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Elaborado por:

Sandra Pompa Mansilla e Ivo García Gutiérrez

Fuego Verde S.C. Abril 2019

Reporte final de la consultoría para la evaluación

del subprograma de fortalecimiento de la

inspección y vigilancia de Pronatura Noroeste A.C.

en el noroeste de México

[email protected]

www.fuegoverde.org

Constitución 207-2 Col. Centro;

C.P. 82000; Mazatlán, Sinaloa

www.fuegoverde.org / [email protected]

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Contenido del reporte

I. Necesidad crítica que atendió el proyecto .................................................................................................... 5

II. Objetivos del Proyecto ................................................................................................................................. 10

Objetivo general ........................................................................................................................................... 10

Objetivos específicos .................................................................................................................................... 10

III. Importancia del proyecto ............................................................................................................................. 11

IV. Efectividad en torno a la inspección y vigilancia en áreas naturales protegidas marinas en el noroeste de

México .......................................................................................................................................................... 11

Avances ............................................................................................................................................................. 15

1. Actividades Realizadas .............................................................................................................................. 15

2. Análisis de Entrevistas ............................................................................................................................... 16

2.1 Diversidad de actores, número y modalidad de entrevistas y áreas protegidas representadas ............. 16

2.2 Impacto y acciones concernientes directamente a Pronatura Noroeste A.C. ......................................... 17

2.3 Amenazas a la biodiversidad y faltas o ilícitos ambientales identificados en el proyecto ...................... 26

2.4 Factores internos y externos que han limitado el impacto de las acciones que realiza Pronatura

Noroeste A.C. en temas de inspección y vigilancia ...................................................................................... 30

2.5 Efectividad.............................................................................................................................................. 33

2.6 Interacción con la sociedad..................................................................................................................... 41

3. Análisis de Indicadores ............................................................................................................................. 43

4. Propuesta de actualización del modelo conceptual. ............................................................................... 45

5. ¿Cómo dar a conocer los objetivos y meta del modelo conceptual actualizado? .................................... 47

6. Retorno de inversión de la consultoría .................................................................................................... 47

7. Recomendaciones de los consultores ...................................................................................................... 48

Anexo I ............................................................................................................................................................. 52

Regionalización de la porción noroeste de la CONANP ............................................................................... 52

Dirección Regional Península de Baja California y Pacífico Norte ................................................................ 53

Dirección Regional Noroeste y Alto Golfo de California .............................................................................. 53

Dirección Regional Occidente y Pacífico Centro .......................................................................................... 53


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Tablas en el documento

Tabla 1. Objetivos específicos, actividades planteadas para lograr el objetivo planteado y el estado de avance

de dichas actividades. ......................................................................................................................... 15

Tabla 2. Acciones que Pronatura Noroeste A.C. ha realizado que no han sido efectivas o no han tenido el

impacto esperado en cuanto a el apoyo a la implementación de acciones de inspección y vigilancia

en las ANP. .......................................................................................................................................... 22

Tabla 3. Sugerencias que los entrevistados recomiendan para mejorar el proyecto. .......................................23

Tabla 4. Situaciones que deben existir para fomentar la participación activa en las acciones de inspección y

vigilancia que apoya Pronatura Noroeste A.C.................................................................................... 25

Tabla 5. Factores internos que han limitado el impacto de las acciones que realiza Pronatura Noroeste A.C.

en el tema de inspección y vigilancia en ANP. ................................................................................... 30

Tabla 6. Factores externos que han limitado el impacto de las acciones que realiza Pronatura Noroeste A.C.

en el tema de inspección y vigilancia en ANP. ....................................................................................32

Tabla 7. Indicadores cualitativos y cuantitativos, de cada uno de los elementos de los distintos componentes.

........................................................................................................................................................... 43

Tabla 8. Propuesta de actualización al modelo conceptual del subprograma de inspección y vigilancia que

desarrolla Pronatura Noroeste A.C. ................................................................................................... 46

Figuras en el document0

Figura 1. Número de denuncias presentadas por la CONANP ante la PROFEPA entre 2000-2017. ..................... 7

Figura 2. Número de denuncias presentadas por la CONANP y registradas por la PROFEPA entre 2000-2017. . 8

Figura 3.Número, sitio, modalidad y actores entrevistados. ............................................................................. 16

Figura 4. Áreas naturales protegidas representadas en las entrevistas acorde a la regionalización de la

CONANP. ............................................................................................................................................. 17

Figura 5. Nivel de satisfacción en cuanto a las acciones implementadas por Pronatura Noroeste A.C. en el

tema de apoyo al fortalecimiento de la inspección y vigilancia en las 14 ANP .................................... 18

Figura 6. Desempeño de Pronatura Noroeste A.C. con relación a las acciones de inspección y vigilancia en las

ANP ..................................................................................................................................................... 19

Figura 7. Claridad en las responsabilidades y tareas que le corresponde realizar a las autoridades u OSC en

conjunto con Pronatura Noroeste A.C. en el tema de inspección y vigilancia. .................................. 20

Figura 8. Acciones más valiosas que Pronatura Noroeste A.C. ha realizado en cuanto a el apoyo a la

implementación de acciones de inspección y vigilancia en el ANP. .................................................... 21

Figura 9. Procesos de la inspección y vigilancia donde Pronatura Noroeste A.C. ha hecho una aportación

significativa al manejo de las ANP. ..................................................................................................... 24

Figura 10. ¿La participación de Pronatura Noroeste A.C. hace una diferencia en la manera en que se planean y

ejecutan acciones de IyV en las ANP?................................................................................................. 25

Figura 11. Principales amenazas sobre la biodiversidad en las 14 ANP que tienen relación con esquemas de

inspección y vigilancia. ....................................................................................................................... 26


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Figura 12. Principales faltas o ilícitos ambientales (tipificados en la ley) que se presentan con mayor

frecuencia en las ANP. ....................................................................................................................... 26

Figura 13. Porcentaje de los ilícitos y faltas ambientales registrados en las ANP y que se denuncian ante la

autoridad competente. .......................................................................................................................27

Figura 14. Criterios más importantes que determinan que se presenten (o no) las denuncias por los ilícitos

ambientales ante la autoridad correspondiente que ocurren en las ANP. ........................................ 28

Figura 15. Nivel de corrupción en torno a la inspección y vigilancia ambiental en las ANP. .............................. 29

Figura 16. Fases del proceso de inspección y vigilancia ambiental donde percibe que la corrupción es más

significativa. ....................................................................................................................................... 30

Figura 17. Nivel de efectividad de la inspección y vigilancia que se realiza en las ANP. .................................... 34

Figura 18. Nivel de efectividad de la inspección y vigilancia que se realiza en las ANP (según la regionalización

CONANP). .......................................................................................................................................... 34

Figura 19. Nivel de efectividad del ANP para emitir denuncias por ilícitos y faltas ambientales ante la

autoridad correspondiente. ............................................................................................................... 35

Figura 20. Nivel de efectividad del ANP para emitir denuncias por ilícitos y faltas ambientales ante la

autoridad correspondiente (según región CONANP). ....................................................................... 36

Figura 21. Nivel de efectividad de la autoridad competente en el seguimiento al proceso de denuncia y la

aplicación de sanciones a los ilícitos y faltas ambientales que ocurren en las ANP. .......................... 37

Figura 22. Nivel de efectividad de la autoridad competente en el seguimiento al proceso de denuncia y la

aplicación de sanciones a los ilícitos y faltas ambientales que ocurren en las ANP (acorde a la

regionalización CONANP). ................................................................................................................. 38

Figura 23. Nivel de efectividad de las instituciones para coordinarse con otras: PGR, PROFEPA, SEMAR,

CONAPESCA, CONANP, para realizar actos de inspección y vigilancia en las ANP. ............................ 39

Figura 24. Nivel de efectividad institucional para realizar acciones de inspección y vigilancia en las ANP ....... 40

Figura 25. Nivel de efectividad de la coordinación interinstitucional del grupo de trabajo de inspección y

vigilancia para fortalecer las acciones de inspección y vigilancia en las ANP. .................................... 40

Figura 26. Medio o forma de comunicación más adecuada para que los usuarios conozcan las regulaciones y

para influir positivamente sobre sus actitudes en torno a la inspección y vigilancia. ......................... 41

Figura 27. Nivel de participación de los pobladores locales o usuarios del ANP en las acciones de vigilancia

ambiental. .......................................................................................................................................... 42

Figura 28. Efectividad* de las instituciones en influir en la población para prevenir ilícitos (barras azul claro) y

el nivel de participación local en acciones de inspección y vigilancia (barras azul oscuro). .............. 43


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I. Necesidad crítica que atendió el proyecto Las áreas marinas protegidas (AMP) son herramientas fundamentales para lograr la

conservación de los recursos marino-costeros1,2,5. Además, son entidades donde personas,

organizaciones de la sociedad civil e instituciones de gobierno, cooperan y se coordinan para

desarrollar acciones como son el monitoreo biológico, vigilancia y la educación ambiental, buscando

alcanzar objetivos de conservación compartidos3. Por ello, la efectividad en la coordinación de los

actores clave para el manejo de los recursos naturales, determina el grado de éxito en que las AMP

cumplen sus objetivos de conservación4. En este sentido, uno de los factores determinantes para

aumentar la efectividad del manejo de las AMP es el cumplimiento de la normatividad5. Las AMP con

mayores niveles de efectividad en su manejo, son aquellas en las que la sociedad y el gobierno se

coordinan eficazmente en torno al marco legal relacionado con la vigilancia y la aplicación de

sanciones. Por otra parte, aquellas AMP en las que esto no sucede, son los llamados paper parks (o

parques de papel), donde la protección se da solo en teoría6.

A nivel internacional, es ampliamente

reconocido el bajo nivel de

cumplimiento de las metas

propuestas para la conservación

marina y, especialmente, en lo

relacionado con la gobernanza para el

uso responsable de los recursos

naturales. Uno de los objetivos a nivel

mundial, tanto de instituciones,

convenciones y gobiernos, es

establecer y fortalecer autoridades y mecanismos que brinden una gobernanza legal efectiva.

Además, se busca que las AMP cuenten con programas de inspección y vigilancia para hacer cumplir7

su marco legal y que, consecuentemente, favorezcan el manejo efectivo de los sitios. Por lo tanto,

1 Gaines, S.D., Lester, S.E., Grorud-Colvert, K., Costello, C. y Pollnac, R., 2010. Evolving science of marine reserves: new developments and emerging research frontiers. Proceedings of the National Academy of Sciences, 107(43), pp.18251-18255 2 Parravicini, V., Micheli, F., Montefalcone, M., Morri, C., Villa, E., Castellano, M., Povero, P. y Bianchi, C.N., 2013. Conserving biodiversity in a human-dominated world: degradation of marine sessile communities within a protected area with conflicting human uses. PLoS One, 8(10), p.e75767 3 Scianna, C., Niccolini, F., Bianchi, C.N. y Guidetti, P., 2018. Applying organization science to assess the management performance of Marine Protected Areas: An exploratory study. Journal of environmental management, 223, pp.175-184. 4 Hockings, M., 2006. Evaluating Effectiveness: A framework for assessing management effectiveness of protected areas. IUCN. 5 Guidetti, P., Milazzo, M., Bussotti, S., Molinari, A., Murenu, M., Pais, A., Spano, N., Balzano, R., Agardy, T., Boero, F. y Carrada, G., 2008. Italian marine reserve effectiveness: does enforcement matter? Biological Conservation, 141(3), pp.699-709. 6 Mora, C., Andrefouet, S., Costello, M.J., Kranenburg, C., Rollo, A., Veron, J., Gaston, K.J. y Myers, R.A. 2006. Coral reefs and the global network of marine protected areas. Science 312, 1750–1751. 7 Read, A.D., West, R.J. y Kelaher, B.P., 2015. Using compliance data to improve marine protected area management. Marine Policy, 60, pp.119-127.


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existe una necesidad urgente de mejorar el cumplimiento del marco legal que garantice la efectividad

de las AMP en el largo plazo8,9.

Por otra parte, a nivel mundial, los ejemplos de manejo exitoso de AMP se localizan en los sitios

donde la colaboración multisectorial está siempre presente. Dicha colaboración va desde los usuarios

de las comunidades pesqueras hasta el gobierno nacional, mientras que actores clave locales como

organizaciones académicas, organizaciones de la sociedad civil y miembros del sector empresarial,

funcionan como catalizadores y, marcan la diferencia entre el éxito y el fracaso del manejo del AMP10.

Para el caso de México, nuestro país cuenta con 182 áreas naturales protegidas federales, de las que

37 son marino-costeras y cubren una superficie de 649, 587 km2 (22.3% del total de nuestros mares)11.

Estas áreas naturales protegidas son administradas por la Comisión Nacional de Áreas Naturales

Protegidas (CONANP), órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales (SEMARNAT).

Sin embargo, la CONANP no cuenta con atribuciones para

inspeccionar ni sancionar ilícitos dentro de los espacios que

administra, por lo que debe coordinarse de manera efectiva

con diversas instituciones del ámbito federal, estatal y

municipal, relacionadas con la prevención y protección de los

recursos naturales y, con aquellas instituciones responsables

de sancionar faltas o ilícitos ambientales. Sin embargo, la

coordinación interinstitucional y con los diversos actores de la

sociedad civil (organizaciones no gubernamentales,

residentes, empresas, usuarios, turistas, etc.) sigue siendo el mayor reto para que la inspección y

vigilancia en las áreas naturales protegidas sea efectiva12.

