Informe No. 31 763-PY

República del ParaguayEvaluación Institucional y de GobernabilidadRompíendo con la Tradición: Superando los ImpedimentosInstitucionales para Mejorar el Desempeño del Sector Públicojunio 2005

Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión EconómicaRegión América Latina y el Caribe

Documento del Banco Mundial

Este documento tiene una distribución restringida y puede ser usado por sus destinatariossolo en el desempeño de sus funciones oficiales. Sus contenidos no podrán ser reveladossin autorización del Banco Mundial.

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SICP Sistema Integral de Contrataciones PúblicasSIME Sistema de Mesa de EntradaSIPP Sistema Integral de Planificación PresupuestariaSOFIA Sistema Integral de Información de AduanasSSEAF Subsecretaría de Estado de Administración FinancieraSSEEI Subsecretaría de Estado de Economía e IntegraciónSSET Subsecretaría de Estado de TributaciónSTP Secretaría Técnica de PlanificaciónTC Tribunal de CuentasUCIP Unidad Central de Inversión PúblicaUCNT Unidad Central Normativa y Técnica de ContratacionesUOC Unidad Operativa de ContrataciónUSAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo InternacionalUT Unidad de TransparenciaWB Banco MundialWBl Instituto del Banco Mundial

Vicepresidente: Pamela CoxDirector de la Región: Axel van Trotsenburg

Director del Sector: Ernesto MayLíder del Sector: James Parks

Gerente del Sector: Ronald MyersJefe del Equipo: Linn Hammergren

Este informe se basa en la investigación realizada por un equipo del Banco Mundial,encabezado por Linn Hammergren, LCSPS. También formaron parte del equipo MarceloBarg (consultor), Gerardo Uña (consultor), Femando Grafe (consultor), Benjamín Santa Maria(consultor) y Pablo Spinadel (consultor). Los colegas revisores fueron Wolfgang Koehling(LCSPS), Yasuhiko Matsuda (LCSPS), James Anderson (ECSPE), y Roberto Panzardi(LCSPS).

INDICEResúmen Ejecutivo ...................................... i

Introducción ...................................... iMinisterio de Hacienda ..................................... iiEl Poder Judicial ..................................... viiiEl Congreso ....................................... ixConclusiones ...................................... x

Capítulo 1: Introducción ...................................... 1

Antecedentes ...................................... 1Trabajos Relacionados y Fundamentos Teóricos ............ .......................... 3Enfoque, Diseño y Metodología de Investigación ...................................... 5Comentarios Finales ...................................... 7

Capítulo II: Ministerio de Hacienda ...................................... 9

Marco Organizacional y Problemas Comunes ...................................... 9Subsecretarías y otras agencias centrales y el Desempeño de las Funciones de

Servicio del Ministerio ................................. ,. 21Conclusiones y Recomendaciones ................................ 41

Capítulo III: El Poder Judicial ................................ 44

Reforma Judicial de la Década de los 1990 ................................ 44Impacto de los Cambios ................................ 47Un Estudio de los Problemas de Desempeño: Juicios Ejecutivos ............... ................. 51Nuevo Significado de un Problema Tradicional: Seguridad Jurídica ........................... 56Conclusiones y Recomendaciones ........................................................... 57

Capítulo IV: El Congreso ........................................................... 61

Contexto Estructural, Operacional y de Procesos ......................................................... 61Política Presupuestaria ........................................................... 68La Visión Interna ........................................................... 73Análisis y Recomendaciones ........................................................... 75

Capítulo V: Conclusiones ........................................................... 78

Agenda a Corto Plazo Específica para Agencias .......................................................... 78Agenda a Mediano Plazo ........................................................... 80

Referencias ........................................................... 87

Anexo 1: Tablas Adicionales ........................................................... 93

Anexo II: Un Breve Resumen de la Historia Paraguaya y del Impacto de losCambios Recientes ........................................................... 99

Anexo III: Gobiernos Departamentales y el Proceso Presupuestario ...................... 103

Antecedentes ........................................................... 103

LISTA DE TABLAS

Tabla 1: Posiciones Permanentes en el Ministerio de Hacienda .................................................... 14

(Años 2000-2003)Tabla 2: Presupuesto 2004, Clasificado por Objeto de Gasto ........................................................ 23

y Fuente de FinanciamientoTabla 3: Salarios Mensuales de la Caja Fiscal ................................................................... 34

Tabla 4: Casos Pendientes Identificados en la Auditoría de Agosto de 2003 ................................ 35

Tabla 5: Comparación de la Propuesta del Ejecutivo, las Modificaciones .................................... 68

y la Ley de Presupuesto Modificada (2000 - 2004), en millones de guaraníes

Tabla 6: Modificaciones del Congreso al Presupuesto del Ejecutivo, ........................................... 69

Desagregado por Agencias Clave de la Administración Central y Descentralizada

Tabla 7: Evaluación de una Muestra de Legisladores sobre sus Relaciones ................................. 75

con otras Agencias del GobiernoTabla 8: Pensiones Contributivas y No-Contributivas (2003) ....................................................... 95

Tabla 8: Pensiones Contributivas y No-Contributivas (2003) ....................................................... 96

Tabla 9: Modificaciones del Congreso al Presupuesto del Ejecutivo ............................................ 97

por Objeto de Gasto, (2002-2004)Tabla 10: Modificaciones del Congreso al Presupuesto del Ejecutivo ............................ .............. 98

por Ministerios Centrales, (2002-2004)Tabla 11: Presupuestos de las Gobernaciones, por Fuente y Uso, 2003 ...................................... 104

Tabla 12: Dotación de Personal, Población, y Presupuestos para Seis Gobernaciones, 2004 ..... 104

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Contribuciones Impositivas por Tipo de Contribuyente ................................................. 27

Figura 2: Ley de Presupuesto, Presupuesto con Modificaciones ................................................... 71

y Presupuesto "Obligado" (2000-2004) PYG$.Figura 3: Ley de Presupuesto, Presupuesto con Modificaciones y Presupuesto "Obligado" ........... 72

Figura 4: Organización del Ministerio de Hacienda, enero, 2004 ................................................. 92

Figura 5: Organización de la Subsecretaria de Estado de Tributación .......................................... 94

Administración General y Secciones Impositivas SolamenteFigura 6: Organigrama de la Caja Fiscal ................................................................... 95

LISTA DE CUADROS

Cuadro 1: Ministerio de Hacienda - Algunos logros adicionales .................................... 43

Cuadro 2: Independencia Judicial y Equilibrio de Poderes ............................................ 48

Cuadro 3: El Poder Judicial - Progreso reciente en promover la Reforma Interna .................. 51

Cuadro 4: Duración de periodos de la comisión y legislatura ........................................ . 64

Cuadro 5: Los poderes presupuestarios de algunos Congresos Sudamericanos .................. . 67

Cuadro 6: Planes y actividades recientemente elaborados por el congreso ........................... 77

Cuadro 7: Reformas del servicio civil ................................................................... 82

Cuadro 8: Gestión de cambio ................................................................... 84

Reconocimientos

Este informe no se hubiera podido realizar sin el apoyo y la cooperación de variaspersonas dentro y fuera de Banco Mundial. El equipo del IGR primero quisieraagradecer al Director de la Unidad Gerencial del País (CMiU), Axel Van Trotsenburg; elRepresentante del Banco en Paraguay, Peter M. Hansen; el Economista Principal y Líderdel Sector PREM, James Parks; y el Gerente de LCSPS, Ronald E. Myers, por haberautorizado el estudio y provisto apoyo durante su transcurso. También agradecemos aotros miembros del Banco Mundial quienes contribuyeron sus ideas y comentarios,incluyendo el Equipo de Paraguay, y nuestros colegas revisores, Wolfgang Koehling,Yasuhiko Matsuda, James Anderson, y Roberto Panzardi. Igual de crítico para el éxitodel trabajo era el apoyo ofrecido por el personal de la Oficina del Banco en Paraguay,Gloria Dure y Mercedes Ocampos, y en Washington, Patricia Méndez y Karla SoledadLópez Flores. A Jesús Martínez, quien hizo la revisión final de las versiones en inglés yen español, debemos un doble voto de gratitud.

Los individuos en Paraguay quienes contribuyeron con entrevistas, documentos, ydiscusiones de los primeros borradores son demasiados para reconocer uno por uno. Sinembargo, quisiéramos destacar la colaboración del ex Ministro de Hacienda, DionisioBorda sirviendo como la contraparte oficial del esfuerzo, y a sus tres Vice Ministros,Miguel Gómez, Andreas Neufeld, y Jose Buttner: y a Raúl Sapena, Max Rejalaga y PedroEspínola, quienes facilitaron el proceso de organizar entrevistas y reuniones con susequipos. Fernando Masi, Diego Abente y Manuel Caballero, los asesores personales delex-Ministro Borda, también eran extremamente generosos con su tiempo y sus ideas. Alos demás del ministerio a quienes no podemos nombrar individualmente, ofrecemosnuestro mayor agradecimiento. Aunque nuestros reuniones con los miembros delCongreso y del Poder Judicial eran menos numerosas, el trabajo con estas organizacioneshubiera sido imposible sin el apoyo de Oscar Rubén Salomón, Presidente de la Cámarade Diputados, Miguel Carrizosa Galiano, Presidente del Congreso, Alicia Pucheta deCorrea, Primera Vice Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Lina Matto de Ferreira,Directora de Planificación y Desarrollo para la Corte, y Oscar Latorre, Fiscal General.Ninguno de los arriba mencionados tiene responsabilidad por el contenido del informefinal, lo cual solo esperamos refleje la situación de sus instituciones, los avances que hanrealizado, y los retos que siempre enfrentan.

Como el trabajo de campo fue completado más de seis meses antes de la publicación delinforme, éste no refleja los avances más recientes. En nuestras reuniones finales con loslíderes de cada organismo, el Banco acordó agregar una "caja" en cada capítuloinstitucional para reconocer, necesariamente sin detalle suficiente, algunos de estoslogros de otro modo excluidos del texto principal.

RESÚMEN EJECUTIVO

INTRODUCCIÓN

1. En una época de transiciones nacionales (hacia la gobernabilidad democrática; elcrecimiento basado en el mercado y hacia el desarrollo equitativo y sustentable),Paraguay ha sido llamado el país que dejó la transición en el olvido. Desde el final de laadministración de Stroessner (1954-1989) y a pesar de una historia posterior a laindependencia con una larga lista de dictaduras e inestables gobiernos elegidos, la Naciónha dado importantes pasos hacia la introducción de una democracia electoral competitiva,basada en partidos políticos; modificando su estructura gubernamental; actualizando sumarco constitucional y legal; avanzando en el estado de derecho; mejorando los lazoseconómicos y políticos con los países vecinos y ampliando la participación de losciudadanos. Sin embargo, los observadores argumentan que las debilidades-institucionales que aún no han sido resueltas impiden mayores progresos y hanexacerbado una serie de nuevas tendencias perturbadoras, tales como reducciones en latasa de crecimiento, aumento en el déficit del sector público, y mayores índices dedesorden social. A pesar de que la administración del Presidente Duarte Frutos ubicó laReforma del Estado dentro de sus prioridades desde el inicio de su gobierno a mediadosde 2003, está descubriendo que un marco institucional débil puede ser una poderosafuente de generación de resistencias al cambio.

2. El presente estudio, el quinto de la serie de Evaluaciones Institucionales y deGobernabilidad (IGR) conducidas por el Banco Mundial en la región de LAC, examinaeste fenómeno en el contexto de un número específico de organizaciones de laAdministración Pública Paraguaya. El informe no tiene por objetivo ser una guía sobre elsistema político paraguayo en su totalidad, ni tampoco explora el potencial y/o lanecesidad de reformas macro-sistémicas. En cambio, emplea ejemplos de las tres ramasdel gobierno - el Ministerio de Hacienda en el Poder Ejecutivo, los tribunales ordinariosen el Poder Judicial, y el Congreso en su rol presupuestario - para examinar losobstáculos institucionales a la mejora del desempeño y a la vez las oportunidadesexistentes para hacer efectivos los cambios proyectados. Al respecto el estudio seconstruye a partir del reciente trabajo analítico de académicos paraguayos y de otrasnacionalidades, resaltando el impacto histórico y persistente de las prácticas políticastradicionales. Sus argumentos hacen hincapié en que el uso particular de los recursospúblicos (patrimonialismo político, clientelismo, privatización del Estado) ha sido y siguesiendo clave para obtener y sustentar el poder político en Paraguay. Partiendo de estainterpretación, ahora ampliamente aceptada, el equipo del Banco postuló su hipótesis detrabajo: que la tradicional lógica política ha sido estructurada tanto dentro de lasorganizaciones, como de los mandatos, las dotaciones de recursos, y las prácticas de lasinstituciones estatales, significando que operan de manera contraria al nuevo énfasissobre la mejor provisión de productos y resultados. Así, mejorar el desempeñogubernamental implica no sólo combatir los vestigios del sistema tradicional, sinotambién hacer una reingeniería de las instituciones para que cumplan con la nueva lógica.Este proceso debe hacerse con cautela, dado que los vicios tradicionales han demostradoser fuertemente resistentes a los intentos de reforma. Es más, algunas refornas recientes

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han vuelto complicado el proceso, dándoles a los oponentes del cambio medios

adicionales para resistir.

3. Los objetivos del estudio fueron eminentemente prácticos: aportar a los

responsables del cambio en Paraguay ideas para superar los impedimentos

institucionales, es decir escapar de una serie de círculos viciosos, con el fin de mejorar el

desempeño institucional. Como ellos comprenden bien los aspectos generales del

problema, el énfasis se puso en su aplicación más detallada a niveles organizacionales y

sub-organizacionales. Para ello, el IGR adoptó una metodología de estudio de casos,

guiada por un marco de investigación común. Así, en la evaluación de cada organización

o de dependencias especificas, los miembros del equipo analizaron la base legal y la

estructura de sus operaciones, las prácticas formales e informales para llevar a cabo las

funciones claves, la existencia de los recursos humanos adecuados, así como de y otros

recursos, y la calidad general del producto final de la organización, identificando los

problemas principales y por qué ocurría esto. También se identificaron los actores

directamente involucrados, o los beneficiarios, que podrían llegar a ofrecer resistencia y

se realizaron recomendaciones para implementar cambios a corto y largo plazo,

tomando en cuenta el relativo impacto y la dificultad de cada uno. El Banco buscaba

cambios con potencial para inducir modificaciones sustantivas en todas las operaciones

de las agencias seleccionadas, a través de un efecto demostrativo, o al crear sus propios

círculos virtuosos para contrarrestar los círculos viciosos de larga data. Sin embargo,

reconociendo que este enfoque incremental tiene sus límites, el estudio también revisa, en

su capítulo final, algunas reformas globales que pueden ser eventualmente requeridas.

Por último, cabe mencionar que el trabajo de campo para este informe se completó en

julio de 2004 (Ministerio de Hacienda) y diciembre de 2004 (Poder Judicial y Congreso).

Especialmente en el caso del Ministerio, algunos de los problemas señalados podrían

estar en vías de resolución, en parte porque las recomendaciones iniciales fueron

exhaustivamente discutidas con el Ministro y su equipo, pero principalmente porque el

Ministerio está encarando sus propias reformas.

MINISTERIO DE HACIENDA

4. Macroanálisis: Aunque el Ministerio se destaca por contar con personal de

sólidos conocimientos técnicos; y en la gestión del actual Ministro, con un mayor interés

en mejorar su desempeño que muchas otras agencias del Ejecutivo, en otros aspectos

enfrenta una serie de problemas comunes. Uno de los más críticos es su base de recursos

humanos, que es producto de años de nombramientos por padrinazgos políticos y que

resulta dificil de cambiar por la estabilidad de los cargos garantizada por la Constitución

de 1992. Bajo la legislación actual, es dificil desvincular, redistribuir, o aún proporcionar

incentivos salariales a los empleados. Adernás, las limitaciones presupuestarias impiden

incorporar empleados mejor preparados o aplicar un programa de retiros voluntarios, y

hasta brindar más y mejor capacitación. Como el resto del sector público, el Ministerio

está actualmente forzado a trabajar con la plantilla de personal actual, la cual tiene nivel

superior al promedio, pero que sigue estando mal pagado, poco motivado, mal

distribuido, y en muchos casos subcalificado. A pesar de los trece préstamos extranjeros

y donaciones extranjeras vigentes en el ámbito del Ministerio, la escasez o pobre

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distribución de recursos materiales y equipamiento adecuado también impide lograr unamayor eficiencia.

5. El mandato legal del Ministerio de Hacienda es amplio, incluyendo no sólo elcontrol presupuestario y la formulación de políticas económicas, sino también larecaudación de impuestos y la gestión de aduanas, así como la administración de lapensiones públicas, y más recientemente el control de las adquisiciones públicas.También existieron propuestas para que absorba la Secretaría Técnica de Planificación yla Secretaría de la Función Pública (la oficina de empleo público creada recientemente).A pesar de este amplio mandato, el Ministerio comparte algunas funciones (deudapública, análisis económico, elaboración del presupuesto) con otras entidades. Si bien lacoordinación externa es de este modo un problema, más crítico es el hecho de que elMinisterio nunca estuvo organizado para operar como una entidad unificada, y en elperíodo posterior a Stroessner se exacerbó aún más la tendencia de creación de feudosinternos. Como resultado de este proceso, existe una e redundancia de funciones,inadecuada comunicación vertical y horizontal, y una arraigada autosuficiencia,características que imponen un enorme desafio para el nuevo liderazgo. De esta forma,el IGR tiene como una de sus principales conclusiones que el problema no es solo de "dearquitectura", y por lo tanto no se resolverá reacomodando los cuadros del organigrama,sino solucionando la falta de mecanismos de coordinación adecuados. Por lo tanto, paraaliviar al Ministro de un excesivo ámbito de control y para ayudar a guiar el programa delModernización del Ministerio de Hacienda , el estudio recomienda la creación de unpuesto de Director Ejecutivo, con una oficina de apoyo, quien será exclusivamenteresponsable de supervisar las oficinas de servicios centrales y de coordinar el apoyo a losdepartamentos de línea para sus propios programas de reingeniería. Las unidadescentrales existentes (el departamento legal, de administración, la auditoria interna, , elcentro coordinador informático ) también requieren un fortalecimiento para contrarrestarla práctica actual de que sus funciones también sean realizadas por una serie de oficinasindependientes distribuidas dentro de cada área de la organización.

6. El IGR ha descubierto una serie de prácticas formales e informales tangeneralizadas dentro de la organización que requieren atención a nivel institucional.Dichas prácticas incluyen:

* Falta de sistemas manuales o automatizados adecuados para registrar el ingreso dedocumentos y hacer un seguimiento del procesamiento hasta la finalización deltrámite.

* Controles e instancias de aprobación redundantes en el curso de un solo proceso.

* Tendencia en las oficinas encargadas del control interno a enfocarse en elcumplimiento de detalles legales en lugar de los resultados o posible corrupción.

* Existencia de niveles gerenciales superfluos y de personal con remuneraciones dedirector o coordinador, pero que realiza trabajo administrativo.

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* División innecesaria del trabajo entre oficinas que manejan procesos similares.

* Pobre mantenimiento, en general, de los registros, donde se sigue recurriendo a

documentos en papel y los archivos se encuentran desorganizados.

* Tendencia a permitir un excesivo movimiento de expedientes en papel, aún fuera

del Ministerio.

* Instrucciones poco claras, a menudo complejas e inconsistentes, para los clientesinternos y externos, forzándolos a recurrir a los servicios de gestores, a repetidasvisitas personales o el pago de "honorarios" para acelerar los procesos.

* Una tendencia, alentada por recientes intentos de terminar con la corrupción, derequerir autorización previa del nivel más alto para la acción más trivial.

7. Algunas de estas prácticas surgen de la corrupción , o facilitan su existencia, peromuchas siguen siendo aplicadas sólo por inercia y por no reconocer alternativas máseficientes. Aunque gran parte del trabajo de Hacienda gira en torno al procesamiento de

documentos en papel o electrónicos, a menudo parece quedar olvidado que el objetivo deun proceso es producir un resultado. La perspectiva no-gerencial, de no-resultadostambién caracteriza las operaciones tradicionales de las subsecretarias y otras agenciascentrales de Hacienda y los productos de los procesos fundamentales.

8. Subsecretaría de Administración Financiera (SSEAF): Como en el caso del

Ministro, el ámbito de control del Subsecretario es extremadamente amplio. Dos áreas

(la Caja Fiscal y la UCNT) operan de forma muy independiente, razón por la cual son

tratadas separadamente más adelante. La reciente eliminación de redes en la DGP y el

Tesoro involucradas en la "venta" de aprobaciones y desembolsos presupuestarios ha

mejorado la situación, pero la Subsecretaría sigue enfrentando impedimentos para lograr

operaciones eficientes y efectivas. Para la Dirección General de Presupuesto (DGP) losproblemas residen menos en su estructura o recursos humanos que en las complejidadesdel proceso presupuestario y la falta de capacitación o cooperación de los funcionariosdel resto del sector público. El rol de la Secretaría Técnica de Planificación (STP) en laplanificación de inversiones, aunque actualmente está mejor coordinado, complica la

situación aún más, así como lo hacen la sustancial capacidad del Congreso de modificarla ley presupuestaria; las tradicionalmente demasiado optimistas estimaciones derecaudación impositiva y aduanera; la rigidez de los gastos financiados con ingresosgenerales (fuente 10); el sistema contable que no registra compromisos (y de esta maneragenera una gran "deuda flotante"); y la mayor independencia (y poder político) de lasentidades en el sector descentralizado que generan sus propios recursos (recursosinstitucionales o fuente 30). A pesar de la adopción formal y legal del "presupuestoprogramático por resultados a partir de cero", los presupuestos tienden a estar basadoshistóricamente y a ser modificados principalmente a través de negociaciones políticas.Simplificar los formularios, registrar los compromisos, establecer las prioridades delEjecutivo antes de las negociaciones legislativas y mantenerlas luego, así como capacitar

iv

a los funcionarios encargados del presupuesto en todo el sector público serían accionesque mejorarían la situación. En el área responsable de los desembolsos (Tesoro), losniveles de dotación de personal parecen ser insuficientes, los procedimientos no estánregulados, y frente a los inevitables recortes en los recursos, hay aún demasiado espaciopara negociar pagos con agencias y proveedores. El más afectado es el presupuesto deinversión. Aunque siempre está sub-ejecutado, el impacto combinado del impredecibleotorgamiento de fondos y la ausencia de prioridades claras conduce a discontinuidades,alienta las contrataciones irregulares, y genera pérdidas.

9. La Subsecretaría de Tributación (SSET): Aunque la SSET incluye tantotributación como aduanas,' el IGR sólo evaluó la tributación. Después de la aprobaciónde la Ley de Adecuación Fiscal la Dirección de Aduanas paso a tener estatus semi-autonomo y salio de SSET. Una primera observación es que está organizada en tresdirecciones generales separadas sin coordinación de sus esfuerzos por debajo del niveldel Viceministro. Esta situación claramente debe cambiar, así como también la tendenciageneral hacia los excesivamente amplios ámbitos de control al nivel más alto y dentro delas unidades de las agencias.

10. Aunque la recaudación impositiva ha aumentado bajo la actual administración, elefecto puede no ser sustentable. Este aumento se logró a través de una accióncontundente sobre los círculos internos de corrupción y el ataque a la evasión impositivaanunciado por el Gobierno. La primera medida tuvo un efecto de una sola vez, y lasegunda no mantendrá su influencia salvo que la acrecentada percepción del riesgo searespaldada por más cambios en las prácticas internas. Las cifras generales de larecaudación impositiva sugieren que hay un considerable margen para mejorar, con 97por ciento de los contribuyentes aportando sólo 6 por ciento de la recaudación y 100empresas y particulares (0,04 por ciento de aquellos registrados) que contribuyen un 53por ciento.

11. Las agencias impositivas enfrentan las usuales limitaciones: un exceso deempleados cuyos cargos son nombramientos políticos, pero que son bastante inamoviblesbajo la legislación actual; bajos salarios (de hecho, se señala que tradicionalmente sonmás bajos que en el resto del sector público debido a la expectativa de que los empleados"suplementarían sus ingresos"); un esquema salarial altamente comprimido; insuficientesequipos y materiales y bajos presupuestos operativos; estructura de diseño pobre; malacoordinación entre las unidades; falta de capacitación; inadecuados mecanismos deseguimiento; controles internos no efectivos; y la ausencia de estándares para evaluar eldesempeño de los empleados. Además, no hay una estrategia general para maximizar larecaudación, hay sobre-dependencia de las auditorías de rutina, y un desempeñoineficiente de la función de auditoría misma. A pesar de que la cultura de las agenciashace hincapié en el control del contribuyente, y de la creencia de que la evasión es alta, lafiscalización (control ex-post a través de auditorías internas y externas e inspecciones)representa sólo el 0.5 por ciento de la recaudación, en el extremo inferior de un rangointernacional que puede alcanzar del 2 al 3 por ciento. Aparte de una mejor coordinación

1 Después de la aprobación de la Ley de Adecuación Fiscal, la Dirección de Aduanas recibió estatus desemi autarquia, permaneciendo ligada al Ministerio aunque no bajo la SSET.

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en las tres direcciones, y la redistribución de algunas funciones entre ellas, las mejoras

deben dedicarse a tres áreas:

* Mejor recolección, manejo y uso de la información para desarrollar e implementaruna estrategia para aumentar la recaudación.

* Mejorar las prácticas de fiscalización incluyendo un análisis pro-activo de lascuentas corrientes de los contribuyentes; cruces de información; el uso de

auditoría basada en hipótesis, focalización más estratégica (a diferencia de las

auditorías integrales); capacitación especializada; y monitoreo del desempeño a

través de medios menos invasivos (eliminando el fuerte control ejercido por los

directores).

* Desarrollo de métodos preventivos y pro-activos sin auditorías en investigaciones

para alentar el cumplimiento y mejorar la atención a los clientes.

12. La Subsecretaría de Economía e Integración (SSEEI): Esta área es la excepción

a los hallazgos generales. Aunque no está insuficientemente dotada de personal ni poco

motivada, para cumplir con su rol de ser el think tank del Ministerio necesita una forma

de actualizar sus capacidades a través de una combinación de capacitación e

incorporación (temporalmente) de personal externo altamente capacitado. A más largo

plazo, será necesario aumentar los salarios de aquellos empleados que incrementen sus

competencias.

13. Caja Fiscal: Los fondos previsionales manejados por la Caja (Dirección General

de Jubilaciones y Pensiones) representan entre 2,4 y 2,8 por ciento del PBI y contribuyen

sustancialmente al déficit del sector público. Una reforma previsional general puede ser

necesaria para mejorar estas cifras, pero las operaciones internas actualmente generan

pérdidas, fraude, e insatisfacción pública. La ubicación de la Caja dentro de la SSEAF

probablemente no haya promovido mejoras. Tanto el Ministro como el Vice Ministro son

conscientes de los problemas, pero tienen poco tiempo para dedicarse a su resolución.

Mientras que los anteriores directores han contribuido sin duda a esta situación, ellos se

han enfrentado a las usuales limitaciones al abordar los problemas, tales como el marco

legal, una estructura inapropiada, una dotación de recursos humanos pobre, bajos

salarios, y escaso presupuesto para materiales y equipos. Con la entrada en vigor de la

Ley 2345, se terminará el control de la Caja de las muy problemáticas pensiones no-

contributivas (principalmente veteranos de la Guerra del Chaco y sus dependientes), y se

enfocará sólo en el 58,4 por ciento de los beneficiarios (y el 67,7 por ciento de los pagos)

del lado contributivo. Sin embargo, de acuerdo con la Ley Presupuestaria de 2004,

también controlará las contribuciones de los empleados, una tarea para la cual no parece

estar preparada y puede ser inadecuada.

14. La actual división del trabajo y las prácticas tradicionales (muchas de ellas sin

mandato legal) hacen que el procesamiento de las pensiones sea lento, ponen en el

beneficiario la responsabilidad de que las solicitudes avancen, han generado un gran

retraso, y alientan las visitas personales y pagos irregulares de los beneficiarios. Los dos

directores en servicio en 2004 ya han adoptado algunas de las recomendaciones del

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Banco para mejoras focalizadas de los procesos, pero la Caja necesita una estrategia amayor plazo para garantizar efectos más duraderos.

15. Además del diseño de un nuevo marco para el control de todos los esquemasprevisionales, y de brindar atención a algunos de los elementos antes mencionados, laestrategia debería incorporar:

* Desarrollo e implementación de un plan para controlar el fraude previsional,basados en estudios analíticos, desarrollo de herramientas de soporte, ycapacitación del personal en su uso.

* Rediseño de la estructura interna y los procedimientos básicos para introducireconomías de escala, disminuir los retrasos y mejorar el servicio. Parte del plandebería incluir la introducción de sistemas para hacer un seguimiento delmovimiento de los casos, medir el producto, y evaluar el desempeño de losempleados contra las cuotas de producción.

16. UCNT (Adquisiciones): Esta nueva oficina, fue creada en base de la nueva ley decontrataciones, y asignada a la SSEAF, donde, como la Caja Fiscal, opera con relativaindependencia. Su posición limita sus poderes dentro del Ministerio y de todo el sectorpúblico, y podría producir algunos conflictos de interés. Sin embargo, los mayoresimpedimentos para la realización efectiva de su mandato son su poco personal ypresupuesto, que es un tanto precario. La oficina ha hecho progresos al desarrollarformularios estandarizados, iniciando reuniones informales y capacitación para lasUnidades de contrataciones del Gobierno (UOC), y revisando y publicando los planes decontrataciones (PAC) en su sitio web. Vicios arraigados y bajas capacidades decontratación en todo el sector público imponen serios obstáculos a su propio trabajo y acualquier propuesta para delegar responsabilidades. La UCNT también deberá identificarcualquier problema en la legislación existente y conseguir que sea reformada. Con máspersonal, apoyo más directo de los niveles más altos (no solo el Ministro peroposiblemente el Presidente), y más recursos, la UCNT estará mejor capacitada para hacersu trabajo, pero también deberá desarrollar un plan para priorizar sus esfuerzos.

17. Unidad de Transparencia (UT): Esta es otra oficina nueva, la cual reportadirectamente al Ministro. Su primer año no ha sido positivo ya que sigue teniendo unpersonal mínimo y su director y sub-director fueron recientemente cesados. Su mandatoconsiste en una combinación de tres funciones al parecer consistentes: brindarinformación sobre las operaciones del Ministerio, manejar la oficina de reclamos, yconstruir vínculos con los monitores de la sociedad civil. El interés y los fondos de losdonantes le darán una segunda oportunidad de seguir adelante, pero para sobrevivir, laUT necesitará un mandato mejor definido, más recursos y apoyo político, y un directorque pueda construir grupos de adeptos dentro del Ministerio o fuera. La unidad fue unaidea del Ministro y aunque sus funciones son importantes, su potencial para generarresistencia es demasiado grande para confiar que la unidad se pueda desarrollar por supropio esfuerzo.

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18. Conclusiones: A lo largo de un año y medio desde que asumió sus funciones(agosto de 2003), el nuevo liderazgo del Ministerio de Hacienda ha dado importantes

pasos hacia la erradicación de las prácticas más disfuncionales de la organización y en elestablecimiento de un curso de acción diferente. Sin embargo, y como inclusive sus

miembros concuerdan, el progreso inicial ha sido más parecido a la tarea de "apagarincendios" que a un profundo cambio institucional. Por lo tanto, ahora es necesario unenfoque más sistemático para la reingeniería interna, que reconozca las muchaslimitaciones internas y externas pero que también trabaje sobre ellas. El objetivoreconsiderado de corto plazo - asegurar que el Ministerio pueda desempeñar bien susfunciones básicas - es realista y se presta a una estrategia incremental, de múltiplesfacetas. Una mejor gestión, una mayor coordinación, y un mejor uso de la informaciónserán críticos a nivel institucional. El Ministerio también debe construir apoyo internocomunicando su mensaje a la totalidad de los empleados y encontrando formas derecompensar a aquellos que lo brinden. Los donantes serán importantes para financiarequipamiento, pero su mayor contribución puede ser el brindar la asistencia técnicaadecuada para ayudar con el diseño y dirigir la reforma y resolver muchos detalles.

EL PODER JUDICIAL

19. Las reformas introducidas en la Constitución de 1992, así como las posteriores

cambiaron la configuración del sector judicial, las relaciones entre sus partes, y lospoderes de cada una. Se incrementaron los presupuestos y salarios (aunquesubsecuentemente ambos perdieron valor); se introdujeron cambios en el sistema denombramientos; se incorporaron nuevos jueces, fiscales y defensores; se financiaronequipamiento nuevo e infraestructura; y se revisaron las leyes procesales. Su impacto en

el desempeño ha sido menos claro, como fue ciertamente demostrado por la aprobaciónpública de la reciente remoción de casi toda la Corte Suprema por parte del PresidenteDuarte Frutos. Con respecto de las quejas tradicionales sobre el sector - corrupción,prejuicio, politización, baja calidad de los juicios e investigaciones, y demora excesiva -el público ha criticado sobre todo la falta de progreso en resolver las tres primeras. Sepuede argumentar que el nuevo sistema de nombramientos ha agravado los problemas.También ha complicado otra debilidad, la escasa habilidad del Poder Judicial paramejorar el desempeño desde adentro. Aunque la Corte Suprema sigue siendo el centro

del gobierno judicial, ésta, junto con el Ministerio Público, ha perdido el control sobre su

personal profesional, habiendo cedido esta función al nuevo Consejo de la Magistratura yal Jurado de Enjuiciamiento (el comité externo que maneja las investigacionesdisciplinarias contra jueves y fiscales).

20. La nueva Corte puede estar menos inclinada que su predecesora a enfrentarse conel Ejecutivo (como ocurrió durante el tratamiento de la nueva ley de servicio civil

propuesta por éste último) o a incurrir en prácticas irregulares. Del mismo modo puedeestar menos dispuesta a tomar un enfoque pro-activo en el abordaje de problemasinternos. Dado que mayores reformas no parecen ser una prioridad ejecutiva olegislativa, la Corte debería contar con tiempo para reconsiderar las bondades de sumenor dinamismo. El nuevo plan de desarrollo de la Corte es extenso en principiosabstractos pero muy limitado sobre las mejoras concretas que pretende efectuar. La faltade estadísticas básicas adecuadas sobre el producto judicial, a pesar de las considerables

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inversiones de donantes en la automatización, es tanto un síntoma como una causa de lasituación. Una corte que no sabe cuántos casos manejan los jueces, cómo estándecidiendo, y con qué clase de demora, y que tiene escasa información sobre eldesempeño del personal de apoyo, está pobremente equipado para tratar los problemas dela cantidad y la calidad del producto. Aún en ausencia de esta herramienta crítica, laCorte podría enfocarse en unos pocos problemas bien conocidos, aquellos que involucranlos juicios ejecutivos (según la opinión general, hasta un 80 por ciento de los casos civilesy visiblemente afectado por las prácticas írregulares) y las sentencias predeciblementeinconsistentes, especialmente las dictadas por los tribunales de apelación. Tambiéndeberá enfocar su atención en cómo manejará el probable flujo de casos cuestionando laconstitucionalidad de los programas y las leyes del Gobierno. Finalmente, con unpresupuesto razonablemente amplio, la Corte necesitará asegurar una inversión máseficiente y efectiva de sus recursos, aunque, como el resto del sector público, enfrenta laslimitaciones normales para remover o reemplazar al personal administrativo cuyodesempeño es insuficiente, y otros escollos con respecto a los jueces, cuya remoción estábajo el control del Jurado. En síntesis, las recomendaciones del IGR son las siguientes:

* Desarrollar medios para efectuar un seguimiento del desempeño judicial através de la recopilación de estadísticas desde el nivel de los Juzgados y usarlaspara analizar los problemas y programar soluciones.

* Crear un cargo de Director de Administración para controlar y coordinar todoslos servicios administrativos.

* Asegurar que el plan de desarrollo de la Corte incluya resultados concretos enlas áreas donde los problemas son mayores.

* Evaluar el desempeño del Consejo y del Jurado para encontrar formas dereducir su interferencia política y asegurar que la Corte y la Fiscalía tengan uncontrol más efectivo sobre el comportamiento de los empleados.

* Reconocer y encontrar formas de manejar el problema de las sentenciasinconsistentes de los tribunales de apelación y comenzar a desarrollar unaestrategia para manejar los desafios constitucionales.

