Los trabajos que publicamos son de exclusivaresponsabilidad de sus autores y no represen-tan necesariamente el pensamiento de la Fun-dación Friedrich Ebert. Se admite la reproduc-ción total o parcial, a condición de mencionarla fuente y se haga llegar un ejemplar.

Democracia, Género y Equidad:aportes para el debate sobre los CONSTANZA MOREIRA

mecanismos de acción afirmativa NIKI JOHNSON

El SobreendeudamientoSoberano en Debate JORGE JAURI

Ciencia, tecnología e innovaciónpara el desarrollo PROGRAMA CIENTIS

Fragmentación Socioeconómica yDesigualdades: Desafíos para las DANILO VEIGA

Políticas Públicas ANA LAURA RIVOIR

Cancún y las Promesas Incumplidas.Los Países Pobres se Rebelan ALMA ESPINO

en la OMC SOLEDAD SALVADOR

Mercociudades y la IX Cumbre deMontevideo: La Emergencia de unNuevo Actor de la Integración Regional DANIEL CHASQUETTI

La Izquierda Uruguaya GERARDO CAETANO

y la Hipótesis del Gobierno. JUAN PABLO LUNA

Algunos Desafíos JAIME YAFFÉ

Político–Institucionales RAFAEL PIÑEIRO

Uruguay en la Región y en el Mundo: PROGRAMA DE INSERCIÓN INTERNACIONAL

Conceptos, Estrategias y Desafíos E INTEGRACIÓN REGIONAL

Notas a Propósito de los CRISTINA ZURBRIGGEN

Desafíos del NATALIO DOGLIO

Movimiento Sindical Uruguayo LUIS SENATORE

Políticas Públicas de Comunicación:El ausente imprescindible GUSTAVO GÓMEZ

Desafíos y Dilemas de la Izquierdaen la Antesala del Gobierno GABRIEL PAPA

La Asociación InterregionalMERCOSUR–UNION EUROPEA:desafíos del proceso de negociación CECILIA ALEMANY

Pobreza y desigualdad en Uruguay.Claves para el diseño de un programade superación de la pobreza extrema GUSTAVO DE ARMAS

La larga marcha hacia laigualdad social NELSON VILLARREAL

Hacia una Nueva Leyde Negociación Colectiva

¿Nuevas? Estrategias de Relacionamientoentre Empresarios y Gobierno LILIANA PERTUY

Los Retos de una NuevaInstitucionalidad para el MERCOSUR GERARDO CAETANO

¿Qué MERCOSUR necesita Uruguay? GERARDO CAETANO

¿Qué Uruguay necesita el MERCOSUR? MARCEL VAILLANT

Desafíos institucionales del MERCOSUR ALVARO PADRÓN

Mercociudades: HUGO GANDOGLIA

una apuesta al Mercosur RUBÉN GENEYRO

Apuntes y propuestas para unareforma parlamentaria en el Uruguay GERARDO CAETANO

A N A L I S I S Y P R O P U E S T A SO T R O S T I T U L O S

Los progresistas y lasestrategias de desarrollo sociala mediano y largo plazo

Uruguay 2005. Aportes en continuidad con«La larga marcha hacia la igualdad social»

NELSON VILLARREAL

A N Á L I S I S Y P R O P U E S T A S

diciembre 2005

FRIEDRICH EBERT STIFTUNG

FESUR – Representación en UruguayPlaza Cagancha 1145, piso 8Casilla 10578, Suc. Plunae–mail: fesur@fesur.org.uyhttp://www.fesur.org.uyTels.: [++598 2] 902 2938 / 39 / 40Fax: [++598 2] 902 2941

Realización gráfica integral: www.gliphosxp.comISSN:1510–964X

Nelson Villarreal DuránCursó la Licenciatura de Filosofía en la Universidad de la República, realizóestudios de Maestría en Ciencia Política y planificación para el desarrollo. Esdocente universitario, investigador asociado de CLAES y de la FPH con sede enParis. Participó durante las dos últimas décadas en el movimiento social uruguayoy latinoamericano. Ingresó al nuevo gobierno como asesor de la Dirección de laOPP de la Presidencia de la República.Realizó este trabajo como consultor de FESUR con el aval de todos los actoresinvolucrados, asimismo esto no compromete a ninguno de ellos en lasconclusiones del trabajo.

Agradezco a la Ec. Carolina Ferreira por su invalorable apoyo en el cierre de esta publicación,

asimismo a todas y todos los que aportaron al proceso de discusión y análisis.

Se sitúa la adscripción institucional a los solos efectos de referencia. Participaron en distintos momentos atitulo personal:Gobierno y parlamentaria/os: Marina Arismendi (MIDES), Danilo Astori (MEF), Eduardo Bonomi (MTSS),Carlos Viera (OPP), Pablo Anzalone (IMM), Julio Bango (Infamilla–MIDES); Carmen Beramendi (MIDES),Mario Bergara (MEF), María va Braseli (MiDeS–Proyecto Salud Bucal), Miguel Fernández Galeano (MSP),Martín García (INAU), Felix González (IMM – Desarrollo Social), Jaime Igorra (MVOTMA), Carlos Maceda(Diputados), Diana Marcos (MIDES), Mariella Mazzotti (MIDES), Lauro Meléndez (Mides), Daniel Mesa(OPP), Felipe Michelini (diputados), Christian Mirza (MIDES), Ernesto Munro (BPS), Daniel Olesker (MSP),Ana Olivera (MIDES), Sara Paysee (MTSS), Margarita Percovich (Senado), Antonio Pérez García (OPP),Luis Porto (OPP), Javier Salsamendi (Diputados), Bertha Sanseverino ( MIDES), Alain Santandreu (MVOTMA),Leonor Soria (Mides), Carmen Terra (MVOTMA), Mónica Xavier (Senado).OSC y academia: Lilian Abrascinkas (Cotidiano Mujer), Eduardo Aparicio (CFEE), José Arocena (UCU),Viviana Basanta (CLAES), Daniel Bentancor (CUDECOOP), Luis Bértola (Facultad de Ciencias Sociales),José M. Busquets (Instituto Ciencia Política), Juan Castillo (PIT–CNT), Lilian Ciliberti (Cotidiano Mujer),Gustavo De Armas (Instituto Ciencia Política), Carolina Ferreira (CLAEH), Eduardo Fernández (PIT–CNT),Pablo Guerra (Instituto Cuesta Duarte), Danilo Gutiérrez (Cudecoop), Alberto Hein (Factor S), Ma. ElenaLaurnaga (ICP), Gustavo Leal (El Abrojo), Carmen Midaglia (Instituto Ciencia Política), Nohelia Millán (PIT–CNT), Victor Minetti (Foro Juvenil), Juan P. Monteverde (Vida y Educación), Alvaro Padrón (FESUR), Fer-nando Pereira (PIT–CNT), Rafael Piñeiro (FESUR), Ricardo Posadas (ANMYPE), Beatriz Ramírez (MundoAfro), Rafael Sansiviero (FESUR), Miguel Serna (UDELAR), Andrea Vigorito (Instituto de Economía), AchinWachendorfer (FESUR).

A. INTRODUCCIÓN _____ 5Antecedentes ______ 5

Justificación y Fundamentación ______ 6

Metodología de trabajo ______ 7

B. CÓMO SE COMIENZA E INGRESA AL GOBIERNO _____ 9Políticas sociales integrales, universales, concatenadas ______ 10

Desarrollo integral: estabilidad paracrecer con inclusión social. Inversión es empleo ______ 10

Formas de desarrollar la producción y el trabajo ______ 11

Necesidad de cambios estructurales ______ 11

Participación ciudadanaestrategia política de desarrollo social ______ 12

C. GOBERNANCIA: ROL DEL ESTADO,GOBIERNO, SOCIEDAD Y PARTICIPACIÓN _____ 14

Ciudadanía y Participación ______ 15

Participación, gestión y legitimidadde las Políticas Sociales ______ 17

D. EL PROCESO ACTUAL DE LA REGIÓN _____ 19Posibilidades y límites de las estrategias

de desarrollo social de la región ______ 19

Una alternativa: la economía social ______ 21

Indice

22______ La previsión social en tiempos progresistas

23______ Universalidad y reformas de la salud en la región

26 ______ E. LA REFLEXIÓN DESDE LO LOCAL

26______ Entre la emergenciay las transformaciones estructurales

30______ Alcance de la universalización de derechos

33______ Desarrollo integral e inclusivo en lo económico–social

38 ______ F. SÍNTESIS Y CONCLUSIONES

5

a. Introducción

Antecedentes

Uruguay con su nuevo gobierno, a partir demarzo de 2005, refleja la rotación de partidosmás importante de su historia y el comienzode la instalación de propuestas largamenteesperadas. A la vez como país junto a AméricaLatina experimenta un fin de ciclo y los esbo-zos de una nueva etapa. Muchos de los go-biernos que vienen desarrollándose en la re-gión buscan decididamente nuevas propues-tas de desarrollo integral que supone una arti-culación entre políticas de inclusión social paray desde la población más pobre y un crecimien-to económico alternativo con distribución masjusta y equitativa para toda la población.

Con en el ascenso de la izquierda al gobiernoen Uruguay se avizoraban gestiones naciona-les articuladas en un eje progresista para laprimera década del siglo XXI. Asimismo el pro-

ceso de integración regional se debía apoyaren una visión de complementariedad y reci-procidad de los pueblos que pudiera ser apro-vechado a distintos niveles para construir polí-ticas globales, específicas y sectoriales. Larealidad ha sido más compleja, tanto en la con-formación del bloque regional como en la arti-culación entre nuevos gobiernos, organizacio-nes de la sociedad civil e intelectuales, en elmarco de un proyecto político que supone uncomún denominador progresista.

Desde esta perspectiva, la propuesta del pre-sente material fue retomar durante el año 2005,la idea de la «larga marcha hacia la igualdadsocial» que caracterizó el trabajo de 2004 yque nos instaló en la idea de «transición». Nosólo en la idea de la transición que significa elpaso de un gobierno a otro, sino en la transi-ción de cómo se consolidan agendas y refor-mas sociales que efectivamente no se logran

El mundo ya no es ancho,pero sigue siendo ajeno…

6

de un día para el otro y que reclaman no sólocapacidad de decisión, de implementación yde gestión, sino también de visión y resulta-dos, y en ese sentido la validez de mantener

una reflexión de diversos actores identifica-dos con un proyecto político global, aunqueno sean todos parte del gobierno o de lo par-tidario.

En la publicación de la «La larga marcha hacia la igualdad social» se esbozaron algunos conflictos que espertinente retomar al comienzo de esta segunda publicación. Dichos conflictos serán ejes de más largoplazo que la etapa de pasaje de la oposición a ser gobierno y de reposicionamiento de actores de lasociedad civil y la academia que se identifican con el proyecto político de la izquierda pero no necesaria-mente con la forma que adquiere el ser gobierno, entre los cuales se encuentran:

Construir una sociedad integrada. Se planteaba como objetivo estratégico de una fuerza progresista, elde lograr construir una sociedad integrada, basada en la lucha contra los problemas de la pobreza, lasdesigualdades y la exclusión social. Estos temas se constituirían como los pilares fundamentales de unaestrategia de Políticas Sociales, que reconociera la diversidad social y sus actores/as.

Economía y sociedad. A su vez, se señalaba que si bien el desarrollo económico era una condiciónimprescindible para lograr el desarrollo social, no es suficiente. Para lograr dicho desarrollo se consideranecesario cambios en el crecimiento y la distribución de la riqueza, asignando recursos luego de decidirdonde se van a destinar; e identificando las áreas sociales y económicas con igual capacidad y peso enel diseño de una política de desarrollo integral y sustentable para el país.

Integralidad de las políticas y desarrollo. Finalmente, y vinculado con el punto anterior, se planteabacomo uno de los conflictos, el superar la visión de subproducto de las políticas sociales que tienen conrespecto a las políticas económicas, generando nuevas sinergias sociales. El desafío es construir unpacto estructural con los actores y los ciudadanos que fortalezca el desarrollo integral.

Justificación y Fundamentación

La instalación de un nuevo gobierno provocaque todas las energías estén concentradas enel hacer cotidiano y no en la reflexión sobre lapráctica, lo que habilitó a fortalecer un espacioexterno con dichas características para inten-tar anticipar y tener un análisis prospectivo.

El hilo conductor del análisis fue pensar en unaestrategia para el desarrollo social a media-no y largo plazo, en un sentido macro de ob-jetivo político compartido por todos los actores.Analizar las políticas sociales no sólo comosubproducto de las políticas económicas, sinopensar que las políticas sociales son parte deuna estrategia de desarrollo, a la vez que noson independientes de las restricciones, limita-ciones y de las contradicciones que se produ-cen a la hora de llevar adelante una alternativa.

Se plantea como desafío permanente apoyarel análisis de los posibles escenarios de arti-

culación de las políticas sociales estructuralesy su relación con políticas de desarrollo, la au-tonomía y participación de los actores y los ciu-dadanos, como la necesaria reflexión sobre pro-tección y cohesión social en el Uruguay pro-gresista.

Desde esa perspectiva, es que se busca lo-grar la capacidad de concreción de ese objeti-vo que nos es común: que los derechos socia-les sean universales, que los productos de lasociedad puedan distribuirse efectivamente yque los ciudadanos no quedemos pasivos enese proceso sino que nos involucremos en él.Aquí entra uno de los puntos claves de la dis-cusión del 2004 y es pensar que un EstadoSocial moderno hoy, no sólo pasa por la rei-vindicación de los derechos o la postulaciónde los mismos, o que éstos sean el resultantede una estrategia unilateral, sino de una es-trategia integral que está apoyada en una vi-sión de país y en la complementariedad de laspolíticas de los actores de la sociedad, del Es-

7

tado, del mercado y del compromiso de la ciu-dadanía.

A la vez que se buscó profundizar las interro-gantes que dieron origen al análisis de las po-líticas sociales comparadas en ¿cómo se arti-culan con las políticas económicas y cuáles sonsus consecuencias?, ¿cuáles son los diseñosinstitucionales y los mecanismos de gestiónmás adecuados para la aplicación de estasnuevas propuestas?, ¿en qué medida se for-talece la emancipación y autonomía ciudada-na y social de los sectores vulnerables o seproducen nuevas dependencias? Sin embar-go, aún no se han llegado a respuestas niformulaciones contundentes. Más aún el nue-vo escenario que implicó asumir ser gobiernoen Uruguay, tanto desde dentro como desdefuera de los actores de la izquierda, conllevala emergencia de contradicciones contenidasy visiones contrapuestas sobre cómo se res-ponden estas preguntas en el proceso detransformaciones planteadas.

Siendo que los puntos de partida y las restric-ciones son distintas en cada país de la región,pero mantienen desafíos comunes ante la po-breza, la exclusión y la búsqueda de un de-sarrollo alternativo, la mirada comparativa si-gue siendo muy importante en las estrategiasde desarrollo nacional de la era progresista.Ahora ya no solo para aprender desde Uru-guay sino para analizar la propia experiencia ycompartirla.

Asimismo, analizar el cómo se estáimplementando una estrategia de desarrollo

social en un sentido macro de mediano y largoplazo en relación con actores de la sociedadpermite una comprensión de los déficit y de losaciertos que se están dando y que reclaman desistematización en agendas y políticas.

Metodología de trabajo

Las expectativas que se generan con un nue-vo gobierno, tomando en cuenta los aprendi-zajes de la región, permitió el profundizar unespacio de reflexión local que a partir de lapropia práctica y el aporte de la visión compa-rativa en ejes sustantivos como ser: desarrollointegral, participación–ciudadanía, impuesto ala renta–renta básica, economía–empleo–tra-bajo, transversalidad de servicios sociales bá-sicos y universales, entre otros. Dicho espaciofacilitó el análisis de los primeros pasos del Plande Emergencia y la necesaria reflexión de unaestrategia de desarrollo social que ayude a lainstalación de transformaciones en Uruguay amediano y largo plazo.1

En tal sentido, se buscó proporcionar un es-pacio de análisis político que se focaliza sobreejes temáticos como desafío para las estrate-gias de desarrollo social del país, a la vez quepermita, a los nuevos gobernantes, un dialogoy valoración crítica con personas de referen-cia en la sociedad civil y la academia como unaporte al primer y segundo año de gobierno ya los procesos cambiantes en la región.