En este sentido, entre las instancias con mayor relevancia se encuentra la Procuraduría Federal de

Protección al Ambiente (PROFEPA), cuyo mandato13 es vigilar y evaluar el cumplimiento de las

disposiciones jurídicas aplicables a las áreas naturales protegidas federales en México. Sin embargo,

actualmente, los Programas de Inspección y Vigilancia en áreas naturales protegidas realizados por

8 Edgar, G.J., Stuart-Smith, R.D., Willis, T.J., Kininmonth, S., Baker, S.C., Banks, S., Barrett, N.S., Becerro, M.A., Bernard, A.T., Berkhout, J. y Buxton, C.D., 2014. Global conservation outcomes depend on marine protected areas with five key features. Nature, 506(7487), p.216. 9 Watson, J.E., Dudley, N., Segan, D.B. y Hockings, M., 2014. The performance and potential of protected areas. Nature, 515(7525), p.67. 10 McClanahan, T. y Castilla, J.C. eds., 2008. Fisheries management: progress toward sustainability. John Wiley & Sons. 11 https://www.gob.mx/conanp/prensa/mexico-es-lider-mundial-en-la-proteccion-de-areas-marinas?idiom=es 12 Ayer, A., Fulton, S., Caamal-Madrigal, J.A. y Espinoza-Tenorio, A., 2018. Halfway to Sustainability: management lessons from community-based, marine no-take zones in the Mexican Caribbean. Marine Policy, 93, pp.22-30. 13 Capítulo 9no, Art. 45 del Reglamento Interno de la SEMARNAT (https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/131563/10._REGLAMENTO_INTERIOR_DE_LA_SEMARNAT.pdf)

https://www.gob.mx/conanp/prensa/mexico-es-lider-mundial-en-la-proteccion-de-areas-marinas?idiom=es

https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/131563/10._REGLAMENTO_INTERIOR_DE_LA_SEMARNAT.pdf


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PROFEPA solamente se desarrollan en el 30% de las áreas naturales protegidas federales14 con un bajo

nivel de eficiencia.

Además, históricamente el nivel de faltas o ilícitos ambientales que ocurren en las áreas naturales

protegidas no corresponde con el número de denuncias que presenta la CONANP ante la PROFEPA.

Para el caso de las 14 áreas marinas protegidas involucradas en esta consultoría, de acuerdo con

información pública15, entre el año 2000 y el año 2017, la CONANP ha presentado 130 denuncias ante

la PROFEPA por faltas o ilícitos ambientales ocurridos en estos sitios. Resalta el hecho que en 3 de

estas áreas marinas protegidas, sus responsables nunca han emitido una denuncia ante la PROFEPA

en 17 años (Figura 1). En contraste, el Parque Nacional Archipiélago de Espíritu Santo, es el área

marina protegida de este complejo de áreas donde la CONANP presentó más denuncias ante la

PROFEPA en este mismo período y, conjunta el 30% de todas las denuncias presentadas (Figura 1).

Figura 1. Número de denuncias presentadas por la CONANP ante la PROFEPA entre 2000-2017.

14 CONANP, 2014, Estrategia hacia 2040: una orientación para la conservación de las areas naturales protegidas de Mexico. Comision Nacional de Areas Naturales Protegidas, Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Mexico. 80 pp. Disponible en: https://transparencia.info.jalisco.gob.mx/sites/default/files/Estrategia%20-2040_completa_0.pdf 15 Información pública obtenida a través de la Plataforma Nacional de Transparencia del Gobierno Federal de la siguiente solicitud de informacion pública: “de las areas naturales protegidas de competencia federal y otras modalidades de conservaci6n (sitios RAMSAR y áreas destinadas voluntariamente a la conservación) administradas y/o apoyadas por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), solicito de cada una, el número de denuncias presentadas por la CONANP ante la Procuraduría Federal de Protecci6n al Ambiente (PROFEPA), indicando para cada denuncia la fecha de recepción (día, mes y año), así como los hechos y/o causas que motivaron las denuncias, en el período comprendido entre el 1 de enero de/ año 2000 y el 5 de abril de/ año 2017”. Dicha solicitud fue resuelta a través de los oficios F00.DRNOyACG/202/17, F00.DROPC/0426/2017 y F00.1.DRPBCBN/274/2017.

https://transparencia.info.jalisco.gob.mx/sites/default/files/Estrategia%20-2040_completa_0.pdf


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Así mismo, históricamente es evidente el bajo nivel de coordinación entre la CONANP y la PROFEPA

para coadyuvar en la vigilancia y protección de las áreas marinas protegidas, ya que, de las 130

denuncias emitidas por la CONANP para las áreas de interés en 17 años, sólo 10 (7.7%) fueron

registradas por la PROFEPA16 (Figura 2)

Figura 2. Número de denuncias presentadas por la CONANP y registradas por la PROFEPA entre 2000-2017.

Por otra parte, la CONANP debe coordinarse con la Secretaría de Marina Armada de México (SEMAR),

debido a que su mandato17 es llevar a cabo acciones para la prevención, control, vigilancia y

protección, con la finalidad de hacer cumplir las disposiciones en materia de equilibrio ecológico y

protección al ambiente marino, incluyendo las AMP. Sin embargo, de acuerdo con información

pública18, a pesar de que la SEMAR reconoce haber brindado apoyo de escolta y seguridad a los

agentes o inspectores de la CONAPESCA en las áreas marinas protegidas, en seguimiento a los

convenios firmados entre dichas instituciones, no existen actas de inspección levantadas en las áreas

marinas protegidas por el personal de la SEMAR y la CONAPESCA en el período comprendido entre

el año 2000 y el año 2019, a pesar de que la SEMAR está facultada para hacerlo.

16 Información pública obtenida a través de la Plataforma Nacional de Transparencia del Gobierno Federal mediante el oficio PFPA/5.3/12C.6/000027-17. 17 Las atribuciones y responsabilidades de la SEMAR con relación a la inspección y vigilancia del medio marino se pueden encontrar en el artículo 9, fracción II y, artículo 10, fracciones I, II y III de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, así como en el artículo 6o, fracción X y, artículo 16, fracción IX del Reglamento Interior de la Secretaría de Marina. 18 Información pública obtenida a través de la Plataforma Nacional de Transparencia del Gobierno Federal mediante el oficio 1102/19, expediente 12C.6.1 a la solicitud de folio 0001300033919.


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De igual manera, la CONANP debe coordinarse y coadyuvar con otras instituciones para prevenir,

vigilar y sancionar faltas e ilícitos ambientales dentro de las AMP, tal es el caso de la Fiscalía General

de la República (FGR) (antes Procuraduría General de la República), la Secretaría de Gobernación

(SEGOB), el Fondo para la Protección de los Recursos Marinos (FONMAR), y los organismos de los

estados y municipios relacionados en la materia, entre otras. Cabe destacar que, para el caso de la

Fiscalía General de la República, de acuerdo con información pública19, entre el año 2000 y el año 2019

dicha dependencia sólo registró 11 procedimientos en áreas marinas protegidas, de los cuales 4

culminaron en una sanción (2 consignaciones, 1 acumulada, 1 reserva), 5 casos no hubo ejercicio de la

acción penal y, 2 casos en los que los expedientes fueron cerrados por incompetencia.

Además, para lograr la protección efectiva de las áreas marinas protegidas, la CONANP debe

coordinarse con la Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura (CONAPESCA), cuyo mandato incluye

la vigilancia, prevención y sanción de faltas e ilícitos ambientales. Sin embargo, de acuerdo con

información pública20, entre el año 2000 y el año 2019, la CONAPESCA sólo ha aplicado una sanción21

dentro de las áreas marinas protegidas y, existen otros 197 expedientes clasificados y aún sin sanción.

Lo anterior, hace evidente el bajo nivel de coordinación entre las dependencias para lograr la

protección efectiva de las áreas marinas protegidas de México, el alto nivel de impunidad que impera

en estos espacios, así como la necesidad de apoyar a las instituciones de gobierno cumplir con sus

mandatos.

Así mismo, la CONANP, puede coordinarse con instituciones académicas y organizaciones de la

sociedad civil para manejar de manera efectiva las áreas naturales protegidas. Un ejemplo de esto es

la coordinación entre la CONANP y Pronatura Noroeste A.C.22, quienes colaboran con gobiernos

estatales y municipales, instituciones académicas y usuarios, en el manejo para la conservación de 14

áreas naturales protegidas y 15 Sitios Ramsar en el noroeste de México.

19 Información pública obtenida a través de la Plataforma Nacional de Transparencia del Gobierno Federal resuelta a través del oficio FGR/UTAG/DG/002112/2019. 20 Información pública obtenida a través de la Plataforma Nacional de Transparencia del Gobierno Federal resuelta a través del oficio SDP/BC-02/19 000448 con fecha 13 de marzo de 2019 21 Está sanción única en la historia, ocurrió en el año 2015, en la Reserva de la Biosfera Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado, cuando un infractor no acreditó la legal procedencia del recurso pesquero. 22 Informe Pronatura A.C. 2012. http://www.pronatura.org.mx/pdf/InformePronatura-2012.pdf

http://www.pronatura.org.mx/pdf/InformePronatura-2012.pdf


10

Con relación a la inspección y

vigilancia de las AMP del noreste

de México, destaca la iniciativa

que desde el año 2014 dirige

Pronatura Noroeste A.C., a través

del Subprograma de

Fortalecimiento de la Inspección

y Vigilancia, cuyo objetivo es

‘asegurar el cumplimiento de la

legislación pesquera y ambiental

en zonas prioritarias a través de

un sistema efectivo de

supervisión, monitoreo,

inspección y vigilancia’. Esta

iniciativa fue diseñada y ha sido implementada en colaboración con la CONANP y diversas instancias

de gobierno, así como otros actores de la sociedad civil, produciendo algunos casos de éxito en la

gestión colaborativa de AMP. Con base en lo anterior, surgió la necesidad de evaluar puntualmente

los alcances y limitaciones de este modelo de gestión, para determinar los factores de éxito y áreas

de oportunidad, para fortalecer el modelo y ampliar sus beneficios en la región y otras zonas del país,

donde se carece de esquemas efectivos de coordinación para la inspección y vigilancia de las áreas

naturales protegidas.

II. Objetivos del Proyecto Objetivo general Documentar el trabajo de Pronatura Noroeste y su impacto en la inspección y vigilancia de las áreas

naturales protegidas del Noroeste de México.

Objetivos específicos A. Revisar, proponer, ajustar y evaluar los indicadores de desempeño e impacto del subprograma.

B. Actualizar el modelo conceptual para incorporar nuevas necesidades y oportunidades para seguir

fortaleciendo la inspección y vigilancia en sitios prioritarios del noroeste de México (incluyendo la

participación del sector pesquero y las OSC), así como definir sus indicadores.

C. Recomendar mecanismos para dar a conocer los resultados del subprograma en el mediano plazo.


11

III. Importancia del proyecto Para la CONANP, uno de los siete factores sustantivos para lograr la conservación efectiva de

los ecosistemas en las áreas naturales protegidas es la inspección y vigilancia efectivas, incluyendo

la atención de asuntos ligados a la inseguridad y la violencia. Por ello, la CONANP, ha diseñado líneas

estratégicas para atender esta necesidad dentro del eje sustantivo denominado Conservación y

Manejo de la Biodiversidad de su Estrategia CONANP 2020-2040, que incluye una línea de trabajo

específica con visiones de mediano

y largo plazo, con el objetivo de

“formar redes de vigilancia

comunitaria, capacitadas,

equipadas y certificadas, para la

protección, manejo y monitoreo de

la biodiversidad”14.

Por tales motivos, resalta la

importancia del presente proyecto,

ya que al evaluar los alcances y

limitaciones del Subprograma de

Fortalecimiento de la Inspección y

Vigilancia que ha desarrollado Pronatura Noroeste A.C. en coordinación con la CONANP en algunas

áreas naturales protegidas de la región noroeste, fue posible determinar con claridad los factores de

éxito y las áreas de oportunidad, para fortalecer este modelo de gestión y ampliar sus beneficios en

otras áreas naturales protegidas de la región y otras regiones del país, donde se carece de experiencia

en la aplicación de esquemas efectivos de coordinación para la inspección y vigilancia.

IV. Efectividad en torno a la inspección y vigilancia en áreas naturales

protegidas marinas en el noroeste de México

El nivel de efectividad con el que se aplica la ley es el factor más determinante para el éxito en la

protección y conservación de las áreas naturales protegidas23,24. Para el caso de México, el Estado

está obligado a garantizar el derecho de los mexicanos a un ambiente sano para su desarrollo y

23 Bergseth, B.J., Gurney, G.G., Barnes, M. L., Arias, A., y Cinner, J.E. Addressing poaching in marine protected areas through voluntary surveillance and enforcement. Nature Sustainability. 18(8). 421 pp. 24 Keane, A., Jones, J. P., Edwards‐Jones, G., y Milner‐Gulland, E. J. (2008). The sleeping policeman: understanding issues of enforcement and compliance in conservation. Animal conservation,11(2), 75-82.


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bienestar. Por ello, el daño y deterioro ambiental genera responsabilidad para quien lo provoque25.

Con base en estos dos principios, las instituciones de los distintos niveles de gobierno, de acuerdo

con sus atribuciones en la materia, tienen la obligación de vigilar, inspeccionar y sancionar a quienes

resulten responsables del daño ambiental26,27,28,29,30,31,32.

En este sentido, para el caso específico de las áreas naturales protegidas federales, la responsabilidad

de vigilar, inspeccionar y sancionar faltas e ilícitos ambientales recae de manera compartida en

distintas instituciones federales. Primeramente, la responsabilidad de vigilar pertenece a la Comisión

Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) encargada de la gestión de estos espacios y, a la

Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), en sus respectivos ámbitos de

competencia33,34,35,36. Por otro lado, para los casos de áreas naturales protegidas marinas, la

responsabilidad de vigilar estos espacios es compartida por la Comisión Nacional de Acuacultura y

Pesca (CONAPESCA) y la Secretaría de Marina (SEMAR)37, así como la PROFEPA y la CONANP; cada

una en sus respectivos ámbitos de competencia. Sin embargo, la sociedad en general (incluyendo las

organizaciones de la sociedad civil) poseen el derecho de participar en actos de vigilancia dentro y

fuera de las áreas naturales protegidas, para coadyuvar con las autoridades28.