EL CONGRESO

21. Después de los cambios introducidos por la Constitución de 1992, y de laincipiente configuración del sistema político, el Congreso de Paraguay es potencialmenteuno de los más poderosos de la región. Por ley, y a través de sus propias interpretaciones,tiene un enorme impacto sobre el proyecto de ley de presupuesto, interviene en detallesmenores de los nombramientos de personal y salarios, y negocia las asignacionespresupuestarias directamente con las agencias públicas y hasta con los proveedores. Sureputación por aumentar los niveles de gasto es bien merecida, pero su impacto másimportante tal vez sea el de cambiar la distribución interna recursos.Desafortunadamente, esta actitud parece ajustarse más a las preferencias de los miembrosindividuales y los bloques (y de sus propios seguidores políticos), que al análisis técnico

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o incluso a las líneas partidarias. El Congreso reclama que su presupuesto actual, a pesarde sus grandes aumentos sobre las propuestas iniciales, no permite contratar personalcalificado o adquirir los equipos necesarios. Esto es, sin embargo, una elección, ya que la

mayoría de su presupuesto se destina a pagar al personal y a gastos de representación, yla mayoría del personal se contrata a través del padrinazgo político.

22. Según sus propios líderes, el Congreso no tiene un poder excesivo, no cuenta coninformación adecuada para tomar sus decisiones, y es por lo tanto influido por laspreferencias del Ejecutivo. Esto es muy claro en cuestiones donde ninguno de sus

miembros, o sus clientes externos, tienen un interés importante. Donde lo tienen (y la leyde presupuesto es un excelente ejemplo), el Congreso tiene la capacidad de introducircambios sustanciales. Dado que un gran porcentaje del presupuesto es rígida, y elporcentaje restante depende para su ejecución de los fondos disponibles, el mayorimpacto del Congreso es el de diluir prioridades y dejar la ejecución del presupuesto, enparticular el de inversión, supeditada a las estrategias y tácticas de las agencias,

individuales, que obtienen la licencia para gastar negociando con el Congreso, pero que

construyen sus decisiones de acuerdo con otro tipo de cálculos.

23. La mejora de la situación, que implicaría un rol del legislativo de base mástécnica requeriría de tres tipos de acciones:

* La coordinación del Ejecutivo respecto a sus propias prioridades y medidasintersectoriales para llevarlas a la práctica (desalentando de ese modo lasnegociaciones individuales con el Congreso).

* Cambios internos para eliminar factores que promueven un enfoque menostécnico en la revisión de la legislación (selecciones anuales de comités y jefes decámara, nombramientos de personal totalmente políticos).

* La asistencia de donantes, condicionada a estos y otros cambios de similarorientación, para financiar equipos y asistencia técnica.

CONCLUSIONES

24. Mientras que el IGR identificó áreas donde cada organización podría implementarcambios focalizados para mejorar sus operaciones, eventualmente un enfoqueincremental de reforma alcanzará sus límites. Claramente existen áreas donde tarde o

temprano pueden requerirse medidas de cambio más radicales.

25. El obstáculo general es el sistema de recursos humanos. La desafortunadadecisión de otorgar estabilidad laboral antes de reformar los nombramientospolíticamente apadrinados o de evaluar al personal existente es un hecho que no se puedecambiar. Combinada con otra legislación, esta situación actúa en contra de los esfuerzospara vincular el desempeño de las personas con las remuneraciones y la retención laboral,o para ubicar a los empleados existentes donde más se los necesita. El próximo intentode reforma debería perseguir un objetivo más modesto: facilitar la remoción deempleados por mal desempeño, habilidades insuficientes, o la eliminación de sus puestos;

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introducir sistemas de remuneración por mérito y unificar los esquemas salariales; ylimitar la habilidad del Congreso para aprobar los patrones de dotación de personal y laremuneración individual. Los servicios civiles de carrera hacen bien en proteger a losempleados públicos contra las presiones políticas y la remoción arbitraria. Tambiéntienden a alentar el formalismo legal, y son menos compatibles con el enfoque en losresultados. El pensamiento actual recomienda ir hacia un sistema mixto, combinandonombramientos permanentes(de carrera), contratos por tiempo limitado y tercerización, yen última instancia, mantener la carrera permanente sólo para una pequeña porción delpersonal central, especializado en procedimientos exclusivos del sector público. ElBanco no está recomendando esta acción para que sea adoptada ahora en Paraguay, perocree que debería ser considerada como un posible objetivo a largo plazo, y de manera quelos cambios efectuados hoy no impidan un eventual desplazamiento en esa dirección.

26. El enfoque organizacional del informe no permitió considerar varios objetivostransversales y de mediano plazo que merecen mención, por lo cual se detallan acontinuación. El primero de ellos es la necesidad de coordinación a nivelinterinstitucional. Los problemas que van desde impunidad en casos de corrupción hastadeficiencias en el proceso presupuestario no pueden ser adecuadamente resueltos salvo deesta manera. El segundo es la necesidad de una definición más clara, y posiblementealgunos ajustes, en el equilibrio de poderes. Mientras que eventualmente podríanrequerirse algunos cambios legales y constitucionales, la mayoría de los ejemplosactuales son más el resultado de las agencias que exceden sus mandatos constitucionalesal poder hacerlo y por la persistente influencia de las prácticas políticas tradicionales.Una tercera área, donde la falta de experiencia del Banco impide que formulemosrecomendaciones, comprende las posibles modificaciones a las leyes que regular elsistema de partidos políticos. Una cuarta y última área, que también puede contribuir aavanzar en las otras tres, es la creación y mayor participación de grupos de apoyo cívicopara generar un apoyo permanente para el proceso de cambio.

27. Desde hace una década cuando la importancia de la reforma institucional fuedeclarada a nivel global, aquellos que intentan implementarla y aquellos que analizan suprogreso se han dado cuenta que es mucho más dificil de ejecutar que los ajustes macro-estructurales. Rara vez se logra a través de medidas unidimensionales o cambios "pordecreto", es decir se requiere mucha más atención a los detalles, e implica esfuerzos máscoordinados y de más largo plazo. El reciente énfasis en una mayor selectividad (adiferencia del enfoque holístico de "construir capacidad") no debilita estos argumentos,sino que hace mayor hincapié en el rol central de la planificación estratégica y de lacomprensión de toda la situación antes de decidir donde intervenir. El Banco haconfigurado el análisis y las recomendaciones de su IGR con este entendimiento. Si no esposible tener todo, entonces elegir bien es un prerrequisito para el éxito.

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RECOMENDACIONES A CORTO PLAZO POR ENTIDAD

Entidad Acciones RecomendadasMinisterio de Hacienda

Cambios Macro a) Mejorar la coordinación interna y el control del programaModernización del Ministerio de Hacienda designando unaoficina o un oficial para monitorear ambos.

b) Otorgar a las oficinas de servicios centrales (por ej.,Abogacía, Auditoria Interna ) el poder para supervisar lasunidades descentralizadas que desarrollan estas funciones

c) Desarrollar un programa que englobe a todo el Ministeriopara simplificar procedimientos, eliminar autorizacionesredundantes, seguir el procesamiento de documentos,

reducir el movimiento de archivos en papel, y simplificarlas instrucciones para los clientes internos y externos.

d) En la medida de lo posible, eliminar los gerentes superfluos,

y combinar oficinas que manejan procesos similares.e) Agregar una Oficina de Recursos Humanos dentro de la

Dirección Administrativa y desarrollar programas decapacitación para elevar el nivel de conocimientos delpersonal.

SSEAF a) Simplificar y clarificar los formatos presupuestarios, yendohacia presupuestos programáticos vinculados a resultados.

b) Registrar los compromisos y extender el sistema de gestiónfinanciera integrado SIAF a todas las entidades principales.

c) Regular procesos para desembolsos de fondos para eliminar

oportunidades de comportamiento discrecional por parte del

personal.SSET a) Mejorar la recopilación, el manejo, y el uso de la

información para desarrollar e implementar una estrategiapara aumentar la recaudación impositiva.

b) Racionalizar las prácticas de fiscalización para que seanmás proactivas, alentando el uso de auditorías focalizadasen lugar de integrales.

c) Desarrollar mecanismos complementarios para facilitar yalentar el cumplimiento y mejorar la atención a los clientes.

SSEEI a) Desarrollar e implementar un programa para actualizar losconocimientos del personal

b) Encontrar medios a corto plazo para mejorar en sistema deincentivos y asegurar que la moral del personal se mantengaalta.

Caja Fiscal a) Desarrollar e implementar un plan para controlar el fraudeprevisional.

b) Rediseñar la estructura interna y los procedimientos paraintroducir economías de escala, reducir las demoras,mejorar el servicio, y monitorear el desempeño de losempleados.

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(con't.)UCNT a) Aumentar la dotación de personal para permitir la división

del trabajo en áreas prioritarias.b) Desarrollar estrategias para maximizar el impacto,

posiblemente poniendo atención en las áreas de mayorriesgo para las adquisiciones.

c) Hacer que la reducción de las irregularidades en lascontrataciones sea una prioridad ministerial y nacional.

UT a) Clarificar su mandato y estatus como una prioridadministerial.

b) Agregar personal y presupuesto.c) Construir grupos de apoyo intra y extra ministeriales para el

trabajo de la unidad.Poder Judicial a) Desarrollar un sistema de estadísticas de gestión para hacer

un seguimiento del desempeño, identificar problemas, ydiseñar soluciones.

b) Crear el cargo de Director de Administración para controlary coordinar todos los servicios administrativos.

c) Enfocar el plan de desarrollo en problemas concretos yobjetivos mensurables.

d) Encontrar maneras de reducir la intervención partidaria víael Consejo de la magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento.

e) Desarrollar medios para reducir las inconsistencias en lassentencias de la Corte de Apelación.

f) Desarrollar estrategias para tratar los desafiosconstitucionales en la medida en que afectan los conflictospolíticos.

Congreso a) Para el Ejecutivo, desarrollar e imponer prioridadesintersectoriales como fundamento para la propuestapresupuestaria.

b) Extender los términos para los comités, los jefes decámaras; racionalizar el sistema de designación de personalpara priorizar el mérito y desarrollar un núcleo técnicopermanente, hoy inexistente.

c) Desarrollar un programa para fortalecer los aspectostécnicos del trabajo del Congreso y utilizar fondos dedonantes para implementarlo.

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RECOMENDACIONES DE MEDIANO A LARGO PLAZO (GLOBALES)

Área Acciones RecomendadasRecursos Humanos a) Enmendar la nueva ley de servicio civil para facilitar la

remoción/transferencia de personal redundante o de aquelloscuyo desempeño no es bueno; vincular la remuneración conel desempeño; y racionalizar la escala salarial.

b) Si fuese necesario, enmendar la Constitución para que laacción anterior sea factible.

c) Acelerar el programa para determinar la dotación de recursoshumanos (un registro "dinámico"), las necesidades, y paracomenzar a racionalizar los puestos y las escalasremunerativas.

d) Considerar una implementación incremental del nuevosistema, y la posibilidad de ir hacia una combinación deempleados permanentes, contratos por tiempo limitado, ytercerizaciones.

Equilibrio de Poderes a) Encontrar formas de limitar las intervenciones con base legaly ultra vires (por exceso de poder) por un poder en losnombramientos y las operaciones de otro..

b) Iniciar un análisis y discusiones amplias sobre el sistemaactual de verificaciones y equilibrios como un medio paraidentificar e implementar las correcciones necesarias almarco legal.

c) Alentar al Congreso y al Poder Judicial a enfocarse enmejorar el contenido técnico de su trabajo.

Reformas Políticas a) Fomentar la discusión amplia de las desventajas delclientelismo y el padrinazgo político.

b) Considerar, cuidadosamente, modificaciones a las leyes queregulan los partidos políticos como un medio de mejorar sussistemas de incentivos.

c) Fortalecer las habilidades de los gobiernos departamentales ymunicipales como una forma de capacitar al futuro liderazgo

político en un enfoque de su trabajo basado en los resultadosy la vocación de servicio. (Punto desarrollado en el AnexoIII)

Gestión del Cambio a) Alentar la discusión y la participación interna en losprogramas de reforma de las agencias

b) Extender la discusión y el conocimiento de las reformas a los

grupos cívicosc) Aumentar la transparencia de todas las operaciones y

desarrollar programas de educación cívica.

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CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN

ANTECEDENTES

28. En una época de transiciones nacionales (hacia la gobernabilidad democrática;crecimiento basado en el mercado; desarrollo equitativo y sustentable), Paraguay ha sidollamado el país en transición en el olvido. Este olvido es dificilmente una omisiónjustificada. Desde el final de la administración de Stroessner (1954-1989) y a pesar deuna historia posterior a la independencia con una larga lista de dictaduras y inestablesgobiernos elegidos, la nación ha dado importantes pasos hacia la introducción de lademocracía electoral competitiva, basada en partidos; a modificar su estructuragubernamental; a actualizar su marco constitucional y legal; a avanzar en el estado dederecho; a mejorar los lazos económicos y políticos con los países vecinos; y a ampliar laparticipación de los ciudadanos. Sin embargo, los observadores argumentan que lasdebilidades institucionales no resueltas están impidiendo mayores progresos y hanexacerbado una serie de nuevas tendencias perturbadoras, tales como las declinantes tasasde crecimiento económico, un ascendente déficit del sector público, y mayores índices dedesorden social. Cuando inició su gestión a mediados de 2003, la administración DuarteFrutos ubicó a la Reforma del Estado entre sus principales prioridades, pero estádescubriendo que un marco institucional débil puede ser una poderosa fuente deresistencia al cambio.

29. Actualmente, Paraguay se sitúa en uno de los niveles más bajos del índice dePercepción de Corrupción de Transparencia Internacional y en posicionesequivalentemente negativas de los seis indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial2

y en una serie de encuestas que revelan las opiniones de los ciudadanos sobre lasorganizaciones del sector público3. Latinobarómetro muestra que el país cuenta con elmenor apoyo cívico (40 por ciento) para el ejercicio del gobierno democrático, adiferencia de otras formas de gobierno, de los países de la región4 . Paraguay está ubicadocerca del extremo inferior del Índice de Competitividad Global del Foro EconómicoMundial y en su pilar de instituciones públicas.5 Podemos decir con razón que lacorrupción endémica es el corazón de esta situación 6 , pero dificilmente es el únicoproblema. Otros que normalmente se mencionan incluyen altos niveles de informalidad(tendencia general a no cumplir con las normas legales por una variedad de razones),ineficiencia, baja calidad y distribución inequitativa de servicios públicos, poca seguridadjurídica, y escasa creación y ejecución efectiva de políticas. Las debilidades adicionalesestán firmemente arraigadas en el sistema, y no desaparecerían aún si la corrupción fueseeliminada mañana. De hecho, mientras la corrupción recibe más atención, la mayoría de

2 Kaufman et al (1999 y 2001).3 Galindo (2003).4 Citado en USAID (2004), p. 1, y en Galindo (2003).5Es 100 y 98 de 104 respectivamente.6 Esta parte está ampliamente documentada en una serie de publicaciones recientes. Ver Gobierno de laRepública del Paraguay, Instituto del Banco Mundial, Consejo Impulsor del Plan Nacional Anticorrupciónen el Paraguay (2000 a y b); Instituto Internacional de Gobernabilidad (2002); Miranda (2003); Pangrazio(2001); Ramírez Pelia (2000), PNUD (2002) y todos los documentos del Banco Mundial enumerados en lasreferencias.

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los analistas atribuyen todo el conjunto de problemas de desempeño al marco

institucional subyacente y las dependencias históricas de las cuales el país aún no se ha

apartado.

30. El presente estudio examina los efectos de este fenómeno, sobre el desempeño yproducto de algunas organizaciones paraguayas claves. Su objetivo no es ser una guía

sobre el sistema político paraguayo en su totalidad, ni tampoco intenta sugerir cómo esesistema podría estar reorganizado para producir un entorno de trabajo más positivo. Losinterrogantes planteados son más modestos, y más prácticos: cómo se puede mejorardesde el interior de la Administración el desempeño de estas agencias, y porextrapolación, de otras, a pesar de los obstáculos institucionales y políticos. El propósitodel análisis es ayudar al Banco y a la actual administración paraguaya a identificar

maneras de realizar mejoras inmediatas y concretas en los productos del sector público yasí construir apoyo para una reforma más fundamental. Este enfoque gradual e

incremental claramente tiene sus límites, y en el último capítulo se discute la eventualnecesidad de algunos cambios más radicales. Sin embargo, dado que tales cambios

importantes requieren tiempo y un alto nivel de consenso sobre su urgencia y contenido,tratarlos como una condición primordial y necesaria podría arruinar la oportunidad delliderazgo actual de hacer una diferencia sustancial. El análisis y las recomendacionesestratégicas del IGR combinan factores institucionales y políticos, pero se enfocanprimero en el nivel micro. También son multi-dimensionales, fundados en el concepto de

que la preferencia actual por enfocarse en la corrupción es un remedio insuficiente que

puede generar rendimientos negativos, hasta contraproducentes, y que resta atención a las

fuentes adicionales de pobre desempeño. Si bien todas están interrelacionadas ycomparten un origen histórico común, algunas prácticas actuales son más susceptibles ala reforma focalizada y podrían subsecuentemente servir para inducir cambios másdificiles. La hipótesis subyacente de este enfoque, que algunos de los logros de la

presente administración parecen apoyar, es que aún en un entorno muy distorsionado, los

cambios pueden llevarse a cabo desde adentro si se tiene la voluntad y se sabe por dónde

comenzar.

31. Este estudio es el quinto de una serie de Evaluaciones Institucionales y deGobernabilidad (IGR) que el Banco Mundial ha conducido en la región de LAC. Tomasus ejemplos de las tres ramas de Gobierno, pero lo hace selectivamente. En el Ejecutivo

se enfoca principalmente en el Ministerio de Hacienda, extendiendo su visión sólo hastadonde las funciones claves del Ministerio requieren la cooperación de otras agencias. ElMinisterio de este modo figura como un caso representativo, pero particularmenteimportante dado su rol en el proceso presupuestario, las funciones adicionales que hacontraído, el actual interés del Ministro en mejorar el desempeño de su ministerio (por ej.creando un Ministerio de Excelencia) 7, y la considerable asistencia de donantes

(incluyendo la del Banco) destinada a apoyar sus esfuerzos. En el Poder Judicial, sólo lostribunales ordinarios están incluidos, y como con el Congreso, se enfocan sólo algunasfunciones básicas, sus interacciones con el Ministerio, y su impacto en la agenda de

7Justo cuando este informe se mandó a la imprenta (mayo 2004) el Ministro Borda renunció. Como toda

la recolección de datos se hizo durante su período, cualquier mención -Ministro o las políticas del Ministro-

se debe interpretar como referencia a él.

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reforma estatal más amplia. El resto del presente capítulo brinda informnación adicionalsobre el sistema de gobernabilidad y explica el marco analítico y la metodología delIGR. Los siguientes tres capítulos analizan cada uno de los casos. El capítulo finalresume y expande las recomendaciones del Banco a la presente administración y a otraspartes interesadas en mejorar el desempeño de la gobernabilidad en Paraguay.

TRABAJOS RELACIONADOS Y FUNDAMENTOS TEÓRICOS

32. Si bien el IGR no comenzó desde cero, Paraguay es considerado como uno de lospaíses menos estudiados de América del Sur. Hasta hace poco tiempo, la literaturaacadémica sobre prácticas y problemas de gobernabilidad era escasa, de limitadacobertura temática, y no muy sistemática en su enfoque8 . A comienzos de la década de2000, el PNUD9 auspició dos extensos estudios generales sobre el sector público deParaguay. Su principal virtud fue consolidar argumentos de fuentes locales einternacionales e intentar brindar algún apoyo estadístico. El trabajo realizado por otrosdonantes, incluyendo el Banco Mundial, trató los problemas de la calidad institucionalindirecta y diplomáticamente, mencionando pero sin explayarse en los problemas'. Unanotable excepción es la encuesta del WBI conducida en 199911, que aportó tal vez lasprimeras medidas cuantitativas de las dimensiones de las prácticas corruptas, las áreasdonde ocurrían, y las formas que toman más usualmente. Si bien este estudio se sigueapoyando en apreciaciones subjetivas (opiniones con respecto a qué organizaciones sonmás o menos confiables) y su nivel de detalle es insuficiente (el "Ministerio de Hacienda"cubre muchos temas, y consecuentemente un número de problemas potencialmente muydiferentes)12 no revela la verdadera exposición de los encuestados a los sobornos y lospagos irregulares. La Encuesta del WBI probablemente no captó mucho de la grancorrupción (ya que es poco probable que informnen los participantes), pero sí brindó unabuena indicación de dónde residen muchos problemas. El informe del Banco sobre lasopciones políticas para el nuevo gobierno1 3 , si bien no se basa en la investigaciónoriginal, consolidó observaciones de estudios anteriores del Banco y otras fuentes en susección sobre gobernabilidad, presentando una descripción aún general, pero máspuntualizada de las condiciones actuales.

33. Recientemente se registraron dos cambios. La administración Duarte Frutos hareconocido abiertamente la necesidad de mejorar el desempeno de la gobernabilidad, y enparticular de atacar la corrupción en todas sus formas. Esto ha sido tomado por la

8 Los ejemplos incluyen a Rodríguez y Routi (2003), y Routi (2002) sobre tributación; Ramírez Peña(2000) sobre control; Miranda, 2003; Pangrazio, 2001sobre corrupción. También hay una serie deinformes de ONG intemacionales que documentan abusos contra los derechos humanos y debilidadesrelacionadas en el sistema judicial.9 PNUD 2002 y el Instituto Internacional de Gobemabilidad, 2002.lo Ver, por ejemplo, Banco Mundial 1997, 2003 d, e, f, y g." Gobierno de la República del Paraguay, Instituto del Banco Mundial, Consejo Impulsor del PlanNacional Anticorrupción en el Paraguay, 2000a y b.12 Otro problema es que Tributación, parte del Ministerio, es manejada separadamente, pero aduana no.Esto genera preguntas sobre qué tema mencionan los participantes cuando se quejan sobre corrupción en elMinisterio. Para la mayoría de los ciudadanos, esto sería más lógicamente tributación y aduana, sugiriendoque los bajos resultados del Ministerio pueden incluir problemas que también se registran en otras partes.13 Banco Mundial, 2003d.

3

comunidad de donantes como un signo de que puedan hablar más libremente de suspreocupaciones, y fue un factor primordial en la decisión de conducir el IGR. Además,la pequeña comunidad de estudiosos nacionales e internacionales que trabajan sobreParaguay ha producido una serie de artículos y monografias sobre las fallasinstitucionales del país, haciéndolo de manera mucho más sistemática que en trabajos

14previos . Significativamente, algunos de los primeros de estos estudios más recientesprovinieron de un instituto de investigación liderado por el actual Ministro deHacienda 15 . Estos expertos operan independientemente, pero algunos de sus estudios han

sido financiados por donantes internacionales, que ahora están promoviendo trabajos(incluyendo los suyos) que analizan la situación más críticamentel'.

34. Con respecto a los nuevos estudios, sus autores coinciden en la importancia de lasdebilidades institucionales para explicar tanto la actual condición del país como losdesaflos que tiene por delante. También concuerdan sobre el peso del los viciostradicionales, especialmente los que se desarrollaron bajo el régimen de Stroessner, en laconfiguración de las prácticas actuales y en las complicaciones sumadas por ciertas

tendencias políticas y económicas que surgen después de, pero que también, en sus

primeras manifestaciones, contribuyeron a la caída de Stroessner. Sus diversascaracterizaciones del sistema político de Paraguay - descrito alternativamente como unapartidocracia 17, un estado predatorio 8 , o un estado privatizado'9 -- tienen diferentesimplicaciones en lo que respecta a su lógica interna; el rol, las motivaciones yexpectativas de sus colaboradores externos; y por lo tanto, de sus más probables fuentes

de cambio20 . Sin embargo, los nuevos estudios concuerdan sobre la naturaleza de los

beneficios en juego, los mecanismos a través de los cuales son distribuidos, y la identidadde aquellos que participan en las transacciones. Las valores en juego son las obvios -empleos, contratos, decisiones judiciales o leyes favorables, y la ocasional y,

estratégicamente ubicada obra pública. Los mecanismos incluyen tanto el clientelismoclásico (intercambios verticales en los cuales el cliente incurre en una deuda permanente

con el "padrino" que desembolsa los beneficios) y transacciones menos asimétricas(donde las partes negociaban favores en una relación más igual), y pueden ocurrir entreagentes estatales o entre ellos y actores externos. Dicho de manera más simple, bajo el

régimen de Stroessner, posiblemente antes, y ciertamente después, obtener y tener poderpolítico en Paraguay ha consistido en negociar recursos públicos por apoyo individual, yel proceso no termina allí. Aquellos que consiguen un tipo de recurso - empleo en el

Gobierno - a cambio de su lealtad esperan, y se espera de ellos, que usen sus cargos en

14 Ver por ejemplo, Aguilera y otros (2004); Instituto de Desarrollo (2004), Nickson y Lambert (2002);

Pérez-Liñán (2003).15 Ver por ejemplo, Borda (2001) y Borda y Masi (1999).16 Un ejemplo importante del trabajo del Banco es Gacitúa Mario y otros (2004) donde los lectoresinteresados en un panorama general del sistema político de Paraguay encontrarán una síntesis más amplia.

USAID (2004).18 Aguilera-Alfred y otros (2004).19 Nickson y Lambert (2003).20 Por ejemplo, el concepto del estado privatizado hace mucho hincapié en los beneficios para

colaboradores extemos - empresarios y otros actores económicos que podrían ser concebidos como

personas que usan a los políticos para conseguir sus propios objetivos. Una partidocracia, por otra parte,convierte a los políticos en los principales instigadores y beneficiarios, con los actores económicos

correspondiéndoles por necesidad.

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otras transacciones, para enriquecerse (posiblemente compartiendo el botín con figuraspartidarias de más alto escalafón), o para conseguir más aliados para su partido yfortalecer su propia posición dentro del mismo.

35. Aunque el sistema tiene su origen en el período de Stroessner y en el anterior, ladesaparición de un único líder dominante, el surgimiento de un sistema partidariocompetitivo, y la multiplicación de facciones del aún dominante Partido Colorado handado vida propia a este patrimonialismo basado en partidos, tomándolo mucho másdificil de erradicar. Hacia el final, ni siquiera Stroessner probablemente podría haberloeliminado. Hoy, cualquier líder que intente un ataque frontal estaría embarcándose enuna tarea políticamente riesgosa y probablemente imposible. Como los observadoresconcuerdan, si bien es necesaria una solución, deberá ser implementada gradual yestratégicamente. Cabe notar que Paraguay no está solo en este dilema. La política delos patrocínios políticos ha sido un mecanismo corriente para los países que estánhaciendo la transición de la política de élites a la política de masas21. Para los países queiniciaron este camino más tarde, enfrentando otras, igualmente importantes transiciones,la dependencia del nuevo sistema de partidos con la lógica del patrimonialismo políticoha frecuentemente originado conflictos hacia estos cambios simultáneos. Paraguay es uncaso extremo, pero dificilmente el único.

ENFOQUE, DISEÑO Y METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN

36. Dado que la economía política de Paraguay ha sido ampliamente documentada, elpropósito del IGR no es expandirse sobre ese tema. En cambio, esta nueva yampliamente reconocida interpretación se transformó en el punto de partida del trabajo.El argumento que subyace en el IGR es simple: un sistema político basado en elclientelismo con el tiempo modificará las estructuras y prácticas de la gobemabilidad (labase institucional) para facilitar intercambios particularistas, creando un marcoinstitucional inadecuado para otras lógicas operativas. Donde el Gobierno seaampliamente visto como un medio para concretar objetivos privados, los esfuerzos paraalcanzar los objetivos colectivos probablemente sean obstaculizados aún cuando noobstruyan directamente los comportamientos de búsqueda de renta. La corrupción essólo un aspecto de la dinámica del sistema, y si bien tiene un impacto directo en losproductos del sistema, su mayor daiío puede ser el de impedir el desarrollo de modelospositivos de comportamiento en el sector público, socavando la capacidad organizacional,y alentando perspectivas y sistemas de incentivos que tienen poco que ver con laprestación de los mejores servicios al menor costo.

37. En un sistema donde la corrupción y los usos particularistas de recursos públicosestán tan generalizados como lo han estado en Paraguay, los mandatos organizacionales,las agendas personales, y la comprensión pública y privada de los propósitosinstitucionales se distorsionan tanto que sólo modificar el liderazgo, el motor putativodetrás del sistema, puede producir pocos cambios. Esto es de hecho lo que ocurriócuando terminó la dictadura de Stroessner, y muchos observadores creen que la

21 Della Porta (2000), p. 2. Dos IGR anteriores, sobre Bolivia y República Dominicana, hacen el mismocomentario. Ver Banco Mundial (2001 y 2003c).

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disfuncionalidad es aún peor ahora. Aquellos que quieren actuar de una manera diferente

enfrentan un marco legal que nunca se pretendió implementar, o cuando fue

implementado, fue diseñado para distorsionar los resultados; estructuras organizacionales

creadas para facilitar la extracción de rentas y mantener feudos personales; y una masa de

empleados elegidos por sus afiliaciones políticas y personales y que por lo tanto, a

menudo carecen de los conocimientos básicos para hacer sus trabajos. Los empleados

pueden ser reemplazados, pero una reingeniería estructural más básica será necesaria si la

expectativa es que cambie su comportamiento 2 2 . La "privatización de los recursos

públicos" crea su propia cadena de dependencias, que no solo se resiste a la reforma (por

la economía política subyacente, los motivos que están detrás de las estructuras) sino

también limita las habilidades de aquellos que tratan de producir diferentes resultados.

Los sistemas diseñados para facilitar la búsqueda de renta no funcionan bien sin ella.

38. Los reformadores enfrentan así un círculo vicioso: un énfasis en la búsqueda de

renta produce sesgos sistémicos que facilitan su propia práctica, que a su vez hacen dificil

avanzar un programa sin las transacciones que engrasan los engranajes, y así alientan el

retorno a las prácticas anteriores o conducen a los innovadores a la parálisis

programática. Para romper con la trampa estructural el enfoque usual ha sido combatir la

corrupción dónde y cuándo ocurra. Si bien el ataque a la corrupción es importante, un

mejor desempeño, el objetivo final, se alcanza más efectivamente a través de una mayor

atención a las demás debilidades institucionales. Por esta razón, el resto de este estudio

dedica más tiempo a estas otras debilidades y aborda la corrupción como un medio para

comprender porqué las instituciones funcionan de la manera que lo hacen. El objetivo

del IGR es documentar cómo la cadena de dependencias patrimoniales limita la habilidadde los nuevos líderes para mejorar los productos e identificar las áreas críticas hacia

donde dirigir la atención, empleando un mejor desempeño en funciones claves, más que

una estrategia anticorrupción exclusivamente, como meta inmediata.

39. Una segunda línea argumentativa e investigativa explora un fenómeno menos

reconocido, la manera en que las reformas legales y constitucionales posteriores a 1989

han complicado la situación, al congelar ciertos arreglos institucionales y por lo tantolimitar la libertad de acción de los reformadores; al introducir mandatos superpuestos o

redundantes intencionadamente o no; o al hacer espacio para su propia subversión a la

lógica de la búsqueda de renta. Si bien en este sentido Paraguay presenta un contexto

menos problemático para desarrollar reformas de gobernabilidad que muchos de suspaíses vecinos, el nuevo marco constitucional y legal introdujo elementos que enretrospectiva se ven, como mínimo, insuficientemente pensados o adoptados de formainoportuna. Algunos de estos cambios no tiene solución. Sin embargo, a diferencia de

sus vecinos con sus altamente organizados grupos corporativos y de interés, Paraguay

tiene el potencial para revertir parte del daño, y de cualquier manera, puede tomar los

22 Cabe mencionar, sin embargo, que reemplazarlos por mejores candidatos no será fácil debido a la

constitucionalmente garantizada tenencia de los cargos para los 'funcionarios públicos" y una cantidad de

alternativas mejor calificadas. El daño infringido por las prácticas tradicionales también ha afectado la

educación universitaria al punto de que individuos con títulos locales en áreas como la administración de

empresas, la contabilidad, el derecho, o las ciencias económicas pueden tener una formación educativa

totalmente inadecuada. Se informó, por ejemplo, que un programa local, dirigido por un ex-Controlador,

otorga un título de contabilidad basado en seis meses de cursos dictados una vez por semana.

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ejemplos como una lección de precaución para configurar cambios adicionales. Lareforma estructural es a menudo una parte necesaria de la reorientación de lasinstituciones, pero si su diseño e implementación son pobres, o introducen una falta deconsideración del potencial para la subversión, puede agravar los problemas que seproponía resolver.

40. Al perseguir estas dos líneas de investigación relacionadas, el IGR adoptó unamodalidad de estudio de casos, utilizando un diseño de investigación común para guiar eltrabajo. Al evaluar a cada organización o sus partes componentes, se les solicitó a losmiembros del equipo del Banco Mundial que evaluaran la base legal y estructural de susoperaciones, la prácticas formales e informales para llevar a cabo algunas funcionesclaves, la calidad adecuada de los recursos humanos y de otros recursos, y la calidadgeneral del producto, identificando dónde era insuficiente y porqué esto ocurría. Lacorrupción, por supuesto, fue considerada como uno de los resultados no deseados, perofue solo una parte más de las analizadas, ya que nuestro interés primario fue evaluar lacapacidad institucional para llevar a cabo funciones básicas y comprender cómointeractuaban las diversas áreas de debilidad para impedir un desempeño adecuado. Losmiembros del equipo también exploraron la economía política de los arreglosinstitucionales existentes e identificaron a las partes interesadas o beneficiarios que sepodría esperar que resistan cualquier cambio. Aquí se hizo menos hincapié en la cadenade dependencias histórica que en su utilización actual y en otras manipulaciones paraproteger y fomentar intereses particularistas, tanto dentro del aparato gubernamentalcomo fuera de él.

41. Sobre la base de estos hallazgos, el IGR hace recomendaciones para cambiosfocalizados a corto y largo plazo, tomando en cuenta el relativo impacto y la dificultad decada uno. El IGR busca cambios con potencial para inducir modificaciones másfundamentales en las operaciones de las agencias, a través de un efecto demostrativo, ocreando sus propios círculos virtuosos para contrarrestar los círculos viciosos de largadata. Dado que algunos de los problemas y algunas recomendaciones son similares paratodas las agencias, y que algunos son afectadas por interacciones transversales entre lasagencias, el último capítulo también explora el potencial de reformas de enfoques másamplios.

COMENTARIOS FINALES

42. Para aquellos interesados en conocer más información sobre el desarrollohistórico y las raíces de sistema de gobernabilidad de Paraguay, se incluye un breveresumen en el Anexo II. Cabe mencionar aquí que la Constitución de 1992 y una serie deleyes secundarias han efectuado algunas modificaciones importantes en la estructura delgobierno, la definición de los mandatos de las organizaciones, y sus poderes relativos. Elmotor de estas reformas fue el deseo de revertir la concentración de poder en lapresidencia que caracterizó a la dictadura de Stroessner. Los cambios han producido suspropias contradicciones y sus propios conflictos, pero no han alterado el rol central delpatrimonialismo político u otros intercambios particularistas en la consecución y el usodel poder político. Paraguay ha alcanzado niveles de competencia política yparticipación de masas que no tienen igual en su historia. Si la política sigue siendo

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conducida de la manera tradicional23 , hay visibles demandas para el cambio, y ahora un

Gobierno oficialmente dedicado a concretar, pero la complejidad del sistema, los muchos

intereses profundamente arraigados, y la mayor descentralización del poder político han

producido un aparente exceso de puntos y jugadores de veto. El impacto sobre la

gobernabilidad es altamente negativo, lo que a su vez ha producido un creciente

desencanto con los beneficios del nuevo estilo democrático. En las encuestas regionales,

Paraguay es uno de los países en el que los ciudadanos expresan una mayor tolerancia por

el retorno de un gobierno totalitario de mano dura24, Reconocido como tal o no, el quid

de la cuestión es la impericia de la política del clientelismo político para desarrollar

programas de interés general o para producir bienes comunes en lugar de particulares.

23 Una mejora decidida, informada por el Instituto de Desarrollo (2004), es la prohibición legal de la

anterior práctica de deducir pagos para los partidos políticos de los salarios de los empleados públicos. No

se sabe si la práctica se ha interrumpido por completo, pero los entrevistados no la mencionaron a pesar de

estar dispuestos a hablar sobre otras formas de abuso.24 Latinobarómetro, como se cita en USAID (2004).

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CAPÍTULO II: MINISTERIO DE HACIENDA

43. En esta sección, como en los dos capítulos siguientes, el análisis se basa en lainvestigación completada en 2004, más específicamente en julio y diciembre,respectivamente. Por lo tanto, el Banco se excusa de antemano si se mencionanproblemas que ya pueden estar en camino a ser resueltos. En el caso del Ministerio estoes más probable no sólo por el mayor lapso de tiempo transcurrido, sino también porquelos documentos de trabajo fueron exhaustivamnente discutidos con el Ministro y su equipoen las reuniones efectuadas a mediados de 2004. Este capítulo se divide en tres partes:una discusión de la situación general del Ministerio y de los problemas que afectan susoperaciones como entidad unificada; un análisis de la situación de sus subsecretarias yotras agencias centrales, los tres vice ministerios y otras oficinas que producen susservicios fundamentales; y una sección final que consolida los hallazgos yrecomendaciones del IGR.

