se debe hacer lo propio con fondos privados, y si se decide que los llamados a actuar deben ser los privados, entonces interesa analizar cómo se les va a regular. También he trabajado en el campo del desarrollo de la infraestructura de ciudades, en particular he estudiado cuál debe ser el papel de ésta y dónde y de qué manera deben realizarse las obras.

CCA: Y la decisión entre sistemas y modos de transporte tiene que ver directamente con eso…

JGI: Sí, en parte. Es muy importante, antes de tomar deci-siones en esa área, identificar qué es lo que se quiere hacer. Las soluciones serán distintas si se trata de un problema de

movilidad, de congestión; si lo que se quiere es pensar en tranvías, o en metro, o en buses.

Ese es un aspecto en el que he trabajado durante varios años. Empecé cuando era profesor asistente y escribía mi tesis de doctorado. Sin embargo, lo que ahora me interesa es la manera en la que se estiman los beneficios económicos de una inversión en ese sentido. La aglomeración y la forma en la que se organizan las ciudades tienen todo que ver con el transporte; estar cerca trae muchos beneficios. Entonces, vale la pena preguntarse ¿cuál es la inversión verdaderamen-te óptima en temas de transporte?, ¿cuánto y dónde hay que invertir para promover y garantizar la movilidad?

CCA: Cómo Ud. sabe, nosotros decidimos enfrentar nues-tros problemas de transporte con Transmilenio. Sé que se lleva una buena impresión del sistema, ¿qué fue lo que gustó?

JGI: Muchas cosas. Una de ellas es que es muy costo-efec-tivo, especialmente si se compara con otros sistemas exis-tentes. Parte de ello se debe a que el diseño para Bogotá fue muy cuidadoso; en Chile, por ejemplo, se pecó por exceso, se planearon, cuatro carriles y se olvidaron del espacio dis-ponible. Aquí el diseño parece ser muy sensible al espacio y a la preocupación por no invadir demasiado las calles, sin que el servicio se deteriore.

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Además, las estaciones y las facilidades de acceso están muy bien pensadas y son bonitas; el plan de operaciones y la vi-gilancia del sistema me impresionaron mucho. No es fácil asegurarse de que haya el espacio adecuado entre uno y otro bus, y de que haya suficientes buses de reserva que puedan responder a eventualidades; esto Transmilenio lo hace muy bien. Del mismo modo, es un sistema que contempla la forma como la demanda varía según el día y la hora, de ma-nera que se tengan suficientes buses, pero no demasiados. Sin embargo, quizás lo más impresionante sea el diseño de las rutas, la existencia de buses expresos y la ubicación de las paradas. Esta virtud se mejoró con el desarrollo de la Fase II; porque aumentó la red, las rutas se hicieron más complejas y el sistema garantizó un mejor servicio. Es un esfuerzo considerable. Creo que Transmilenio se merece toda la buena reputación que tiene; probablemente es el sistema de buses líder del mundo.

Lo único que me molestó fue la sobreocupación. Dema-siada gente quiere usar el sistema. Ello genera largas filas para entrar a las estaciones, las taquillas no dan abasto, no hay capacidad para ingresar a todos los pasajeros, y aún si la hubiera, la gente no cabría en las plataformas. Pareciera que el sistema está operando a su capacidad máxima, incluso más

más urgentes del sistema. No sé si sea el caso, pero creo que es posible; detestaría que fuera cierto.

CCA: Hablando de recursos, Ud. sabe que Transmilenio es producto de la unión del sector público con los privados y que más de la mitad de las ganancias que se producen se destinan a la participación privada, ¿cuál es su opinión al respecto?

JGI: Mire, yo asumo que esos contratos se asignaron de manera competitiva; si se hizo de ese modo, creo que no hay razón para preocuparse. Es muy difícil que, cuando la selección se hace competitivamente, el sector privado se aproveche.

CCA: Pero, en todo caso, el funcionamiento del sistema está todavía siendo subsidiado, mientras que a los priva-dos se les está pagando. ¿Habría que pensar en ajustar las retribuciones?

JGI: Algo muy importante en este tipo de contratos son las medidas de desempeño y las sanciones. Los contratos que se firman son complicados, pero esto es necesario si se quiere confiabilidad y control, lo cual implica que muchos

Lo único que me molestó fue la sobre-ocupación. Demasiada gente quiere usar el sistema.

allá de ésta. Cuando le pregunté a la gente de Transmileno sobre este problema la respuesta fue que en algunos puntos se podían tomar medidas, pero que ahora no hay recursos pues todo se está invirtiendo en la Fase III. Hay puntos para los que no hay respuesta distinta a la construcción de vías paralelas que alivien un poco la congestión. Se trata de un sistema que sufre de su éxito y eso es muy raro, no es común en las empresas de transporte del mundo. Uno desearía que tuviera más recursos para enfrentar este tipo de inconvenientes.

CCA: Seguramente la ciudad tendrá que invertir muchos más recursos en Transmilenio y en su adecuación a las ne-cesidades del futuro de Bogotá.

JGI: Uno de las cosas sobre las que yo, como extranjero, me cuestiono acerca de Bogotá es si la ciudad está invirtiendo lo suficiente en Transmilenio, en especial cuando se oyen temas relacionados con el debate del metro. Es necesario que la ciudadanía se dé cuenta de que la destinación de recursos a otros frentes reduce la inversión en Transmilenio y, por consiguiente, impide que se atiendan los problemas

componentes del negocio deben incluirse en los contra-tos. Estoy seguro de que el tema de las retribuciones se contempló.

CCA: Quisiera escucharlo un poco en el tema de la aglo-meración y la productividad. Uno de los problemas más grandes de Colombia es que la productividad es muy baja —en parte por bajos niveles de educación— y tenemos que aumentarla a como dé lugar; de hecho, ya hay políticas nacionales al respecto.

JGI: Es cierto que las economías de aglomeración son efec-tivas y aumentan los niveles de productividad, pero no pue-den olvidarse los factores educativos; hay elementos más básicos que deben atenderse primero.

CCA: Cierto, pero en cualquier caso tenemos un rezago enorme en infraestructura. Los precios para llegar de Bogotá al Caribe son con frecuencia más altos que los que implican el traslado desde allí hasta el puerto de destino en el exterior. Yo sé que el acceso a la Costa es un problema que Colombia comparte con otros países, pero aquí es particularmente

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grave, porque la mayoría del PIB nacional se produce en Bogotá y estamos muy lejos del mar. Los corredores de transporte no son nada buenos.

JGI: Hace poco hablé con algunas de las personas que están al frente del proyecto de la Ruta del Sol…

CCA: Es que el problema es que este gobierno no cree en las concesiones…

priorizarse los recursos, pero hay que pensar en estos temas, hay que evitar la acción instintiva.

CCA: Totalmente de acuerdo, estos temas tienen que ser pensados, los tienen que pensar las universidades, las au-toridades locales y las nacionales…

JGI: Especialmente si se trata de un país urbano, Colombia no puede ignorar las dinámicas de las ciudades.

Creo que Transmilenio se merece toda la buena reputación que tiene; probablemente es el sistema de buses líder del mundo.

JGI: Pero tengo entendido que antes hubo privatizaciones en electricidad y en algo de vías, ¿no es cierto?

CCA: Sí, hubo privatizaciones muy exitosas en el sector energético y se tomaron algunas medidas en términos de infraestructura vial. Pero todo el tema contractual es toda-vía muy pesado y complicado.

JGI: Bueno, esa es una de mis especialidades, el contrato de concesión como un método de control de los servicios de infraestructura a cargo de los privados.

CCA: Y son fundamentales…

JGI: Sí, ello tiene que ver con la inserción de los proyectos de infraestructura en una economía de mercado. Son me-canismos efectivos.

CCA: Más aún si pensamos en una ciudad como Bogotá, o como varias del país que exceden el millón de habitan-tes. Tenemos que tomar conciencia de que éste es un país urbano.

JGI: Yo imagino que el proceso de urbanización tuvo que ver con la violencia, pero hay que recordar también que el hecho de que Colombia sea un país urbano quiere decir que el ingreso es mayor en la ciudad. Las ciudades necesi-tan, entonces, mucha inversión. Yo creo que los planeado-res urbanos y las autoridades de las ciudades siempre han entendido, al menos de manera intuitiva, que hay grandes ventajas en la proximidad y la aglomeración y que debían apoyarlas. Creo que estamos llegando a un punto de com-prensión en la economía urbana en el que muchas de estas ideas pueden prosperar. No tengo una respuesta definitiva en términos de qué es lo que se necesita y cómo deben

CCA: Si no lo entendí mal, me pareció que Ud. sostenía que, a primera vista, hay unas inversiones de infraestructu-ra urbana en Bogotá que deberían tener prioridad sobre el metro…

JGI: Pues yo creería que Transmilenio; el aumento de la capacidad vial no es tan sencillo, no hay mucho espacio y habría que acabar muchas de las zonas verdes, lo que no es aconsejable. Me parece que no se pueden construir muchas más vías, hay que mejorar el uso de las existentes, hacerlas más eficientes mediante Transmilenio o buses.

CCA: Si lo entiendo bien, lo que Ud. sostiene es que la prioridad es mejorar y optimizar Transmilenio y, si hay so-brantes, entonces ahí sí pensar en el metro.

JGI: Sí, eso es. Si en realidad no se pueden solucionar los problemas de congestión y movilidad con Transmilenio en-tonces se podría pensar en el metro.

CCA: Hay que hacer algo, eso es definitivo, pero ¿cómo hacerlo en un país sin recursos?, ¿mediante concesiones?

JGI: El tema de las concesiones no soluciona los problemas de financiación, puede reducirlos un poco, especialmen-te en términos de eficiencia. Pero no creo que sea el caso del metro. La inversión será enorme y se necesitará mucha suerte para que se cubra con recaudo de taquilla; de manera que hacerlo vía pública o privada no marcará una diferencia verdaderamente significativa. Además, la ciudad quedaría obligada a firmar un contrato de concesión de 30 a 40 años y eso, en términos de regulación y monopolios, es com-plicado. Hay que controlar los precios y el servicio, pero contar con un contrato ‘bueno’ para un tiempo tan largo es muy complicado y no solucionará el problema central.

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¿Qué sentido tiene enseñar lo elemental de la arqui-tectura a los ciudadanos en general y particularmente a los niños y niñas de un país?

Empecemos por decir que no se trata de conseguir futuros estudiantes para las facultades de arquitectura, ni tampoco pretender ingenuamente salvar al mundo, convirtiendo a todas las personas en arquitectos en el sentido profesional del término. Evidentemente el sentido es otro.

En la educación tradicional se aprendía de convivencia ciudadana a través de las clases de cívica y urbanidad que obligatoriamente se incluían en los programas de los cursos escolares. Desafortunadamente, estos cursos ya no se dictan a los niños, aunque también es cierto que la forma en que generalmente se dictaban era tediosa y aburrida, por razón de hacer de tales contenidos un asunto netamente teórico, sin aparentes conexiones con la experiencia real, cotidiana, de habitar el espacio ciudadano.

Si estamos de acuerdo en que el espacio -sea público o privado como genéricamente se clasifica en términos legales- es el gran protagonista de la arquitectura, entenderemos inmediatamente el valor que tiene para la vida de la sociedad el que los ciudadanos, desde niños, comprendan sensible y racionalmente, el sentido que da forma, lugar y tiempo a los espacios en que se habita. Lo contrario, no comprenderlo, es factor de alienación y desarraigo. Se ha demostrado que la vandalización de los espacios públicos tiene que ver con la incomprensión de su razón de ser y de su significado por parte de quienes los utilizan. Día a día se reafirma la noción fundamental de que mas allá de la necesaria eficiencia técnica presente en toda realización arquitectónica, la verdadera función de la arquitectura es ética, y tiene que ver esencialmente con la

Si estamos de acuerdo en que el espacio es el gran protagonista de la arquitectura, entende-remos inmediatamente el valor que tiene para la vida de la sociedad el que los ciudadanos, desde niños, comprendan sensible y racionalmente el sentido que da forma, lugar y tiempo a los espacios en que se habita.

construcción de comunidad (Karsten Harries, The Ethical Function of Architecture). Recordemos también que civitas es ciudad, de donde deriva la palabra civilización y que, así mismo, polis es ciudad, de donde proviene la palabra política.

El sentido de comprender el espacio y la arquitectura como proyecto de educación ciudadana a ser iniciado desde la infancia es eminentemente político. Si bien el diseño y construcción de la arquitectura han de estar en manos de profesionales del oficio, cuya obligación es hacer de todo espacio una lección de inteligencia, ética y estética, puesta ahí, físicamente en el espacio, a la hora de tomar decisiones acerca del sentido de lo que se construye, la responsabilidad nos compete a todos los ciudadanos. De hecho, es la forma

Escuela de Arquitectura y Diseño para niños, Universidad de los Andes, 2008. Ejercicio la ciudad y la historia.

* Arquitecto de la Universidad Javeriana. Es profesor asociado del Departamento de Arquitectura de la Universidad de los Andes‚ director de la Escuela de Arquitectura para niños de la misma Universidad y director del Programa Diseñando – arquitectura como educación. Ha trabajado como consultor del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)y como supervisor de diseño y tecnología de la Unidad Central de Vivienda, Proyecto del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (HABITAT).

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de gobierno de la democracia. La calidad de los espacios que habitamos es determinante de lo que somos y el mundo de-mocrático en que queremos vivir ha de ser diseñado con la participación de los ciudadanos. Por supuesto, para poder participar en la discusión acerca de las ciudades socialmen-te justas y medio ambientalmente sostenibles que queremos construir, es necesario comprender el sentido, la razón de ser de los principios que les dan fundamento. Participar es un asunto de educación, y para lograrlo, como en toda pedago-gía, es necesario conocer el lenguaje que da sentido a aquello de lo que se habla.

La arquitectura educa más que un tablero por cuanto de-sarrolla en nosotros la adopción de costumbres y hábitos de comportamiento. No es conductismo; es educación, algo totalmente diferente. Jean Piaget se refiere a la educación como edúcere, es decir como el sacar a la luz de algo que se tiene adentro, o mejor, como el proceso de desarrollo de un potencial de conocimiento, mediante la provisión de un entorno con condiciones apropiadas para el aprendizaje. La experiencia de la arquitectura, que involucra perma-nentemente espacio y tiempo, se dirige tanto a los sentidos a través de los cuales la percibimos, como a la inteligencia a través de la cual se descubren los significados que comuni-can los espacios que habitamos (Juhani Pallasmaa, Alberto Pérez-Gómez). Es ahí donde está el sugestivo poder de la arquitectura: un muro separa, una puerta o ventana comu-nican; un parque o una plaza integran; la justicia se puede “ver” como presencia o ausencia en una ciudad.

El futuro necesariamente tiene que ver con que la concien-cia que logremos desarrollar como ciudadanos acerca de las formas de habitar el mundo y de la calidad de vida que queremos tener. Para lograrlo, es claro que la comprensión de lo elemental de nuestra experiencia habitacional pro-pone un camino. En ese orden de ideas está formulado el programa Diseñando, un proyecto de investigación apli-cada sobre arquitectura y educación, iniciado en 1996 en la Facultad de Arquitectura y Diseño de la Universidad de los Andes. El programa tiene como objetivo principal

Escuela de Arquitectura y Diseño para niños, Universidad de los Andes, 2008. Diseño de un barrio medioambientalmente saludable.

Escuela de Arquitectura y Diseño para niños, Universidad de los Andes, 2008. Se utilizan cuerdas a manera de trazos que representan líneas en el espacio.

Arquitectura en los barrios, Barrio Juan XXIII, 2002. La escala humana como referencia de medida de una calle peatonal.

investigar el fundamento conceptual y los contenidos aca-démicos requeridos para democratizar la comprensión bá-sica de lo elemental del conocimiento de la arquitectura y la ciudad. Hablamos de lo elemental en tanto elementos, es decir, principios o unidades mínimas de conocimiento de algo. Se considera que el conocimiento y comprensión de los elementos de la arquitectura y la ciudad, por parte de los ciudadanos, es un factor pedagógico necesario para la construcción de vida colectiva.

El programa se propone instituir la comprensión básica de dichos elementos, como contenidos de conocimiento general a ser impartido tanto en los colegios públicos y pri-vados de la educación formal, como en diversos escenarios de comunidades urbanas que participan en la construcción social del hábitat. Esto último se entiende mejor si se con-sidera, que en una ciudad como Bogotá, que representa el tipo de ciudad característica del extrañamente llamado Tercer Mundo, más del 60% del total del área urbana ha sido construida por la gente, sin contar con la participación de profesionales de la planeación urbana, la ingeniería o la arquitectura.

Es un hecho: a nadie le es ajena la experiencia espacio-temporal de habitación del medio ambiente natural o construido en que se vive. Ni se diga a los niños. De ahí la importancia de incorporar su comprensión elemental al proyecto educativo de la sociedad, como materia de co-nocimiento esencial para la formación de una verdadera cultura ciudadana. El sentido de hacerlo desde la educa-ción elemental radica en que contribuye efectivamente a mejorar la calidad de vida tanto de las personas en tanto individuos, como del conjunto de la sociedad. La educa-ción arquitectónica incide efectivamente en la mejora de la calidad de vida.

Los temas-eje que estructuran el Programa Diseñando como proyecto de investigación son la arquitectura, la ciudad, la educación y el diseño. Son temas complejos, cuya profundidad absoluta no pretende ser abordada por

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el proyecto de investigación. Sin embargo, el fundamento conceptual y los principios elementales que animan a cada una de las disciplinas planteadas constituyen la base de tra-bajo del programa.

En tanto se define el objetivo de la investigación como proyecto político, cabe recordar el artículo 41 de la Constitución Nacional de la República de Colombia: En todas las instituciones de educación oficiales o privadas, serán obligatorios el estudio de la Constitución y la instrucción cívica. Así mismo, se fomentarán prácticas democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la participación ciudadana. Es evidente que las instituciones de toda cultura y particularmente de una sociedad democrática, están físicamente representadas en los espacios y edificios que les dan forma, tiempo y lugar.

Otros términos para describir el programa en su versión actual son: “conocimiento de los espacios requeridos para el ejercicio de la democracia”, “diseñando espacios para la democracia” o “diseñando el medio ambiente natural y construido que requerimos para habitar conscientemente en el mundo”.

La formulación del proyecto se basa en la consulta de inves-tigaciones y prácticas adelantadas localmente, así como en el estudio de experiencias similares desarrolladas en otros lugares, particularmente en Escocia, Italia, Estados Unidos y en los países nórdicos. Es fundamental para la realización del proyecto la consulta interdisciplinaria permanente, con profesores de diversos departamentos de la Universidad de los Andes y de universidades o instituciones educativas locales e internacionales que trabajan en el tema o tienen opiniones pertinentes.

Entre las experiencias locales tienen especial relevancia para el proyecto el programa académico adelantado desde 1997 en el Ciclo Básico, primer año del pregrado en Arquitectura de la Universidad de los Andes. Así mismo, los programas de educación ciudadana iniciados a través del Programa Obras con Saldo Pedagógico adelantado por la Alcaldía de Bogotá, durante la primera administración de Antanas Mockus (1995-1997). Unas y otras experiencias proponen visiones pedagógicas semejantes y aún contrapuestas, cuyo análisis es necesario para el desarrollo del proyecto.

Adicionalmente a las actividades propias de la investiga-ción, el programa realiza talleres–laboratorio con estudian-tes y profesores en colegios públicos y privados de Bogotá, así como prácticas pedagógicas de diseño y planeación par-ticipativa adelantadas con comunidades organizadas de la ciudad.

Cazucá, 2004. Recorridos con los habitantes por las calles de los barrios El Oasis y La Isla.

Cazuca, Práctica Social 2004. Fotomontaje de guía de ejercicio de diseño participativo donde se simula la misma calle para efecto de estudiar colectivamente el diseño de ésta como espacio público peatonal.

Taller de educación en patrimonio arquitectónico a niños de los colegios públicos, realizado en la plaza de Bolívar de Bogotá, en noviembre de 2008, conjuntamente con la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

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Desarrollo del proyecto

A comienzos de 1996 se inició el proyecto, como un pro-grama de extensión de la Facultad de Arquitectura denomi-nado “Arquitectura en los colegios”; se definía entonces su propósito fundamental como “iniciar a los estudiantes de los colegios en el conocimiento de los principios y elemen-tos básicos de la formación arquitectónica y del diseño”. Dicho programa hacía explícito el propósito de incorpo-rar en la educación escolar la comprensión del lugar que se habita, como materia de conocimiento a ser impartida desde la educación básica. El énfasis del programa se hacía en la arquitectura; de ahí el nombre inicial del programa, “Arquitectura en los colegios”. Sin embargo, se observó que a pesar de la universalidad de la palabra arquitectura, y de la importancia de sus contenidos para el programa, el sesgo que el significado de la palabra arquitectura tiene para el común de las personas, como práctica casi exclusivamente profesional, limitaba el sentido de su utilización para nom-brar el proyecto. Se entendió que había que empezar por ampliar el espectro de visión del proyecto. Para nombrar el

para habitar conscientemente en el mundo” es la forma óptima de definir el objetivo de investigación y alcance del programa. Hablar del habitar es, en un sentido amplio, ha-blar de arquitectura, que a la vez se convierte en el lenguaje pedagógico idóneo para el aprendizaje de la vida civilizada. Sin ser conductismo y sin tener el carácter de ser un sistema normativo en sí mismo, la arquitectura propone, a quien la habita, la adopción libre, sensible e inteligente de hábitos de comportamiento que efectivamente mejoran la calidad de la vida ciudadana.