Por otra parte, la responsabilidad de realizar actos de inspección, investigación y sanción dentro de

las áreas naturales protegidas recae en distintas instituciones, dependiendo de sus atribuciones y los

25 DOF, 2018. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación. Mexico. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_270818.pdf 26 DOF, 2018. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente. Diario Oficial de la Federación. México. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/148_050618.pdf 27 DOF, 2014. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Áreas Naturales Protegidas. Diario Oficial de la Federación. México. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LGEEPA_ANP.pdf 28 DOF, 2012. Decreto por el que se expide el Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. México. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla/n25.pdf 29 DOF, 2015. Ley General de Vida Silvestre. Diario Oficial de la Federación. México. https://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/5779/1/ley_general_de_vida_silvestre.pdf 30 DOF, 2018. Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables. Diario Oficial de la Federación. México. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGPAS_240418.pdf 31 DOF, 2015. Reglamento Interno de la Secretaría de Marina. Diario Oficial de la Federación. México. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5415535&fecha=17/11/2015 32 DOF, 2018. Código Penal Federal. Diario Oficial de la Federación. México. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9_051118.pdf 33 DOF, 2018. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente. Diario Oficial de la Federación. México. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/148_050618.pdf 34 DOF, 2014. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Áreas Naturales Protegidas. Diario Oficial de la Federación. México. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LGEEPA_ANP.pdf 35 DOF, 2012. Decreto por el que se expide el Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. México. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla/n25.pdf 36 DOF, 2015. Ley General de Vida Silvestre. Diario Oficial de la Federación. México. https://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/5779/1/ley_general_de_vida_silvestre.pdf 37 DOF, 2018. Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables. Diario Oficial de la Federación. México. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGPAS_240418.pdf

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_270818.pdf


http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LGEEPA_ANP.pdf

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla/n25.pdf

https://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/5779/1/ley_general_de_vida_silvestre.pdf

http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5415535&fecha=17/11/2015



http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LGEEPA_ANP.pdf

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla/n25.pdf

https://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/5779/1/ley_general_de_vida_silvestre.pdf

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGPAS_240418.pdf


13

recursos naturales que sean afectados. Los procesos de inspección sobre hechos que afecten

recursos pesqueros es responsabilidad de la CONAPESCA. En este caso, la Secretaría de Agricultura y

Desarrollo Rural (SADER) está encargada de sancionar a los responsables de los ilícitos y faltas

derivadas de los procedimientos de inspección ejercidos por la CONAPESCA32. Sin embargo, también

la PROFEPA tiene responsabilidad de sancionar ciertos ilícitos y faltas ambientales en las áreas

naturales protegidas terrestres y marinas28,29,30,31. Además, la SEMAR, posee facultades para

inspeccionar y coadyuvar en la investigación de ilícitos sobre recursos marinos y pesqueros, al igual

que la Fiscalía General de la República, que tiene la responsabilidad de investigar y sancionar cuando

los ilícitos ambientales que ocurren dentro de las áreas naturales protegidas estén incluidos en el

Código Penal Federal32,38,39.

Sin embargo, aunque existe un marco legal en el que las

instituciones del Estado antes mencionadas tienen

atribuciones específicas y, en el que están obligadas a

coadyuvar y colaborar entre sí para actuar de manera

efectiva, en la realidad la coordinación interinstitucional

para vigilar, inspeccionar y sancionar ilícitos y faltas

ambientales, no se ejerce como una práctica cotidiana40.

Esto ocurre por distintas razones. Por un lado, existen

deficiencias en el marco legal que evitan su aplicación

efectiva. Por otra parte, la cultura de la legalidad que

prevalece en el gobierno y un amplio sector de la sociedad

impide que los actos de autoridad en el tema ambiental

sean considerados una prioridad para el Estado mexicano.

Esto se hace evidente cuando las instituciones

responsables carecen de los recursos (humanos,

económicos, tecnológicos y de infraestructura) necesarios

para asumir sus responsabilidades de manera efectiva dentro las áreas naturales protegidas.

Además, no existen mecanismos de transparencia y rendición eficientes para que, tanto las

instituciones como la sociedad, puedan conocer y valorar el nivel de efectividad de la autoridad para

asumir sus compromisos en el tema de inspección, vigilancia y sanción dentro de las áreas naturales

38 DOF, 2015. Reglamento Interno de la Secretaría de Marina. Diario Oficial de la Federación. México. Disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5415535&fecha=17/11/2015 39 DOF, 2018. Código Penal Federal. Diario Oficial de la Federación. México. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9_051118.pdf 40 De acuerdo con el trabajo de Biofutura A.C., en México, solo se denuncian 6.6 % de los delitos ambientales y de estos, solamente 0.32% recibe sentencia condenatoria por delitos contra la biodiversidad. Para mayor referencia, consultar: https://revistas.ucm.es/index.php/NOMA/article/viewFile/55473/50767

http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5415535&fecha=17/11/2015



14

protegidas. Los esfuerzos de las autoridades para transparentar sus esfuerzos se centran en mostrar

la cantidad de recorridos sin enfocarse en las sanciones, que, a final de cuentas, son la mejor forma

de valorar qué tanto se avanza en este tema.

Por otra parte, aunque las autoridades han desarrollado diversos esquemas de participación social

en torno a la vigilancia ambiental (p.e. comités de vigilancia participativa), está demostrado que

dichos esquemas no aseguran la efectividad en la vigilancia en el largo plazo, ya que los residentes

de los espacios tienen algún nivel de relación social con los infractores, no pueden llenar el vacío de

la autoridad en la vigilancia, o bien, corren el riesgo de que su integridad física y la de sus familias se

vea afectada1.

Por ello, resulta relevante la labor que Pronatura

Noroeste A.C. ha realizado desde el año 2016, para apoyar

a distintas instituciones de gobierno y la sociedad (a nivel

comunitario y en las organizaciones de la sociedad civil),

para coadyuvar en la protección de diversas áreas

naturales protegidas marinas y costeras del Golfo de

California y el Océano Pacífico.

En este sentido, este reporte de la consultoría para la evaluación del subprograma de fortalecimiento

de la inspección y vigilancia de Pronatura Noroeste A.C. en el noroeste de México, presenta los

resultados obtenidos del análisis de los indicadores del Subprograma de Fomento a las Acciones de

Inspección y Vigilancia que dirige Pronatura Noroeste A.C. y, de las entrevistas realizadas por el

personal de Fuego Verde Sociedad Civil con 30 actores clave que, desde el gobierno y la sociedad,

participan en la protección de las áreas naturales protegidas.


15

Avances 1. Actividades Realizadas

Tabla 1. Objetivos específicos, actividades planteadas para lograr el objetivo planteado y el estado de avance de dichas actividades.

Objetivos específicos Actividades planteadas Avance de actividades

A

Revisar, proponer, ajustar y evaluar los indicadores de desempeño e impacto del subprograma.

A.1. Acordar conjuntamente los actores clave a ser entrevistados para conocer su punto de vista acerca del impacto y la efectividad del Subprograma de Fomento a las Acciones de Inspección y Vigilancia (SFAIV).

Finalizada.

A.2. Elaborar conjuntamente las fichas de evaluación para cada uno de los 9 sitios de trabajo.

Finalizada.

A.3. Diseñar conjuntamente el cuestionario a ser aplicado en las entrevistas con los funcionarios de las diversas dependencias, organizaciones de la sociedad civil y usuarios involucrados.

Finalizada.

A.4. Llevar a cabo las entrevistas con los actores clave acordados.

Finalizada.

B

Actualizar el modelo conceptual para incorporar nuevas necesidades y oportunidades para seguir fortaleciendo la inspección y vigilancia en sitios prioritarios del noroeste de México (incluyendo la participación del sector pesquero y las OSC), así como definir sus indicadores.

B/C.1. Llevar a cabo, de manera virtual, el Taller 1 con la finalidad de diagnosticar el grado de conocimiento y empoderamiento de la iniciativa. Además, en este primer taller se repasará el origen y contenido del modelo conceptual en el cual se basa el subprograma, por otro lado, se buscará identificar los éxitos y áreas de oportunidad en los sitios de trabajo.

Finalizada.

C

Recomendar mecanismos para dar a conocer los resultados del subprograma en el mediano plazo.

B/C.2. El Taller 2 se busca fomentar el diálogo colaborativo y cooperativo entre los participantes para mejorar su modelo conceptual.

Finalizada.


16

2. Análisis de Entrevistas 2.1 Diversidad de actores, número y modalidad de entrevistas y áreas protegidas representadas

Del 31 de enero al 8 de marzo de 2019 se realizaron 30 entrevistas41, 13 de manera presencial y 17

virtuales (vía telefónica o videollamada) (Figura 3). Cabe resaltar que el beneficiario directo y socio

principal de esta iniciativa es la CONANP, así como las organizaciones de la sociedad civil involucradas

en el subprograma de fortalecimiento a las acciones de inspección y vigilancia, quienes mostraron

una excelente disposición para participar en las entrevistas. Esto se hace evidente en el mayor

número de entrevistas realizadas con personal de la CONANP (13) y de las organizaciones de la

sociedad civil (7). Por el contrario, del personal de la CONAPESCA y PGR, sólo un funcionario por

dependencia accedió a participar en las entrevistas. Además, estas cifras coinciden con la percepción

general de los entrevistados en cuanto al bajo nivel de desempeño de CONAPESCA y la PGR en torno

a la inspección y vigilancia de las áreas marinas protegidas (Figura 24).

Figura 3.Número, sitio, modalidad y actores entrevistados.

En la Figura 4 se muestran las 14 áreas naturales protegidas (ANP) analizadas en las entrevistas y la

región administrativa de la CONANP a la que pertenecen.

41 Para descargar el cuestionario elaborado para llevar a cabo las entrevistas, dar click en este vínculo:

https://www.sendspace.com/pro/dl/lou7g8

17

8

5

30 Respuestas

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Telefónica / VirtualPresencial / La Paz B.C.S.Presencial / Ensenada / B.C.

57%

27%

17%

1 1 1 12

4

7

13

CONAPESCA

Pescador

PGR

SEPESCA

Prestador de servicios

PROFEPA

OSC

CONANP

https://www.sendspace.com/pro/dl/lou7g8


17

2.2 Impacto y acciones concernientes directamente a Pronatura Noroeste A.C.

A continuación se presentan una serie de gráficos con las respuestas recabadas al cuestionario de

entrevistas diseñado para esta consultoría que evalúan las acciones, desempeño y efectividad de

Pronatura Noroeste A.C. y muestran la percepción de los actores clave entrevistados acerca de

diversos temas.

Figura 4. Áreas naturales protegidas representadas en las entrevistas acorde a la regionalización de la CONANP.

RB Marismas Nacionales-Nayarit

PN Isla Isabel

PN zona marina del Archipiélago de San Lorenzo

RB Isla San Pedro Mártir

PN Islas Marietas

RB El Vizcaíno

RB Islas del Pacífico de la Península de Baja California

PN Bahía de Loreto

RB Alto Golfo de California y delta del Río Colorado

RB Bahía de los Ángeles, canales de Ballenas y deSalsipuedes

APFF Islas del Golfo de California (Baja California, BajaCalifornia Sur y Sonora)

PN Cabo Pulmo

PN zona marina del Archipiélago de Espíritu Santo

APFF Balandra

0 1 2 3 4 5 6 7

Regionalización CONANP (mapa de regionalización en el Anexo I).

Península de Baja California y Pacífico Norte

Noroeste y Alto Golfo de California

Occidente y Pacífico Centro

# entrevistas


18

Con respecto al nivel de satisfacción y el desempeño de Pronatura Noroeste A.C. y específicamente

en cuanto a las acciones que desarrollan en temas de inspección y vigilancia en las 14 ANP

involucradas en el proyecto, en general, la percepción es satisfactoria (Figuras 5 y 6). Cabe mencionar

que algunas de las respuestas de los entrevistados señalan que la falta de atribuciones de Pronatura

Noroeste no les permite alcanzar un mayor nivel de satisfacción y que, el nivel de satisfacción

depende en gran medida de la voluntad y disposición de las autoridades para que Pronatura Noroeste

pueda implementar sus acciones.

Figura 5. Nivel de satisfacción en cuanto a las acciones implementadas por Pronatura Noroeste A.C. en el tema de apoyo al fortalecimiento de la inspección y vigilancia en las 14 ANP


19

Figura 6. Desempeño de Pronatura Noroeste A.C. con relación a las acciones de inspección y vigilancia en las ANP

Con respecto a la claridad que tienen los socios de Pronatura Noreste acerca de las responsabilidades

y tareas que les corresponde realizar en el subprograma de inspección y vigilancia, en general

prevalece la claridad (14 entrevistados), aunque algunos entrevistados no tienen claros sus roles y

responsabilidades en la implementación del subprograma (9 entrevistados), debido a que no están

de acuerdo con el uso que se le pueda dar a la información generada a través del proyecto, porque

observan conflicto en las responsabilidades del personal contratado como auxiliar para la CONANP

con recursos de Pronatura, y porque consideran que no existe formalidad de las responsabilidades

por medio de acuerdos oficializados en convenios para que cada parte haga lo que le corresponde.

Por otro lado, 4 de los entrevistados manifestaron desconocimiento acerca de las acciones que lleva

a cabo Pronatura Noroeste A.C. en temas de inspección y vigilancia.


20

Figura 7. Claridad en las responsabilidades y tareas que le corresponde realizar a las autoridades u OSC en conjunto con Pronatura Noroeste A.C. en el tema de inspección y vigilancia.

Por otra parte, en la figura 8 se muestra que un amplio espectro de los entrevistados considera que

las aportaciones más valiosas de Pronatura en temas de inspección y vigilancia recaen en el apoyo

recibido tanto en equipo (infraestructura operativa) y personal, y a la capacidad de gestión de

Pronatura para el fomento de la coordinación de los actores clave involucrados en la implementación

de acciones del subprograma.

1 OSC

3 CONANP

1 OSC

2 PROFEPA

1 PGR

1 CONANP


21

Figura 8. Acciones más valiosas que Pronatura Noroeste A.C. ha realizado en cuanto a el apoyo a la implementación de

acciones de inspección y vigilancia en el ANP.

Con respecto a las acciones de la organización que los entrevistados consideran que no han sido

efectivas o, que no han tenido el impacto esperado (Tabla 2), resalta el tema de la comunicación,

tanto de Pronatura Noroeste A.C hacia el resto de los socios del subprograma, como hacia la sociedad

en general y otros socios potenciales. Los resultados también reflejan una escasa relación e

involucramiento con la sociedad y comunidades en general, que repercute en el nivel de confianza y

participación activa de ciertos sectores, incluidas las dependencias de gobierno, en las acciones de

inspección y vigilancia que se implementan en las ANP. Como contraparte, los entrevistados resaltan

recurrentemente como sugerencia para mejorar el proyecto (Tabla 3) y como situación que debe

existir para fomentar la participación activa dentro del proyecto (Tabla 4), la necesidad de fortalecer

la comunicación a todos niveles. Además, también sobresalen los temas de coordinación

interinstitucional y la apertura hacia el involucramiento de nuevos socios y comunidades interesadas

en colaborar en la implementación de acciones del subprograma. Se sugiere también la creación de

un observatorio ciudadano que transparente la actuación tanto de dependencias de gobierno como

de la sociedad en general en temas de prevención, detección y atención a ilícitos y faltas en torno a

la inspección y vigilancia en materia ambiental.