MARCO ORGANIZACIONAL Y PROBLEMAS COMUNES

44. El Ministerio de Hacienda se destaca por contar con personal de buenosconocimientos técnicos, y bajo el liderazgo del actual Ministro, por tener un mayorinterés en mejorar su desempeeo que otras agencias del Ejecutivo. En otros aspectos,enfrenta las limitaciones usuales para alcanzar este objetivo. Por este motivo, además debrindar ideas sobre los factores que impiden la propuesta transformación del Ministerioen un Ministerio de Excelencia, el análisis sirve como un estudio representativo de lasdebilidades del sector público en general. Las causas de estas debilidades son históricas,pero las consecuencias están ahora arraigadas en el entorno institucional y político. Por lotanto, serán dificiles de superar, no sólo a causa de la resistencia intera y extera, sinoporque algunas de las reglas y prácticas más problemáticas encuentran apoyo en el nuevomarco constitucional y legal. En este punto se evalúan cuatro áreas - el marco legal, laestructura organizacional, los recursos humanos y otros recursos, y los procedimientosinteros - en la medida en que afectan el desempeño actual del Ministerio y los continuosesfuerzos para mejorarlo.

45. Mandato Legal y Funciones: Como el resto del Ejecutivo, la organización básicay el mandato funcional del Ministerio son definidos por el Decreto No. 17,511 de 1947.Leyes posteriores modificaron detalles para agencias específicas, incluyendo Hacienda(Ley 109 de 1991), pero la falta de actualización de la ley general, o de la adecuadacoordinación de la legislación específica de las agencias, es una persistente fuente deconflictos y contradicciones. Es un ejemplo la reciente iniciativa, basada en laConstitución, para transferir funciones del departamento legal central del Ministerio(Abogacía del Tesoro) a la Procuraduría. Otro es la resistencia a la aplicación de lanueva ley de contrataciones públicas a las municipalidades, apoyada por las autoridadesmunicipales y por la Contraloría, cuyo control ex-ante de los contratos es eliminado.Conflictos como estos inevitablemente tienen detrás de ellos intereses creados. Ya seaque las leyes fueron creadas para proteger estos intereses o no, ahora pueden ser usadaspara este fin.

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46. Históricamente, el Ministerio ha sido central para el funcionamiento del

Ejecutivo, y de hecho, para las operaciones de todo el sector público. Su control del

presupuesto alcanza formalmente a cerca del 97 por ciento del gasto público con sólo elgasto de las municipalidades completamente excluido2 5. Dada la subordinación del

Congreso y la ausencia de agencias de control externo efectivas, el Ministerio no tuvo

competencia para este rol en el gobierno de Stroessner. Sin embargo, al igual que todas

las otras agencias públicas, no funcionó independientemente, sino en respuesta a las

órdenes del Presidente. Durante el Stronato, y al principio del período de transición, los

observadores de hecho sugirieron que el control del Ministro sobre sus propiosdepartamentos ministeriales, y especialmente aquellos que manejan la formulación del

presupuesto y el desembolso, la tributación, y aduanas, era generalmente cortocircuitadapor contratos directos entre los respectivos jefes y la presidencia. Esta puede ser una

razón por la cual la duración promedio de los Ministros en sus cargos después de 1989 ha

sido tan corta - aproximadamente 14.5 meses26.

47. El Ministerio también es responsable de generar ingresos a través de los

impuestos y la aduana. Su control de la deuda pública y los fondos públicos generados

directamente por las agencias dentro del campo de acción del Ejecutivo ha sido

históricamente más limitado en la práctica, y hasta cierto punto en la teoría. Con respecto

a sus propios ingresos, los entrevistados informaron que las agencias los sobreestiman,para facilitar obligaciones por contratos, y que los subestiman, para mantener más control

sobre los fondos. Es concebible que ambas situaciones son ciertas, con la práctica en sí

dependiendo de las circunstancias específicas de cada agencia. Si bien la deuda interna

generada en el curso de la ejecución del presupuesto debería estar bajo el control de

Hacienda, como se expone más adelante, esto sigue siendo una ficción legal. La

responsabilidad por la deuda externa es legalmente compartida con otras agencias,

principalmente la Secretaría Técnica de Planificación (STP) y el Banco Central (Banco

Central del Paraguay, BCP). Dentro de Hacienda son tres los departamentos que

participan en su manejo, con la división de responsabilidades y los mecanismos de

coordinación mayormente indefinidos.

48. La otra función primaria de Hacienda es el desarrollo de la política económica,

pero esta función es nuevamente compartida, en este caso con el BCP. De hecho, las

estimaciones de las variables macro-económicas sobre las que se basa el presupuesto son

realizadas enteramente por el Banco Central porque cuenta con mayor capacidad técnica.

Dentro del ministerio, las responsabilidades de planeamiento económico son compartidas

por el Ministro y sus asesores de alto nivel y la Subsecretaría de Economía e Integración

25 Otras ramas de gobierno (i.e. el Poder Judicial, el Congreso, y la Contraloría) y entidades del sector

descentralizado (empresas del estado, fimdaciones, los gobiernos departamentales) deben, al igual que las

municipalidades, seguir las reglas establecidas por el Ministerio en la preparación de sus presupuestos, y,

excepto las municipalidades, comenzar con los techos presupuestarios establecidos por el Ministerio para

gastos a ser financiados con ingresos generales en base a las prioridades del Gobierno y los ingresos

impositivos y aduaneros estimados. Sin embargo, las entidades con fuentes de fmanciación adicionales (las

agencias descentralizadas, el Ministerio Público, el Consejo Judicial y el Jurado) emplean sus propias

estimaciones de esos montos para aumentar los techos, y así gozar de una flexibilidad considerablemente

mayor en la programación.26 La inestabilidad se extendió a niveles inferiores. Durante la última década, hubieron doce Subsecretarios

de Tributación (FMI, 2003, p. 13).

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(SSEEI). El Ministro también encabeza un comité externo a nivel de gabinete sobrepolítica económica.

49. Además de estas funciones naturales, el Ministerio ha acumulado una serie deresponsabilidades adicionales. Estas incluyen el catastro, administración de las pensionesdel Gobierno (excepto aquellas asignadas a fondos especiales), y más recientemente, laoficina central de adquisiciones y contrataciones, una unidad de transparencia, y unidadesque supervisan el entorno empresarial y de descentralización (en particular lasgobernaciones; ver Anexo III). El actual Ministro también ha propuesto que Haciendaabsorba la STP y la Secretaría de la Función Pública, la recientemente creada oficinacentral de personal. Intereses creados y grupos que se oponen a la concentración de máspoderes en el Ministerio bloquearon estas iniciativas con éxito. La opinión del Banco esque la incorporación de Función Pública en particular podría ser contraproducente.Considerando las controvertidas reformas que se están intentando en el área de recursoshumanos, haría del Ministerio el blanco de aún más oposición y sobrecargaría lacapacidad del Ministro para dirigir su Ministerio. En cualquier caso, los líderes actualesde ambas agencias están en buenos términos con el Ministro y su equipo, permitiendo lacoordinación de sus acciones cuando es necesario. En preparación para la transferenciade la STP, el Ministro creó otra oficina, la UCIP, o Unidad de Coordinación para laInversión Pública. Aunque la UCIP se enfocó primero en los préstamos que benefician alMinisterio directamente, está comenzando a ocuparse de aquellos en otros sectores,incluyendo préstamos con financiación local. Su perspectiva es levemente diferente de lade la STP, pero las dos logran complementar el trabajo de cada una.

50. Como se dejó en claro en los apartados anteriores, el mandato legal de Haciendaes bastante extenso y suficiente para llevar al extremo las capacidades de cualquierorganización. En el pasado, cuando las partes funcionaban con mayor interdependenciadel control efectivo del Ministro, esta situación no era tan problemática. Hoy con unMinistro decidido a emprender una demostración de excelencia, esto ya no es así. Másaún, la agenda de reforma del Ministro ha extendido sus responsabilidades, primero haciaadquisiciones y potencialmente hacia planeamiento y gestión recursos humanos para todoel sector público. Es concebible que ciertas áreas (por ej., catastro y la Caja Fiscal), queestán más alejadas de las funciones claves de Hacienda, y que además, aparentementereciben menos atención del Ministro y sus principales asesores, sean llevadas a otrosámbitos. Sin embargo, aunque no son críticas para el mandato central de Hacienda, yaunque actualmente su desempeño es problemático, su transferencia podría causarmayores caídas en su producción. El mismo argumento podría aplicarse para laincorporación de adquisiciones y la propuesta de agregar planificación, aunque aquí elimpacto sobre las funciones centrales del Ministerio es más evidente. Los riesgos desobre-extender el Ministerio de manera que su desempeño en las funciones extra o hastaen las centrales deben ser ponderado contra los costos de enviar actividades críticas aotras agencias o líderes cuyo desempeño es aún peor.

51. Por el momento, el Banco asume que Hacienda retendrá las funciones que tieneactualmente y de este modo ve el desafia en asegurar que esté organizado, dotado depersonal y equipado para hacer bien su trabajo actual. En esta tarea, el marco legal yaimpone limitaciones, aunque más en la medida en que afecta a todas las organizaciones

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del Gobierno que al Ministerio en particular. Sin embargo, estos no son los únicos

obstáculos, como se planteará en las siguientes secciones.

52. Macroestructura y Gestión Interna: El factor clave aquí es que el Ministerio

nunca estuvo organizado para operar como una única entidad coordinada; su estructura

actual continúa trabajando en contra de ese fin. Bajo la administración de Stroessner, la

coordinación interna no fue una preocupación ya que el control desde el nivel más alto

operaba fuera de las líneas formales de comando. Cuando desapareció ese control, la

tendencia a crear feudos organizacionales se exacerbó porque les proporcionó a sus

líderes, personal, y sus aliados externos más oportunidades de perseguir sus propios

proyectos. Como resultado se generaron funciones redundantes, canales inadecuados para

la comunicación vertical y horizontal, y una autosuficiencia profundamente arraigada,

que imponen un enorme desafio. Los impedimentos estructurales han recibido menos

atención que la corrupción y la base de recursos humanos, pero si no son abordados, se

generarán nuevos problemas.

53. A primera vista (ver Tabla en Anexo I) los problemas no son obvios. Las tres

Subsecretarías de Estado (o vice ministerios), Administración Financiera Administración

(SSEAF), Tributación (SSET), y Economía e Integración (SSEEI), representan una

división lógica de las funciones claves de Hacienda, aunque la primera también incorpora

dos direcciones, la Caja Fiscal y ahora la UNCT (Adquisiciones), que tienen poco que ver

con su mandato y consecuentemente reciben menos atención del Vice Ministro. De forma

más lógica estas unidades podrían reportar directamente al Ministro, pero eso

simplemente eleva el problema a otro nivel. El Ministro ya tiene demasiadas de tales

oficinas, más de las que puede controlar efectivamente - la Abogacía del Tesoro

(departamento legal), la auditoría Interna (control interno), la Dirección de

Administración, la Secretaría General, el Servicio Nacional de Catastro, su propio

gabinete, la UCIP, la Unidad de Transparencia, el Centro Informático Coordinado, el

Consejo Tributario (eliminado a mediados del 2004), y las Unidades de Ambiente de

Negocios y de Descentralización. Excepto por aquellos casos en los cuales él debe

participar directamente, la mayoría opera con bastante independencia, dependiendo de su

propio liderazgo para establecer su dirección. En algunos casos (más notablemente,

Abogacía del Tesoro y la UCIP) esto ha funcionado bien. En otros, por una variedad de

razones, esto ha sido menos exitoso.

54. El problema, se sugiere, no es de arquitectura ministerial y por lo tanto no será

resuelto reorganizando los cuadros del organigrama, sino que reside en la insuficiente

coordinación o articulación de las partes, y la falta de mecanismos para soportar su

función.27 Como el Ministro mismo ha reconocido, su propia oficina está pobremente

equipada para hacer un seguimiento de los documentos y otro trabajo del que debe

ocuparse. Sin embargo, el problema más grande es la ausencia de instancias encargadas

del monitoreo sistemático de las operaciones internas, estableciendo estándares generales

y pautas e identificando problemas y brindando soluciones. Actualmente estas tareas

27 Los problemas de articulación y coordinación de esfuerzos se extiende a todo el Gobierno, como ocurre

universalmente y no solo en Paraguay. Obviamente, la compartimentalización estructural es un factor que

contribuye a la situación, pero la solución no es una mayor reorganización, sino más bien la creación de

nuevos mecanismos de coordinación. Para una discusión sobre este tema, ver Drago (2002).

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solo son abordadas en las reuniones periódicas de gabinete o por los esfuerzos ad hoc delos miembros del equipo de asesores del Ministro, y cualquier problema que seidentifique requiere la subsecuente atención personal del Ministro mismo. Oficinas comoAbogacía del Tesoro, la Dirección de Administración, o auditoría Interna, que deberíanjugar un papel importante en la imposición de disciplina y estándares uniformes dentro desus respectivas áreas, han limitado su atención a sus propios confines (Abogacía) o hantomado, o han sido forzados a tomar, una interpretación de sus poderes extremadamenteestricta. La Administración, cuando no es totalmente sobrepasada por oficinas quebuscan contratar o reubicar personal, es demasiado a menudo un mero procesador depapel, mientras que Auditoría, con poco personal y equipos, sigue dedicando gran partede su esfuerzo a asegurar conformidad ex-ante con reglas para contratación y compras.En breve, las unidades responsables de asegurar la calidad, distribución racional,coordinación, y consistencia de los insumos para las subsecretarías y otras agenciascentrales tienen una penetración extremadamente superficial y estrecha de laorganización. En cambio, las respectivas actividades son desarrolladas por unidadesrelativamente independientes dentro de cada departamento, que cuando no obstruyen elprogreso son a menudo imanes para la corrupción. Si bien este estilo de gestión fueapropiado en los días de control personalista y agendas particulares, es insuficiente parael nuevo énfasis en resultados. Un conjunto comparable de problemas afecta lasfunciones de producción de servicios de las oficinas de línea del Ministerio, pero sonabordadas en otras secciones.

55. Lo que aquí está en discusión es la ausencia de una instancia efectiva de gestiónministerial general para imponer estándares de coordinación horizontal y vertical ycontrolar las reformas internas del Ministerio. En una organización que no estuvieraembarcada en un esfuerzo para recrearse a sí misma (el Ministerio de Excelencia), esterol podría ser desempeñado por un Director de Administración dotado de ampliospoderes, pero si bien el estatus de este último necesita ser elevado, un director ejecutivodiferente, a quien él y las otras oficinas de soporte reportarían, parece más apropiado paralos objetivos actuales del Ministerio. Todas las oficinas de soporte a su vez requerirán unfortalecimiento adicional (en algunos casos, solo un mandato más amplio, en otros,personal y recursos más calificados) para asegurar que ejerzan una supervisión efectivade las funciones que controlan en toda la organización. Por ejemplo, Abogacía proveeríaentonces estándares y pautas para todas las oficinas legales que operan dentro delMinisterio, así como la oficina central de informática lo haría para las diversas unidadesde esa especialidad. La Dirección de Administración, equipada con un departamento derecursos humanos especializado, sería responsable de establecer y supervisarconformidad con la política de recursos humanos, no solo de aprobar las acciones depersonal. Al delegar así el control de gestión a otro director ejecutivo y a otra direccióncon rango vice-ministerial, el Ministro estaría libre para enfocarse en políticas yresultados, así como también lo estarían los otros vice-ministros. Si el Ministerioeventualmente reordena los cuadros en su organigrama o reasigna y racionaliza funcionesentre ellos y cómo lo hace, es otra cuestión, pero es evidente que requiere una perspectivade gestión, así como funcional, para asegurar que el todo es realmente más que la sumade sus partes.

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56. Recursos Humanos: Aquí los problemas fundamentales no están totalmente bajoel control del Ministerio. Sus orígenes se encuentran en una combinación de prácticahistórica, la actual estructura legal, y su fuerza combinada para impedir el cambio. El

estatus legal, los derechos y las obligaciones de los empleados de Hacienda, como las de

los empleados en todo el Gobierno, siguen siendo reguladas por una serie de leyesanteriores, luego del intento abortado de producir un nuevo marco legal único con la Ley

de la Función Pública, 1626/ 2000. Empleados individuales y sus asociaciones

presentaron de 800 a 1,000 demandas de inconstitucionalidad en contra de la nueva ley.La respuesta de la Corte Suprema dio como resultado que los demandantes estén

cubiertos por una u otra de las leyes preexistentes, agravando la confusión. La razón para

estas sentencias y las probabilidades de futuros cambios son cubiertas en detalle en elcapítulo sobre el Poder Judicial.

57. En términos de empleo general, desde el año 2003 Hacienda es solo el quinto

ministerio más grande, con 3.554 empleados permanentes y 200 contratados, o en otros

términos aproximadamente el 2,5 por ciento de todo el personal del Ejecutivo central.Desde 2000, ha evitado agregar personal a su fuerza laboral, pero ha hecho pocareducción.

Tabla 1: Posiciones Permanentes en el Ministerio de Hacienda(Años 2000-2003)28

2000 2001 2002 2003

Posiciones Permanentes 3.748 3.634 3.583 3.554

Fuente: Proyecto de Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2003- Min. de

Hacienda.

58. Independientemente que el número sea adecuado, excesivo, o simplemente justo,los recursos humanos constituyen uno de los mayores obstáculos para el desempeño del

Ministerio, como también en el resto del sector público. La mayoría de los empleados

fueron ubicados bajo el tradicional sistema del patrimonialismo político, implicando quecualquier correspondencia entre sus habilidades y su trabajo es principalmente fortuita.Muchos aún ven su posición pública como un puesto de tiempo parcial, y por lo tantotienen otros trabajos para completar sus ingresos. Sin embargo, el costo de un programade retiro voluntario, la seguridad laboral garantizada por la Constitución de 1992 y lasdificultades legales de desvincular empleados con causa han significado que el Ministeriodeba trabajar con el personal que tiene. Más aún, las restricciones financieras, y la mismalegislación laboral, hacen dificil aumentar los jornales para atraer personal más calificadoy recompensar a los empleados con buen desempeño, o darles otros incentivos, nomonetarios. Un reciente límite sobre los salarios, impuesto por el Congreso, añade más

dificultades. Los empleados que actualmente reciben desembolsos más altos lo hacen a

través de acuerdos preexistentes manejados a través del PNUD. Qué constituye unsalario adecuado en Paraguay es aún un tema de desacuerdo. Estudios realizados por elBanco Mundial y el BID frecuentemente sostienen que los salarios del sector público

28 Según el ex Ministro Borda, los números bajaron más en 2004 y 2005.

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están por encima de la banda de mercado29 . Si bien esto puede ser cierto para el sector engeneral, los salarios citados para los empleados de Hacienda de nivel medio a alto noparecen excesivos, como se discute más adelante.

59. Aparte de los problemas de conocimientos e incentivos, está el problema de ladistribución de la fuerza laboral. A pesar de la creencia general, probablemente correcta,de que el empleo público en general es excesivo; aún hay áreas con insuficiente personal.Dos ejemplos son la nueva Oficina de Contrataciones y la Unidad de Transparencia. Másaún, bajo la legislación actual, los empleados no pueden ser reasignados contra suvoluntad, y cuando son reasignados, esperan mantener el mismo rango y salario de sutrabajo anterior. Esto conduce a tales anomalías como el número de asesores jurídicosindependientes, legalmente removidos de sus cargos como jefes de oficinas legalesministeriales, pero que aún disfrutan de estabilidad laboral aunque no pueden obtener otraposición de igual rango. Para los empleados simplemente no redundantes, perosospechados de acciones criminales, el camino más fácil ha sido asignarlos al "freezer",ubicándolos de hecho en una suerte de licencia paga. Esto no siempre funciona. Aprincipios de 2004, varios centenares de fiscalizadores (inspectores impositivos) fueronremovidos de sus trabajos, permitiéndoles usar su tiempo simplemente sentándose en elMinisterio. Más tarde ese año, la Subsecretaría de Tributación anunció la suspensióntemporal de todos los inspecciones impositivas in-situ cuando se descubrió que algunosde estos inspectores estaban haciendo su propio trabajo independiente.

60. Como los patrones o planillas de dotación de personal están establecidos en elpresupuesto anual y están sujetos a la aprobación del Congreso, las rigideces resultanteshan producido una segunda capa de soluciones informales. Varios jefes de sección dentrode la SSET, por ejemplo, están asignados a un nivel inferior y reciben una remuneracióncorrespondiente a ese nivel porque el patrón de dotación de personal aprobado no incluyelas posiciones que ocupan actualmente. Diferentes esquemas remunerativos dentro detodo el sector público suman otras complicaciones. El personal de informática deHacienda ha comenzado a buscar traslados a otras entidades, y aún a trabajos norelacionados con sus conocimientos primarios. Una de las opciones preferidas es elpuesto de cajero en el Instituto de Previsión Social, que ofrece una mejor remuneraciónque un puesto de programador en la Dirección de Informática. La capacitación, unafuente alternativa de incentivos, está limitada por restricciones presupuestarias y laausencia de una oficina encargada de desarrollar un programa. La Subsecretaría deEconomía e Integración afirma que tiene resuelto el problema en parte al promover lacapacitación en el trabajo, pero este esfuerzo sería ayudado por más recursos. Supersonal también tiene la posibilidad de viajar, al menos si trabajan en integración, otrafuente de incentivos para aquellos que son pagados a lo que ellos sostienen es un nivelinsuficiente.

61. En las secciones sobre oficinas de línea se proporcionan más detalles, pero comoregla general, el personal de Hacienda, excesivo o no en los números generales, estáineficientemente distribuido, inadecuadamente motivado (a causa de los bajos salarios o

29 Ver Instituto de Desarrollo, que cita estudios anteriores que afirman (p. 24) que la prima salarial para elsector público de Paraguay es de cerca del 17 por ciento por sobre la norma de mercado.

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la simple incapacidad para recompensar el buen trabajo), y frecuentemente carece de los

conocimientos para hacer su trabajo o de acceso a capacitación para mejorar sus

capacidades. Los problemas no son exclusivos de Hacienda, y su resolución definitiva

dependerá del cambio legal y una menor influencia del sistema de patrocinio político, que

aún está activo. Como uno de los entrevistados señaló, al desvincular (o para el caso,

resistir contratar) a alguien, uno no solo está confrontando al individuo, sino también a

los poderes políticos responsables de su nombramiento. Bajo la nueva Constitución, uno

también está confrontando un conjunto muy exigente de garantías y normas procesales.

Transferir empleados de rendimiento pobre al freezer o a una posición donde pueden

hacer menos daño es una solución insuficiente, ya que, en tanto las funciones que ellos

debían realizar sean necesarias, hay una oportunidad limitada de poner a alguien más en

su lugar. Como mínimo, la oficina afectada deberá conseguir aprobación para otra

posición, probablemente en el próximo ciclo presupuestario, salvo que haya sido capaz de

remover un individuo permanentemente de sus nóminas30 . Si bien un programa de retiro

voluntario podría resultar atractivo, es generalmente costoso. Más aún, la experiencia

sugiere que tales esfuerzos a menudo pierden a los empleados más valiosos.

62. Otros Recursos: Aunque el Ministerio maneja casi todo el presupuesto del

sector público, su propia dotación de recursos es bastante modesta, en 2004, alcanzando

G$162.887 millones, sesenta por ciento de los cuales fueron gastados en personal. Cabe

notar que este porcentaje es más alto que el promedio para el sector público. Si bien el

Ministerio no ha sido demasiado ambicioso en sus propias solicitudes de presupuesto, sus

continuas batallas con el Congreso lo convierten en una de las pocas agencias centrales

cuyas presentaciones son rutinariamente recortadas por el este último.

63. Incluso incrementado por trece o más donaciones y préstamos extranjeros que

recibe actualmente, el presupuesto de Hacienda para materiales y equipos está muy

estirado o es simplemente insuficiente. Las dotaciones de computadoras promedian una

cada cinco empleados, y hay oficinas (Auditoría Interna) con una proporción aún menor,

y otras (la Dirección General de Fiscalización Tributaria) donde una proporción mayor

(13 computadoras para 34 miembros del personal) sigue sin corresponder con los

requerimientos del trabajo. Debe mencionarse, sin embargo, que la falta de acceso a la

capacitación significa que aquellos suficientemente afortunados para tenerlas a menudo

sub-utilizan las computadoras.

64. Hay aún más ejemplos del insuficiente soporte material. Las entrevistas en la

Dirección de Recaudación de la SSET revelaron que los empleados a menudo tiene que

comprar su propio papel para imprimir informes, o adquirir lámparas cuando se queman,

y que el Director paga los almuerzos de los empleados como una manera de

compensarlos el trabajo fuera de horario. Las 16 Oficinas Regionales y 171 Agencias

Tributarias responsables de la recaudación impositiva del interior enfrentaron faltas de

materiales y equipos aún más severas, según es comentado, así como también

instalaciones fisicas a menudo inadecuadas. Debido a que los donantes externos

30 En efecto, la transferencia es más parecida a una delegación, ya que la oficina que transfiere

generalmente retiene la responsabilidad por la posición y el salario, salvo que la segunda unidad tenga un

lugar vacío que está dispuesta a cubrir.

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generalmente no brindan apoyo para costos operativos, y a ciertas redundancias en suspropios enfoques, no han prestado asistencia y en algunos casos pueden haber exacerbadola resolución del problema, como por ejemplo al no asegurar que los varios sistemas desoftware que han financiado estén totalmente coordinados y que el personal delMinisterio esté tanto involucrado en su desarrollo como adecuadamente preparado paramantenerlos. Hay frecuentes quejas sobre la excesiva dependencia respecto deconsultores extranjeros costosos y el fracaso de los mismos para construir capacidaddentro del Ministerio. Ya que estas quejas son comunes en cualquier programa deasistencia extranjera, generalmente deben tomarse con la usual reserva. En cualquiercaso, reducir el número de consultores y sus salarios no resolverá el problema de losrecursos. Una gestión más efectiva sí podría hacerlo.

65. Procedimientos y Prácticas Formales e Informales: Esta sección no se enfoca enprocedimientos que son específicos de ciertas áreas funcionales (por ej., hacerpresupuestos, contratar), sino más bien en patrones generales de procesamiento de flujode trabajo y transacciones comunes a las subsecretarías y otras agencias centrales y las deapoyo. Como con los factores discutidos antes, los problemas, y hay muchos, no resultaninmediatamente evidentes al hacer una lectura rápida de las funciones de la oficina, o aúnla rápida acumulación de manuales de procedimientos, muchos de ellos financiados pordonantes. Los hallazgos de este ejercicio pueden, sin embargo, ser resumidos bastantebrevemente, ya que los problemas y sus causas son similares en toda la organización. Unavez más, el "diablo" está en los detalles, e identificar las debilidades, contra-productividades, y hasta las instancias de corrupción requiere un análisis mucho másdetallado de cómo operan los procesos en la práctica.

(a) Falta de sistemas manuales o automatizados adecuados para registrar el ingreso dedocumentos y hacer un seguimiento del procesamiento hasta el final. Este es enparte un problema de poca organización y una falta de uso adecuado de los sistemasque han sido introducidos, pero también refleja la resistencia de los empleados a quesu trabajo sea monitoreado, para evadir la evaluación o retener la oportunidad decobrarles a los usuarios por tratamiento especial. Aunque la responsabilidad deregistrar y seguir los documentos reside teóricamente en la Secretaría General paracada Subsecretaría, departamento, o unidad de nivel inferior, no es manejadaadecuadamente en ningún lugar. La introducción de un sistema automatizado derecepción de documentos (SIME, Sistema de Mesa de Entrada), si bien no pretendehacer un seguimiento de las etapas posteriores del proceso, debería haber mejorado lasituación, pero no es usado en su totalidad, los ingresos no son sistemáticos, y comose informa sobre la Caja Fiscal, aquellos que reciben los papeles iniciales a menudono los verifican para asegurar que la documentación está completa. Actualmente sehace poco o ningún seguimiento una vez iniciados los procesos, y aparentemente haypoco sentido de que esta tarea es necesaria. Como un entrevistado de la Secretaría dela Caja Fiscal señaló: "nosotros nunca sentimos la necesidad de conocer el estado delproceso". Esto pone la responsabilidad sobre el cliente y alienta una variedad deacciones semilegales e ilegales.

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(b) Autorizaciones y verificaciones redundantes en el curso de un solo proceso.Algunas de éstas tienen un fundamento legal, pero muchas se han desarrolladoinformalmente. Las razones van desde la falta de definir adecuadamente a cada rolindividual o de oficina hasta las oportunidades de poder y de búsqueda de rentas. Al

parecer oficinas e individuos diseñan sus trabajos a medida que los hacen, y están

sólo ocasionalmente soportados por verdaderos requerimientos legales. Por ejemplo,muchas oficinas descentralizadas han asumido el rol de volver a verificar

compulsivamente la documentación, rehaciendo lo que otras oficinas ya han hecho

presumiblemente. Como con este ejemplo, donde los controles redundantes toman

precedencia, la práctica no solo agrava las demoras, sino que a menudo resta atencióna otros trabajos. Más aún, muchas de las instancias de aprobación y controles parecenser ineficientes, ya que no es poco común que los documentos sean retomados en

alguna etapa posterior del procesamiento porque falta algún detalle.

(c) Tendencia de las oficinas encargadas de auditar y controlar procesos internosenfatizar los aspectos formales con detalles legales más que en los resultados yposible corrupción. La oficina de Auditoría Interna central está muy centralizada en

las formas, pero las mismas prácticas también aparecen en las oficinas de control

descentralizadas. Como es concebible, las raíces de esta práctica se encuentranprincipalmente en una noción desactualizada del rol del control interno, y que hasta

hace poco tiempo fue sancionada por ley. Aunque los auditores internos han sido

relevados de sus roles ex-ante, la mayoría parece ignorar el cambio, como lo hacen

aquellos (los jefes a quienes reportan) que podrían instruirlos de hacer su trabajo de

manera diferente. Más aún, sin entrenamiento en las nuevas prácticas, es dudoso que

la mayoría pueda cumplir efectivamente con las órdenes de usarlas.

(d) Existencia de niveles gerenciales superfluos (coordinadores y directores quedirigen y coordinan poco, pero aparentemente son personal normal con solo unaremuneración más alta.) Esta situación ha sido observada tanto en la Caja Fiscal

como en Abogacía del Tesoro. Todos los signos indican que no son ejemplos únicos.

Es la otra cara de la moneda de la práctica, observada en Tributación, de asignarfunciones de director a personal pagado y oficialmente empleado a un nivel menor.

En ambos casos, las rigideces del patrón de dotación de personal son la principalexplicación. En el caso de los gerentes redundantes, el problema adicional es que si

su posición es eliminada ellos tienen el derecho legal de ser ubicados en otro puesto

con el mismo rango y salario. Por lo tanto, el camino de menor resistencia es dejarlos

en su lugar, pagándoles por trabajo que no hacen verdaderamente. En los ejemplosestudiados, esto no parecía causar otros problemas (i.e., el "director" o loscoordinadores no abusaban de sus posiciones formales), pero es una práctica quegenera pérdidas y contribuye poco a la moral de la oficina.

(e) Existencia de oficinas que manejan procesos similares, diferenciadas solamentepor el tipo de cliente. En algunas instancias (los departamentos de Tributación paralas diferentes categorías de contribuyentes) esto tiene sentido, porque los clientes se

prestan a diferente tratamiento. (Aunque como se elaboró en la sección sobre SSET,

18

las formas en que los clientes son asignados a cada categoría podría ser mejoradas porcierto). En otras, se dividen innecesariamente procedimientos únicos, que podrían sermanejados juntos fácilmente. Un claro ejemplo proviene de la Caja Fiscal, dondecuatro departamentos - Jubilados, Haberes de Retiro, Herederos de Jubilados, yVeteranos y sus Herederos - desarrollan el mismo trabajo de calcular beneficios apagar, elaborar esquemas de pago, y verificar la identidad y los derechos de losbeneficiarios. Combinar el trabajo podría permitir economías de escala, y reducircostos en personal gerencial adicional.

(f) Generalmente el mantenimiento de registros es de baja calidad, se siguerecurriendo a documentos en papel, y los archivos son desorganizados. Un claroejemplo proviene de la Caja Fiscal. Sus dos bases de datos principales,correspondientes al archivo de casos procesados (aproximadarente 60.000 archivos)y registros de varias dependencias públicas sobre la historia salarial de los empleados,están enteramente conforrnadas en papel. Sólo la primera está bien organizada,perritiendo una razonablemente rápida recuperación de cualquier archivo específico.Sin embargo, ambas son extremadamente vulnerables al dafío por causas naturales omanipulación humana. Un nuevo sistema automatizado, aUPE, tienen por finalidadreemplazar el archivo de papel, pero no está bien manejado y sufre de insuficientecontrol de ingresos de datos.

(g) Tendencia a permitir un excesivo traslado de los archivos en papel, a veces hastafuera del Ministerio mismo. Parte del problema es la insuficiente automatización,pero aún cuando la automatización está presente, o cuando un funcionario podríahacer su trabajo manejando el expediente, la práctica persiste. Esto complica elproceso de supervisión, hace dificil para los usuarios interos y exteros conocer elestado de su solicitud, puede resultar en archivos ubicados en lugares equivocados, ypor supuesto se presta a varíos abusos intencionales, de los cuales la alteración de loscontenidos del archivo no es el menor.

(h) Instrucciones poco claras, a menudo demasiado complejas e inconsistentes, paralos clientes internos y externos, forzando a muchos de ellos a recurrir a losservicios de agentes especiales (gestores), repetidas visitas personales, y el pago dehonorarios para acelerar los procesos. Si bien hay muchos ejemplos de una o másde estas prácticas en Tributación y la Caja Fiscal, las dos oficinas que tienen el tratomás directo coi¡ el público, también ocurre en la SSEAF, en las actividades de otrosfuncionarios del gobiero con la oficina del presupuesto y el Tesoro. De hecho,durante 2004, el Ministerio descubrió una red confornada por sus propiosfuncionarios quienes estaban en efecto vendiendo aprobaciones y desembolsos defondos del presupuesto a otras agencias gubernamentales. La práctica fueaparentemente inteprumpida con el reemplazo de los líderes del círculo (algunosfueron enviados al congelador ("treezer"), otros transferidos a áreas donde seesperaba que pudieran hacer menos daño). Sin embargo, las reglas que pautan lapreparación del presupuesto siguen siendo demasiado complejas, y las partesinteresadas siguen recurriendo a diversas formas de contacto personal, si bien ya nosobornos, para asegurar que se cumplan todos sus requerimientos. Este es un

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problema particular para los gobiernos departamentales, muchos de los cuales siguenempleando gestores para manejar los contactos necesarios con la oficina delpresupuesto y el Tesoro. Excepto por el diseño del presupuesto, donde la complejidadfue parcialmente intencional, los problemas parecen surgir por otras causas, tales

como la ausencia general de un enfoque orientado al cliente, la falta de comprensiónde los empleados de los propósitos de muchos requerimientos, una ética burocrática

que no premia la iniciativa, y posiblemente recomendaciones de algunos consultores

extranjeros inadecuadamente transmitidas.

(i) Una tendencia, alentada por los recientes intentos de eliminar la corrupción, derequerir autorización de un nivel superior para hasta la acción más trivial. Enotros tiempos, esta puede haber sido una forma de asegurar que el jefe de la oficinarecibiera su parte de cualquier pago irregular. Hay sospechas de que esta prácticacontinúa, pero los recientes esfuerzos para terminar con la corrupción encarados porel Ministerio ha brindado un nuevos motivo, a veces alentando a los jefes de las

oficinas a insistir en controlar personalmente las acciones de rutina, en otros casos

como una medida de autoprotección adoptada por los empleados mismos. Uno de losejemplos más extremos informados (no se sabe si esta es una situación nueva, o si ha

sido así siempre) es el requerimiento de que cada resolución de la Caja Fiscal

(autorización de beneficios, actualización de montos, devolución de sobrepagos) sea

firmada por el Vice Ministro de Administración Financiera. También se informó que

el director de la Dirección General de Grandes Contribuyentes ha autorizadopersonalmente cada inspección. También en Tributación, los empleados hanaparentemente adoptado una práctica de consultar la más mínima decisión con el

departamento legal de la Subsecretaría, al parecer para protegerse contra cargos de

corrupción. Esta tendencia puede distinguirse de las instancias de aprobaciónredundantes que son principalmente un fenómeno horizontal, pero tiene los mismosefectos, aumentando las demoras sin mejorar la calidad del control.

66. En síntesis, si el Ministerio de Hacienda va a moverse hacia un sistema de gestión

por resultados, deberá poner más atención en cómo sus empleados manejan los

procedimientos básicos, en el diseño de los mismos, y en la orientación de los empleadoshacia su trabajo. Como todas las burocracias, gran parte del trabajo de Hacienda gira en

tomo del procesamiento de documentos en papel o electrónicos, pero la cuestión no es el

procesamiento sino su uso para responder a una solicitud o resolver un problema de lamanera más eficiente y expeditiva. Donde los procesos no están diseñados con este

concepto en mente, se toman en poco más que una carrera de obstáculos que los clientesintemos o externos realizan con éxito solo a través de pura persistencia, combinada con

la necesidad de apoyarse fuertemente en los contactos personales, y ocasionalmentedinero para acelerar el trámite. Controlar los sobornos no es la solución final, y puedeempeorar las cosas si es lo único que se hace.