El carácter significativo y seductor de la verdadera arqui-tectura, que siempre se diseña y se construye como un acto de consciencia con los demás, con nosotros mismos y con el medio ambiente natural en medio del cual se habi-ta, da cuenta, por demás, de su profundo sentido poético. Al respecto recordamos con gran afecto al profesor Ferrán Lobo Serra, de la Universidad Politécnica de Cataluña, quien en las Lecciones de Estética que dictó por años en el Departamento de Arquitectura de la Universidad de los Andes, siempre recordaba el sentido original de la poiesis

D i s e ñ a r : Di-segno, de-sign.., de-ssine.., del signo.., de los signos..,

de-signar… / Signo, señal o indicio original para hacer algo. / Trazo, trazado. / Idear,

concebir un plan en la mente. / Desarrollar y construir algo de conformidad con un

propósito, con un plan. / Programar, planear. Estrategia.

de los griegos en su relación con el quehacer técnico y fun-damentalmente con la ética, como un obrar consciente por el cual “se piensa acerca de lo que se hace, y se hace acerca de lo que se piensa (…)”.

La arquitectura es arte y ciencia, pero fundamentalmente es humanismo.

En Julio de 2008 se presentó el proyecto en el XXIII Congreso Mundial de la Unión Internacional de Arquitectos (UIA), Transmitting Architecture, que tuvo lugar en la ciudad de Turín, Italia, y que contó con la participación de instituciones arquitectónicas del mundo entero. El World Project Architecture & Children fue definido como uno de los temas centrales de reflexión del congreso de la UIA, al lado de asuntos tan fundamentales en el momento contemporáneo como son la crisis medio-ambiental y la condición socio-económica y habitacional de la mayoría de la población del planeta. Entre las conclusiones importantes del evento cabe destacar el artículo 8 de la carta UNESCO-UIA que define como propósito pedagógico universal para

programa, se optó por las palabras arquitectura, diseño y educación como términos que resumen apropiadamente su alcance y propósito. Programa Diseñando: arquitectura como educación es una proposición que da cuenta de la idea de la arquitectura como medio o escenario de educación idóneo para la construcción de vida ciudadana.

La escogencia de la palabra Diseñando, que indica la voz progresiva del verbo diseñar no es casual; como se explica al hablar de la pertinencia del proyecto, hay que recordar que la palabra diseño se refiere no solamente al uso de los signos como trazos o dibujos que representan cosas, sino fundamentalmente al hecho de que los signos son “seña-les”. Es decir, indicadores o indicios a través de los cuales el pensamiento se expresa “significativamente” para comuni-car ideas y sentimientos, en orden a resolver los problemas propios del habitar en el mundo. En otras palabras, diseño es pensamiento.

Lo dicho anteriormente remite de manera directa a la edu-cación como el asunto de fondo del proyecto. Así, “educar

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los niveles de primaria y secundaria de los colegios del mundo, la enseñanza de lo básico de la arquitectura y el medio ambiente.

La actividad reciente más significativa del programa ha sido el inicio formal de la Escuela de Arquitectura y Diseño para niños de la Universidad de los Andes (ADN) que, a partir de agosto de 2008, comenzó a funcionar los sábados en la mañana en El Campito, que opera bajo la figura de talleres dirigidos a niños de primaria.

El futuro del programa tiene como objetivo principal ampliar la proyección social del proyecto mediante el desarrollo de actividades relacionadas con la capacitación de docentes en colegios públicos y privados, la realización de talleres en la Escuela de Arquitectura y Diseño para niños, la documentación y publicación del proyecto como trabajo de investigación, producción y difusión de material didáctico desarrollado, consolidación de actividades que den cuenta de la dimensión multidisciplinaria del proyecto, particularmente en relación con disciplinas como la matemática, la música y la psicología, y finalmente la gestión y diseño arquitectónico —como proyecto piloto del grupo de investigación arquitectura + memoria + niños— de una Escuela de Arquitectura y Diseño para niños en un barrio popular de Bogotá.

BIBLIOGRAFÍA

Constitución Política de la República de Colombia.Harries, Karsten. The Ethical Function of Architecture. The MIT Press, 1996.Mockus, Antanas. Imágenes-representaciones. Imágenes que cambian nuestra manera de

decir y hacer. Departamento de Filosofía. Universidad Nacional de Colombia, 1995.

Pallasmaa, Juhani. The Eyes of the Skin: Architecture and the Senses. John Wiley & sons, 2005 .

Pérez-Gómez, Alberto. Built Upon Love. The MIT Press, 2006.Piaget, Jean. La construcción de lo real en el niño. El nacimiento de la Inteligencia, Edi-

ciones Nueva Visión, 1982.

Escuela de Arquitectura para niños, Departamento de Arquitectura de la Universidad de los Andes, 2008. Ejercicio "la fundación de la nueva ciudad". Los molinos de viento, las plantas barriales de recuperación de aguas servidas, la vivienda social digna, los equipamientos de salud, educación, cultura, deporte y gobierno, representados simbólicamente por los niños a través de sus dibujos y maquetas, dan cuenta del ideal democrático como forma de habitación ciudadana.

Visita al Jardín Botánico, Escuela de Arquitectura para niños Universidad de los Andes, 2008. La Palma de Cera, el árbol nacional: analogía con la columna en tanto elemento arquitectónico.

http://educonti.arquitectura.uniandes.edu.co

8-QUE LAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LA ARQUITECTURA Y EL MEDIOAMBIENTE SE INTRODUZCAN COMO PARTE DE LA EDUCACIÓN GENERAL EN ESCUELAS DE PRIMARIA Y SECUNDARIA, PORQUE ES IMPORTANTE UN CONOCIMIENTO PREVIO DEL ENTORNO CONSTRUIDO, TANTO PARA LOS FUTUROS ARQUITECTOS COMO PARA LOS USUARIOS DE LOS EDIFICIOS.

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¿Cuál es el significado real del derecho a la ciudad?, ¿cuál es la importancia de recordar este derecho a la hora de pensar la planeación de la ciudad del futuro? La directora de programas académicos del CIDER de la Universidad de los Andes comenta algunos de los puntos fundamentales a tener en cuenta cuando la ciudad deja de ser un espacio y se convierte en un derecho de los ciudadanos.

Ciudades y planeación

En 1968, el filósofo marxista Henri Lefebvre publicó El derecho a la ciudad, un libro que marcaría un hito impor-tante no sólo en las ciencias sociales, sino también en la arquitectura y en la disciplina urbanística de esos años. Para Lefebvre, el derecho a la ciudad hacía referencia a la posibilidad de que los obreros tuvieran acceso a las ciu-dades, en la medida en que el proceso de industrializa-ción los había expulsado de los centros a las periferias. Lefebvre construye entonces este derecho en términos de integración y de participación.1 Su trabajo es ilustrativo del descontento con los resultados del modelo de planeación urbana que había surgido con posterioridad a la segunda guerra mundial.² Así, intelectuales y académicos de diversos enfoques ideológicos criticaron una lógica de la planeación demasiado racional, científica y centralizada que no estaba respondiendo a las necesidades del común de la gente.³

El derecho a la ciudad no es entonces un concepto de reciente aparición en la disciplina urbanística. Más bien, podría de-cirse que el contenido original de esta idea continúa siendo el núcleo de lo que hoy se entiende por el derecho a la ciudad. Es así como distintos trabajos académicos han utilizado este concepto para subrayar la necesidad de integrar a aquellas comunidades que han sido tradicionalmente excluidas de

las ciudades.⁴ Para el caso de las favelas en Brasil, Emilio Duhau argumenta que si bien es cierto que la política que se ha impulsado en Latinoamérica en los últimos años ha consistido en la regularización de los barrios informales mediante la titulación de la propiedad, Duhau considera que ésta es tan sólo una de las posibles alternativas para solucionar la informalidad urbana. Señala entonces que desde una perspectiva más progresista, se requiere menos del otorgamiento de títulos de propiedad y más de una efectiva integración física y social de las favelas al resto de la ciudad.⁵ En este mismo sentido, para el caso de ciudad de Panamá, Jorge Esquirol argumenta que interpretar el fenó-meno de la informalidad urbana a la luz de la titulación de la propiedad privada termina por invisibilizar otros asuntos de política pública que deben mirarse y ser resueltos en el contexto de los asentamientos informales.⁶ Para Esquirol, no se trata entonces únicamente de que los pobres en las ciudades puedan intercambiar los bienes que adquieren con la titularidad que el Estado les otorga o que puedan tener ac-ceso a los sistemas de crédito hipotecando los inmuebles de los cuales son propietarios: se trata también de tener acceso a una vivienda en condiciones dignas, de poder movilizarse en el sistemas de transporte de la ciudad, de estar cubiertos por el sistema de seguridad social, de poder disfrutar de los espacios públicos, de sentirse seguros en los entornos en los que habitan, entre otros.⁷ En este contexto, el derecho a la ciudad se configura entonces como la posibilidad de que los

* Abogada, Magíster en Historia y en Planeación Urbana. Directora de programas académicos, Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo, Cider, Universidad de los Andes.¹ LEFEBVRE, Henri. El derecho a la ciudad. Barcelona: Ediciones Península, 1969, p. 127. ² Sobre un recuento histórico de los modelos de planeación y su impacto en la sociedad véase SCOTT, James C. Seeing Like a State. New Haven: Yale University Press, 1998; SAN-YAL, Bishwapriya. “Hybrid Planning Cultures: The Search for the Global Cultural Commons”, Sanyal, Bishwapriya (ed). Comparative Planning Cultures. New York: Routledge, 2005, pp. 3-25. ³ SANYAL, Bishwapriya. “Hybrid Planning Cultures (…), ibíd., p. 7. ⁴ Véase MALDONADO, María Mercedes. El significado jurídico del "derecho a la ciudad". Documento preparado para el curso desarrollo profesional sobre Mercados Informales: Regularización de la Tenencia. Lincoln Institute of Land Policy. Disponible en: http://www.territorioysuelo.org/documentos.shtml?conds[0][category.......1]=%27Sobre%20habitat%20y%20derecho%20a%20la%20ciudad%27⁵ DUHAU, Emilio. El orden urbano y el derecho a la ciudad (versión para discusión). Trabajo presentado en el Congreso de la ANPUR. Belo Horizonte, 2003, p. 9. Disponible en: http://www.territorioysuelo.org/documentos.shtml?conds[0][category.......1]=%27Sobre%20habitat%20y%20derecho%20a%20la%20ciudad%27⁶ ESQUIROL, Jorge. “Titling and Untitled Housing in Panamá City”. Tennessee Journal of Law and Policy, Spring 2008, Volume 4, No. 2, pp. 243-300. ⁷ ESQUIROL, Jorge. “Titling and Untitled Housing in Panamá City”, ibid., p. 271.

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sectores más pobres de las áreas urbanas sean reconocidos como ciudadanos y no necesariamente como propietarios.

Además de estos trabajos académicos, los modelos de pla-neación urbana contenidos en los distintos documentos normativos y de política urbana también han reconocido la importancia de la integración y de la participación ciu-dadana en los asuntos urbanos. En el caso colombiano, la Ley 388 de 1997 reconoce en el artículo 4º la participación como un mecanismo que permite “asegurar la eficacia de las políticas públicas respecto de las necesidades y aspira-ciones de los diversos sectores de la vida económica y social relacionados con el ordenamiento del territorio munici-pal”. Por otro lado, el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, en el artículo 1º, consagra como objetivos de la planeación urbana el regional, ambiental, físico, de par-ticipación ciudadana y de armonización con los planes de desarrollo. Para el caso colombiano, el desarrollo urbano no se concibe entonces únicamente en términos de crecimien-to económico, sino que supone además la importancia de generar alternativas que disminuyan la inequidad, garanti-cen la vivienda y el transporte, así como la reducción de la pobreza en las ciudades.

El derecho a la ciudad así entendido supone, por un lado, la existencia de un Estado que decide y orienta el desarrollo urbano, y por el otro, un modelo de planeación con propó-sitos de transformación social. Sin embargo, podría decirse que los nuevos contextos globales, así como las actuales problemáticas sociales, económicas y ambientales a las que se ven enfrentadas las ciudades colombianas, suponen un robustecimiento del derecho a la ciudad. Así las cosas, junto con la inclusión y la participa-ción, el núcleo del derecho a la ciudad deberá incluir tam-bién la sostenibilidad ambien-tal como eje fundamental. Resulta urgente una agenda ambiental que responda a los efectos negativos derivados de los rápidos procesos de urba-nización, así como la evidente vulnerabilidad de las ciudades y de los grupos humanos frente al cambio climático. De igual forma, las actuales circunstancias han significado un debilitamiento de este concepto: en algunos países, la planeación urbana está siendo considerada cada vez menos

como el ejercicio de una actividad legítima del Estado en la regulación de los asuntos urbanos y cada vez más como una actividad que debe estar orientada a facilitar la inversión privada.⁸ Lisa Bornstein y Jeanne Wolfe comentan que esto está ocurriendo en algunos casos con los procesos de renova-ción urbana en distintas ciudades: estos proyectos se venden a las autoridades locales no sólo con la idea de renovar un de-terminado sector de la ciudad, sino también como proyectos arquitectónicos con edificios y arquitectos de renombre que atraen la inversión. En el marco de estos proyectos, señalan que no es muy claro quiénes son los que resultan beneficiados con este tipo de actuaciones urbanísticas.⁹

Si bien es cierto que el derecho a la ciudad supuso un cambio en la forma racional, técnica y centralizada en la que se pla-nearon las ciudades con posterioridad a la Segunda Guerra, actualmente nuevas circunstancias están sugiriendo trans-formaciones en los marcos de análisis y de interpretación de los fenómenos urbanos. El reporte de UN-Hábitat sobre asentamientos humanos del año 2009 evidencia la urgencia y la necesidad de impulsar estos cambios.10 En este reporte se hace un llamado para fortalecer la planeación urbana como “una herramienta social con un rol definitivo en direccio-nar los asuntos más preocupantes del siglo XXI”, así como en la necesidad de ampliar el cubrimiento de los servicios públicos, del reconocimiento de las dinámicas informales, de la reivindicación de la participación ciudadana y de un reconocimiento sobre el papel de la política en los procesos de construcción de ciudades.11

Adicionalmente, el reporte resulta interesante porque pro-blematiza la práctica generalizada de implementar modelos

de planeación que en nada se relacionan con los contextos en los que se aplican. Es así como se sugiere la im-portancia de analizar las especificidades de los distintos países con el fin de diseñar mode-los de planeación que tengan en cuenta las

dinámicas sociales, económicas y políticas.12 Así mismo, el reporte advierte la necesidad de que los currículos de los pro-gramas de planeación urbana en países como Estados Unidos incluyan miradas internacionales, sobre todo si se tiene en cuenta que muchos de los que allí se forman trabajan en

El derecho a la ciudad se configura en-tonces como la posibilidad de que los sectores más pobres de las áreas urba-nas sean reconocidos como ciudadanos y no necesariamente como propietarios.

⁸ SANYAL, Bishwapriya. “Hybrid Planning Cultures (…)”, op. cit., p. 23. ⁹ BORNSTEIN, Lisa; WOLFE, Jeanne M. “The Urban Revolution, Urban Governance and International Development”. Foresight, Volume 2, Issue 4-July 2009, pp. 1-12 . 1⁰ El documento completo no se encuentra todavía disponible en línea. Para el presente artículo se consultó una versión borrador del documento. Global Report on Human Settle-ments 2009 (outline), UN Habitat, December 18th, 2007. 11 Global Report on Human Settlements 2009 (outline), ibid., pp. 3-13.12 Global Report on Human Settlements 2009 (outline), ibid., p. 5.

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Si bien es cierto que el derecho a la ciudad su-puso un cambio en la forma racional, técnica y centralizada en la que se planearon las ciudades con posterioridad a la Segunda Guerra, actual-mente nuevas circunstancias están sugiriendo transformaciones en los marcos de análisis y de interpretación de los fenómenos urbanos.

países en vía de desarrollo sin contar con las herramientas analíticas que les permitan interpretar las realidades com-plejas de estos lugares.13 Este reconocimiento de los “otros” modelos, así como de la existencia de “otros” contextos tiene un valor simbólico importante, con efectos específicos para la cooperación interna-cional. Esto supone un cambio en la forma en la que estas organizaciones han intervenido en los países en los que traba-jan: se trata ahora de facilitar procesos locales, en vez de diseñar e im-plementar programas y proyectos que en nada se relacionan con los con-textos en los que trabajan. Subyace entonces a este reporte una preocupación por las transformaciones culturales que están teniendo lugar en la política internacional, al sugerir un reconocimiento de alternativas de desarrollo distintas al modelo occidental. Así las cosas, las lógicas y los modelos de planeación dependen en gran medida de los cambios en las estructuras económicas, políticas y sociales globales. El derecho a la ciudad no es ajeno a estas dinámicas, sino que por el contrario está sometido a las contingencias de la economía, la política y la cultura. ¿Cuáles son los princi-pales retos del derecho a la ciudad en Colombia?, ¿de qué manera el contexto internacional sugiere nuevos retos para la aplicación de este concepto en el contexto colombiano?

Los retos del derecho a la ciudad en el contexto colombiano

Con la expedición de la Ley 9 de 1989 de reforma urbana y posteriormente con la Ley 388 de 1997 el país experimen-tó un fortalecimiento y consolidación del sistema urbanís-tico colombiano. Los gobiernos locales y las oficinas de planeación comenzaron a expedir planes de ordenamiento territorial como hojas de ruta, enfrentándose también al reto de aplicar mecanismos de gestión y financiación del suelo como los planes parciales y la plusvalía, muy distintos a los mecanismos que tradicionalmente se habían utilizado para la gestión del territorio urbano. La jurisprudencia de la Corte Constitucional también desempeñó un papel defini-tivo en este proceso, en la medida en que redefinió el derecho de propiedad ya no como un derecho sin límite alguno, sino con una función social y ecológica. En este nuevo contexto los propietarios y los constructores urbanos deben ejercer su

13 Global Report on Human Settlements 2009 (outline), ibid., p. 13.

derecho conforme a la reglamentación urbana y no como venía sucediendo, según sus propios intereses.

Aunque este proceso de consolidación del sistema urbanís-tico colombiano ha tenido impactos importantes para los

entornos urbanos, lo cierto es que todavía son distintos los retos que deben enfrentar las ciudades y las au-toridades locales. Por un lado, el núcleo del derecho a la ciudad, entendido como la in-clusión física y social de los sectores menos favorecidos es todavía

una tarea pendiente. Por otro lado, aunque se han llevado a cabo experimentos importantes de participación ciuda-dana en la planeación de las ciudades, aún queda bastante por hacer en este tema. Así las cosas, la planeación urbana en general y el derecho a la ciudad en particular tienen el reto de reexaminarse y de encontrar nuevas alternativas para cumplir con el objetivo de construir y consolidar ciudades sostenibles, incluyentes y productivas.

La planeación urbana en Colombia está experimentando un momento de ajustes y de cambios que están ligados a las circunstancias políticas, sociales y económicas que vive no solo el país, sino también el mundo. En ese sentido, además de los retos arriba señalados, la práctica urbanística colom-biana se enfrenta a la necesidad de solucionar los conflic-tos de competencia que se han presentando recientemente entre los gobiernos municipales y el gobierno nacional, a propósito de la más reciente reglamentación del ministerio

Centro de Bogotá, Avenida 26 con carrera 10.

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de ambiente, vivienda y desarrollo territorial de los planes parciales, así como la reglamentación (art. 79 de la Ley 1151 de 2007) que autorizó al gobierno nacional para que definie-ra, formulara, ejecutara y financiara los macroproyectos de interés social nacional. Así las cosas, actualmente existe una tensión entre el nivel central y el local sobre las facultades en la reglamentación de los asuntos urbanos.

Un segundo reto consiste en definir el alcance de las aso-ciaciones del sector público con el privado en la planea-ción urbana. Aunque este tipo de asociaciones no son nada nuevo y pueden generar beneficios para las ciudades y sus habitantes, resultan problemáticos aquellos casos en los que las autoridades locales tan solo se limitan a generar la normatividad y el ambiente necesarios para la inversión del sector privado, dejando de lado el fin último de garantizar el interés general. En ese sentido, aunque resulta deseable que el sector público y el privado, así como las organiza-ciones de la sociedad civil, participen y contribuyan en la generación y consolidación de las ciudades, es cuestionable que los gobiernos locales terminen por ceder sus facultades y competencias en la ordenación del territorio.

Por otro lado, el país en general parece estar desconocien-do la importancia de hacer diagnósticos rigurosos y serios sobre los impactos del calentamiento global en las ciuda-des colombianas, aún cuando el país firmó el Protocolo de Kyoto en 1995.14 Resulta preocupante que ciudades como Bogotá no tengan una agenda ambiental para en-frentar el cambio climático, pero sobre todo, que la po-lítica de reducción de gases invernadero esté orientada a disminuir las emisiones de las industrias y no las de los edificios y vehículos.1⁵ Con relación a esto último, se ha demostrado que los mayores emisores de dióxido de car-bono son los edificios y los vehículos y no las empresas como usualmente se cree. El hecho de que Colombia no sea un gran productor de gases invernadero (se estima que el país contribuye a la producción mundial en un 0.2%), no significa que el gobierno nacional y las autoridades locales

14 United Nations Framework Convention on Climate Change, disponible en: http://unfccc.int/parties_and_observers/parties/items/2260.php.15 El plan de desarrollo de Bogotá (Bogotá positiva: para vivir mejor 2008-2012), sólo hace referencia a la calidad del aire pero no contiene ningún diagnóstico o propuesta con relación a la emisión de gases efecto invernadero. 16 Estas cifras son del año de 1999. Inventario Nacional de Fuentes y Sumideros de Efecto Invernadero, República de Colombia, Ministerio del Medio Ambiente, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM, Bogotá, marzo 13 de 1999, p. 6.

no deban adoptar medidas al respecto.1⁶ Un primer paso que se requiere con urgencia es reorientar las políticas con el fin de combatir efectivamente las principales fuentes de emisión de gases.