Algunos de los ejes que se plantearon para ladiscusión, que siguen en parte abiertos, son:

1 Como se plantea en la conclusión de la publicación «La larga marcha hacia la igualdad social», resultante del proyecto FESUR2004, que tiene nuevos elementos a fines del 2005 y principios del 2006. «Este documento, que incluye parte de un procesode investigación sobre lo que ha sucedido en la región desde que se instalaron los últimos gobiernos (Lagos, Lula, Kirchner),conjuntamente con la identificación de algunos ejes de discusión para la formulación de una estrategia de desarrollo social enUruguay, pretende ser un aporte o insumo a la discusión más práctica que se deberá realizar en la transición, en los primerosmeses de gobierno de Vázquez, tanto por los equipos que asuman responsabilidades gubernamentales como por los actoresde la sociedad civil que demandan y aportan en la agenda ciudadana, social y económica para lograr una propuesta dedesarrollo más integral, sustentable y participativa. Un nuevo gobierno, con mayorías parlamentarias, deberá de igual formaplantear marcos de gobernabilidad con el sistema político y sobre todo gobernancia con actores sociales y económicos paralograr los objetivos que se propone. Asimismo implicará el desafío de reposicionamiento del sistema político y de los actoressociales y económicos en función de objetivos y agendas sustantivas respaldadas por la ciudadanía para la ampliación yradicalización de la democracia social y el desarrollo integral, a los efectos de que se comiencen a superar las múltiplesexclusiones y desigualdades que se han instalado en la sociedad uruguaya de las últimas décadas».

8

¿qué significa una estrategia de desarrollosocial integral?, ¿qué implica la participaciónciudadana en la construcción de las políticaspúblicas sociales?, ¿qué relación existe entrela implementación del impuesto a la renta y larenta básica o ingreso ciudadano?, ¿qué rela-ción entre la economía, el empleo y el trabajoen una estrategia de desarrollo social?, ¿quétransversalidad de servicios sociales básicosy universales son necesarios para que efecti-vamente se logren los resultados buscados?¿qué sistema de protección social y seguridadsocial es mas inclusivo e igualitario?

El espacio, desarrollado en FESUR, tuvo comocentro la necesidad de acompañar, debatir,evaluar y enriquecer la política del nuevo go-bierno en algunos ámbitos de las políticas so-ciales, a través de un grupo regular de perso-nas que de manera informal debatían en for-ma crítica y abierta sobre el macro de los dis-tintos conceptos de las políticas sociales.

Supuso un espacio para el pensamiento re-flexivo, con capacidad crítica para no quedaratrapados en la inmediatez y ser una canterade ideas e intercambio para los distintos acto-res, para poder transitar la densidad de loscambios que tienen múltiples procesos, y quea su vez deben ser visualizados a la hora deconstruir instrumentos tanto de gobierno comode reposicionamiento de los actores en la so-ciedad. Así en esto se visualiza la necesidadde los denominados grupos «think tanks» paradistintos niveles de construcción de políticas.

Otro punto que se tuvo en cuenta fue la nece-sidad de generar complementariedades paralograr los objetivos, que generan conflictividad,a la cual consideramos que este espacio pudodar capacidad de reflexión dialógica y tensa ala vez, sin evadir la contradicción lógica de laetapa en que se concretó. El lugar propio delespacio no fue la relación entre el gobierno yla sociedad civil, que se dio o no en otro lugarsino un marco posibilitador del análisis e inter-cambio de ideas sin la confrontación de los lu-

gares sociales que emergieron al ganarse elgobierno por la izquierda.

Por tanto, en la medida que los gobiernos vana ser evaluados de acuerdo al impacto quetengan, las dificultades y logros dependen nosolo de las acciones sino de cómo se sopesanlas decisiones y con quienes se busca lograrsu concreción. Reflexionar este proceso es loque legitimó el espacio. El Uruguay progresis-ta muestra muchos de los conflictos que se vie-ron en la región, pero su originalidad puedeestar en cómo se resuelven.

En este trabajo se recoge parte de los resulta-dos de las jornadas de análisis y un seminariocon invitados extranjeros, quedando la respon-sabilidad de las afirmaciones y conclusionesen el autor. La metodología de participaciónfue de mesas redondas con carácter reserva-do, a los efectos de posibilitar las confianzasnecesarias. Tuvo cuatro momentos sustantivos,uno primero antes de comenzar el gobiernoen el que se perfilaron las líneas estratégicasen desarrollo social que tendrían la/os actua-les ministra/os de Desarrollo Social, Economía,Trabajo y el Director de OPP. Asimismo, seexpuso la visión de los sindicatos, de las ONGsy de la Universidad. Luego se realizaron dosjornadas que mostraron las posibilidades y lí-mites que se encontraban los que comenza-ban a gobernar y el posicionamiento de losactores en relación a objetivos, expectativas yestrategias. A mitad de año se realizó un se-minario con expertos internacionales para in-corporar la reflexión de los países que teníanlos que ya llevaban dos o tres años de gobier-nos progresistas en el desafío de instalar unaestrategia de desarrollo social alternativa al mo-delo de los 90. Finalmente, se realizaron dosjornadas posteriores a la discusión del presu-puesto, con el Plan de Emergencia en marchae identificación de posibilidades y límites enun escenario encaminado al Gabinete Socialcomo marco de articulación entre la emergen-cia y el largo plazo de las políticas sociales.2

2 Ver participantes en página 2.

9

b. Cómo se comienzae ingresa al Gobierno

El marco en que se instala un espacio de aná-lisis y reflexión es la identificación de priorida-des y objetivos de mediano y largo plazo en elpasaje del «QUÉ» al «CÓMO» de la estrategiade desarrollo social. La pregunta estructurantefue ¿cuál debe ser la relación entre posibilida-des, iniciativa y oportunidades para que hayadesarrollo integral en la implementación depolíticas sociales que se reinstitucionalizan convoluntad y consenso político pero en conflictorespecto a su diseño?

Desde esta perspectiva, rescato alguno de lospuntos destacados de las intervenciones rea-lizadas por algunos integrantes del actual go-bierno, antes de acceder al mismo, en dondese da la pauta de las líneas estratégicas y de-safíos en desarrollo social que tendrían la/osactuales ministra/os de Desarrollo Social, Eco-nomía, Trabajo y el Director de la Oficina dePlaneamiento y Presupuesto. A su vez, se se-ñalan algunos aportes en esta línea, realiza-dos en el mismo encuentro por integrantes dela sociedad civil y la academia.3

3 reunión realizada el 15 de febrero de 2005 como punto de arranque de la propuesta.

10

Plantea la necesidad de contar con políti-políti-políti-políti-políti-cas sociales integrales, universales,cas sociales integrales, universales,cas sociales integrales, universales,cas sociales integrales, universales,cas sociales integrales, universales,concatenadasconcatenadasconcatenadasconcatenadasconcatenadas.

Afirma que se debe no sólo asistir a los queestén en la emergencia social, sino hacerlospartícipes y protagonistas de un proceso decambio.

Señala la importancia de fortalecer el entrete-jido social, «entrelazando» el Plan de Emer-gencia Nacional (PANES) con las políticas so-ciales, y con todas las instituciones y organis-mos, para no superponer esfuerzos, ni recur-sos humanos y económicos.

Se detallan los siete componentes básicos delPlan de Emergencia:

a. Ingreso Ciudadano, o renta básica. Se cons-tituye como ingreso monetario pero a la vezingreso al sistema. El Estado le da los ins-trumentos para luego poder salir por suspropios medios y a la vez, compromete alprotagonista a cumplir con algunos dere-chos que tiene –pero que hoy todavía nosabe que los tiene, u otras veces ha olvida-do cómo se ejercen esos derechos–, comola educación (tanto del protagonista comode su familia, la concurrencia a los locales

de enseñanza primaria o de enseñanzamedia), la atención primaria de salud y elcontrol permanente de médicos, y a su vezel trabajo comunitario.

b. Trabajo por Uruguay, como experiencia la-boral, con un ingreso mayor que el Ingresociudadano, como incentivo al trabajo tran-sitorio.

c. Plan Alimentario, inicialmente se van a man-tener comedores y merenderos, pero conel objetivo de erradicarlos.

d. Plan Sanitario, como la Atención Primariade la Salud, siendo parte de los compromi-sos mutuos de los protagonistas del PANES.

e. Situación de los tugurios, asentamientos ypensiones; trabajado en conjunto con el Mi-nisterio de Vivienda, Ordenamiento Territo-rial y Medio Ambiente.

f. Personas en situación de calle, ampliaciónde los hogares diurnos, hogares que admi-tan familias, personas en situación de vul-nerabilidad.

g. Escuelas de contexto crítico, buscandoincentivar los «éxitos» en índices de repe-tición.

«POLÍTICAS SOCIALES INTEGRALES, UNIVERSALES, CONCATENADAS».Marina Arismendi [Ministra de Desarrollo Social]

Concepto de desarrollo integral, balancean-do aspectos económicos y sociales, no su-bordinando la política social a la política eco-nómica, sino que son dos aspectos que de-ben desarrollarse juntos, desde la orientaciónfundamental de la conducción a poner en prác-tica por el gobierno no habrá una política so-cial subordinada.

Plantea el abordaje del tema social desde dosperspectivas: una es la perspectiva de urgen-cia o emergencia , y otra es en el mediano ylargo plazo, el estructural, el que genera con-diciones de larga duración en la sociedad. Esabsolutamente fundamental tener claras lasdos perspectivas, y encontrar cuáles son lospuentes entre una y otra.

Creación de un Ministerio de Desarrollo Social,para atacar institucionalmente las graves fallas

de las políticas sociales en el Uruguay hasta elpresente: falta de coordinación, deficienciasinstitucionales, vacíos, superposiciones eineficiencias que la han caracterizado.

Situación económica del Uruguay con esca-so margen de maniobra, y la necesidad dedemostrar que un gobierno de izquierda tam-bién puede ser riguroso desde el punto de vis-ta fiscal.

Plantea la necesidad de generar un gran im-pacto de confianza en la fase inicial de ac-ción del gobierno, ya que cuenta con pocosrecursos y debe elegir bien sus prioridades.

Estabilidad para crecer con inclusión social,buscando generar las posibilidades necesa-rias y suficientes para abordar con perspecti-va de mediano y largo plazo los cambios es-

«DESARROLLO INTEGRAL: ESTABILIDAD PARA CRECER CON INCLUSIÓN SOCIAL.INVERSIÓN ES EMPLEO.» Danilo Astori [Ministro de Economía y Finanzas]

11

tructurales que tendrán que llevar adelante elconjunto de áreas relacionadas con la socie-dad uruguaya.

Contar con mayores inversiones como unaherramienta fundamental de política social,desde la cual se puede pensar en mejorar lavida de los uruguayos, con más y mejor traba-jo. Inversión es empleo.

Modificación del sistema tributario, con tresorientaciones:

criterio de justicia: lograr un mayor apegoentre el sistema tributario y la capacidadde los uruguayos para pagar impuestos

criterio de eficiencia: menor número deimpuestos

criterio de coherencia: con el objetivo decrear más y mejor trabajo

En el centro de esta reforma estará el impues-to a la renta de las personas físicas, buscandomejorar el equilibrio entre tributos directos eindirectos.

Plantea que la mejor política social es el traba-jo, la política de desarrollo social en última ins-tancia, está vinculada al trabajo, y a la vez estávinculada al desarrollo económico del país;como responsabilidad clara del gobierno.

Una de las prioridades del Ministerio estaráen los cometidos de la Dirección Nacional deEmpleo, si bien se podrán impulsar políticasactivas contra el desempleo, «el trabajo segenerará como el resultado del desarrollo depolíticas productivas, comerciales, de lareactivación económica del país.»

Una de las posibilidades que se plantean esla ley de cooperativas, que permite combatirel cierre de fuentes de trabajo con participa-ción de los trabajadores y utilizando fondosde desempleo.

Maneja la posibilidad de utilizar los fondos delSeguro de Desempleo para mantener empre-sas.

Creación y fortalecimiento de la pequeñaempresa y micro empresa, rejerarquizando ycomplementando los programas existentescon cooperación del exterior para el desarro-llo de microcréditos que permitan sostener lasempresas así creadas, y a la vez buscar ge-nerar ámbitos tripartitos con representantesdel gobierno, de los trabajadores y de la pe-queña y mediana empresa.

Se buscará encontrar formas de desarrollarla producción y el trabajo, para que de estaforma las políticas sociales puedan ser com-plementarias y no compensatorias de todo elproceso.

«FORMAS DE DESARROLLAR LA PRODUCCIÓN Y EL TRABAJO.»Eduardo Bonomi [Ministro de Trabajo y Seguridad Social]

Plantea la existencia de contraposiciones fal-sas en su gran mayoría, entre política social ypolítica económica, entre política social yasistencialismo, entre política social universaly focalizada, entre políticas sectoriales yglobales, entre políticas destinadas a sectoresde riesgo y que excluye a otros sectores, entrejóvenes y viejos, entre pobres e indigentes.

Una estrategia de integración social de la so-ciedad uruguaya, no debe perder de vista el

objetivo central y de largo plazo. Una socie-dad integrada implica el combate a la pobre-za, el combate a la discriminación, el comba-te a la desigualdad, a través de instrumentoseconómicos como la distribución equitativadel ingreso y la redistribución del ingreso, víala tributación, vía el gasto público y vía la se-guridad social.

Plantea la necesidad de concebir un plan so-cial integrador y permanente, más allá del PA-

«NECESIDAD DE CAMBIOS ESTRUCTURALES.»Carlos Viera [Director Oficina de Planeamiento y Presupuesto]

12

4 Síntesis de lo expuesto por Lilian Celiberti de ANONG con aportes de otros integrantes.5 Síntesis de lo expuesto por Juan Castillo, integrante del secretariado del PIT CNT.6 Síntesis de lo expuesto por Maria Elena Laurnaga, Instituto de Ciencia Política.

NES, que signifique la creación del empleo ytener una proyección económica acorde con eldesarrollo, con niveles de inversión y empleoque permita que las personas tengan atenciónde sus problemas más allá de la asistencia.

«Se trata de tender puentes. Tender puentesentre lo económico y lo social, tender puentesentre el corto plazo y el largo plazo, tenderpuentes entre el desarrollo local y el desarro-llo nacional, tender puentes entre lo sectorialy lo global.»

Entre los desafíos en el corto plazo se encuen-tra el hecho de que el PANES no se conviertaen un «acostumbramiento» de ciertos secto-

res al asistencialismo, o que genere derechosadquiridos que luego sean demandados sin unacontraparte de esfuerzo de los individuos porsalir de esa situación. Tener en cuenta la efi-ciencia de dicho Plan, que se identifique la po-blación objetivo, y que se acceda a ella en tiem-po y forma. A su vez, considerar que si no serealiza adecuadamente la formalización de lainclusión, se pueden generar «bolsones» de in-formalidad.

No perder de vista la necesidad de los cambiosde estructura, «porque a la larga si no se cam-bian las estructuras no vamos a generar los cam-bios que la sociedad uruguaya requiere».

ONGs4

Se consideran a las políticas sociales comoparte del desarrollo social de un Estado mo-derno, no sólo restringidas a las del trabajo,sino que deben ser articuladas en el eje dederechos mucho más amplios, que tienen quever con los derechos de la ciudadanía, losderechos de la infancia, de la adolescencia,los derechos de las mujeres, etc.

La participación ciudadana es una estrategiapolítica de desarrollo social y ciudadanía queinvolucra a todos los sectores, y supone in-versiones en recursos humanos y mecanis-mos de comunicación, para generar partici-pación a todos los niveles.

Se plantea como gran desafío de este gobier-no el involucrar en el proceso a la gente y atodas las energías disponibles en el procesode cambio, para así convertirse en el gobier-no de la innovación.

PIT–CNT5

Considerar el tema de la desocupación, la cualavanza en niveles etarios (jóvenes) y a nivelde género (mujeres). Vinculado con esto, seencuentra el deterioro del salario y del ingre-so. También la negociación colectiva y liber-tades sindicales, para mejorar las condicio-nes laborales.

Universidad6

La Universidad tiene que cumplir un rol deUniversidad del Estado, para que lo que seproduzca en la Universidad esté conectadocon un proyecto de Estado. Esto está vincula-do, con la formación profesional universitaria,aproximándose a un mundo que tiene urgen-cias, con un ámbito de formación de profesio-nales y de ejercicio académico. La Universi-dad debe reformarse y modernizarse a sí mis-ma, mirando para un proyecto de Estado y unproyecto de país.

La gobernanza como modelo de gestión don-de los otros, la sociedad civil, los que no es-tán en el gobierno, son condición necesariapara que funcione. Tiene que haber un rol degobierno que integre como función de gobier-no el papel de algunos actores de la sociedadcivil, generando un cambio en el modo de go-bernar.

El territorio pasa a ser un factor clave, se debecontar con recursos societales, instituciona-les, organizacionales, que están distribuidospor el territorio y que no se controlan de lamisma manera. Se deben superponer los ma-pas del país sectorial (el país de los ministe-rios, de las políticas sectoriales: salud, edu-cación, vivienda, seguridad, etc.), con un mapaterritorial.

«PARTICIPACIÓN CIUDADANA ESTRATEGIA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL».Integrantes de la Sociedad Civil y la Academia

13

Desde el punto de vista de los futuros integran-tes del gobierno, coinciden en una visión dedesarrollo integral, en donde se articulan tan-to los aspectos económicos y los sociales, sinque uno este subordinado al otro, sino bus-cando «puentes» entre ellos, y vinculación dela política social con el trabajo y el desarrolloproductivo. A su vez, consideran prioritarioconstruir una política social integradora, queincluya tanto la perspectiva de corto plazo,como puede ser el Plan de Emergencia, conpolíticas de largo plazo de combate a proble-mas sociales estructurales como la pobreza yla exclusión social. También señalan la impor-tancia de la participación de los distintos acto-res en el diseño de estas políticas y el rol delos ciudadanos en apropiarse de las mismascomo protagonistas del cambio.