67. Es tentador atribuir todas estas prácticas contraproducentes, y otras nomencionadas aquí, a la simple búsqueda de renta, pero las regulaciones formales, la

estructura de las organizaciones, la dotación de recursos humanos, y la inadecuación deotros recursos también juegan su parte. De hecho, algunas de las irregularidades han sidoobservadas por empleados ordinarios quienes reconocen las ineficiencias de lo que se les

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pidió hacer, pero creyeron que no tenían otra opción más que cumplir. En últimainstancia, la responsabilidad está en la gestión, pero como se sugirió antes, la perspectivade gestión es el elemento faltante en la ecuación. Esta perspectiva no se confiereautomáticamente con la posición o el título, es bastante diferente de la competenciatécnica.

SUBSECRETARÍAS Y OTRAS AGENCIAS CENTRALES Y EL DESEMPEÑO DE LAS FUNCIONESDE SERVICIO DEL MINISTERIO

68. Claramente, hacer que el Ministerio funcione como una máquina bien aceitadadebería mejorar su producto, pero en última instancia esto depende de la organización ylas prácticas de sus subsecretarías y otras agencias centrales. Esta situación, si bien estáinfluenciada por las mismas fallas comunes, tiene sus debilidades y vicios específicos quesuperar. El Banco hace hincapié en que mejorar la gestión general es parte de lasolución, pero reconoce que cada agencia de línea enfrenta impedimentos especiales paramejorar el producto. También existe el desafio, analizado en la sección final del IGR, decoordinar sus acciones individuales y promover el intercambio de información entre ellas.

69. A diferencia del resto del Gobierno central, los principales productos delMinisterio son internos para el Gobierno mismo. Las dos excepciones principales son laCaja Fiscal, y, al menos en su contacto con el público, las agencias de recaudaciónimpositiva. Por lo tanto, los deficientes resultados de Hacienda en la encuesta del WBIsobre corrupción están sin duda influenciados por estas dos últimas áreas, ya que elconocimiento público del resto de sus operaciones es bastante limitado. La corrupción hasido, y continúa siendo un problema, pero existen otras explicaciones y causas delinadecuado desempeño de sus servicios internos y externos.

70. Subsecretaría de Administración Financiera (SSEAF): Este Vice-ministeriotambién incorpora la Caja Fiscal (Dirección General de Jubilaciones y Pensiones) y lanueva oficina de adquisiciones (Unidad Central Normativa y Técnica de Contrataciones),pero serán tratadas en sus propias secciones. La responsabilidad primaria de la SSEAF esla preparación del presupuesto nacional, su presentación y defensa ante el Congreso, y lasupervisión de su ejecución. Otra vez la organización básica (Anexo 1) para llevaradelante estas funciones no es ilógica: está compuesta por la Dirección General dePresupuesto, la Dirección General de Tesoro Público, la Dirección General deContabilidad Pública y la Dirección General de Crédito y Deuda Pública. También hayuna Dirección General de Normas y Procedimientos (responsable de desarrollar ucontrolar la conformidad con las reglas para la preparación del presupuesto) y unaDirección General de Informática y Comunicaciones.

71. Un problema inicial, que se origina fuera del Ministerio, es que estas direccionescomparten algunas responsabilidades funcionales con agencias externas. La situación dela deuda pública ya ha sido mencionada. Sin embargo, la preparación del presupuesto ensí mismo no está solamente sujeta a los requerimientos de la SSEAF sino que tambiéndebe cumplir con las reglas y formatos establecidos por la STP (planificación). Estaduplicación de funciones, que requiere que las entidades preparen sus presupuestos endos formatos, es la base de la propuesta del Ministro de que Hacienda absorba la STP. A

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pesar de que recientemente las relaciones entre las dos organizaciones mejoraron,retienen perspectivas diferentes, con la STP fuertemente influenciada por los enfoques demacro-planificación populares en la década de los 1960 (la era de las oficinas deplanificación nacional, de la cual es un ejemplo) y el Ministerio yendo ahora hacia unénfasis en adecuar los insumos a los resultados. Ni uno ni otro han desarrollado aún unenfoque altamente sofisticado, lo que significa que aquellos que preparan los

presupuestos de las agencias simplemente ponen lo que quieren gastar en un formato deproyecto para la STP y en una organización programática para Hacienda. El resultante"presupuesto programático por resultados con base cero" en definitiva no sirve bien aningún propósito, y ambos son perjudicados más cuando las agencias llegan a discutirsus reales intereses con el Congreso31 .

72. Desde que se desmanteló la red de corrupción interna de la SSEAF a principios de2004, la "moral" de la SSEAF y la coordinación con otras unidades ha mejoradoconsiderablemente 3 2 . Es razonable que los problemas actuales se encuentren menos en su

estructura o aún en su dotación de recursos humanos, que en las complejidades de su

proceso presupuestario, incluyendo desembolsos, y la falta de capacitación, ocooperación, de funcionarios del resto del sector público. Como se discutirá en el últimocapítulo, existen las llamadas entidades "ricas" que debido a su importancia política o susfuentes de ingresos independientes (fondos institucionales) no ven mucha necesidad decooperar con Hacienda, sino que hacen sus negociaciones directamente con el Congreso.En el caso de otros, los problemas son más una cuestión de insuficiente capacidad paradiseñar sus presupuestos y así su presentación de formatos no corresponde con la realidado sus necesidades reales. Dado que bajo el recientemente desbaratado sistema esto no erarealmente necesario (solo los contactos contaban), el problema es cómo lograr queaquellos que operaban de manera diferente tomen la actividad presupuestaria seriamente.

73. La siguiente tabla muestra la estructura general del presupuesto del ejercicio de2004. Las fuentes de financiamiento incluyen fuente 10 (Tesoro), fuente 20 (deuda), y

fuente 30 (recursos institucionales). Debe observarse que la sustancial contribución de la

fuente 30 es principalmente controlada por 13 empresas públicas y demás entidadesdescentralizadas, con una pequeña porción que llega a las agencias del Gobierno.

3' El presupuesto de "base cero" fue mencionado por primera vez en la Ley 1535 y propuesto para ser

aplicado solo una vez. Sin embargo, reapareció en otra ley iniciada por el Congreso, ubicando a Paraguayvarias décadas detrás de la curva en presupuestos del sector público. Actualmente es ampliamentereconocido que no funciona bien en ninguna parte, y especialmente en el sector público por su alto

componente de gastos fijos.32 Por ejemplo, el Director de Crédito Público ha cooperando con la Oficina de Presupuesto en la mejora de

su propio sistema.

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Tabla 2: Presupuesto 2004, Clasificado por Objeto de Gastoy Fuente de Financiamiento

Presupuesto Aprobado*Fuente 10 Fuente 20 Fuente 30

Tesoro % Deuda** % Institucional % Total %100 Serv Personales 3,067,067 48 15,239 1 1,047,151 12 4,129,427 24200 Serv No Personales 141,183 2 69,004 4 647,310 7 857,497 5300 Bs de Consumo e Insumos 232,512 4 3,856 0 321,386 4 557,754 3400 Bs de Cambio 2,118 0 0 0 2,654,271 30 2,656,389 16500 Inversión Física 329,120 5 1,165,912 61 719,245 8 2,214,277 13600 Inversión Financiera 17,859 0 214,463 11 780,053 9 1,012,375 6700 Serv Deuda Pública 1,322,185 21 364,361 19 575,533 7 2,262,079 13800 Transferencias 1,259,530 20 92,664 5 1,597,485 18 2,949,679 17900 Otros Gastos 34,351 1 0 0 438,061 5 472,412 3

Total 6,405,895 100 1,925,499 100 8,780,495 100 17,111,889 100

* Valores desde 30/6/004 ** Valores estimados por diferenciaFuente: Cálculos basados en datos de la Dirección General de Presupuesto.

74. La gran proporción del presupuesto central (fuente 10) que es inflexible (del 79 al88 por ciento33 del total presupuestado es absorbido por salarios, transferencias, y deudapública), y el 48 por ciento que se destina a jornales tampoco no está sujeto a mucharedistribución interna, significan que el énfasis en un presupuesto programático, porresultados o de base cero es en la práctica más restringido. Bajo estas condiciones,elaborar un presupuesto que es algo más que una lista de "lo que propongo gastar puedeser demasiado pedir". En cualquier caso, el análisis de las solicitudes de presupuesto delas agencias centrales para 2003 y 2004 sugiere que los programas y resultados fueronagregados después del hecho, y a menudo tienen poca relación con los insumos.También cabe mencionar que nadie (Hacienda, la Contraloría, la STP) tiene un sistemaen funcionamiento para hacer una evaluación ex-post de los resultados. Como Haciendadesembolsa directamente los componentes no-discrecionales del presupuesto (salarios,transferencias, pagos de deuda) y le da prioridad, esto no deja mucho dinero in las manosde los otros, sin embargo se proponen gastarlo. Para el 12 al 21 por ciento delpresupuesto que queda para gastos discrecionales, hay dos desafíos: asegurar que estéprogramado para la concreción razonablemente eficiente de las prioridades del Gobiernoprioridades, y desalentar el gasto en exceso del presupuesto aprobado y el plan de caja.

75. Las fallas en esta última área son más sencillas de explicar que de resolver. Enprimer lugar se encuentra la tendencia crónica a sobrestimar los ingresos, significandoque los niveles presupuestarios comienzan por encima de donde eventualmente tendríanque estar. En segundo lugar está el poder del Congreso para incrementar el presupuesto,más recientemente (2005) proporcionando sus propias estimaciones de ingresos, y dereasignar partidas dentro del mismo. Este punto se discute en más detalle en el CapítuloIV. Finalmente está el hecho de que el sistema automatizado de gestión financiera

33 Existen diferencias de estimación entre las distintas fuentes.

23

(SIAF) no registra compromisos (una omisión que se origina aparentemente en la Ley1535), y que las agencias también manipulan sus estimaciones de fuentes de ingresos

independientes (fuente 30) y todas incurren en devengados que exceden los techos delpresupuesto, o la llamada "deuda flotante". Como las causas del déficit resultante son

bien comprendidas, el desafio es disciplinar los tres factores que contribuyen a ello. Este

es un desafio político no técnico aunque eso puede hacerlo más dificil de resolver. El

único elemento técnico consiste en incorporar al SIAF una unidad que registre34

compromisos y extender su cobertura a todo el sector público

76. La sobreestimación de los ingresos, combinada con los cambios agregados por el

Congreso, a través de los anos se ha generado como resultado un presupuesto de

inversión (incluyendo créditos suplementarios) que está inevitablemente sub-ejecutado en

tanto como un 50 por ciento. Mientras que las agencias deben proporcionar un plan

financiero detallando sus propuestas de gastos mensuales al comienzo de cada año fiscal,

sus partidas son establecidas por el plan de caja elaborado trimestralménte por el Tesoro

de acuerdo con la generación real de ingresos (fuente 10). Desde la llegada de la nueva

administración, esto ha provocado quejas de otras agencias, primero por las obvias

dificultades que impone para llevar adelante sus planes de acción, y en segundo lugar

porque muchos creen que el presupuesto aprobado y el plan financiero constituyen un

piso garantizado así como también un techo. Si bien la situación resultante no les permite

gastar lo que se propusieron, sí les deja las decisiones sobre qué será efectivamentefinanciado. Cuando la SSEAF reduce partidas, tiende a hacerlo en general, ya que carece

de suficiente información para evaluar prioridades y de suficiente poder para imponerlas.

Cualquier desviación de este esquema generalmente se origina en presiones que

provienen de ministerios con más poder político. Por lo tanto, además del problema de

controlar el déficit, el presente sistema, a pesar del énfasis en los resultados, tiende a

conseguirlos al azar.

77. Los desembolsos del Tesoro también son problemáticos. De los 130 empleados de

la DGT, la mayoría están asignados al taller que imprime las órdenes de pago. Del resto,

el Director mismo estima que solo unos pocos tienen suficientes conocimientos de los

procedimientos básicos, la mayoría de ellos realizados manualmente y sin el beneficio de

manuales de procedimientos. A pesar de la eliminación del círculo de corrupción, el

proceso, que en gran medida no está automatizado, se presta a la manipulación,

especialmente en respuesta a solicitudes especiales de las agencias del Gobierno o de

proveedores que esperan su pago. A pesar de que el espacio para la discrecionalidad es

limitado (por la alta proporción de pagos -por ej., los salarios -procesados directamente),la ausencia de criterios establecidos para priorizar lo que queda o de personal capacitado

para aplicarlos alienta la corrupción y elimina cualquier medio de asegurar que los ítems

importantes sean atendidos.

78. Como se analiza en el Capítulo IV, el rol del Congreso de establecer el

presupuesto final reduce la capacidad de Hacienda para racionalizar el sistema. Sin

embargo, hay margen para algunas mejoras a través de la simplificación de las reglas y

procesos actuales para elaborar el presupuesto, una mejor capacitación del personal en el

34 Un proyecto del BID está actualmente apoyando estos desarrollos.

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proceso de preparación, y un énfasis inicial en los programas con resultados (y laeliminación del concepto de "a partir de cero", que sólo confunde las cosas, así comotambién la necesidad de sumar resultados a menores y mayores niveles de agregación).Dadas las dificultades adicionales impuestas por el sector descentralizado (su control desus propios fondos, la falta de capacidad en los gobiernos departamentales), sería mejorcomenzar por las agencias del Gobierno central, iniciando un proceso piloto con unaspocas que parecen más capaces de responder y más dispuestas a ello. También sería deayuda contar con mayor coordinación, al menos dentro del Gobierno Central, en lo querespecta al presupuesto de inversión y al establecimiento de prioridades dentro delmismo. Como la STP opera solo a nivel de proyecto, la coordinación general caeríalógicamente en Hacienda. Más capacitación, alguna redistribución de personal, y mejorcoordinación entre los sistemas de información ayudarían a la SSEAiF a llevar adelantesus funciones.

79. La Subsecretaría de Tributación: La SSET cuenta con la mayoría de losempleados del Ministerio (2.253 empleados permanentes y 107 contratados desde finalesde 2003). Hasta mediados de 2004, cuando la Dirección de Aduanas salio de la SSETcuarenta por ciento (937) pertenecía a ella, que junto con las Direcciones Generales paraRecaudación, Fiscalización y Grandes Contribuyentes eran las agencias de línea de laSubsecretaría responsables de la recaudación. Además, hay 15 oficinas de apoyo quereportan directamente al Vice-Ministro, incluyendo la Dirección de Planificación yTécnica Tributaria, la Dirección de Apoyo (que da soporte a las tres direcciones derecaudación impositiva), la Secretaría General, el Departamento Administrativo, y laOficina del Consejo Legal.3 5 Típicamente, la mayoría de las direcciones de línea tambiéntiene sus propios departamentos administrativos, legales, y hasta de informática.

80. La estructura de la SSET parece ser lógica desde el punto de vista de las unidadesfuncionales que incluye, pero más problemática en lo que respecta a su ubicación einterconexión. Frecuentemente se sugiere que la ubicación de Aduanas en una mismaposición que las tres direcciones generales que manejan la tributación, es inconsistentecon su importancia y disminuye la influencia del Director dentro del Ministerio y dentrode su propia Dirección. Otra forma de analizar esto es observar la ausencia de unaDirección General que controle y por lo tanto coordine las operaciones de las otras tres.Actualmente, tal coordinación debe ser realizada espontáneamente o por el Vice-Ministromismo, que con razones no es la asignación de trabajo más eficiente, y está claramenterelacionada con algunos problemas discutidos más adelante. De manera similar, las 15oficinas de personal que reportan al Vice-ministro se beneficiarían con una mayorconsolidación para aumentar la coordinación y reducir su ámbito de control directo.

81. Aunque la Dirección de Aduanas no fue cubierta en detalle, cabe observar que apesar de su importancia (hasta 55 por ciento de la generación de ingresos) 3 6 , parececontar con poco personal; carece de un presupuesto operativo adecuado; sufre del usualexcedente de empleados nombrados políticamente, la mayoría de los cuales no tienen ni

35 Según el FMI (2003), tanto Planificación como Apoyo realmente sirven a los departamentos impositivos.Sin embargo reportan directamente al Ministro.36 FMI (2003).

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los conocimientos ni los incentivos para realizar sus trabajos; y tiene una organización

interna que impide un control adecuado, ya que treinta departamentos reportan al

Director. Los reconocidos esfuerzos del actual Director para mejorar el desempeño así

como el progreso logrado también se ven impedidos por una considerable oposición de

los empleados, muchos de los cuales han tradicionalmente considerado sus trabajos como

un vehículo para buscar renta. A diferencia de otros departamentos del Ministerio donde

la oposición es más pasiva, en Aduanas se han producido huelgas e intentos de sabotaje al

sistema automatizado de seguimiento (SOFIA).

82. Una sensación de que por el lado de la tributación hay problemas operativos surge

de una primera mirada al producto y la composición de sus fuentes. La incidencia

impositiva (incluyendo aduanas) es inusualmente baja para la región, promediando

menos de 10 por ciento del PBI en los últimos seis años. Un aumento estimado en 2004 a

12,6 por ciento sigue ubicando a Paraguay en el rango más bajo. Si bien este aumento, si

se logra, es un signo de progreso, los observadores tienen dudas sobre su sustentabilidad,

atribuyéndolo a dos factores: la nueva campaña del Gobierno contra la evasión

impositiva, que al menos temporalmente elevó el nivel de riesgo percibido entre los

evasores y elusores crónicos, y los esfuerzos para terminar con las redes de corrupción

dentro de la SSET misma. La acción anticorrupción significa que el dinero que

anteriormente iba a los bolsillos de los inspectores impositivos ahora está llegando a las

arcas públicas, suplementado por los "descuentos" que negociaban con sus "clientes".

Claramente es un aumento que ocurrirá una sola vez, mientras que el impacto de la

campaña anti-evasión solo será mantenida si la acentuada percepción de riesgo es

respaldada por una demostración, sobre la base de prácticas mejoradas, de que es real.

83. Una breve evaluación de la base impositiva indica que hay mucho espacio para

mejorar. Aunque 98.1 por ciento de la población objetivo se sitúa en la categoría "red

bancaria" (pequeños contribuyentes, que presentan sus declaraciones y pagos a través de

la red bancaria), manejada por la DGR, su contribución a la recaudación total es de solo

13 por ciento. Más aún, 20 por ciento de quienes están en esta categoría representan el

60 por ciento de la recaudación, y más de la mitad contribuye virtualmente nada. Una

situación similar se aplica para el 0,7 por ciento (6 por ciento de todo el ingreso) incluido

en la categoría Principales Medianos Contribuyentes (PMC, todos en Asunción) también

manejada por la DGR. El veinte por ciento de los PMC representan 70 por ciento de los

pagos y un tercio no muestra pagos. Finalmente, entre los grandes contribuyentes (81 por

ciento de todo en ingreso) 100 de 3.335 individuos y entidades incluidas representan 60

por ciento de los pagos, y la mitad no paga impuestos.

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Figura 1: Contribuciones Impositivas por Tipo de Contribuyente

13%

6 %

*Red Bancaria

*PMC

0 DGGC

Fuente: Banco Mundial en base a cifras de la SSET.

84. La situación amerita varios comentarios adicionales.

* Como varios de los entrevistados señalaron, la ubicación dentro de cualquierade las tres categorías no es enteramente lógica. Como un informante observó,"hay más contribuyentes grandes en Red Bancaria y más contribuyentes chicosen Grandes Contribuyentes".

* Aunque desde el punto de vista de las contribuciones generales, las categoríasgenerales tienen algún sentido, las contribuciones individuales dentro de cadauna varían considerablemente y muchas caen fuera de los supuestosparámetros de sus respectivas clases.

* Tomados en su conjunto, el 97 por ciento de los contribuyentes representa sólo6 por ciento de la recaudación, mientras que 100 firmas e individuos (0,04 porciento del universo) contribuyen con el 53 por ciento.

85. Aún tomando en cuenta la altamente desigual distribución del ingreso enParaguay, los resultados generales sugieren un considerable margen para aumentar larecaudación. Aparte de las explicaciones relacionadas con las políticas tributarias deParaguay, gran parte del déficit puede ser atribuido a las fallas en el desempeño de lasagencias impositivas. La mayoría de las mismas surge de los factores usuales: un excesode empleados cuyos trabajos son el resultado de nombramientos políticos, pero que sonbastante inamovibles debido a la protección de las leyes laborales; salarios bajos (dehecho se infornó que son tradicionalmente más bajos que en el resto del sector público

27

por la expectativa de los empleados de encontrar formas de suplementarlos) 3 7 ; un

esquema salarial muy comprimido; equipos, materiales y presupuestos operativos

insuficientes; una estructura organizacional no diseñada con la mira puesta en la

eficiencia del producto; pobre coordinación entre las unidades y entre ellas y otras

agencias públicas relevantes a su trabajo; falta de capacitación; mecanismos de

seguimiento inadecuados; y la ausencia de estándares para evaluar el desempeño de los

empleados y controles internos efectivos. Estos problemas y su impacto pueden ser

particularmente serios en los departamentos impositivos, pero como en otros ámbitos,

van a ser resueltos solo con el tiempo. Dado que el síndrome y sus consecuencias son

familiares a esta altura, el resto de la discusión se enfocará en un conjunto de prácticas

internas específicas donde los cambios y las mejoras en el producto son posibles, a pesar

de las limitaciones impuestas por el entorno organizacional general.

86. La situación puede ser resumida como la ausencia de una estrategia general para

reducir tanto la sobredependencia en auditorías de rutina, en detrimento de otros

mecanismos para alentar el cumplimiento, como el desempeño deficiente de la función de

auditoría de rutina. Un hecho indicativo de esto último es que la fiscalización (control ex-

post, auditorías internas y externas e inspecciones in-situ) representa solo 0,5 por ciento

de la recaudación total, un valor mucho menor que la norma internacional, que va de 2 a

3 por ciento. Esto significa que toda la recaudación depende de pagos voluntarios en un

país donde las tasas de evasión y elusión son consideradas bastante altas. Más aún, las

medidas que puedan tomarse para alentar los pagos voluntarios (incluyendo, pero no

limitándose a una fiscalización más efectiva) no han sido implementadas. Las secciones

siguientes resaltan tres áreas donde las mejoras son críticas: mejor uso de la información,

fiscalización más efectiva, y medidas adicionales, incluyendo mejores servicios para los

usuarios, para aumentar los pagos voluntarios e inducidos.

A. Uso de la información: Muchos de los problemas comienzan con la

inteligencia fiscal, crítica tanto para desarrollar una estrategia como para su

efectiva implementación. Significativamente, no hay una sola unidad

responsable de la coordinación de la recaudación, el manejo, posterior

utilización de los datos disponibles para guiar otras acciones. Las agencias

hacen uso limitado de la información que reciben de las declaraciones de los

contribuyentes y otras fuentes relacionadas, y esencialmente no tienen sistema

para recolectar datos exógenos. El análisis y el cruce de datos son virtualmenteinexistentes. El uso del RUC (Registro Único de Contribuyentes, gestionado

por una oficina dentro de la Dirección de Apoyo) es en sí mismo problemáticopor la falta de conexión con otra documentación de contribuyentes (por ej.,

registro civil, sistema de registro utilizados por otras entidades, incluyendo

municipalidades y Seguridad Social), la falta de actualización de suscontenidos, y los muchos errores en el sistema mismo 38. La dependencia en el

37 Las cifras del FMI (2003) apoyan la primera parte de esta hipótesis, mostrando que los fiscalizadores

ganaron $200 por mes y los jefes de oficina $300. También es cierto que esto es cerca de un cuarto de la

tasa del mercado para profesionales del sector privado comparables. Los salarios son ciertamente más bajos

que aquellos relevados en el resto del Ministerio.3 El FMI (2003) tiene una larga discusión sobre los problemas de los RUC, observando, entre otras cosas,

que los datos presentados por aquellos que solicitan un RUC son ingresado sin ningún intento de verificar

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sistema bancario para recolectar declaraciones y pagos de los pequeñoscontribuyentes es otra fuente de errores (que se estima ocurren en el 60 porciento de los casos) 39 - aquellos hechos por los contribuyentes y aquelloshechos por los bancos al ingresar los datos-. Otros obstáculos tecnológicos - laescasez de equipos y los diferentes sistemas en uso para las tres bases de datosde contribuyentes- constituyen factores que contribuyen a la situación, pero elproblema real, que afecta tanto a la sub-utilización como a la falta deactualización de los sistemas y bases de datos, parece ser el no reconocer lacentralidad de mejorar los resultados.

B. Fiscalización: A pesar del énfasis en la fiscalización y su importancia paracrear y mantener una percepción de riesgo entre los potenciales evasores, pocose ha hecho y lo que se hace está ineficientemente conducido. El equipo delBanco encontró un promedio mensual de 22 auditorías externas para toda laorganización (y para el universo de 275.338 tenedores de RUC). El númerohabía caído desde 2003, como resultado de la remoción de los inspectoresimpositivos sospechosos, pero se mantiene bajo a causa del estricto controlejercido por las autoridades de nivel más alto. La actual cantidad solo cubre lonecesario: solicitudes del Ministerio Público relacionadas con lasinvestigaciones en curso, denuncias específicas, y cierres de empresas (esteúltimo caso porque una auditoría es prerrequisito para el cierre). Las auditoríasinternas aumentan el número total, que actualmente alcanza 100 mensuales,pero los empleados estiman que podrían ser 600, demoradas solo porque cadauna requirió la aprobación previa del Director General de Fiscalización. EnGrandes Contribuyentes, que actualmente lleva a cabo 10 de las 22 auditoríasexternas mensuales, todo contacto con una empresa o toda investigación ahoratambién requiere autorización previa. Aquí el énfasis en controlar la corrupcióninterna significa que algunos empleados son asignados a monitorear a suscolegas en lugar de investigar a los contribuyentes. Además de la insuficientecantidad también está el problema de la calidad, comenzando con la tendencia aenfatizar las auditorías integradas en lugar de investigaciones más focalizadas.Para cada una de las 1,300 fiscalizaciones realizadas entre enero y junio, 2003,las cifras proporcionadas por la DGFT indicaron un promedio de 120.000guaraníes recuperados. Muy probablemente, las declaraciones promedio hayanaumentado desde entonces, debido al énfasis en casos mayores y la remoción delos fiscalizadores sospechosos, pero es también claro que la capacitacióninadecuada, el mal uso de la información, y la falta de enfoques mássofisticados (análisis proactivo de las cuentas corrientes de los contribuyentes,cruces de información, uso de auditoría basada en hipótesis y focalización másestratégica) siguen afectando los resultados. Aunque la cultura organizacionalenfatiza el control de los contribuyentes, y el rol preeminente del inspector/auditor sigue estando subdesarrollado, y ahora impedido por el nuevo enfoque

su exactitud, y que como las tarjetas son entregadas en la oficina donde se hace la solicitud, no hay unmedio automático para validar ni siquiera el domicilio señalado.3 FMI (2003). Según esta misma fuente, los errores son solo detectados cuando los contribuyentesconsultan la agencia con algún otro fin.

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en controlar a los controladores. De este modo, el aumento en la percepción de

riesgo (y cualquier aumento en las declaraciones) generado por el ataque a laevasión anunciado por el Gobierno se disipará pronto a medida que loscontribuyentes reconozcan que sus probabilidades de ser auditados son menores

que antes y que las posibilidades de que las auditorías detecten la evasión nohan mejorado para nada.

C. Sub-utilización de Mecanismos Complementarios e Inadecuada Atención alos Clientes: El sesgo subyacente de la cultura organizacional también ha

significado reducida atención para estas dos áreas. Los mecanismos

complementarios son aquellos utilizados para llamar la atención de loscontribuyentes, quienes intencionalmente o no, son potenciales candidatos a laelusión o evasión. Incluye el uso de métodos "pre-activos" y pro-activos a faltade auditorías e investigaciones (llamadas y cartas a los contribuyentes,advertencias, focalización a sectores de alto riesgo o clientes basados en análisis

estadístico de los pagos y otro tipo de estudios). Ya que ningún sistema auditaa más de una pequeña porción de clientes, estos métodos son esenciales paramejorar los pagos "voluntarios". De hecho, la Unidad de Cobranza Persuasivaha producido buenos resultados, pero es utilizada solo para manejar casosreferidos por otras oficinas. Si bien sus empleados estimaron que podríanmanejar 100 casos por mes, sólo habían recibido 302 en los 10 meses

posteriores a su creación (mayo 2003). Si los mecanismos alternativos sonsubutilizados, la atención al cliente es completamente nula. Aquellosencargados de esta función no han recibido capacitación formal y su esquemacompensatorio no refleja incentivos por buen desempeño. Dada la complejidadde los procedimientos legales y el bajo nivel de información por parte demuchos clientes, la incapacidad o falta de voluntad de los empleados para

proporcionar asistencia técnica puede desalentar aún a los contribuyentesdispuestos a cumplir. Aunque la SSET está creando una oficina para serviciosal cliente en Asunción, tiene además el problema de las 162 oficinas y 16

departamentos regionales fuera de la capital, cuyas finciones, luego de la

adopción del pago vía la red bancaria, deberían ahora enfatizar la provisión deinformación. Sin embargo, sus 289 empleados, seleccionados ytradicionalmente operando sobre la base de sus relaciones son considerados pormuchos inadecuados para esta función.

87. Con la excepción de estos empleados descentralizados y los fiscalizadoresapartados de sus funciones, la base de recursos humanos de la SSET es dificilmenteinsalvable y con la guía apropiada y mejores prácticas podría producir mucho más. Losequipos y otros obstáculos tecnológicos pueden resolverse a través de programas dedonantes. Sin embargo, nada de esto ayudará si no hay una estrategia para mejorar eldesempeño, y eso depende de la gestión. En el desarrollo de esa estrategia, las tres

direcciones deberán operar con un nivel mucho mayor de cooperación y coordinación, o,la ruta más práctica, sus actividades deberán ser incluidas en una sola división o super-

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dirección4 . La coordinación requerirá mayores cambios en las estructuras internas, ladivisión del trabajo, el nivel y el tipo de control, y las prácticas operativas. El objetivomúltiple puede sintetizarse como aumentar la percepción de riesgo por incumplimiento yla incidencia del pago voluntario a través de:

* Desarrollo de inteligencia fiscal mejorada (bases de datos, estudios, análisis) ysu uso para guiar las operaciones.

* Un uso más selectivo y focalizado de las auditorías, y la adopción de técnicasde auditoría e investigación más sofisticadas.

* Una mejor categorización de tipos de contribuyentes y el desarrollo demecanismos apropiados para tratar con cada uno.

* Mejor servicio al cliente para facilitar los pagos de aquellos que eligencumplir.

* Mejor habilidad de la gestión para desarrollar y seguir la nueva estrategia,monitorear el desempeño de los empleados (pero de manera menos invasiva), ypromover la coordinación de esfuerzos entre divisiones, y con agenciasexternas.

* Promover la cultura del cambio dentro de la organización y entre la ciudadaníaen general.

88. La Subsecretaría de Economía e Integración: La SSEEI ha sido descripta porel actual Ministro como el think tank o la unidad de análisis de la organización. (Lo quehizo antes no es claro, en parte porque la mayoría del personal es nuevo.) Tiene cuatrodirecciones principales: Política Fiscal, Integración, Política de Deuda, y EstudiosEconómicos. Tanto la Dirección de Integración como la de Deuda Pública tienenresponsabilidades de línea en cuanto que participan, respectivamente, en la negociaciónde aranceles de comercio exterior y otras cuestiones, predominantemente delMERCOSUR, y en la negociación de préstamos extranjeros, y en ambos casos actúancomo la secretaría técnica del equipo económico del Ministerio, y en el primer casoactúan en conjunción con el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Dirección Generalde Aduanas (de la SSET).

89. La SSEEI tiene poco personal, 71 empleados, y la mayoría (90 por ciento) sonprofesionales, con al menos un título universitario. Como su personal no maneja fondos,y no está involucrado en la aprobación de gastos, en general no atrae nombramientospolíticos. Según el personal, los ocasionales empleados que sí ingresan por unnombramiento político generalmente solicitan una transferencia rápidamente,convirtiéndose en el problema de otro. Como esto sugiere, hay un considerable espíritude cuerpo dentro del grupo, que es ayudado por un énfasis en "aprender haciendo". Sin

40 Lógicamente, las otras direcciones deberían bajar un nivel, y una sola Dirección General deberíacontrolar todas sus actividades; sin embargo, dadas las posibles reacciones de los empleados, algunos pasosinmediatos, y otro título podrían adoptarse.

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embargo, hay límites para lo que puede ser logrado con entusiasmo y camaradería, y

como los miembros del grupo admiten (y el Ministro claramente reconoce), el banco de

talento necesito capacitarse más, o una incorporación de individuos con más experiencia

y formación más avanzada. Es significativo, como se observa más arriba, que es el BCP,y no la SSEEI, la que produce las estimaciones macro-económica oficiales sobre las

cuales se basa el presupuesto. Idealmente la SSEEI debería participar en el proceso, pero

actualmente su opinión ni siquiera es solicitada sobre los resultados.

90. Otro potencial problema que surge de la duplicación de funciones afecta a la

Dirección de Política de Endeudamiento, que es solo una de las varias agencias

(incluyendo, en el Ministerio mismo tanto a la UCIP como a la oficina de Crédito Público

de la SSEAF). Si el Ministerio absorbe la STP, o si la UCIP expande más sus propias

funciones, esto abre el interrogante de qué quedará para la SSEEI para hacer. Esta es una

cuestión de política y técnica, pero también es un problema de gestión general y otra

indicación de la necesidad de coordinar la agenda de reforma del Ministerio para no dejar

a personal valioso preguntándose si tienen un futuro en sus actuales puestos o no.

91. En breve, los problemas de desempeno enfrentados por la SSEEI son únicos

debido a la naturaleza de sus funciones. Claramente, la SSEEI podría haberse

transformado en un repositorio para aquellos interesados solamente en tener un lugar

donde sentarse y un salario, pero no inclinados a conseguir rentas adicionales. Mayores

mejoras, y la realización de la meta del Ministro de crear una unidad de análisis (think

tank) viable, significarán encontrar maneras de actualizar los conocimientos del personal.

Hacerlo rápidamente implica agregar personal temporal, y encontrar maneras de pagarles

salarios más altos, y eventualmente de aumentar los salarios de los empleados existentes

que desarrollan sus propias capacidades.

92. Caja Fiscal: Los fondos de pensión manejados por la Caja Fiscal (Dirección

General de Jubilaciones y Pensiones) representan entre 2,4 y 2,8 por ciento del PBI y

contribuyen sustancialmente al déficit del sector público. La ubicación de la Caja dentro

del Ministerio de Hacienda es una anomalía y no necesariamente una ventaja desde el

punto de vista del desempeño eficiente. Como una de las varias direcciones dentro de la

SSEAF, opera con relativa autonomía. Es conocida por su ineficiencia, prácticas

obsoletas, y corrupción. La habilidad de los directores de la Caja para implementar

cambios está limitada por los factores usuales: el marco legal, una estructura inapropiada,

una dotación de recursos humanos pobre, y poco presupuesto para materiales y equipos.

Además hay que agregar la probable resistencia de los clientes y los empleados, y una

insuficiente atención de la gerencia superior. El actual Ministro es claramente conciente

de los problemas y desearía verlos resueltos. Sin embargo, entre los muchos ítems que

requieren su atención, la Caja no es naturalmnente una alta prioridad.

93. Hasta la aprobación de la Ley 2.345 (diciembre 2003) y estando pendiente su

implementación total, los servicios de la Caja fueron divididos entre programas de

pensión contributiva y no contributiva. Los primeros son para los empleados públicos y

sus dependientes, que comprenden el 58,4 por ciento de los beneficiarios y 67,7 por

ciento de los pagos totales. Los segundos son para los veteranos de la Guerra del Chaco y

sus dependientes. (El Anexo 1 contiene una tabla más detallada y un organigrama). Bajo

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la nueva ley, una entidad separada, la Dirección General de Pensiones no Contributivas,asumirá la responsabilidad por los veteranos y un pequeño número de pensioneshonorarias. Esto no resolverá el problema, pero relevará a la Caja de manejarlos. Comolas pensiones no contributivas pensiones eventualmente desaparecerán, se puede asumirque la nueva Dirección es una creación temporaria, y probablemente una buena manerade permitir a la Caja enfocarse en mejorar su trabajo permanente. Otros cambios para losprogramas de pensiones de Paraguay que están en discusión en este momento podríanalterar el mandato de la Caja aún más, pero no serán considerados aquí.