La planeación y la práctica urbana en Colombia también se enfrentan a la falta de recursos humanos y financieros para atender la gestión del desarrollo urbano. La gestión de una ciudad requiere de una capacidad técnica e institucional eficiente. Aunque las oficinas de planeación de las ciuda-des y municipios colombianos han venido fortaleciéndose, todavía hacen falta los recursos suficientes para que operen de manera adecuada.

Finalmente, quizás el reto más importante consista en de-finir el tipo de ciudad que queremos construir. En últimas, esta pregunta está relacionada con el proyecto de sociedad colombiana que anhelamos para los próximos años. Así las cosas, ¿cuáles deben ser las características de las ciudades co-lombianas? ¿y cuáles serían los modelos de ciudadanos?, ¿y las instituciones?, ¿y el papel de las organizaciones y del sector privado? Todas estas son preguntas que, aunque urgentes de respuesta, merecen un análisis serio y profundo por parte de la sociedad colombiana.

BIBLIOGRAFÍA

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El núcleo del derecho a la ciudad, entendido como la inclusión física y social de los sectores menos favore-cidos, es todavía una tarea pendiente.

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* Una versión de este artículo apareció publicada en el diario El Tiempo el 16 de mayo de 2009.

Debate

Pareciera que en Bogotá todo el mundo quiere el metro. Con contadas excepciones, sustenta-das en respetables objeciones, la ciudad parece

haberse subido a este proyecto. El gobierno nacional también ha manifestado su apoyo y lo va a respaldar con vigencias futuras. Este es un consenso pocas ve-ces visto.

Las preguntas pertinentes son: ¿qué tipo de metro?, ¿para cubrir qué corredo-res?, ¿sería de superficie, subterráneo o elevado?, ¿cuándo debería entrar en servicio?, ¿a qué costo por kilómetro?, ¿alcanzará el di-nero público para su cons-trucción?, ¿los recaudos por tarifas serían suficien-tes para su operación?, ¿este modelaje está disponible?, ¿quién lo va a construir?, ¿cuáles podrían llegar a ser los sobrecostos, como ha sido usual en otros proyectos en el planeta?, ¿quién lo va a financiar? Y, lo más importante de todo, ¿quién finalmente lo va a pagar?

Otra pregunta: ¿la ciudadanía que monta en metro o que paga impuestos tendrá la capacidad para asumir este gasto, al lado de reparar la malla vial, garantizar la segu-ridad ciudadana, proveer más y mejor salud y educación, atención a los pobres, etc.? Las respuestas a estas pregun-tas constituyen lo que se podría llamar "el concepto del metro". Se debe entonces plantear si los actuales gobier-nos distrital y nacional tienen ya claro este "concepto". Si no, cuánto tiempo les tomará desarrollarlo y cómo van a adelantar está discusión con la ciudad. Existe el temor de que les estén delegando la respuesta de estas preguntas a unos consultores españoles, cuyos intereses no necesariamente coinciden con los de los bogotanos

que vivimos en la ciudad, montaremos en el metro y lo pagaremos peso a peso en las próximas dos décadas.

Actualmente hay muchas posibilidades imaginativas de diseñar metros que maximicen su eficiencia y re-duzcan su costo, que permitan flexibilidad en el tiem-po y consulten la capacidad de pago de los bogotanos, bien sea como pasajeros o como contribuyentes de la ciudad y la nación.

Bogotá, además, no está virgen en este tema y ya ha creado un sistema ejemplar en el mundo: Transmilenio. El metro se debe articular con éste, más que reempla-zarlo. Sería equivoca-

do empeñarse en negar el Transmilenio por la carrera séptima, y en convertir el metro en el eslabón esencial del Sistema Integrado de Transporte Público (SITP). El metro será un eslabón del SITP, que tiene como meta mantener la mayor cantidad de bogotanos posible usando todas las formas del sistema: alimentadores, buses padrones, buses articulados y biarticulados y el metro. Únicamente si diseñamos un SITP de calidad y a un precio pagable, podrá resistir el inmenso desa-fío de la moto y del carro. Sólo así se garantizará una Bogotá móvil, transitable y amable.

Ello implica defender unos criterios esenciales: el concepto de ciudad debe favorecer los desplazamien-tos que impongan la menor cantidad de "externalida-des negativas" sobre el resto de los ciudadanos. Para los desplazamientos con externalidades negativas, como polución, congestión, accidentalidad, que demandan nueva infraestructura, no se debe adoptar un enfoque

Sería equivocado empeñarse en negar el Transmilenio por la carrera séptima, y en convertir el metro en el eslabón esencial del Sistema Integrado de

Transporte Público (SITP).

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fundamentalista anticarro o antimoto. Se deben aplicar los correctivos pecuniarios que equilibren el costo y el beneficio social de las decisiones individuales de quie-nes compran carro o moto. Con esos recursos se puede construir la infraestructura para una ciudad ágil, en todas las modalidades de desplazamiento escogidas por las personas que habitamos Bogotá: a pie, en bicicleta, en transporte público, en moto, en carro individual o en camión de trabajo.

Hay un dilema que implica decisiones difíciles, pero inevitables: ¿se privilegia el tiempo total del usuario o la eficiencia y la capacidad del sistema? La primera op-ción llevaría a escoger un metro de superficie, integra-do a nuestro espacio vital y con un impacto urbanístico importante. La segunda nos llevaría a escoger un siste-ma subterráneo, de mayor capacidad y velocidad, pero que enterraría los viajes, alejaría a los viajeros de sus conciudadanos de superficie y alargaría los tiempos de acceso de cada viajero. Otra forma de expresar este dilema es: preferimos la calidad y eficiencia técnica o su integralidad urbanística.

No es fácil encontrar una solución que satisfaga a todos. Estos dilemas nos invitan a ser imaginativos y mentalmente flexibles. Bogotá ya ha resuelto este tipo de retos en el pasado. La alcaldía debe convocarnos a participar en este experimento crucial de política pú-blica. En lugar de esperar a que, a puerta cerrada, un grupo de pocas personas produzca lo que creen que es mejor para la mayoría. Nosotros podemos decirles un par de cosas al respecto, y con respeto lo haremos.

Para un programa de esta envergadura se requiere proveer la información para que los bogotanos sepan en qué se están embarcando. Este es un cúmulo de ele-mentos sobre los que se deben tomar decisiones y cuyo monopolio no debe estar exclusivamente en un puñado de funcionarios y consultores externos.

La responsabilidad del Concejo de Bogotá, de los técnicos y conocedores y de quienes como mandata-rios futuros heredaremos las obligaciones que están por contraer las administraciones distrital y nacional es velar por que haya una amplia, informada y sesu-da discusión sobre las preguntas pertinentes al metro. Al calor de los afanes políticos por contratar obras y mostrar gestión no se le puede sacrificar la debida di-ligencia en el diseño técnico, financiero y jurídico y la participación ciudadana para discutir y discernir qué es mejor para la ciudad.

* Secretario de Hacienda de Bogotá

Debate

El bienestar de los ciudadanos está íntimamente ligado con las posibilidades de desarrollo huma-no, y éste, a su vez, con la ampliación de opciones

y posibilidades efectivamente disponibles para los ciuda-danos, en sus diferentes órbitas (política, social, económi-ca, cultural, de producción, de efectividad de garantías y derechos colectivos y subjetivos).

Es claro que la aglomeración urbana tiene potencialida-des intrínsecas de transformar las condiciones de vida de las personas, pues puede disminuir la pobreza. Así, la aglomeración ha sido una solución eficiente para el ser humano y para los gobiernos, pues las inversiones y los costos de prestación de los servicios se reducen de forma exponencial en la medida en que la aglomeración se va dando. Las empresas y las personas van teniendo mayores oportunidades de producción, de desarrollo, y se generan mayores seguridades, jurídicas, económicas, físicas y, en general, en sus diferentes espacios por la conformación de la aglomeración.

Por tanto, la administración de Bogotá activa esas di-námicas intrínsecas de la aglomeración, generadoras de desarrollo, mediante la realización de inversiones pú-blicas en grandes proyectos urbanos, que pueden ser las más efectivas.

En este contexto, las decisiones e intervenciones que se efectúen en materia de movilidad constituyen un elemento definiti-vo para generar desarrollo humano y bienestar, y más aún si estamos dentro de una ciudad de las caracte-rísticas de Bogotá. Por tanto, las me-didas que se adopten en esta materia deben propender por suministrar servicios con niveles óptimos de calidad, de seguridad y con velocidades que tiendan a reducir la longitud de los desplazamientos, pues este último elemento es definitivo al momento de establecer el índice de desarrollo urbano.

En la medida en que la administración logra conjugar di-ferentes factores en los proyectos que realiza, se va dando el progreso de manera más rápida y eficiente. En el caso del transporte masivo, el sistema metro se convertirá en un eje fundamental de ordenamiento territorial y de la estructura urbana de la ciudad para un largo periodo, ge-nerando espacios en la superficie que se convierten en centros seguros y agradables que disminuyen la segre-gación, o por lo menos la mitigan, y facilitan la realiza-ción de actividades comerciales, industriales, culturales, políticas y sociales. Al ordenarse la aglomeración se evita la dispersión, de esa manera se pueden concentrar usos institucionales, educativos e industriales intercalados con vivienda y comercio. Permitir que los pasajeros pro-venientes de diferentes estratos se conjuguen en el acceso y la concentración en estaciones subterráneas, permite aumentar la seguridad en los desplazamientos y facilita que la ciudad no le dé la espalda a los ejes de alto tráfico de pasajeros. El sistema metro permitirá que la ciudad, en lugar de utilizar espacio escaso de la superficie para el tráfico de vehículos de servicio público, lo utili-ce en usos urbanos que mejoren la calidad de vida y bienestar.

En las zonas que se encuentran dentro del radio de in-fluencia del proyecto se produce una valorización comer-cial significativa de los predios, en un rango de tiempo. Ello porque se generará mayor densidad en vivienda, por

posibles cambios de uso de vivienda a comercio y uso múl-tiple, por mayor densidad y altura en uso múltiple y por la conformación de zonas de renovación y planes parciales, entre otras.

El sistema metro permitirá que la ciudad, en lugar de utilizar espacio escaso de la superficie para el tráfico de vehículos de servicio público, lo utilice en usos ur-banos que mejoren la calidad de vida y bienestar.

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Bogotá cuenta con zonas que tienen unas vocaciones es-pecíficas, es así como se encuentran zonas instituciona-les privadas o públicas con gran cantidad de edificios de oficinas y restaurantes, zonas de vocación educativa con colegios, universidades, papelerías y cafeterías, y zonas de vivienda, entre otras.

La decisión de construir y operar un sistema metro debe acompañarse con una serie de decisiones en materia de ordenamiento urbano, teniendo en cuenta las vocaciones actuales y futuras que se pretendan incentivar a propósito del proyecto y dentro de la visión de ciudad que se tenga pre-vista en el Plan de Ordenamiento Territorial. Para ilustrar el punto, se puede mencionar el caso de una universidad que ha venido creciendo con la ciudad, ésta ha generado espacios y usos que la ciudad debe aprovechar e impul-sar para que la universidad y todo su entorno no busquen como alternativa reubicarse en localidades alejadas de la aglomeración.

Así, el sistema metro no se está viendo sólo como un tema más de movilidad. Como se ve, la movilidad es un factor determinante en el desarrollo urbano y en las decisiones que toman las personas y las empresas. La administración acompañará al proyecto con intervenciones urbanas adi-cionales para desarrollar, redesarrollar o renovar zonas aledañas al proyecto que lo requieran y con toma de de-cisiones relacionadas con el tráfico de los vehículos parti-culares y de carga.

Las obras relacionadas con el metro no pueden verse como la simple construcción de infraestructura, sino que deben concebirse como un factor dinamizador de la ca-pacidad productiva de la ciudad, del desarrollo urbano, social y humano, además de ser, per se, un elemento que aumenta el valor de la ciudad en general y de los predios individualmente considerados.

No sobra precisar que las obras del metro producen me-nores impactos de deterioro de las condiciones urbanas de sus corredores, frente a los que se producen con otros sistemas de transporte, que exigen un número alto de expro-piaciones de predios y que generan grandes cicatrices que afectan el tejido urbano y afectan las condiciones culturales y de convivencia anteriores al proyecto.

Ahora bien, desde la perspectiva de la hacienda públi-ca, frente a estos proyectos urbanos integrados al del metro, dentro de los cuales la administración ejercerá su acción urbanística, ésta debe hacer efectiva la partici-pación que le corresponde por mandato constitucional, del plusvalor generado, a través de los instrumentos que sean viables técnicamente, tales como reparto equitativo de cargas y beneficios, la participación en plusvalías, la contribución de valorización, los derechos adicionales de construcción y desarrollo, entre otros.

Los proyectos de transporte masivo producen externali-dades positivas comunes, como la disminución de buses altamente contaminantes, el bajo consumo de energía y la ocupación de menor espacio tanto en el desplazamiento como en los momentos que realiza las detenciones. Es así como inversiones en grandes proyectos como el metro, son un mecanismo efectivo para detonar las diná-micas intrínsecas en una aglomeración, que ayudan a transformar las condiciones de vida de las personas, pre-cisamente porque esa dinámica genera mayores opciones de desarrollo humano que, acompañado de políticas distri-butivas estructurales, puede ayudar a evitar la segregación económica y social, y a disminuir los índices de pobreza. Por supuesto que la gran beneficiada con el sistema metro es la movilidad de la ciudad pues tiende a reducirse el tráfico de vehículos particulares en la medida que las personas que lo utilizan encuentran un servicio rápido y oportuno. Así mismo, se reduce el número de buses en la superficie dejando espacio libre para movilidad del ve-hículo particular.

El trancón se reducirá en la ciudad con la ejecución del proyecto del sistema metro siempre y cuando sea una in-tervención de la ciudad realizada de manera integral. Es necesario que se contemple aliviar las externalidades nega-tivas que se producen, aprovechando la generación de valor en las zonas que son beneficiadas por resaltar el valor del suelo y de los inmuebles. Una forma de hacerlo es generar normas que incentiven el uso de los sistemas de transporte público; y que gerencien el tráfico de la ciudad.

Las obras relacionadas con el metro no pueden verse como la simple construcción de infraes-tructura, sino que deben concebir-se como un factor dinamizador de la capacidad productiva de la ciu-dad, del desarrollo urbano, social

y humano.

Debate

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Desde que en la última campaña electoral para la alcaldía de Bogotá volvió a surgir el metro como la solución a la movilidad de la

ciudad, los debates en torno a su construcción han estado a la orden del día. Al margen de lo que ha signi-ficado en términos políticos esta promesa y ahora de-cisión, lo cierto es que en innumerables debates, foros o seminarios se ha puesto en cuestión su concreción.

En la mayor parte de estos escenarios se han explo-rado tanto las posibilidades financieras para afrontar esta gran obra de infraestructu-ra, como los impactos sociales, económicos y en movilidad que puede tener su construcción. Para citar algunos ejemplos, se afirma que construir el metro cuesta diez veces más por ki-lometro que construir tronca-les para el sistema BRT (Bus rapid transit) denominado aquí Transmilenio; y sólo alcanzaría a cubrir a un 15% de la población bogotana en sus 24km de recorrido frente a los 84km de troncales ya construidas; o bien, que la capacidad para movilizar pasajeros por hora y sentido es casi igual en ambos sistemas (50.000 en metro y 46.000 en BRT) fren-te a la desigual inversión para uno y otro sistema. Básicamente el debate se ha decantado a favor o en contra del sistema metro frente a las posibilidades económicas y de movilidad que ofrece el sistema BRT, especialmente en economías restringidas.

Frente a la conveniencia o no de construir el metro para Bogotá, es evidente que para tomar una posición al respecto, han dominado los indicadores: conceptos

de velocidad, movilización de pasajeros, kilómetros recorridos, costo por kilométro... Lo que llama la atención es la ausencia casi total de discusiones sobre los impactos en la ciudad ya construida y por cons-truirse en las próximas décadas, desde conceptos de calidad antes que de cantidad. Visto desde la discipli-na de la arquitectura, en este momento en que prác-ticamente está decidida la construcción del metro, es importante reflexionar sobre los retos que tiene este sistema para construir ciudad antes que deteriorarla, asimismo, sobre otros medios posibles para armar un

sistema integral de transporte masivo para la ciudad.

En el debate local, la calidad del espacio urbano ha sido prácticamente un tema mar-ginal frente los datos que arro-jan los indicadores en cuanto a impacto financiero y social. Para contribuir a estas discu-siones sobre calidad, se debe

comenzar por comprenderla como un tema capital en el desarrollo urbano.

Durante la construcción de una obra de infraes-tructura de la escala e impacto que tiene un sistema metro en una ciudad ya consolidada, la calidad del espacio urbano se ha convertido en un tema rele-vante recientemente. Generalmente las autopistas, los sistemas metro y BRT se conciben a partir de la exclusividad y la segregación de la red viaria y de los tráficos, con el fin de aumentar la velocidad y disminuir los tiempos de desplazamiento. En el sistema metro, esta segregación puede tener mayores o menores consecuencias en la calidad del espacio

* Arquitecta, MSc y estudiante de doctorado en Urbanismo. Profesora asistente del Departamento de Arquitectura de la Universidad de los Andes.

Un metro elevado genera en primer piso espacios inters-ticiales, residuales, que por lo general se convierten en semillas de un deterioro ex-tensivo rápidamente en el

entorno inmediato.

Debate

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urbano ya consolidado, dependiendo del tipo de obra que se realice: metro elevado, en superficie o subterráneo. De acuerdo con la revisión de otras ex-periencias, un metro elevado genera en primer piso espacios intersticiales, residuales, que por lo general se convierten en semillas de un deterioro extensivo rápidamente en el entorno inmediato; un metro en superficie genera efectos barrera en el trazado urba-no y en consecuencia, una segregación funcional de los espacios consolidados, de las condiciones previas culturales y de convivencia ciudadana; y un metro subterráneo, a pesar de su alto costo comparado con las opciones anteriores, genera oportunidades de re-novación puntual en las estaciones en superficie, lo que permite a largo plazo recuperar parte de las in-versiones con plusvalías.

Tomar la decisión sobre qué tipo de obra construir es de alta importancia, más allá de los costos, por los efectos que tendrá en la calidad espacial y por tanto, en el desarrollo urbano. Piénsese, por ejemplo, en la forma en que se abordó la construcción de la troncal NQS de Transmilenio: mientras se abordó a partir de la disminución del tiempo de los desplazamientos, del aumento de la velocidad y de pasajeros por hora transpor-tados, de la capacidad para el paso de los buses articulados y el número de carriles para el automóvil privado; es claro que no se reflexionó sobre el espacio urbano que resultaría de la apertura vial y la configuración de unos bordes urbanos que se ase-mejan más a una ciudad devastada por la guerra que a una ciudad en renovación. Para muchos es evidente que los efectos de esta obra de infraestructura en el espacio urbano que atraviesa no fueron medidos co-rrectamente: la compra de predios en estos bordes, la obtención futura de plusvalías y la generación de dinámicas urbanas frente a estos corredores, nunca fueron objeto de un proyecto hacia futuro. En suma, fueron un resultado de la obra de infraestructura en sí misma y no de ésta como un proyecto integral de ciudad.

Mejorar la movilidad de la ciudad y, al mismo tiempo, insertar una infraestructura de naturaleza segregada

y exclusiva, tiene varios retos desde el punto de vista de la calidad urbana. El primero es asumirla como un proyecto integral, que además de pensar en la so-lución técnica propia comprenda la importancia de la resolución de sus bordes, de sus límites, en suma, de los puntos de contacto con la ciudad existente. El segundo es aprovechar aquellas oportunidades de transformación que se generan en su recorrido: las zonas deterioradas o abandonadas, los sectores de alta dinámica urbana, los sectores residenciales… en toda la ciudad existen posibilidades de renovación y consolidación en las que se puede y debe integrar esta infraestructura y que hasta el momento se han des-aprovechado en la construcción de algunas troncales de Transmilenio. El tercero es la integración del metro con un sistema de transporte masivo que hoy debe tener alcances regionales y, por tanto, se deben apor-tar soluciones a diversos niveles, a diversas escalas, y con diversos alcances. En suma, debe ser un sistema flexible y adaptable.

Ahora bien, ¿existen alternativas al metro? Hay un argumento basado en unas cuentas muy sencillas.

Lo que llama la atención es la ausencia casi total de discusiones sobre los impactos en la ciudad ya construida y por construirse en las próximas décadas, desde conceptos de calidad antes que de cantidad.