1%

3%

5%

6%

6%

9%

14%

28%

28%

0 5 10 15 20 25

Difusión

Manejo y transparencia de $

Sistematización de información

Desconocen el trabajo de PNO

Otros

Capacitación

Planeación y logística del programa de IyV

Coordinación de actores clave

Financiamiento de equipo y personal

# Respuestas


22

Tabla 2. Acciones que Pronatura Noroeste A.C. ha realizado que no han sido efectivas o no han tenido el impacto esperado en cuanto a el apoyo a la implementación de acciones de inspección y vigilancia en las ANP.

Participación en el tema de

inspección y vigilancia en la

reserva.

Evaluación conjunta de

medio tiempo.

Seguimiento a la

implementación y

operatividad de la

tecnología

implementada.

Diagnosticar para saber

dónde están los ilícitos

más recurrentes.

Contar con resultados

tangibles en IyV para los

donantes.

Los veo lejanos al sentir de la

gente.

Hay apatía de actores

externos como el caso de

las cámaras.

Manejo de grupos de

pescadores.

Lograr la comunicación

directa con altos

mandos.

Mayor comunicación

entre las instituciones y

el sector pesquero

Paralelo 28. Los prestadores

de servicios turísticos no

están muy convencidos de

participar. Algunas tiendas sí,

pero otras no.

Comunicar las acciones de

inspección y vigilancia al

equipo de actores clave

como conjunto, no por

separado.

Seguimiento a acuerdos

y compromisos.

Financiamiento para

equipamiento y

entrenamiento.

Ampliar la inversión para

fortalecer capacidades

de personal

institucional.

Aceptación de las

instituciones y la sociedad

sobre su participación en la

inspección y vigilancia.

Que nos inviten a

participar en los informes

de los resultados para

retroalimentarse y mejorar

acciones futuras.

Buscar recursos con los

prestadores de servicios

turísticos.

El proyecto era muy

grande, los participantes

muy ocupados, faltó un

"auditor" para el

seguimiento del

proyecto

Pronatura no puede

coordinar IyV porque le

toca a la autoridad,

pueden participar, pero

no dirigirlo.

Capacidad para resolver

conflictos.

Coordinación entre

instituciones Trabajo comunitario.

Cobertura también a

Sonora. Vincular a los actores.

Apuestan todo a fortalecer a

la autoridad, pero no tienen

total influencia. Apoyar a las

OSC amigas que apoyen y

supervisen a la autoridad.

Comunicación, falta

involucrar y fomentar la

participación de las

comunidades y otros

socios.

Los resultados se ven a

través del parque y de

las acciones

implementadas, no a

través de Pronatura.

Dar a conocer las

experiencias exitosas

ante los titulares de las

dependencias y

fomentarlos a nivel

nacional, (ej. tiburón

ballena).

PN Islas Marietas hay

mucha rotación de

personal porque es

mucho el tiempo y la

exigencia de estar en

campo vigilando.

Resolver conflictos. Prevención del ilícito. Apoyan grupos que no

respetan vedas.

Compartir los datos

generados.

Un análisis detallado de

la información que se

genera en el programa.

Trabajar con más pescadores

y no solo con un grupo de

pescadores.

Acompañamiento en

zonas prioritarias

Contratación de

guardaparques.

Hablar sobre los aciertos

de ROC A.C. hacia

afuera.

Las atribuciones para

sancionar.

A pesar de que nos quejamos

con Pronatura sobre las

irregularidades, no

corrigieron las faltas.

Presionan a la autoridad y

se generan diferencias que

alejan de la colaboración.

Personal (tanto de

Pronatura como pagada

por Pronatura) en la

operatividad de

infraestructura.


23

Tabla 3. Sugerencias que los entrevistados recomiendan para mejorar el proyecto.

Acercarse a la población para

que los conozcan y ganen

confianza. Que la gente tenga

claro cómo pueden colaborar.

Crear una plataforma

pública compartida de datos

que incluya la información

de todos los actores que

participan en el programa

Capacitar a los

funcionarios sobre

derechos humanos y

juicios orales y su

vinculación en materia

ambiental.

Llevar una agenda de

seguimiento ante el poder

legislativo, quizás verificar

y modificar atribuciones.

Medir la efectividad en

función de la disminución

en la existencia de faltas o

ilícitos.

Generar un acuerdo entre

PROPEFA y Pronatura para que

Pronatura cuente con

inspectores habilitados y

facultados para hacer labores

de inspección y sanción que

acompañen a CONANP en los

operativos.

Que la coordinación dentro

de Pronatura sea más

efectiva. Que el personal de

Pronatura pueda tomar

decisiones sin tener que

subir todo a sus altos

mandos.

Mejorar la planeación e

involucrar a los demás

socios en ella. Tomar muy

en cuenta las necesidades

de otros

socios/comunidades.

Subir el tema de

inspección y vigilancia a

nivel sectorial

(Secretarios,

Comisionados,

Procuradora, Fiscal) para

que sea una prioridad

nacional y línea para que

todos los mandos se

apliquen.

Es fundamental que los

titulares que dirigen la

política pública tengan

conocimiento para que se

muevan las voluntades de

los funcionarios en todos

los niveles.

Seguimiento a acuerdos y

compromisos.

Que participen con nosotros

haciendo la vigilancia.

Fortalecer temas de

inteligencia en materia

ambiental.

Promover la participación

de otras instituciones y

actores clave.

Evaluar la efectividad de la

autoridad.

Diversificarse, no enfocarse

solo en la autoridad, si no

también en otros socios clave

en las organizaciones de la

sociedad civil.

Armar un programa de

capacitación a diferentes

mandos acorde a las nuevas

normatividades.

Colaborar con Paralelo28.

Planear muy bien los

parámetros de salida del

programa para poder

hacer notar la efectividad.

El uso de la información

(base de datos) de

inspección y vigilancia es

de la autoridad

Capacitación a los altos

mandos para que apoyen

las iniciativas.

Mayor influencia en los altos

niveles (Secretaría y

Procuradora, titulares de

dependencias) para que

favorezcan la efectividad de


Implementar un

observatorio ciudadano

sobre las faltas e ilícitos

ambientales que ocurren en

las áreas protegidas

Fortalecer la parte jurídica

para que sean capaces de

concretar (amarrar) con

las instituciones de

gobierno.

Con el nuevo sistema de

justicia penal, nos

ayudaría su apoyo para

probar daño ambiental.

Implementar un

observatorio ciudadano

sobre la actuación de la

autoridad en el tema de


Retomar el convenio entre la

PROFEPA y PRONATURA para

que exista línea directa y de

esta manera los mandos

medios y bajos puedan actuar.

Mejorar la comunicación en

general. Fomentar la

coordinación. Escuchar las

necesidades reales de las

ANP.

Fomentar la cultura de la

legalidad con usuarios

para que confíen más en

las instituciones y

participen.

Que se establezcan reglas

claras sobre el actuar de

Pronatura (Qué sí les toca

y qué no).

Replantear el programa

para canalizar recursos y

esfuerzo acorde a las

necesidades de las ANP

Contar con cifras para

convencer/atraer a los

donantes.

Que conozcan más a fondo

las problemáticas en las

ANP.

Involucrar a otras

instituciones (ej. los

ministerios públicos)

Humildad para acercarse. Fomentar la prevención

del ilícito.

Crear un observatorio

ciudadano como plataforma

de información para la

sociedad.

Promover más acciones de

capacitación local desde

afuera del gobierno, porque

con el gobierno hay usuarios

renuentes.

Planear a 5 años y anual

con claridad de qué le

toca a cada parte.

Llegar con información a

los pescadores; trabajar

más con las comunidades.

Transparencia en el

manejo de recursos.

Brindar mayor financiamiento

para equipo y personal

operativo.

Asesoría y capacitación.

Buscar otras formas para

involucrar a la CONANP,

para influenciarlos

eficientemente.

Mayor coordinación para

definir prioridades y que

tomen en cuenta a la

reserva.

No dirigir el

financiamiento a

necesidades de Pronatura,

sino a las necesidades del

ANP.


24

Sobre los procesos del subprograma de inspección y vigilancia, donde los entrevistados consideran

que Pronatura Noroeste A.C. ha hecho una aportación más significativa (Figura 9), destacan la

coordinación interinstitucional, que es uno de los factores más importantes para lograr la protección

efectiva de las áreas naturales protegidas, ya que distintas autoridades comparten las

responsabilidades, donde la CONANP, por ejemplo, no puede sancionar ni inspeccionar, por lo que

requiere coordinarse con PROFEPA, CONAPESCA, SEMAR y la FGR. Además, los entrevistados

consideran que Pronatura Noroeste A.C. ha hecho una contribución significativa en los procesos de

equipamiento e infraestructura, así como en el diagnóstico de la problemática en torno a la

protección de los sitios. En contraste, los entrevistados consideran que la aportación de la

organización ha sido menor en el proceso de la participación comunitaria. En general, la mayoría de

los entrevistados (más de 60%), considera que la participación de Pronatura Noroeste A.C. hace una

diferencia en la manera en que se planean y ejecutan acciones de inspección y vigilancia en las ANP

(Figura 10).

Figura 9. Procesos de la inspección y vigilancia donde Pronatura Noroeste A.C. ha hecho una aportación significativa al

manejo de las ANP.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Coordinación interinstitucional

Equipo e infraestructura

Diagnóstico

Financiamiento

Sistematización

Planeación de la vigilancia

Capacitación

Recorridos/operativos

Personal

Participación Comunitaria


25

Figura 10. ¿La participación de Pronatura Noroeste A.C. hace una diferencia en la manera en que se planean y ejecutan

acciones de IyV en las ANP?

Por otra parte, en la tabla 4 se presentan las 15 situaciones que los entrevistados consideran deben

existir para colaborar con Pronatura Noroeste en el tema de inspección y vigilancia.

Tabla 4. Situaciones que deben existir para fomentar la participación activa en las acciones de inspección y vigilancia que

apoya Pronatura Noroeste A.C.

1. La presencia y participación en

campo de PRONATURA. 2. Que se cumpla la ley.

3. Contar con recursos económicos

para operar.

4. Convenio de colaboración donde

se establezca con claridad qué

hacemos, cuándo, cómo y

alcances y responsabilidades de

cada parte.

5. Que exista línea directa con los altos

mandos (Secretarios, Procuradora,

Fiscal) para que se pueda dar la

relación de colaboración entre

CONANP-PROFEPA-CONAPESCA-

SEMAR-PGR-PRONATURA.

6. Fortalecer las capacidades

institucionales, contar con un

marco institucional con

competencias y atribuciones

fortalecidas en temas de


7. Invertir en personal y equipo

(tecnología y herramientas).

8. Fortalecer la comunicación y la

coordinación. Entenderse mejor para

estrechar relaciones.

9. Favorecer la confianza a través

de la comunicación efectiva.

10. Respeto a las instituciones y sus

atribuciones. Confidencialidad en

el manejo de la información.

11. Transparencia en el uso de los

recursos.

12. Disposición y capacitación para

resolver conflictos.

13. Que existan condiciones de

seguridad para que el personal

de todas las instituciones, y la

sociedad en general, actúe.

14. Seguimiento al cumplimiento de

acuerdos comprometidos.

15. Comunicación efectiva y

cumplimiento de acuerdos, tanto

con socios como con las

comunidades involucradas.


26

2.3 Amenazas a la biodiversidad y faltas o ilícitos ambientales identificados en el proyecto

En cuanto al tema de amenazas a la biodiversidad y faltas o ilícitos ambientales, los entrevistados

consideran que las principales amenazas a la biodiversidad en las 14 ANP representadas en el

proyecto son la pesca ilegal (4 de cada 10 entrevistados así lo consideran), las malas prácticas

turísticas y, el saqueo de especies (principalmente de índole pesquero) (Figura 11).

Coincidentemente, estas tres principales amenazas resultan ser, en el mismo orden, las principales

faltas o ilícitos ambientales (tipificados en la ley) que se presentan con mayor frecuencia en las ANP

(Figura 12).

Figura 11. Principales amenazas sobre la biodiversidad en las 14 ANP que tienen relación con esquemas de inspección y

vigilancia.

Figura 12. Principales faltas o ilícitos ambientales (tipificados en la ley) que se presentan con mayor frecuencia en las ANP.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42

Aplicación discrecional de la ley

Especies Exótias Invasoras

Contaminación (agua y residuos sólidos)

Crímen organizado

Cambio climático

Difícil acceso al sitio

Falta de recursos y personal para realizar IyV

Desinterés o falta de cultura para la conservación

Cambio de uso de suelo ilegal

Saqueo de especies

Malas prácticas turísticas

Pesca ilegal

# Respuestas

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55

Crímen organizado

Contaminación (agua y residuos sólidos)

Cambio de uso de suelo ilegal

Saqueo de especies

Malas prácticas turísticas

Pesca furtiva

# Respuestas

1%2%2%3.10%

4.10%

4.10%

4.10%

4.10%

6.10%

6.10%

21.40%

41.80%


27

Por otra parte, 6 de cada 10 entrevistados consideran que todas, casi todas o la mitad de las faltas e

ilícitos ambientales son denunciados ante la autoridad competente (Figura 13). Sin embargo, en la

realidad, con base en información pública, se sabe que existen áreas naturales protegidas en las que

los funcionarios nunca y casi nunca han presentado denuncias ante la PROFEPA, o bien dicha

Procuraduría, no ha registrado todas las denuncias que le ha presentado la CONANP entre el año

2000 y el año 2017 (Figuras 1 y 2).

Figura 13. Porcentaje de los ilícitos y faltas ambientales registrados en las ANP y que se denuncian ante la autoridad

competente.