94. Bajo la ley actual, las responsabilidades legales de la Caja son bastante claras ydirectas. Sus acciones, siempre iniciadas por el potencial beneficiario, son las siguientes:

* Determinar el derecho de un solicitante a una pensión y el monto a pagar, sobre labase de los años trabajados y las contribuciones realizadas.

* Determinar las derechos de y los montos a pagar a dependientes (cónyuge o hijosmenores) incluyendo la verificación de la muerte del beneficiario primario y larelación con el/los solicitante(s) secundario(s).

* Manejar las solicitudes por pagos retroactivos o devolución de contribucionesexcedentes.

* Pagar beneficios y controlar las autorizaciones de representantes.

* Actualizar la información sobre los decesos y las condiciones que permitenbeneficios secundarios (por ej., estado civil, alcanzar la mayoría de edad).

95. La Caja se divide en cuatro áreas principales: dos (Jubilaciones y Pensiones)manejan la verificación y el cálculo de las pensiones contributivas y no contributivas, ydos, Tesoro y Contabilidad, manejan los pagos y la contabilidad. Además, cuenta con lasusuales oficinas de apoyo: una Secretaría General y unidades responsables por elasesoramiento legal, control interno, y soporte informático. El Decreto 1.585, que regulala Ley de Presupuesto 2004 también otorga a la Caja la responsabilidad de registrar ysupervisar las contribuciones de los empleados (retenciones salariales) depositadas porcada entidad del sector público, una tarea presumiblemente a ser desarrollada por eldepartamento contable. No es claro porqué esta tarea fue asignada a la Caja, cuyas otrasfunciones giran en torno del cálculo y el pago de pensiones. Podría ser más lógico querecayera en la SSET (tributación) o tal vez en otra oficina de la SSEAF41 .

96. El personal de la Caja, conformado por 162 empleados, es probablementeexcesivo en números y claramente necesita mejorar su calidad. Significativamente, 69(42 por ciento) están ubicados en la oficina del Director General y las 4 unidades deapoyo, con 19 solamente en el departamento legal. Las habilidades que escasean incluyen

41 Una sugerencia es ubicarla en la nueva Dirección General de Pensiones No-Contributivas. Esto tienepoco sentido desde el punto de vista de sus funciones primarias, pero dado que estas no son a largo plazo,podría tener una justificación práctica.

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aquellas relacionadas con el control de fraude, monitoreo y evaluación, gerenciamiento, einformática. Los salarios son bajos (Tabla 3), así lo es la moral:

Tabla 3: Salarios Mensuales de la Caja Fiscal

Posición Guaraníes USD Compresión

Jefe de Departamento 2,754,9000 459 3.0

Jefe de Personal 2,080,467 347 2.3

Técnico I 1,696,539 283 1.9

Técnico IE 1,279,005 213 1.4

Auxiliar administrativo 903,989 151 1.0

Asistente Administrativo 893,100 149 1.0

Fuente: Datos provistos por la Caja Fiscal.

97. Secciones anteriores describieron algunos de las deficiencias en las operaciones

internas: (i) la innecesaria división de tareas similares entre varias oficinas diferentes; (ii)

la sobreabundancia de instancias de aprobación y la redundante, pero aparentemente no

muy eficiente verificación de documentos; (iii) los redundantes controles ex-anterealizados por tanto la oficina de auditoría interna como el departamento legal; (iv) lafalta de un sistema para hacer el seguimiento de los documentos; (v) el inadecuado

sistema de archivo, y (vi) la tendencia a trasladar los expedientes de casos excesivamente,

a veces fuera de la Caja y nuevamente a los ministerios de origen. A esto se podría

agregar el tiempo (estimado en 40 por ciento) que los empleados dicen dedican a

consultas con los solicitantes individuales, algo que razonablemente no deberían hacer enabsoluto; el mínimo valor agregado por muchas instancias de aprobación quesimplemente revalidan información ya examinada por otra oficina; y el hecho de que

aunque los documentos pasen a través de dos oficinas de recepción (las mesas de

recepción de la SSEAF y del Secretario General de la Caja) ninguna controla que esténcompletos. Como consecuencia, cuando se descubre que falta documentación en una

etapa avanzada, el proceso debe volver a comenzar. La Caja tiene una gran acumulación

de casos por procesar y la única forma de documentarla fue realizando una auditoría. Losresultados son los siguientes:

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Tabla 4: Casos Pendientes Identificados en la Auditoría de Agosto de 2003

Oficina Número Explicación

Secretaría General 1,414 En vista, aguardando más documentación

18,000 En vista, relacionado con la Leyl86/93 sobre personal temporario

306 Con el Secretario

586 Con el secretario privado del Secretario

Asesoría Jurídica 3,089 Aguardando opinión legal

Área de Jubilaciones: 3,411 Suma de los tres departamentos siguientes

a) Dept. de Fojas de 2,164 Calculando años de servicio y contribuciones realizadas

Servicio

b) Dept. de Jubilados 1,031 Calculando beneficiosa a pagar, plan de pagos, y registrando enJUPE

c) Dept. de Haberes de 216 Igual que el anterior, pero para la policía y las fuerzas armadas

Retiro

Dept. de Herederos de 615 Determinando el derecho del beneficiario dependiente, verificando laJubilados identidad de los que cobran la pensión

Dept de Veteranos y n.a No relevado dado que esta función será retirada de la Caja.Herederos

Dep. de Contabilidad y 584 Siendo ingresados en el presupuesto anual para pagos de pensionesPresupuesto

Dept del Tesoro 1,806 Aguardando el pago

Oficina de Control 80 En su mnayor parte, siendo controlados nuevamente para verificarconformidad con las normas legales

Total 30,547 Incluyendo 18.000 en vista como consecuencia de la Ley 186/93

Fuente: Caja Fiscal.

98. El procesamiento de solicitudes lleva en promedio de seis a ocho meses,dependiendo de las presiones ejercidas por el beneficiario. Sin estas presiones, que amenudo incluyen visitas personales a quien sea que tenga el expediente en ese momento,y con bastante probabilidad, el pago de dinero para acelerar el proceso, las demorasserían mucho más largas, ya que el sistema mismo no provee estímulo. Hay evidencia deque las cosas podrían moverse más rápido, aún bajo las reglas y la organización actuales,y de este modo esta parte del problema reside en la falta de incentivos y de atencióngerencial. Por ejemplo, el tratamiento prioritario que ahora se está dando a los "retirosautomáticos", hecho posible bajo la Ley 2345 ha permitido que fueran procesados en unmáximo de un mes.

99. El sistema tampoco está funcionando bien en el control del fraude. Esto no esdinero que se paga para acelerar el proceso sino la recepción de fondos de pensión bajofalsas asertos. Esto comprende desde beneficiarios primarios con reclamos fraudulentos,probablemente acompañados por documentos falsificados (quizás con la complicidad dealguien en la agencia donde se suponía que han trabajado) a los muchos artificios

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empleados por los que reclaman beneficios como familiares, cobran beneficios de

jubilados fallecidos, o reclaman ser representantes de individuos a quienes nunca han

transferido los fondos. La Caja no tiene procedimientos establecidos para detectar e

investigar fraudes y generalmente inicia una investigación solo cuando alguien denunciaun problema. Escasos recursos y limitados conocimientos de los empleados significanque sólo se logran descubrir los casos más excepcionales. La oficina que debería estar

más involucrada en esto, Control Interno, dedica su tiempo a otras actividades.

100. Ambos directores en funciones durante el año en el cual se condujo el trabajo de

campo mostraron interés en los hallazgos y recomendaciones del Banco, y de hecho

implementaron algunas de ellas. Dada la ausencia de medios para medir el desempeno, es

dificil decir cuánto impacto tuvieron. Hay una serie de medidas adicionales de cortoplazo que podrían ser adoptadas para mejorar la atención a los usuarios y desalentar

algunas de las irregularidades más flagrantes. Algunas de ellas son urgentes, y

especialmente aquellas destinadas a evitar los potenciales efectos negativos de la Ley2345. De todos modos, si el objetivo es que el desempeño mejore de manera sustancial

y permanente, una estrategia a más largo plazo será requerida, compuesta por tres partes:

* Desarrollo e implementación de una plan para controlar el fraude previsionalsobre la base de estudios analíticos, desarrollo de herramientas de soporte, y

capacitación del personal en su uso.

* Rediseño de la organización y procedimientos básicos para introducir economíasde escala, disminuir las demoras, y mejorar el servicio para los usuarios. Unaparte de este plan debería incluir la introducción de sistemas para hacer unseguimiento del progreso de los casos, medir el producto, y evaluar el desempeñode los empleados contra las cuotas de producción.

* Diseñar un nuevo marco institucional para control todos los esquemasprevisionales. Esta parte está fuera del alcance de la IGR, pero la Caja

obviamente no funciona en un vacío y su desempeño está atado al producto de

otros esquemas previsionales y a la política previsional general.

101. Como con el resto de las recomendaciones del Banco, el énfasis está puesto en la

reingeniería de la división del trabajo, el flujo de trabajo y los procedimientos paraaumentar la eficiencia; un mejor uso de la información para hacer seguimientos,monitorear y aumentar la efectividad, y la educación de tanto los empleados como los

clientes: en breve, un manejo más estratégico de los recursos existentes focalizando las

metas de producto definidas.

102. Adquisiciones: Hasta la aprobación de la nueva ley de contrataciones públicas(Ley 2051/2003) y su decreto regulatorio (21909) las adquisiciones públicas tuvieroncomo guía en teoría un cuerpo de leyes inconsistentes, y de hecho, las prácticas de

costumbre de las agencias individuales4 2. Fue una fuente de corrupción, que benefició a

empleados públicos y actores privados, y el origen de muchas fortunas privadas. Para

asegurar conformidad, la nueva ley creó la Unidad Central Normativa y Técnica de

42 Banco Mundial, 2003f.

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Contrataciones (UCNT), encargada de supervisar su aplicación, el análisis y laaprobación de los planes de adquisiciones ahora requeridos de cerca de 400 unidadesgubernamentales separadas, el control de las acciones de contratación individuales, y lacapacitación del personal contratante en todo el sector público. Originalmente, elCongreso había propuesto que la UCNT fuese ubicada dentro de la Secretaría para laReforma del Estado. Con la desaparición de esta última, fue trasladada a la SSEAF deHacienda. La ubicación no interfiere con su autonomía, ya que el Secretario no tiene eltiempo para dirigir sus acciones. Sí reduce su autoridad, aún dentro del Ministerio. Estoexplica, por ejemplo, las demoras en coordinar con la DGPP una conexión entre elSistema de Información de Contrataciones Públicas (SICP) y la CDP (Certificación deDisponibilidad Presupuestaria), emitida por la DGPP como prerrequisito para cualquieradquisición.

103. El ejemplo es más importante que el conflicto específico, ya que demuestra unproblema fundamental que confronta la UCNT, la brecha entre su mandato formal y suspoderes para aplicarlo. Al igual que muchas oficinas de Hacienda, hace lo que puede consus recursos internos, pero debe pelear sus batallas burocráticas por su cuenta. Su otroúnico recurso es una apelación para la intervención directa del Ministro, pero además dela fuerte competencia por su atención, éste es un recurso que cualquier burócrataexperimentado comprende que no puede usar a menudo.

104. La ubicación de la UCNT en Hacienda crea un potencial conflicto de interesesentre los muchos roles que el Ministerio tiene en el proceso de contrataciones (aprobarlos planes de adquisiciones anuales, los procedimientos de contratación, la obligación defondos, y el desembolso de los pagos). Debido a la inconsistencia de la ley con la querige las operaciones de la Contraloría, también crea conflictos con esta entidad. Si bien laCGR retiene su habilidad de investigar e intervenir en cualquier parte de la ejecución delPAC, el conflicto parece centrarse en el concurso de cotizaciones (una comparación deofertas financieras) y su sospechada manipulación para justificar contratos poradjudicación directa.

105. También está la enorme disparidad entre el mandato de la UCNT y su mínimopersonal, actualmente sólo 16 profesionales y personal de apoyo, y su presupuesto, quedepende de la transferencia de Hacienda del 0,05 por ciento de todos los contratos. Detodos modos, ha habido un considerable progreso, al comenzar a desarrollar modelos deformularios estándar, iniciando reuniones informativas y capacitación con losfuncionarios que realizan contrataciones, y publicando los PAC en su sitio web. Tambiénha comenzado a investigar las causas de problemas específicos, y tomar acciones contraellos, como el del uso de contratos fraccionalizados. El hecho de que el grueso de lacontratación (por valor) se concentre en unos pocos ministerios grandes y las empresaspúblicas es otra ventaja a medias. Aquellos que lideran sus unidades de contratacionestienen años de experiencia, conocen qué documentos y períodos de tiempo sonrequeridos, y ha desarrollado formularios de licitación que pueden usar en ausencia demodelos estandarizados. Si bien pueden seguir adelante sin más capacitación, tambiénson parte del viejo sistema, bien protegido por los sistemas de control interno de susagencias, y son tanto escépticos como críticos de la UCNT. Hasta en estas agencias, elpersonal contratante de nivel más bajo es a menudo insuficiente en número, carece de

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conocimientos, y no tiene acceso a capacitación adicional, dentro de su propia agencia ode la UCNT43 .

106. Además de los evidentes problemas de promover una infraestructuraorganizacional en todo el Gobierno para cumplir con la nueva ley, desarrollando losinstrumentos específicos que requiere, y llevando adelante su rol de análisis, aprobación ycontrol de los procedimientos en marcha, la UCNT deberá abordar numerosas cuestiones

que surgen de la insuficiente claridad de la nueva ley, identificar disposicionesproblemáticas, y eventualmente sugerir y bregar por cambios legales y de otro tipo.Diversos problemas ya han surgido. Por ejemplo, personal entrevistado fuera deHacienda planteó interrogantes sobre la última responsabilidad por el contrato, sipertenece a la unidad organizacional donde se inicia, en la oficina contratante, o en

ambas. Este detalle que parece menor es muy importante en la configuración deincentivos por cumplimiento. Una similar fuente de confusión se relaciona con lapretendida descentralización o centralización de las compras de alimentos, materiales, yservicios utilizados por las agencias que también generan sus propios fondos. Tambiénhubieron sugerencias de que las nuevas prácticas y especialmente el registro de losproveedores y la publicación de las licitaciones en Internet restringirían innecesariamentela competencia, que los tiempos permitidos para las diferentes etapas fueroninsuficientes, que hubo insuficiente conocimiento público y comprensión de las nuevasreglas y los objetivos detrás de las mismas, y que las tradicionales demoras en los

desembolsos del Tesoro seguirían reduciendo el número de respuestas a las convocatoriasa licitación y alentando la confabulación y las ofertas fraudulentas. Muchas de estascríticas, como el escepticismo general con respecto al objetivo de un 20 por ciento dereducción en pagos por bienes y servicios, deben ser tomadas como reacciones normalesal cambio en las reglas de juego tradicionales. Sin embargo, algunas de ellas pueden estar

justificadas, y de este modo otra tarea para la UCNT será evaluar los resultados delejercicio de 2004 para determinar dónde pueden requerirse ajustes.

107. El peligro es que la UCNT, dotada con poco personal y probablemente con unpresupuesto menor que el necesario, no podrá manejar el desafio enorme que ha recibido.

No va a recibir mucha más ayuda del Ministerio, el Ministro, o el Subsecretario de

Administración Financiera, quienes tienen otras preocupaciones en sus mentes, ydesafortunadamente, un posible aliado natural, la Contraloría, la considere uncompetidor. Si Hacienda pudiera darle más presupuesto y personal, aumentarían susposibilidades de éxito. Si establecer un sistema de contrataciones nacional, y así la total e

incondicional participación del sector público, se transformara en una prioridad de nivelaún más alto (i.e. presidencial), podría contar con mayor cooperación. Sin embargo, aunsi estas condiciones fuesen posibles, lo que la UCNT evidentemente necesita es unprogreso basado en una estrategia incremental. Duplicar su personal, con unproporcionado aumento de fondos, permitiría una medida de especialización interna:equipos para evaluar los PAC, controlar los contratos, manejar el sistema de información

y el sitio web, manejar problemas legales, implementar o contratar estudios, y conducircapacitación y difusión pública. Aún entonces, los desafios no pueden ser enfrentadostodos al mismo tiempo, y los equipos especializados deberán focalizar sus esfuerzos. La

43 Las entrevistas y la recolección de datos del Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, el

Ministerio de Obras Públicas, PETROPAR, y COPACO indicaron la escasez de personal especializado en

sus UOC (unidades de contrataciones), y la falta de programas de capacitación para el personal.

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experiencia del primer año debería proporcionar al personal una mejor comprensión delos problemas y la base para solicitar y utilizar nuevos recursos. Salvo que estos estén porllegar en un futuro cercano, es poco probable que la UCNT haga algún impacto en laresolución del desafio que ha recibido.

108. La Unidad de Transparencia (UT): Como nueva oficina, que al momento deredactar este informe (diciembre 2004) estaba nuevamente sin director, la unidad merecemención por su rol potencialmente crítico en el programa de reforma del Ministerio. Launidad surgió de las discusiones del Ministro con la CISNI4 4 y varias organizaciones dela sociedad civil asociadas interesadas en promover una mayor transparencia en lasacciones del Gobierno y un mayor rol para monitorearlas para estos grupos. Tambiénsurge de un esfuerzo anterior del Ministerio para desarrollar un mecanismo de reclamopara los ciudadanos y de los propios esfuerzos del Ministro para introducir laparticipación de la ciudadanía. A pesar de sus orígenes y apoyos dispares, estas tresfunciones tenían una conexión lógica, cubrían una brecha importante en el programa deMinisterio de Excelencia y carecían de una sede organizacional. El servicio de reclamos,ya iniciado antes de la creación de la UT, operaba de manera truncada, con un centro derecepción en el edificio principal de Hacienda pero nadie encargado del seguimiento. Lasrelaciones con la CISNI y sus asociados de la sociedad civil habían sido manejadas poruno de los asesores del Ministro, y en la medida en que se realizaban actividades dedifusión pública, se contrataban a estos mismos grupos. Por lo tanto, crear una solaoficina para asumir estas tareas, desarrollar un programa de difusión de informaciónbásica y, por otra parte, fortalecer los contactos entre el Ministerio y la ciudadanía parecíaser un paso razonable. Más aún, el énfasis en la transparencia y la participación de lasociedad civil fue inmediatamente popular con los donantes, generando ofertas definanciamiento para ayudar a implementar la iniciativa.

109. Si la asistencia de los donantes hubiese llegado antes, la experiencia del primeraño podría haber sido más positiva. Aunque estaba creada oficialmente, la oficinafuncionó sin un director hasta abril de 2004 y operó con un personal minino después deeso. El director y su suplente renunciaron en diciembre de 2004. El futuro de la oficinasigue siendo poco claro. Dado que casi no tiene otro personal y solo unos pocosprogramas en curso - un sitio web, la oficina de reclamos, y algunas publicaciones sobrelas actividades del Ministerio - hay pocos incentivos para que siga operando. Si bien losfondos ahora están disponibles a través de una donación del Banco Mundial y deofrecimientos de otros donantes que podrían darle otra posibilidad de vida, ciertoscambios serán esenciales.

110. La UT es una de varias entidades anexadas al Ministerio, con licencia paradesarrollar su programa, pero desafortunadamente, y a diferencia de otras en estasituación (Abogacía, la Caja, la UCIP, y la UCNT) sin recursos para seguir adelante porsu cuenta. La comparación con otras es instructiva. Las primeras dos tienen funcionesnecesarias respaldadas por mandatos legales de larga data, que por lo tanto garantizan quesobrevivirán sin importar cuán bien se hayan desempeñado. Sus directores puedencambiar, y por cierto en el transcurso de este estudio el director de la Caja fue

44 El híbrido, parte gubernamental, parte organización de la sociedad civil, creado para controlar el plannacional de integridad del país.

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reemplazado, pero la oficina persistirá. La UCIP y la UCNT no pudieron manejar sus

mandatos funcionales solas. Sus roles son nuevos, y si bien son críticos para mejorar el

producto del Ministerio y del Gobierno, la burocracia pudo, y bien podría querer en el

futuro, prescindir de ellas. Sin embargo, sus líderes (como el de Abogacía) tienen una

estrecha relación con el Ministro. El primer líder de la UT era un extraño - ni un antiguo

empleado del Ministerio ni un miembro del grupo de respetados asesores del Ministro.

Finalmente, todas las cinco entidades podrían usar más fondos, pero la situación de la UT

fue muy precaria.

111. Con todos estos factores en contra, difícilmente sorprenda que las acciones de la

oficina sean tan limitadas. El escaso personal está haciendo lo que puede por su cuenta, o

con la ayuda de sus aliados de la sociedad civil, pero recibe mínima cooperación del resto

del Ministerio, cuyo personal, en su mayor parte, afirma que no sabe lo que está

haciendo. Sin logros importantes en cualquiera de las tres áreas, y con un mandatoconfuso del Ministro mismo, el primer director se fue eventualmente. La lección es que la

introducción de este tipo de funciones noveles en cualquier burocracia requiere de un

considerable incentivo para triunfar. Recursos, liderazgo, y un mandato claro e impulso

desde arriba son esenciales, como lo es la habilidad para producir resultados de interés

para algún grupo cívico significativo (los que están en posiciones más altas, los

ciudadanos preocupados, o los donantes) desde el comienzo. Los líderes que no

comienzan con un plan y un enfoque energético para ejecutarlo es probable que reduzcan

sus propias posibilidades de sobrevivir así como las de la entidad que lideran. Ellos o sus

grupos de apoyo externos debe cultivar contactos con sus referentes en posiciones más

altas. Las nuevas agencias al igual que las nuevas empresas enfrentan una alta tasa de

desgaste en sus primeros años. En el sector público, el "desastre" puede llegar un poco

más tarde, por los fondos que se proporcionan, pero llegará de todos modos si este factor

no se toma en cuenta.

112. Las tres funciones desarrolladas por la UT son importantes, pero existen algunos

conflictos entre ellas, intrínsicamente y que se originan en su fuente de apoyo. La

demanda por transparencia y parte de la demanda por participación cívica están

estrechamente conectadas con los propios intereses de los grupos de la sociedad civil por

mejorar sus roles. Esto no es necesariamente una ventaja desde el punto de vista de las

funciones ideales de la UT, pero en la medida en que los utiliza como un grupo de apoyo

cívico, deberá reconocer e incorporar sus intereses a corto plazo. La oficina de reclamos

puedo no tener un grupo de apoyo natural, pero si pudiera construir uno, esto sería una

fuente adicional de soporte. Entre tanto, es una espina en el resto del lado de la

burocracia. La función de salida a la ciudadanía, especialmente a los ojos del Ministerio,

es fácilmente combinada con relaciones públicas. Nuevamente, este no es el rol ideal

para una oficina de transparencia, pero algunas acciones inmediatas en esta dirección

podrían comprar tiempo. Con unos pocos recursos más, más dirección y apoyo de

niveles superiores, y un líder que pueda trabajar a través de canales o fuera de ellos, la

oficina podría hacer un éxito de su segunda oportunidad.

40

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

113. Durante un año y medio desde que asumió funciones (agosto 2003), el nuevoliderazgo del Ministerio de Hacienda ha dado importantes pasos para erradicar lasprácticas más disfuncionales de la organización y establecer un curso diferente. Sinembargo, como hasta sus miembros concuerdan, el progreso inicial ha sido más parecidoa la tarea de apagar un incendio que a un profundo cambio institucional. Dos redes decorrupción internas - en Fiscalización y en Presupuesto/Tesoro - han sido desarticuladas,pero muchas de las condiciones externas e internas que alentaron su surgimiento siguenestando presente. El Ministerio no puede hacer mucho sobre las condiciones externas,excepto tratar de limitar más su influencia sobre sus operaciones. A pesar de eseimportante obstáculo, deberá enfocarse en modificar una amplia gama decomportamientos internos, yendo desde un énfasis exclusivo en frenar la corrupción paraacentuar la producción de mejoras en los productos del Ministerio, específicamente susproductos centrales. Este desafío es mucho más dificil por las múltiples formas en que elviejo sistema ha dado forma a las estructuras, leyes, y la calidad y distribución de losrecursos y, la propia comprensión de los empleados sobre sus trabajos. También es dificilporque su éxito será menos fácil de comprender para los extraños, requerirá un mayorrango de acciones coordinadas conducidas durante un lapso de tiempo más prolongado, yseguirá siendo obstruido, no solo por aquellos aferrados al sistema tradicional, sinotambién por elementos del nuevo marco constitucional y legal.

114. Ahora que comprenden los problemas más cabalmente, los que apoyan alMinisterio de Excelencia ha definido sus objetivos inmediatos más específicamente comoasegurar que el Ministerio pueda desarrollar sus funciones básicas bien y caminar haciaeste objetivo de manera incremental pero sistemática. Esto probablemente impliqueabandonar algunos objetivos iniciales más ambiciosos a corto plazo, y en cambioenfocarse en utilizar los recursos a mano, trabajar sobre mejoras en su calidad ydistribución, y establecer objetivos de producción realistas para guiar el proceso. Para lasáreas individuales, y para toda la organización, una estrategia para los próximos años esesencial y también sería deseable darle a su control un lugar específico en la organizacióny por lo tanto una continuidad que hoy no hay.

115. Para evitar una mayor proliferación de unidades organizacionales, y dado quemuchos de los problemas tienen un componente gerencial, la oficina y la personaencargada de manejar el control (el propuesto Director Ejecutivo) podrían también jugareste rol de control. Esto dejaría al Ministro y los Subsecretarios libres para enfocarse enla política general y el desempeño funcional de sus respectivas unidades, pero podríaproporcionarles asistencia en la concreción de los cambios de organización interna, deprocedimientos y administración requeridos para mejorar su producto. Aunque hayelementos de la macro estructura del Ministerio que podrían eventualmente ser sujetas areingeniería, el Banco no ha recomendado hacer algo con esto ahora, o de hecho tomarmás funciones (por ej., Función Pública). Las necesidades más urgentes a nivel macroson mejor coordinación "entre los cuadros", y alguna reorganización dentro de ellos.Aquí, la creación de un mecanismo, idealmente una oficina, para coordinar las tresDirecciones Generales que manejan la tributación parece clave, como también lo parecela creación de un departamento de recursos humanos dentro de la Dirección deAdministración. Varias oficinas de soporte, más notablemente Abogacía, control interno,

41

informática, y todos los departamentos administrativos también necesitan profundizar supenetración de la organización, trabajando hacia la eliminación de la práctica actualsegún la cual sus funciones son llevadas a cabo por unidades descentralizadas muy

independientes. En una organización más capaz de manejarse por resultados, esto podríaser menos necesario. En las condiciones actuales, permitir que cada división grande y lasocasionales divisiones pequeñas tengan sus propias oficinas de apoyo independientes sóloha garantizado que estas funciones se desarrollen inadecuada y ocasionalmente de formaabusiva.

116. Con respecto a la "línea de producto" del Ministerio, y a las unidades de línea (lastres Subsecretarías, la Caja Fiscal, y la UCNT), aparte de alguna reorganización interna, yen el caso de la última, más recursos y personal, el énfasis claramente debería estar en el

desarrollo estratégico de mejores operaciones, enfocándose en la división del trabajo, lacoordinación entre las unidades, y la racionalización de los procedimientos para producirmejores resultados. Dadas las limitaciones impuestas externamente sobre la dimisión depersonal, el aumento de salarios, o la contratación de nuevo personal, estos planesdeberán ser ajustados a las capacidades actuales de los recursos humanos, e incluir unelemento de capacitación y un mayor énfasis en el seguimiento del desempeño y el

establecimientos de objetivos de desempeño. Una mejor recolección, y un mejor análisisy uso de la información, así como también compartirla a través del Ministerio son clavestanto para el desempeño como para el diseño estratégico y la implementación. Si bien se

pueden utilizar fondos y programas de donantes para aumentar los aún inadecuadosequipos, su mayor uso puede ser el de proveer, de manera más coordinada, la asistenciatécnica necesaria para llevar adelante estas partes de la reforma.

117. Al Ministerio no le hacen falta recomendaciones, muchas de ellas más ambiciosas

y detalladas que las ofrecidas en este documento. El Banco ha tratado de mantener sucontribución simple por dos razones: para preservar la visión estratégica y para respetarlas limitaciones inherentes sobre lo que se puede hacer. Crear un personal separado decarrera ministerial, efectuando una importante redistribución de personal, dando mayorindependencia administrativa a Aduanas45 o a la nueva Agencia Impositiva, o retirando ala Caja del control del Ministerio son ideas que merecen ser consideradas, pero a máslargo plazo. Las medidas destinada a producir mejoras definidas en el producto conrecursos existentes son probablemente más factibles políticamente y menos probables degenerar oposición externa. Otra razón para el incrementalismo es la necesidad de

construir apoyo interno, ya que puede ser la mejor defensa contra la plétora de oponentesexternos. Un pequeño grupo de personal dedicado no puede llevar a cabo la operaciónsolos, y como ahora se dan cuenta, expandir sus alianzas internases una parte crítica desus trabajos. Una razón final, vinculada a la Unidad de Transparencia, es la necesidad deuna mejor comunicación de los programas del Ministerio con grupos externos. Tal vez launidad no fue el centro lógico para un esfuerzo de comunicación externa, pero si tiene

una función vital en hacer las operaciones internas más inteligibles para los extraños,dentro del público general y en otras agencias del Gobierno agencies. Esta es una

función de transparencia. Además hay una segunda función de difusión en lo querespecta a divulgar los logros del Ministerio. Es concebible que otra oficina de

4 Aduanas fue de hecho recientemente otorgada estatus autárquico dentro de la SSET. Resta ver cómoesto afectará sus operaciones.

42

comunicación, que podría manejar las relaciones con otras agencias del Gobierno podríahacer esto mejor y reducir el conflicto de intereses entre transparencia y difusión. Encualquier caso, ambas funciones serán necesarias como medios para apoyar lacomprensión pública y los esfuerzos del Ministerio.

Cuadro 1: Ministerio de Hacienda - Algunos logros adicionales

Como un reflejo de la realidad paraguaya, este informe enfrenta dos problemas. En primer lugarparte de su contenido está desfasado respecto de su publicación y en segundo lugar su énfasisselectivo en la reforma institucional no dejó espacio para cubrir algunos logros conseguidos porlos organismos cubiertos.

En relación al primer problema, el Banco lo reconoce, pero estima que los obstáculos subyacentesinstitucionales y políticos enfrentados por el proyecto "Ministerio de Excelencia" no handesaparecido. Ha habido avances desde el término oficial del trabajo de campo (Agosto de2004), algunos de los cuales hemos incluido en el texto principal. Entre los que no sereconocieron cabe destacar, por ejemplo, la creación de un estatus semi-autónomo para laDirección de Aduanas, así dando a su Directora un rango y un poder más concordes con laimportancia de sus funciones; algunos avances adicionales en la implementación de la nueva leyde compras, los que trajeron resultados como el ahorro estimado de 37 y 18 por ciento,respectivamente en las compras hechas por el Ministerio de Salud y el Ministerio de Hacienda; lapositiva intervención de la UCIP monitoreando proyectos de inversión dentro y fuera deHacienda; experiencias pilotos con presupuestos por resultados, y la publicación de una serie deinformes para explicar el trabajo y los programas de Hacienda al publico en general.

En relación al segundo serie de omisiones, se debe reconocer que a pesar de nuestro enfoque en elprograma de reforma institucional, algunos de los logros más importantes del Ministerio deHacienda están en la área de la gestión macro económica. Estos coinciden con el énfasis delGobierno de Duarte Frutos en la estabilización económica y la reactivación de la economía.Durante 2004, por ejemplo, el PBI creció 3 por ciento; la inflación cayó a 2.9 por ciento, el másbajo nivel en dos décadas, el superávit primario llegó al 1.4 por ciento del PBI, después de diezanos de déficit; y las reservas internacionales se incrementaron por 19 por ciento, otro record.Esto significó, inter alia, que el Paraguay pudo cumplir con las metas fijadas en su acuerdo delaño 2003 con el FMI y mejoró su ranking de riesgo país por la primera vez desde 1995. No sepuede subestimar las contribuciones del Ministerio de Hacienda a estos alcances. Aparte de lasnegociaciones directas con el Fondo y con otros acreedores extranjeros, incluyen un aumento de34 por ciento en la recaudación impositiva, otro de 57 por ciento en las rentas aduaneras, y loscontroles sobre el aumento del gasto público, especialmente vía reformas en la Caja Fiscal y unareducción en el numero de créditos suplementarios mandados al Congreso. El Ministro y suequipo también participaron activamente en la redacción y promoción de una serie de leyesimportantes, incluyendo el Nuevo Código Aduanero, la Ley de Adecuación Fiscal, y la 2.345(pensiones públicas). La disciplina fiscal impuesta durante los primeros 21 meses de la nuevaAdministración ha aumento la credibilidad del gobierno en los ojos de los inversionistasextranjeros y nacionales a la vez que trajo beneficios concretos para los ciudadanos paraguayos.Sin embargo, los retos mayores quedan para ser enfrentados, en cuanto a sostener estas mejoras yseguir adelante con las demás reformas a la estructura y operaciones del Ministerio de Hacienda.

43

CAPÍTULO III: EL PODER JUDICIAL4 6

118. Una sección sobre el Poder Judicial era esencial para este trabajo como ejemplo

de cómo el camino de dependencias históricas ("path dependencias") de Paraguay

continúa impidiendo el desempeño de otra rama de Gobierno. Dado que este tema es

potencialmente enorme, el análisis se dirigió hacia los impactos de medidas anteriores

que fueron diseñadas para mejorar las operaciones judiciales y hacia los potenciales

conflictos con el programa del Ejecutivo para reformar las instituciones del sector

público. Paraguay nunca fue conocido por un Poder Judicial imparcial, apolítico, y

profesional. Bajo la administración de Stroessner, los jueces fueron seleccionados por el

Ejecutivo y siguieron sus órdenes47 . Eran pocos en número (sólo 150 en 199548) ya que

bajo estas condiciones no había una gran demanda por sus servicios. El relativo

aislamiento de Paraguay y su tardía transición significaron que los tribunales y otras

instituciones judiciales pasaran por la década de 1980 sin estar afectadas por el

movimiento de reforma judicial de la región que comenzó a principios de la década. Los

pasos dados para modificar esa situación a principios de la década de 1990 y más tarde,

cambiaron la estructura y las operaciones del Poder Judicial, así como también las de

todo el sector de la justicia. Su impacto en el desempeño sigue siendo tema de debate.

REFORMA JUDICIAL DE LA DÉCADA DE LOS 1990

119. Con la Constitución de 1992, Paraguay realincó su equilibrio de poderes,

alejándose del centralismo presidencial del régimen de Stroessner. Los cambios a la

organización interna y los poderes externos de las instituciones judiciales fueron cruciales

e incluyeron los siguientes aspectos:

* Esfuerzos para mejorar la autonomía judicial a través de una asignación

constitucionalmente garantizada de al menos 3 por ciento del presupuesto de la

administración central49 . La elaboración y ejecución del presupuesto está a cargo

de la Corte Suprema, sujeto a aprobación inicial del Congreso y control ex-post de

la Contraloría.

* Movimiento hacia una carrera judicial basada en el mérito a través de la creaciónde un Consejo de la Magistratura responsable de seleccionar candidatos para los

46 El enfoque está puesto en los tribunales ordinarios y sus funciones típicas. Esto excluye al Tribunal de

Cuentas que maneja el derecho administrativo y el Tribunal Electoral, ambos forrnalmente partes del Poder

Judicial, así como los registros manejados por la Corte. Si bien otros poderes judiciales de la región

también controlan sus registros, su experiencia ha sido problemática como lo parece ser en Paraguay.

47 Rivas (2002).48 Aguilera-Alfred y otros (2004), p. 40.49 La asignación se elevó de 1.1 por ciento de los gastos centrales en 1988 a 5,4 por ciento in 2002

(Instituto de Desarrollo, p. 37), la cual se compara favorablemente con el promedio regional de 2 a 3 por

ciento. Si bien la Corte se queja de que esto debe ser compartido con el Ministerio Público, el Consejo

Judicial y el Jurado, recibe la porción más grande, que se compara favorablemente con otros países de la

región. La Corte sin embargo nota (comunicación privada) que la ejecución siempre ha sido aun menos.

44

juzgados y fiscalías (para que la Corte Suprema haga el nombramiento final 150),una Escuela Judicial dirigida por el Consejo para preparar candidatos, laintroducción de un proceso de ratificación para jueces y fiscales, que conduce a lainamovilidad del cargo luego de dos ratificaciones 51 .

* Selección de la Corte Suprema de listas preparadas por el Consejo de laMagistratura, elección por el Senado, y aprobación presidencial. El FiscalGeneral, que sirve en sus funciones por el término de cinco años, es seleccionadoa través de un mecanismo similar excepto que el Presidente designa y el Senadoaprueba el nombramiento.