Con la inversión en una sola línea de metro se puede llegar a construir todo el sistema BRT en la ciudad, lo cual conduce ampliar la cobertura de población del sistema de transporte masivo y en consecuencia, mejorar los índices de desarrollo urbano. ¿Si lo que al final importa es el impacto social, por qué no se ha propuesto desde la administración de la ciudad la construcción de un sistema integral, que inclu-ya medios tan eficientes como el metro p ro menos costosos y de mayor cobertura? Explorar la inser-ción del tranvía y del carril “solo bus” como comple-mento al Transmilenio pueden ser alternativas a la construcción de una línea de metro, que finalmente logren transformar la movilidad caótica y compleja de esta ciudad.

Debate

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Debate

Evaluar la bondad de las decisiones privadas es sencillo: la rentabilidad es la medida. En cambio, casi todas las inversiones públicas son buenas:

un parque, una vía, un hospital. Si los recursos tanto de inversión como de funcionamiento fueran ilimitados y fuera posible tener la red completa de Transmilenio y además algunas líneas de metro, no habría discusión alguna: bienvenidas. Pero la realidad es más difícil: si se hacen unas inversiones, se dejan de hacer otras.

Cualquier sociedad, pero más aún una pobre, no debe hacer una inversión que logra los mismos beneficios que otra, a un costo varias veces mayor. No debe hacer in-versiones con base en criterios emocionales y políticos de largo plazo. El grado de popularidad no necesariamente es una buena medida de la conveniencia de las inver-siones públicas.

¿Qué hace el metro que no haga Transmilenio? Muy poco. Más aún, Transmilenio tiene muchas ventajas sobre el metro, además de su menor costo. Bogotá podría ser un ejemplo mundial de movilidad eficiente y sostenibili-dad, si se concentra en ampliar y mejorar Transmilenio, así como en mejorar toda su infraestructura peatonal y de bicicletas. Contratar la construcción de una línea de metro es muy fácil. Pero tiene un enorme costo de opor-tunidad, que afectaría negativamente de manera severa la movilidad y la calidad de vida de Bogotá por dos o tres décadas hacia el futuro.

Impacto social

Según los estudios de los consultores de la alcaldía, la línea de metro movilizaría al 3% de la población. El resto de la población pagaría por la línea con más impuestos y menos inversión social, sin beneficiarse.

Si se incorpora el metro dentro del sistema integrado, los mayores costos del metro van a llevar a que los usua-rios de bus que jamás usan el metro, paguen más para subsidiar a la minoría que lo usaría.

Los hogares de estratos 4, 5 y 6 representan el 14% de la ciudad y representan el 18% de los que viven en el área de influencia de la línea de metro propuesta; mientras que los hogares de estratos 1 y 2 representan el 48% del total de hogares en la ciudad, pero son solo el 14,1% de los que están en el área de influencia de la línea del metro.

Por ejemplo, con los U$ 2400 millones que cuesta el metro, se podría hacer lo siguiente: con U$ 500 millones construir y optimizar troncales que hagan lo mismo o más que la línea de metro en los mismos corredores; con U$ 1000 millones se podrían comprar 5.000 hectáreas para hacer vivienda popular para 1,5 millones de personas y acabar para siempre la urbanización pirata; y sobran U$ 900 millones para formidables vías, parques, colegios y pavimentos locales, puesto que hoy más de 200.000 niños bogotanos caminan a la escuela entre el barro.

Capacidad de movilizar pasajeros

Transmilenio hoy moviliza 46.000 pasajeros/hora/senti-do (PHS) en la Caracas, más que el 95% de los metros del mundo; más del doble que las líneas más cargadas del metro de Madrid, Washington o Delhi.

Sin embargo, todavía es posible aumentar más su capacidad con obras muy económicas: con estaciones más grandes y pasos a desnivel se podría aumentar la velocidad y además la capacidad a más de 60.000 PHS. Eso costaría menos de U$ 100 millones, menos de lo que cuesta un kilómetro de metro subterráneo.

La troncal de la Séptima bien hecha movilizaría 23.000 PHS. Sumada a la Caracas optimizada, movilizarían más de 80.000 PHS, mucho más que el metro más cargado del mundo.

Haciendo una conexión para buses en la intersección de las troncales calle 13 y NQS, los pasajeros que hoy van entre el centro y la calle 80 y Suba por la Caracas irían más bien por la NQS. Esto reduce en 16% el número de

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pasajeros de la Caracas, generando todavía más espacio en el corredor oriental.

Impacto en la movilidad en toda la ciudad

Si se hace la línea de metro no habrá recursos durante los siguientes 25 años para hacer troncales de Transmilenio. No es posible hacer metro y además nuevas troncales. La línea de metro sería insignificante para la movilidad de la ciudad, especialmente porque va paralela y cercana a troncales existentes. La ciudad estaría mucho más tran-cada y no habría recursos para transporte masivo. Una primera muestra de cómo el metro le quita recursos a la movilidad del resto de la ciudad, es el engendro de troncal que se anuncia para la Séptima, que no tiene la capacidad ni la velocidad de una troncal; y llega solo hasta la 100 y no hasta la 170 como debiera dejando en el trancón y sin transporte masivo a la localidad de Usaquén.

Transmilenio está movilizando hoy 1,6 millones de per-sonas diariamente, con 84 kilómetros de troncales. La alcaldía estima que los 24 kilómetros de metro van a mo-vilizar a 600.000 personas diariamente. Si los U$ 2400 millones del metro se invierten en 240 kilómetros de troncales de Transmilenio, y estas movilizan la misma cantidad de pasajeros / kilómetro que Transmilenio moviliza hoy, se movilizarían 4,6 millones de pasajeros. Se podrían hacer troncales en la Primero de Mayo, la prolongación de la NQS hasta Ciudad Bolívar, la Ciudad de Cali, la calle 100-avenida 68, la avenida Boyacá, la autopista hasta Chía, la carrera Séptima bien hecha hasta la 170, entre otras.

Tiempos de viaje

Transmilenio sin semáforos como en la NQS, o con pasos a desnivel en las intersecciones, va prácticamente a la misma velocidad que el metro. Mientras que el metro debe detenerse en todas las estaciones, Transmilenio puede tener buses expresos que solo paren cada seis o más estaciones.

Cuando hay una intersección de dos líneas de metro, o del metro con líneas de Transmilenio como sería el caso en Bogotá, los pasajeros deben bajarse y caminar a la otra línea a esperar el siguiente tren o bus. Esto difícilmente toma menos de 10 minutos, especialmente en horas no pico.

Para movilizar el mismo número de pasajeros pasan mucho menos trenes que buses. La frecuencia en hora pico del metro de Medellín es de 13,3 trenes/hora, mien-tras que la de Transmilenio es de 379 buses/hora. De modo que el tiempo de espera es mucho mayor con el metro que con los buses. En horas no pico los tiempos de espera en los metros son especialmente largos.

Otro factor que hace más cortos los tiempos de viaje en Transmilenio es que las estaciones de los metros están más alejadas entre sí que las de Transmilenio. Esto hace que el tiempo de caminada del origen del viaje a la esta-ción y del bus al destino del viaje sea menor.

Comodidad

Muchos metros van tan llenos o más llenos que Transmi- lenio. Por ejemplo, en la línea roja de Sao Paulo, los pasa-jeros deben tomar el tren cinco estaciones en la dirección contraria, para poder subirse al tren que necesitan. Transmilenio iría menos lleno si se hubiera hecho lo que se debía, como ampliar las estaciones. Hay costos in-justificados que se cargan a Transmilenio, como la chata-

rrización, que sube los costos y termina llevando a que los buses vayan llenos porque no permite programar más buses. Si todos los automovilistas en Bogotá quieren sacar los buses viejos, ¿por qué cargar el costo de la chatarrización a los pasa-jeros de Transmilenio?

Es más agradable viajar en superficie, con luz natural, disfrutando del paisaje de la ciudad, que viajar enterrado. La sensación de inseguridad en las estaciones subterráneas lleva a que aún en ciudades avanzadas muchos eviten el metro tarde en la noche.

Reducción de trancones

Las líneas de metro no alivian los trancones: esto es evidente en Caracas, Sao Paulo, Medellín, Ciudad de México o Bangkok. Incluso en Londres, no obstante los 1800 kilómetros de metro y tren suburbano, fue necesa-rio cobrar a los carros por circular en las zonas céntricas para reducir el trancón. Obviamente una pequeña línea de 24 kilómetros no va a cambiar en nada los trancones de Bogotá. Transmilenio tampoco alivia los trancones. Lo único que alivia los trancones son las restricciones al uso del carro. Pero para poder restringir el carro, hay

Si se incorpora el metro den-tro del sistema integrado, los mayores costos del metro van a llevar a que los usuarios de bus que jamás usan el metro, paguen más para subsidiar a

la minoría que lo usaría.

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que tener una mejor cobertura de transporte masivo en toda la ciudad. Y ésta se logra más efectivamente con Transmilenio.

Impacto ambiental

Transmilenio fue el primer sistema de transporte masivo del mundo en recibir recursos por bonos de reducción de carbono del protocolo de Kyoto por su impacto positivo para el calentamiento global.

El mayor beneficio ambiental que genera un sistema de transporte masivo se ob-tiene de la sustitución del automóvil por el transpor-te masivo. Por supuesto es mucho mayor la sustitución del automóvil con 240 kms de Transmilenio que con 24 kms de metro; y por lo tanto es mucho mayor el impacto ambiental favorable. También se sustituyen muchos más buses tradicionales.

En las ciudades más ricas del mundo en donde hay me-tros, también hay buses con motores diesel, por ejem-plo en Londres, París o Zurich. Y Transmilenio puede incorporar progresivamente nuevas tecnologías de propulsión eléctrica con hidrógeno o con motores híbridos que reducen hasta en un 50% el consumo de combustible.

Costos de construcción La línea de metro cuesta por lo menos diez veces más por kilómetro que Transmilenio. Con base en la experien-cia internacional reciente como la línea cuatro de Sao Paulo, en construcción, la línea de metro de Bogotá cos-taría mínimo U$ 2400 millones, unos U$ 100 millo-nes/km: U $ 150 millones el kilómetro subterráneo y U$ 20 millones en superficie. El Transmilenio a Soacha está costando U$ 7,7 millones/km. Pero incluye carriles para carros, aceras, ciclorutas, puentes peatonales sobre la Autopista Sur. A Transmilenio se le asignan frecuen-temente costos de mejoramiento urbanístico que obvia-mente no trae el metro. Suponiendo un costo de U$ 10 millones/km para Transmilenio, con los U$ 2400 mi-llones que costarían 24 kilómetros de metro, se harían 240 kilómetros de troncales; 3 veces lo que hoy existe. Se cubriría toda la ciudad con transporte masivo.

Costos de la operación

De los $1500 pesos que cuesta Transmilenio, $300 van a cubrir el costo de los buses alimentadores. Sin el costo de los buses alimentadores, Transmilenio cuesta $1200 por pasajero. Haciendo las reservas correctas para mante-nimiento y renovación, ningún metro en el mundo cubre costos con menos de $2400, pero como también deben contribuir al costo de los buses alimentadores de $300 por pasajero, los ciudadanos deberían pagar $2700. Si se desea subsidiar el metro para que los pasajeros pa-guen los mismo que en Transmilenio, el costo anual del

subsidio por pasajero (300 días ida y vuelta) sería de $720.000 y el subsidio anual para el distrito ascendería a $216 mil millones. Esto lle-varía a subir los impuestos, o a recortar inversión social. El subsidio que se daría a cuatro personas que usen el

metro ascendería a $28 millones cada 10 años, mucho más que los $11 millones del subsidio de vivienda más alto que se da a una familia de cuatro personas.

Impacto urbanístico

Las inversiones en Transmilenio han tenido un compo-nente muy alto de mejoramiento urbano: la mayoría de los carriles son para otros vehículos y además se construyen aceras amplias y plazoletas. Ninguna de estas obras estaría incluida en el astronómico costo del metro.

Las líneas de tren activas en superficie requieren de cerra-mientos en sus costados. El metro propuesto tiene nueve ki-lómetros en superficie, por la línea del ferrocarril. Al cerrar el paso con un cerramiento, los sectores aledaños se llenan de basuras, se deterioran, se vuelven inseguros, o más de lo que algunos ya son.

Varios estudios han encontrado que las zonas por donde pasa Transmilenio se valorizan. Tanto así, que casi todos los grandes centros comerciales que se han abierto en la ciu-dad desde que se inauguró Transmilenio se han ubicado en troncales existentes o próximas a construirse. Es el caso del Hayuelos en el Tintal, el Portal de la 80, Santa Fe, o Gran Estación. La publicidad de constructoras importantes ubica sus proyectos en venta en un mapa de Bogotá resaltando la proximidad de éstos a las troncales.

Si se hace la línea de metro no habrá recursos durante los siguien-tes 25 años para hacer troncales de Transmilenio. No es posible hacer metro y además nuevas troncales.

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A diferencia de la creencia general, los desarrollos urbanos que vienen de la mano con la construcción de los portales de Transmilenio no siempre desembocan en integración ciudadana y eliminación de las brechas sociales. Adriana Hurtado explora algunas de las consecuen-cias del fenómeno de ‘elitización’ que se da alrededor de estas obras.

Introducción y metodología

Los discursos y prácticas de la planificación y las políticas urbanas han sido objeto de importantes transformaciones por diversas razones, una de las cuales está ligada a la pre-ocupación por los impactos de la globalización y la búsqueda de ciudades más competitivas en el concierto internacional. Una de las expresiones de esta transformación guarda re-lación con el tránsito de una gestión basada en enfoques convencionales de regulación de usos del suelo e inversiones sectoriales hacia enfoques empresariales, dominados por el propósito de convertir a las ciudades en puntos de atracción a partir de elementos que las distingan o las hagan pioneras ante las demás, basados en nuevas modalidades de gestión o gerencia de la ciudad y de interacciones entre el sector público y el privado.

De acuerdo con Rodríguez y Abramo (2005), entre las es-trategias básicas de este “empresarialismo urbano” están las grandes operaciones urbanísticas que, mediante transfor-maciones físicas y funcionales en determinada zona de la ciudad, generan una revitalización del espacio. Esta revitali-zación del espacio representa no sólo una mejoría física del territorio, sino que puede tener consecuencias importantes en aspectos como su configuración social.

Los promotores de los grandes proyectos urbanos acostum-bran señalar la integración social como consecuencia directa de las intervenciones sobre el espacio urbano, asumiendo que por la generación de espacios públicos de acceso a toda

la población se está avanzando en la garantía del derecho a la ciudad de la población de menores recursos: “El espa-cio público de alta calidad comienza a compensar, así sea de modo ínfimo, las grandes desigualdades. No es posible darle a los más necesitados casas grandes, carros o viajes. El gesto más elemental de respeto de una sociedad para con los menos favorecidos es un espacio público de calidad (…) el espacio público iguala” (Peñalosa 2000, p.78). Aunque es cierto que el mejoramiento del entorno urbano es favorable para las condiciones de vida de los habitantes, estas inter-venciones urbanas a gran escala que hacen tan atractivas a ciudades como Bogotá pueden tener otros impactos a nivel de las áreas involucradas, que no podrían ser considerados, a priori, como una mejoría.

La revitalización del espacio urbano podría ser una vía para mejorar la integración de habitantes de zonas periféricas y degradadas a la ciudad y sus servicios (lo que se asume como un componente de la integración social urbana); pero podría

* Antropóloga, MSc. Planificación y Administración del Desarrollo Regional, CIDER, Universidad de los Andes. Resumen del trabajo de grado para optar por el título de Maestría. Directora: Maria Mercedes Maldonado. Versión completa publicada por Ediciones Uniandes (2008), serie Trabajos de Grado CIDER No. 16.

La revitalización del espacio representa no sólo una mejo-ría física del territorio, sino que puede tener consecuencias im-portantes en aspectos como su

configuración social.

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constituir también un mecanismo de exclusión si se atraen actividades urbanas para estratos más altos, lo que resultaría en la expulsión de la población de menores ingresos a zonas aún más periféricas y degradadas (lo que se trabaja como elitización del espacio). Estas son dos posibles consecuen-cias de la revitalización generada por los grandes proyectos urbanos, y no se podría afirmar que se manifieste una u otra sin haberse aproximado a la realidad de la ciudad y de las zonas específicas.

Esta investigación estuvo guiada por las preocupaciones an-teriores, tomando como caso el sistema de transporte masivo Transmilenio en dos de sus estaciones de cabecera —Portal Suba y Portal Calle 80—. La pregunta que se quiso resolver es ¿cómo se manifiestan los impactos de la revitalización del espacio alrededor de dos portales de Transmilenio en cuan-to a integración social urbana o elitización del espacio? Esta pregunta lleva implícito el interés de analizar la relación entre los elementos de la lógica del mercado y los elementos de una lógica de la reproducción de la vida. La primera lógica se ha abordado ya en algunos estudios, pero la segunda no se ha estudiado en el contexto de estos proyectos recientes en Bogotá, por lo que constituye la preocupación central de esta investigación.

El estudio de caso parte de la identificación de un gran proyecto urbanístico que se puede considerar emblemático de la ciudad y, sobre todo, de las administraciones Peña-losa y Mockus, como es el sistema de transporte masivo Transmilenio y los cambios producidos en la zona del Portal 80 —el primer portal construido— y en la zona del Portal Suba —el más reciente—.

La investigación incluye tres instrumentos de recolección de información. Para observar la dimensión objetiva del impacto de la intervención urbana se realizó una revisión documental (investigaciones previas sobre impacto de Transmilenio en el mercado del suelo). Para explorar la dimensión subjetiva del fenómeno se aplicaron dos instrumentos: entrevistas a actores clave y una encuesta en una muestra de habitantes y trabajadores de los barrios de las zonas de influencia.

La integración social urbana se concibe en este trabajo como la participación concreta en las realidades físicas o materiales de la ciudad —asumida ésta como un hecho y proceso colectivo—, es decir, en sus infraestructuras, servicios y equipamientos, en el entorno como base de la condición y calidad de la vivienda y en las oportunidades de desarrollo personal que esa participación posibilita por medio de la interacción con otros grupos sociales. La ex-presión “elitización del espacio” surge como una alternativa de traducción del término gentrification, y en este estudio se refiere al “proceso mediante el cual una población de mayores recursos económicos a la que por diversos motivos le interesa ocupar una zona, desplaza de su espacio a pobla-ción de menores recursos básicamente porque cuenta con capacidad para pagar un precio superior en el mercado del suelo” (Morales-Schechinger 2005, p. 110). La elitización del espacio se concibe como una barrera para la integración social urbana.

Resultados y conclusiones

El análisis de la información obtenida para las dimensio-nes subjetiva y objetiva arroja algunas pistas y nuevos cues-tionamientos en relación con la capacidad de los grandes proyectos urbanos de generar integración social urbana a través de la revitalización del espacio. La revisión teórica permite establecer que Transmilenio carece de muchas de las características propias de un gran proyecto urbano —en la acepción propia de los estudios que promueven o critican las nuevas formas de gestión urbana basadas en el “empre-sarialismo” del sector público y las formas de asociación público-privada, en especial aquellas características relacio-nadas con el replanteamiento de los enfoques convenciona-les de la planeación, que tendrían que superar una simple visión sectorial de la implantación de una infraestructura de transporte—. Sin embargo, el sistema presenta varias características propias de estas intervenciones a gran escala como el hecho de que comienza a articular la inversión pú-blica y privada, que involucra actores políticos y económi-cos de distintos niveles de gobierno, que se concibe como motor del desarrollo urbano y, finalmente, por los distintos impactos sociales y urbanos que genera como agente trans-formador de la estructura urbana. Su indudable carácter de implantación de gran impacto, con importantes impac-tos físicos y simbólicos, pero a su vez la debilidad de una adecuada inserción de dichos impactos en una visión más comprensiva de la gestión urbana, lo convierten sin lugar a dudas en un laboratorio muy importante para explorar las expresiones de estos proyectos en términos de revitali-zación espacial e integración social.

A continuación se sintetizan las principales conclusiones de acuerdo con las principales categorías que sirvieron de base para el análisis de los resultados de la investigación:

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Valorización

Los datos correspondientes a la dimensión objetiva de este estudio tienden a mostrar que existe un aumento en los precios de suelo y espacio construido a raíz de la cons-trucción de los portales —verificado parcialmente y de distintas maneras por Hidalgo (2003), Barrios (2002), Targa (2002), Muñoz (2006) y Ruiz (2006)—, siendo este impacto mucho más fuerte en los usos comerciales que en los residenciales. Sin embargo, el análisis de la dimensión subjetiva indica que existe una serie de procesos y factores que concurren en la apreciación social de los inmuebles en una determinada localización y también en el comporta-miento de los agentes, que no son tan fácilmente reflejados en los estudios de precios convencionales: en el caso de las zonas de estudio es evidente que la facilidad de venta y arriendo de los inmuebles hace la localización más atracti-va, y los mismos residentes y trabajadores incorporan este atributo a la valorización de la zona. Por otra parte, se hizo evidente una formalización en los procesos de alquiler, que aumenta los requisitos formales para acceder al contra-to de arrendamiento, tiende a disminuir las posibilidades de subarriendo y a restringir el acceso a las personas de menores recursos o que se encuentran en el mercado laboral informal, sin que necesariamente se aumen-te el valor del arriendo.

Adicionalmente, en varias de las zonas estudiadas se vio el caso de un cambio en el estrato socio-económico hacia uno más alto, lo que independientemente de si se verifican incrementos en los precios del suelo y el espacio construido, implica un alza en el valor facturado de los ser-vicios públicos domiciliarios y en el impuesto predial que puede desembocar en elitización del espacio pues supera la capacidad de pago de los habitantes iniciales. Como es conocido, la estratificación socio-económica es un instru-mento de medición indirecta de capacidad de pago basado en las características de la vivienda y el entorno, de ma-nera que intervenciones públicas que mejoran el entorno urbanístico conducen a un aumento del estrato, sin que la capacidad de pago de la población mejore, negando la posibilidad de entornos favorables para los más pobres.