Por otra parte, los entrevistados consideran que los criterios más significativos para que se presenten

o no las denuncias ante la autoridad correspondiente son, el temor a represalias (ya sea por parte de

los infractores o de la institución en la que laboran) (31%), el nivel de efectividad en el seguimiento a

la denuncia (22%), por desconocimiento del marco legal (14%), contar con el respaldo de su institución

(14%), que no hay consecuencias o sanciones por los ilícitos o faltas ambientales denunciadas (12%) y,

porque no se respeta el anonimato de quienes denuncian (8%) (Figura 14). Por ello, destaca la

sugerencia de los entrevistados para “que existan condiciones de seguridad para que el personal de

todas las instituciones, y la sociedad en general, actúe” en el tema de inspección y vigilancia (Tabla 4;

No. 13). De igual manera, el hecho de que los entrevistados consideran que las denuncias se

presentan dependiendo del nivel de efectividad en el seguimiento a la denuncia porque “no hay

consecuencias a los ilícitos” que se traduzcan en sanciones, motiva en gran medida a tomar en cuenta

la sugerencia de los entrevistados (Tabla 3), así como la recomendación de los consultores, de crear

un observatorio ciudadano. Esto transparentaría los actos de autoridad y daría seguimiento a los

procesos de denuncia relacionados con acciones de inspección y vigilancia en áreas marinas

protegidas. Por lo tanto, resulta importante considerar todos estos factores, ya que, sin denuncias,

difícilmente ocurrirán actos de inspección y en su caso, sanciones, por lo que la impunidad

prevalecerá al igual que la incidencia de faltas o ilícitos ambientales.

20%

16%

17%

30%

17%Ninguna o casi ninguna (0-10%)

Unas que otras (25%)

La mitad (50%)

Casi todas (75%)

Todas (100%)


28

Figura 14. Criterios más importantes que determinan que se presenten (o no) las denuncias por los ilícitos ambientales ante

la autoridad correspondiente que ocurren en las ANP.

La corrupción ocurre cuando los intereses privados y el poder público se entrelazan. En este sentido,

6 de cada 10 entrevistados consideran que existe muy alto, alto y medio nivel de corrupción en torno

a la inspección y vigilancia en las áreas naturales protegidas. En contraste, 2 de cada 10 entrevistados

consideran que el nivel de corrupción en el tema de inspección y vigilancia es bajo y muy bajo (Figura

15). Por tanto, es necesario fomentar la cultura de la legalidad42 y desarrollar estrategias efectivas

para combatir la corrupción y la impunidad en las dependencias de gobierno vinculadas a la

protección de los sitios, ya que, ninguna política pública podrá ser exitosa si las instituciones públicas

o privadas involucradas son disfuncionales o están corrompidas43.

42 En México, el Índice de Cultura de la Legalidad nacional es de 5.5 (con base en una calificación de 10) y, de 5.2 (por debajo de la media nacional) en los estados del noroeste del país (Baja California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa y Chihuahua, región que abarca las áreas naturales protegidas incluidas en la presente consultoría. Para mayor referencia, revisar: https://www.mucd.org.mx/wp-content/uploads/2017/09/Carta-detallada-ICL.pdf 43 Rose-Ackerman, S. 2007. Corruption. en: Lomborg, B (Ed.)., 2007. Solutios for the World's Biggest Problems: Cost and Benefits. Cambirdge University Press. USA. 229-240 pp.

8%

12%

14%

14%

22%

31%

No respetar el anonimato del denunciante

No hay consecuencias a los ilícitos

Contar con el respaldo de su institución

Desconocimiento del marco legal

La efectividad en el seguimiento a la denuncia

Temor a las represalias (ya sea por parte de infractoreso de la institución en la que labora)

0 2 4 6 8 10 12 14 16

# Respuestas

https://www.mucd.org.mx/wp-content/uploads/2017/09/Carta-detallada-ICL.pdf


29

Figura 15. Nivel de corrupción en torno a la inspección y vigilancia ambiental en las ANP.

Así mismo, con respecto a las fases del proceso de inspección y vigilancia ambiental donde los

entrevistados perciben que la corrupción es más significativa, estos fueron: 1. En el desarrollo del acto

de inspección y/o actuación de la autoridad correspondiente (25%), 2. En el deslinde de

responsabilidades y sanciones por parte de la autoridad correspondiente (19%), 3. En la vigilancia

(identificación y localización de ilícitos44) (18%), 4. En la elaboración y presentación de denuncias ante

la autoridad correspondiente (PROFEPA, FGR, CONAPESCA) (14%), 5. En la participación de la

sociedad local en la vigilancia ambiental (14%) y, 6. En la participación de la sociedad civil organizada

en la vigilancia ambiental (7%) (Figura 16).

44 Es importante recalcar que, para todas las áreas marinas protegidas de México, entre el año 2000 y el año 2019, solo existe el registro de una sanción de parte de la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca, ocurrida en la Reserva de la Biosfera Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado, donde actualmente se enfrenta la extinción de la vaquita marina y la sobre explotación de la totoaba, lo que hace evidente el grave problema de impunidad y corrupción que enfrenta nuestro país.

17%

7%

30%

17%

17%

13%

30 Respuestas

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Desconoce o no contestó

Muy alto

Alto

Medio

Bajo

Muy bajo


30

Figura 16. Fases del proceso de inspección y vigilancia ambiental donde percibe que la corrupción es más significativa.

2.4 Factores internos y externos que han limitado el impacto de las acciones que realiza Pronatura Noroeste A.C. en temas de inspección y vigilancia

Los factores internos (de las instituciones de gobierno) que han limitado las acciones de Pronatura

Noroeste A.C. en el tema de inspección y vigilancia, de acuerdo con las respuestas de los

entrevistados (Tabla 5) se agrupan en 5 grandes temas: Desconocimiento de la labor de la

organización, nivel de disposición de los funcionarios para colaborar con la organización, falta de

presupuesto y personal de parte de las instituciones de gobierno, limitantes en atribuciones legales

y, nivel de coordinación y comunicación. En la tabla 5 se pueden apreciar los temas mencionados y el

resumen con las distintas respuestas de los entrevistados.

Tabla 5. Factores internos que han limitado el impacto de las acciones que realiza Pronatura Noroeste A.C. en el tema de

inspección y vigilancia en ANP.

Respuestas Temas

Impulso de

"mecanismos

innovadores"

, como lo que

se ha hecho

en el PN Islas

Marietas.

Falta de

actualización y

publicación de

planes de

manejo.

Pronatura

quiere que

CONANP use

los equipos

exclusivament

e en

inspección y

vigilancia.

Pronatura

Noroeste no

participa en

los operativos

de IyV.

Su actuar ha

puesto en

riesgo la vida de

personas.

No sé qué hacen. Desconocimiento

Participación de la Sociedad Civil Organizada en lavigilancia ambiental

Participación social local en la vigilancia ambiental

Elaborar y presentar la denuncia ante la autoridadcorrespondiente (SEMAR, CONAPESCA, PROFEPA,…

Vigilancia (identificación y localización de ilícitos)

Deslinde de responsabilidades y/o sanciones por partede la autoridad correspondiente.

Desarrollo del acto de inspección y/o actuación de laautoridad correspondiente

0 5 10 15 20

# Respuestas


31

Respuestas Temas

Los

funcionarios

han limitado

el impacto.

Autorización y

disposición de

los más altos

niveles de

gobierno.

Cambios de

gobierno.

Indisposición

por parte de

PROFEPA.

Apatía de las

autoridades. No

les interesa

contar con el

apoyo de

Pronatura.

El criterio de

denuncia depende

del comisionado y/o

del director

regional.

Disposición a

colaborar

Incertidumbr

e en la

rotación de

personal y

dotación de

recursos.

Presupuesto y

personal.

Falta de

presupuesto

(dinero y

personal).

Mucho recorte

y rotación de

personal.

Falta de personal y presupuesto.

Falta de

presupuesto y

personal

Pronatura no

debe

participar en

actos de

inspección y

vigilancia

porque no

tienen

atribuciones.

CONANP puede

hacer recorridos

de vigilancia mas

no de inspección

y no puede

sancionar aún y

cuando estén

presenciando el

ilícito.

Falta de

convergencia

de marcos

legales

institucionales.

No los ven

como

autoridad.

Incomprensió

n de los

límites en

que puede

participar

PRONATURA

en la

inspección y

vigilancia.

Falta de

facultades

sancionad

oras de la

CONANP.

Apoyan a

ROC A.C.

para la

inspección

y vigilancia

sin que

tengan

autoridad

en el tema.

Atribuciones

legales

No

comparten

información.

Falta de respeto

de Pronatura

sobre la

confidencialidad

de la

información.

Falta de firma

de convenios

oficiales de

colaboración.

La falta de

coordinación. Comunicación y

coordinación

Por otra parte, los factores externos (ajenos a las instituciones de gobierno) que han limitado las

acciones de Pronatura Noroeste A.C. en el tema de inspección y vigilancia, de acuerdo con las

respuestas de los entrevistados (Tabla 6) se agrupan en 7 grandes temas: Desconocimiento de la

labor de la organización, corrupción, presencia de crimen organizado, sitios remotos, falta de

presupuesto y personal, limitantes en atribuciones legales y, nivel de coordinación y comunicación.

En la tabla 6 se pueden apreciar los temas mencionados y el resumen con las distintas respuestas de

los entrevistados.


32

Tabla 6. Factores externos que han limitado el impacto de las acciones que realiza Pronatura Noroeste A.C. en el tema de inspección y vigilancia en ANP.

Respuestas Temas

Población

renuente.

La gente los

identifica como

gobierno porque

ayudan al gobierno.

Falta de cultura de

la conservación en

los pobladores

locales.

CONANP estorba,

no tiene voluntad.

No veo la ventaja

de contar con el

apoyo de

PRONATURA.

Desconocimiento

Burocracia

obstaculiza la

operatividad.

Muchos puntos de

acceso al parque.

Los horarios de

operación del

Parque.

Falta de presencia

de la autoridad. Corrupción

No sé qué hacen.

No he trabajado con

PRONATURA en el

tema de inspección y

vigilancia.

Desconozco.

Desconozco en qué

consiste el

proyecto.

No han tenido

experiencia de

trabajo con

Pronatura

Noroeste A.C.

Crimen

organizado

No se denuncian

entre familiares y

esto promueve la

impunidad.

La red de

corrupción. Crimen organizado.

Sitios muy inseguros

y alta presencia del

crimen organizado.

Falta de recursos

(personal y $) Sitios remotos

Aplicar tecnología

que sólo opera con

Internet y en

algunas zonas no

hay.

La distancia hace

que el tiempo de

respuesta sea lejos

de inmediato.

Difícil acceso a los

sitios de trabajo.

Alcance

presupuestal de

Pronatura.

Falta de

presupuesto y

personal en las

instituciones.

Falta de

presupuesto y

personal

La personalidad

jurídica de

Pronatura limita

que puedan actuar

más.

El personal de

Pronatura excede

sus atribuciones ya

que no les

corresponde realizar

actos de inspección.

No pueden hacer

actos de autoridad y

los han hecho.

Manejan una base

de datos de faltas e

ilícitos que solo le

corresponde a la

autoridad el manejo

de la información.

No tienen atribuciones en actos de

autoridad. Sobrepasan sus

capacidades y atribuciones en el tema

de inspección y vigilancia. Hacen uso

de bases de datos de ilícitos y faltas

ambientales sin tener atribuciones.

Atribuciones

legales

La poca apertura

de las instituciones

a colaborar

conjuntamente.

Escasa

comunicación. No

hay señal de celular,

a veces sólo se

pueden comunicar

por radio o teléfono.

Se requiere mejor

entendimiento de

qué le toca hacer a

cada parte.

Falta transparencia

en el manejo de la

información. Hay

mucha desconfianza

para trabajar con

Pronatura.

Mala relación

(comunicación y

entendimiento)

con otras

autoridades,

otros socios y con

comunidades

locales.

Comunicación y

coordinación


33

2.5 Efectividad

El término efectividad en áreas protegidas se relaciona generalmente con aspectos muy diferentes

de su funcionamiento, desde el presupuesto que ejercen, el grado de conservación de la

biodiversidad que albergan o la reducción de amenazas identificadas en el sitio. En las entrevistas

realizadas en esta consultoría, cada respondiente empleó su particular concepto/definición de

efectividad. En general, las respuestas pueden interpretarse bajo dos perspectivas: una evaluación

ecológica/resultados de la conservación del sitio, y la eficacia del manejo del personal/recursos por

parte del área protegida.

Cuatro de cada 10 entrevistados tienen una percepción medianamente satisfactoria sobre el nivel de

efectividad en la inspección y vigilancia que se lleva a cabo en las áreas naturales protegidas.

resaltando un alto nivel de efectividad en la región Occidente y Pacífico Centro45 (Figura 18). De

acuerdo con los comentarios expuestos por los entrevistados, para elevar la efectividad en este

aspecto, deben existir dos factores: 1. La presencia en campo por parte de las autoridades. Los

entrevistados perciben que esta presencia tiene un efecto directo en la efectividad de las acciones

de inspección y vigilancia, tanto en prevención como en disminución de ilícitos. Según los

entrevistados, para que las dependencias encargadas de llevar a cabo las acciones de inspección y

vigilancia puedan tener esta presencia en campo, y con ello elevar su efectividad con respecto a estas

acciones, es necesario contar con presupuesto, equipo operativo, y personal. Es importante resaltar

que, de acuerdo con la opinión de los entrevistados, Pronatura Noroeste A.C. apoya

significativamente estas necesidades (Figura 8). 2. Que la CONANP cuente con atribuciones que le

permitan llevar a cabo actos de inspección y, contar con atribuciones para sancionar los ilícitos.

45 Región que incluye a las Reserva de la Biósfera Marismas Nacionales de Nayarit, Parque Nacional Islas Marietas y Parque Nacional

Islas Marías.


34

Figura 18. Nivel de efectividad de la inspección y vigilancia que se realiza en las ANP (según la regionalización CONANP).

2

3

14

5

4

1

Figura 17. Nivel de efectividad de la inspección y vigilancia que se realiza en las ANP.