* Creación de un Jurado de Enjuiciamiento separado, compuesto por dos Ministros,dos miembros del Consejo de la Magistratura, dos senadores, dos diputados, todoslos cuales deben ser abogados de carrera, para evaluar y si es necesario removerjueces y fiscales acusados por abuso de sus cargos.

* Creación de una Cámara Constitucional en la Corte Suprema5 2.

* Creación de un Ministerio Público (fiscalía) independiente, un Ombudsman, unaProcuraduría (para representar al Gobierno en los litigios y otras cuestioneslegales que afectan al Ejecutivo),53 una oficina de Defensa Pública (dentro delPoder Judicial), y una Contraloría, que hasta 2003 compartía funciones de controlexterno con el Tribunal de Cuentas del Poder Judicial (que ahora se ocupa solo dedisputas administrativas).

120. El proceso no se detuvo aquí. Por su cuenta y con fondos de donantes (del BID,USAID, el Banco Mundial, la agencia de asistencia sueca, y GTZ, con el PNUDadministrando los fondos del BID y del Banco Mundial) el Poder Judicial ha llevadoadelante otras reformas. Las siguientes merecen atención especial:

* Incremento de la planta de jueces, fiscales y defensores: El número de personalen el sector ha crecido sustancialmente. Desde mediados de 2004, hay 541jueces, 256 fiscales, y 180 defensores. La relación de 10 jueces por cada 100.000habitantes está por encima del promedio regional y excede el de la mayor parte deEuropa Occidental y América del Norte. La carga de trabajo, sin embargo, noestá distribuida uniformemente, con muchos jueces que reciben menos de 200expedientes anuales, y otros con casi 100 veces ese monto. La carga de trabajo

50Los fiscales también son seleccionados por la SCJ, un aparente descuido de parte de los redactores, yaque lógicamente ellos debería ser seleccionados por el Fiscal General.5 Las ratificaciones, sin embargo, implican volver a competir por una posición. Los jueces que deseenpermanecer en sus puestos o ascender a un nivel superior deben competir con candidatos externos. Enotros países con ratificaciones (Perú, Costa Rica hasta mediados de la década de 1990), el juez es evaluadosolo y ratificado o destituido en consecuencia.52 Desde 1969, la Corte Suprema tiene poderes formales de revisión constitucional, pero no los ejerció.5 La Procuraduría fue creada recientemente, aún carece de una ley orgánica, y por lo tanto su relación conlas oficinas legales ligadas a ministerios y otras dependencias del Gobierno sigue siendo poco clara.

45

para los fiscales y defensores es más uniforme, pero esto es más fácil porque ellos

no están ubicados en áreas más apartadas5 4.

* Mejor distribución de las unidades de servicio judicial en todo el territorionacional: Especialmente con la incorporación de 271 nuevos jueces de paz, el

patrón anterior de concentración solo en las principales áreas urbanas fue

revertido5 5, y la mayoría de los centros poblados de cualquier tamaño tienen ahora

un juez residente, si no un fiscal y un defensor. El cambio es positivo, pero los

jueces de paz están en su mayor parte extremadamente subutilizados. La evidente

contradicción entre el deseo de hacer los servicios disponibles y usarlos

efectivamente no será resuelta fácilmente.

* Automatización: Con financiamiento de un préstamo del BID, el Poder Judicial

ha proporcionado computadoras y software para el seguimiento de casos a jueces

individuales y juzgados. Como esta iniciativa comenzó en el interior del país, los

tribunales más congestionados (en Asunción) todavía no han sido afectados. Están

programados para ser cubiertos en el próximo proyecto de préstamo.

* Infraestructura: También con el BID y otros fondos, el Poder Judicial ha estado

construyendo juzgados, especialmente en el interior del país. Esto se consideró

necesario para albergar los nuevos juzgados y modernizar el entorno de trabajo

judicial.

* Reforma de Procedimientos Criminales: Nuevamente con asistencia de donantes,

principalmente USAID y GTZ, Paraguay adoptó un nuevo código de

procedimientos criminales en 1998, que hizo hincapié en las audiencias orales,

procedimientos y penas alternativos, y una investigación controlada por un fiscal

(en lugar de un juez de instrucción). El código también requirió la creación de

jueces de garantías, jueces de la etapa intermedia, jueces de sentencia, y jueces de

ejecución para controlar las cuatro etapas de cualquier juicio criminal de primera

instancia.

* Otras Actividades: Se están realizando esfuerzos para redactar el Código General

Procesal , con asistencia de donantes (BID-PNUD), para introducir un Código de

Ética Judicial (asistido por el WB, BID-PNUD, y USAID), y mejorar el sistema

de la carrera judicial (WB y BID-PNUD).

121. Uno de los cambios recientes más radicales fue la remoción de seis de los nueve

miembros de la Corte Suprema por parte de la administración Duarte, y la rectificación

de la nueva Corte de la decisión de su predecesor de que los Ministros tengan

54 Esto por supuesto crea problemas adicionales con respecto al acceso a los servicios y contribuye a la sub-

utilización de los jueces de paz.55 El distrito de la capital tiene una menor proporción de jueces (42 por ciento) que de población (45.4 por

ciento). Su mayor número de casos podría ser un argumento para una redistribución a su favor, excepto

que no todos los jueces están sobrecargados y trasladar más jueces a Asunción podría llevar justicia menos

accesible a los residentes de áreas rurales.

46

inamovilidad permanente en sus puestos56 . La iniciativa fue extremadamente populardados los numerosos escándalos sobre las actuaciones jurisdiccionales y administrativasde varios Ministros. Las opiniones varían sobre si la nueva Corte es marcadamentemejor, pero muchos creen que será menos dispuesta a enfrentarse con el Ejecutivo. Laselección de los nuevos miembros fue abierta a escrutinio y al comentario público,aunque varias ONG reclamaron que la participación del público fue insuficiente y noinfluyó en las selecciones finales.

IMPACTO DE LOS CAMBIOS

122. Las reformas generaron insatisfacción para muchos con su impacto sobre losproblemas tradicionales del sector: la corrupción, el sesgo, la politización, la pobrecalidad de los juicios y las investigaciones, y las demoras en concretarlas. La falta deavance para resolver los primeros tres problemas interrelacionados produjo muchascríticas. Las reformas crearon un sector más complejo en términos de organizacióncompuesto por una variedad de agencias independientes y semi-independientes. Mientrasque este cambio eliminó la excesiva centralización del pasado, no ha disminuido lapenetrabilidad del sector por intereses políticos y de otro tipo. La selección de líderesorganizacionales sigue estando altamente politizada, aunque ahora está sujeta a presionesde varias partes y factores. Más aún, muchos observadores afirman que la presencia derepresentantes políticos (los diputados y senadores) en el Consejo y el Jurado les da aellos y a la legislatura influencia directa sobre los profesionales que están más abajo en lajerarquía organizacional. 5 7 Muchos de los entrevistados se quejaron de jueces y fiscalesque sufren presiones por parte de miembros del Jurado, y una visita al Consejo revelócandidatos haciendo fila para asistir a reuniones privadas con miembros individuales5 8.

123. El problema se extiende más allá de la vulnerabilidad a la presión política.También se sugiere que el mérito ha sido progresivamente ignorado, y que los jueces yfiscales ahora son seleccionados solo sobre la base de sus vínculos políticos y de otroíndole. Ciertamente, el proceso y los criterios de selección podrían mejorar, pero unanueva ley que está siendo redactada con participación del Consejo le otorga un enormepeso a la "entrevista individual", en una versión inicial propuesta para representar lamitad del puntaje final. La politización de los nombramientos es una preocupaciónuniversal. La experiencia regional sugiere que un Consejo no la disminuyenecesariamente 5 9. Sin embargo, en Paraguay los esfuerzos para contener los efectos de lapolitización parecen limitados y hay signos, y reclamos de los entrevistados, que esta haaumentado más que disminuir con el tiempo.

56 Aunque los nuevos miembros fueron nombrados por el Senado, el Ejecutivo promovió la remoción deseis y presentó/promovió la comprensión implícita sobre la reversión de la tenencia.57 Como los dos miembros del Congreso y el miembro del Ejecutivo en el consejo aún conforman unaminoría de sus miembros, su influencia no está explicada por su número, como podría ocurrir en el Juradodonde los representantes del Congreso comprenden la mitad de sus miembros y posiblemente más,dependiendo de la identidad de los dos miembros del Consejo de la Magistratura.58 Rivas (2002), p 32 apoya esta observación.59 Ver Hammergren (2002) para una discusión de la experiencia con consejos en América Latina y Europa.

47

Cuadro 2: Independencia Judicial y Equilibrio de Poderes

La independencia judicial se ha transformado en una preocupación en todo el mundo. Aun en países de

tradición de Derecho Civil o con gobiernos parlamentarios, que tradicionalmente le otorgan menos

importancia, todos ellos están trabajando para aislar el Poder Judicial (y el Ministerio Público) de la

interferencia del Ejecutivo, Legislativo, y de los partidos políticos. Esta agenda es normalmente llevada

adelante a través de tres mecanismos: mayor presupuesto para la Corte controlado judicialmente; la

inamovilidad judicial; y sistemas de nombramiento. La combinación y el énfasis varían, como lo hacen los

efectos. El Poder Judicial federal de los Estados Unidos, por mucho tiempo considerado un modelo, sigue

siendo nombrado por el Presidente con aprobación del Senado. Sin embargo, sus jueces están

constitucionalmente protegidos de la remoción, y la Corte tomó el control directo de su presupuesto del

Ejecutivo en 1939. En Europa, el Ejecutivo sigue manejando el presupuesto (y usualmente esto no es

considerado problemático), pero en el período de posguerra, los consejos judiciales (con representación de

otras ramas, pero dominados por el Poder Judicial) le arrebataron los nombramientos y el manejo de la

carrera al Ejecutivo. El problema en Europa, y hasta hace poco tiempo en Estados Unidos, fue menos la

interferencia partidaria que la del Ejecutivo. Una preocupación que está surgiendo, que se observa mejor en

Italia, es que el equilibrio haya variado demasiado, aumentando el corporativismo judicial.

Aunque muchas de las primeras constituciones latinoamericanas proclamaron la independencia judicial, el

impacto fue más cosmético que real. Recientemente, la región presenció un esfuerzo para realinear el

equilibrio de poderes y eliminar la intervención partidaria. Virtualmente todas las judicaturas han recibido

mayores presupuestos, en algunos casos con una asignación constitucional, y la minoría de los países con

control del presupuesto judicial por parte del Ejecutivo lo ha transferido a la Corte Suprema o al consejo

judicial. Una mayoría de los países (excepciones notables además de Paraguay son Bolivia, Guatemala y

Nicaragua) ha adoptado la estabilidad permanente de jueces que se otorga con el nombramiento o después

de un corto período probatorio. La selección de jueces de instancias menores es responsabilidad de la

Corte Suprema o el consejo judicial. La Corte Suprema de Colombia también elige sus propios miembros

de listas provistas por un consejo. En Perú y República Dominicana el consejo elige a los Ministros. En

otros países, el Ejecutivo generalmente selecciona a la Corte Suprema, con aprobación del Congreso, sobre

la base de listas provistas por un consejo. Un arreglo similar se aplica a menudo para el Fiscal General,

pero la intervención del Consejo es menos frecuente. Una minoría de países (Bolivia, Costa Rica, México,

El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, y Venezuela después de 2000), le otorgan al Congreso la

palabra final sobre la selección de la Corte Suprema. Sin embargo, en Costa Rica una activa comunidad

legal monitorea las selecciones (como lo hace en Estados Unidos con los nombramientos del Ejecutivo), y

en El Salvador el Congreso está limitado por listas basadas en las elecciones del colegio de abogados y

evaluado por un Consejo donde tiene sólo un representante. En México, el Congreso debe elegir a partir de

listas provistas por el Ejecutivo que también hace la selección final en el caso de un estancamiento en el

Congreso.Si bien ningún sistema de nombramientos evita toda politización, aquellos que han sido más efectivos en

proteger la independencia y privilegiar el mérito tienden a involucrar múltiples entidades, cada una

representando un conjunto diferente de intereses partidarios y funcionales (incluyendo aquellos de los

jueces). Los procedimientos transparentes y los criterios de selección objetivos son también importantes.

Sin embargo, la presencia de un activo colegio de abogados, ciudadanos preocupados, medios de prensa

informados, y el nivel y la naturaleza de los conflictos partidarios, en si mismos y de la manera en que

afectan las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo pueden ser muy importantes. Ninguna estructuralegal es impermeable al debilitamiento, y donde todas las facciones políticas se inclinan a controlar los

tribunales, o simplemente los trabajos que proveen, encontrarán una forma de socavarla. También es

interesante que tres países, Chile, Colombia, y Costa Rica, que se considera tienen los poderes judiciales

menos politizados, consiguieron esto a través de pactos políticos formales o informales (en 1920s, 1950s, y

1940s, respectivamente). Finalmente, aunque no se cubre en detalle aquí, cabe notar que Paraguay es único

por su fuerte representación congresional en el cuerpo encargado de la disciplina judicial.

Fuente: Hammergren (2002).

48

124. Independientemente de las selecciones judiciales, las reformas han tenido unimpacto menor y hasta negativo sobre otros factores que determinan la calidad y cantidaddel producto del sector, y por lo tanto sobre la satisfacción de los usuarios con eldesempeño. Con la aparición del Consejo y el Jurado, la habilidad de la Corte Suprema ydel Ministerio Público para manejar sus propios recursos humanos se ha vistonegativamente afectada. Ahora los jueces y fiscales son controlados, no por uno, sino portres cuerpos politizados que a menudo trabajan con propósitos cruzados o responden adiferentes presiones. Actualmente, los Minístros y el Fiscal General tienen menosinfluencia que el Jurado en la remoción de personal con bajo desempeño, menos que elConsejo en decidir las promociones, y muy poco con respecto a la provisión deincentivos materiales para aquellos cuyo desempeño es satisfactorio. Los salarios paraambos grupos han caído en términos reales y nominales en los últimos 10 años. Mientrasque un juez (o fiscal) de primera instancia estaba ganando el equivalente de US$2.700 amediados de la década de 1990, a mediados de 2004, estaban ganado 3.100.000 guaraníeso cerca de US$60060. Los salarios no están desalineados con respecto a los del resto delsector público, pero como en el caso de otros empleados públicos el efecto ha sido el dedisminuir la moral, incrementar la susceptibilidad a la corrupción, y muy probablementehacer que la profesión resulte menos atractiva para los candidatos calificados.

125. A pesar de su control incompleto sobre los recursos humanos, la Corte Supremasigue siendo el centro del gobierno judicial. Como es común en toda la región, losMinistros han experimentado enormes dificultades para estar a la altura del rol desde elpunto de vista de la organización y la actitud. Siguiendo un patrón que no es inusual, handividido el control de las jurisdicciones territorial entre ellos, con cada Ministroreteniendo responsabilidad por una o varias circunscripciones (distrito judicial). Tambiéndividieron responsabilidades por los deberes administrativos, individualmente o a travésde pequeños comités. Por ejemplo el Presidente y dos Vice Presidentes de la Cortecomprenden la Superintendencia, responsable de controla al personal de la Corte,escribanos, y los abogados privados. Un solo Ministro maneja el programa de desarrollojudicial trabajando con la Dirección de Planificación, y otro la administración general. Elsistema no se presta para la planificación o la formulación de estrategias de maneracoordinada, y se torna más complicado por la atención dedicada a varias minuciasadministrativas por la Corte plena. Debe notarse que no hay un Oficial Administrativoprincipal. En cambio, los líderes de varios departamentos tratan directamente con la Corteen su conjunto o con ministros en forma individual. Los expertos en administraciónjudicial consideran que esto es un arreglo disfuncional, que desalienta la coordinación yalienta el lobby de los líderes de las oficinas. Los salarios administrativos son bajos,provocando huelgas periódicas y una moral permanentemente baja. La proporción depersonal de apoyo por juez puede ser excesiva, y la observación no sistemática indicó quemuchos empleados de apoyo no estaban totalmente ocupados y no tenían capacitaciónadecuada para sus trabajos. Sin embargo, como en todo el sector público, la estabilidadlaboral impide una reducción de personal, y los techos legales de los salarios y laslimitaciones presupuestarias operan en contra de la posibilidad de pagarles más a losempleados que trabajan bien.

60 En septiembre, el Congreso autorizó aumentos de cerca de 1.200.000 guaraníes para todos los jueces.

49

126. En un sector público que no se destaca por una gestión proactiva, el Poder

Judicial, como es usual, está aún menos orientado a este rol. La situación se ha visto

complicada por varios cambios en el liderazgo, y especialmente por la reciente purga de

la Corte. Aún tomando estos problemas en cuenta, la Corte parece tener una visión un

poco estática de su rol, limitada a la administración del presupuesto disponible con

periódicos esfuerzos para reclamar más del Congreso. Si bien su nuevo plan de

desarrollo menciona reducir las demoras y mejorar la calidad del desempeño, no hay

indicación de su base en el análisis de las condiciones en el terreno. Las actividades

propuestas son las típicamente financiadas por donantes - capacitación, computadoras,edificios, y nuevas leyes - con una falta de claridad sobre lo que se espera conseguir. A

pesar de los grandes montos invertidos en automatización, el Poder Judicial aún carece de

un conjunto de estadísticas básicas sobre producto, y parece tener dificultad para

interpretar qué números maneja. En entrevistas en todo el sector, solo los líderes de

Defensa Pública y del Ministerio Público pudieron hablar sobre sus productos

institucionales y necesidades en términos cuantitativos.

127. La estructura más compleja del sector también impide la planificación

coordinada. Hay una cierta apariencia de estar de acuerdo con la coordinación

interinstitucional, dado que es necesaria, pero en última instancia cada organizacióntrabaja por su cuenta. Como todos creen que no tienen suficiente financiación, la prima

está en aumentar el presupuesto de cada uno, no en resolver problemas comunes a todos.

Especialmente dado que el sector está yendo hacia reformas de códigos este es un

enfoque muy inadecuado, ya que la mayoría de los códigos requieren cambios y

relaciones diferentes entre una variedad de organizaciones judiciales.

128. El resto de esta sección analiza en más detalle dos aspectos del desempeño

inadecuado, uno bien establecido, el otro sólo en una etapa incipiente, que parecen recibir

poca atención de los líderes judiciales. El primero, el cobro judicial de deudas (juicio

ejecutivo), cubre un procedimiento que ocupa hasta el 80 por ciento de las causas civiles.

Es una buena demostración de las debilidades comunes a todas las operaciones judiciales

y con razón, si fuese focalizada no solo reduciría la congestión que causa directamente,sino que posiblemente proporcionaría un medio para resolver problemas en general. Los

complejos factores que contribuyen a generar un producto insatisfactorio serían dificiles

de tratar, pero su resolución no va en contra de cualquier principio doctrinario básico. La

pregunta real es por qué la Corte, con sus inquietudes sobre las demoras y la congestión,

no se ha enfocado en estos casos. El segundo aspecto, la seguridad judicial, está menos

concentrado en un solo tipo de caso, y está influenciado por principios y actitudes más

fundamentales. Los problemas que representa, si bien son de larga data, tienen un

potencial para crecer en importancia en un sistema dedicado al estado de derecho. Los

juicios ejecutivos son económicamente muy significativos, pero tienen poco impacto en

los esfuerzos del Gobierno por reformar el sector público. El problema de la seguridadjurídica podría ser una mayor preocupación aquí, y por esta razón es analizado, aunque en

menos detalle.

50

Cuadro 3: El Poder Judicial - Progreso Reciente en Promover la Reforma Interna

Durante el periodo del trabajo de campo (el último semestre del 2004), la Corte había empezado aelaborar su programa de modemización, inspirado en parte por los avances conseguidos víaoperaciones financiadas por varios donantes. Con la elección de un nuevo Presidente de laSuprema Corte y de un Consejo de Gobierno en febrero de 2005, se aceleró el ritmo de cambio.Lo que era solo una presentación de Power Point cuando nuestro equipo lo revisó por la primeravez, ha evolucionado en un plan de más que 50 paginas (apoyado por un presupuesto aun másdetallado) para lo cual la Corte ahora está buscando financiamiento de varias fuentes. El BancoMundial siempre opina que el plan podría ser aun mas preciso en cuanto a los beneficios para elgran público y los indicadores que serán utilizados para medir los impactos, pero el producto esextremamente específico en cuanto a las acciones que la Corte propone llevar a cabo, sus tiemposy los costos estimados. Adicionalmente, el nuevo Consejo de Gobierno ha introducido una seriede medidas con el propósito de acercar la Corte al público y a los jueces mismos. Una vez almes, la Corte plena sesiona en uno de los departamentos afuera de Asunción para permitir que losciudadanos los observen en acción. La Corte también ha comenzado a publicitar sus planes dedesarrollo más abiertamente y ha acelerado sus esfuerzos de recoger y evaluar las estadísticassobre el desempeño de los jueces, introducir informática a y mejorar el manejo de los tribunales yjuzgados en Asunción, y preparar propuestas para mejorar el manejo de la carrera y la disciplinajudiciales.

UN ESTUDIO DE LOS PROBLEMAS DE DESEMPEÑO: JuicioS EJECUTIVOS

129. Explicación de los procedimientos y su importancia: El juicio ejecutivo es unprocedimiento simple utilizado para imponer el pago de deudas. Su propósito y estructurason similares en toda América Latina y el los países Europeos con derecho civil. Es unode los procedimientos más comunes y como forma básica de cumplimiento de contratoses considerado como económicamente crítico. En Paraguay, se estima que representa el80 por ciento de los casos civiles. Dado el deficiente estado de las estadísticasparaguayas, es imposible verificar si esto es verdad. Se sabe que los juzgados de paz yciviles de Asunción y las ciudades grandes están colmados de estos casos, quecontribuyen sustancialmente a su congestión (más de 15.000 casos anuales para cadajuez 61).

130. El procedimiento comienza con la presentación de un documento (el títuloejecutivo) que establece la existencia de un monto adeudado pendiente de pago. Una vezque el juez evalúan el documento, para asegurar su validez a primera vista, el deudor esconvocado a realizar el pago u ofrecer bienes iguales al valor en cuestión. El deudortiene la oportunidad de protestar la acción por una de una serie de razonespredeterminadas (excepciones), generalmente cuestionando la existencia de la obligacióna pagar. Si así lo hiciera, u ofreciera otras defensas, hay una segunda etapa en la cual eljuez evalúa la evidencia adicional provista por las partes. Esta etapa produce unasentencia, aceptando las objeciones del deudor (y por lo tanto invalidando la demanda) o

61 Un monto solo manejado adecuadamente en los juzgados (como algunos en Brasil) que "procesan enbatch" expedientes esencialmente redundantes. Ver Banco Mundial (2004).

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rechazándolas y ordenando el pago, si es necesario por medio de el remate de los bienes

incautados. Aunque el proceso debería ser rápido y directo, a menudo hay obstáculos ensu concreción, muchos de ellos utilizados por los demandados que intentan demorar si noenteramente evitar cumplir con sus obligaciones. Esto obstáculos comúnmentecomprenden los siguientes:

* Contratos no reconocidos como títulos ejecutivos: Si bien el código civil y elcivil procesal comúnmente enumeran los documentos considerados como títulosejecutivos, esto no agota las posibilidades. Además, cuando los contratos estánmal redactados, o el abogado defensor es muy innovador, pueden no cumplir conlos requerimientos legales. Algunos países (incluyendo Paraguay) utilizan unprocedimiento preliminar para evaluar documentos que no conforman lasnormas y los convierten en títulos ejecutivos. Si esto falla, el cobro de la deuda

pasa por el procedimiento ordinario más largo.

* Notificación: El notificador puede fallar y no localizar al deudor. Si bien a veceslos procedimientos siguen su curso de todas maneras, los deudores no notificadospueden solicitar su anulación.

* Demandado en rebeldía: El demandado es notificado pero no responde. En esecaso, el juez puede hacer el equivalente a un juicio por defecto a favor delacreedor. Sin embargo, esto deja sin resolver la cuestión del pago.

* Identificación de bienes: Aunque el acusado debe ofrecer bienes en lugar delpago si no puede proporcionar el monto en efectivo, no existe sanción por nohacerlo. Generalmente, las leyes latinoamericanas requieren que el acreedoridentifique los bienes en esta situación y que haga los arreglos con el oficial de laCorte (agente judicial, actuario, o en Paraguay, ujier) para embargarlos.

* Bienes no sujetos a embargo: La mayoría de los códigos latinoamericanosexceptúan algunos bienes, más comúnmente la vivienda de la familia (excepto enprocedimientos de ejecución de hipotecas), ítems esenciales para la profesión deldeudor, y otros. Las disposiciones para el embargo de salarios varían. EnParaguay hasta el 50 por ciento del salario puede ser embargado.

* Ineficiencia en los procedimientos de remate: Por una variedad de razones,estos pueden no tener como resultado un adecuado retomo por la venta de bienes.

* Demoras ocasionadas por las excepciones y los requerimientos de testigosadicionales, más documentación, etc.: Los demandados que buscan comprartiempo o simplemente cansar al demandante puede hacer solicitudes u objecionesexageradas. Si bien las leyes a menudo les permiten a los jueces rechazar estasobvias tácticas dilatorias, suelen no hacerlo, por inercia, por miedo a que se hagauna queja, o por corrupción.

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* Apelaciones: Los juicios ejecutivos generalmente tienen las mismas generosasoportunidades de apelación que otros casos. Aquellos que intenten demorar lospagos a menudo toman amplia ventaja de las mismas, y nuevamente, los jueves,que si bien tienen alguna habilidad para rechazar, frecuentemente no lo hacen,por todas las razones antes enumeradas.

131. Algunas particularidades de los procedimientos paraguayos: Como indicaronotros estudios del Banco,62 el juicio ejecutivo es común y comúnmente abusado en todala región. Muchos casos desaparecen sin resolución satisfactoria, y otros pasan por unjuicio de primera instancia y varios recursos, pero no terminan en el pago. Los abusos noocurren solo por la parte del deudor; aquellos que se originan por la parte del demandantevan desde la falsificación de documentos y la elusión de la notificación a demandar tasasde interés y multas exorbitantes que transforman una deuda mínima en una fortuna. Sinembargo, el tratamiento de estos casos en Paraguay demuestra abusos, en ambos lados,que están bien por fuera del rango normal. Hasta las cifras son excepcionales. Si losjuicios ejecutivos realmente representan el 80 por ciento de todas las causas civiles, éstees un record regional. El valor mínimo de la mayoría de las demandas es tambiénmerecedor de atención, con los tribunales de paz de Asunción recibiendo más de 15.000casos por año por montos por debajo de 2.500.000 guaraníes (US $416). Las entrevistascon jueces, abogados y otros en Asunción arrojaron información sugestiva de unavariedad de problemas:

* Falta de datos sobre casos, su manejo, y los resultados: Los números provistosson estimaciones de los jueces, y solo incluyen las entradas anuales. No parecenestar disponibles las estimaciones generales sobre cuántos casos fueron resueltos,el tiempo promedio, los resultados probables, o si se efectuaron los pagos.Cuando se les pidió más especificidad, las respuestas a menudo fueroninconsistentes6 3. A parecer nadie está llevando un registro, o ve la necesidad dehacerlo, a nivel del juzgado o las instancias superiores. Si bien es típico de todoslos poderes judiciales de América Latina, Paraguay es un extremo.

* Problemas logísticos: Los juzgados de paz de Asunción tiene dos secretarios ydos notificadores para manejar esta carga de trabajo. Como la primeranotificación debe hacerse personalmente (en el domicilio u oficina del deudor)una impresión inicial es que esto es humanamente imposible. Dado que estostribunales no están automatizados, el seguimiento de los procedimientos es dificil.Los archivos de los casos (expedientes) son identificados por el nombre deldemandante o del acusado, no por número, aumentando los riesgos de serubicados en el lugar equivocado.

62 Banco Mundial (2002b, 2003a y b).63 Por ejemplo, la jueza que dijo que ella también tenía "muchos casos de familia luego de señalar que el 90por ciento de sus casos eran juicios ejecutivos. También, cuando a una jueza que tenía su propia-computadora para registrar los casos se le pidió que la usara para producir algunos números, estos fueronmuy inconsistentes con sus propias estimaciones.

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* Firmas legales especializadas en cobro de deudas: Aunque los acreedores sonprincipalmente bancos o firmas comerciales, la mayoría de los casos (12.000 de

los 15,000 en los juzgados visitados) son litigados por una de unas pocas firnaslegales grandes que se especializan en cobro de deudas. A diferencia de los

juzgados, estas firmas están muy bien organizadas, altamente automatizadas, yusan estudios estadísticos para determinar donde poner sus esfuerzos. Tambiénponen a su propio personal en los tribunales "para ayudar con el proceso" comoellos mismos admiten. Otros entrevistados sugirieron que ellos tambiéncompletaban salarios. Si esto último es cierto o no, una crítica general es que

estas firmas reciben un tratamiento especial, algo con lo que el Banco no se habíaencontrado en otros estudios en la región.

* Defensa proactiva: Debido a la falta de estadísticas sobre el número dedemandados con representación legal (y por ende capaces de participaractivamente) no hay manera de verificar la impresión de los jueces y abogadosentrevistados de que los demandados generalmente presentan excepciones y

contestan los embargos, demorando el procedimiento. Los bajos montos en juegoy la afirmación de la Oficina del Defensor Público de que normalmente no brindaasesoramiento legal en estos casos generan dudas sobre la supuesta frecuencia de

las maniobras dilatorias. Sin embargo, a la luz de los siguientes puntos, quedaclaro porqué esto podría ocurrir en algunos casos.

* Falta de control judicial sobre las prácticas dilatorias: Como se señaló, esto noes poco común, pero parece especialmente indisciplinado en Paraguay. Losjueces informaron que las excepciones (con la intención de cuestionar los méritosde la demanda inicial) podrían ser presentadas en cualquier momento hasta laemisión de la sentencia. En otras partes sólo pueden ser presentadas en la primeraetapa. Esta puede ser la experiencia y la interpretación idiosincrática de unospocos jueces entrevistados, pero indica otro problema, el insuficiente dominio dela ley por parte de los jueces y por lo tanto su vulnerabilidad ante las accionesirrazonables de los abogados.

* Capital e interés: El interés cobrado sobre deudas es alto (comúnmente 48 porciento anual). Por lo tanto una pequeña deuda puede rápidamente asumirproporciones mayores. Aunque las casas de familia no pueden ser embargadas,quedan protegidas solamente si fueron registradas como tales. Muchosciudadanos no saben esto, y aquellos que sí (incluyendo los abogados) dijeron queno habían tomado esta precaución. Los entrevistados relataron varias historiassobre viviendas familiares que se habían perdido como resultado de una pequeñadeuda (incluyendo deudas por impuestos municipales). Esto probablemente no escomún, pero sí sugiere oportunidades para prácticas abusivas por parte de losacreedores y/o sus representantes legales, especialmente contra un deudor sinasesoramiento legal.

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* Remates judiciales: Como en otras partes de la región, hay quejas sobre laconducción de estos remates. En Paraguay, las actividades de los rematadores noestán reguladas. Se dice que muchos rematadores no tienen la experienciapertinente y que deben sus nombramientos a padrinos políticos. En otros paísesde la región el Banco ha encontrado evidencia de que algunos rematadores puedenconfabular con los demandados (al asegurar de que no hayan ofertas) o con losdemandantes (al asegurar que un bien de mayor valor se venda por un montoequivalente solo a la deuda específica). Hubo sugerencias de que ambas prácticasocurren en Paraguay, pero que la incidencia es mucho más alta debido a la falta decontrol.

* Falta de información sobre la incidencia o los montos de cualquier pagoeventual: Esto también es común, aún en países mucho más desarrollados. Sinembargo, su ausencia parece ser especialmente crítica y notable en Paraguay,dado el enorme peso de estos casos. La mayoría de los países registran algunospagos, solo porque el deudor insiste en esto para su protección.

132. Lo que el ejemplo ilustra: Esta evaluación del manejo de los juicios ejecutivossugiere varios problemas de desempeño en los tribunales de Paraguay. La mayoría sonatribuibles a los vicios y debilidades heredadas del sistema tradicional que no fuerontocados, cuando no fueron de hecho exacerbadas por, las reformas posteriores a 1992.Como en el caso de las agencias del Ejecutivo, los tribunales y otras instituciones delsector (el Ministerio Público, Defensa Pública) operan con: (i) grandes números deempleados inadecuadamente capacitados, poco motivados e ineficientemente distribuidosmuchos de los cuales consiguieron sus trabajos a través de nombramientos políticos; (ii)salarios limitados y bajos presupuestos operativos; (iii) estructuras -organizacionalesinadecuadas; y (iv) marcos legales insatisfactorios. La adición del Consejo y del Jurado,por bien intencionada que sea, los ha expuesto a una mayor politización y complicado latarea de dirigir su propio personal profesional. Algunos otros cambios legales, como elnuevo código de procedimientos penales, han sumado nuevos desafios que aún no se hanpodido abordar adecuadamente. El ejemplo específico de los juicios ejecutivos, ademásde proporcionar demostraciones concretas de la interacción de estos elementos, tambiénmuestra un factor problemático más: la incapacidad de la Corte Suprema, como cuerpo degobierno judicial, de asumir ese rol en todo su sentido. En el último año, la Corteprodujo su propio plan de desarrollo. Sin embargo, su énfasis está puesto en capacitación,computadoras y edificios, si bien a largo plazo posiblemente proporcione los medios paraabordar estas debilidades, es indirecto e indicativo de una creencia en la tecnología comola forma para resolver todo. Si los tribunales de Paraguay deben revertir su imagen deservicios lentos y de baja calidad, deberán enfocarse en problemas específicos como losantes señalados, y hacerlo de manera que aborden los intereses creados y las actitudesburocráticas que dan forma a sus prácticas. Para una institución que es políticamentedébil, esto no será fácil, pero el tiempo puede estar corriendo en lo que respecta a latolerancia pública y política para el status quo.

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NUEVO SIGNIFICADO DE UN PROBLEMA TRADICIONAL: SEGURIDAD JURÍDICA

133. Según los teóricos neo-institucionales, se supone que los tribunales deben mejorarel entorno empresarial y societario al tomar decisiones de manera predecible y así

64transmitir un mensaje sobre las reglas a seguir . Donde no lo hacen, la justicia seconvierte en una suerte de lotería y la violación de reglas, una estrategia razonable. Los

muchos problemas identificados en el manejo de los juicios ejecutivos producen este tipode situación. Sin embargo, aquí el enfoque está puesto en el rol de los tribunalessuperiores, de apelación y la Corte Suprema para unificar la jurisprudencia yproporcionar (la Corte Suprema) interpretaciones constitucionales. En Paraguay, comoen otros países con derecho civil, el uso del precedente vinculante es restringido, pero los

tribunales de segunda y última instancia puede todavía introducir una medida deuniformidad a través de sus funciones apelativas, directamente y proporcionando lo quese ha llamado el "precedente persuasivo" a los tribunales más bajos 65. Cómo y si lohacen es la cuestión a tratar.

134. Una queja común en Paraguay es que no sólo los jueces de primera instancia, sinotambién los tribunales de apelación son inconsistentes en sus interpretaciones ydecisiones legales. Esta situación es ampliamente reconocida, y es más que una cuestiónde desviaciones aleatorias de sus propias sentencias anteriores, o de aquellas de otras

salas de apelación. Hay desacuerdos visibles entre las salas de apelación sobre lainterpretación de ciertos temas, tanto que los abogados tratan de ubicar su caso en la salaque más probablemente decidirá en la dirección que ellos prefieren. Un ejemplo citado

por muchos informantes es relevante a los juicios ejecutivos y se refiere al estatus de unafactura de una agencia municipal por reparaciones de la calle como un título ejecutivo.Entre las tres salas civiles de apelación de Asunción hay desacuerdo abierto sobre este

punto, con una de ellas sosteniendo una posición y los otros dos, otra. Nuevamente, sinestadísticas no hay manera de determinar cuántos casos están así afectados, pero el puntofue mencionado en las entrevistas de forma tan consistente que seguramente debe ser delconocimiento de los camaristas y de los Ministros de la Corte Suprema. Talesirregularidades, y se mencionaron otras, pueden ser resueltas a través de dictámenes de laCorte Suprema, que tampoco son imperativos, pero que presumiblemente tienen unainfluencia más amplia; por medio de instructivas6 6 ; y por discusiones menos formalesdentro de la Corte y entre esta y sus jueces. Las sentencias inconsistentes en todos losniveles, algunas con explicaciones más problemáticas, son comunes en Paraguay yclaramente requieren más atención de la Corte Suprema. Sin embargo, el fenómeno en su

totalidad está ausente de la discusión de la Corte sobre las metas de su reforma, y comomucho está implícita en su sugerencia de la necesidad de más capacitación.