Atractivo de localización

Cuando una zona es objeto de una intervención urbana como un portal de Transmilenio —con el mejoramiento del espacio público asociado al mismo— no sólo se da una valorización de su área de influencia en los términos ya mencionados, sino que además las localizaciones cercanas

al portal se hacen más atractivas. Este nuevo atractivo se da tanto en el sentido de la accesibilidad (facilidad de conexión con la ciudad y su centro en oposición al ais-lamiento tradicional de las zonas por su ubicación peri-férica) como en el de la zona como una especie de nueva centralidad urbana con su propia infraestructura, equipa-mientos y actividades económicas asociadas. El portal de Transmilenio hace que sea más fácil llegar al centro de la ciudad, pero a su vez, con toda la dinámica que se genera a su alrededor, hace que viajar al centro sea menos necesario. Adicionalmente, y en consonancia con Jaramillo (1994), el mejoramiento de las condiciones de estas nuevas locali-zaciones permite materializar desarrollos inmobiliarios que antes no tenían cabida en la zona —comercio en grandes superficies en ambas zonas del estudio y en el caso de Suba, vivienda en conjuntos cerrados y en altura—.

Retomando el análisis de agentes de Abramo (1998), la lógica de los empresarios (constructoras de nuevos pro-yectos comerciales y residenciales en las zonas) reside en la introducción de innovaciones inmobiliarias para obtener ganancias excepcionales basados en la predicción de las decisiones de los consumidores de espacio construido. La

ganancia excepcional que surgiría a partir de orientar el gran flujo de pasajeros de Transmilenio hacia un gran centro comercial en zonas que gradualmente se están convirtiendo en cen-tralidades urbanas era fácil de suponer.

Según Abramo, en una innovación urbana el grado po-tencial de sorpresa tiene que trascender los límites de la convención para que ésta se transforme efectivamente. Para los empresarios de los centros comerciales esto no fue un obstáculo pues el grado de sorpresa más grande lo habían ya dado los portales de Transmilenio al localizarse en esas zonas específicas. Estas fueron las verdaderas innovaciones que permitieron desencadenar toda una transformación de las convenciones, haciendo posible el éxito de grandes superficies comerciales en zonas en las que no existía esta clase de comercio. Los constructores de la nueva vivienda en Suba aprovecharon tanto la intervención pública como la innovación privada de los centros comerciales para ase-gurar el atractivo de esta nueva localización para proyectos residenciales con estándares muy superiores a los que se desarrollaban en la zona.

Los consumidores de espacio construido —las familias—se ven atraídos por estas nuevas localizaciones tanto por su ac-cesibilidad como por las características propias del entorno que pueden ser traducidas en externalidades de vecindad

Las intervenciones públicas que mejo-ran el entorno urbanístico conducen a un aumento del estrato, sin que la ca-pacidad de pago de la población mejo-re, negando la posibilidad de entornos

favorables para los más pobres.

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positivas. Los resultados de las encuestas y entrevistas arro-jan como atractivos importantes la valorización —en térmi-nos de Abramo, facilidad de circulación del capital—; y el nuevo “prestigio” de la zona —favorable para el desarrollo de su capital social pues los compradores anticipan la prefe-rencia de ubicación de familias de iguales o mayores ingresos en el sector—.

Por último, se encuentra el agente público, el Estado, que invierte grandes recursos en una infraestructura urbana, re-vitalizando determinadas zonas de la ciudad que terminan siendo estratégicas en términos de la estructuración urba-na. Aunque el rol de este agente no es objeto específico de este estudio, es de resaltar que las agencias estatales, que en últimas posibilitaron la transformación urbana por las intervenciones públicas, no tuvieron en cuenta de manera explícita estos impactos. No sólo por las razones de equi-dad antes indicadas, sino por una serie de confusiones con respecto a la posibilidad de recuperar las valorizaciones vía tributaria cuando concurre financiación de la Nación o de otras fuentes, por lo que no se adoptó ningún instrumento tendente a recuperar las importantes plusvalías generadas, que han sido apropiadas por los propietarios de suelo o por las empresas que aprovecharon las condiciones de oportu-nidad para generar espacio construido con grandes rentas.

de consumo para otros almacenes, por lo que la interdepen-dencia entre las decisiones de localización es muy grande y ayuda a alimentar el proceso de resignificación de las zonas hacia localizaciones “prestigiosas”.

Habría que preguntarse si las oportunidades de nuevas actividades económicas que genera la revitalización del es-pacio son realmente favorables para la integración social urbana de los más pobres: los resultados de la investigación arrojan que las únicas oportunidades para éstos son los pe-queños negocios en la primera planta de las viviendas, y en mayor medida las ventas ambulantes, lo que los residentes perciben como negativo en el marco de la revitalización de la zona. En las percepciones de los trabajadores es evidente además que no hay un aumento en los ingresos de los nego-cios ni se percibe una posibilidad de aumento a futuro.

Elitización del espacio e integración social urbana

Uno de los principales hallazgos de este estudio es que no es necesario solamente que exista un aumento en precios del suelo para generar la exclusión de los habitantes y tra-bajadores de una zona, sino que la elitización del espacio se puede verificar a través de otros factores que ya han sido

El portal de Transmilenio hace que sea más fácil llegar al centro de la ciudad pero a su vez, con toda la dinámica que se genera a su al-

rededor, hace que viajar al centro sea menos necesario.

Simultáneamente, como ya se ha indicado, las entidades públicas distritales no han tenido en consideración a tra-vés de medidas concretas el gran potencial de integración urbana y mejoramiento en la mezcla de usos que se puede derivar de este tipo de intervenciones y que podrían con-vertirse más allá de declaraciones en estrategias explícitas que combinen el conjunto de políticas de financiación para asegurar a los grupos populares —sobre todo aquellos que han tenido que construir sus propias viviendas, cuando no sus entornos— la permanencia justo cuando las zonas mejoran.

Impacto en actividades comerciales: posibilidades de ingreso

En cuanto a la dinámica económica de las zonas aledañas a los portales de Transmilenio, el fenómeno más evidente es la implantación de nuevos desarrollos inmobiliarios —en pri-mera medida grandes superficies comerciales, en los suelos disponibles alrededor de los portales. En el comercio, la ubi-cación de almacenes prestigiosos es un gran desencadenador

mencionados a lo largo de este texto: el aumento de estra-to que provoca el incremento en los servicios públicos; el incremento en el valor de la vivienda que hace que per-sonas de mayores ingresos se interesen por los inmuebles; la formalización en el arriendo que aumenta los requisitos para poder acceder a la vivienda; la elitización de bienes y servicios de la zona que implica un aumento en su precio y la disminución de la posibilidad de ubicar usos productivos en las viviendas para generar ingresos y poder permanecer en la zona. Todo esto hace que las familias de menores ingresos encuentren cada vez más dificultades para perma-necer en las localizaciones “revitalizadas”, lo que haría más difícil y menos evidente el impacto de la revitalización del espacio en la integración social urbana.

Con el panorama construido a partir del análisis de informa-ción se hace evidente que el fenómeno estudiado es bastante complejo y que el tema de la elitización del espacio y la in-tegración social urbana en relación con los grandes proyec-tos urbanos está lejos de ser agotado y, más aún, es poco comprendido y considerado en la gestión urbana. A partir de

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la observación de la información disponible sobre impactos en el mercado del suelo quedó claro que para penetrar en el impacto de estos grandes proyectos urbanos es necesario emprender una investigación rigurosa en cuanto a mercados de suelo y espacio construido en las áreas de influencia de todo el sistema de transporte. De esta manera se podría tener información de base para aplicar instrumentos de recupera-ción de plusvalías y orientar así políticas dirigidas no tanto a fortalecer las finanzas públicas sino a generar equidad en el espacio urbano.

Los resultados de esta investigación reafirman la necesidad de continuar indagando sobre el tema desde la dimensión objetiva y desde la subjetiva, y extender el alcance de futuras investigaciones al análisis del papel, alcances y limitaciones de las políticas urbanas para generar realmente integración social urbana a partir de la revitalización del espacio, no sólo en las simples inversiones sino también en la regulación de los procesos con una perspectiva de largo plazo y de múltiples dimensiones, que tenga en cuenta la diversidad amplia pero poco conocida de relaciones e interacciones sociales que los habitantes de la ciudad construyen y de la heterogeneidad que los sectores populares producen. La sociedad como un todo está llamada a reconocer estos procesos e incorporarlos en las políticas en función de objetivos de redistribución de la riqueza urbana, antes de que se conviertan en factores de conflicto y ruptura del lazo social como desafortunadamente ya ocurre en muchas zonas de la ciudad.

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Centro para la Optimización y Probabilidad Aplicada (COPA), Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de los Andes

Los autores, ganadores del concurso DNP-50 años, comparten con los lectores de EGOB-revista de asuntos públicos algunas reflexiones en torno al modelo de optimización que les mereció el premio. La metodología presentada es una herramienta para priorizar la inversión pública que incorpora aspectos técnicos, económicos, financieros y sociales. Su utilidad en los proyectos de planeación urbana es innegable.

La toma de decisiones es un proceso inherente a la operación de cualquier organización. Sin embargo, dependiendo de su tipo, hay diferencias radicales

en el significado de este pro-ceso. Por un lado, las orga-nizaciones privadas se con-centran principalmente en tomar las mejores decisiones para crear el máximo valor posible a sus accionistas. Por otra parte, las organizaciones públicas enfrentan un reto aún mayor: deben generar el máximo valor para toda la sociedad asignando eficiente-mente los siempre escasos recursos públicos.

Las organizaciones públicas, al igual que las privadas, se enfrentan a varios niveles de decisiones dependiendo de su alcance. Las decisiones de tipo estratégico tienen un alto impacto en la organización en el largo plazo ya que per-siguen el cumplimiento de objetivos no inmediatos como generación de bienestar, cobertura de servicios públicos, acceso a tecnología, entre otros (selección y programación de proyectos de infraestructura, elección de tecnología…). Las decisiones de tipo táctico (planeación de actividades, asignación de tareas…) pretenden alcanzar objetivos en el corto y mediano plazo. En este sentido, el impacto de estas decisiones debe encontrarse alineado con el de las decisio-nes estratégicas. Por último, las decisiones operativas con-ciernen a las actividades de la organización en el corto plazo (programación de mantenimientos, por ejemplo). Por lo

general, a medida que disminuye el horizonte de impacto de la decisión, el volumen de decisiones, al igual que el nivel de detalle de la información requerida, aumenta (Figura 1).

* amedagli@uniandes.edu.co ** j-sefair@uniandes.edu.co

Figura 1. Horizonte de impacto y detalle de la información en los niveles de decisión.

Las organizaciones privadas se concentran principalmen-te en tomar las mejores decisiones para crear el máximo valor posible a sus accionistas. Por otra parte, las orga-nizaciones públicas enfrentan un reto aún mayor: deben generar el máximo valor para toda la sociedad asignando eficientemente los siempre escasos recursos públicos.

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Figura 2. Toma de decisiones a través de optimización

El proceso de toma de decisiones es un proceso complejo ya que implica en muchos casos la evaluación de múltiples alternativas y la consideración de diversos criterios. Muchas alternativas pueden ser viables, pero sólo muy pocas (o a veces sólo una) pueden ser consideradas como las mejores para llevar a la práctica. Adicionalmente, algunas decisiones (como las operativas) deben tomarse en un lapso limitado de tiempo con la información disponible, haciendo vital la evaluación sistemática y rápida de las alternativas. Por estas razones, entre otras, se hace necesaria la utilización de una metodología rigurosa para apoyar el proceso de toma de de-cisiones, en donde las herramientas cuantitativas y compu-tacionales son fundamentales. Tomar una decisión compleja puede llegar a ser imposible sin alguna abstracción matemá-tica y la asistencia de un computador que ayude a evaluar literalmente millones de alternativas. Estas soluciones que combinan datos, modelos cuantitativos y herramientas com-putacionales, pueden ser vistas como sistemas de apoyo a la decisión.

Metodología de análisis

Una de las herramientas matemáticas disponibles para so-portar los sistemas de apoyo a la decisión es la optimización. Sin embargo, para su aplicación adecuada es necesaria una etapa previa para entender y estructurar el problema subya-cente a la decisión (ver Figura 2). Este proceso se realiza de la mano del tomador de decisiones con el fin de identificar los actores involucrados y los alcances de la decisión. En otras palabras, se especifican los aspectos que estarán fuera del alcance de la decisión y aquellos que se modificarán producto de la misma. En esta etapa también se debe evaluar la disponibilidad de información, ya que no será posible determinar si una decisión es más conveniente que otra si no existe información suficiente para compararlas.

Una vez se ha estructurado el problema se formula un modelo matemático. Dicho modelo busca representar

matemáticamente el problema al que se enfrenta el toma-dor de decisión de una forma simplificada pero acorde con el alcance establecido. En este sentido, debe asegurarse que el modelo represente correctamente tres aspectos fundamen-tales: 1) las decisiones, 2) las reglas de la organización que limitan las decisiones y 3) el impacto de una decisión sobre uno o más criterios.

Una vez se ha realizado la abstracción matemática de la rea-lidad (modelo), se debe recolectar la información necesaria, luego se debe realizar una traducción del modelo a un len-guaje que el computador pueda entender y, finalmente, a través del computador, se puede evaluar una gran cantidad de alternativas y escoger entre ellas la mejor. A partir de la solución encontrada se valida el modelo en conjunto con el tomador de decisión de tal forma que se ajuste a la situación real. Si no es así, el modelo debe ajustarse replanteando la formulación matemática (ver Figura 2) hasta realizar una validación satisfactoria. Cuando esto ocurre, es posible de-terminar que se ha encontrado la mejor (o mejores) decisión de acuerdo a los criterios y alcance establecidos.

A continuación se presentan tres ejemplos de la aplicación de optimización como herramienta de apoyo a la planeación en entidades públicas.

¿Dónde localizar la infraestructurapública?

Unas de las decisiones estratégicas más críticas que en-frentan los gobiernos nacionales y locales es la ubicación de infraestructura pública. Algo que complica las decisiones de localización es la amplia gama de criterios que podrían evaluarse para decidir si un lugar es buen candidato. Por otro lado, si son varios los candidatos que se pueden seleccionar, muchas veces no es claro cuál es la combinación de sitios (entre millones de ellas) que proveerá a la población un mejor

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servicio. Algunos ejemplos de problemas de localización de sitios públicos son la ubicación de colegios, bibliotecas, centros de atención, estaciones de policía, bodegas, rellenos sanitarios y parques. En esta sección ilustraremos un ejemplo de localización de parques urbanos basados en la experiencia de los autores.

Localización de parques en Bogotá

Los parques urbanos proveen beneficios sociales, económi-cos, ambientales y de salud. Sin embargo, para que la pobla-ción pueda recibir dichos beneficios, es necesario ampliar las áreas verdes en las ciudades. Bogotá, en particular, ha deter-minado como estándar que el área de parque vecinal debe alcanzar los 2.41 m2 por habitante para el 2019 (Decreto Distrital 308 de 2006 - Plan Maestro de Equipamientos Deportivos y Recreativos). Sin embargo, la ubicación de nuevas áreas verdes en una ciudad altamente urbanizada es costosa y compleja, especialmente cuando se involucran múltiples criterios.

En Bogotá, se identificaron en conjunto con expertos de la Secretaría Distrital de Planeación (SDP), el Taller de Espacio Público (TEP) y el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (IDRD), una serie de indicadores para evaluar la conveniencia de un lote candidato a convertirse en parque. Los indicadores fueron clasificados en cinco grupos: costos, cobertura geográfica, cobertura poblacional, accesibilidad y proximidad con equipamientos de la ciudad. Algunos de estos criterios están en conflicto, por ejemplo, si se desea una mayor cobertura de la población, el costo de inversión en nuevos parques deberá ser mayor. En este sentido, es imposi-ble encontrar una alternativa que sea la mejor considerando todos los criterios al mismo tiempo.

Luego de definir los indicadores, el equipo que gerencia el Plan Maestro de Parques en el IDRD definió como caso de estudio la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) de Bosa Central, ya que es una de las más deficitarias en área de parques de escala vecinal en Bogotá con tan solo 1.38 m2/habitante. En la UPZ de Bosa Central se consideraron un total de 58 áreas candidatas teniendo en cuenta los lotes privados no edificados o no urbanizados.

La herramienta de optimización propuesta por los autores (Molano et al., 2009) sirvió para identificar las áreas can-didatas que generan mayor impacto a la comunidad con respecto a los indicadores propuestos. En la Figura 3 se presentan algunas sugerencias del modelo de optimización al planeador público. En la parte inferior se muestran los parques candidatos que se deben seleccionar si se deseara

cubrir la mayor cantidad de población. Por otro lado, en la parte superior, se muestra el resultado si se deseara maxi-mizar la cercanía de los parques a los equipamientos con externalidades positivas como lo son los colegios, paraderos de transporte público o centros culturales comunales.

En síntesis, la herramienta de optimización es capaz de eva-luar millones de alternativas y múltiples escenarios que un decisor difícilmente puede explorar de forma manual. En este sentido, el modelo se convierte en una herramienta flexible que provee información relevante al planeador pú-blico para alcanzar lo que, de otra forma, dada la compleji-dad del problema, hubiera sido imposible conseguir.¹

¿Qué proyectos de inversión realizar?

La inversión pública debe propender por el fomento del bienestar. En este sentido, se deben financiar proyectos de tal

1 Para mayor información sobre este modelo de localización de parques en Bogotá se refiere al lector a Molano et al. (2009).

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Tabla 1. Proyectos de inversión

forma que maximicen los beneficios económicos y sociales generados. Sin embargo, aunque parece sencillo, la elección del mejor portafolio de proyectos no es trivial. Por ejemplo, considere los proyectos candidatos que se muestran en la Tabla 1. Cada proyecto puede o no ser seleccionado para ser parte del portafolio. Además, se tiene información sobre el beneficio de cada proyecto y la inversión requerida (en millones de pesos). Por lo tanto, si se tiene un presupuesto de 60 millones de pesos ¿qué proyectos se deberían realizar? La respuesta no es obvia, aún para este pequeño conjunto de proyectos. A simple vista parecería que los proyectos 1, 2 y 5 deberían constituir el portafolio de inversiones ya que tienen los mayores beneficios brutos y relaciones beneficio/costo. La inversión en estos proyectos asciende a 55 millones y genera un beneficio total de 270 millones. Sin embargo, paradójicamente, el portafolio conformado por los pro-yectos 1, 3, 4 y 5 es mejor, ya que con una inversión de 60 millones se obtiene un beneficio total de 280 millones. Se debe notar que a primera vista no parecía lógico excluir del portafolio al proyecto 2 que tiene el segundo mayor bene-ficio bruto y la tercera relación beneficio costo (3.6), sin embargo, la combinación de proyectos 1, 3, 4 y 5 es una solución que obtiene un mejor beneficio global.

El problema se complica cuando hay muchos proyectos candidatos y muchos criterios para evaluar un portafolio (por ejemplo, valor presente neto, riesgo, impacto econó-mico). Sin embargo, en esta sección ilustraremos el caso de priorización de inversiones al que se enfrentaba una empresa de servicios públicos de Bogotá.

Priorización de inversiones eninfraestructura

Al igual que muchas empresas públicas, el Acueducto de Bogotá se enfrentaba al problema de seleccionar y pro-gramar en el tiempo sus proyectos de inversión en infraes-tructura. El presupuesto era insuficiente para realizar todos los proyectos al tiempo y la programación de los proyectos

debía cumplir restricciones técnicas sobre la fecha de inicio, en muchos casos establecidas por el Plan de Ordenamiento Territorial —POT. Se buscaba generar un portafolio de proyectos que generara la mayor cantidad de beneficios económicos a la población (por ejemplo, salud) y que al mismo tiempo fuera interesante desde el punto de vista financiero.

Junto con los expertos de la Gerencia de Planeamiento y Control del Acueducto de Bogotá, se recolectó y depuró la información de más de 150 proyectos de inversión candida-tos, provenientes de todas las gerencias. Asimismo, se dise-ñó un software a través del cual el encargado de planeación podría ingresar la información de los proyectos y realizar su evaluación económica y financiera.

La herramienta de optimización propuesta por los autores (Medaglia et al., 2008) sirvió para seleccionar y programar los mejores proyectos de inversión de tal forma que se maxi-mizaran los beneficios económicos y financieros generados para un horizonte de planeación de 12 años. Además, a tra-vés del software desarrollado, el analista tenía la libertad de probar diferentes escenarios, asumiendo por ejemplo reduc-ciones de presupuesto, variaciones en la tarifa, entre otros.

Como ilustración del uso de la herramienta, la Figura 4 mues-tra la programación óptima de diez proyectos para un hori-zonte de diez años. Luego de optimizar la inversión, el modelo sugirió que el primer proyecto, con una duración de cuatro años, debe iniciarse en el año 1. Ahora, al simular una reduc-ción en el presupuesto en el año cinco se encuentra una nueva programación óptima de manera instantánea, en donde los proyectos 3 y 7 se adelantan, y el proyecto 5 se aplaza. Evaluar escenarios de choque presupuestal en el portafolio real (más de 150 proyectos) es una tarea prácticamente imposible de hacer de forma manual.