La estrategia de gobierno pretende superaruna visión de Política Social subordinada en elsentido que la política social esté únicamenteconcebida para corregir los malos efectos quegenera una política económica equivocada,sino por el contrario que esté integrada a unaestrategia de desarrollo equitativo.

Los integrantes de la sociedad civil y la acade-mia, reafirman la concepción de las políticassociales como parte del desarrollo integral dela sociedad, vinculándose a los distintos sec-tores productivos e integrando la visión secto-rial del país con una visión de tipo territorial.Asimismo, consideran clave el diálogo social yla participación ciudadana en esta estrategiade desarrollo integral, involucrando a los dis-tintos sectores de la sociedad civil, generandoun cambio en el modo de gobernar.7

7 Ver: «El Progresismo y la Ampliación Democrática: Un campo de Disputa por el Poder de Representación de lo Popular y loDemocrático. Una aproximación a las relaciones entre el gobierno progresista y la sociedad civil en Uruguay desde unaperspectiva regional comparada», Rafael Sanseviero, Fesur, diciembre 2005.

14

La preocupación sustantiva de los actores es-tuvo en el cómo pasar de la emergencia a laprotección social integral, pero la interrogantede fondo parece ser: ¿qué rol deberá tener elEstado y qué rol deben cumplir la economía yla sociedad en la construcción de las políticasde desarrollo social?

En el 2004 el diagnóstico de la ingenieríainstitucional del Estado uruguayo era una altafeudalización, fragmentación brutal por loparticularista y partidizada que se había trans-formado en la gestión de todas las políticascondicionando al nuevo gobierno. Esta reali-dad se busca superar en el 2005 primero conun objetivo político que se plantea en las gran-des reformas, en la formulación del presupues-to nacional, la iniciativa del Compromiso Na-cional y los Consejos de Salarios. El liderazgode transformación del Estado parece estarhabilitado por la rotación de partidos, puesto

que ha ganado un partido con mayorías sufi-cientes para no tener que negociar pactos conotros como supuestamente era el problema quetenían blancos y colorados. El Encuentro Pro-gresista tiene hoy problemas internos de cómova a negociar algunas cosas pero sigue mos-trando un liderazgo fuerte para tomar decisio-nes y la capacidad de formular el objetivo polí-tico jerarquizado.

Respecto a una estrategia de desarrollo socialy particularmente a las políticas sociales, al-gunos actores plantean, la falta de claridad enel objetivo planteado, si es el Plan de Emer-gencia o la formulación de un nuevo sistemade protección social, quien toma la decisión ycómo se transversaliza en la estructura delEstado la gestión de las políticas. Esto se veretroalimentado por la lógica de las inercias yel cuerpo real y no ideal del Estado vigenteque se ha comenzado a cambiar.

c. Gobernancia:rol del Estado,

Gobierno, Sociedad yParticipación

15

El otro nivel es la cuestión centralidad – territo-rialidad. No hay posibilidad hoy de aplicar políti-cas sin, por una lado tener una articulación na-cional, con una característica de articulación en-tre lo económico y lo social, y por otro lado laterritorialidad, actores de la sociedad con lasestructuras municipales y nacionales que van atener que estar transversalizadas justamentecon un objetivo político y con gestores que ten-

gan capacidad de trabajo en red, si no, no fun-ciona. El tema de la ingeniería institucional o dela gestión de las políticas depende de objetivospolíticos, de gestores que tengan capacidad detomar decisiones, transversalidad y articulaciónentre territorialidad y actor central, y ahí es ne-cesario ver cuál será el rol del ciudadano: ¿esun mero receptor, o un mero beneficiario o unsujeto de derechos y compromisos?

Teniendo en cuenta que la necesaria reforma delEstado no será de un día para el otro, hay que valo-rar, entre otros aspectos:

Si el peso de las inercias se visualizan en laestructura del Estado, y si las formas decomplementariedad entre Estado–sociedad ci-vil y Estado–Estado pueden adquirir una lógicapolítica distinta en un periodo de gobierno .

Si se logra un marco de diálogo, de capacidadde reflexión en el caso podemos visualizar nu-dos de conflicto, que deban generar capacidadde reposicionamiento en todos los actores, tan-to del Gobierno como de la sociedad, para lo-grar la capacidad de ver las posibilidades y lí-mites de una estrategia de desarrollo social.

La discusión que se ha posibilitado como masacrítica, permitiría habilitar la demanda o la bús-queda de que el Gobierno instale otras instan-cias de diálogo Estado–sociedad civil o Estado–Estado.

Hasta que no se logre transversalidad Estado–Estado y Estado–sociedad civil, no se transfor-

Ciudadanía y Participación

La izquierda política hoy se convirtió eninstitucional ocupando el gobierno, instalandopreocupaciones vinculadas a la expectativa designos rápidos en cuanto al nuevo relaciona-miento entre el Estado y la sociedad civil. Tan-to quienes tienen responsabilidades políticascomo la misma estructura tecnoburocrática delEstado, se han imbuido de un nuevo estilo queconlleva un foco de conflicto con la larga tradi-ción de opositora y dinamizadora de la socie-dad.

Hoy en Uruguay estamos frente a un nuevoescenario de institucionalidad política de iz-quierda, frente a una sociedad civil que ha cam-biado: diversa, heterogénea, asimétrica, quebusca ser voz, participar pero no sabe comoreposicionarse al no ser parte del gobierno perosi del objetivo político macro. Por tanto, un ele-mento básico será complejizar el análisis. Lasmiradas deben ser tan complejas y tan diver-sas, que tiene que haber un análisis del dise-ño de las políticas y de poder incorporar esacomplejidad, más allá del necesario pragmatis-mo del gobernar.

ma en capacidad de palanca para generar elcambio de las inercias.

Múltiples escenarios están mostrando quevisualizar desde los distintos actores, dificul-tades y conflictos, reclaman instancias de ne-gociación, para que se procesen de maneradistinta. Debe reconocerse la interlocución delos actores.

El reposicionamiento ha llevado a que no semidan ahora de la misma manera los actores,que en la búsqueda de conquistar el Gobier-no. Las alianzas de agenda no tienen que versolamente con circunstancialidades de acce-so a los Gobiernos.

No perder la posibilidad de transformar la ciu-dadanía y que la ciudadanía sea un actortrasformador. Desde esta visión, hay que plan-tearse cómo se rescata desde un lugar distin-to, a los actores de la sociedad, para que trans-formen efectivamente la sociedad.

16

En la medida que el tema de la participaciónestá incorporado, se toma como uno de losgrandes ejes del programa de gobierno: la de-mocratización de la sociedad y del Estado.Y no significa solamente la desconcentracióndel Estado, sino que implica un proceso efecti-vo de democratización de la sociedad, se trans-forma en conflictivo a la interna del espectroprogresista y de la sociedad uruguaya.

Esto hace a una integralidad que está entrelas políticas sociales, entre la política econó-mica y la política de democratización. Lajerarquización de la participación como algoestratégico, es uno de los ejes principales delprograma a cumplir por la fuerza política y porlos actores sociales, no un aspecto secunda-rio o parcial. Implica afrontar las debilidadesque existen hoy en cuanto a la participaciónsocial, y transformarlas positivamente. Hay quepensar en una transferencia de poder, desa-rrollar una estrategia, que en temas de emer-gencia no sólo focalice sino que se integre conpolíticas universales. Los temas de salud yeducación son claves en este plano, como par-tes de un proceso de cambio estructural. Sibien puede haber peligro de institucionali-zación, también es cierto que el movimientosocial, si no tiene ámbitos en los cuales puedaactuar se enfrenta a demasiados obstáculos,a demasiadas dificultades para desarrollar unnivel de fuerza mayor.

En este ámbito, es importante la relación quese abre entre el gobierno y el movimiento so-cial. Se desea que esa relación, aunque estésignada por el conflicto, sea constructiva, por-que de ella depende que un proyecto de trans-formación sea sustentable; uno de los proble-mas es cómo armar mecanismos de partici-pación sustentables.

Por tanto se debe generar una nueva cultu-ra, que vincule al Estado y a la sociedad civil ala democracia participativa. Y esto es un temade capacitación y formación permanente, yaque implica determinar cómo nos educamos einformamos para ello. Debemos cambiar esti-los de convivencia y perspectivas de la gente.Y aquí entramos en el tema de la comunica-

ción social, para posibilitar la construcción deuna cultura distinta que no ha encontrado aúnlos catalizadores que generen las sinergiasnecesarias.

Otro problema es cómo enfrentar las contra-dicciones del reclamo de la sociedad y los gru-pos corporativos, que son muchas veces losque están más cerca de la izquierda y de lasautoridades del gobierno. Modificar estas cues-tiones, por ejemplo en la salud donde hay unatrama de corporativismo muy fuerte, implicagestar nuevos actores que hoy no están inci-diendo, y que en este caso concreto son losusuarios del sistema de salud.

Para la mayoría en este proceso de transfor-mación, las dimensiones étarias, de género yraciales son una deuda histórica de este país,no sólo como categoría de análisis, sino comoparte de esa construcción que nos debemosdar como sociedad civil organizada, como partedel nuevo gobierno y de la intelectualidad, yque también tiene que ver con la pobreza cró-nica y con la emergencia social para no redu-cir el tema a la mera materialidad.

Para algunos participantes si pensamos en elPlan de Emergencia y en las tradiciones cultura-les de nuestro pueblo, la gente se encuentra conun nivel de esperanza fuerte, de expectativa nue-va, que no debe perderse. Cuando en el ’88 / ’89se hicieron los planes para la descentralizaciónde Montevideo, hubo un momento que se dijo«basta de discutir qué», «discutamos cómo», yde ahí salió el documento 6 que hace centro entodos los temas de la participación y la descen-tralización (entendida como imprescindible). Sinembargo el pasaje de lo local a lo nacional gene-ra realidades nuevas que no pueden serextrapoladas como se ha visto en la región.

En el Plan de Emergencia pueden ser impor-tantes los Consejos que puedan gestarse encada departamento, para priorizar cuáles sonlos problemas más significativos. Eso no sepuede definir desde una estructura centraliza-da desde Montevideo y no se puede definir sólodesde el Estado, reclama de una nueva parti-cipación de la sociedad.

17

Participación, gestión y legitimidad delas Políticas Sociales

En general las políticas sociales están mal vis-tas en nuestro país, porque tradicionalmentehan sido mal usadas y políticamente manipu-ladas, pero son una modalidad posible en unproyecto de desarrollo. Para el mejoramientode la legitimidad de las políticas sociales, seplantea incorporar a todas las políticas públi-cas principios básicos tales como:

Coparticipación o representación de sec-tores de la sociedad civil dentro de las po-

líticas. La participación genera efectos másallá de la restricción de recursos, pero hayque darle un canal. (Por ejemplo los pre-supuestos participativos).Fortalecimiento de la transparencia de laspolíticas públicas. (En Río Grande–Brasilse puso una cláusula sobre la «responsa-bilidad social de las políticas públicas»,obliga a que toda política estatal, no sólola que aparece bajo el término política so-cial, dé cuenta de cuál es su aporte, su con-tribución a la sociedad).Coordinación de los organismos del Esta-do con el Ministerio de Desarrollo Social,

En la experiencia de descentralización y par-ticipación en Montevideo, uno de los proble-mas que se dieron fue la dualidad entre Jun-tas Locales y Consejos Vecinales. Es impor-tante tener esto en cuenta frente a la preocu-pación de que en este período, el proyecto enel interior del país se base en Juntas LocalesElectivas, que puede significar reproducir re-presentación partidaria local.

Se advierte el peligro de caer en la transfor-mación de los centros comunales en solo ser-vicios desconcentrados. También surgen pro-blemas de liderazgos autoritarios y no demo-cráticos a nivel barrial y de los mismos cen-tros comunales.

El PIT–CNT tiene una responsabilidad paraaportar en el tema de la participación, desdelos plenarios intersindicales. También hay unaexperiencia rica de intersociales en el interiorde las movilizaciones por los plebiscitos na-cionales. Asimismo las formas alternativas departicipación social, como las instituciones re-

ligiosas y sociales con arraigo local en todoel territorio

Otra experiencia fuerte y muy positiva de par-ticipación es la del BPS, en cuanto a la partici-pación de los sectores sociales en la Direc-ción del aparato del Estado. No es contradic-toria, sino que apunta a algunas de las debili-dades que existen en cuanto a la descentrali-zación como participación territorial de labase, la que se enfrenta a un conjunto de tra-bas, y si no tiene mecanismos de incidencia anivel de la conducción va a encontrar gran-des limitaciones.

Es necesario tomar, en cuenta en las formasde gobernar, las dificultades de gestión y re-sistencia a los cambios en algunos sectoresde la Universidad de la República.

La experiencia de Brasil con un Consejo don-de las organizaciones sociales se fueronaglutinando, fue una herramienta importanteal comienzo del gobierno de Lula, y puedeservir como ejemplo.

VALORACIÓN DE EXPERIENCIAS PREVIAS DEPARTICIPACIÓN DE LA IZQUIERDA EN EL GOBIERNO

Vincular la visión de desarrollo con inclusión y participación implica que hay que dar unadiscusión mientras se implementan las políticas condicionadas por la forma en que se encuen-tra el aparato Estado, se gestiona el territorio, y a la vez como se relacionan hoy Estado ysociedad. El cambio de objetivos políticos como de gestión y el descentralizar encontrarángrandes problemas si no hay un plan estratégico de integración distinta a la actual.

18

para resolver el tema de su transversalidad(puede ser que es una ventaja y a la vezun problema).Precisar las relaciones entre emergencia ydesarrollo. Tener en cuenta los diagnósti-cos realizados, sistematizarlos, realizar un«balance social» sobre la deuda social acu-mulada, previo a la intervención. Esto per-mitirá identificar metas que competen a dis-tintos organismos sociales.

Estrategia de comunicación para la legiti-mación del Plan de Emergencia a nivel dela opinión pública, teniendo en cuenta quelos tiempos de aplicación no van a ser losmismos que los tiempos políticos.Identificación de la población objetivo. Pre-cisar los conceptos y las variables para pre-ver la intervención.Implementación de sistemas de monitoreode impacto.

19

Retomando el aporte de la región en el apren-dizaje de la formulación de estrategias de me-diano y largo plazo en los gobiernos progre-sistas se visualizan algunos núcleos comunesque desafían la conformación de una estrate-gia estructural de desarrollo social. Son dedestacar los ejes que se entrecruzan en laconstrucción de una política de desarrollo in-tegral: desarrollo social–empleo–trabajo–pre-visión (protección–seguridad social)–economíasocial, salud y educación.

El análisis de expertos en políticas sociales,a mediados del 2005, permitió visualizar con-flictos, aciertos y errores, pero sobre todoprioridades que van estructurando incremen-talmente un paradigma mixto en transiciónque aún no muestra si consolidará o no pro-cesos de desarrollo con crecimiento y distri-bución equitativa de forma activa y progresi-va.

d. El procesoactual

de la Región

8 Economista , con doctorado en la Universidad de Paris III. Profesora adjunta del Instituto de Economia de la Universidad Federaldo Rio de Janeiro, en donde da clases a graduados y post–graduados. Trabaja con política social, diseño de programassociales de combate a la pobreza, evaluación de impacto de programas sociales, desigualdades y mercado de trabajo.

«POSIBILIDADES Y LÍMITES DE LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO SOCIAL DE LA REGIÓN».Lena Lavinas8 [Brasil]

Plantea las posibilidades y los límites de lasestrategias de desarrollo social en la región,reflexionando sobre temas de redistribución,concentración del ingreso y patrimonio de losrecursos. A su vez, cuestiona cómo hacer paragarantizar niveles elevados de inversión so-cial.

Señala la existencia en la región de los llama-dos Programas de mínimos sociales, entrelos que destaca como ejemplo:::::

Beneficio de Prestación Continuada: con-siste en que todas las personas ancianasque viven con familias donde el ingreso percápita es menos de la mitad del salario mí-

20

9 Simultáneamente se da el fenómeno de privatización de los servicios públicos. Los contratos permitieron que las tarifas subanmás rápidamente que la tasa de inflación. Esto se debe al hecho de que se cambiaron las tarifas, antiguamente se teníantarifas que eran proporcionales al tipo de consumo. Con la gestión de los mínimos sociales se crea la tarifa social, se puedegastar un mínimo y se paga muy poco. Pero los pobres consumen mucho, porque tienen equipamientos ineficientes.

nimo, pueden recibir un salario mínimo pormes. Indica que este beneficio empieza atener real impacto redistributivo en Brasil,ya que si se retira este beneficio, la pobre-za pasa en Brasil de 33% a 45%, de la po-blación. El impacto es muy grande porqueel valor del beneficio es alto y por el alcan-ce de la cobertura («todo anciano pobre»).