6 North (1990).65 Así como suena, el precedente persuasivo tiene por fmalidad guiar a los jueces de instancias menores,pero su uso no es obligatorio. En países como Argentina, es comúnmente seguido por jueces de primerainstancia, a pesar del hecho de que, como en Paraguay, ya no tienen el incentivo de saber que los tribunalessuperiores también controlan sus carreras.66 Según Rivas (2002), los tribunales de Paraguay también proporcionan instructivas (instrucciones) a los

jueces menores sobre cómo serán interpretadas las leyes. Si bien es seguro que esta práctica generará

protestas constitucionales, por el momento puede ofrecer una salida para algunos problemas.

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135. El problema será más importante todavía en cuanto la Corte sea empujada haciaconflictos sobre la constitucionalidad de las acciones y leyes del Gobierno, incluyendoaquellas relacionadas con los programas de reforma del Ejecutivo. Este patrón esevidente en otros países de la región, como consecuencia de factores similares: (i)medidas para aumentar la independencia judicial y de ese modo permitir que las Cortesusen sus poderes de revisión judicial (judicial review), que en tiempos anteriores fueronmás quebrantado que respetados; (ii) mayor movilización ciudadana y conciencia de losnuevos derechos constitucionales; y (iii) una transición a formas constitucionales degobernabilidad en las cuales los conflictos políticos ya no pueden ser decididos pordecreto del Ejecutivo. Dado que la transición de Paraguay comenzó más tarde, el procesoestá recién comenzando. El ejemplo más famoso de esto hasta ahora ha sido losdictámenes de la Corte sobre la Ley de la Función Pública y su aceptación de los cerca de1.000 amparos presentados por empleados públicos individuales y asociaciones. En estecaso, no ha habido sugerencias de que la Corte (y los miembros recientementeremovidos) estuviera respondiendo a nada más que su propia lectura de la Constitución.También se cree que el nuevo cuerpo puede seguir más de cerca las preferencias delEjecutivo sobre cualquier futura protesta. Eso por supuesto producirá másinconsistencias, ya que los casos anteriores no pueden reabrirse. Los dictámenes de laCorte son finales. Sobre la base de la experiencia regional, la incidencia de las garantíasconstitucionales (amparos, acciones de inconstitucionalidad, etc.) sobre una variedad detemas es solo probable que aumente. Esto implica que la Corte en su conjunto y suCámara Constitucional en particular deberán desarrollar su propia estrategia para tratarcon esta nueva carga, definiendo hasta qué medida entrarán en decisiones políticas,buscando la consistencia, y tomando en cuenta las probables consecuencias de susdictámenes. El reciente reemplazo de los miembros de la Corte sin duda será un motivopara actuar con cautela. La Corte no puede afrontar ser vista como una criatura delEjecutivo pero como los cuerpos constitucionales con más experiencia de otros paíseshan aprendido, sus poderes son demasiado grandes para ser ejercidos sin cuidado, ysiempre pueden demorar o evitar una decisión donde las consecuencias ulteriores no sonclaras. La jurisdicción Constitucional nunca se trata simplemente de la aplicación deprincipios. Por un lado, estos principios requieren su propia interpretación, y por otro,factores como las consecuencias reales, el equilibrio de poderes y la propia imagen de lainstitución también deben ser considerados. No es demasiado pronto para que Paraguaypiense cómo resistir la tendencia regional a la constitucionalización de muchos conflictosjudiciales normales (y a su vez la judicialización de muchas batallas políticas). En otrospaíses ha inundado los tribunales superiores, complicando la creación de políticas, yreducido más que mejorado la seguridad jurídica.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

136. De las tres entidades estudiadas, el Poder Judicial puede enfrentar los mayoresdesafios en la resolución de sus problemas. Las reformas posteriores a 1989 apuntaron aaumentar su independencia; también disminuyeron su control sobre sus propios recursos,y como en el caso de otras entidades, sumaron nuevas restricciones legales. Desde 1995(cuando la primera Corte fue nombrada bajo las nuevas reglas) hasta 2004, se dejóprincipalmente que los tribunales trabajaron por su cuenta a través del nuevo sistema,ayudados por un presupuesto sustancialmente más alto y financiamiento de donantes.

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Que no hayan hecho más es en parte atribuible a su inadecuado manejo gerencial, una

función tanto de su estructura legal como de la cultura judicial universal. Las Cortes de

otros países han tenido que luchar con este desafio, y en América Latina, pocos han

estado a su altura. Por lo tanto, Paraguay es simplemente un ejemplo extremo de un

síndrome común. Es significativo que las dos otras agencias evaluadas - Defensa Pública

(ubicada dentro de la Rama Judicial) y el Ministerio Público - ambos con una estructura

más jerárquica y una sola cabeza, mostraran indicaciones de un enfoque más ejecutivo

para manejar sus recursos, a pesar de enfrentar otras limitaciones comunes. Para el Poder

Judicial, las cosas alcanzaron su punto máximo a fines de 2003, cuando el Presidente

Duarte tomó medidas para remover a la mayoría de los miembros de la Corte. Si bien

esto fue muy popular, y posiblemente necesario, sentó un precedente peligroso y es

improbable que aliente a los nuevos magistrados a ser más proactivos.

137. Dados los muchos otros problemas que enfrenta el país, es dudoso que un mayor

interés en la reforma judicial, por parte del Ejecutivo o del Congreso, tome un enfoque

más estratégico y consistente. Por lo tanto, salvo que los Ministros repitan los errores de

sus predecesores, bien se podría dejarlos trabajar solos nuevamente para tratar de hacer

que el nuevo sistema funcione. Para hacer esto más efectivamente, deberán hacer varios

cambios en su abordaje de la tarea: (i) reconocer el grado actual de los problemas de

desempeño; (ii) identificar y focalizar sus causas; y (iii) crear una organización interna

más dinámica para tratar con ambos. Esto no será fácil, psicológica o políticamente,

primero porque la mayoría de los magistrados no son gerentes naturales, y en segundo

lugar porque enfrentarán una considerable resistencia interna y externa a la modificación

de su rutina de trabajo. Si bien en este contexto podría parecer más fácil continuar

enfocándose en su plan de desarrollo sobre grandes, pero relativamente abstractos, temas

- reducir las demoras, aumentar la independencia y mejorar el servicio, mencionados sin

referencia a montos específicos o indicadores de progreso - un mejor consejo sería que

enfocaran sus esfuerzos en hacer visibles resultados concretos y su importancia fuera

comprendida por observadores externos 67. Esto también puede ser su mejor defensa

contra nuevas intervenciones de otras ramas de Gobierno. El Banco sugiere que los

problemas específicos, como aquellos relacionados con el juicio ejecutivo o la

inconsistencia en los dictámenes de los tribunales de apelaciones, sean destacados como

áreas donde la Corte propone mejoras definidas para los próximos años.

138. Otra posibilidad, pero que requiere estrecha coordinación con otras entidades y,

especialmente, con el Ministerio Público y la Contraloría (los hallazgos de sus auditorías

incoaron algunos casos de corrupción), podría ser mejorar el manejo de los casos

criminales. Este punto no ha sido discutido aquí, pero cabe mencionar que ha habido

muchas quejas recientes sobre dictámenes cuestionables en algunos casos notorios,

especialmente aquellos que permitieron prácticas dilatorias hasta que expiraron los plazos

67 Para hacerlo, el Poder Judicial necesitará un mejor manejo de las quejas de los usuarios y mejores

estadísticas. Por ejemplo, más que "reducir las demoras", sería recomendable focalizar áreas específicas de

demora, mencionando los plazos de tiempo actuales y estableciendo una meta para reducirlas. Del mismo

modo, para las metas de producto específicas son preferibles para "mejor servicio" o "mayor acceso".

"Independencia judicial" debería traducirse en algo de interés más directo para los clientes, posiblemente

resolución más rápida de las quejas registradas, o proceso de evaluación más transparente incluyendo

oportunidades para la participación de los ciudadanos.

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procesales. Es concebible, que el problema comienza con el nuevo código procesal. Elhecho de que por ley un procedimiento criminal que no concluyó en tres años6 8 terminaautomáticamente, y que el tiempo no se detiene por apelaciones interlocutorias y otrasdemoras inducidas por las partes, ofrece una enorme oportunidad para que los abogadoshábiles eviten que la justicia se expida para sus clientes. Sin embargo, lasinterpretaciones judiciales también juegan una parte en cómo las reglas son aplicadas, yhay por supuesto sospechas de que algunos jueces aceptan sobornos para influenciar susdictámenes. Dado el impacto negativo sobre la imagen institucional, la Corte necesitaponer más atención en estos problemas. Los pasos que han dado, sugeridos por las ONGslocales, no han sido muy efectivos.69 Los casos criminales y especialmente los decorrupción enfrentan una multitud de problemas que no podrán ser resueltos solamentepor la Corte. Las tres ramas de Gobierno, la comunidad legal más grande, y las entidadesde los distintos sectores deberán movilizarse para responder a los desafloscolectivamente. Cualquiera de ellos podría iniciar el proceso, aunque la Corte pueda tenerel mayor interés en los resultados, ya que justa o injustamente, los jueces absorben unabuena parte de la culpa.

139. Como parte de un concepto más gerencial, el Poder Judicial deberá mejorar sucapacidad para hacer un seguimiento de su desempeño general, del de los jueces, y de lostipos de casos. La decisión desafortunada de concentrar la automatización primero en lostribunales menos congestionados del interior no ha contribuido a mejorar la situación, ysignifica que luego de invertir US$ 10 millones y siete años de trabajo, los tribunalessiguen sin poder tener un buen manejo de los casos. Cualquier otra inversión enautomatización debería abordar este problema, así como mejorar la capacidad de la Cortepara analizar y usar los resultados. El gerenciamiento comienza con el conocimiento, yuna organización que no conoce lo que produce, cuán rápido y con qué insumos no estácapacitada para identificar, sin mencionar resolver, problemas. En un área relacionada, laCorte podría considerar mejorar la coordinación de sus servicios de apoyo y laincorporación de un Director de Administración para ayudar a llevar adelante esta tarea.La experiencia regional y mundial sugiere que los tribunales se benefician enormementecuando se crea una fuerte oficina técnica para controlar la calidad del día a día de laadministración y asistir en el diseño de programas de reforma. Si el cuerpo de gobemanzageneral es un consejo (como el relativamente exitoso ejemplo colombiano, o los no tanbien calificados casos de Argentina, Bolivia, Venezuela antes del año 2000) o la CorteSuprema misma (como en Paraguay y al menos la mitad de los países de la región), sus

68 Recientemente expandido a cuatro. También, como en casi todos los países de América Latina, elestatuto de limitaciones sobre crírnenes de corrupción tiende a ser muy corto. En Argentina, una reciente(febrero 2005) y muy controvertida enmienda al código criminal ha intentado especificar qué accionesdetienen el tiempo en estos procedimientos. Los jueces se quejan de que las nuevas reglas son muyestrechas y que, como consecuencia, muchos casos que están tratando en este momento prescribiránimnediatamente.69 Por ejemplo, la extensión del plazo de cuatro años y la adición del juez de la etapa intermedia. Esteúltimo tiene por finalidad resolver el cuello de botella de la etapa de la acusación, pero también agrega unjuez más que puede ser convencido de aceptar maniobras dilatorias y diluir aún más la responsabilidad deseguir adelante con un caso.

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miembros no deberían estar involucrados en los detalles del día a día, sino evaluar losresultados producidos por el personal técnico en respuesta a sus pautas de política7o.

140. Luego de la reciente purga de la anterior Corte y dada la conocida gran, pero no

del todo explicable, influencia de la Legislatura sobre jueces individuales, la presenteCorte puede ser comprensiblemente reacia a dar estos pasos. Sin embargo, como en elcaso del Ministerio de Hacienda, el curso recomendado consiste no en promover otrosgrandes cambios, sino en efectuar modificaciones en las prácticas y procedimientosinternos para hacer visibles las mejoras en los productos. La buena asistencia técnica seráaún más importante aquí dada la novedad del concepto de uso consistente de manejojudicial proactivo. Los donantes pueden ayudar proporcionando experiencia y apoyandolas reformas que focalizan problemas reales, y no solo "construcción de capacidad"abstracta. Si bien el presupuesto del Poder Judicial puede estar exigido por la porcióndestinada a salarios, no es un monto irrazonable, aún cuando se comparte con otrosactores institucionales. A la luz de este último comentario, y la centralidad de todo elproblema para toda la reformna del sector público, este bien podría ser el momento paraque el Ejecutivo encuentre una manera de cortar el nudo gordiano de la inamovilidad yestabilidad de los empleados y varios derechos adquiridos. La nueva Corte ha mostradouna menor inclinación a considerar aún la ley actual como violatoria de los derechos delos empleados y tiene sus propios problemas de relación laboral. El capítulo final retomaeste tema. Como con la mayor parte del resto del sector público, un enorme impedimentopara que los insumos del Poder Judicial se correspondan con los resultados es la actuallimitación de hacer corresponder el desempeño de los empleados con su remuneración, o

hasta con su puesto.

70 Ver Hammergren (2002) y Di Federico (2004) para discusiones comparativas. Ambos trabajos sugierenproblemas enfrentados por los consejos judiciales en el resto de América Latina y Europa Occidental,respectivamente, también observando las muchas variaciones en su composición y poder. Di Federico esespecialmente crítico de los consejos controlados judicialmente (como en Italia) argumentando que reducenla responsabilidad externa. Su comparación no se extiende a la gobemabilidad de los consejos versus la dela Corte, ni tampoco dadas sus inquietudes particulares aborda el problema alternativo de la excesiva yaltamente partidaria intervención de consejos dominados por otras ramas de Gobierno. Hammergrenargumenta que la elección entre la Corte y un consejo no es un factor decisivo y que ambos puedenfuncionar, pero solo si hay un consenso más amplio sobre los fines perseguidos.

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CAPÍTULO IV: EL CONGRESO

141. El enfoque aquí está puesto predominantemente sobre el rol del Congreso en elproceso presupuestario y su significado para los programas de reforma del sector público.El análisis también cubre, en menos detalle, su impacto en el proceso más amplio decreación de políticas. Como antecedente para ambos, la discusión comienza con losfundamentos institucionales y políticos de las operaciones actuales del Congreso y lasfuerzas que motivan las acciones de sus miembros.

CONTEXTO ESTRUCTURAL, OPERACIONAL Y DE PROCESOS

142. Como el Poder Judicial, el Congreso de Paraguay recibió más responsabilidades ymayor independencia bajo la Constitución de 1992. Ha sido más exitoso, o simplementeenfrentó menos obstáculos en capitalizar ambos. Alguna vez considerado como una merainstancia de aprobación de las preferencias del Ejecutivo, el Congreso se ha convertido enun centro del poder por derecho propio, una consecuencia de un inusualmente ampliomandato legal71 y del entorno político en el que opera. El impacto de este entorno puedehacer que sea más exacto hablar del acrecentado poder de los partidos o miembros delCongreso actuando a través de, en lugar de representando, la institución per se, exceptopor supuesto en lo que respecta al interés común de mantener las prerrogativascompartidas. Como todas las legislaturas, el Congreso de Paraguay está altamnentepolitizado, sus acciones son dirigidas por las agendas partidarias, de facciones, e inclusoindividuales de sus miembros y las expectativas de sus seguidores. En un sistema dondeel padrinazgo político sigue siendo la clave del apoyo, el Congreso no es una excepción,como quedó demostrado por el uso de sus propios recursos y el impacto que ejerce sobrelos recursos destinados a otras agencias. Esto ha afectado negativamente a su capacidadpara desarrollar enfoques más técnicos para su rol, en lo que respecta al procesopresupuestario, la legislación adicional y sus otras funciones.

143. Marco legal: La organización general es la de un cuerpo bicameral compuestopor una Cámara de Diputados de 80 miembros, elegidos por 17 distritos departamentales,y un Senado de 45 miembros, elegidos nacionalmente. Las elecciones tienen lugar cadacinco años, coincidiendo con las elecciones presidenciales. No hay límites de reelección,pero el efecto combinado de las primarias internas, que aumentan el faccionalismo, y losnuevos partidos ha acrecentado la rotación en años recientes. En 1998 el 54 por ciento delos diputados fueron reelegidos. En 2003 este porcentaje cayó a 21 por ciento72 . Aunquelas elecciones son por listas partidarias cerradas, las primarias exigidas por ley y elpequeño tamaño de muchos distritos hacen factible desarrollar campañas máspersonalizadas y reducen la influencia del liderazgo del partido tanto en la composicióncomo en las acciones una vez en el Congreso. La Constitución prohíbe "mandatosimperativos," o votos ordenados por los partidos. Esto es muy importante en la cámarabaja, donde muchos de sus miembros, aunque tienen lazos formales con uno u otro

71 Las opiniones difieren especialmente con respecto al ejercicio de poderes del Congreso. Aguilera-Alfredy otros (2003. p. 34) afirman que "a pesar del carácter presidencial de la Constitución, el Presidente tieneun mandato débil en comparación con la legislatura". USAID (2004, p. 28) comentarios sobre la tendenciadel Congreso a subutilizar sus funciones de control e investigación.72 Instituto de Desarrollo, p. 7.

61

partido, están más directamente vinculados con las estructuras de poder e influencias

locales.

144. La definición constitucional de los poderes y responsabilidades del Congreso noes inusual e incluye las funciones normales de sanción de leyes, la aprobación delpresupuesto anual y cualquier modificación, la legislación impositiva, aprobación deacuerdos y tratados internacionales, el acuerdo para los nombramientos de ciertosfuncionarios claves, los procesos de destitución contra altos funcionarios, y la aprobacióno el rechazo, total o parcial, del informe anual de la Contraloría sobre las cuentas

públicas. Sin embargo, hay detalles adicionales que merecen atención:

* La capacidad del Congreso de interpretar la Constitución (en franca contradiccióncon otros artículos que reservan esa función para la Corte Suprema) y suentendimiento de que esto incluye la interpretación de cualquier ley.

* El rol del Congreso (en este caso el Senado) no solo en el nombramiento de los

Magistrados y el Fiscal General, sino su asignación de dos miembros (un diputadoy un senador) al Consejo de la Magistratura y cuatro, dos por cada Cámara alJurado de Enjuiciamiento de los Magistrados.

* Su habilidad para rechazar el veto del Ejecutivo de cualquier proyecto de ley con

una mayoría de votos y de usar el veto parcial como una segunda posibilidad deevaluar, y rechazar la aprobación, hasta porciones del proyecto de ley que no

73había sido afectado por el análisis inicial del Congreso

* Su habilidad para rechazar por el voto de dos tercios de los miembros presentes el

pedido del Ejecutivo para "tratamiento de emergencia", indicando que losproyectos de ley deben ser votados dentro de un período de cuatro meses.

* En el manejo de la propuesta de presupuesto del Ejecutivo, que el Congreso puede

rechazar en todo sólo a través de una mayoría de dos tercios en cada cámara, su

capacidad para aumentar las estimaciones de ingresos, aumentar montos a travésde créditos suplementarios, cambiar partidas dentro de y entre categorías (enteoría pero no de hecho, respetando solo la diferencia entre gastos operativos y de

inversión), y autoridad sobre detalles que abarcan hasta los salarios de cada

empleado público.

* A pesar de no tener competencias para aprobar nombramientos de miembros del

gabinete, la capacidad de ambas Cámaras de interpelarlos a ellos o a otros"funcionarios de alto nivel", y en el caso de negativa a comparecer o dé

73 La posibilidad de esta segunda revisión completa debe ser considerada por el Ejecutivo cuando

contempla un veto parcial. El riesgo no es solo teórico. Por ejemplo, en 2002, cuando el Congreso aceptó el

veto del Ejecutivo de unos pocos artículos de la Ley de Transición Económica, simultáneamente decidió

retractarse de su aprobación inicial del resto del proyecto de ley, por lo cual la ley no prosperó. En doce

años, el Ejecutivo no ha podido imponer un solo veto total, y solo ha tenido éxito con vetos parciales

cuando en el Congreso accedió a tratar el texto como "por error".

62

respuestas insatisfactorias, de recomendar su destitución por el voto de dos terciosde ambas Cámaras.

* Si bien no es un poder del Congreso, vale la pena notar que la Constitución de1992 eliminó la anterior competencia del Presidente para disolver el cuerpo yllamar a elecciones nuevamente.

145. Si bien ninguno de estos poderes, con la excepción del primero, es único deParaguay, la combinación es inusual, así como la frecuencia de su uso. La Constitución,las leyes secundarias, y sus propios estatutos proporcionan más detalles sobre laorganización y los procedimientos internos. Estos incluyen un sistema de comité ocomisiones en donde sus integrantes y sus líderes son elegidos cada año, un procesomediante el cual la ley de presupuesto es examinada primero por una comisión bicameral,luego por la Cámara de Diputados y el Senado en ese orden, volviendo a la Cámara deDiputados para la votación sobre cualquier discrepancia con la propuesta del Senado,siendo aprobado finalmente por este y la capacidad de ambas cámaras de formarcomisiones especiales de investigación, cuyos hallazgos pueden ser derivados a lasautoridades judiciales, pero no los obliga. El Congreso está en sesión por diez mesescada año, y durante sus recesos, sus funciones son llevadas a cabo por una ComisiónPermanente, también elegida anualmente.

63

Cuadro 4: Duración de los periodos de las comisiones y las legislaturas

Diputados Senadores

Legislatura Comisiones Legislatura Comisiones

2 años (dice que hasta la

Argentina 4 años 2 años 6 años próxima renovación delSenado)

Bolivia 5 años 1 año 5 años 1 año

Chile 4 años 4 años 8 años 4 años

Colombia 4 años 2 años 4 años N.A.

4 años (legislativas

Costa Rica 4 años permanentes) 1 año las Unicameralotras

Ecuador 4 años 2 años Unicameral

El Salvador 3 años Unicameral

Guatemala 4 años 1 año Unicameral

Honduras 4 años 4 años Unicameral

México 3 años 3 años 6 años 3 año!

Nicaragua 5 años 1 año Unicameral

Panamá 5 años 1 año Unicameral

Paraguay 5 años 1 año 5 años 1 año

Perú 5 años 1 año Unicameral

República Dominicana 4 años 1 año 4 años 1 año

Uruguay 5 años 5 años 5 años 5 años

USA 2 años 2 años 6 años 2 años

De la lectura del cuadro observamos que en 8 países de América Latina la duración de las Comisiones es de un año.

La justificación es que se obtiene mayor rotación en los cargos, evitando de este modo la concentración de poder y a

la vez se generan mecanismos de negociación y consensos reiterados en el corto plazo. Sin embargo esta modalidad

atenta claramente contra la profesionalización, especialidad y capacidad de los integrantes de las Comisiones.

Además obliga todos los años a dedicar tiempo, desgaste y esfuerzo de los legisladores en generar mecanismos de

alianzas, coaliciones y consensos para discutir su participación como integrante y/o directivo de alguna de las

Comisiones.

Aunque las Comisiones (Comités) del Congreso de los Estados Unidos son modificados con cada nuevo Congreso -

es decir cada dos años - las reglas internas promueven más estabilidad en su composición y menos conflicto sobre su

formación. Primero, el presidente de cada Comité viene del partido mayoritario y el segundo ("ranking") miembro

es del partido minoritario, mientras que las demás posiciones se asignan según la representación partidaria

proporcional en cada Cámara. Segundo, desde mediados del siglo XIX la designación vía el voto de cada Cámara

fue reemplazada por listas provenientes de los grupos partidarios (caucuses) de cada Cámara. Tercero, a pesar del

abandono del sistema de "seniority" en el año 1975, tienden a escoger los presidentes y los "ranking" miembros entre

los congresistas mas experimentados y también reconocen la experiencia en la selección de los demás. En efecto, la

continuidad sigue siendo tal, que en la última década han puesto límites en los términos de los presidentes de Comité.

Con el tiempo todos estos cambios han aumentado el poder de los Comités y también de los grupos partidarios

internos al Congreso.

Fuente: Elaborado por el cuadro del Banco Mundial, basado en leyes y constituciones nacionales.

64

146. Prácticas: Como es normalmente el caso, las prácticas reales representan unacombinación de mandatos legales, sistemas de incentivo informales y capacidades reales.Las 24 comisiones de la Cámara de Diputados y las 15 del Senado varían en su influenciay capacidad técnica. Dado que los miembros del Senado son generalmente los políticosmás experimentados, frecuentemente con experiencia previa en la Cámara de Diputados,sus comisiones suelen tener un enfoque más técnico de sus tareas con dos de mayor peso:la Comisión de Legislación, Codificación, Justicia y Trabajo, y la Comisión dePresupuesto. La primera, aunque en teoría limitada a las leyes de interés general, haextendido su ámbito a casi toda la legislación hasta la más inocua, y analiza el contenidosustantivo y los aspectos legales de cada proyecto de ley. La importancia de la Comisiónde Presupuesto es evidente, y sus efectos serán tratados en secciones posteriores. Laselecciones anuales de los líderes de las comisiones, de los miembros y las autoridadesque presiden cada cámara suelen reducir la continuidad de sus enfoques, sin mencionar laexperiencia de sus miembros. Las elecciones de mitad de año son acaloradamentedebatidas y en prácticamente paralizan toda otra actividad legislativa hasta que hanfinalizado.

147. Ambas Cámaras tienen amplios presupuestos, gracias al hecho de que ellosmismos deciden los niveles, y han hecho un hábito de aumentar sus pedidos iniciales.Muchos de sus fondos son destinados salarios y gastos de representación, para loslegisladores y su personal. El personal permanente asignado a cada Cámara comoadministradores o asesores de las comisiones tiene un nivel educativo razonable: 64 porciento con estudios universitarios, 27 por ciento con estudios secundarios, y 5 por cientocon solo educación primaria. Los salarios son relativamente altos. Los 303 empleadosasignados a la Cámara de Diputados y los 171 asignados al Senado tienen salarios ybeneficios promedio de 4 millones de guaraníes cada uno (como punto de comparación,el salario promedio en el Poder Ejecutivo es de 1,2 millones de guaraníes, excluyendo losgastos de representación). Cada cámara también ha contratado empleados, 446 para laCámara de Diputados y 330 para el Senado. En este caso los salarios son más bajos,promediando 1,5 millones de guaraníes, aunque muchos trabajan como asesores de lascomisiones. Dada la impresión general de que la calidad de los asesores de lascomisiones es baja, tanto la Unión Europea como el BID han financiado proyectos (en1995-96 y 1996-98, respectivamente) para brindar asistencia en la preparación de textoslegales y promover la creación de un grupo más calificado de personal técnico. Aunqueel proyecto del BID tuvo un impacto positivo sobre legislación clave (la Ley deAdministración Financiera, la Ley de Seguridad Nacional, la Ley de Salud Nacional), elpropósito más amplio no fue alcanzado por ninguno de estos Proyectos.

148. Uno de los principales problemas, y en otras acciones más específicas (por ej., elpresupuesto, como se discute más adelante), es que los legisladores necesitanrecompensar y atraer seguidores. El uso de sus propios recursos, principalmentenombramientos internos, se dedica a este fin. El valor agregado técnico es enconsecuencia de menor prioridad que el clientelismo, y el resultado es la limitada calidadde los servicios de asesoría proporcionados a las comisiones, sin mencionar la falta decontinuidad, ya que más de la mitad de los nombramientos son por un año o menos. Lospuestos de trabajos en el Congreso son, sin embargo, limitados en número, y por lo tanto

65

el Congreso debe lograr sus objetivos también por otros medios. Uno de ellos es la

iniciación y la aprobación de leyes particulares (focalizadas en individuos o

comunidades). Entre 1992 y 2003, un estudio7 4 identificó 1.710 de estas leyes, 60 por

ciento de las cuales involucraban pensiones honorarias. Si bien el estudio no incluye las

implicaciones financieras, se asume que no son importantes. El otro medio es de mayor

preocupación y financieramente más significativo. Es la formulación de legislación, a

menudo iniciada por el Ejecutivo, para favorecer a clientes especiales: grupos

empresariales, un ministerio, un individuo o empleado público. Los legisladores

regularmente intervienen menos formalmente en la selección de los empleados públicos,

y por supuesto tienen una enorme influencia en los nombramientos judiciales y la

disciplina a través de su rol en el Consejo y el Jurado. Es dificil decir si los resultados

serían más positivos con niveles mayores de disciplina partidaria, menos rotación y

facciones internas, pero la ausencia de fuertes posiciones institucionales y partidarias no

es un beneficio evidentemente. Esto puede ayudar a un Ejecutivo sin mayoría en el

Congreso, pero también impone desafortunadamente un enfoque particularista para

acumular apoyo legislativo.

149. Sobre temas donde los intereses de miembros individuales o sus clientes no son

fuertemente afectados, la política en particular puede operar a favor del Ejecutivo. Por

ejemplo, la ley que reformó la Caja Fiscal fue aprobada en tres meses (diciembre 2003),

al contrario de las expectativas, porque los argumentos a su favor (la necesidad de cerrar

el déficit) había sido favorablemente recibida por la prensa, y porque el Ejecutivo

negoció directamente con el único grupo opositor fuerte, los gremios docentes.

Posiblemente concedió más de lo necesario, pero también eliminó el principal obstáculo

para la aprobación. Por otra parte, la Ley de Adecuación Fiscal, que eliminó 42

exenciones especiales y expandió la cobertura del IVA, fue presentada como una cuestión

de urgencia, pero fue aprobada solo después de diez meses de discusión (junio 2004).

Como los sectores empresarios que se oponían al cambio tenían fuertes aliados en el

Congreso y en la prensa, el Ejecutivo retiró la propuesta inicial e inició negociaciones

con los 10 grupos económicos más importantes. Aún así solo se aprobó al eliminar la

extensión del IVA al sector agrícola, cuyos miembros son una importante fuente de

fondos para los partidos del Congreso y sus candidatos. Tales pactos de ayuda recíproca

son característicos de cualquier cuerpo legislativo. La única diferencia en Paraguay es

que rara vez son compensados por posiciones partidarias institucionales. El Congreso

puede, como una fuente informo 5, estar demasiado enfocado en su función de creación

de leyes, pero el motor es a menudo el interés particularista más que una ideología más

amplia. Esta situación queda aún más claramente demostrada en el tratamiento del

presupuesto que se desarrolla a continuación.

74 Instituto de Desarrollo (2004), p. 13.75 USAID (2004), p. 28.

66

Cuadro 5: Los Poderes Presupuestarios de Algunos Congresos sudamericanos

Un análisis inicial de la tabla abajo muestra considerable uniformidad en la región, en lo que respecta ala formulación inicial del presupuesto por parte del Ejecutivo, su habilidad para vetar la propuestamodificada del Congreso, y el potencial del Congreso para insistir con su versión. Las diferencias másgrandes residen en la capacidad adicional del Congreso de alterar la Ley de Presupuesto aprobada odetalles específicos de la propuesta inicial del Ejecutivo, y las consecuencias si el Congreso no apruebaun presupuesto dentro de plazos legales.

Desde una perspectiva comparativa, Paraguay se encuentra en el rango más alto con respecto a lospoderes del Congreso en el proceso presupuestario. Su Congreso puede modificar el presupuestoejecutivo, aún aumentando el gasto, y debe aprobar cualquier otra modificación al presupuestoaprobado que involucre aumentar el gasto. En Brasil o Perú, por ejemplo, el Ejecutivo es menosdependiente del Congreso para las modificaciones subsecuentes, y allí, como en Uruguay, el Congresono puede aumentar el gasto general o el déficit fuera de la propuesta del Ejecutivo. Cuando elCongreso de Paraguay no aprueba un presupuesto dentro de los plazos de tiempo legales, el presupuestodel año anterior entra en vigor. Esto pone más presión sobre el Ejecutivo que en sistemas donde supropio presupuesto es adoptado por defecto o una nueva debe ser presentada. La forma de presentacióndel presupuesto (es decir, el nivel de detalle y el uso de rubros o programas) no parece tener muchoimpacto en el tipo o el alcance de los cambios hechos por los cuerpos legislativos en los paísesrelevados. Excepto Chile, el nivel de detalle y el formato del presupuesto no es muy diferentes al deParaguay. Los poderes legales y los sistemas de incentivos (basados en la organización partidaria y ladinámica interna) parecen ser más importantes para dar cuenta de los resultados.

Aunque la Ley 1.535/99 (Administración Financiera) permite que el Congreso aumente el gasto, perosólo para el presupuesto de inversión, el hecho de que la Constitución no incluya esta limitación ha sidousado por el Congreso para justificar los aumentos en su ámbito operativo. Cabe observar que elimpacto del Congreso en el presupuesto está enfocado en la etapa de aprobación, es mucho más débildurante la ejecución, y es casi inexistente en términos de control. Legalmente, cualquier modificaciónaprobada por el Congreso durante la ejecución debe comenzar con una solicitud del Ejecutivo. Aunquegeneralmente son llevadas a cabo, el nivel de ejecución real promedia apenas 80 por ciento de la Ley dePresupuesto inicial. Con respecto a la evaluación y el control, el Congreso no ha utilizado susprerrogativas de manera sistemática.

Poderes Presupuestarios del Ejecutivo y el Congreso

Poder dd Ejecutivo pala Mdflcar el Ccngnoo Fn a para Alitalativas laenate definidas by la Cmstinacicn oPnspuesto Post-Sanción Cxn o Modificar Prsupuesto Legislación Presupuestaria si d C«eso no apnruba el

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Aba PE -X _ - -PE x x xx xBolivia PE X X X X XBrasil PE X X X X XChile PE X X X XParaguay PE X X X XXPerú PE X X X X X.Uiguay PE X X x x

(1) Comenzando en 1999 con la sanción de la Ley de Administración Financiera.(2) De acuerdo a LAF, solamente pueden ser aumentados los gastos para inversión.

Fuente para tabla: Alesina (1999), Rodríguez y Bonnevechi (2004).

67

POLÍTICA PRESUPUESTARIA

150. Hay una creencia común de que el principal impacto del Congreso sobre el

presupuesto es incrementar su monto total, principalmente a través de su competencia, en

parte autodefinida, de cambiar las estimaciones de ingresos. El análisis del período 2000-

2005 reveló que este impacto era un tanto menor de lo que se creía, y que ocurría en dos

partes: las modificaciones iniciales realizadas en la ley de presupuesto, que en tres de los

seis últimos años (2000-2005) de hecho dio como resultado una disminución o un

aumento marginal, y el efecto de los presupuestos suplementarios, que para los cinco

años relevantes (2005 obviamente no puede ser incluido) sí aumentó todos los

presupuestos, de un mínimo del 0,1 por ciento (2001 y 2002) a un importante 15,8 por

ciento en 2003. Significativamente, 2003 fue un año electoral y por lo tanto un imán para

gastos en proyectos destinados de tipo "pork barrel".

Tabla 5: Comparación de la Propuesta del Ejecutivo, las Modificaciones,y la Ley de Presupuesto Modificada (2000 - 2004), en millones de guaraníes

Aiío A. Propuesta del B. Ley de C. Con %Variación % Variación %VariaciónAno Ejecutivo Presupuesto Modificaciones B/A C/B C/A

2000 14.47 15.52 15.64 7.2 0.8 8.1

2001 15.24 13.79 15.35 -9.5 11.4 0.1

2002 15.11 14.79 15.30 -2.1 3.5 0.1

2003 15.75 15.55 18.24 -1.9 17.4 15.8

2004 16.84 17.11 18.90 0.6 10.5 12.2

2005 19.62 21.30 8.6

Fuentes: Estadísticas del SSEAF.

151. El Congreso tuvo un efecto aún mayor en las reasignaciones entre categorías

presupuestarias. En las mismas el Congreso comúnmente viola la aparente prohibición

de la Ley de Administración Financiera de cambiar fondos entre gastos operativos y de

capital, pero ante la falta de una restricción constitucional, no hay medios para cambiar

esta situación. Este fenómeno, en la medida en que afectó la ley de presupuesto (antes de

las últimas modificaciones) está demostrado en tres tablas, que ilustran, respectivamente,

la reasignaciones (i) entre la Administración centralizada y la descentralizada; (ii) entre

tipos de gastos; y (iii) entre Ministerios. La primera de estas tablas aparece abajo (Tabla

). Las otras dos están incluidas en el Anexo I. Significativamente, los tres años cubiertos

(2002, 2003, y 2004) son aquellos en los cuales los cambios a los niveles generales del

presupuesto fueron mínimos.