Península de Baja California

y Pacífico Norte

Noroeste y Alto Golfo de

California Occidente y Pacífico

Centro


35

Por otra parte, en cuanto al nivel de efectividad de las áreas naturales protegidas para emitir

denuncias por faltas e ilícitos ambientales ante la autoridad correspondiente, destaca que el 40% de

los entrevistados, considera un nivel medianamente satisfactorio (Figura 19). Sin embargo, de

acuerdo con información pública de la CONANP, el promedio anual de denuncias emitidas por dicha

dependencia entre el año 2000 y el 2017, fue de 7 denuncias por año46, es decir, menos de una

denuncia bimestral por área natural protegida, aunque existen áreas naturales protegidas en las que

los funcionarios responsables nunca han emitido una denuncia ante la PROFEPA (Figura 1).

Figura 19. Nivel de efectividad del ANP para emitir denuncias por ilícitos y faltas ambientales ante la autoridad correspondiente.

Por otro lado, en cuanto al nivel de efectividad para emitir denuncias ante la autoridad

correspondiente a nivel regional de la CONANP, la mitad de los entrevistados considera que la Región

Noroeste y Alto Golfo de California y, la Región Península de Baja California y Pacífico Norte, tienen

los niveles más altos (medianamente satisfactorio) para emitir denuncias. En contraste, en la Región

Occidente y Pacífico Centro, 40% de los entrevistados considera que el nivel de la CONANP en dicha

región para emitir denuncias es insatisfactorio, aunque en la misma proporción, 40% de los

entrevistados considera que la CONANP tiene un nivel satisfactorio Sin embargo, en la realidad, en

esta región solo se ha emitido una denuncia ante la PROFEPA por faltas o ilícitos ambientales en áreas

marinas protegidas en el período comprendido entre el año 2000 y el año 2017 (Figura 1).

46 Según la información pública recibida en los oficios F00.DRNOyACG/202/17, F00.DROPC/0426/2017 y F00.1.DRPBCBN/274/2017 ante la solicitud presentada en la Plataforma Nacional de Transparencia del Gobierno Federal.

Insatisfactorio

Poco satisfactorio

Medianamente satisfactorio

Satisfactorio

Muy satisfactorio

Desconoce o no contestó

0 2 4 6 8 10 12


36

Figura 20. Nivel de efectividad del ANP para emitir denuncias por ilícitos y faltas ambientales ante la autoridad

correspondiente (según región CONANP).

En cuanto a la percepción de los entrevistados sobre el nivel de efectividad de la autoridad

competente para el seguimiento al proceso de denuncia y la aplicación de sanciones a los ilícitos y

faltas ambientales que ocurren en las áreas marinas protegidas involucradas (Figuras 21 y 22),

sorprende que la opinión de los entrevistados, en su mayoría (más del 40%), es medianamente

satisfactorio. Sin embargo, de acuerdo con información pública, en 17 años (2000-2017), sólo el 7.7%

de las denuncias presentadas por la CONANP fueron registradas por la PROFEPA. Así mismo, sólo

existe un caso de sanción en 19 años por parte de la CONAPESCA47 en las áreas marinas protegidas

de México, y 197 expedientes clasificados y aún sin sanción entre el año 2000 y el año 2019. Además,

de los 11 procedimientos por ilícitos ambientales en áreas marinas protegidas iniciados por la Fiscalía

General de la República (FGR), entre el año 2000 y el año 2019, solo 4 culminaron en sanción, esto es,

4 sanciones en 19 años.

47 Según la información recibida en el oficio SDP/BC-02/19 000448 ante la solicitud presentada ante la Plataforma Nacional de Transparencia del Gobierno Federal.


y Pacífico Norte


California

Occidente y Pacífico

Centro


37

Figura 21. Nivel de efectividad de la autoridad competente en el seguimiento al proceso de denuncia y la aplicación de

sanciones a los ilícitos y faltas ambientales que ocurren en las ANP.

Sin embargo, a nivel regional, de acuerdo con la regionalización de la CONANP, los resultados sobre

la percepción de los entrevistados sobre el nivel de efectividad de la autoridad competente para dar

seguimiento al proceso de denuncia y aplicación de sanciones por faltas e ilícitos ambientales que

ocurren en las áreas marinas protegidas involucradas es contrastante (Figura 22). Por un lado,

destaca la Región Occidente y Pacífico Centro con un nivel insatisfactorio (60%), mientras que en la

Región de Baja California y Pacífico Norte se percibe un nivel medianamente satisfactorio (45%) y, la

Región Noroeste y Alto Golfo de California se percibe por más del 70% de los entrevistados con un

nivel medianamente satisfactorio.

5

5

13

1

3

3


38

Figura 22. Nivel de efectividad de la autoridad competente en el seguimiento al proceso de denuncia y la aplicación de

sanciones a los ilícitos y faltas ambientales que ocurren en las ANP (acorde a la regionalización CONANP).

En cuanto a la percepción de los entrevistados sobre el nivel de efectividad de las instituciones para

coordinarse entre sí, para realizar actos de inspección y vigilancia, más del 40% de los entrevistados

considera que prevalece un nivel satisfactorio de efectividad, mientras que el 30% de los

entrevistados considera que es medianamente satisfactorio y, solo 15% considera que se tiene un nivel

muy satisfactorio de coordinación (Figura 23). En este sentido, es importante mencionar que las

instituciones poseen atribuciones para coordinarse y coadyuvar con otras dependencias para cumplir

su labor, además, cuentan con convenios de coordinación y realizan reuniones para coordinarse. Sin

embargo, en la práctica, es difícil demostrar el nivel de coordinación que existe entre las instituciones.

Para ejemplificar esto, resalta el caso de la pesca ilegal, considerada la actividad ilícita con mayor

incidencia en las áreas marinas protegidas, y donde la CONANP, SEMAR y CONAPESCA deberían

actuar de manera coordinada. Sin embargo, aunque la SEMAR reconoce haber brindado apoyo de

escolta y seguridad a los agentes o inspectores de la CONAPESCA en las áreas marinas protegidas,

dando seguimiento a los convenios firmados entre dichas instituciones, no existen actas de

inspección levantadas en las áreas marinas protegidas por el personal de la SEMAR y la CONAPESCA

en el período comprendido entre el año 2000 y el año 2019, a pesar de que la SEMAR está facultada

para hacerlo. Además, solo existe una sanción en el mismo período de parte de la CONAPESCA para

las áreas marinas protegidas involucradas.


y Pacífico Norte


California Occidente y Pacífico

Centro


39

Figura 23. Nivel de efectividad de las instituciones para coordinarse con otras: PGR, PROFEPA, SEMAR, CONAPESCA,

CONANP, para realizar actos de inspección y vigilancia en las ANP.

Por otra parte, al analizar el nivel de efectividad a nivel institucional para realizar acciones de

inspección y vigilancia en las áreas marinas protegidas involucradas, resalta que la CONAPESCA, la

FGR (antes PGR) y los gobiernos de los estados, son las instituciones con niveles de satisfacción más

bajos. En contraste, la SEMAR y la CONANP gozan de los niveles de percepción más altos en este

aspecto (Figura 24).

3

5

12

9


40

Figura 24. Nivel de efectividad institucional para realizar acciones de inspección y vigilancia en las ANP

A nivel de todas las áreas marinas protegidas involucradas, se percibe un nivel de efectividad

satisfactorio en cuanto a la coordinación interinstitucional del grupo de trabajo de inspección y

vigilancia. En cambio, a nivel regional de la CONANP, la Región Occidente y Pacífico Centro es la región

que tiene los niveles más bajos de satisfacción, y la Región Península de Baja California y Pacífico

Norte, los más altos.

Figura 25. Nivel de efectividad de la coordinación interinstitucional del grupo de trabajo de inspección y vigilancia para fortalecer las acciones de inspección y vigilancia en las ANP.

0

0

1

2

4

9

6

2

4

5

6

4

1

5

8

9

1

7

7

11

9

9

6

5

3

8

7

4

4

1

11

4

1

1

9

4

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Gobierno del estado

SEMAR

CONANP

PROFEPA

PGR

CONAPESCA Insatisfactorio

Poco satisfactorio

Medianamentesatisfactorio

Satisfactorio

Muy satisfactorio

Desconoce, nocontestó o no hacolaborado

(16)

(27)

(31)

(47)

(27)

(30)

1 1 1

6

1 1

5

9

1

4

7

6

1

6

7

2

1

5

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Todas las ANP Región Occidente yPacífico Centro

Región Noroeste y AltoGolfo de California

Región Península de BajaCalifornia y Pacífico Norte

Pocosatisfactorio

Medianamentesatisfactorio

Satisfactorio

Muy satisfactorio

Desconoce, nocontestó o no hacolaborado


41

2.6 Interacción con la sociedad

Con relación a los medios o formas de comunicación más adecuadas para que los usuarios de las áreas

naturales protegidas conozcan las regulaciones y para influir positivamente sobre sus actitudes e

torno a la inspección y vigilancia, resalta que los encuestados consideran que la manera más efectiva

es a través de reuniones o talleres presenciales (comunicación de boca en boca o cara a cara) (46%),

seguido de las redes sociales (33%), folletos (11%), radio y televisión (7%) y, a través de periódicos y

revistas (4%) (Figura 26). Es importante tomar esto en cuenta, para que las estrategias de difusión

tengan éxito.

Figura 26. Medio o forma de comunicación más adecuada para que los usuarios conozcan las regulaciones y para influir

positivamente sobre sus actitudes en torno a la inspección y vigilancia.

En cuanto al nivel de satisfacción de los pobladores locales y usuarios en las acciones de vigilancia,

los entrevistados consideran que el nivel es satisfactorio (más de 30%), seguido del nivel

medianamente satisfactorio (20%), poco satisfactorio (17%) e insatisfactorio (10%) (Figura 27). Esto

resulta importante, tomando en cuenta que los esquemas de participación social de las dependencias

incluyen la formación de comités de vigilancia, donde los participantes, en algunos casos, reciben

pagos a través de programas de subsidio y su participación está determinada en función la

remuneración económica que reciben y, no tanto, por un interés genuino en la conservación de los

recursos naturales. Por ello, es necesario fortalecer los esquemas de participación social, mediante

el uso de la educación para la conservación y favoreciendo la cultural de la legalidad, para lograr una

participación efectiva de los usuarios y residentes en la vigilancia ambiental.

4%7%

11%

33%

46%

Periódicos y revistas

Radio / TV

Folletos, posters, etc.

Redes sociales (Facebook, Twitter,Instagram, etc.)

Reuniones/Talleres presenciales ("deboca en boca" o "cara a cara")


42

Figura 27. Nivel de participación de los pobladores locales o usuarios del ANP en las acciones de vigilancia ambiental.

Por otra parte, la mayoría de los entrevistados (75%) no cuenta con mecanismos para evaluar su nivel

de influencia en la población local para prevenir ilícitos y participar en las acciones para la inspección

y vigilancia (Figura 28). Por lo tanto, resulta necesario que las dependencias cuenten con mecanismos

efectivos para medir su nivel de influencia para prevenir faltas e ilícitos ambientales.

3

5

10

3

2

6


43

Figura 28. Efectividad* de las instituciones en influir en la población para prevenir ilícitos (barras azul claro) y el nivel de

participación local en acciones de inspección y vigilancia (barras azul oscuro).

3. Análisis de Indicadores

De acuerdo con la información con la que se alimentaron las bases de datos de los indicadores del

subprograma proporcionadas por Pronatura Noroeste A.C., fue difícil precisar el nivel de efectividad

del Subprograma de Fortalecimiento a las Acciones de Inspección y Vigilancia. La información

recabada no reflejó el desempeño de los indicadores o no contó con el nivel de calidad suficiente para

notar cambios en cuanto a efectividad del subprograma. De los 23 indicadores (20 de desempeño y 3

de impacto del subprograma; Tabla 7), solo 3 indicadores (1a, 2a y 8a) contaron con información

suficiente en calidad y cantidad para ser tomados en cuenta. Por lo mismo, no fue posible precisar el

nivel de efectividad del subprograma.

Tabla 7. Indicadores cualitativos y cuantitativos, de cada uno de los elementos de los distintos componentes.

Co

mp

on

en

tes Diagnóstico

Ele

me

nto

s d

el

com

po

ne

nte

de

d

ese

mp

eñ

o

1. Diagnóstico regional y de sitio

1a. Existencia de un diagnóstico.

1b. Porcentaje de dependencias y actores clave que conocen los resultados.

Gestión

2. Coordinación interinstitucional

2a. Existencia de un cuerpo de coordinación y operación.

2b. Porcentaje de indicadores con calificación buena.

3. Planeación y evaluación

3a. Existencia y adopción de un programa interinstitucional con objetivos y metas evaluables.


44

3b. Nivel de cumplimiento de objetivos y metas.

3c. Procedimientos de fiscalización / actuación claramente definidos.

3d. Nivel de uso de protocolos de actuación conjunta operando.

4. Capacitación

4a. Entendimiento local de las normas y regulaciones de AMP.

4b. Porcentaje de los usuarios que conocen bien o muy bien las regulaciones generales y las relacionadas con sus actividades en el ANP.

4c. Grado de divulgación de la información para fomentar el cumplimiento por parte de los usuarios.

4d. Porcentaje de usuarios con acceso a información clara adecuada y actualizada sobre regulaciones.

4e. Nivel de capacitación del personal.

4f. Índice de capacitación del personal operativo y jurídico.

5. Recursos humanos, financieros y materiales

5a. Disponibilidad y asignación de los recursos administrativos (personal, equipo, gasolina, etc.)

6. Marco legal 6a. Existencia y suficiencia de legislación que posibilite la función del AMP.

Operación

7. Recorridos y operativos estratégicos

7a. Cobertura de la fiscalización.

7b. Índice de cobertura.

8. Documentación y sistematización

8a. Información sistemática accesible.

8b. Nivel de confianza en la información generada según expertos locales.

Co

mp

on

en

te

Diagnóstico

Ele

me

nto

s d

el c

om

po

ne

nte

de

imp

acto

1. Diagnóstico regional y de sitio

IMP1. Proporción de recomendaciones atendidas.

Gestión

2. Coordinación interinstitucional

IMP2. Índice de suficiencia de recursos humanos capacitados y coordinados, financiamiento e infraestructura y equipamiento.