Ante la ausencia de un sistema de apoyo a la decisión basado en optimización, lo usual es que un analista se apoye en una hoja de cálculo, pruebe por ensayo y error algunas alterna-tivas, y trate de tener en cuenta múltiples reglas del negocio como lo son: el límite presupuestal por período, fechas tem-pranas y tardías de inicio de los proyectos, y precedencias entre proyectos (por ejemplo, la acometida de una red ma-triz del acueducto debe preceder un proyecto de instalación de medidores en un barrio beneficiado por la red matriz). Lo normal es que, dada la complejidad del problema, un analista tarde bastante tiempo en conseguir una alternativa que cumpla con todas las reglas y trunque el proceso de búsqueda de la mejor alternativa. Cuando se usa un modelo de optimización como el descrito en Medaglia et al. (2008), la búsqueda y evaluación de alternativas se hace de forma exhaustiva y eficientemente, logrando así una solución que logra un mayor beneficio para la sociedad.

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Otros modelos de selección de proyectos han sido desarro-llados considerando diferentes objetivos como riesgo (Sefair, Méndez y Medaglia, 2009; Sefair y Medaglia, 2005) y otro tipo de restricciones como limitaciones de personal (Sefair y Medaglia, 2009) e interdependencias entre proyectos (Zuluaga, Sefair y Medaglia, 2007).

Finalmente, otros modelos de optimización relacionados con la planeación urbana han considerado el diseño de rutas de transporte público (Walteros, Riaño y Medaglia, 2007), la localización de centros de recolección de residuos

hospitalarios (Medaglia, Villegas y Rodríguez-Coca, 2009) y la planeación operativa de rutas urbanas para la atención de clientes (Mendoza, Medaglia y Velasco, 2009).

Lecciones aprendidas

Seis lecciones pueden ser derivadas del trabajo realizado en conjunto con los planeadores públicos:

1 La interacción entre universidad y empresa pública funciona. Dada la complejidad de sus decisiones, las

empresas públicas siempre serán una fuente de retos aca-démicos. De esta forma se pueden aplicar los avances de la academia en la solución de problemas reales. Igualmente importante es el establecimiento de una conexión entre el estado del arte y el estado de la práctica en la planeación pública.

2 La recolección y la calidad de la información es fun-damental. Una consecuente cultura de planeación y

recolección de información facilita la toma de decisiones. Además, mientras más información haya, mayor es el de-talle que puede incorporarse dentro de los modelos para reflejar la situación real. En otros casos, el desarrollo del modelo de toma de decisiones permite identificar aquella información relevante que debería recolectarse, mejorando así el proceso de planeación hacia el futuro.

3La interacción de grupos interdisciplinarios enrique-ce el proceso de toma de decisiones. Múltiples facto-

res deben ser considerados dentro del proceso de decisión. Dado que cada profesional proporciona una perspectiva diferente, la conformación de equipos interdisciplinarios permite considerar diferentes facetas de la decisión. Así, las decisiones sugeridas por los modelos incorporan la visión y las necesidades de cada grupo.

4 Los modelos de optimización pueden ser desarrollados a la medida de las empresas. Dado que cada empresa

enfrenta realidades diferentes y se desempeña en ambientes distintos, los modelos son desarrollados de acuerdo a las decisiones que cada empresa debe tomar. En este senti-do, la flexibilidad de los modelos de optimización es una ventaja que debe aprovecharse al máximo. Los modelos de optimización más exitosos son aquellos que se construyen conjuntamente entre los planeadores públicos y el grupo asesor experto en optimización. Los procesos de planeación no deben ajustarse a los modelos, por el contrario, son los modelos los que deben ajustarse al proceso de planeación.

5Los modelos de optimización son herramientas de bajo costo y alto impacto. Un modelo de optimi-

zación puede utilizarse cuantas veces sea necesario. En Figura 4. Cambio en la programación de proyectos dado una re-ducción de presupuesto

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muchos casos los modelos se implementan dentro de siste-ma de apoyo a la decisión amigable que permite fácilmente su utilización (Cohen, Kelly y Medaglia, 2001).

6 Los modelos de optimización deben ser transparentes al planeador. Es deseable que los planeadores urbanos

se involucren con el uso de las herramientas y entiendan los principios sobre los que operan. Es recomendable capacitar en el uso y entendimiento de los modelos a los analistas. Un modelo no puede ser una caja negra que solo un grupo reducido de expertos entiende. Por el contrario, debe estar abierto a la crítica y contribución de los planeadores.

Agradecimientos

Los autores agradecen a Camilo Olaya (Universidad de los Andes) por su retroalimentación oportuna a una versión pre-liminar de este documento. Sin embargo, cualquier impreci-sión es completamente atribuible a los autores.

REFERENCIAS

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Sefair, J. A., Medaglia, A. L. (2009). Project selection and timing under finite capacity resource constraints. Working Paper COPA 2008-1. Centro para la Optimiza-ción y Probabilidad Aplicada, Universidad de los Andes. Disponible en: http://hdl.handle.net/1992/1071

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Una revisión de la historia urbana de Bogotá permite sostener que la planeación se ha desarrollado a partir de la premisa de la construcción de una ciudad para el futuro. A continuación, presentamos a los lectores de EGOB – revista de asuntos públicos un recuento de la génesis de esta visión.

Introducción

Hoy en día, en Bogotá converge una gran cantidad de actores e intereses que se expresan constantemente a tra-vés de múltiples estructuras. Es una realidad que, como en cualquier ciudad, plantea grandes desafíos a las ad-ministraciones e instituciones que la gobiernan. Ahora, estos retos se configuran, por una parte, en torno a los problemas actuales de la ciudad, tales como la insegu-ridad, el estado de la malla vial y, entre otros, la con-gestión vehicular. Por otra parte, la ciudad afronta desafíos con respecto a su desarrollo futuro y a temas como el crecimiento de las urbanizaciones, el diseño y la puesta en marcha de medios de transporte para los años venideros y, en general, la creación de una ciudad consecuente con las que creemos que serán las necesi-dades del futuro. Todos ellos hacen parte de la agenda política de casi todas las propuestas de gobierno actuales, si entendemos por éstas las que han tenido lugar desde que se aprobó la elección popular y directa del alcalde y los concejales de Bogotá.1 Sin embargo, no se trata de ideas innovadoras, ni de nuevas necesidades. La voluntad de planear un futuro mejor para los habitantes de Bogotá ha estado presente en la mentalidad colectiva, pero espe-cialmente en el gobierno de la ciudad, desde principios del siglo XX.

No obstante, como dice Germán Mejía “es poco lo que hoy sabemos sobre la historia del gobierno de Bogotá” y “[…] la administración de una ciudad es una de las variables que no puede dejar de ser tenida en cuenta si queremos entender a la ciudad y, basados en ello, mejorar nuestra capacidad de regirla”.2 Ahora bien, la historia del gobierno de Bogotá es mucho más que una

historia de la política en la capital, y es po-sible abordarla desde diferentes puntos de vista. En este texto, busco explicar una historia del gobierno de Bogotá a través de

las relaciones entre los diferentes actores urbanos, la consolidación institucional y la producción del futu-ro. Así pues, considero necesario interrogar sobre las relaciones e influencias entre los actores privados y públicos, las estructuras urbanas, las instituciones gu-bernamentales y los proyectos de planeación urbana. De esta manera, parto de la idea de que un proyecto de planeación urbana, inclusive uno que no se realiza en su totalidad, es un elemento revelador de las dinámicas urbanas. Es decir, nos puede mostrar cómo funcionan la política, la economía y, en general, la sociedad urbana. Además, un proyecto afecta directamente las estructuras urbanas.

* Historiador de la Universidad de los Andes, graduado con opción en geografía y en lengua y cultura francesa. Actualmente adelanta estudios de maestría en Territorio, Espacio y Sociedad en la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales, en Paris. 1 En 1986, mediante el artículo 1 del Acto Legislativo 1 se reformó el artículo 171 de la Constitución Política. El nuevo texto establece: “Todos los ciudadanos eligen directamente Presidente de la República, Senadores, Representantes, Diputados, Consejeros Intendenciales y Comisiariales, Alcaldes y Concejales Municipales y del Distrito Especial.” De esta manera, considero políticamente actual la época entre 1986 y hoy. Ver: ECHEVERRI POSADA, Patricia, et al. (2006). Fuentes Documentales para la historia de la administración pública de Bogotá en el siglo XX. Bogotá, Archivo de Bogotá, Alcaldía Mayor de Bogotá. p 57. 2 MEJÍA PAVONY, Germán. “Presentación” en ECHEVERRI POSADA, Patricia, et al. (2006). Fuentes Documentales... P 9.

La voluntad de planear un futuro mejor para los habitantes de Bogotá ha esta-do presente en la mentalidad colectiva, pero especialmente en el gobierno de la ciudad, desde principios del siglo XX.

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3 MEJÍA Germán. (2000). Los años del cambio, Historia urbana de Bogotá 1820-1910. Bogotá, Centro editorial javeriano. P 20.4 HARVEY, David. (September 1990). “Between Space and Time: Reflections on the Geographical Imagination.” En Annals of the Association of American Geographers. Vol 80, N 3. "each social formation constructs objective conceptions of space and time sufficient unto its own needs and purposes of material and social reproduction and organizes its material practices in accordance with those conceptions." P 419. Traducción libre.5 ROMERO, José Luis. (1976). Latinoamérica: Las ciudades y las ideas. Buenos Aires, Siglo XXI Editores. P 310.6 Entre los más destacados me permito nombrar el Acto Legislativo 3 de 1905 que autorizó la separación del gobierno nacional y del gobierno del municipio de Bogotá. Del mismo modo, la Ley 17 que estableció el marco para crear divisiones territoriales. Igualmente, las Leyes VIII y X de 1909 que fijaron respectivamente la descentralización administrativa y los Consejos Administrativos Departamentales. También las Leyes 4ª, 97 de 1913 y 85 de 1915 que establecieron el código de régimen político y municipal y dieron autorizaciones especiales en términos tributarios a municipios y especialmente a Bogotá. 7 El plano de Bogotá Futuro fue adoptado por el Acuerdo número 74 de 1925. Sin embargo, la primera propuesta para este proyecto tuvo lugar en 1919 cuando se adopta en la Asamblea de Cundinamarca, por la Ordenanza número 53 de 1919 y por la Ordenanza número 92 de 1920, la decisión de elaborar el plano de Bogotá Futuro.

Con base en esto, buscaré demostrar que en el caso de Bogotá, durante la primera mitad del siglo veinte, los pro-yectos de planeación urbana fueron fundamentales para la constitución de las estructuras institucionales de la ciudad. De esta manera, este periodo de tiempo constitu-ye un momento en el cual fue posible crear algunas bases para la consolidación, durante la segunda mitad del siglo pasado, de una estructura de gobierno.

Un nuevo orden urbano

El final del siglo XIX trajo consigo, a Bogotá, cambios en el paradigma y la estructura urbana. A pesar de la permanencia de ciertas ideas del siglo XIX, es claro que a partir de las primeras décadas del siglo pasado, la constitución social de la ciudad cambió significativa-mente. Todas las estructuras urbanas y la manera como los habitantes comenzaron a relacionarse con la vida en la ciudad cambiaron. Como dice Germán Mejía, “[…] lo ocurrido en Bogotá durante los nueve decenios que transcurren entre 1819 y 1910 representa el momento de la ruptura con el sistema social que le había dado origen, el colonial, y la construcción de otro orden urbano, el burgués capitalista”.3 Así pues, la élite política dirigente de Bogotá comenzaba el siglo con una nueva mentali-dad, burguesa y capitalista. De esta manera, era necesario para la consolidación y reproducción de un nuevo orden urbano establecer estrategias y estructuras consecuentes con las nuevas necesidades.⁴ Dentro de éstas, se hizo im-perativa una nueva dimensión del tiempo y del espacio: el futuro.

Ahora, como lo muestra José Luis Romero, en esta nueva burguesía dirigente de Bogotá “[…] subyacía una con-cepción de la sociedad latinoamericana, no referida tanto a su realidad -cargada de viejos problemas raciales y sociales- como a sus posibilidades de transformación".⁵ En ese sentido, la planeación urbana pasó a ser uno de los mecanismos para dar sentido a una concepción de la sociedad basada en la transformación a futuro.

Luego de una serie de acuerdos, leyes y resoluciones que permitieron durante los primeros veinte años del

siglo XX que Bogotá adquiriera cierta autonomía o, al menos, claridad institucional con respecto al gobierno nacional y departamental,⁶ Enrique Uribe Ramírez, junto con otros ingenieros, creó un proyecto llamado Bogotá Futuro. Este plan diseñaba en detalle de una manera fija y jerarquizada una proyección de la ciudad a futuro. Dicho proyecto fue objeto de debate durante cerca de seis años, de 1919 a 1925, en las principales estructuras de gobierno departamental y municipal.⁷ Aunque este proyecto no fue realizado y las ideas urbanísticas plan-teadas en él fueron ignoradas o rápidamente dejadas de costado, su creación y su aprobación fueron fundamen-tales para establecer esta nueva dimensión, el futuro, en las estructuras institucionales. Así, a partir de este mo-mento, como veremos enseguida, la preocupación por el futuro y por la construcción de la ciudad ideal fue constante en las estructuras de gobierno. Pues desde este momento en adelante, el debate sobre la ciudad futura o ideal en Bogotá tuvo un puesto fijo en las instituciones gubernamentales.

Creación y articulación de las estructuras institucionales

El proyecto de Bogotá Futuro, puso en evidencia por pri-mera vez algunos problemas claves para la construcción de la ciudad a futuro. En primer lugar, fue evidente que la ciudad no contaba con los mecanismos institucionales necesarios para poner en marcha el proyecto, es decir, no era claro a quién correspondía la realización efectiva del plan propuesto. En segundo lugar, fue claro que la ciudad no contaba con los recursos y la capacidad eco-nómica para imponer los intereses de la municipalidad sobre la voluntad de poderosos actores privados, como los urbanizadores, los dueños de la propiedad raíz y los especuladores del suelo urbano. Y en tercer lugar, reveló que no era posible desarrollar una traza extremadamente detallada y fija, sino que era fundamental asociar los inte-reses y los actores más fuertes a un proyecto institucional de una manera más flexible.

Así pues, luego de una iniciativa de la rama ejecutiva del poder nacional que creó la Secretaría de Obras Públicas

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de Bogotá,⁸ se estructuró de manera clara un organigrama institucional que establecía la responsabilidad de llevar a cabo las obras propuestas por el proyecto de planeación. En un principio, se integró un comité para garantizar el desarrollo de Bogotá Futuro. Sin embargo, como se dijo anteriormente, dicho plan fue rápidamente olvidado.

Posteriormente, en 1933, con la expedición del Acuer-do 28⁹ se creó una verdadera estructura funcional para poner en construcción un mecanismo de planeación urbana. Dicha estructura estaba compuesta por el Departamento de Urbanismo dentro del organigrama de la Secretaría de Obras Públicas. Y como director fue contratado Karl Brunner, un urbanista austriaco influyente en la región latinoamericana.

Ahora bien, como dice Juan Carlos Del Castillo “[…] el Plan vial de Brunner para el centro de la ciudad y los proyectos diseñados para las urbanizaciones que inicia-rían el proceso de sutura de la estructura urbana, cons-tituyen el primer plan de ordenamiento sistemático y coherente de Bogotá”.¹¹ Además del aspecto urbanístico y morfológico, es pertinente señalar que la coherencia del trabajo hecho por Brunner es fundamentalmente institucional y organizacional. Es decir, más allá de pla-near, construir y articular espacios físicos en la ciudad, el gran avance de esta época es haber reunido la capacidad económica y de gestión del gobierno municipal con los intereses privados y públicos para crear una estructura funcional y un futuro urbano. La idea principal del tra-bajo de Brunner era no trabajar contra la fuerza de los

⁸ Ley 72 de 1926, Artículo 3. En Colombia, Libro de Leyes expedidas por el Congreso Nacional en su legislatura del año de 1926. En ECHEVERRI POSADA, Patricia, et al. (2006). Fuentes Documentales... P 173.⁹ Concejo de Bogotá, Libro de Acuerdos del Concejo de Bogotá expedidos durante el año de 1933, Imprenta Municipal, s.f., pp128-120. En ECHEVERRI POSADA, Patricia, et al. (2006). Fuentes Documentales... P173.10 HOFER, Andreas. (2003). Karl Brunner y el urbanismo europeo en América Latina. Bogotá, El Áncora Editores. P 105. 1¹ DEL CASTILLO Daza, Juan Carlos. (2003). Bogotá, el tránsito a la ciudad moderna, 1920-1950. Bogotá, Editora Guadalupe, Universidad Nacional de Colombia. P 97.1² ARANGO, Silvia y GONZALEZ, Jaime. "Le Corbusier: Realidades y Representaciones." En VARGAS CAICEDO, Hernando (ed). (1987). Le Corbusier en Colombia. Bogotá, Cementos Boyacá. P150.

La ciudad no contaba con los recursos ni la capacidad económica para imponer los intereses de la municipalidad sobre la voluntad de poderosos actores privados, como los urbanizadores, los dueños de la propiedad raíz

y los especuladores del suelo urbano.

Según Andreas Hofer, la importancia del trabajo de Brunner fue que en lugar de importar modelos urba-nísticos extranjeros e intentar establecer formal y es-pacialmente un paradigma único de ciudad, “desde el comienzo de su labor en el continente, desarrolló un ur-banismo flexible que admitía modificaciones durante el proceso y permitía responder a las demandas locales”.¹0 Ahora, no hay que olvidar que Brunner traía consigo una formación y unos principios que lo llevaron, de todos modos, a proponer ciertos proyectos que mostra-ron una herencia directa del desarrollo del urbanismo en Europa. Por ejemplo, la avenida central o la ciudad satélite, que nunca se realizaron. Sin embargo, durante el periodo en el cual Brunner dirigió el Departamento de Urbanismo, más de treinta proyectos a lo largo de toda la ciudad fueron realizados, entre ellos: la Media Torta, el campus de la Universidad Nacional, la Avenida Caracas, el estadio y el barrio El Campín, el Park Way y el barrio Bosque Izquierdo. De esta manera, existió durante la década del treinta y principios de los años cuarenta, una verdadera estructura de planeación y construcción de la ciudad.

urbanizadores particulares, sino articular estas iniciativas dentro de un modelo de ciudad y dentro las instituciones gubernamentales. No obstante, dicha estructura, aunque funcionaba, no era perfecta y frecuentemente, poderosos actores particulares se aprovecharon de la flexibilidad del plan de Brunner para materializar, en urbanizaciones privadas, sus pro-pios intereses sin respetar las normas ni los principios del plan. Con este pretexto y bajo la fuerte influencia de otra tendencia del urbanismo, expuesta en los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna, se desmontó a finales de los años cuarenta esta estructura funcional y se remplazó por un proyecto muy distinto y sin mucha claridad institucional. Así pues, en 1948 mediante el Acuerdo 88 se estableció la oficina del Plan Regulador, dirigida por Charles Edouard Jeanneret, Le Corbusier, e integrada por José Luis Sert y Paul Lester Wiener. Pero dicha oficina, no logró establecer los mecanismos necesa-rios para poner en marcha sus propuestas. De hecho, "la influencia de Le Corbusier se originó sobre todo en las representaciones que de él se hicieron en sus realizaciones

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efectivas”.¹² Es decir, sobre otros proyectos diferentes al de Bogotá. De manera que el proyecto de Le Corbusier, aunque es muy interesante, representa una ruptura en el proceso de consolidación institucional que vivió el go-bierno y las instituciones oficiales de Bogotá durante la primera mitad del siglo XX.

Conclusión

Desde principios del siglo XX, se consolidó en Bogotá una mentalidad burguesa capitalista que influyó pro-fundamente en la forma de gobernar la ciudad. Así, es posible afirmar que la primera mitad del siglo pasado se caracterizó, en Bogotá, por la conformación de nuevas estructuras institucionales, para la reproducción de un nuevo orden. El análisis de la planeación urbana en esta época me permitió ver un aspecto de la manera como fue gobernada y la manera como se pensó la ciudad. Pues, durante estos años, se creó en la capital colombiana un paradigma urbano en el cual el tiempo y el espacio futuro fueron fundamentales, así como lo son hoy. De igual modo, una gran cantidad de actores, siempre con intereses y fuerzas diferentes, que afectó el desarrollo de la planeación convergió permanentemente alrededor de este proceso. De esta manera, la institucionalización de la planeación y el urbanismo sirvió como mecanismo para la producción y reproducción social de un tipo de ciudad y sociedad donde el tiempo y espacio futuro jugaron un papel central. Ahora, si bien al final de este periodo los mecanismos institucionales cambiaron, las bases socia-les y el paradigma urbano ya habían sido establecidos. Por lo tanto, podemos afirmar que los principios para la consolidación de la forma como actualmente pensamos y entendemos los tiempos y ritmos de nuestra ciudad y su gobierno fueron establecidos, en gran parte, gracias a estos mecanismos y a este proceso de planeación urbana de la primera mitad del siglo pasado.

BIBLIOGRAFÍA

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La profesora Kleit, PhD en planeación urbana y regional de la Universidad de North Carolina-Chapel Hill, visitó Colombia durante julio de 2009 para dictar el curso Herramientas para el análisis de políticas públicas ofrecido por la Escuela de Gobierno. Nos remitió este texto sobre sus impresiones de Bogotá; compartimos con los lectores la visión de una experta académica en ciudades.