Bolsa Familia: es un programa de mínimossociales que se está sosteniendo con unatransferencia de ingresos muy pequeña, deun promedio de 70 reales (U$S 25) paracada familia. Señala que si bien hay 6 mi-llones de familias que reciben este benefi-cio, no hay ningún impacto redistributivo.

Con respecto a este punto, señala que unode los problemas es que se habla de lapobreza como un fenómeno circunscriptoa una cuestión de ingresos, para lo cualse van a garantizar valores mínimos detransferencia. Esto lo que hace es transferirpara los más pobres (bajo muchas condi-ciones), un mínimo de supervivencia pararegular de forma estática la pobreza. Y estolo considera grave, porque lo que se nece-sita son posibilidades de redistribución.Plantea que lo estudiado en Brasil, y losanálisis del IDE del programa Jefes y Jefasde hogares en Argentina, entre otros análi-sis desarrollados en otros países, muestranque esos programas, por el tipo de diseño,por el valor del promedio del beneficio, notienen gran impacto, a la vez que los recur-sos, escasos, tampoco van para las inver-siones locales.

En lo referente a la gestión de la lucha contrala pobreza pueden entenderse dos dimensio-nes:

Una dimensión de la gestión social de ries-go es que se hacen programas que tienenun perfil residual, con pocos recursos y conuna serie de condiciones. Pero basta quela gente mejore un poquito su vida, esté porencima de la línea de pobreza para quetenga que salirse del programa. Se estásiempre en situaciones de más focali-zación, dificultades de selección de los

más pobres dentro de los pobres, y se ter-mina sin medios para evaluar los resulta-dos, los verdaderos defectos que tienenestos programas. En su opinión, los gobier-nos de Latinoamérica, están cada vez máscomprometidos con este concepto de lagestión social de riesgo del Banco Mun-dial: garantizar a los más pobres, mediosde supervivencia dentro de una economíade mercado.9 Garantizar a la gente un mí-nimo para que puedan resolver los proble-mas de las fallas del mercado, lo que impli-ca: la economía de mercado tiene que fun-cionar, y se tienen que reducir los riesgosde las personas, pero también las fallas demercado.

Otra dimensión de esta política es, garanti-zar a los más pobres acceso a los acti-vos. Pero el riesgo del crédito es muy gran-de, entonces las políticas de microcréditospara los pobres intentan llegar a los quepuedan ofrecer alguna seguridad, el reem-bolso mensual debe ser automático, desueldo o beneficio. Quienes tienen accesoal microcrédito, son exclusivamente los an-cianos con derecho a una jubilación. En elsector Salud, se resume en garantizar a losgrupos más vulnerables, por algún tiempo,un mínimo social muy bajo, cada vez másdesvinculado de otros precios reguladoresen el mercado en general, y sin garantizarningún tipo de inversión social.

Finalmente plantea una serie de dificultadesa los cuales se enfrentan los gobiernos deLatinoamérica, los cuáles enfrentan muy pocaautonomía para tomar decisiones. Por unalado se encuentra el tema de la redistribución,la cual no está en las agendas internaciona-les ni en las nacionales y hay que pensar enmecanismos de generarla, frente a una diná-mica de reconcentración de los ingresos muygrande. Por otra parte, no hay política de vi-vienda, de saneamiento básico, no hay diná-mica de mercados de trabajo. Insiste que esnecesario canalizar energías, debates, recur-sos, mayor integración, para colocar en laagenda la cuestión principal de la redistri-bución.

21

10 Director de la Maestría en Economía Social, Universidad Nacional de General Sarmiento (Argentina). Economista. Co–coordinador de la Red de Políticas sociales urbanas URBARED. Coordinador de la Red de Investigadores Latinoamericanosde Economía Social y Solidaria (RILESS)

11 La economía es una construcción social, histórica, no un fenómeno natural invariante.

«UNA ALTERNATIVA: LA ECONOMÍA SOCIAL».José Luis Coraggio10 [Argentina]

La economía11 es el sistema que se da unasociedad, para definir, movilizar, distribuir, ges-tionar y organizar recursos, con el fin de satis-facer trasgeneracionalmente las necesidadeslegítimas de todos los miembros de esa socie-dad o comunidad. Las necesidades legítimasimplican un proceso democrático de discusión,evaluación y valoración, de las pretensionesde necesidad de los distintos miembros de lasociedad. Por otra parte, la característica detrasgeneracional indica que somos responsa-bles no sólo de satisfacer las necesidades delos actuales miembros de la sociedad, sino tam-bién de las futuras generaciones.

Señala que para resolver las necesidades dela sociedad, la propuesta del mercado total esla que últimamente ha predominado, y es laque ha generado destrucción, polarización ydesintegración social, empobrecimiento, des-empleo y precarización del empleo. Esta pro-puesta vino acompañada de las políticas so-ciales focalizadas en los más pobres: no ga-rantizar derechos universales, sino asistir a losmás necesitados. Los procesos de revolucio-nes tecnológicas de la información y definanciarización y globalización de los merca-dos, dieron como resultado la autonomizaciónde la economía respecto de la sociedad.

En contrapartida, de esto afirma que surge lapropuesta de Economía Social (o solidaria):es una economía que produce otra sociedad,más igualitaria, más equitativa, donde la ecua-ción entre libertad e igualdad se resuelva ade-cuadamente, donde haya lugar para las ini-ciativas, pero que estén garantizados los de-rechos humanos de todos los ciudadanos yque el Estado (democrático), se haga cargode eso. La propuesta en la cual se ubica dice:sociedad sí, pero sin la política y el Estado,será imposible..... Sin los recursos políticos y laposibilidad de movilización de recursos quetiene el Estado, sin las funciones de cambiode normatividad que tiene que impulsar el Es-tado, sin los cambios en la política fiscal, sinla producción de bienes públicos, es muy difí-cil que lo podamos hacer sólo con ONGs, con

Organizaciones sociales de base, se necesi-tan los dos elementos.

Indica como el objetivo inmediato garantizarla subsistencia de todos y esto debe estar in-corporado en la estrategia política. Para ello laforma más fácil y eficiente es la redistribuciónde ingresos: reorganizar el sistema de salud,el sistema de educación, los sistemas de ali-mentación y de seguridad, dar subsidios mo-netarios a los más pobres. Una redistribuciónbásica universal implica modificar la políticafiscal, recaudar a los que más tienen, y podergenerar los recursos para esto. A su vez, hayque volver a pensar en una reforma agraria, enuna reforma del sistema financiero, encararuna política fiscal que fomente que el capitalpase de la forma especulativa, a la forma pro-ductiva. También señala la importancia decambiar el sistema educativo, ya que el siste-ma vigente forma gente dependiente del Esta-do, de un trabajo asalariado, y no desarrollacapacidades de creatividad autónoma.

Plantea poner en marcha un Programa deDesarrollo de una economía social y solida-ria, basado en las viejas formas de las coope-rativas, y con nuevas formas, generando nue-vas redes, centrada en el trabajo asociadoautónomo de la lógica del capital, en lo quehace a la producción. Esto incluye la gestiónparticipativa de los recursos públicos, porqueestos son gestionados de modo democrático,que se decidan las prioridades y se participeen la gestión continua.

En esta línea, se encuentra la idea de generardesde los niveles locales, subsistemas de pro-ducción y reproducción, a partir de las nece-sidades locales, poner en marcha un procesode desarrollo endógeno. . . . . Estos sistemas lo-cales o regionales, necesitarán algún tipo deprotección que no la puede dar solamente elEstado nacional, prohibiendo la importaciónde determinados productos, hará falta sobre-todo protección cultural..... Los intereses parti-culares, la solidaridad y protección mutua re-sultan funcionales a intereses cuya legitimi-

22

12 Un ejemplo concreto fue el de las redes de intercambio solidario, las redes de trueque, que mostraron que a partir de iniciativaslocales se puede difundir una verdadera institución de la economía solidaria, y generar hasta una moneda local, controlada porlos mismos participantes y que sólo se pueda usar en las redes locales nodos de trueque, y por lo tanto alimenta esa sinergia,por la que mucho miles (llegaron a ser un millón) satisfacen necesidades que el mercado capitalista no atiende, aplicandocapacidades de producción y organización que ese mismo mercado no valora, comenzando con grupos relativamente chicosy de personas que se encuentran cotidianamente y pudiendo extenderse a redes de redes.

13 Sociólogo, doctorado en la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica14 Según la OIT: (el desempleo: se estima para 2005 un 12,8 % tanto en Argentina como en Uruguay, y menos en el caso de

Chile. Si tomamos el caso de la mujer separadamente, las tasas son bastante más altas que el promedio de las masculinas,llegando a un 17 % en Argentina y a un 15% en Uruguay. En los estratos más bajos, la desocupación es más aguda. Evoluciónde los salarios: los salarios reales en Industria, en Argentina 2000–2003, bajan de 96% a 76% como índice, en Chile estánbastante estancados en esos tres años y en Uruguay de 102% a 79%. (Con bajos salarios es imposible financiar pensiones,o un nivel de Seguridad Social elevado). Cotización a la Seguridad Social: en Argentina en el año ’90 bajan de un 62% a un 48%promedio, y en Chile del 80% al 6 % entre el ’90 y el 2000.

15 Las pensiones del sistema anterior se reajustan una vez por año.

«LA PREVISIÓN SOCIAL EN TIEMPOS PROGRESISTAS».Jaime Ruiz –Tagle13 [Chile]

dad debe ser democráticamente establecida.Por tanto, la cuestión de los valores debe ne-cesariamente entrar.12

Con respecto a las políticas progresistas, señalaque no pueden ser focalizadas socialmente, diri-gidas a los pobres e indigentes. Deben recupe-

rarse las bases programáticas de los derechosuniversales. Las políticas públicas debe recu-perar su carácter pluriclasista. Se debe contarcon un programa democrático para el desarrollode la economía social, de la economía pública ypara la economía empresarial.

En primer lugar, plantea que si bien se sostieneque los sistemas de seguridad social está en cri-sis, existe un conjunto de factores que antece-den a estos sistemas, y que afectan a la Seguri-dad Social:

a. Cambios demográficos: envejecimiento cre-ciente, gran aumento de las personas que pa-san la edad legal de la jubilación, gran dismi-nución de los nacimientos.

b. Problemas del mercado laboral: altas tasasde desempleo, incremento de la informalidad,bajos salarios, alargamiento del tiempo dedi-cado a los estudios. Todo esto, contribuye adisminuir el número, la frecuencia y el montode los aportes a la Seguridad Social.14

c. Problemas socio–políticos: gran resistenciaal cambio por parte de sectores sociales po-derosos, favorecidos por sistemas de Seguri-dad Social constituidos en otros tiempos.

d. Problemas socio–culturales: incorporacióncreciente de la mujer al mercado de trabajo,mayor movilidad geográfica a nivel nacionale internacional (de manera que el cuidado delos ancianos a cargo de las familias, se hacecada vez más difícil).

e. Costos crecientes de la salud asociados alaumento de la tecnología médica.

Plantea que cualquier reforma de la seguridadsocial debería tener en cuenta estos factores decrisis, ya que los mismos afectan a todos los sis-temas.

Con respecto a la experiencia chilena: : : : : Chilefue pionero en América Latina en las reformas ala Seguridad Social, el cambio se hizo en 1981.Era un esquema de tres pilares: un pilar solida-rio básico, un pilar contributivo obligatorio y unpilar contributivo voluntario. Este sistema pre-tendía llegar a la gran mayoría de la población ysustituir totalmente al sistema anterior.

Señala como logros de la experiencia chilena:::::

Sistema unificado: avances hacia la equi-dad pasan por la unificación de sistemasevitando la dispersión.

Pago de pensiones en el nuevo sistema:indexadas mensualmente, a través de unaunidad contable («Unidad de Fomento») re-ajustada mensualmente15.

Las Administradoras han mejorado su ges-tión, bajando significativamente el costo de

23

16 Doctor en Ciencia Política. Master en Administración Pública. Lic. en Sociología.

«UNIVERSALIDAD Y REFORMAS DE LA SALUD EN LA REGIÓN».Federico Tobar16 [Argentina]

Señala que es posible identificar componen-tes comunes en políticas y propuestas que ad-quieran características de un nuevo paradig-ma de políticas sociales, el cual propone «elacceso universal a servicios y productos decalidad homogénea otorgados en base a prin-cipios de ciudadanía». Dicho paradigma sedenomina del Universalismo Básico.

Dentro de esta propuesta, el UniversalismoBásico en Salud, debe comenzar con un aná-lisis de la carga de enfermedad del país y enfunción de esto se deben desarrollar protoco-los para cada nivel de atención, y lograr con-sensos. A su vez, se deberían diseñar kits deinstrumental e insumos necesarios, y realizarcompras centralizada, y distribución directa acada servicio en tiempo y forma. Por otra par-te, se debería contar con un sistema de infor-mación, monitoreo y evaluación, que permitamedir el impacto epidemiológico.

Plantea el modelo de gestión clínica. . . . . Se cuen-ta con tres niveles de gestión: de sistemas(macrogestión), de servicios (mesogestión) yclínica (microgestión). La gestión clínicainvolucra la mayor parte de los recursos quese utilizan en el sector, entonces tenemos queavanzar en definir cómo se trata al paciente.En esta perspectiva se debe:

Proclamar la gratuidad de las prestaciones.

Fortalecer el primer nivel de atención (losPuestos de Salud). A medida que se mejorala capacidad de respuesta de este primernivel, disminuye la demanda en el segun-do. Los hospitales universitarios y especia-lizados se van a poder dedicar a lo que leses propio, (los casos que tendrán que aten-der serán muchísimos menos, y los aten-derán mejor), y los recursos van a alcan-zar.

administración, y a su vez, los beneficiosligados a los aportes ha generado más con-ciencia y responsabilidad en la gente encuanto a realizar aportes oportunamente.

Los Fondos de Pensión han contribuido aldesarrollo nacional, a través del financia-miento de algunas políticas (de vivienda,de concesiones de obras públicas).

En lo referente a las falencias de la experien-cia chilena, , , , , señala:

Exclusión: Cerca de un 50% queda afuerade los niveles mínimos de protección.

Se deja de lado toda forma de solidaridadintrageneracional o intergeneracional.

Los costos de administración siguen sien-do muy altos.

Rentabilidad: la rentabilidad neta promediodisminuye considerablemente, y para lossectores más pobres estamos en el ordende un 5%. Por lo tanto aspirar a grandesjubilaciones o pensiones, es una ilusión.

El costo para el Estado ha sido muy ele-vado: 4,2% del PBI en los últimos veinteaños.

Las inversiones de las AFP, no benefi-cian a las pequeñas y medianas empre-sas, que son las que generan más em-pleo y un 30% de los recursos está en elexterior.

La concentración económica y de poderde decisión es alta y se ha acentuado.Tres administradoras tienen el 79% de losafiliados. El 72% de los activos son gran-des consorcios nacionales e internacio-nales. Los trabajadores organizados notienen ningún poder en la administraciónde sus ahorros previsionales.

Esta reforma careció de legitimidad des-de el origen, fue hecha sin discusión du-rante la dictadura. Es muy importante quelas reformas se hagan con mucha legiti-midad social, con discusión parlamenta-ria y organizacional.

24

La interrogante que podría sintetizar losaportes de la región: ¿somos capaces, den-tro de una perspectiva de mediano plazo,veinte años, una generación, cambiar nues-tras sociedades, a tal punto de promoveruna redistribución estructural? Desde estaperspectiva, se señala:

Las dinámicas culturales, son muy impor-tantes. Tenemos que buscar solucionesque respondan a nuestras características,y cada vez hay más convergencia macroentre los países de América Latina a pesarde la crisis que tiene el MERCOSUR.

Las políticas emergenciales, también sonpolíticas estructurales. Y los diseños que tie-nen, van a tener impactos muy grandes parala consolidación de otras políticas sociales.

El discurso de las diferencias crea diferen-cias, crea serie de problemas de acceso yde oportunidades. La cuestión es: cuálesson los mecanismos que reproducen lapobreza.

Esto tiene que ser evaluado, analizado,porque lo más importante es la dinámicade integración, de inclusión social, estadinámica de creación de autonomía porel trabajo. Porque el mercado de trabajotambién reproduce desigualdades, hay quegarantizar dinámicas de redistribución.

Relación entre la política y las propues-tas. Para alguna/os tenemos que construirotra economía, tenemos que construir máscooperativas, más mutuales, mostrar quela gente puede resolver el problema delhábitat organizándose, cooperativamente,

17 En Argentina no hubo ningún reclamo de los piqueteros en temas de salud.

Garantizar el instrumental, que se tenganlos insumos. El mejor incentivo para los pro-fesionales de la salud, es permitirles traba-jar con las herramientas adecuadas.