3. Planeación y evaluación

4. Capacitación

5. Recursos humanos, financieros y materiales

6. Marco legal

Operación

7. Recorridos y operativos estratégicos IMP3. Índice de legalidad

8. Documentación y sistematización


45

Sin embargo, son notables los casos exitosos compartidos por los involucrados en la iniciativa

“Paralelo 2848”. Uno de ellos, Bahía Unida A.C.49, ubicado en la Bahía de Banderas e involucrando al

Parque Nacional Islas Marietas, y Paralelo 28 en Bahía de La Paz50, que involucra al Área de Protección

de Flora y Fauna Balandra y el Parque Nacional Archipiélago Espíritu Santo. En ambos casos,

Pronatura Noroeste A.C., en conjunto con otras organizaciones de la sociedad civil, detonó procesos

de gobernanza51 que favorecieron que los prestadores de servicios turísticos que operan dentro y

fuera de las áreas marinas protegidas se organizaran para aplicar acciones de manejo para conservar

especies y los sitios, así como realizar un recaudo (adicional al cobro de derechos). Dichos recaudos

han sido utilizados para fortalecer las acciones de inspección y vigilancia que se llevan a cabo, así

como para cubrir los salarios de algunos guardaparques que laboran en el área natural protegida.

Estos casos de éxito, sumados al uso de tecnologías innovadoras para la vigilancia ambiental

(radares, tablets, cámaras de vigilancia, etc.), y que han sido implementados con buenos resultados

en áreas como el Parque Nacional Bahía Loreto y Cabo Pulmo, abren la posibilidad de ser adaptados

y utilizados en otras áreas naturales protegidas del país.

4. Propuesta de actualización del modelo conceptual.

Durante el Taller para la actualización del modelo de gestión del Subprograma de Fortalecimiento a

las Acciones de Inspección y Vigilancia que desarrolla Pronatura Noroeste A.C. en el noroeste de

México52 se hizo un breve repaso y retroalimentación en cuanto a los errores y aciertos en la

implementación del modelo del subprograma de inspección y vigilancia con el personal de Pronatura

Noroeste A.C. Derivado de esta retroalimentación, y del proceso de planeación sostenido durante el

taller, se desarrolló la siguiente propuesta de actualización al modelo conceptual del subprograma

de inspección y vigilancia (Tabla 8).

48 https://www.paralelo28.org/es/ 49 http://bahiaunida.org/ 50 https://www.paralelo28.org/es/bahia-de-la-paz/ 51 Definida por Bulkeley* (2005) como “la asignacion autoritaria de recursos y el ejercicio del control y la coordinacion, en donde los actores gubernamentales no son necesariamente los únicos participantes, ni los mas importantes”. * Bulkeley, H., 2005. Reconfiguring environmental governance: Towards a politics of scales and networks. Political geography, 24(8), pp.875-902. 52 Memorias del taller descargables en: https://www.sendspace.com/pro/dl/l3j2z0

https://www.sendspace.com/pro/dl/l3j2z0


46

Tabla 8. Propuesta de actualización al modelo conceptual del subprograma de inspección y vigilancia que desarrolla Pronatura Noroeste A.C.

MODELO DEL SUBPROGRAMA DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DE PRONATURA NOROESTE A.C. META

Procesos

LOS SITIOS PRIORITARIOS MARINOS DEL NOROESTE DE

MÉXICO PRESENTAN ALTOS NIVELES DE CUMPLIMIENTO DE

LA LEGISLACIÓN PESQUERA Y AMBIENTAL

GESTIÓN DE RECURSOS

(ALEX)

GESTIÓN INTERINSTITUCIONAL

(RICARDO)

ANALISIS DE INFORMACIÓN

(ALBERTO)

EVALIACIÓN DEL SUBPROGRAMA DE

INSPECCIÓN Y VIGILANCIA

(RICARDO)

TRANSPARENCIA DE LAS ACCIONES

DE INPECCIÓN Y VIGILANCIA

(RICARDO)

CULTURA DE LA LEGALIDAD

(ALEX) INDICADORES DE LA META

Ob

jeti

vos

Para 2024 aumentan los

recursos invertidos por el

gobierno, usuarios y la

cooperación internacional,

para asegurar que 10 de las

16 áreas aumentan su

capacidad de vigilancia en

15%

A partir del año 2019 se acuerdan

y ejecutan acciones de

inspección y vigilancia conjuntas

entre las 4 autoridades

principales en 5 sitios prioritarios

del noroeste de México

Para el mes de junio de 2019 se

cuenta con un sistema de

información de los 5 sitios

prioritarios en el Noroeste de

México, que provee de

elementos para el diseño, la

operación efectiva y evaluación

de las acciones de inspección y

vigilancia

A partir del 2019 se lleva a cabo una

evaluación semestral de los

indicadores y objetivos de la meta del

subprograma de inspección y

vigilancia, para verificar su nivel de

avance y ajustar las acciones donde

sea necesario

A partir del año 2019 y de manera

anual, se hace pública la

información sobre las acciones de

inspección y vigilancia que llevan a

cabo PROFEPA, CONAPESCA,

CONANP, FGR Y SEMAR en los sitios

prioritarios para transparentar las

acciones de la autoridad

Para el año 2021 Pronatura

Noroeste A.C. cuenta con un

programa de cultura de la legalidad

que permite la operación efectiva

del sitio prioritario en cuestión de

inspección y vigilancia, en

cumplimiento de la normatividad

vigente

Porcentaje de las irregularidades identificadas que

terminan en una sanción. Se obtiene dividiendo el número

de actividades que terminan en sanción entre el número

de actividades irregulares (pesqueras, ambientales,

marinas y penales que ocurren en un período de tiempo

(anual, mensual, día, noche, etc.) X 100

Act

ivid

ade

s

Definir como medir la

capacidad de vigilancia

(Alex-Ricardo)

Contar con convenios de

concertación firmados entre

Pronatura Noroeste A.C. y las 4

autoridades principales (Alex)

Impulsar la adopción de las

tablets a todos los niveles

(TV-Oscar)

Establecer la línea base de los

indicadores de la meta del modelo y

de los objetivos de los procesos

(Ricardo)

Solicitar y analizar la información

sobre las acciones de inspección y

vigilancia de PROFEPA,

CONAPESCA, CONANP, SEMAR y

FGR para los sitios prioritarios (RJ-

TV)

Conocer y aprender sobre la

cultura de la legalidad en otras

áreas (Oscar)

Capacidad de Vigilancia. Se calcula para cada sitio

prioritario tomando en cuenta información del nivel de

coordinación, capacidad y cantidad de personal, recursos,

equipo, superficie, actividades económicas. Mínimo, se

debe considerar que los sitios cuenten con vehículos para

la vigilancia, número de guardaparques, disponibilidad de

combustible para vigilar. Como información extra se

puede considerar si cuentan con tecnologías para la

detección, patrullaje, si cuentan con socios (autoridades,

OSC, comunidades), coordinación interinstitucional,

planeación de la vigilancia, protocolos de actuación,

capacitación. Además, toma en cuenta factores

intrínsecos del sitio prioritario como son la superficie,

actividades económicas y cultura de la legalidad.

Impulsar el apoyo al

proyecto en REDMAR (DP)

Formalizar las mesas de trabajo

interinstitucional de inspección

y vigilancia (CR)

Compilar y actualizar las bases

de datos de la información

capturada en campo y la

solicitada a las instituciones

públicas (TV-Xochitl)

Definir un proceso de flujo y

sistematización de la información

(Ricardo-CT-CR)

Definir las líneas estratégicas

del programa de cultura de la

legalidad

Continuar impulsando

acuerdos con

financiadores de la

inspección y vigilancia

mediante la campaña

Paralelo 28 (CR)

Apoyar en la elaboración de los

planes de trabajo específicos

para cada sitio prioritario (TV)

Diagnosticar y analizar las

bases de datos (TV-Xochitl) Desarrollar un programa operativo

que calendarice las actividades,

incluya responsables y considere por

lo menos una alternativa de acción

cuando esta se considere de medio y

bajo riesgo (CR-Ricardo)

Definir un socio para el

acompañamiento en

transparentar las acciones de

inspección y vigilancia realizadas

por las autoridades (CT-DP)

Diseñar y operar los

subprogramas de capacitación

y educación ambiental

Participar en el grupo

NOSSA para impulsar una

estrategia de incidencia en

el presupuesto público

destinado a las áreas

naturales protegidas (DP)

Adecuar los protocolos de

actuación conjunta de

inspección y vigilancia

Comunicar y emitir

recomendaciones (CR)

Diseñar y operar los

subprogramas de difusión de la

legalidad y difusión de las

actividades de inspección y

vigilancia

Porcentaje de embarcaciones verificadas que cumplen con

la legislación en materia ambiental y pesquera. Considera

el registro de embarcaciones que ingresan al área marina

protegida verificando que cumplan con la legislación

marina, ambiental y pesquera, expresado en porcentaje.

Considera las faltas administrativas: 1. Marítimas: Registro

en SEMAR o nombre en proa y registro en popa. 2.

Ambiental: Brazalete del área marina protegida y permiso

para prestar servicios turísticos. 3. Pesquero: Permiso de

pesca, arte de pesca autorizado. Además, a través del

radar, determinando patrones de recorridos y horarios de

actividades irregulares

Evaluar las mesas de trabajo

anualmente (TV-T10)

Identificar acciones prioritarias en el

modelo cuya NO implementación

ponga en riesgo el cumplimiento de

los objetivos y la meta (Alex-

Ricardo)

Definir estrategia para comunicar

de menara efectiva los beneficios

de la transparencia a las

dependencias involucradas (CT-

DP)

Seguir capacitando al personal

que realiza la vigilancia en

procedimientos de uso de

equipos y normatividad (TV)

Fortalecer las capacidades de

comunicación efectiva y

lobbying con las autoridades

(Norma)

Definir estrategia para hacer

pública la información de las

acciones de inspección y vigilancia

de la PROFEPA, CONANP,

CONAPESCA, SEMAR y FGR. (CT-

DP)

Nivel (alto-medio-bajo) de presencia de la autoridad en

sitios prioritarios (zonas núcleo, zonas de alta incidencia

de ilegalidad) durante tiempo clave. Se busca valorar la

presencia de autoridades con y sin atribuciones distintas,

tanto para zonas prioritarias como en momentos

prioritarios.

Presentar y vender el modelo

de trabajo a tosos niveles

(fundaciones, autoridades,

áreas naturales protegidas, etc)

(Alex-CR)

Definir mecanismos para la

retroalimentación, comunicación del

desempeño de los indicadores y

ajustar el sistema (CR)

47

47

5. ¿Cómo dar a conocer los objetivos y meta del modelo conceptual actualizado?

Una vez actualizado el modelo conceptual para operar el subprograma de inspección y vigilancia, fue

necesario fortalecer las capacidades de comunicación efectiva del equipo de trabajo de Pronatura

Noroeste A.C. Además, con esta capacitación que recibió el personal, se cumplió con el entregable

comprometido: “Personal capacitado para dar a conocer el Subprograma de fortalecimiento a las

acciones de inspección y vigilancia y sus impactos a los patrocinadores, autoridades y otros socios del

proyecto a través del diseño de diversos medios de comunicación (videos, trípticos, conversaciones,

presentaciones visuales, etc.)”.

6. Retorno de inversión de la consultoría

Los costos económicos y en especie invertidos en esta consultoría ayudan a conjuntar, tanto las

experiencias exitosas, como las limitaciones de la implementación del modelo conceptual previo de

inspección y vigilancia que Pronatura Noroeste A.C. desarrolla en coordinación con la CONANP y

otros socios clave, para mejorar y fortalecer este modelo, tomando en cuenta las experiencias,

percepciones y actitudes de los actores clave involucrados.

De esta manera, Pronatura Noroeste A.C. cuenta con un modelo actualizado de gestión para lograr

la inspección y vigilancia efectivas, diseñado participativamente con base en experiencias exitosas y

fracasos. Este nuevo modelo cuenta con una ruta crítica para dar claridad a los actores involucrados

sobre los pasos necesarios para implementar programas de inspección y vigilancia efectivos en las

áreas naturales protegidas. Además, Pronatura Noroeste cuenta con personal capacitado para dar a

conocer el subprograma de inspección y vigilancia y sus impactos a los donantes, autoridades y otros

socios del proyecto. Finalmente, se cumple cabalmente con los objetivos de la consultoría desde una

perspectiva de manejo ecosistémico53 y empleando la filosofía “ganar-ganar”54.

53 Para lograr la inspección y vigilancia efectivas dentro de áreas naturales protegidas es importante tomar en cuenta las tres dimensiones del enfoque ecosistémico: ecológica (factores bióticos y abióticos), socioeconómica (población local, valores, actores clave), e institucional (aspectos legales, capacidades de los manejadores, financiamiento). Para mayor referencia, consultar: 1. Grumbine, R. E. 1994. What is ecosystem management? Conser- vation Biology, 8(1), 27-38. Disponible en: http://onlinelibrary. wiley.com/doi/10.1046/j.1523- 1739.1994.08010027.x/abstract 2. Maffe, G.K., Groom, M.J., and Carroll, C.R. 2006. Ecosystem approach to conservation. In: Groom, M.J., Maffe, G.K., and Carroll, C.R. Principles of Conservation Biology. Third Edition. Sinauer Associates, Inc. Sunderland, Massachusetts. USA. 467-507 pp. 54 La estructura o principio “Ganar/ganar” procura el beneficio mutuo en todas las interacciones humanas. Significa que los acuerdos o soluciones a las situaciones son mutuamente benéficos y satisfactorios y todos los involucrados se comprometen con el plan de acción. Esta filosofía ve la vida como un escenario cooperativo, no competitivo, se basa en el paradigma de que hay mucho para todos, de que el éxito de una persona no se logra a expensas o excluyendo el éxito de los otros. Para mayor referencia consultar: Covey, S. R. 1998. Los 7 hábitos de las personas altamente efectivas. Editorial Grijalbo.


48

7. Recomendaciones de los consultores

Tomar en cuenta que para alcanzar la visión del modelo conceptual actualizado (Tabla 8) y,

considerando los indicadores planteados en el mismo, es necesario que se implementen de manera

equilibrada los 6 procesos que se diseñaron, cumpliendo a cabalidad sus objetivos. Esto significa que,

si alguno de los procesos no avanza de acuerdo con lo planeado, será imposible que se alcance la visión

del modelo.