La imagen que viene a mi cabeza cuando pienso en Bogotá es la de un anciano, golpeado por el clima y que guía a un burro, junto a un moderno, vanguar-

dista y rojo bus de Transmilenio. Ambos representan un tipo de eficiencia. El bus rojo se encarga de movilizar a las personas dentro de la ciudad: en el tráfico bogotano, el viaje desde el centro de la ciudad hasta Usme puede tomar cerca de una hora; en Transmilenio, toma tan solo 25 minutos. Así mismo, Transmilenio contamina menos y moviliza muchas más personas de las que pueden transportar los minibuses tradicionales, omnipresentes en las calles de la ciudad. Por el contrario, el hombre y su burro cubren una ruta que los lleva alrededor del centro de la ciudad, La Candelaria, y que les permite recoger restos de comida de los restaurantes de la zona que serán con los que alimentarán a los cerdos que habitan en las fincas ubicadas en las montañas de Bogotá. Los burros son vigorosos y no tienen problemas para transi-tar por los empedrados, adoquines, vías asfaltadas, e incluso pueden ascender por el complicado camino que conduce al Cerro de Monserrate.

El burro y el bus tipifican los extremos que caracterizan a Bogotá: la juxtaposición de construcciones coloniales es-pañolas y la arquitectura contemporánea de Salmona; la presencia de un límite en el crecimiento urbano y la inha-bilidad para hacerlo respetar; los barrios modernos de las clases privilegiadas en el norte y los barrios, antes piratas, del sur; la sensación de que, en la calle, todo el mundo lo está observando, y los despreocupados devaneos de los niños uniformados que se dirigen a sus escuelas; las serpenteadas ciclorutas a lo largo de las calles de la ciudad y los peatones que se tapan sus bocas para evitar aspirar los gases del tráfico; las políticas progresistas de redistribución y el estigma de la pobreza. Me maravilla esta ciudad de clase mundial, con

cultura y educación de punta, anidada en los hermosos e históricos Andes que, al mismo tiempo, debe enfrentar los retos de ser la capital de un país violento con un desplaza-miento constante de sus ciudadanos más pobres.

Las calles están atestadas. Una ciudad de 6.7 millones de ha-bitantes, en el corazón de un área urbana que alberga cerca de 8 millones de personas. Bogotá está creciendo rápido. La gente llega todos los días desde zonas rurales aledañas, huyendo de la violencia y enfrentado la indigencia en una ciudad con un déficit habitacional de 600,000 viviendas, según al menos un observador.

El tráfico de Bogotá es famoso. Minibuses y automóviles compiten por las calles, mientras los peatones deambulan de manera azarosa y sin restricciones por ellas. La ciudad tiene tal cantidad de tráfico que limita el uso de los vehí-culos durante dos días a la semana, durante los cuales los propietarios deben buscar medios alternativos de transpor-te. También es posible movilizarse muy temprano por la mañana y por la noche, para evitar la restricción; pero en ese caso, el conductor se ve obligado a pasar el día en la ciudad, mientras su casa está en otro lugar. Ello redistribuye la demanda de transporte y parece ser un hecho cotidiano.

Como resultado de esta realidad es que creo que mis estu-diantes de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo (y seguramente todos los bogotanos) están legítimamente obsesionados con la planeación del transporte. Las estrechas calles del centro, las marcadas curvas de la circunvalar al filo de la montaña y las restricciones al vehículo particular los tienen considerando cada cambio en los planes de transporte con verdadero interés. Incluso la exitosa restructuración de los servicios de transporte que se logró con Transmilenio ha

* Para consultar una versión en inglés de este artículo visite: http://gobierno.uniandes.edu.co/docs/Bogota%20Impressions.pdf** Profesora asociada de Asuntos públicos del Evans School of Public Affairs y profesora asociada adjunta de Planeación y diseño urbanos de la Universidad de Washington.

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sido acallada por la extrema pobreza de un porcentaje de la población. El precio de un viaje por los 90km de rutas que cubre el sistema Transmileno es de COP$ 1.500, cerca de U$ 0.75, menos de un dólar estadounidense. Se trata de una tarifa fija para todo el sistema; todos los buses que funcio-nan como alimentadores son gratuitos. Entonces, los barrios periféricos obtienen servicios de transporte gratis, subsidia-dos por los pasajeros que pagan el tiquete de Transmilenio. No obstante, hay quienes argumentan que COP$1.500 es demasiado dinero, que la tarifa es incosteable para miles de personas cuyo principal medio de transporte son sus pies.

Creo que el emprendimiento es el alma de Bogotá. Justo antes de mi llegada, los vende-dores ambulantes recibieron permiso para trabajar en las calles. Nadie puede pedirles que paren su labor o que se reubiquen, tienen derecho a explotar sus medios de subsis-tencia como sea y donde sea que encuentren la posibilidad. Cuando viaje en carro por la ciudad, prepárese para que un malabarista lo entretenga, para que alguien lave las ventanas y las luces de su vehí-culo, y para que le ofrezcan accesorios para su teléfono celular. Puede ignorar los accesorios, pero si alguien lo entretuvo en el semáforo o le lavó sus ventanas, deberá rea-lizar un pequeño pago. Personalmente, entraba en pánico cada vez que alguien se acercaba al carro en el que estaba. Mi actitud típicamente estadounidense me hacía pensar ‘¿cómo se atreve a acercarse?, ¿cómo se atreve a prestarme un servicio que yo no solicité?’… Sin embargo, en Bogotá la simpatía está con esas personas emprendedoras que tratan de ganarse la vida de diversas maneras. Mientras escribo esto, la ciudad en la que vivo se encuentra debatiendo leyes de decencia civil que prohíben mendigar en las calles. ¿Qué tal si los mendigos de Seattle intentan vender artícu-los en la calle a los transeúntes?, ¿qué tal si ofrecen servicios de lavado mientras los conductores esperan en el tráfico?, ¿o si montan un acto de malabarismo para divertir a los niños de los asientos traseros? ¿Seríamos capaces de acep-tar y legalizar sus medios de subsistencia, como ocurre en Bogotá? No lo creo.

La yuxtaposición de riqueza y pobreza invade la ciudad. Sin embargo, lo que más me impactó fue la redistribución intencional, patente en la estructura de los servicios muni-cipales. Bogotá tiene seis estratos sociales bien definidos y cada barrio de la ciudad tiene asignado uno. Los servicios

públicos de los estratos altos subsidian los costos de los ser-vicios de los estratos bajos. No puedo imaginarme que unas estructuras con semejante equidad social sean implemen-tadas en EE.UU. Debajo de una estructura de este tipo, imagino, está la idea de que existen unos servicios mínimos a los que deben tener acceso todos los hogares: gas y luz en cada vivienda. O servicios del distrito como los colegios. El énfasis en la equidad social es evidente, también, en la manera como la ciudad maneja su desarrollo. Las fuerzas de empresa y del mercado son necesarias para revitalizar algunas partes de la ciudad, pero este desarrollo privado

se genera con un impuesto: el beneficiado debe pagar 30% de la valorización de su pro-piedad. Parte de su ganancia se redistribuye.

Sin embargo, ¿es esto suficien-te? Familias en la indigencia llegan cada día a la ciudad, desplazados internos en bús-queda de trabajo y vivienda. La indigencia es un problema que necesita muchísimos recursos

para solucionarse. Como lo demuestran la estructura de estratos sociales, el impuesto de valorización, las tarifas del sistema Transmilenio y la gratuidad de los alimentadores, Bogotá claramente tiene un sentido de responsabilidad y redistribución que no olvida a sus ciudadanos más pobres. En una ciudad en donde sus habitantes más pobres prefie-ren caminar porque los COP$1.500 que cuesta el pasaje de Transmilenio son mucho dinero, donde es posible comprar dos cucharadas de aceite, un cojín de champú, o una curita; ¿de dónde vendrán los recursos que se necesitan para resol-ver el problema de la pobreza? El carácter emprendedor que predomina es posiblemente una respuesta. Otra, quizás, sería la de promover un tercer sector social, sin ánimo de lucro, para el arrendamiento de vivienda. Los programas del gobierno incentivan la propiedad privada, pero no so-lucionan la indigencia.

Meses después de haber regresado a Seattle, continúo fas-cinada por mi experiencia y agradecida con la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo por la oportunidad que me brindó para aprender todo lo que he aprendido. Las contradicciones que caracterizan a Bogotá son indicativas, por un lado, de la extrema inequidad en los ingresos; pero, por otro, demuestran el optimismo de los estudiantes de la Escuela y de los ciudadanos de Bogotá y de Colombia que están seguros de que podrán recuperarse de décadas de violencia.1

1 La traducción de este artículo fue realizada por Jerónimo Duarte Riascos‚ coordinador editorial de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo.

Me maravilla esta ciudad de clase mundial, con cultura y educación de punta, anidada en los hermosos e históricos Andes que, al mismo tiempo, debe en-frentar los retos de ser la capital de un país violento.

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Durante el periodo intersemestral de 2009, la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo ofreció el curso Herramientas para el análisis de políticas públicas: política social y planeación urbana, dictado por las profesoras de la Universidad de Washington, Marieka Klawitter y Rachel Kleit. Como trabajo final, los estudiantes debían presentar el análisis de una problemática real en los temas estudiados. El lector en-contrará a continuación dos textos sobresalientes, resultado del curso.

* Arquitecta de la Universidad de los Andes. Estudiante de la Maestría en Gobierno de la Universidad de los Andes. esegura@uniandes.edu.co** Politólogo de la Universidad de los Andes. Estudiante de la Maestría en Gobierno de la Universidad de los Andes. josedaniellopez@hotmail.com1 BARDACH, Eugene. A practical Guide for Policy Analysis: The eifhtfold path to more effective problem solving. CQ Presss, Washington. 2009.2 La Cuenca del río Tunjuelo pasó de tener 1.571.059 habitantes en 2005 (equivalentes al 22,97% de la población distrital) a 1.728.488 en 2009 (23,81%). Y se estima que para el año 2015 dicha cifra ascenderá a 1.973.988 (25,05%).

Introducción

Este artículo hace una revisión preliminar del debate pú-blico sobre las causas y las posibles soluciones para el fe-nómeno de afectación ambiental de la cuenca urbana del río Tunjuelo en Bogotá. Así, este documento tiene como único propósito contextualizar la discusión técnica y polí-tica sobre la materia, en el marco de un ejercicio académico que permita mediante algunas pautas metodológicas,1 la aproximación a la construcción de políticas públicas.

Este documento consta de tres secciones: la primera es una contextualización general de la problemática; la se-gunda compila los principales factores que inciden en el fenómeno estudiado; y la tercera hace un recuento de las alternativas de solución que han sido consideradas tradi-cionalmente y propone un grupo de indicadores para la evaluación de tales alternativas.

Contextualización

El río Tunjuelo cruza el sur de la capital del país de oriente a occidente, y desemboca en el río Bogotá. A su paso atra-viesa cinco de las localidades más pobladas del Distrito Capital: Usme, Tunjuelito, Ciudad Bolívar, Kennedy y Bosa.2

La cuenca alta del río Tunjuelo cubre un área eminen-temente rural, en la cual se localizan embalses y plantas de abastecimiento que ofrecen suministro de agua a la ciudad.

Fuente información: Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá

Mapa 1. Principales afluen-tes del río Bogotá

Mapa 2. Localidades de la cuenca urbana del Río Tunjuelo

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En la cuenca media del río Tunjuelo –fotos 1 y 2–, que también es eminentemente rural, confluyen distintos espacios de gran impacto ambiental, tales como las zonas de canteras, los parques mineros e industriales del Tunjuelo, del Mochuelo y de Usme y el relleno sanitario Doña Juana.

En la cuenca baja –foto 3– se encuentran los grandes asen-tamientos correspondientes al casco urbano de Bogotá. En este sector se registran de manera más pronunciada los efectos ambientales negativos, tales como muertes por enfermedades respiratorias agudas, asentamientos ilegales sobre las zonas de ronda e inundaciones y devoluciones de aguas servidas en temporadas invernales.3

Diagnóstico

La afectación ambiental de las cuencas media y baja del Río Tunjuelo puede atribuirse principalmente a:

1 El funcionamiento del relleno sanitario Doña Juana, localizado en la cuenca media, a la altura de la lo-

calidad de Usme. Este centro de disposición de basuras impacta negativamente a la población vecina de distintas maneras:

• Emisiones de gases que generan malos olores y atraen insectos que sirven de vectores de enfermedades en las áreas rurales y urbanas de las cuencas media y baja.

• La descomposición de las basuras, evaporación y vertimiento de lixiviados.

• Emisiones del relleno sanitario que, por acción del viento, son desplazadas hacia áreas urbanas colindantes.4

2 La operación de tres complejos mineros e industria-les y de distintas canteras en la cuenca media y baja,

los cuales generan altos niveles de polución.

3 El vertimiento de residuos químicos sobre el río Tunjuelo en la cuenca baja, a la altura del barrio

San Benito –localidad de Tunjuelito–, donde funcionan numerosas curtiembres altamente contaminantes.

De manera complementaria a estas tres causas, vale la pena considerar un elemento histórico y jurídico de gran

Foto 2: cuenca media, río Tunjuelo

Foto 3: cuenca baja, río Tunjuelo

3 Consultado en http://www.acueducto.com.co4 Esta incidencia no ha sido medida aún, pero se encuentra en estudio para las poblaciones rurales cercanas que pertenecen al Distrito Capital.

Foto 1: cuenca media, río Tunjuelo

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importancia: la ocupación indiscriminada del territorio urbano durante el siglo XX no tuvo la previsión de pro-teger elementos determinantes del paisaje de la Sabana de Bogotá, tales como los cuerpos de agua.5 Cuando se expide el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital –año 2000–, la cuenca del río Tunjuelo ya concentraba actividades contaminantes que son con-sideradas dentro de la normatividad como actividades restringidas al interior de zonas urbanas.

Alternativas de solución

Históricamente, las decisiones de política ambiental para el río Tunjuelo y su cuenca, han sido concebidas frecuen-temente de manera integral, entre ellas:

1. Statu quo:

Actualmente, la administración distrital adelanta acciones dirigidas a la mitigación del riesgo de inundaciones en la ronda del río Tunjuelo, por intermedio de intervencio-nes de infraestructura que buscan canalizar el cauce de la corriente hidrográfica y controlar el nivel de su afluente en temporada invernal,6 acciones enmarcadas dentro del macroproyecto para la cuenca del río Tunjuelo. Como parte de esta apuesta, se hizo una gran inversión en la construcción de la presa seca de Cantarrana.

Así mismo, se aumentó la capacidad física del relleno sanitario Doña Juana, con el fin de prolongar marginal-mente su vida útil; esta área destinada para tal fin por el Plan de Ordenamiento Territorial resulta insuficiente en el mediano y largo plazo.

2. Cierre y reubicación del relleno sanitario Doña Juana:

Esta infraestructura diseñada para la disposición de ba-suras, hoy concentra la mayoría de los residuos produ-cidos en la ciudad y próximamente completará su vida útil. Su reubicación implica cuatro grandes retos:

a Generación de nuevas estrategias a gran escala para el tratamiento de los residuos en la ciudad; la prestación

de este servicio se traduce en acuerdos regionales sobre el tema que permita economías de escala.

b Recuperación y reutilización del suelo que hoy ocupa el relleno sanitario, con el fin de evitar que

el mismo se convierta en factor de contaminación y riesgo natural.

c Revisión de la normatividad que reglamenta la proxi-midad máxima de los rellenos sanitarios a asenta-

mientos humanos.

d Desarrollo de un gran programa educativo sobre re-ciclaje, como primer eslabón de la cadena de dispo-

sición de residuos y su factor contaminante.

3. Reubicación de las curtiembresde San Benito:

Fijar un plazo máximo para el cierre de todas las cur-tiembres ubicadas sobre la ribera del Tunjuelo; generar medidas económicas de mitigación del impacto —tales como subsidios, créditos blandos y capacitaciones para formación de nuevas empresas-; y generar alianzas inter-institucionales con municipios vecinos, el departamento de Cundinamarca y el gobierno nacional para la genera-ción de proyectos productivos limpios a gran escala para la industria del cuero.

4. Generación de incentivos para prácticas ambientalmente sostenibles por parte de los agentes económicos contaminantes:

Con el fin de disminuir el impacto de una reubicación total de las curtiembres de San Benito, de los parques mineros e industriales y de las canteras,7 generar un sistema de in-centivos económicos para que estos agentes económicos operen bajo cánones de responsabilidad ambiental:

a Reforma de las licencias mineras a cielo abierto, condicionando su desarrollo a la implementación

de proyectos que mitiguen los impactos de estas activi-dades y al seguimiento de su debida ejecución mediante acuerdos entre los gobiernos nacional y local, en aras del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del sector.

b Generación de impuestos piguvianos8 que castiguen fuertemente las emisiones contaminantes por parte

5 Ver la evolución histórica en imágenes de la ocupación de este territorio a partir de la segunda mitad del siglo XX. Consultado en http://www.acueducto.com.co/wpsv5/wps/html/swf/tunjuelo/galeria4/gal_tunjuelo.swf6 Decreto 316 de 2004 "Por medio del cual se adoptan los instrumentos para la coordinación institucional y de participación en las acciones sobre la Cuenca del río Tunjuelo". 7 En el corto y mediano plazo éstos dos últimos desafíos son inviables, dadas las licencias mineras expedidas a largo plazo por el gobierno nacional.8 Impuestos para corregir externalidades negativas; en este caso contribuyen además a reducir la cantidad de contaminación.

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de estas compañías, lo cual contribuiría a financiar otros componentes de la política pública.

c Emisión de “bonos de contaminación” que las em-presas puedan transar entre sí, de modo tal que éstas

reduzcan la contaminación bajo estímulos económicos.

El presente artículo no busca discutir las ventajas y des-ventajas de las distintas opciones de política pública, sino proponer unos criterios claros y medibles para la evalua-ción objetiva de dichas alternativas, los cuales se explican a continuación:

1. Impacto en contaminación aérea:

Bajo este criterio deben proyectarse los resultados de las distintas alternativas en materia de reducción de la contaminación aérea, provocada principalmente por el relleno sanitario Doña Juana, por los parques mineros

3. Impacto en riesgos naturales y amenazas:

Con base en la zonificación establecida en el Plan de Ordenamiento Territorial y con el fin de evaluar la efec-tividad de la política urbana establecida, se haría un se-guimiento a las zonas de alto riesgo, próximas al río y al relleno sanitario.

4. Impacto en salud pública:

Para la medición de este criterio, se analizaría la evolución estadística de las enfermedades respiratorias agudas y de las enfermedades respiratorias crónicas entre la población asentada en la cuenca del río.10

5. Impacto en seguridad:

A la luz de la Teoría de la Ventana Rota,11 se tiene que uno de los efectos deseables de una eventual intervención del área se traduciría en un mejoramiento de las condi-ciones de seguridad. Ello se mediría a partir de la evolu-ción de las tasas de homicidio, hurto a personas y lesiones personales. 6. Accesibilidad a servicios públicos:

Uno de los efectos colaterales más graves del fenómeno es-tudiado pasa por la marginalización y el empobrecimiento de las familias afectadas. La prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, energía o gas natural se da de manera ilegal o le significa al Estado gastos excesivos, re-presentados en retos anti-técnicos para la construcción de redes. Este criterio se debe medir en función de la corres-pondencia entre las áreas construidas y las zonas legalizadas y adecuadas para el asentamiento de grupos humanos.

7. Mejoramiento de los espacios públicos:

El modelo de ciudad implantado en Bogotá durante las dos últimas décadas se ha basado en la premisa de que el me-joramiento de los espacios públicos —tales como andenes, escaleras, parques, alamedas y ciclorutas— como meca-nismo altamente eficiente para la generación de dignidad, igualdad y bienestar, particularmente en los barrios más pobres. Se considera entonces deseable que la interven-ción de la cuenca del río Tunjuelo conduzca a una mayor

⁹ Consultado en http://observatorio.dama.gov.co/ 10 Mortalidad por ERA a septiembre del 2006. Consultado en http://observatorio.dama.gov.co/index.php?n1=2&n2=24&n3=243&n4=243211 James Wilson y George Kelling (1982) señalan que los espacios urbanos con mayores niveles de deterioro y abandono suelen ser los más inseguros. Esta perspectiva analítica, sumada a las difíciles condiciones socioeconómicas que enfrentan la mayoría de los habitantes de la cuenca del río Tunjuelo, ayuda a entender por qué localidades como Bosa y Ciudad Bolívar se cuentan entre las más violentas e inseguras de la ciudad.

La aplicación de metodologías para la formulación de políticas públicas permite evidenciar la complejidad del contexto en donde se enmarca el problema identificado, así como las ventajas en términos de transpa-rencia y efectividad al disponer en un mismo escenario las intervencio-nes de los distintos actores.

e industriales y por las canteras presentes en la zona. Basado en la medición de las proporciones de material particulado presentes en el aire (PM10).⁹

2. Impacto en contaminación acuática:

Se deben proyectar y evaluar los efectos al implementar las distintas opciones de política pública en la calidad del agua que fluye por el río Tunjuelo. Se plantean dos criterios específicos: el volumen de los vertimientos tóxicos arro-jados al río Tunjuelo y la cantidad de curtiembres que adoptarían prácticas limpias.

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disponibilidad de espacios públicos de calidad y a un disfrute más frecuente y cualificado de los mismos.