A su vez, plantea la necesidad de cambiar unmodelo cultural. . . . . Esto requiere por un lado,definir políticas de Estado que garanticen elacceso a todos y los cuidados adecuados,asumir que se trata de un objetivo público.Implica cambiar el modelo de atención, inten-tando desmercantilizar: los servicios, es decirque estos puedan ser prestados por el sectorpúblico y si se quiere por el sector privado,pero no configurando un mercado. Por otraparte, requiere cambiar el sistema «perverso»de incentivos, las relaciones de poder, las re-laciones entre el cuerpo médico y los labora-torios. Finalmente, también se necesita gene-rar que la gente se apropie del derecho a lasalud, promoviendo el control ciudadano, ge-nerar espacios de poder popular.17 En cuantoa la participación de los trabajadores, lograrconvencer del cambio, es uno de los elemen-tos claves.

Finalmente, señala los logros del Programa«Remediar» (Argentina), como ser:

En un mes, distribuyendo medicamentosgratuitamente a todos los Centros de Saludde primer nivel (5789 en ese momento),estos aumentaron en un 25% la cantidadde consultas.

En tres años, en la Provincia de Buenos Ai-res, la demanda en consultorios externosde los hospitales, bajó el 62%.

El incentivo para que los ciudadanos con-sulten donde deben, radica en la gratuidadde la prestación y en llevarse la medica-ción en el servicio de manera integral tam-bién gratuita.

La Provincia sacó médicos de los hospita-les, para ponerlos en el primer nivel de aten-ción.

Se ha conseguido un control social muyintenso. Es el programa social con mayorparticipación de voluntarios (tres mil) quehacen control social. Esto se organiza a tra-vés de dos ONGs, Cruz Roja y Cáritas.

25

resolver el problema de la salud, de otramanera. Acá emergen tanto en lo positivola respuesta a que todos los que viven enun territorio deben ser incluídos, pero tam-bién emergen las dificultades para gene-rar una estrategia de desarrollo que efecti-vamente dé cuenta de un proceso de in-

clusión progresiva. Porque de lo contrarionos quedamos en políticas sociales bom-beros, y lo que necesitamos es una visua-lización más abarcativa y este es el grandesafío de las estrategias de desarrollosocial.18

18 Ver «Políticas Sociales. De la emergencia a la trasformación social» Montevideo, diciembre 2005. Sobre conferencia interna-cional «Las políticas sociales de los gobiernos progresistas: entre los planes de emergencia a social y la transformaciónemancipatoria de la sociedad» (Argentina, Brasil, Venezuela, Uruguay y Berlin–Alemania) Casa Bertolt brecha y FundaciónRosa Luxemburgo.

Algunas constantes en la región:

a. Estrategias de lucha contra la pobreza y laexclusión permanente, lo que ha generado bu-ques insignia de corto plazo.

b. Reformulación de la Salud, con carácter uni-versal.

c. Reformulación de la Previsión Social, para lainclusión básica.

d. Formas de economía que generen sociedady redes productivas, que aten a lo local y alterritorio en la inserción regional y global.

e. Desafío de las políticas públicas de hacer delos derechos sociales y la igualdad básica labase de un nuevo modelo, que permita en-frentar las inequidades entre sectores socia-les y territorios para generar desarrollo alter-nativo.

26

A lo largo del año 2005, emergieron conflictosy propuestas en distintos tiempos: antes deacceder al gobierno, en la etapa de posiciona-miento de la nueva administración, inmediata-mente de haber asumido y en la configuraciónde lo existente. Algunos de los conflictos a ar-ticular en lo macro han sido los siguientes:

1. Entre la emergencia y las transformacio-nes estructurales: estrategias de desarro-llo social en distintos planos.

2. Alcance de la universalización de derechos.Lo básico e integral de la previsión–protec-ción–seguridad social–salud–educación.

3. Desarrollo integral e inclusivo en lo econó-mico–social: las cadenas productivas y losmecanismos de una economía que forta-

e. La reflexióndesde

lo local

lece la integración social y la participaciónde los actores económicos y sociales ensu desarrollo.

Entre la emergencia y lastransformaciones estructurales

Sobre la emergencia y las transformacionesestructurales19, se debe pensar en el corto ymediano plazo. Entre la agenda social del nue-vo gobierno y las expectativas críticas de ac-tores sociales y académicos emergieron a dis-tinto nivel los temas estratégicos, la nuevainstitucionalidad (MIDES), la articulación de losministerios sociales (que confluye en el Gabi-nete Social) y el rol de las organizaciones so-

19 «Progresismo y alternativas de desarrollo social. Entre la emergencia y las transformaciones de fondo» N. Villarreal, Brecha,30 de julio de 2004.

27

ciales y los ciudadanos en la construcción de lapolítica pública social. De igual forma la inmedia-tez que implicó el comienzo de la implementacióndel PANES fue altamente jerarquizada en las dis-cusiones de los actores y la opinión pública, tam-bién su distinción posible o no del rol que deberácumplir el MIDES y la transversalidad social enel gobierno y con la sociedad.

Estrategias de desarrollo y Políticas Sociales

Las características estructurales del caso uru-guayo son que la composición y la distribución

del gasto social es mayoritariamente de carác-ter corporativo, ya que se estructura a partirde la Seguridad Social. Si se entiende que elobjetivo de las transformaciones en el largoplazo (más allá de atender las urgencias a cortoy mediano plazo en el cual todas las políticaspuedan estar involucradas) debe tender a unmodelo de Estado Social al nivel de los de-safíos de la democracia social hoy en el mun-do, en tal sentido una de las estructuras a re-formar en forma más inmediata (desde el pun-to de vista del gasto y de la estructurainstitucional) es la salud y luego la educación.

Antes de acceder al gobierno se visualizaba quese enfrentan dos tareas históricas: priorizar laagenda social y la democratización social.

El tema del desarrollo social debía vincularse alde estrategias y planes estratégicos en otrasáreas, a los efectos de aprender de los fracasosy de los éxitos (tanto en el caso regional, en lonacional como en el área privada y no guberna-mental). Lo prioritario es determinar el proyectode desarrollo social y cuáles son sus ejes. Paraello algunas cuestiones importantes a tener encuenta son: crear otro sistema de relaciones que

Políticas sociales: transformaciones de fondoy complejidades

Lo que está en juego para la izquierda es laconstrucción de una nueva sociedad. El temade la atención a la emergencia tiene su ver-dadero lugar, si al mismo tiempo estamos pen-sando y trabajando eficazmente en el terrenomás amplio de las transformaciones de fon-do y de las políticas sociales como tales (quees bastante más amplia que la del Plan deEmergencia).20

La inclusión social es un largo proceso, quesupone recorrer etapas: no se debe identificar

inclusión con determinado ingreso «genuino»en pesos.21 Si bien son dos temas que se li-gan (es muy difícil pensar que una persona enindigencia esté incluida), no basta con salir dela indigencia para estar incluido. Aparece comoun riesgo que la mirada desde las políticassociales esté focalizada en la indigencia; si bienes un deber ético, fundamentalmente es unproblema político. La indigencia es pobrezacrónica, es marginalidad, es exclusión, con tra-yectorias de varias generaciones en algunoscasos, y no se va a revertir en dos años. Hayproblemas estructurales por resolver, a lo quese suma la fragmentación existente, con laperspectiva de crear condiciones para que es-

20 «Políticas Sociales. Por una estrategia integral para el desarrollo» N. Villarreal. Brecha 9 de julio de 2004 .21 El tema de las rutas de salida ha quedado muy identificado en este momento a la salidas del Plan de Emergencia, y muy

específicamente al Ingreso Ciudadano, tema que tendrá su climax al finalizar el PANES a mediados del 2007.

tenga que ver con una nueva legitimidad, conuna nueva ciudadanía, reconquistar ciudadaníaperdida, y el tema de calidad de vida (que enUruguay ha afectado a muchos sectores, no sóloen los indigentes).

Desde una postura se plantea la necesidad dedescomponer la visión de desarrollo social alargo plazo en proyectos de corto plazo. Y enestos términos ante el segundo año de gobierno,situar el Plan de Emergencia, y articular deman-das y urgencias de ciertos sectores, en el corto,mediano y largo plazo.

28

tos sectores puedan a futuro tener un lugar deprotagonismo y participación en el desarrollo.

Para abordar un problema complejo no pue-den existir planes fragmentados sin un troncocomún sustantivo. Debería darse entonces ladiscusión –que debe ser permanente– acercade cómo se integran o se articulan esosplanes unos con otros, en función de la pobla-ción objetivo. La emergencia va a entrar en unproceso en el que se deberá estar atento a lasformas como se irán vinculando los problemas

de pobreza, fragmentación, marginalidad yexclusión con las rutas de salida, para no que-dar atrapados en un círculo vicioso.

En cuanto a la sustentabilidad de las políti-cas y de los plazos corto y largo, se conside-ran riesgos en materia de estrategias para eldesarrollo social, la necesidad de estar per-manentemente monitoreando el Plan de Emer-gencia, y el peligro de que el Ministerio de re-ferencia lo convierta en un fin en sí mismo.

CONCEPTO DE ASISTENCIA Y DESARROLLO SOCIAL

Cuestionamientos e interrogantesal comienzo del PANES

Uno de los principales problemas que se se-ñala del Plan de Emergencia es el tema deldiseño y la conceptualización del mismo: lafocalización en los más indigentes y el plazoque tiene para su finalización. Se señala quefocalizar en los indigentes tiene una fuerte de-bilidad política de construcción de legitimidadcon los sectores pobres y los sectores medios.A su vez en un plazo de dos años no se puededar una ruta de salida al núcleo duro de la ex-clusión. La complejidad y gravedad de la crisisen Uruguay es grande, y esto va a reclamarque el Plan de Emergencia tenga más de unaetapa, y se debe ir evaluando el proceso y lasmúltiples rutas de salida e integración diversaa construir.

Con respecto a la población objetivo y la cober-tura del PANES, por las condiciones de exclu-sión no es tan fácil llegar a la población objetivodestinada al Plan de Emergencia, por lo quehay que evaluar constantemente cómo llegar aella. Uno de los principales desafíos para el2006 es cómo hacer para que no se superpon-gan esas políticas y lleguen todas a los mismoslugares, y no queden otros lugares sin ellas.

En cuanto a la visión de los integrantes delPANES con respecto a estos cuestionamientos,los mismos señalan que el Ministerio de Desa-rrollo Social empieza con una función especialde articulación y coordinación en territo-rio. En experiencias con organizaciones socia-les en el interior del país, los integrantes delPANES plantearon el tema de las políticas uni-versales y estructurales, y lo que es el Plan de

Abordar el tema del desarrollo social vinculadoa las políticas sociales de emergencia, suponeuna complejidad a partir de condiciones con-cretas, de hacinamiento, sanitarias, de nutrición,de educación de los niños y de las madres; decondiciones psicológicas y psicosociales; y decondiciones de inserción económico–social, demarginalización y de exclusión (aparecen comotemas específicos a discutir la pobreza infantil,adolescentes demonizados por la sensación deinseguridad ciudadana y el problema de la so-ledad de los adultos pobres mayores de 65años). Se debe crear todo un proceso pedagó-

gico –que es político, social y técnico–, pararevertir procesos de perdida de derechos so-cio–económicos.

Existe una diferencia entre la emergencia quesupone la asistencia como algo muy paliativoy circunstancial, y la asistencia como dere-cho. La asistencia como derecho existe y tie-ne que ver con la seguridad social y con laprotección. No involucra sólo a los sectoresindigentes, sino a la mayoría de la población.Y esto en la mayoría de los países forman par-te de una política de derechos que no esasistencialismo.

29

Emergencia, así como las funciones del Minis-terio –el énfasis en la territorialidad de las ac-ciones–, de los organismos intervinientes del

Estado, de la sociedad civil y de los actores(protagonistas del programa).

RUTAS DE SALIDA A DISTINTOS NIVELES Y SECTORES

22 MIDES tiene la responsabilidad de coordinar y convocar al Gabinete Social, pero también participa en el ámbito de la ComisiónSectorial de Seguridad Social de OPP, en la que se integra BPS, ministerios de Trabajo, Economía y Salud Pública, generándosedistintos espacios de interacción para la reformulación de las PPSS.

El PANES está dirigido a la extrema pobreza y lamayor crítica vienen de los otros sectores quevan cayendo y aparece el «¿y para nosotrosqué?», es un tema que liga con el impacto de lasreformas y el crecimiento, y ahí está el tema delas políticas sociales de carácter universal y laspolíticas socio–económicas de desarrollo.

En referencia a los programas de Trabajo porUruguay, va a haber un ejercicio de interrela-

ción y discusión. Esto dará articulación direc-ta de sectores sociales que están apoyandoel proyecto desde muchos lados.

Existen dificultades respecto a la conexión en-tre la distribución de las líneas macroeco-nómicas con algunas rutas de salida, en refe-rencia a la población que está en otro nivel depobreza, que tiene ya capacitación, nivel detrabajo, y que es pasible de tener iniciativas.

Gabinete Social 22

Tiene como referencias los ministerios del áreasocial clásicos (Salud, Educación, Vivienda,Trabajo y Seguridad Social) y se agregan losministerios de Turismo y Economía, OPP y elCongreso de Intendentes. Se sustenta no soloen coordinar para hacer mejor las cosas, sinoen pensar en la acción de gobierno el «nuevomodelo» de protección social del Uruguay quese está configurando. Supone el máximo nivelde orientación y decisión político a nivel degobierno.

Paralelamente, el Gabinete Social y el Conse-jo Nacional de Coordinación generan, tambiénen «cascada», la constitución de mesas decoordinación y articulación de políticas

sociales a nivel departamental y territorial. Encuanto al Gabinete Social y demás institucio-nes creadas, el tema es empezar a definir conclaridad las competencias. En la medida enque se llegue a acuerdos en cuanto al funcio-namiento concreto, eso deberá traducirse ne-cesariamente en algunas modificaciones y re-formas en la propia estructura del Estado.

Con la constitución de los consejos consulti-vos sociales va a generar un «efecto casca-da» a nivel territorial y de todos los departa-mentos. Se constituye como un espacio de diá-logo social, como existe un plano de coordina-ción y articulación de los organismos públicosestatales, se generó este espacio a nivel de lasociedad civil, que núclea organizaciones desegundo y tercer grado.

30

Alcance de la universalizaciónde derechos

El análisis y discusión de una estrategia dedesarrollo social implica ver los distintos esce-narios en que son, o no, posibles las reformasplanteadas por el nuevo gobierno (salud,tributaria, seguridad social) para consolidar labase común a universalizar. Asimismo deter-minar en que condiciones debe ser progresivay en que condiciones hay que optar por lossectores con menores posibilidades de acce-so al crecimiento económico.

Políticas universales, pobreza y exclusión

Estructuralmente tenemos una economía, queestá en vías de subdesarrollo desde hace másde un siglo. Hay algunos momentos de la histo-ria de Uruguay, en donde ese proceso de sub-desarrollo no fue tan evidente como ahora, por-que el proceso económico y el contexto interna-cional, permitían generar una red de proteccióny seguridad social, que luego resultó incompati-ble con el proceso de subdesarrollo posterior.Teníamos una red de protección y SeguridadSocial de una determinada estructura económi-

ARTICULACIÓN Y COORDINACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES

23 Un plan tiene sentido si establece y fortalece capacidades a la vez que articula recursos y estrategias comunes a otrosprogramas. Por ejemplo, si el Programa de Microfinanzas de OPP debe articularse con el programa de Emergencia delMIDES, Microfinanzas tiene sentido en uno de sus módulos si desenvuelve capacidades desde la lógica del MIDES y de laspolíticas de emergencia. A la vez, toda la política de emergencia tiene sentido si se articula a recursos y estrategias desde otroprograma (como es Microfinanzas que está más en la dimensión socio–económico–financiera).

24 La política comunicacional no es la misma que la política de implementación de las políticas públicas. Eso es clave, porque ladinámica de la opinión pública no es la misma dinámica de las políticas sociales, de las políticas públicas. Un gobierno puedeser muy efectivo y en la opinión pública verse muy mal o viceversa, puede hacer poca cosa y la opinión pública lo apruebe.Eso tiene importancia para los tiempos políticos, para los tiempos de gobierno y para la articulación del gobierno.

En la Ley del 21 de marzo de 2005 se crea elMIDES y se definen como funciones las de arti-culación y coordinación del conjunto de políti-cas sectoriales en todo el territorio nacional.

Coordinación refiere a: intercambio de infor-mación, optimización del uso de los recursosdel Estado, búsqueda de mayor eficacia en laimplementación de políticas sociales.

Articulación se sitúa en el nivel de formulacióny diseño; implica determinar hasta dónde un pro-

grama que se está implementando, desarrolla yasegura el cumplimiento de objetivos comunescon otros programas que también se están de-sarrollando, y de esa forma generar una estrate-gia integrada de desarrollo.23

La articulación implica gran exigencia a los cua-dros políticos, en términos de gestión de poder,requiere construir zonas comunes de decisión, ypara ello pensar y gestionar juntos. (podría signi-ficar una muy eficiente coordinación pero nonecesariamente articulación).

MONITOREO Y POLÍTICA COMUNICACIONAL

Se plantea un doble esfuerzo: a) sistemas demonitoreo, para determinar si esos cambios vanen la dirección que se cree. ¿Tenemos ya un sis-tema de monitoreo correcto y bueno para saber ladirección de los cambios? b) determinar en cadaárea cuál va a ser la política comunicacional24.