Duro con la visión, suave con los procesos. Esto implica seguimiento permanente para identificar qué

acciones o procesos no están funcionando de acuerdo con lo planeado y que pudieran poner en riesgo

el éxito del modelo. Además, requiere flexibilidad, adaptación y liderazgo para hacer los cambios

necesarios a la estrategia, así como para mejorar las capacidades del personal involucrado, para que

sea capaz de asumir los roles y responsabilidades asignadas en el modelo, sin perder de vista la visión

e indicadores del mismo.

Refrendar el liderazgo para la protección de las áreas naturales protegidas desde la sociedad civil

organizada. Es evidente que históricamente, la impunidad sobre faltas e ilícitos ambientales impera en

las áreas naturales protegidas. Esto pone en riesgo la conservación de los ecosistemas y la

biodiversidad contenida en estos espacios en el largo plazo. Por ello, es necesario que Pronatura

Noroeste A.C. continúe y refuerce el liderazgo que ha ejercido en el tema de protección, identificando

las zonas y acciones prioritarias, fortaleciendo a las instituciones con recursos, personal, herramientas

y equipo para asumir sus responsabilidades, y generando y compartiendo ejemplos exitosos a nivel

nacional de gobernanza participativa para la protección de los sitios.

Propiciar "línea de mando". Una condición fundamental para el éxito del modelo actualizado del

subprograma de inspección y vigilancia es que exista "línea de mando" en las instituciones

involucradas para la protección efectiva de las áreas naturales protegidas. De otra manera, las acciones

de protección y vigilancia dependerán, como hasta ahora, de la personalidad y buena disposición de

los funcionarios en turno. Lograr esto, implica un gran reto y trabajo de gestión a nivel de la Oficina

Presidencial, SEMARNAT, SEMAR, SADER y en las distintas delegaciones estatales, direcciones

regionales y de área natural protegida. Sin embargo, "limpiar al país de impunidad y corrupción", es

una de las premisas del presidente Andrés Manuel López Obrador55. Esto, abre la oportunidad para

que Pronatura Noroeste A.C. actúe como catalizador y fomente una "línea de mando" para que, al

menos en los sitios prioritarios marinos del noroeste de México, se presenten altos niveles de

cumplimiento de la legislación pesquera y ambiental.

Establecer un observatorio ciudadano sobre los actos de autoridad en torno a la inspección y vigilancia

de las áreas naturales protegidas de México. Uno de los resultados del modelo actualizado del

subprograma (Tabla 8) involucra la transparencia de los actos de autoridad como son vigilar,

denunciar, inspeccionar y sancionar faltas o ilícitos ambientales, que comparten la CONANP, PROFEPA.

CONAPESCA, FGR, y SEMAR. Sin embargo, para que la transparencia ocurra se requieren dos

55 Para mayor referencia, revisar el discurso presidencial del 23 de abril de 2019: https://lopezobrador.org.mx/2019/04/23/version-estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-68/

https://lopezobrador.org.mx/2019/04/23/version-estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-68/

https://lopezobrador.org.mx/2019/04/23/version-estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-68/


49

condiciones, primero, que exista información (visibilidad) y, segundo, que se puedan hacer juicios u

obtener conclusiones de esta (inferabilidad). No obstante, en este momento, las autoridades se han

enfocado en transparentar información relativa a los recorridos de vigilancia, el número de denuncias

registradas o los equipos incautados56, dejando de lado los actos que implican sanciones, cuando es

precisamente en las sanciones donde se hace evidente la impunidad y los actos de corrupción. Por lo

tanto, Pronatura Noroeste A.C. y sus socios clave podrían coadyuvar con las instituciones en la

“inferabilidad” de la informacion, que es el grado en que la informacion se desagrega, verifica y

simplifica para que, tanto académicos como público en general, seamos capaces de comprender y

valorar los esfuerzos del gobierno en materia de protección de nuestras áreas marinas protegidas.

Dar a conocer el modelo conceptual actualizado a los altos funcionarios de las dependencias con las

que se coordina Pronatura Noroeste A.C. para implementar las acciones conjuntas de inspección y

vigilancia y fomentar, tanto la firma de acuerdos de colaboración con tareas específicas y claras para

cada socio, así como el establecer una “línea de mando” que señale claramente el proceder ante las

irregularidades identificadas y sobre quién (autoridad de los tres niveles de gobierno) recae la

atribución de tomar acciones al respecto (Tabla 4).

Fomentar la participación activa del personal de Pronatura Noroeste A.C. en la implementación del

modelo actualizado del subprograma de inspección y vigilancia. Para ello, se recomienda compartir el

presente reporte con todos los involucrados y con los demás grupos de trabajo de Pronatura A.C. Esto

ayudará a que todos los involucrados compartan la misma información, así como para fortalecer y

establecer vínculos de colaboración.

Desarrollar capacidades del personal de Pronatura Noroeste A.C. para la resolución de conflictos y

comunicación efectiva (incluyendo la escucha empática), tomando en cuenta los resultados de las

entrevistas (ej. Tabla 2 y 4). En este momento, la protección efectiva depende en gran medida de la

personalidad y buena disposición de los funcionarios en turno, a pesar de que las instituciones cuentan

con el marco legal, así como atribuciones definidas y diferenciadas para tal efecto. Sin embargo,

siempre existe la posibilidad de que se generen conflictos con los funcionarios en un tema tan

complejo como la inspección y vigilancia. Por ello, es necesario que el personal de la organización

cuente con las capacidades y herramientas necesarias para afrontar conflictos y resolverlos de la mejor

manera, evitando que los conflictos crezcan en proporciones que impidan su gestión, limitando el

alcance de la visión del modelo del subprograma y los objetivos de la organización.

Enfocar los esfuerzos en los sitios con experiencias exitosas. Continuar con el trabajo exitoso de

coordinación interinstitucional que han llevado a cabo, así como el apoyo a las ANP en equipo e

infraestructura para ayudar en la implementación de acciones de inspección y vigilancia (Figura 7 y 25),

enfocándose principalmente, en los sitios donde los funcionarios muestran una mejor disposición para

la aplicación de la ley y la colaboración, en el caso que prevalezca la situación en que no existe "línea

56 La SEMARNAT cuenta con el Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales, administrado por dicha Secretaría y que cuenta con información de los diferentes órganos desconcentrados y descentralizados de la misma. Pueden realizarse consultas temáticas, por estados, por año o consulta dinámica. También cuenta con el Sistema Nacional de Indicadores Ambientales. Sin embargo, en dichos sistemas no es posible contar con información https://www.gob.mx/semarnat/acciones-y-programas/sistema-nacional-de-informacion-ambiental-y-de-recursos-naturales

https://www.gob.mx/semarnat/acciones-y-programas/sistema-nacional-de-informacion-ambiental-y-de-recursos-naturales

https://www.gob.mx/semarnat/acciones-y-programas/sistema-nacional-de-informacion-ambiental-y-de-recursos-naturales


50

de mando" desde las altas esferas de gobierno para la protección de las áreas. De igual manera, es

recomendable continuar el trabajo en los casos en que la labor de Pronatura Noroeste A.C. y sus socios

clave ya han generado procesos de gobernanza participativa con inercia propia (p.e. Paralelo 28). Esto

contribuirá a que las inversiones aseguren resultados exitosos en la aplicación del modelo actualizado.

Tomando en cuenta que la pesca ilegal es la irregularidad que se presenta con mayor frecuencia en los

sitios y, tomando en cuenta el bajo nivel de efectividad para sancionar tales casos por parte de la

autoridad correspondiente (solo un registro de sanción de parte de la CONAPESCA en 19 años); y

considerando que la segunda irregularidad que se presenta con mayor frecuencia en las áreas

naturales protegidas corresponde a las malas prácticas turísticas, se sugiere fortalecer la comunicación

y los vínculos de coordinación con las autoridades competentes para atender estos ilícitos de manera

efectiva, coordinada y con apego a la ley y procedimientos (Figuras 9, 10 y 24).

Emplear herramientas como la educación para la conservación para acercarse a la sociedad y fomentar

la participación ciudadana en acciones del subprograma que así lo ameriten (revisar Figura 27).

Entender los procesos ecológicos que suceden en el ANP, su vinculación con las acciones de la

población local, y su importancia en el aporte que tienen a la calidad de vida de los habitantes, es

fundamental para crear una participación consciente y que no dependa totalmente de los pagos

derivados de los programas de subsidio, sino de un mayor nivel de conocimiento y entendimiento del

medio.

Con relación a la recomendación anterior y a los resultados presentados en la Figura 28, se sugiere

colaborar con las instituciones involucradas para conocer el nivel de conocimiento y percepción

ambiental57 de los residentes y usuarios de las áreas naturales protegidas involucradas, para identificar

los aspectos necesarios para mejorar el conocimiento y comprensión del ecosistema del cual

dependen, y así generar un cambio de actitud a favor de la conservación del capital natural.

Pronatura Noroeste A.C. ha liderado un movimiento para favorecer, desde la sociedad civil, la

protección de las áreas marinas protegidas en el Golfo de California y el Océano Pacífico Norte con

grandes resultados, como los esquemas de gobernanza participativa para el manejo recreativo y

turístico en torno al tiburón ballena en la Bahía de la Paz, así como en el manejo del Parque Nacional

Islas Marietas. Sin embargo, dichos esfuerzos deben fortalecerse a través de mecanismos de rendición

de cuentas, tanto en la esfera institucional como en las organizaciones de la sociedad civil (Tablas 3 y

4, Figura 8), con el fin de fomentar mayor confianza, tanto de los usuarios de los sitios (quienes aportan

las cuotas), como de los prestadores de servicios turísticos (incluyendo empleados, como capitanes y

guías, quienes finalmente son responsables de la implementación de las medidas de manejo) y, otras

dependencias de gobierno, para que se sumen a estas iniciativas.

Difundir con los manejadores de las áreas naturales protegidas a nivel nacional (incluyendo áreas

terrestres), los resultados de casos exitosos en la protección de los sitios, como el caso de uso de

tecnologías (p.e. cámaras y radares), así como los esquemas de gobernanza participativa para el

manejo recreativo y turístico en torno al tiburón ballena en la Bahía de la Paz, así como para el manejo

57 Un ejemplo de este tipo de análisis y su utilidad en ANP puede descargarse aquí: https://www.sendspace.com/pro/dl/8ywai1

https://www.sendspace.com/pro/dl/8ywai1


51

del Parque Nacional Islas Marietas, ya que dichas experiencias pueden adaptarse e implementarse en

otras áreas naturales protegidas.

Promover la evaluación de la efectividad del subprograma mediante un análisis de costo- beneficio, tal

como se menciona en el apartado de análisis de indicadores, para asegurar que las inversiones tengan

relación directa con los objetivos de los procesos, así como la visión del modelo y sus indicadores.

Proponer esquemas innovadores para evaluar la efectividad en la protección de las áreas naturales

protegidas. Realizar las gestiones necesarias para que las autoridades involucradas en la protección de

los sitios, cuenten con indicadores de calidad que ayuden a evaluar el nivel de efectividad en temas

como: nivel coordinación interinstitucional, recursos humanos y económicos que invierten las

dependencias para la protección, nivel de efectividad para emitir y registrar denuncias, nivel de

participación social en la inspección y vigilancia, así como el nivel de efectividad para aplicar sanciones

por faltas e ilícitos ambientales.

Enfocar la gestión de recursos tomando en cuenta el modelo conceptual actualizado, para que se las

acciones propuestas en los procesos del mismo.

Aprovechar la buena disposición del equipo de trabajo de Pronatura Noroeste A.C. y los socios

entrevistados para llevar a cabo modificaciones a los planes de trabajo en torno a la inspección y

vigilancia en áreas naturales protegidas marinas en el noroeste de México. Es recomendable que, se

realicen esquemas de planeación participativa a nivel de área natural protegida, para que los

involucrados adapten y ajusten el modelo conceptual de Pronatura Noroeste A.C. al contexto de cada

área.

Destinar mayor tiempo a este tipo de procesos de desarrollo organizacional donde se requiere manejar

gran cantidad de información y donde participa gran cantidad de personas.

Fomentar la cultura de la legalidad58 y desarrollar estrategias efectivas para combatir la corrupción y

la impunidad en las dependencias de gobierno vinculadas a la protección de los sitios, ya que, ninguna

política pública podrá ser exitosa si las instituciones públicas o privadas involucradas son

disfuncionales o están corrompidas59.

58 En México, el Índice de Cultura de la Legalidad nacional es de 5.5 (con base en una calificación de 10) y, de 5.2 (por debajo de la media nacional) en los estados del noroeste del país (Baja California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa y Chihuahua, región que abarca las áreas naturales protegidas incluidas en la presente consultoría. Para mayor referencia, revisar: https://www.mucd.org.mx/wp-content/uploads/2017/09/Carta-detallada-ICL.pdf 59 Rose-Ackerman, S. 2007. Corruption. En: Lomborg, B. (Ed.)., 2007. Solutios for the World's Biggest Problems: Cost and Benefits. Cambirdge University Press. USA. 229-240 pp.

https://www.mucd.org.mx/wp-content/uploads/2017/09/Carta-detallada-ICL.pdf


52

Anexo I Regionalización de la porción noroeste de la CONANP

A continuación, el mapa de las áreas protegidas involucradas en el proyecto divididas por regiones

de acuerdo con la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas.


53

Dirección Regional Península de Baja California y Pacífico Norte 7 áreas naturales protegidas:

Parque Nacional Cabo Pulmo, Área de Protección de Flora y Fauna Balandra, Área de Protección de

Flora y Fauna Islas del Golfo de California (Baja California y Baja California Sur), Reserva de la Biósfera

El Vizcaíno, Reserva de la Biósfera Islas del Pacífico de la Península de Baja California, Parque Nacional

Zona marina del Archipiélago de Espíritu Santo, Parque Nacional Bahía Loreto.

Dirección Regional Noroeste y Alto Golfo de California 3 áreas naturales protegidas:

Reserva de la Biósfera Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado, Área de Protección de Flora

y Fauna Islas del Golfo de California (Sonora) y Reserva de la Biósfera Isla San Pedro Mártir.

Dirección Regional Occidente y Pacífico Centro 3 áreas naturales protegidas:

Reserva de la Biósfera Marismas Nacionales de Nayarit, Parque Nacional Islas Marietas y Parque

Nacional Islas Marías.

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