8. Mejoramiento en la calidad de la vivienda:

La localización precaria de la población alrededor de la cuenca del río Tunjuelo desde mediados del siglo XX estuvo precedida por usos industriales allí establecidos, en condición periférica al centro urbano de la ciudad. Por su situación geográfica, las viviendas que allí se constru-yeron no fueron vinculadas a desarrollos urbanos plani-ficados, sino a particiones de grandes porciones de tierra divididas y vendidas por lotes. Los desarrollos individua-les, sumados a los desarrollos "piratas" marcaron la pauta de la ocupación del sector. Es deseable que la calidad de la vivienda se lleve a estándares de habitabilidad, con ma-teriales seguros, construcción dirigida y correspondencia con las necesidades espaciales y funcionales de familias que suelen ser numerosas.

9. Costo económico:

El cumplimiento de este criterio puede verificarse desde:

• Viabilidad financiera de la política pública, dadas las restricciones presupuestales del gobierno de la ciudad.

• Eficiencia de las opciones de política pública, medida en términos de los costos y beneficios monetizados de las intervenciones propuestas.

Conclusiones preliminares

La aplicación de metodologías para la formulación de políticas públicas, permite evidenciar la complejidad del contexto en donde se enmarca el problema identificado, así como las ventajas en términos de transparencia y efec-tividad al disponer en un mismo escenario las interven-ciones de los distintos actores: sector público, privado, organizaciones, entre otros.

Finalmente, el tema que cobra mayor relevancia para la formulación de una política pública es la información, la calidad de la misma y su accesibilidad.

Esto adquiere valor al permitir una aproximación me-dible y comparable a la problemática planteada, que se traduce en la posibilidad de realizar el seguimien-to a las acciones enmarcadas en la política pública implementada.

Si comparamos la productividad laboral entre Colombia y Estados Unidos encontramos que, para pro- ducir lo mismo que produce un trabajador estadounidense se ne-cesitan catorce trabajadores infor-

males colombianos

* Candidata a magíster en Economía, Universidad de los Andes.** Economista, Pontificia Universidad Javeriana.1 Misión dirigida por el profesor Chenery hacia 1986, encargada de un diagnóstico y recomendaciones sobre el problema del desempleo en Colombia.2 Tomado de Grupo de Economía Laboral. La coyuntura laboral en el área metropolitana de Cali entre los años 2006 y 2007. Universidad del Valle. Nota: El índice de calidad de empleo toma valores en una escala de 0 a 100.3 Informe Nacional de Competitividad de 2007. Consejo Privado de Competitividad. Bogotá.

Los procesos de integración en el mundo han contribuido a que los países sufran las repercu-siones económicas provocadas por los cambios

estructurales que han vivido las grandes economías mundiales. Tanto países desarrollados como en vía de desarrollo han tenido que asumir el impacto directo sobre el empleo, elemento más sensible a los cambios económicos y productivos. Es así como la tendencia mundial de los mercados laborales muestra una creciente flexibilización. Partiendo de los modelos clásicos, se ha pretendido eliminar las rigideces laborales de modo que los salarios nominales y los costos laborales flotantes puedan llevar a la economía hacia un nivel de pleno empleo. Sin embargo, el aumento de la ocupación, vía reducción de costos del em-pleador, es acompañado por una caída en la calidad de los empleos generados, es decir, no se garantizan con-diciones mínimas a los tra-bajadores, como una remu-neración acorde a las labores desempeñadas, al número de horas de trabajo, al tipo de contrato y de jornada; no se establece una afiliación a la seguridad social y una protección legal, como el derecho a la representación sindical, entre otros.

En Colombia, el mercado laboral ha sido objeto de una regulación especial, por tratarse de un factor productivo determinante en la dinámica económica. Bajo un esce-nario de apertura económica, la legislación colombiana vigente hasta 1990 era demasiado rígida para lograr los objetivos de adecuación a los cambios tecnológicos y a las estrategias de adaptación al mercado internacional. Como resultado, la Misión de Empleo,¹ contratada por el Gobierno, recomendó la flexibilización del mercado

laboral, materializada en la Ley 50 de 1990 y en la Ley 100 de 1993. No obstante, la gran contracción de la producción global a finales de la década (1998-1999) tuvo grandes consecuencias sobre el mercado laboral, se presentaron tasas de desempleo del 19.8% y grados de informalidad cercanos al 61%. En aras de mejorar la si-tuación laboral, el gobierno nacional optó por poner en marcha la Ley 789 de 2002, encaminada a incrementar la tasa de empleo, ésta ha mostrado una tendencia de-creciente, pasando del 18% al 12%, entre 2002 y 2007. Sin embargo, el alcance de esta reforma no ha permitido promover mayores avances en términos de calidad.

Los resultados en materia de calidad del empleo se deben analizar a través del índice de calidad de empleo. Este índice no sólo involucra el salario dentro del análisis de la calidad del empleo sino que también tiene en cuen-ta otras dimensiones que se relacionan con el bienestar de los trabajadores. La cons-trucción del índice involu-cra las siguientes variables:

el ingreso laboral mensual, la modalidad contractual, la seguridad social y el horario de trabajo.2 Según éste, se presenta una mejoría en la calidad del empleo, pues el índice pasa de 32 a 35 en los últimos años.

La informalidad es otra manera de evaluar la calidad del empleo, en la medida en que los trabajos informales presentan una muy baja productividad. Si compara-mos la productividad laboral entre Colombia y Estados Unidos encontramos que, para producir lo mismo que produce un trabajador estadounidense se necesitan ca-torce trabajadores informales colombianos; frente a 2,5 trabajadores formales.³ Por ello, preocupa la altísima

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La calidad del empleo es fundamental en el desarrollo de políticas de largo plazo que apunten a mejorar el bienestar de los individuos den-tro del país. Un mercado laboral reglamentado, donde los derechos y deberes de empleados y empleadores sean claros y justos, generará un ambiente sano que aportará los recursos necesarios para un buen

desempeño de la economía.

proporción de empleo informal y su pobre evolución. La participación del empleo informal no ha cedido a la misma velocidad que lo ha hecho la tasa de desem-pleo, pues durante 2002-2007 éste se ha reducido en tan sólo 4%. Igualmente, la remuneración al trabajo informal es significativamente baja, tan sólo representa el 50% del salario promedio del sector formal. Por úl-timo, los regímenes de afiliación a seguridad social son inferiores, especialmente en el caso de las pensiones, en el sector informal; para 2007, el 80% se encontraba afiliado a salud, mientras sólo cerca del 10% se encon-traba afiliado a pensiones.

La calidad del empleo es fundamental en el desarrollo de políticas de largo plazo que apunten a mejorar el bienestar de los individuos dentro del país. Un mercado

cada primero de enero. Por esta razón, es importante que en la negociación anual se tengan en cuenta posi-bles errores en la proyección de los precios, que en el peor de los escenarios pueden provocar una caída en términos reales de la remuneración obtenida por los trabajadores.

b Según el Código Sustantivo del Trabajo, entre las modalidades de contratación, se contempla la po-

sibilidad de contratación por prestación de servicios. En dicha modalidad se establece que los pagos por seguri-dad social están a cargo del empleado, y en la mayoría de las ocasiones estos equivalen a un alto porcentaje de su salario. Por otro lado, los empleadores aprovechan dicha figura para contratar a sus trabajadores por periodos indefinidos, renovando sucesivamente estos contratos,

laboral reglamentado, donde los derechos y deberes de empleados y empleadores sean claros y justos, genera-rá un ambiente sano que aportará los recursos necesa-rios para un buen desempeño de la economía. De esta manera, enfrentar y buscar soluciones a este problema no contribuirá exclusivamente a mejorar el acceso y las condiciones de los trabajadores en el mercado laboral, sino que también permitirá un aumento en el bienestar económico y social del país.

Dado que los componentes de un trabajo de buena cali-dad giran en torno a las siguientes características: ingre-so laboral mensual, modalidad contractual, seguridad social y horario de trabajo; los objetivos específicos de un programa que mejore la calidad del empleo son los siguientes:

a El objetivo en materia de remuneración está di-rigido a garantizar un ingreso digno que permita

que los individuos tengan un mínimo de subsistencia. Es necesario tener en cuenta que en Colombia el ingreso laboral mensual es establecido a través de un decreto

evadiendo los costos que tendría que asumir si se le contratara bajo la modalidad de trabajador oficial. Por ello, el objetivo es fomentar el buen uso de la modalidad contratación por prestación de servicios.

c En el tema de seguridad social, el objetivo consiste en ampliar la cobertura en materia de pensiones

y salud a cargo de los empleadores. El cumplimiento de este objetivo está ligado a la ejecución del objetivo anterior, ya que tanto empleados como patrones harán sus respectivos aportes en esta materia.

d El último objetivo es propender por una jornada laboral digna, tal que garantice las buenas condicio-

nes de salud y remuneración del empleado. Es común ver en las empresas largas y extenuantes jornadas de trabajo que, si bien pueden conducir a aumentos en la producción, atentan en la mayoría de los casos contra la salud de los empleados y además no son reconocidas en términos monetarios.

Las alternativas para cada uno de los objetivos específicos descritos serían:

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a Respecto al primer objetivo se recomienda que en el corto plazo los ajustes del ingreso sigan estando

atados a la inflación. Sería deseable evaluar si efecti-vamente el salario mínimo legal cubre las necesidades básicas de los hogares colombianos. En caso de que éste sea mayor, se debe fijar una meta de largo plazo para que el salario mínimo legal vigente se acerque al salario justo. Esto teniendo en cuenta que mejorar la calidad del empleo vía ingresos no debe ir en contravía de la competitividad y sostenibilidad del sector empresarial.

b En cuanto al segundo objetivo, se debe reforzar la legislación existente sobre este asunto y moni-

torear su cumplimiento. Dicha reglamentación deberá definir claramente el tipo de trabajadores que pueden ser contratados bajo esta modalidad, es decir, que solo se puedan contratar a aquellas que se les pague por lo menos el salario mínimo más el 30% de éste, que equi-vale al pago por salud y pensión.

Adicionalmente, se debe regular el tiempo máximo que una persona pueda trabajar bajo la modalidad contractual mencionada. Actualmente, la ley estipula que estos contratos pueden ser renovados indefinida-mente. Controlar a las empresas resulta muy costoso

d La Reforma Laboral 789 de 2002 incrementó la duración de la jornada laboral y provocó una re-

ducción en el número de horas extras, además de su valor. Es necesario evitar la inestabilidad de las regu-laciones laborales, por tanto, no consideramos conve-niente modificar la reciente reforma. Por el contrario, se podrían llevar a cabo campañas educativas entre empleadores y empleados, buscando hacer conciencia acerca de la importancia de que la jornada laboral no sea excesiva. Las nuevas teorías de la administración sugie-ren que las personas no son productivas cuando traba-jan continuamente por un periodo largo de horas. Esta medida puede llevarse a cabo a través de los Consejos Paritarios de Salud Ocupacional (COPASO), que por ley todas las empresas deben tener.

Mejorar la calidad del empleo es un tema álgido que involucra varios intereses que pueden verse perjudica-dos si se pone en marcha un programa que pretenda dar solución a los problemas mencionados en un mismo intervalo de tiempo. Por esta razón, consideramos que es viable poner en marcha el programa por etapas, sin inclinar la balanza hacia un grupo específico y, de esta forma, incrementar el bienestar general. Por tanto, prio-rizaremos los objetivos propuestos.

Mejorar la calidad del empleo es un tema álgido que involucra varios intereses que pueden verse perjudicados si se pone en marcha un pro-grama que pretenda dar solución a los problemas mencionados en un

mismo intervalo de tiempo.

para el Estado e igualmente ni empresas ni empleados tienen incentivos para denunciar las infracciones de la ley, así, un cambio en este aspecto sólo se verá en el largo plazo.

c En cuanto al tema de la seguridad social, una alter-nativa viable es que el Gobierno reduzca las cargas

parafiscales (SENA, ICBF y Cajas de Compensación) para que las empresas se hagan cargo de los aportes de salud y pensión de sus empleados. Aunque en el corto plazo el Gobierno deberá asumir esta reducción de los ingresos, es más efectivo que permanecer en el actual escenario que generará costos sociales de largo plazo asociados a la provisión de servicios de salud y manuten-ción de las personas en edades mayores que no coticen actualmente.

1 En el corto plazo, se deben trabajar las alternativas b) y c) que corresponden al buen uso de la contratación

por prestación de servicios (CPS) y al aumento en la co-bertura de la seguridad social a cargo de los empleadores, así se generará un aumento en la calidad del empleo en la medida en que se controlará el acceso a salud y pensión. La alternativa d) que corresponde al control de las horas trabajadas a través del COPASO, puede ser llevada a cabo en esta etapa.

2 En un escenario de mediano y largo plazo, se deben implementar las alternativas a) y d), las

cuales propenden por un salario real acorde a los costos de vida y, así mismo, por una justa remuneración de las horas extras.

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Después de una legislatura relativamente movida que finalizó en junio de 2009 con la aprobación del Acto Legislativo N° 1 de 2009 o reforma política, de la refor-ma financiera, y del avance en tres proyectos de iniciati-va ciudadana que autorizan la celebración de referendos que abren la posibilidad de una segunda reelección pre-sidencial, regulan el acceso al agua y establecen la cadena perpetua a violadores, esta legislatura se ha caracterizado por ser poco productiva, pero sin duda muy trascenden-tal para la política colombiana (Ver gráficas 1 y 2).

El objetivo de este primer informe en EGOB es des-cribir y discutir el transcurrir legislativo durante estos meses de trabajo parlamentario a partir de julio de 2009, y analizar por qué ha sido complicado avanzar en materia de legislación de políticas. Sugerimos que la combinación de causas estructurales y coyunturales, junto con la gran incertidumbre acerca de las reglas de juego para las próximas elecciones, son determinantes para comprender el comportamiento del Congreso du-rante este periodo.

¿Es este periodo de sesiones muy dis-tinto a las pasadas legislaturas?

Cuando se observa el trabajo legislativo, el primer periodo de sesiones de la legislatura 2009- 2010 es similar a todas las sesiones entre julio y diciembre, caracterizadas por la radicación de un alto número de proyectos, comparado con el segundo periodo (la

diferencia entre los periodos debe ser más pronunciada en época pre-electoral).

Del total de proyectos radicados en este periodo, el 95% son de iniciativa legislativa y solo el 5% restante de iniciativa gubernamental. Esta participación de los proyectos del Ejecutivo es baja comparada con un promedio del 15% del total de los proyectos de su autoría. De otra parte, sólo ocho de los proyectos presentados fueron introducidos por las bancadas parlamentarias, lo que contrasta con años anteriores en los que la iniciativa legislativa de las bancadas representó un 20%.

Como muestra la gráfica N° 2, de los proyectos de ini-ciativa ejecutiva, el único aprobado hasta noviembre

A partir de este número, EGOB – revista de asuntos públicos incluirá una sección dedicada a difundir los análisis e investigaciones de Congreso Visible, el programa del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes que busca informar acerca del trabajo legislativo en el Congreso de la República.** Este espa-cio se utilizará de ahora en adelante para diseminar y publicitar una observación del comportamiento del Congreso en sus labores legislativas y de control político.

Gráfica 1. Total de proyectos introducidos en el Congreso de la República, 2002- 1 – 2009 - 1Fuente: Datos de Congreso Visible

* Directora del Programa Congreso Visible** Congreso Visible busca promover la visibilidad en los votos de Congresistas y sus partidos, a fin de que puedan ser consultados por todos los ciudadanos, a través del proyecto Votaciones Visibles. Ver próximamente en http://cvisible.uniande.edu.co

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fue el Presupuesto Nacional, que por ley debía ser aprobado a finales de octubre. Los demás proyectos si-guen en el proceso legislativo, pero no parecen tener mucho impulso, dado que tanto los legisladores como el Presidente están a la espera del pronunciamiento de la Corte Constitucional acerca de la constitucionali-dad del referendo, además del ruido que generan otros temas coyunturales (cierre del DAS y debate sobre Agro Ingreso Seguro). Esto hace que esta legislatura sea “tí-pica” en el contexto pre-electoral: los legisladores están consolidando sus estrategias de campaña y su posición en el partido para participar en las elecciones del próxi-mo año, y no tanto en el estudio y aprobación de pro-yectos que la mayoría de las veces no le dicen nada al elector común y corriente.

¿Cómo se explica el lento movimiento de la agenda legislativa?

Aunque en muchos contextos la lentitud es una caracterís-tica indeseable, en el trabajo legislativo, este rasgo debe ser evaluado con algún deteni-miento.1 Primero, la lentitud del Congreso es relativa a la velocidad de los demás ca-minos posibles para ejecutar o ver resultados de política. Generalmente, la capacidad de respuesta legislativa es muy lenta comparada con la del ejecutivo o la de la Corte

Constitucional, generando un proceso endógeno de ineficiencia del proceso de representación, ya que los ciudadanos dejan de utilizar a los legisladores como mediadores de los temas de interés nacional. Segundo, la lentitud es relativa a la percepción de necesidad de la política. Si una política se considera como urgente (vg. la crisis financiera), el costo relativo de la valoración de las prioridades del Congreso hace que los ciudadanos consideren que éste no está sintonizado con las nece-sidades del país. Finalmente, la velocidad de respuesta está asociada con las circunstancias coyunturales políti-cas del país y del Congreso, lo que a su vez condiciona las opciones de política y la posición de los legisladores frente a un proyecto determinado.

En la actual legislatura, existe consenso sobre que la discusión del referendo reeleccionista congeló la agen-da legislativa. Después de varios días de votaciones de impedimentos, de cambios de partido gracias al artí-culo transitorio de la reforma política (ver Tabla 1), de nuevas renuncias y denuncias por relaciones con para-política (ver Tabla 2), el Gobierno consiguió la mayoría necesaria para la aprobación de la conciliación en el Congreso.

A pesar del estable apoyo popular al Presidente Uribe, muchos formadores de opinión y diferentes sectores se han declarado en contra del proyecto por las po-sibles consecuencias de corto y largo plazo que sur-gen al cambiar la Constitución y el régimen político. Adicionalmente, se sugiere que en el corto plazo, se

1 Siempre existe el supuesto de parte del electorado, por ejemplo, de que los proyectos de iniciativa legislativa deben hacer un tránsito expedito y que si los legisladores lo reforman, repercutirá en un proyecto de menor calidad. Yo cuestionaría ese supuesto.

Tabla 1. Número total de legisladores que cambiaron de partidoFuente: Elaborado por la autora, con datos de Congreso Visible

Gráfica 2. Estado de los proyectos de iniciativa gubernamental, agosto – noviembre 2009. Fuente: Datos de Congreso Visible

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han dejando de lado proyectos de política pública que deben ser discutidos y que siguen sin ser resuel-tos, como aquellos asociados con el desplazamiento y las víctimas del conflicto, así como los que atañen a la crisis financiera.

Otra razón de la dificultad de aprobación de estos proyectos es su carácter político (en contraposición a proyectos de política pública o eminentemente regu-latorios), que ha generado una ola de enfrentamientos con las Cortes por las posibles inhabilidades y conflic-tos de interés. En la conciliación del referendo en las cámaras, por ejemplo, hubo días enteros de votación de impedimentos, demandas de constitucionalidad, escándalos relacionados con la compra de votos y mu-chos más que hicieron imposible que otro tema fuera discutido. Igualmente, el proyecto de reglamentación de la reforma política ha generado debates y múltiples horas de discusión, por la contraposición de propuestas de parte de la coalición de gobierno y la oposición para establecer una reglamentación justa, además de la apli-cación de estrategias políticas obvias como deshacer el quórum para dilatar las discusiones.

Finalmente, el ambiente actual en el Congreso de la República es de alta polarización. Curiosamente, el 38% de los debates de control político han sido citados por la bancada de gobierno, lo que puede interpretarse como una muestra de responsabilidad política y de independencia de los congresistas, aunque también es una forma de respaldar la gestión ministerial. No obstante, es importante señalar que el 23% de los debates fueron citados por opositores y gobiernistas

* Agradezco la ayuda de Beatriz Helena Gil, del Programa Congreso Visible, para la elaboración de este artículo.

Tabla 2. Reemplazos por investigación de relación con GAI. Cuatrienio 2006- 2010Fuente: Elaborado por la autora, con datos de Congreso Visible

en temas de interceptaciones ilegales, relaciones con Ecuador y Venezuela y presencia militar de Estados Unidos en Colombia. En las últimas semanas el debate se ha centrado en la política gubernamental de Agro Ingreso Seguro, con la seria posibilidad de moción de censura al Ministro de Agricultura.

¿Qué podemos esperar en lo que que-da de la legislatura? Una primera observación es que es importante que se entienda que el Congreso es estructuralmente lento en su accionar, y que esto no se puede cambiar.

Adicionalmente, la coyuntura preelectoral genera in-certidumbre sobre las reglas de juego, pues su discusión en el Congreso gira en torno a temas muy controver-siales: financiación de campañas y garantías electorales entre otras, en donde la minucia puede definir gana-dores y perdedores, y en donde el ganador parece estar muy claro. Entonces, puede decirse que no va a pasar mucho en términos legislativos, pero sí mucho en tér-minos políticos.

Finalmente, este será un diciembre atípico, donde, gracias a la aplicación del voto nominal y público, no veremos los conocidos “pupitrazos” para sacar adelante la agenda legislativa. Sin embargo, aunque el voto nominal brinda trasparencia a las actuaciones del Congreso, demora el trabajo legislativo, pues en toda etapa de los debates, los congresistas deben votar uno por uno la materia en discusión.*

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