No centrar la cuestión en el PANES, sino en laarticulación con las metas y objetivos. Identifi-car cuáles metas del área salud, educación, tra-bajo, seguridad social, están articulados para quelas «rutas de salida» o mayor «inclusión social»,efectivamente se logren.

31

ca y de un determinado proceso económico, unared de protección para un país rico.

Uruguay, pese al empobrecimiento y a la bajapotencialidad económica, tiene una matriz mí-nima universalista de bienestar, que puedepotencializar para que las políticas de emergen-cia no se consuman, con un impacto inmediato.Esto, es un campo de inversión social inmedia-to, que se puede atar con las políticas de emer-gencia y resignificar.

No se puede pensar en políticas sociales, sinpensar en una estrategia de desarrollo y enromper el proceso de subdesarrollo del país.Es necesario un proceso efectivo deredistribución y superación de desigualdades,que no se resuelve solo con crecimiento, másallá que éste sea condición necesaria pero nosuficiente. Es así que se plantea la articula-ción simultánea de las políticas sociales queatacan la emergencia, con políticas univer-sales, vinculadas con la salud, con la educa-ción, con la vivienda, las cuales se deben aso-ciar al desarrollo del país productivo.

Costos y financiamientos de las Políticas Sociales

Antes de acceder al gobierno se planteaba quese debía discutir el costo de las políticassociales, por ejemplo, el costo de la Seguri-dad Social en relación al impuesto a la renta,en cuanto a cómo articular la ReformaTributaria con la política social para gene-rar mayor equidad. Pero algunos análisis ob-jetan que se necesitaría una estructuraimpositiva muy progresiva y con tasas de im-posición muy alta para que tenga un impactomuy significativo en la equidad.

Otro tema es cómo se articula en este procesola política de Asignaciones Familiares, to-mando los programas que ya existen, por másdebilitados que estén, y pensando cómo se vana utilizar luego del Plan de Emergencia o estese reformulará en este eje. Asimismo se con-sidera el Plan de Emergencia como eslabóninicial para fortalecer un primer nivel de Aten-ción Primaria de Salud que es esencial. El sis-tema de salud no se va a construir de arriba

hacia abajo, solo con recursos económicos,sino que se debería construir desde una nue-va cultura de los bienes y servicios públicos,desde una forma de participación, que tieneque ser diferente para todos los actores.

Previsión social

En materia de Seguridad Social, en el senti-do más amplio, hay dos tipos de políticas: unaapunta a dar respuestas a las demandas delas personas; otra postura entiende que existeun sector indigente que necesita que lo va-yan a buscar, y no simplemente que respon-dan a sus demandas. En ese irlo a buscar,puede haber respuestas de seguridad socialintegral, en las que haya algunas de salud, deprevisión social, otras de alimentación, de se-guro de paro.

En el escenario de reforma que se está plan-teando en Uruguay, aparece la idea de queexistan diferentes prestadoras, que recibiríande un fondo público, una cápita ajustada se-gún riesgo, de manera que podría existir unrégimen subsidiado para las personas que nohan contribuido.

En el caso de Uruguay, –considerando su es-tructura demográfica, la cantidad de personasque ingresan a la tercera edad, sin haber con-tribuido al régimen de Seguridad Social–, po-dría ser subsidiada a través de este fondo pú-blico, con un esquema de solidaridad orgáni-ca, la posibilidad de una lógica solidaria, quepermitiría dejar un remanente, como para fi-nanciar al que no puede aportar lo suficiente,y en particular a la tercera edad. Esto daría laposibilidad de que estos ancianos opten porsu esquema de protección sin selección de ries-gos, porque la entidad que los cubriría recibi-ría una cápita ajustada según riesgo. Cubrirun anciano, significaría un ingreso mayor quea una persona joven.

SaludLa política de Salud tiene una pretensión dereforma estructural, ideológicamente mixta,porque las características del sistema urugua-yo es una suerte de mezcla: el sistema público

32

(básicamente una salud para pobres, desdeque se creó el ministerio en 1930), y una es-pecie de privado social con un modelo corpo-rativo de fuerte tradición. Esta reforma estruc-tural políticamente tiene una funcionalidad.Esta es la necesidad de mejorar el modelode atención, asociado esto al Plan de Emer-gencia. El tema es cómo se articula desde lotécnico–político con los cambios en la gestióny en el financiamiento.

En el Seguro Nacional de Salud la idea es re-solver la creación de un Fondo que unifiquetodos los recursos del sistema. Los usuariospasarían a pagar en función de ingresos, y elfondo público contribuiría en función per cápitay en función del riesgo, teniendo en cuenta elnivel de atención. Los mecanismos de aportesserían proporcionales a los ingresos, en lamedida que se vinculen con el Impuesto a laRenta, algún período de transición, por fran-jas de ingresos. Luego, la distribución de esosrecursos per cápita. A su vez, la creación deun primer nivel integrado territorialmente y conuna estrategia de APS, implica necesariamen-te tratar de vincular los efectores a una aten-ción integral, con base territorial.

Entre los ejes o impactos fuertes de esta re-forma se señalan: la creación de un primernivel, la distribución territorial y red comu-nitaria de coordinación. Con respecto a lasdificultades, se señala el problema del cambiocultural de dos protagonistas fundamentales:el Sindicato Médico del Uruguay, y la Universi-dad de la República, que figuran en todos losproyectos del cambio de modelo. A su vez, elsistema privado uruguayo tiene dos grandescomponentes: los sistemas radicados en Mon-tevideo, y los radicados en el Interior. Ambosven el tema del Seguro de manera muy distin-ta. Es un juego de actores donde hay que acor-dar, lograr consensos y a la vez imponer la

autoridad del Estado, para tomar algunas de-cisiones.

Entre las propuestas que fueron planteadas alrespecto se encuentra la posibilidad de otor-gar algún nivel de prestación en relación a lasaportaciones, aunque no se cubran por partedel trabajador los requisitos necesarios paraencuadrarse dentro de alguno de los sistemas.El Sistema de Salud sería un vínculo para for-malizar a la gente en el corto plazo, a efectosde que perciban las prestaciones. Formalizares un paso importante para la inclusión. Tam-bién se destaca el fortalecimiento del primernivel de asistencia. Por primera vez se hicie-ron talleres en Salud Pública en todos los cen-tros de salud, con todos los trabajadores delcentro, para discutir el cambio en el modelode atención, y las fortalezas y debilidades conlas que se cuenta. Un aspecto de ello son lascoordinaciones entre IMM, Salud Pública y losprivados.

EducaciónSe señala que el gobierno no tiene una agen-da fuerte en el tema educación. Este no setrató del todo bien en el presupuesto ante laopinión pública. Para alguna/os cuando habla-mos de políticas sociales hablamos de seguri-dad social, protección, transferencia de ingre-sos, salud, nutrición, y no está la instituciónmás grande en políticas sociales, ANEP.25 Hayque calificar y mucho al capital humano (sa-biendo que el Estado va a terminar pagando yque el mercado no genera espontáneamentepuestos de trabajo para personas poco califi-cadas) y eso es inversión educativa.26 Acáno se ve quizás a corto plazo el impacto en lareducción de la pobreza, pero se ve a 10 o 20años. Lo que Uruguay invierte en educacióndesde hace cuarenta años es muy bajo. Pare-ce necesario que hay que generar consenso

25 El tema del presupuesto (independientemente de si se llega a lo necesario) disparó e instaló el tema educación, estuvo en lacalle cuánto se le asignó y lo que se recorta a los demás sectores. Pero el problema no es solo lo que se negoció, sino si seestá decidido a cumplirlo y si cumplirlo es lo mejor.

26 Ver articulo de los economistas G. Bittencour y L. Bértola en el que se afirma que «acá necesitamos una estrategia dedesarrollo económico a mediano y largo plazo, que por un lado minimice dentro de lo posible la vulnerabilidad y que a la vezincorpore mano de obra poco calificada», porque tenemos una tasa de desempleo abierto estructural muy alta.

33

en que Uruguay tiene que incrementar la in-versión educativa y empezar a discutir qué sequiere hacer con la educación, superando lafalsa dicotomía entre eficacia (universalidad)y eficiencia (funcionamiento y prestación deservicios) dado que son temas altamente com-plementarios.

Asimismo, no podemos hablar del Plan deEmergencia sin hablar de las políticas socia-les estructurales, y acá se pone mucho énfa-sis en la Educación. Es de emergencia tambiénpensar qué va a pasar con el sistema públicode educación ya que es fundamental lo educa-tivo cultural. Con Plan de Emergencia, tenemosla exigencia de la reinserción al Sistema Edu-cativo. En algunos niveles el sistema actual ex-cluye en su modelo de integración. Las Escue-

las Públicas juegan un papel central, están ubi-cadas a lo largo y ancho de todo el país, y tie-nen un vínculo con la sociedad, desgastado, perosiguen siendo el vínculo más fuerte con la so-ciedad, desde un organismo público.

Hay que pensar los mecanismos de reproduc-ción de la pobreza, dado que aparecen cues-tiones educativo–culturales, donde la cuestiónde la edad, del género, de raza, empiezan aser explicativos, y deben de integrarse, parauna política que tome en cuenta la compleji-dad de los nuevos sujetos sociales. Hay quetomar la cuestión de los y las jóvenes, porqueforman parte de sectores que reproducen po-breza, y ahí la cuestión de género es sustan-cial. No alcanza exclusivamente con reintegrar-los al Sistema Educativo.

En Uruguay el Plan Nacional de EmergenciaSocial, la Reforma de la Salud y la ReformaImpositiva aparecen como los buques insigniapara una estrategia de desarrollo social a me-diano plazo.

Desde el punto de vista político hay un gobier-no con altísima legitimidad, con capacidad po-lítica para hacer las reformas. La reforma dela Salud para algunos actores de la sociedady la academia no se ve con claridad en elprograma estratégico de desarrollo y la refor-ma impositiva choca con la cultura de eva-sión.

Desarrollo integral e inclusivo en loeconómico–social

La articulación entre política social y políticaeconómica es visualizada como el centro, elcorazón político de la posibilidad de que existauna defensa clara de la política de desarrollo.En los ’80 se produjeron las «políticas de go-teo», en los ’90 la política social se separa dela política económica (y es el modelo que nosha quedado). Se propone entonces romper conla especialización e integrar, en el sentido de«generar puentes». Para esto hay que empe-

zar a pensar cuál es el impacto real de laspolíticas sociales, no sólo desde el punto devista social, sino también desde el punto devista productivo. Cuáles son los impactos delprograma de emergencia por ejemplo en elempleo y en la producción, y a la vez cuálesson los cambios desde el ángulo de la políticaeconómica.

Articulación de lo social y lo económico

Se debe partir de un concepto de desarrollointegral en el que la satisfacción de necesida-

Con respecto al tema de los efectores, es muydifícil ir sólo al sistema público; hay una tradi-ción muy fuerte del sistema privado social. Eltema es cómo articular esos dos sectores.....

Fue una constante la necesidad de relacio-nar los problemas de cambio de la Salud conlos de la Previsión Social, porque son políti-cas sociales que de una u otra manera secomplementan. En esta materia tendríamosque tener una visión bastante integral, y quelas dimensiones de Educación, de Salud, deVivienda, temas laborales, de Seguridad So-cial, estén todas integradas.

34

des sociales provendrá de una eficaz actuacióndel Estado en conjunción con la sociedad civiles el primer paso para un proyecto alternativo.La sociedad debe cambiar hacia niveles de sa-tisfacción de las necesidades humanas básicas,de tal forma que el crecimiento económicoredunde en bienestar, no hay desarrollo eco-nómico sin expresión social.27 Se trata de tenerun diagnóstico social y económico y de integrarlas soluciones a mediano y largo plazo.

Una parte del abordaje económico es el equi-librio macroeconómico y reglas del juegoclaras. Para el sector privado el incentivo eco-nómico es por la vía de la rentabilidad, segu-ridad y oportunidades de desarrollo y creci-miento. Pero debe surgir una inversión pro-ductiva que haga avanzar a la economía, ge-nerando mayor empleo por parte de los em-presarios ( que lo fiscal no entorpezca la ren-tabilidad del sector privado, que el endeuda-miento no genere extracciones de ingresos dela sociedad, que existan suficientes y segurosaprovisionamientos de materias primas).

Si consideramos el Plan de Emergencia, se lodebe tomar como un plan integrador (noasistencialista), en tanto logre rutas de salidaen el corto plazo para que las personas se vin-culen a la sociedad. El PANES es una interven-ción, pero hay que establecer puentes, para quela economía toda, genere posibilidades de inte-gración de las personas a la sociedad. La claveestá en que ese «clima de negocios», ese buendesenvolvimiento de la economía que generenuevas inversiones y nuevos empleos, tenga asu vez, un acompañamiento de políticas acti-vas. Es necesaria la intervención estatal, tra-tando de buscar con acciones concretas de cortoplazo, interferir en los procesos económicos,para llegar a objetivos sociales.

Políticas activas a corto plazo

Para el gobierno la existencia de políticasactivas parece orientarse a que los créditosinternacionales vengan, y encuentren el espa-cio fiscal necesario como para concretarse,dando cabida a muchos empleos.

En este marco una propuesta que emergió esel Plan de economía social y microfinanzascon el objetivo: que los actuales informalesmejoren su condición y lleguen a niveles ma-yores de formalidad, que los actuales indigen-tes pasen a ocupar un rol en el trabajo, y losactuales indigentes jóvenes se reintegren enel proceso educativo, que las PYMES tenganun ámbito mayor de desenvolvimiento, que lasexportaciones tengan un componente tecno-lógico por parte de las pequeñas y medianasempresas y que el acceso bancario apuntalela gestión de nuevos emprendedores (que sal-drían de situaciones carenciadas), y de los queestán en condiciones de formalización mayor.Este Plan se complementa con un plan fuertede obra pública, y con el involucramiento detodos, de lo contrario el alcance puede estarlimitado.

Existe, en coordinación con varios ministeriosy con colaboración de algunos organismos in-ternacionales como el BID, programas decompetitividad, para desarrollar complejos ycadenas productivas dinámicas, en zonas delpaís y con visión de estrategia local.28 A la veza la política de redistribución se plantea agre-garle un componente de activos productivos,de capacidades productivas, de conocimien-tos, de tierra, de créditos.

Entrar en un proceso de sistemas de pro-ducción locales, regionales, para que va-

27 El diagnóstico social nos sigue diciendo que hay en este país una extrema infantilización de la pobreza: casi el 60% de losniños nacen en hogares bajo la línea de pobreza.

28 Articulación con proveedores, con canales de distribución, inteligencia de mercados en el exterior, relacionarlo con el SistemaNacional de Innovación, reducir la concentración de poder en el sector externo de la economía. Articular esto con el mercadode trabajo a partir de un sistema de formación profesional que se va a desarrollar en el MTSS con una especie de observa-torio. Se busca coordinar con los ministerios de Trabajo y Desarrollo Social, la búsqueda de circuitos económicos en losespacios territoriales de pobreza para acercarlos a estos circuitos dinámicos.

35

Reglas de juego y generación de capacidades

Vinculado al punto anterior, la estrategia eco-nómica del nuevo gobierno lleva a ser un cam-bio en las reglas del juego. Hablar de cam-bio de reglas de juego hace referencia a unsistema de incentivos para que la gente secomporte de determinada manera y no de otra.Tenemos reglas de juego basadas en presio-nes de determinadas corporaciones o gruposque hacen que los sistemas sean perversos.El nuevo sistema de incentivos o de beneficiospara los empresarios debe premiar la inver-sión, la generación de empleo y la incorpora-ción de tecnología.

Complementando esta visión hay un énfasis enla generación de capacidades. En esto elMIDES es clave, en cuanto a coordinación yarticulación, sobre todo con la población más

excluida. El Uruguay Social tiene sentido si secumple el Uruguay Productivo y se articula conel Uruguay Innovador y el Democrático. No sepuede tener una estrategia de desarrollo socialsin una estrategia de desarrollo económico. Estoimplica qué importamos, qué exportamos, quéproducimos y cómo se articula la innovación yel necesario cambio cultural con la dinámicasocial y económica. Es necesario generar unplan a mediano y largo plazo de cambios en laestructura productiva que genere cambios enla estructura de distribución del ingreso. No al-canza solo con reglas del juego, buscar formasde generar capacidades productivas en el sec-tor real de la economía, con una estructura depropiedad diferente de los medios de produc-ción o de acceso a ellos, que implique cambiosen la estructura de la distribución del ingreso;de lo contrario es bastante pesimista prever adónde nos lleve cualquier política social.29

29 En cuanto a capacidades se deben discutir prioridades de recursos y capacitación. Hay una cuestión de inversiones, y sidiscutimos sobre políticas de mediano y largo plazo, tiene que haber propuestas de inversión en salud, en educación y enseguridad social a largo plazo.

yan enredando con mercados mundiales,(como las redes de «Comercio justo»), paraello hay que relacionar producción y desa-rrollo. A la vez desde las Organizaciones de

la Sociedad Civil se busca promover una for-ma productiva distinta con cooperativas yasociaciones civiles.

Para evaluar la eficiencia de una reforma o una política o ajuste, deben considerarse siempretanto el valor actualizado de las repercusiones como el de las caídas de producción y bienestar(diversos estilos de reformas pueden generar un aumento de crecimiento y el bienestar en elmargen, una vez terminado el proceso de ajuste, pero con un desempeño deficiente durante latransición). Existe una tendencia inquietante a desestimar la significación que reviste la inesta-bilidad y la subutilización de la capacidad (Stiglitz, 1998).

La inestabilidad también tiende a ser asimétrica en lo distributivo pues los sectores de mayoresingresos y mejor acceso a mercados aprovechan más plenamente las oportunidades que sur-gen en los períodos de auge y se ajustan con mayor agilidad en los períodos recesivos. Losantecedentes disponibles indican que la distribución del ingreso tiende a deteriorarse en lasrecesiones y a mejorar en las recuperaciones , pero con menos fuerza en éstas que en aquéllas(…) El mercado laboral es afectado negativamente por medio de la incidencia recesiva de lainestabilidad sobre la inversión. Cuanto más incompletos sean los mercados financieros ymenor la tasa de formación de capital, mayor tenderá a ser la probabilidad de que predominenlos efectos regresivos.

Ricardo Ffrench–Davis«Reformas para América Latina después del fundamentalismo neoliberal», 2005

36

Desarrollo social y mercado de trabajo:

Las situaciones que ayudan a comprender antequé situación de mercado de trabajo nos en-contramos y a qué economía nos enfrentamosen el mercado interno, van a contribuir en elfuturo a diseñar estrategias con menor mar-gen de error, para el desarrollo social e inclu-sión social de una enorme cantidad de uru-guayos que están fuera del sistema.

Dado que la pequeña, micro y mediana em-presa, ocupan el 50% de la mano de obra pri-vada del país, es necesario involucrarla en elproceso de una estrategia de desarrollo so-cial.30 La democratización del ingreso a travésdel empleo y de las empresas pequeñas estáen el mercado interno. Si bien es importantepara el país el crecimiento de las exportacio-nes, no se puede descuidar el mercado inter-no ni el sector de la micro y pequeña empre-sa, porque hoy es la que más rápido y mejordistribuye el ingreso en el país. El 92% de lasempresas del país son micro y pequeñas em-presas, y ellas viven del mercado interno.

Acerca de los temas: política laboral, políti-ca de fijación del salario y reconvocatoriade los Consejos de Salario, en un mercadolaboral donde hay un nivel de informalidad muyalto, se plantea la necesidad de discutir acer-ca de qué mecanismos de protección se van a

diseñar, para proteger las remuneraciones delos que van a estar por fuera de los Consejosde Salarios, que son los informales y los queestán bajo la línea de pobreza. Se retoma laidea de crear trabajo pero de mejor calidad,y que esto tiene que ver con lo social.

La articulación del Uruguay Social con el Uru-guay Productivo y el Uruguay Innovador impli-ca visualizar cuales son las condiciones paradesarrollar las capacidades de los ciudadanospara el desarrollo conjuntamente con una es-trategia de gobierno que lo lidere.

Movimiento cooperativo

Las organizaciones del movimiento cooperativoen nuestro país no han creado dependenciade recursos públicos y esto es bueno mante-nerlo. El movimiento puede aportar bastante entanto desde el Estado se den las instancias quefaciliten el fortalecimiento de las organizacionesrepresentativas, que pasa por la legitimación.Es importante mantener la libertad de las orga-nizaciones, pero también incentivarlas con in-tegración. Esto supone el reconocimiento de losactores legítimos representativos, de forma talque las organizaciones sepan que para accedera programas de desarrollo social para el país,debe ser integrándose cada vez más,interactuando de manera ordenada, armónica,coherente, con el Estado.31

30 Según ANMYPE: «En nombre de la tercerización, del desarrollo de las empresas, de la rentabilidad, las grandes empresascomenzaron a expulsar a los trabajadores de un marco de trabajo que nuestra sociedad estaba acostumbrada a ser parte.Esto ha llevado a la informalización. Esas mismas empresas que expulsaron a los trabajadores, algunos se los despide y porejemplo se quedan con un camión diciendo que van a trabajar en forma independiente, pero como luego tienen dificultadespara pagar BPS, impuestos, etc, los grandes empresarios se quejan de la competencia desleal. Y estos grandes empresariosson los que a través de su poder y sus empresas nos marcan las normas y las formas de trabajo».

31 Cobra importancia la Comisión de Cooperativismo de OPP para realizar los puentes necesarios entre estado y sociedad civilen este tema.

37

ECONOMÍA SOCIAL

«Parte de la discusión sobre las formas directas de ligar actividad productiva e inserción social, sinconfiar estrictamente en las bondades del empleo mercantil, se ocupa de los «sistemas económi-cos» y de las «organizaciones empresariales» alternativas. Esta temática abarca tanto actividadescomo modos de organización empresaria que pretenden funcionar sin respetar dos estímulos princi-pales de la economía capitalista, a saber: a) fuerte diferencia entre capital y trabajo, b) búsqueda delucro en el proceso de producción de valor como estímulo principal. Esto no significa que no serespeten las reglas del mercado. La alternativa está en formas de competir en el mercado, en lasformas de relacionarse con los otros agentes económicos con los que se tiene una relación de tipomercantil»

Rubén Lo. Vuolo – «Alternativas. La economía como cuestión social»

Las herramientas: no pasan por un área o poruna rama, sino por el tema de la integralidadque llevan consigo la inclusión y el desarro-llo. Incorporarse en programas estructuralesdesde las perspectivas de los aportes signifi-cativos. Hay manifestaciones de la economíasocial que con darles un marco favorable al-

canza para incorporarse al mercado, superardeterminadas desventajas frente a otro tipo deorganizaciones fundadas sobre todo en la ren-tabilidad, y facilitar un sano desarrollo natural.Pero cuando se habla de inclusión se necesitauna complementación mucho más fuerte.32

32 En cuanto la ley de cooperativismo, cuando Cudecoop proyectó esta ley, tenía una serie de instrumentos medio heréticos,entonces se pensó que lo de cooperativas mixtas, iba a generar resistencias desde los tradicionalistas ortodoxos, y que lo decooperativas mixtas de trabajadores y usuarios, también generaría resistencias desde otros lados. Y no pasó nada. Tampocodespertaron oposición los temas referidos a instrumentos de capitalización moderno, a la reforma de los principios deManchester en el ’95 de adaptaciones al nuevo mundo. Entonces, ¿dónde están las resistencias? En principio, en sistemasde regulación y supervisión y en sistemas de promoción. Todo tiene que ver con el Consejo de Cooperativismo que es unaproyección fortalecida de la actual Comisión Honoraria. Primero, porque hay gente que no la controla nadie y que van aintentar bloquear el camino por temor de que quienes los conocen los controlen. Segundo, porque hay un órgano deintegración mixta, que es lo que pasa hoy con la Comisión Honoraria pero trasladado a la ley potestades mayores, donde haycuatro miembros designados directamente por el Ejecutivo y tres propuestos por el movimiento cooperativo. Nunca resistie-ron ser controlados por el administrador, porque no eran controlados. En Brasil se dispuso en la Constitución que lascooperativas «independen» del Estado, entonces nadie las puede controlar y se les han creado otros problemas. Colocar lapromoción en un organismo mixto donde el movimiento organizado está estructurado dentro de la confederación y susfederaciones, genera que no haya ninguna manifestación importante en ninguna de las ramas que estén por fuera. Hay síorganizaciones sueltas o satélites o formales asociadas, pero con poco vínculo y menos alineamiento con las estrategiasgenerales.Se debe tratar que la promoción y el contralor, las superintendencias, las normativas, pasen por un órgano mixto que fortalecela unidad organizativa del movimiento. Se ve la necesidad de una vinculación orgánica, fuerte y coordinada.La ley anterior fracasó por dos lados: la descoordinación del Estado y la dispersión dentro del movimiento cooperativo. Habíacomo dieciseis organismos estatales que tenían que ver con distintas cooperativas y le hicieron observaciones al proyectode ley de inicios de los ’90. Esto fue provocado un poco por las circunstancias, una legislación fragmentaria y políticas de nopolíticas. Llevó a que el solo esfuerzo progresivo del movimiento, contracorriente, lograra un nivel de acumulación importante.Esto pasa en toda la economía social, va más allá del cooperativismo en sí.

38

Este material no pretende ser ni un análisis aca-bado del tema, ni un documento de consenso opropuesta, solo es el reflejo de una reflexión aprofundizar como «borrador de ideas» para ali-mentar el análisis de los actores y la formula-ción de políticas vinculadas al desarrollo socialdel país. Asimismo aportar, tanto a un proyectoestratégico de gobierno, como a la capacidadpolítica de las organizaciones de la sociedadcivil y el análisis académico.

f. Síntesis yconclusiones

En Uruguay en los 276.000 indigentes (8% de la población) y en el casi 1.000.000 de pobres(33% de la población) sigue siendo una prioridad las familias con muchos hijos, donde seconcentra la pobreza y la exclusión. Sin embargo la articulación de políticas directas e indirec-tas será lo que permitirá deshipotecar el futuro de la población y no solo la intervención directaen la infancia y la adolescencia. A la vez que tener una estrategia que no se transforme enpolíticas para pobres sino en la consolidación de estructuras sociales universales que permi-tan el acceso, al menos básico, a toda/os la/os ciudadana/os. Por otro la articulación, coordina-ción y transversalización de organismos competentes directa e indirectamente, como de losrecursos reclaman de objetivos políticos jerarquizados y de un apoyo a la reingeniería de lagestión y creación de nuevos ministerios y servicios, donde todos los actores deben aportar encontextos distintos. El gobierno será evaluado por la ciudadanía por sus resultados sociales,que dependen no solo de lo que se hace en la economía, sino de cómo se gestiona y desarrollala política en la relación estado–mercado–sociedad.

«La larga marcha hacia la igualdad social», 2004

Estrategia de desarrollo a largo plazo

En tanto no existe aún una estrategia de de-sarrollo integral a largo plazo, que deberíaemerger en el segundo y tercer año de gobier-no, se entiende que la política macro de cortoplazo sea la restricción para todos. Pero si sedefine la estrategia de desarrollo a largo pla-zo, la política macro será subsidiaria.

39

El desafío es pensar hacia 15 o 20 años, y ar-mar proyectos que estructuren la situación ac-tual hacia la situación futura deseada a travésde entornos acotados. El equilibrio entre re-glas de juego y desarrollo de capacidades pue-de ser un buen modelo, no al que nos apega-mos desde el Estado de Bienestar, tampocoes el de economía de libre mercado que noslleva a crisis recurrentes. Hay que ver las for-mas para articular ambas cosas. Aunque lasreglas de juego y desarrollo de capacidadesno es nuevo, es la función de regulación delEstado que debe fortalecerse.

Es necesario un nuevo plan de desarrollo inte-gral, que se construye con todos los actoresinvolucrados, desde el aparato estatal (PoderEjecutivo, empresas públicas, gobiernos depar-tamentales) hacia la sociedad civil (trabajado-res, empresarios, cooperativistas, ONGs), don-

de los temas retornen y retroalimenten. Se de-ben abordar reformas estructurales hacia ellargo plazo en este sentido. Las reformasmás importantes, son la planteada en el áreade la Salud y a nivel Impositivo. El principalobjetivo de la formalización de las empresasy de las personas trabajadoras, es que seanobjeto de las prestaciones que la SeguridadSocial establece, tratando de que abarquen alnúcleo familiar.

La mirada en el Panes para instalar cambiosen la estructura de las políticas

El Panes asume la cara visible de la exclusión(niños, mujeres, jóvenes, adultos sin trabajo yancianos solos) que es el fruto de políticas so-ciales fragmentadas y ausencia de políticasinclusivas universales. Aparece como un nivelintermedio entre la emergencia y las reformas

PLAN DE EMERGENCIA Y POLÍTICAS SOCIALES

Hubo dificultades en la construcción de losdiscursos sobre el rol del PANES vinculadocon políticas sociales, o las Políticas Socialesy dentro de ellas el PANES. Por esto el tema dela construcción de las políticas sociales es-tructurales es un debate que debe darse másen profundidad. El PANES aparece para el MI-DES como la oportunidad que obliga a la arti-culación del conjunto de las políticas socia-les, sin embargo el diseño puede hipotecaruna ingeniería de protección social integral yuniversal porque está inevitablemente centra-do en la emergencia.

La pregunta es si el Plan de Emergencia alconstituirlo en la oportunidad para configurarese nuevo sistema de protección social, has-ta dónde puede relacionar políticas de asis-tencia pública con políticas sociales univer-sales y estructurales.

Necesidad de evaluarlo y discutir un polomoderno de asistencia que incluya transfe-rencias, políticas universales de inversión decapital humano (educación, alimentación,salud) de cobertura nacional, a la vez que seavanza en las rutas de salida. A los ministe-rios sociales les competen nuevas demandas(vinculadas a género, raza...) y la redefinición

de estrategias de combate a la pobreza, y aquíse articula con los municipios.

Es importante no solo para que la gente en-cuentre sus rutas de salida, sino también paraque el Estado encuentre «su propia ruta», nola de la asistencia permanente, sino el cami-no de inclusión e integración social que debepromover. De aquí a dos años estaremos eva-luando resultados en cuanto al PANES, (porejemplo si contribuyó a descender la mortali-dad infantil), y lo que más importa es si contri-buyó a construir posibilidades de articulaciónentre agencias del Estado, entre organismospúblicos y entre estos y la sociedad civil.

En cuanto a todo el andamiaje de PANES, eléxito va a estar en cómo se establecen coordi-naciones y cómo se toman las fortalezas de lasdemás instituciones y sectores, estableceralianzas con instituciones que tienen gran po-der nacional de llevar adelante estas políticassociales fuertes y mejorar los instrumentos quese les brinda a estos sectores de la sociedad.

Su evaluación, ajuste, reformulación, continui-dad o articulación con un sistema integradode protección social dependerá de la capaci-dad de análisis y gestión política que se logreo no consolidar en el equipo de gobierno.

40

estructurales. Pero se requiere instrumenta-ción más acabada del PANES y medidas com-plementarias para lograr rutas de autonomía,y un marco de reformas estructurales que po-sibiliten la inserción social y económica de losexcluidos.

En los temas de educación, si se habla de in-clusión social, no sólo es educación formal,también hábitos y capacitación para la gestiónemprendedora de cada persona y cómo co-operar para desarrollarse.

Trabajar en la asistencia técnica compartida:el Estado, la Universidad, actores sociales. Tra-bajar sobre líneas de crédito y garantías paraacceder al tema del trabajo formal.

Las políticas públicas sólo se pueden articularsi hay una apertura a la sociedad, el ConsejoEconómico Nacional aparecía al comienzocomo el espacio para discutirlas.

La instalación de los Consejos de Salarios mos-tró la necesidad de fortalecer el diálogo socialcon una visión estratégica que se visualice

como ganancia compartida para el presente yel futuro.

Aparece la necesidad de articular el sistemauniversitario y MiDeS de manera distinta a laque se viene realizando, dadas las dificulta-des que se visualizaron en la primera etapade implementación del Plan de Emergencia conla Universidad de la República. Pero se debeaceptar la existencia de este conflicto para cre-cer en las propuestas. Necesidad de construirun clima intelectual con todo el ámbito acadé-mico del país para crear una actitud positivaen la incorporación de saber técnico.

El concepto de estrategias de desarrollosocial (que enmarca la discusión) se entiendeen una estrategia de país, donde se involucranotros ministerios (Salud, Economía, Trabajo),además del Desarrollo Social, y se entrecruzanacciones a favor del desarrollo.

El cambio de lugar de actores (desde la socie-dad hacia la estructura del Estado, y de es-tructuras partidarias al Estado), implica gene-rar diálogos y relacionamientos nuevos.

Retomando algunos de los ejes discutidos: entrela emergencia y las transformaciones estructura-les, la universalización de derechos y el desarro-llo integral e inclusivo se pueden plantear los si-guientes puntos:

La importancia de la información y comunica-ción transversal intragobierno y con la socie-dad civil.

La no reducción de las estrategias de desa-rrollo social y rutas de autonomía al MiDeS yal corto plazo.

El cuestionamiento a la lógica de las rutas desalida y «los buques insignia», que atrapanen el corto plazo no permitiendo la discusión

33 «La larga marcha hacia la igualdad social» Fesur, 2004.

del mediano y largo plazo de las políticas pú-blicas, y sobre todo, de la reforma del estado yla sociedad que estas reclaman.

Distinguir los procesos de reestructuración yconstrucción de nuevos instrumentos, recla-ma ver las distintas lógicas que se instalan enlos ministerios «sociales» (Salud, Educación,Trabajo, Vivienda).

¿Cómo se entrelazan y articulan los tres nive-les en una estrategia integral?: Rutas de sali-da e inclusión social (educación–trabajo–sa-lud–seguridad social–ciudadanía). Las estra-tegias de desarrollo social y la transformacióndel Estado en las Políticas Sociales.

Retomando parte de la publicación33, dondeen 2004 nos planteamos la importancia de la

transformación del Estado y el conflicto de re-novar el Estado de Bienestar, cómo construir

41

un Estado Social Moderno y si es factible enlas condiciones de deterioro, fragmentación ydispersión heredadas. Y esto entre el fracasode estrategias de desarrollo económico–socialgeneradas en los ’90 y el impulso a una nuevaestrategia de desarrollo en un sentido más in-

tegral, donde se cruzan distintas reformas queviabilizan la posibilidad de la igualdad socialbásica y un marco de proyecto de país y deregión, con todas las dificultades que estámostrando la propia práctica.

ALTERNATIVAS EN POLÍTICAS SOCIALES

«Un elemento sustancial de un nuevo régimen de organización social, que ponga la economíaal servicio de la cuestión social, es la necesidad de crear una nueva matriz cultural y socialdonde el empleo deje de ser el fundamento que da derecho a tener otros derechos sociales. Noes sensato seguir adosando al empleo remunerado la plenitud de los derechos económicos(ingreso), de los derechos sociales (protección social) y políticos (representación de interesescolectivos)…un sistema alternativo de políticas sociales debería asentarse en tres pilares uni-versales: 1) garantía de ingreso básico, 2) salud y 3) educación. Complementariamente, progra-mas selectivos que se ocupen verdaderamente de cuestiones excepcionales…».

«El ingreso ciudadano es un paso ineludible para ello. Las políticas de transferencia monetariadeberían concentrarse en una sola política de ingreso ciudadano que garantice la mayor cober-tura. Otra vez, el primer paso es un ingreso ciudadano para la infancia, con claros diseños desu futura expansión».

Rubén Lo Vuolo – idem

Una mirada estratégica supone visualizar losconflictos, los procesos de reubicamiento quese están dando a nivel del Estado, las políti-cas, los actores; permite visualizar las movi-das tácticas necesarias «para», sin necesaria-mente justificarlas en todos los planos.

A diferencia del 2004, que se estaba pensan-do programáticamente, durante el 2005 sepensó en un proceso incremental de insta-lación de políticas y los conflictos que estodesencadena al no visualizar una visión deparadigma.

Aparece una visión estratégica de instalación –de nuevo Estado Social– como reposiciona-miento del Estado de Bienestar en sus pedazosmúltiples que funcionan y otros que no; pero aúnno hay una estrategia integral de desarrollo másallá de un gran paraguas que son los Uruguays,esto es lo que demanda una visión integral dedesarrollo para todos los actores y que debe serconvocado por el nuevo gobierno.

Desde la propia fuerza política en lo electoralse instaló la construcción de un marco estra-tégico, y desde FESUR se fueron instalandoespacios de reflexión, pero a los miembros delgobierno el primer semestre los absorbió eltema del presupuesto, y el reconocimiento deasumir un Estado perimido, burocratizado yfragmentado en muchos aspectos, queenlenteció la instalación de los cambios. De-terminar si en el 2006 se instala efectivamenteuna lógica de planeamiento estratégico es cla-ve. Podría cualitativamente instalarse una ló-gica de transformación desde lugares distin-tos, que se crucen con una mirada mayor y noquedar atrap ados en los sectorialismos yfraccionamientos, ni en lo gubernamental sinla sociedad.

Se ve la existencia de masa crítica, sin embar-go algunos aspectos no se logran sistematizarcomo se requiere. Debemos determinar si estose debe a que se está desestructurando y cons-truyendo un nuevo proceso, en esto de lo incre-

42

Ser gobierno nacional implica asumir comple-jidades que no estuvieron dadas a nivel muni-cipal. Las dificultades en la coordinaciónhan mostrado problemas políticos que debenser visualizados a tiempo.

Problemas de implementación y diseño.

La puesta en funcionamiento de un planestratégico requiere de un cronogramay una metodología que muestre la posi-bilidad de desarrollar los planes.

Tensión entre la implementación de po-líticas específicas y la búsqueda deimplementación de una política estra-tégica. Las políticas de emergenciadeben de ser en el marco de políticasestratégicas para no quedar atrapadasen las inercias del sistema.

La originalidad del plan de gobierno debíacentrarse en lo social para generar el paísproductivo. La pregunta no es cómo lo so-

cial responde a lo económico, sino cómo laeconomía responde a lo social.

Importancia de la relación entre la so-ciedad civil y el poder político. La re-flexión sobre la participación de la socie-dad civil en el gobierno, se ha hecho demanera separada desde ONGs y las or-ganizaciones sociales, los partidos políti-cos y el movimiento sindical. Y ese modode funcionar lleva a procesos diferenteslo que lleva a conclusiones y visiones di-ferentes.

Se debe realizar una reflexión sobre lostiempos de aplicación de las políticas,sobre los tiempos políticos y los tiemposde las metas a mediano y largo plazo. Fijarmetas en el mediano plazo o un plan dedesarrollo social para el quinquenio, conmedidas que articulen políticas más allá delPlan de Emergencia, o que lo acompañenarticulando varios niveles.

Diferentes tiempos y urgencias entrequienes provienen de la Universidad, de lapolítica, de las ONGs., y de la esfera gu-bernamental. Otro mundo, que no ha sidonombrado, es el de los beneficiarios deesos proyectos. A veces los tiempos delmundo gubernamental corren más rápidosy desplanificadamente

Generar nuevas relaciones entre socie-dad civil y Estado, en un proyecto estra-tégico de mediano y largo plazo.

El espacio de incidencia deben serlas organizaciones con sus represen-taciones y lo que estructuralmente sedetermine como espacios de la socie-dad civil. Y la sociedad civil desde esosmúltiples espacios debe construir unaestrategia para incidir, para que la emer-gencia no coma el proyecto de trans-formación.

Se interviene desde la economía social,desde las cooperativas, y especialmen-te desde el proceso de integración delMERCOSUR (aspiración que hoy se vie-ne frustrando a nivel gubernamental, notanto a nivel de sociedad civil).

mental y lo paradigmático, o es que cuando sepasa determinado tiempo ya no se puede ins-talar.

Quedan planteadas las siguientes preguntas:¿cuál va a ser la marca social de este gobier-no?, ¿qué se plantea para futuro?, ¿qué es loque plantea la opinión pública?

Es necesaria una reforma del Estado

La práctica muestra la duplicación de servi-cios, lo que lleva a pensar sobre qué políti-cas sociales tenemos. Hay diferencias terri-toriales y locales. Es fundamental sistemati-zar y articular en el territorio.

La instalación de diferentes reformas no sepuede realizar en un solo quinquenio, se debeentonces transitar mecanismos de reformaspermanentes en el mediano y largo plazo.

El presupuesto estratégico aparece comoun instrumento clave, el que requiere serarticulado con una visión de largo plazo.

43

Articulación de las políticas públicaspara el desarrollo social

Debe haber elementos estructuralesdentro de la normativa para lograr unacoordinación eficiente y eficaz de laspolíticas entre los que son pares. La co-ordinación y centralización en las prio-ridades de las políticas públicas socia-les es parte fundamental de su éxito ofracaso.

En algunos caso se están discutiendo laspolíticas desde «chacras de poder» másque como políticas de Estado. No deben

salir sólo de los acuerdos políticos en elmarco del Consejo de Gobierno, sino quese debe pensar cómo el Estado hace queesas políticas se lleven adelante orgáni-ca y sistemáticamente.

Las transformaciones sociales necesa-riamente son transformaciones estruc-turales, y deben ser culturales. Las mis-mas son lentas, lo que se debe teneren cuenta cuando se hacen proyectosa mediano y largo plazo. Para lo cualse necesita claridad conceptual junto alapoyo popular y la decisión política.

HETEROGENEIDAD ESTRUCTURAL Y DIVERSIDAD ENTRE AGENTES

Nuestro enfoque exige la presencia de un sector privado dinámico y moderno, junto coneslabonamientos activos con los mercados mundiales y un Estado eficiente. Es fundamentalun esfuerzo sistemático para mejorar la productividad de los sectores que exhiben una brechasignificativa respecto de las «mejores prácticas». Por otra parte, frente al mismo marco de«heterogeneidad estructural», lograr la eficiencia del Estado– del gobierno central, gobiernoslocales, agencias normativas y empresas públicas – no es tarea fácil. Luego, es necesario serselectivo también en el sentido de adoptar sólo la cantidad y calidad de las acciones que elEstado sea cpaz de diseñar e instrumentar con eficiencia social, y concentrar los esfuerzos allídonde tendrán mayor impacto. Así se minimiza el riesgo de «fallas de gobierno».

Ricardo Ffrench–Davis – idem

A veces se confunde corto plazo con emergencia, ylargo plazo con estrategia. La emergencia, puededurar mucho tiempo, y la estrategia tiene que estaroperando hoy. Es útil el término políticas de desa-rrollo, porque no pueden estar separadas la políti-ca económica de la política social en una visiónintegral. Asimismo la emergencia y las trasforma-ciones estructurales deben ser asumidas a la parpara no disociar el proyecto político alternativo quedio origen al cambio de partidos y que debe instalarun cambio de modelo y de paradigma.

El afirmar que no hay mejor política social que unabuena política económica, es válido si nos plantea-mos una «economía política» y no solo un instru-

Estrategias de desarrollo socioeconómicoCuesta asumir que la exclusión es una dimen-sión que va más allá de los ingresos y que tie-

ne múltiples indicadores: abandono escolar,informalidad en el empleo, niveles de hacina-miento, etc. La exclusión tiene expresión es-

mental económico, y este parece ser uno de losnudos conflictivos de los gobiernos progresistas quese vienen consolidando en la región. La economíatiene que ver con la generación de riqueza, la reso-lución de las necesidades y la distribución de bie-nes públicos y privados; pero en general no se vencomo actividades que favorecen el desempeño dela economía, ni la educación, ni la salud. Hablar deuna economía política alternativa o políticas de de-sarrollo, o de la economía como cuestión social, ocomo procesos socio–económicos es mucho másamplio, es posicionar necesidades de la produc-ción de bienes públicos y de la organización de lasociedad para un proceso inclusivo.

44

pecífica en el territorio, por tanto las rutas desalida serán distintas. Las políticas socialesdeben estar vinculadas con rutas de salida quearticulen proyectos de carácter productivo, quetienen que ver con las peculiaridades que seexpresan en el territorio.

En el Uruguay, las políticas de territorialidadno se han dado, el trabajo local ha sido casiinexistente. Desde el MiDes se plantea la in-tención de tener coordinadores territoriales,para articular políticas en el territorio, y que lasociedad civil participe. Además del diagnósti-co desde el Estado, es necesario un trabajo

compartido con la sociedad, con las organiza-ciones sociales, con la ciudadanía, en cada unode los lugares.

En tal sentido, la inserción del país a nivelinternacional hace que seamos una econo-mía volátil, extremadamente vulnerable y ade-más concentradora y excluyente. Debemoscambiar la inserción internacional del país enel contenido del valor agregado de los produc-tos, el conocimiento de los productos, la con-centración de las exportaciones, y para estose hacen necesarias políticas productivasactivas.

POBREZA Y RIQUEZA

La distinción entre «bajos ingresos» y «fracaso de capacidades» es importante. Un análisis dela pobreza que se concentre sólo en los ingresos puede quedar muy lejos de lo que principal-mente nos preocupa en la pobreza, a saber, la limitación de las vidas que algunas personas seven forzadas a llevar. También puede no ofrecer orientación empírica en cuanto a la génesis yextensión de la privación. El centrarnos en el ámbito adecuado importa tanto para el estudio dela pobreza como para la investigación general sobre la desigualdad social.

Amartya Sen – «Nuevo examen de la desigualdad»

Uruguay necesita de una visión estratégica dedesarrollo integral que piense en las próximasdos o tres décadas, es decir que no es el obje-tivo último el que hoy está implementando, perolo que comienza ahora, y ahí podría decir quela experiencia regional y por eso lo del título«La larga marcha hacia la igualdad social», deun día para otro no se van a dar mecanismosde igualdad de inclusión, como sociedades debienestar han tenido en la región Uruguay yArgentina. Quizás ya no se va a reconquistarde la misma manera, también se pone bajo sos-pecha el concepto de Estado de Bienestar quehubo, y es necesario pensar un Estado Socialmoderno, donde dé cuenta ya no solamente dela cuestión de los derechos, sino también de lainiciativa, del involucramiento, de las obligacio-nes y del rol de la ciudadanía en la gestión y eldesarrollo de las propias políticas que no esta-ba en el Estado de bienestar de mediados desiglo XX, es decir que lo transformaba en unser pasivo, y cuando vino el quiebre de estassociedades no pudo ser un actor con capaci-

dad de respuesta. Surge del análisis que haymucho inmediatismo en parte, hay mucha vi-sión estratégica que aún no se liga con esteinmediatismo de los planes de emergencia ypor tanto para Uruguay no es nada menor comova a ligar el Plan de Emergencia a una concep-ción de largo plazo o no, en la que se estructureun nuevo paradigma de protección social inte-gral para toda la sociedad y no solo para algu-nos. Esta es la discusión sobre cuál deberá serel sistema de Políticas Sociales que se deberádar el país de acuerdo a sus posibilidades yopciones.

Los riesgos son construir pasividad. Si el de-recho de ser parte de una sociedad reclamade que exista la igualdad de posibilidades, esdecir que todos tengan la posibilidad del acce-so básico, también esto hay que ligarlo con laigualdad de oportunidades y con la iniciativa,es decir, no tienen que estar desligados –y éstees el gran aprendizaje de la región– y es quese constató de que no todos entran con la mis-

45

ma velocidad al mercado, por tanto es nece-sario generar mecanismos diversos. No hayque mirar todo el fenómeno de apuntalar a tra-vés de igualdad de posibilidades como negati-vo, el problema es que si la igualdad de posi-bilidades, es decir que exista un apoyo ciuda-dano, una transferencia, se liga con fortalecerrutas de autonomía para la iniciativa.

Todos queremos ejercer la libertad en igual-dad, entonces la sociedad debe generar losmecanismos para ejercer la libertad, la liber-tad es básicamente poder hacer lo que se quie-re en función de la relación con los otros. Portanto si el hacer lo que quiere cada uno impideque los otros lo hagan, entonces el ejerciciode la libertad es de algunos y no de todos. Poreso la distinción entre libertad real y libertadformal es pertinente. Nosotros hoy tenemos enla región sociedades con libertad formal. Con-quistamos la democracia política, pero no te-nemos sociedades con libertad real que con-quistan democracia social y económica. Losprocesos actuales buscan ligar democraciapolítica con democracia social y económica. Eneste sentido la autonomía es el acrecentamien-to de la capacidad de relacionarse con los otrospara que todos tengan la posibilidad no sólopara que algunos la puedan ejercer.

A veces nos estamos haciendo muchas tram-pas para poder analizar lo que estamos vivien-

do. Porque decimos que los pobres se hacendependientes del clientelismo obviando lasmúltiples dependencias y faltas de iniciativa enotros sectores. Tenemos la dificultad de nogenerar a través de distintos mecanismos lacapacidad de crítica para ejercer la libertadreal, no que los otros nos resuelvan las cosas,sino poder resolverlas juntos. Por eso tam-bién acá una cosa que se rescata: no senecesitan programas sociales que le resuel-van los problemas a la gente, sino que senecesitan programas sociales que apoyena la gente a resolver sus problemas.

En la medida que no existimos como humanosaisladamente, y entonces asumir la relación conlos otros es ver como se produce una econo-mía y una forma social donde yo soy parte de larelación con el otro, tanto en la cooperacióncomo en la competencia y acá el tema es comoequilibramos competencia con cooperación paraque no existan mecanismos de fragmentacióno de dependencia y clientelismo o de acumula-ción sólo en algunos. Una estrategia económi-ca, una estrategia de desarrollo social va a te-ner que poner sobre la mesa de manera cen-tral como vincula a estos sectores, tanto al queha generado el mecanismo del gheto de la acu-mulación aislada, como aquellos que han ge-nerado del gheto de la dependencia que la so-ciedad les dé sin ellos involucrarse en producircon la sociedad.

El mundo ya no es ancho, pero sigue siendo ajeno. Si la tecnología redujo las distancias delterritorio y la comunicación, la innovación cultural, económica y social, en el marco de unproyecto político universalista básico, deberá reducir las desigualdades y generar condicionesde apropiación y distribución equitativas. Esto implica la consolidación de políticas públicassociales integrales con involucramiento de actores gubernamentales, del mercado y la ciuda-danía para desarrollar, tanto a la economía como a la sociedad, en un proceso que configuresinergias y supere subdesarrollo, exclusión y dependencia de sectores sociales como del país.

La herencia del neoliberalismo enAmérica Latina y los márgenes de

GABRIEL PAPA maniobra de los gobiernos progresistas

Los progresistas y las estrategias deNELSON VILLARREAL desarrollo social a mediano y largo plazo.

A N A L I S I S Y P R O P U E S T A SO T R O S T I T U L O S