68

Tabla 6: Modificaciones del Congreso al Presupuesto del Ejecutivo,Desagregado por Agencias Clave de la Administración Central y Descentralizada

(2002-2004)

Año 2002

Proyecto PE Aprobado Diferencia Variación

Administración Central 7.148.054.393.333 7.332.411.957.782 184.357.564.449 2,6%Poder Legislativo 84.956.704.405 97.497.332.158 12.540.627.753 14,8%Poder Ejecutivo- 4.158.179.533.847 4.274.686.356.091 116.506.822.244 2,8%Poder Judicial 300.726.020.237 402.136.468.579 101.410.448.342 33,7%Contraloria General de la República 22.089.162.992 20.946.122.724 -1.143.040.268 -5,2%Tesoro Público 2.582.102.971.852 2.537.145.678.230 -44.957.293.622 -1,7%

Administración Descentralizada 7.966.406.984.101 7.462.080.723.963 -504.326.260.138 -6,3%Banca Central 249.220.693.189 227.846.883.670 -21.373.809.519 -8,6%Gobiernos Departamentales 190.191.717.442 170.383.148.600 -19.808.568.842 -10,4%Empreasas Públicas 4.734.215.579.032 4.342.417.101.985 -391.798.477.047 -8,3%Entes Autónomos y Autárquicos 263.507.240.849 233.782.176.717 -29.725.064.132 -11,3%Univesidades Nacionales 273.994.962.637 273.003.508.155 -991.454.482 -0,4%Entidades Públicas de Seguridad Social 1.125.646.708.754 1.117.130.979.454 -8.515.729.300 -0,8%Entidades Financieras Oficiales 1.129.630.082.198 1.097.516.925.382 -32.113.156.816 -2,8%

Total 15.114.461.377.434 14.794.492.681.746 -319.968.695.689 -2,1%

Año 2003

Entidad Proyecto PE Senadosil | Diferencia VariaciónAdministración Central 8.029.871.997.677 8.071.525.254.922 41.653.257.245 0,5%

Poder Legislativo 86.034.206.389 128.977.026.676 42.942.820.287 49,9%Poder Ejecutivo 4.415.982.276.916 4.940.445.481.452 524.463.204.536 11,9%Poder Judicial 507.148.228.624 426.828.950.462 -80.319.278.162 -15,8%Contraloria General de la República 24.277.457.241 27.690.204.341 3.412.747.100 14,1%Tesoro Público 2.996.429.828.507 2.547.583.591.991 -448.846.236.516 -15,0%

Administración Descentralizada 7.813.635.981.879 7.474.610.877.273 -339.025.104.606 -4,3%Banca Central 359.375.276.915 280.527.248.310 -78.848.028.605 -21,9%Gobiemos Departamentales 166.924.053.075 170.828.148.600 3.904.095.525 2,3%Empreasas Públicas 4.463.094.214.244 4.292.688.030.725 -170.406.183.519 -3,8%Entes Autónomos y Autárquicos 241.212.433.58 227.356.715.201 -13.855.718.381 -5,7%Univesidades Nacionales 288.741.310.926 278.562.829.601 -10.178.481.325 -3,5%Entidades Públicas de Seguridad Social 1.275.310.165.281 1.127.130.979.454 -148.179.185.827 -11,6%Entidades Financieras Oficiales 1.018.978.527.856 1.097.516.925.382 78.538.397.526 7,7%

Totali 15.843.607.979.566 15.646.136.132.195 -297.371.847.361 -1,9%

Año 2004

Entidad Proyecto PE Aprobado Diferencia Variación

Administración Central 8.686.384.234.346 8.716.322.050.220 29.937.815.874 0,3%Poder Legislativo 78.978.937.817 84.784.200.811 5.805.262.994 7,4%Poder Ejecutivo 4.591.743.778.649 4.811.902.994.179 220.159.215.530 4,8%Poder Judicial 422.446.049.922 437.578.035.863 15.131.985.941 3,6%Contraloria General de la República 25.129.037.372 29.479.675.584 4.350.638.212 17,3%Tesoro Público 3.568.086.430.586 3.352.577.143.783 -215.509.286.803 -6,0%

Administración Descentralizada 8.344.984.360.489 8.395.567.228.641 50.582.868.152 0,6%Banca Central 315.447.112.459 315.447.112.459 0 0.0%Gobiemos Departamentales 172.981.259.885 193.684.772.049 20.703.512.164 12,0%Empreasas Públicas 4.950.245.262.176 4.908.116.043.685 -42.129.218.491 -0,9%Entes Autónomos y Autárquicos 312.107.868.061 299.432.573.133 -12.675.294.928 4,1%Univesidades Nacionales 295.787.757.529 300.443.970.737 4.656.213.208 1,6%Entidades Públicas de Seguridad Social 1.226.654.819.703 1.226.667.143.703 12.324.000 0,0%Entidades Financieras Oficiales 1.071.760.280.676 1.151.775.612.875 80.015.332.199 7,5%

Tota l_ _ _ _ 17.031.368.694.835 17.111.889.278.861 80.520.684.026 0,5%

Fuente: Elaboración basada en datos del Hacienda y leyes presupuestarias.

69

152. Es dificil distinguir patrones en solo tres años. Sin embargo, el Congreso

consistentemente aumentó el presupuesto del Ejecutivo, y en dos de los tres años lo hizoreduciendo el presupuesto para la Administración descentralizada. Si bien el Ministerioque se benefició con los cambios varió (y frecuentemente un aumento en un año fue

seguido de una reducción en el siguiente), la autorecompensa fue siempre poderosa y losincrementos para el Congreso mismo fueron del 7 al 50 por ciento. Los recortes dentro

de la Administración descentralizada tendieron a ser generales, donde sólo los gobiernosdepartamentales o gobernaciones, y las entidades financieras recibiendo aumentos en dos

de los tres años. Es interesante que, aunque 2003 fue un año electoral, las gobernacionesexperimentaron su mayor ganancia (12 por ciento) en 2004. En la administración central,el Tesoro Público fue un permanente perdedor, con pérdidas desde el 1,7 (2002) al 15 por

ciento (2003). Las dos tablas incluidas en el Anexo agregan más detalles a estasobservaciones, sugiriendo por ejemplo que las pérdidas del Tesoro se debieron a

reducciones consistentes en partidas para la deuda pública (que junto con los salarios ylas pensiones están entre los principales ítems que maneja directamente). También es

visible en las tablas adicionales del Anexo la tendencia consistente a aumentar las

partidas para el Ministerio de Obras Públicas y para las inversiones fisicas, especialmenteen 2003, un año electoral. Dentro de la Administración Central, Hacienda e Industria y

Comercio recibieron siempre recibieron menos de lo que debían. La ausencia de patronesmás uniformes y los frecuentes y marcados cambios entre ganadores y perdedores de un

año al otro son en sí mismos reveladores, sugiriendo un enfoque relativamente ad hoc

para los reajustes en lugar de la existencia de preferencias de política a más largo plazo.

70

Figura 2: Ley de Presupuesto, Presupuesto con Modificaciones y Presupuesto "Obligado"(2000-2004) G$

20000

o 19000

n 18000

0 17000 _/

16000

15000i ;

14000

13000-

12000 1- 11000'

10000 12000 2001 2002 2003 2004

_Budget Law l Budget with Modifications Budget `Obligado`

Fuente: Cuadro del Banco Mundial sobre la base de cifras de la SSEAFy leyes presupuestarias.

153. Las tendencias globales son una cosa, pero la ejecución no es uniforme en lascategorías de gasto. La brecha entre las aprobaciones y las ejecuciones es menor en elárea de servicios personales (salarios), donde coinciden la ley de presupuesto, elpresupuesto vigente y el nivel de ejecución. Aquí el Congreso ha mostrado la tendenciade reducir levemente los montos del presupuesto del Ejecutivo y elevarlos en lasenmiendas, pero la ejecución cae levemente por debajo de los montos autorizados (Figura3).

71

Figura 3: Ley de Presupuesto, Presupuesto con Modificaciones y Presupuesto "Obligado"Servicios Personales (2000-2004*) -G$

4,500-'

4,250

4,000

=O 3,750

3,500

3,2501

3,000

2,750

2,500 4-2000 2001 2002 2003 2004

+- Budget Law -- _ Budget wth Modifications Budget Obligado'

* La información sobre gastos para 2004 no estf disponible.Fuente: Cuadro del Banco Mundial sobre la base de cifras de la SSEAFy leyes presupuestarias

154. Por el contrario, "inversión fisica" (inversiones en infraestructura) muestra el

nivel de sub-ejecución más alto. Aunque recibió incrementos vía ampliacionespresupuestarias, que fueron del 6 por ciento en 2003 al 36 por ciento en 2000, el nivel de

ejecución en esta categoría alcanza un promedio de 50 por ciento. Otras áreas quemuestran una alta variación en la ejecución, pero en direcciones inconsistentes, son lastransferencias, que cayeron 14 por ciento por debajo del monto presupuestado en 2000 ymuestran un exceso de 9 por ciento en 2003. El pago de deudas demuestra aún mayoresy menos sistemáticas oscilaciones. Con respecto a la Administración central y laAdministración descentralizada, el nivel de sub-ejecución es similar, promediando 20 y

25 por ciento respectivamente entre 2000 y 2004.

155. La explicación de esta situación se encuentra igualmente en el Congreso, elMinisterio de Hacienda y las subsecretarías y otras agencias centrales. Como se señaló en

la sección sobre la SSEAF, se supone que Hacienda es el interlocutor oficial para elpresupuesto del Ejecutivo, pero de hecho, los ministerios y las agencias descentralizadasusualmente llevan sus propuestas directamente a la legislatura, dependiendo de contactos,lealtades partidarias, y cualquier otra fuente de influencia que puedan reunir paraconvencer a los legisladores de que ajusten el presupuesto a sus requerimientos. Losindividuos también hacen sus campañas, aprovechando la habilidad del Congreso dearreglar hasta salarios individuales. Si bien esta es una importante fuente depatrimonialismo político, su efecto financiero agregado no es significativo. Su impactosobre el desempeño es otra historia. Si bien el Congreso puede aumentar los salarios y lo

72

hace para categorías o posiciones específicas, también está limitado en su competenciapara hacer recortes en esta área. De ahí la consistencia entre las solicitudes del Ejecutivoy lo que se aprueba. Más aún, como los salarios, al igual que las pensiones y los pagos dedeudas, son afrontados directamente con recursos del Tesoro y tienen prioridad acordada,a diferencia de otras áreas, recibirán el pago completo. El problema con el resto es que,aunque el Congreso pueda autorizar aumentos, los gastos dependen de los fondos que elTesoro desembolsa (el plan de caja), de los recursos que puedan generar las agencias através de sus recursos institucionales, y la deuda flotante.

156. Esta dinámica parece más riesgosa de lo que es, aunque finalmente no alienta unaasignación de recursos racional y priorizada. El Congreso (o más exactamente, losmiembros individuales o lo bloques) aumenta presupuestos para complacer a variosgrupos de seguidores, hace recortes para aquellos que desea castigar o donde no hayninguna ventaja para ningún miembro, y justifica los incrementos resultantes por mediode sus estimaciones de los ingresos totales modificadas. El Senado y la Cámara deDiputados tienen su propia oportunidad para realizar estas acciones, aunque el Senadotiende a tener la mayor influencia en las partidas finales y generalmente es másconsistente con la propuesta del Ejecutivo que con la de la Cámara de Diputados. Lacomisión bicameral, que hace el primer tratamiento del presupuesto, es generalmentepercibida como de poca importancia, de manera que otros cambios son negociados dentrode las cámaras, entre ellas y los actores interesados, y eventualmente, si haydiscrepancias, por un voto final en la Cámara de Senadores. Por lo general la ComisiónBicameral procede a un primer "recorte" de los gastos que considera no prioritarios, conlo cuál genera una "bolsa" para reasignar los gastos que considera "prioritarios". Elproblema es que la bolsa se queda siempre corta y entonces hay que aumentar losingresos para financiar los incrementos. El factor determinante, sin embargo, son losverdaderos fondos disponibles (lo que el Tesoro desembolsa, y para las agencias confondos institucionales aquellos que ellos mismos generan) más el monto que las agenciasestán dispuestas a arriesgar comprometer en exceso (la deuda flotante).

LA VISIÓN INTERNA

157. Antes de comenzar con el análisis final, esta sección examina otra fuente deinformación, una pequeña encuesta conducida junto con la IGR, donde se requiere a loslegisladores cómo ellos evalúan su propio desempeño y sus problemas. Esta no fue unamuestra representativa o aleatoria, ya que se restringió a 8 diputados y 6 senadoresquienes accedieron a participar. Sin embargo, suma una perspectiva más sobre lasituación.

158. En primer lugar, todos coincidieronl en que habían problemas, aunque no creíanque una enmienda constitucional fuese necesaria para resolverlos, y no sentían que losactuales poderes del Congreso fueran excesivos. De hecho, varios opinaron que elCongreso debería tener un rol mayor, especialmente para determinar el presupuesto ymonitorear su ejecución. En segundo lugar, entre los factores citados que impiden sudesempeño, los mencionados más a menudo fueron lo siguientes: infraestructuratecnológica inadecuada, recursos humanos con poca preparación, leyes desactualizadas,sistemas ineficientes para elegir los miembros y líderes de las comisiones, legisladores

73

poco preparados, y falta de apoyo técnico-administrativo. Los entrevistados también

observaron que los diputados, por la forma en que son seleccionados (pequeños distritos,

primarias internas), tenían que poner cuidado especial en mantener buenas relaciones con

sus principales votantes. Es interesante la percepción de que los líderes de partido tiene

levemente menos impacto sobre los votos que el Ejecutivo, ya que el 68 por ciento citó

una gran influencia de los primeros, y 78 por ciento para el segundo.

159. En tercer lugar, a pesar de la necesidad percibida de más equipos y mejores

asesores (y de admitir que la mayoría de estos últimos deben sus nombramientos a

favores políticos), la conclusión obvia, que esto fue el resultado de las propias prioridades

del Congreso, nunca fue mencionada. En cambio, el reclamo fue por presupuestos más

altos, más asistencia de donantes, y capacitación para el personal. Hubo acuerdo sobre

que el sistema para seleccionar los miembros y líderes de las comisiones fue una fuente

de problemas, especialmente como resultado de las elecciones anuales. Aunque los

líderes de cada cámara creían que habían efectuado mejoras en su administración, otros

afirmaron que el apoyo administrativo es pobre. Nuevamente, contar con más tecnología

fue la recomendación más frecuente.

160. Con respecto a su rol en el proceso presupuestario, los entrevistados sintieron que

su participación en el mismo era insuficiente, pero principalmente porque el Ejecutivo les

provee información inadecuada. Sugirieron que los cambios efectuados al presupuesto

vienen de miembros individuales, y que esto ocurrió porque las cámaras carecen de la

competencia o la información para tratar el documento desde un punto de vista más

holístico. Las evaluaciones ex-post fueron descritas como "absolutamente rituales." La

evaluación de los participantes en la encuesta sobre el grado de corrupción interna fue de

6,5 sobre una escala de 1-10 (diez representa el grado más alto), y atribuyeron la

corrupción actual a la cultura general. Una visión popular de la corrupción aún peor se

atribuyó a la información de baja calidad. Finalmente, la siguiente tabla muestra la

evaluación de los entrevistados sobre sus relaciones con otras entidades del Gobierno.

(Si bien no está incluida, su evaluación de los grupos de la sociedad civil fue

generalmente crítica):

74

Tabla 7: Evaluación de una Muestra de Legisladores sobre sus Relacionescon otras Agencias del Gobierno

Muy buena Buena Nornal Pobre

Otra Cámara 92% 8%

Presidencia 42% 25% 25% 8%

M. Hacienda 16% 24% 60%

M. Salud 24% 24% 44% 8%

M. Educación 34% 24% 42%

Empresas Estatales 16% 33% 17% 34%

Contraloría 15% 70% 15%

Poder Judicial 50% 18% 16% 16%

Ministerio Público 7 6 8% 32% 16% 44%

Municipios 92% 8%

Fuente: Encuesta del Banco Mundial.

ANÁLISIS Y RECOMENDACIONES

161. La auto-evaluación del Congreso no es inesperada, y probablemente sería similaren el Poder Judicial, y muchas otras entidades públicas. Las motivaciones políticas y suimpacto negativo no son ignorados, pero tampoco son enfatizados. Sin embargo, aún ensistemas menos patrimoniales, las legislaturas siempre operan sobre la base de favores asus seguidores y a aquellos que financian sus campanas. El punto es no eliminarlo, perocontrarrestarlo con la consideración de temas más amplios y de disparidades de losservicios públicos. Parte de la solución implica proveer las herramientas necesarias. Porsupuesto, el Congreso de Paraguay ha privilegiado otro uso de sus recursos. Dadas estasprioridades, es válido preguntar si, en el caso de ser provistos por otras fuentes (donantes)tales recursos serían usados para los fines pretendidos. La experiencia del Poder Judicialno es prometedora, aunque aquí los donantes deben aceptar parte de la culpa dadas susestrategias equivocadas.

162. Cambiar la lógica de las acciones del Congreso es dificil, y modificar la situaciónde Paraguay requerirá algunas modificaciones legales y constitucionales específicas7 7.Hay formas, sin embargo, de limitar su impacto, que van desde reservar una ciertaporción del presupuesto para "servicios a clientes" a alentar un mayor acuerdo dentro delEjecutivo sobre sus propias prioridades. Esto sugiere un enfoque de tres frentes para losproblemas subyacentes:

76 Las pobres calificaciones aquí pueden estar estrechamente relacionadas con esfuerzos para destituir alFiscal General.77 Esto podría incluir cambios a alguna legislación sobre operaciones partidarias, sobre el procesopresupuestario (quizás dándole mayor importancia a la comisión bilateral) y que las selecciones internas delos miembros de las comisiones y las autoridades de las cámaras sean menos frecuentes.

75

* Los esfuerzos del Ejecutivo para establecer prioridades globales, especialmente al

nivel del Gabinete, y así eliminar algo del potencial de que las agencias negociencon el Congreso individualmente. Esto debería combinarse con mejoras en la

calidad de la información que Hacienda le brinda al Congreso para guiar sus

deliberaciones sobre el presupuesto. A pesar de las percepciones del Congresosobre el rol predominante del Ejecutivo en la configuración de sus propias

decisiones, es evidente que la falta de un frente unificado y el enorme potencial

para que agencias e individuos hagan lobby con la legislatura directamente, son

una importante causa de las cambios que el Ejecutivo más tarde critica.

* Asistir al Congreso en su trabajo para cambiar las reglas de operación interna,incluyendo: (i) el cambio de las elecciones anuales de todas las comisiones y

autoridades (que no requiere una modificación o reinterpretación constitucional);(ii) hacer una reingeniería de los sistemas administrativos internos; (iii) el diseñode un mejor uso de los recursos tecnológicos existentes; y (iv) el desarrollo decriterios para nombrar y distribuir los recursos humanos para que aún si es

seleccionado políticamente en parte, tenga las calificaciones necesarias y haga sutrabajo de forma apropiada. Este último tema podría ser resuelto reservandoalgunos nombramientos para los miembros individuales, y dejando el resto para

un comité de selección que trabaje con criterios basados en el mérito.

* Condicionando al acuerdo sobre el segundo conjunto de cambios, asistencia de

donantes para proveer el equipamiento deseado, y capacitación y otros tipos de

apoyo técnico. Es dudoso que simplemente el proporcionar recursos pueda hacermucho por sí mismo. Por lo tanto, los donantes deberán estar más enfocados consu asistencia, requiriendo que sea vinculada a metas de desempeño concretas.

163. La encuesta y entrevistas menos sistemáticas sugieren que hay interés entre

algunos miembros del Congreso en mejorar su desempeño e imagen, así como ideas

sobre cómo esto podría llevarse a cabo. La pregunta es si aquellos que tienen este interés

reconocen y tienen el poder suficiente para insistir en que solo tener mejores recursos

humanos y herramientas informáticas no es suficiente; que también deben ser utilizadas.

La probabilidad de que esto ocurra aumentará si se pueden implementar ciertos cambios

internos, más específicamente aquellos incluidos en los dos puntos anteriores. Esto

constituye más que una demostración de voluntad política; también le da unaconfiguración formal y estatus legal al nuevo orden de trabajo. La otra cara de la moneda

es un cambio en las prácticas del Ejecutivo, que en si mismo podría ayudar al Congreso a

hacer sus propias reformas. Aquí el Ejecutivo necesita establecer sus propias prioridades,disciplinar a sus miembros para que las respeten y proporcionar más y mejor informaciónal Congreso. Aunque el Congreso la use o no en un principio, este paso podría ayudar a

mejorar las relaciones con Hacienda en particular. Nadie, en ninguna parte, va a convertira la legislatura en un cuerpo altamente técnico, ya que por diseño se supone que debe dar

mayor respuesta a una variedad de fuerzas externas. La meta no es entonces eliminar

esta característica, sino darle una perspectiva más global. La alternativa, reducir el poderdel Congreso en la configuración del presupuesto y otra legislación, probablemente no

esa factible bajo el entorno político actual (de hecho, como se observó, los legisladores

76

aún quieren más poder). Por lo tanto, a través de una combinación de los tres conjuntosde medidas antes mencionados, y con la cooperación de varias partes (no solo elCongreso), los objetivos inmediatos son proveer el espacio y la oportunidad para unmejor análisis de las leyes, más técnico, y reducir las oportunidades de individuos yorganizaciones específicas de capturar el proceso legislativo.

Cuadro 6: Planes y Actividades Recientemente Elaborados por el Congresopara Mejorar el Desempeño Institucional

Los miembros del Congreso son muy concientes de las críticas dirigidas a ellos por los miembrosde otras entidades estatales y por el público en general. Los líderes de la institución, encolaboración con otros miembros, hán empezado a tomar seriamente la idea de mejorar su imageny la producción legislativa. Las perspectivas de las dos cámaras son algo diferentes. Como elPresidente del Congreso es también Senador, sus ideas reflejan la visión de la institución toda ytambién la de su Cámara. Durante su período (recién terminado) el Presidente priorizó elfortalecimiento institucional, un énfasis sobre mejoras en la función legislativa, y en las relacionescon otras agencias gubernamentales como también con las asambleas de otros países. Aunque lamayor parte de sus propuestas específicas quedaron para implantarse, incluyeron avances en lainformatización de las oficinas de los congresistas, la creación de una biblioteca virtual con lalegislación comparada, la profesionalización de las comisiones, el fortalecimiento de la oficina deprensa, mejores contactos con el público, y mejoras a la página web. El Presidente de la Cámarade Diputados tenía propuestas parecidas pero puso más énfasis en mejorar las relaciones con lasgobernaciones, especialmente en cuanto a aumentar su rol en la selección de proyectos deinversión. Ambos lideres hicieron hincapié en fortalecer el rol del Congreso en la formulación delPresupuesto General de la Nación, sugiriendo que las funciones de control y evaluación requeríandesarrollarse mucho más, y que dado el corto tiempo que el Congreso tiene para revisar elPresupuesto Ejecutivo, urge promover mecanismos para aumentar la capacidad técnica de susmiembros y asesores. Los líderes del Congreso están buscando financiamiento y asistencia técnicaexternas para apoyar sus propuestas.

77

CAPÍTULO V: CONCLUSIONES

164. El IGR comenzó con el argumento de que el inadecuado desempeño de la

gobernabilidad es el resultado de patrones institucionales que emergen del desarrollo

histórico del país, que es el producto de lo que otros autores han llamado un estado

privatizado, dominado por partidos predatorios. Esta tesis no es nueva, y se nutre del

análisis ya realizado y publicado por observadores paraguayos y extranjeros. El IGR

también coincide con ellos en sostener que este estilo tradicional de ejercicio de la

política no ha desaparecido y de hecho en su forma actual crea algunos impedimentos

adicionales a los esfuerzos por romper con el camino de dependencias y círculos viciosos

que generan. La movilización y las divisiones políticas dentro del partido tradicional

dominante han aumentado el número de jugadores de veto así como los intereses a ser

atendidos. Más aún, algunos cambios constitucionales y legales, probablemente bien

intencionados pero efectuados o diseñados en momentos poco oportunos, han creado más

puntos de veto que los jugadores pueden activar para obstruir el cambio. El nuevo y

valioso énfasis de operar bajo un estado de derecho limita así la habilidad de los

reformadores contemporáneos de usar atajos expeditivos favorecidos por regímenes

anteriores.

AGENDA A CORTO PLAZO ESPECÍFICA PARA AGENCIAS

165. El IGR no ha intentado elaborar sobre las generalidades de este escenario ya que

ha sido ampliamente discutido por otras fuentes. Al contrario, cambio, se ha enfocado en

las implicaciones para los tres casos institucionales, especialmente con respecto al

impacto de las estructuras existentes, la dotación de recursos, las actitudes y las prácticas

diseñadas para otra lógica y que actualmente dan como resultado niveles más bajos de

desempeño (así como también, por supuesto, se prestan para el tradicional

comportamiento de búsqueda de renta). Esto se llevó a cabo con la creencia de que

algunos de estos elementos institucionales pueden ser modificado a nivel de las agencias

y por lo tanto el sistema puede ser cambiado desde adentro. "Desde el interior" es un

concepto relativo. Lo que se quiere decir, y ha sido destacado, es que el liderazgo

organizacional, un vez que ha reconocido los defectos del producto, identificado sus

causas inmediatas, y definido mejoras específicas (por ej., más recaudación impositiva,

procesamiento más rápido de casos de pensión, menor deuda flotante o gasto con déficit,

ejecución de los presupuestos aprobados según prioridades globales) puede hacer

reingeniería y racionalizar los procedimientos internos y la distribución de los recursos

para efectuar las mejoras. Las recomendaciones específicas pueden parecer

"tecnocráticas", pero están diseñadas para influenciar los sistemas de incentivos, reducir

las oportunidades de buscar "renta", y alentar a los gerentes a hacer un seguimiento del

desempeño dándoles la competencia para hacerlo. Tales estrategias internas pueden no

maximizar los retornos de los recursos. Deberían mejorarlos, y en muchos casos de

manera que los observadores externos puedan apreciarlo. La apreciación externa es

importante porque la tolerancia para modificar los procesos internos (y para los costos

que impone sobre los beneficiarios de los arreglos actuales) dependerá de la construcciónde grupos de apoyo que considerarán que esto vale la pena. El valor de crear un sistema

para monitorear el flujo del proceso no significa nada en abstracto; se torna significativo

78

cuando es visto como lo que causa demandas de que sea llevado a cabo más rápidamentey sin la necesidad de entregar dinero para acelerarlo.

166. El Congreso, en este sentido, es la más dificil de abordar de las tres ramas degobierno. Sus problemas tienen el mayor impacto en operaciones externas a él y por lotanto dificil de medir en términos de "meta propia". Sin embargo, un uso más eficiente desus propios recursos, un análisis más holístico del presupuesto, y hasta una imagenexterna mejorada podría ser suficientes. El Congreso puede querer más información delEjecutivo para hacer su trabajo mejor. El público puede estar menos impresionado poresta medida que por cualquier impacto sobre la mayor transparencia del Congreso y lamejor articulación de su valor agregado. Una manera de demostrar el progreso sería laparticipación del Congreso en discusiones públicas con el Ejecutivo sobre la base para loscambios que introduce y sus implicaciones para las metas de desarrollo nacional.

167. Para Hacienda, como sector representativo de los problemas que enfrenta elEjecutivo en su totalidad, y el Poder Judicial, el énfasis primario está puesto en introducirel concepto de gerenciamiento estratégico y de hacer cambios internos alineados con él(esto también es relevante para el Congreso, pero, como es obvio, de forma menos ampliadados su diseño y funciones). La cuestión es reemplazar el control arbitrario de arribahacia abajo (desde la Presidencia), que ya no es funcional ni deseable, por un controlefectivo, que establezca una dirección, y por el monitoreo de los productos y/o resultadosa cargo de los líderes de las organizaciones mismas. Como en Paraguay lasorganizaciones no evolucionaron con este fin, la conversión requerirá algunareestructuración interna (pero no una macro-reorganización), mejor recolección y uso dela información, la introducción de sistemas de seguimiento de los procedimientosinternos y del desempeño de los empleados, establecer metas de producto a nivel sub-organizacional (inclusive para empleados individuales), y una simplificación yracionalización de los procedimientos. Dada la masa de cambios potenciales, esteproceso se estructura mejor en torno de objetivos de producto para cada organización ysus partes componentes. De otra forma no habrá una manera clara de establecerprioridades y posiblemente surjan reformas inconsistentes. Por ejemplo, en Tributación,el objetivo de aumentar los ingresos generales debería tomar precedencia sobre losaumentos en los retornos de partes individuales para asegurar una distribución defunciones más eficiente y una adecuada cooperación y adecuado intercambio deinformación. Tanto en Hacienda como en la Corte esto significa la designación de uncuerpo responsable del monitoreo y la coordinación del cambio, y probablementeimplique es establecimiento de una oficina o funcionario para asistir a la autoridadmáxima (el Ministro o la Corte) en la toma de decisiones- sobre la política de cambio.

168. A pesar del argumento general en contra del cambio legal, hay algunas enmiendasconstitucionales que podrían ayudar: cambios a la composición y mandatos del Consejode la magistratura y Magistratdos; una disposición para que el Fiscal General, y no laCorte Suprema, haga la selección final de los fiscales; modificación de la disposición deelecciones anuales para los comités del Congreso y autoridades, entre otros. Sin embargo,hay enmiendas menos críticas, y que no requerirían una Asamblea Constitucional,especialmente dadas las otras, menos positivas enmiendas que podrían resultar. El Bancoha también identificado áreas donde un mayor número de personal, otros recursos, o

79

mandatos más amplios serían deseables, pero nuevamente, son cuestiones de detalle y si

no son llevadas a cabo no se haría un gran daño. Afortunadamente, muchos de estos

detalles contraproducentes no tienen un fundamento legal y en la actualidad son apoyados

principalmente por la inercia, por ejemplo, las múltiples instancias de aprobación, la falta

de seguimiento del procesamiento de los documentos o el énfasis de las unidades de

auditoría interna de Hacienda en la conformidad legal. A diferencia del sistema de

recursos humanos (ver abajo), los reajustes focalizados en estas áreas, no es probable que

generen oposición política, o si lo hacen, tendrán impactos menores porque afectan los

intereses de grupos mucho menores.

AGENDA A MEDIANO PLAZO

169. Para que el cambio sea efectivo también deberá cruzar las fronteras institucionales

y finalmente abordar algunos problemas comunes importantes. El más significativo de

ellos es, sin duda, el de los Recursos Humanos. La decisión de dar a los empleados

públicos la propiedad de los cargos y derechos relacionados antes de reformar su sistema

de nombramiento y evaluar la lista de empleados actuales fue un impedimento

estratégico, pero ya está hecho. Ahora sirve como una lección de precaución para otros

que están contemplando cambios similares. Más aún, el modelo adoptado está un tanto

desactualizado y no es enteramente consistente con otras reformas que se persiguen. La

estabilidad permanente, en rango, posición o en teoría, sigue siendo importante como un

medio para proteger a los empleados de las represalias políticas. Sin embargo, también

protege a aquellos que, como dice el dicho, deciden jubilarse en el puesto. A este

respecto, el modelo clásico de servicio civil está en conflicto con el énfasis actual en los

resultados (Cuadro 6). Se puede demostrar que es contraproducente cuando está

simplemente anexado a un sistema de clientelismo político. Paraguay no está equipado

para una gestión por resultados y, de hecho aún no ha determinado qué recursos humanos

necesita, dónde o cómo seleccionarlos. Un enfoque razonable sería introducir legislación

(la nueva ley de servicio civil o si fuese necesario, una enmienda constitucional) para

facilitar la remoción de empleados con causa, por no contar con suficientes capacidades,

o porque sus trabajos no se necesitan; hacer alguna disposición para igualar los

reembolsos con el desempeño y permitir el movimiento hacia escalas salariales

uniformes.

170. De hecho, una enmienda constitucional o una muy limitada ley serían preferibles,

ya que el país necesita tiempo para decidir cómo determinará sus patrones de dotación de

personal, salarios, y los criterios de selección antes de tratar de formalizar esto

legalmente. Si Paraguay decide adoptar una ley general, sería recomendable permitir una

adopción incremental, por agencia o por función (personal para el presupuesto o para

contrataciones) para que no se vea amenazada en una situación sin salida78. Dados los

varios intereses creados (que van desde los empleados mismos hasta sus patrones

políticos) y las probabilidades de que el Congreso haga mayores modificaciones, se

recomienda un cambio focalizado más que global, aprovechando que la Corte Suprema

actual es más cautelosa. Parte de los cambios, como ha sido sugerido por el Banco en

7 Shepherd (2003) de hecho recomienda un enfoque incremental para la reforma del servicio civil, notando

que las reformas globales generalmente han fracasado en toda la región.

80

otros estudios 79, podría simplemente reconocer grupos de empleados que seguiránestando nombrados "políticamente", abriendo el camino para nombramientos por méritopara el resto.

79 Ver Banco Mundial (2001). Bolivia, el país tratado, enfrenta una situación similar en su dependencia departidos en el control del empleo público como medio para acumular apoyo. Dado que nadie creía que elsistema podría ser abandonado inmediatamente, las recomendaciones del Banco fueron limitar el númerode nombramientos sujetos a cualquier tipo de cuota política y tratar de introducir criterios de mérito aúnallí, aunque solo en un nivel secundario.

81

Cuadro 7: Reformas del Servicio Civil

Los recursos humanos pueden ser el corazón del desempeño del sector público, pero un medio satisfactorio de

manejarlos frente a las necesidades contemporáneas sigue siendo un desafio universal. El clásico servicio civil de

carrera, en su versión anglosajona o continental, protege a los empleados públicos de la interferencia política en su

contratación, promoción y despido. Sin embargo, es dificil reconciliarlo con el nuevo énfasis en los resultados o

con las a menudo rápidamente cambiantes necesidades de las organizaciones del sector público. Más aún, su

adopción en América Latina ha sido generalmente parcial y defectuosa. Los nombramientos por mérito y las

descripciones de trabajo estandarizadas y los esquemas salariales son menos frecuentemente honrados que la

suposición de que una vez en sus puestos, los empleados públicos pueden quedarse en ellos para siempre. El

movimiento hacia contratos por tiempo indeterminado, promovidos por la escuela de la Nueva Gestión Pública

(NPM) en Australia, Nueva Zelanda, y ahora en los Estados Unidos, ha sido criticada por implementaciones

similarmente defectuosas. Si bien es conceptualmente atractivo, en la práctica, los sistemas de evaluación

imperfectos, la limitada capacidad para definir las necesidades de las agencias (y por lo tanto de contratar al

empleado correcto), y el menor atractivo del empleo sin tenencia juegan en su contra. Los buenos empleados

pueden estar más dispuestos a emigrar al sector privado con sus mayores salarios, menores regulaciones, y

estándares de evaluación más claros. Además, el sistema juega en contra de que los empleados se sientan atraídos a

sumergirse en procedimientos gubernamentales, que nos son transferibles a otros trabajos. Hay una preferencia

emergente por un sistema mixto: un núcleo de empleados permanentes, un gran número de personal contratado, y

una medida de tercerización2 Sin embargo, un sistema conceptualmente atractivo enfrenta muchos obstáculos

prácticos.Otro problema es cómo hacer una transición a cualquier sistema nuevo que se quiera en vista de los obstáculos

políticos y legales. Doce años después de su introducción, el servicio de carrera federal de Argentina incorpora solo

un cuarto de los empleados civiles; aquellos que trabajan bajo contratos colectivos o estabilidad ya garantizada

prefirieron no hacer el cambio. Los recortes en la fuerza laboral, intentados en la década de 1990, a menudo

ocurrieron sin atención sistemática a quién debería ir y quién debería quedarse. Se dice que los retiros voluntarios

para reducir el empleo general y dar lugar a nuevos trabajadores (por ej., Perú) se han llevado a aquellos con

destrezas competitivas en el mercado. También son costosos. Uruguay, que parece ser una excepción a la regla,

redujo el número de empleados públicos un 10 por ciento y alega ahorros anuales de $34 millones3 Sin embargo,

los cálculos no incluyen las pensiones pagadas a los que optaron por la jubilación anticipada. El enfoque de enclave

- el desarrollo de una fuerza laboral contratada con menos garantías pero salarios más altos - ha funcionado por un

tiempo en agencias aisladas (nuevamente Perú en la década de 1990 es un ejemplo), pero es criticado por su al

parecer inevitable contagio de politización y patrocinio político y por abandonar al resto de la fuerza laboral a

salarios bajos e incentivos aún menores. Los cambios en el liderazgo político también presentan problemas. El uso

relativamente exitoso por parte de Brasil de nombramientos para puestos altos mejor pagos y sin tenencia funcionó

durante la administración de Cardoso4 pero es criticado por un menor énfasis en el mérito bajo el Partido Laboral.

Méjico, que no tiene un servicio civil federal, se manejó bien durante las últimas décadas de predominio del PRI

porque los empleados talentosos fueron valorados por ministerios más técnicos. Con un nuevo partido en el poder,

la vieja "red del mérito" no se ha sostenido bien.

'Shepherd (2003).2 Shepherd (2003).3 Bhansali (2004).

4 Shepherd (2003).

82

171. Incluso la agenda presentada aquí es demasiado ambiciosa para que la maneje un"campeón" de la reforma. Por lo tanto su adopción y efectiva implementacióndependerán de una coalición de reformadores dentro del liderazgo de las variasinstituciones. Afortunadamente, la autoridad máxima, el Presidente del país, hadeclarado su dedicación a mejorar la situación. Su continuo apoyo será esencial paraprogresar. Sin embargo, su operacionalización dependerá de la habilidad de los líderesorganizacionales para desarrollar sus propios programas y a su vez construir sus propiascoaliciones intra-institucionales para llevarlas a cabo. Aquí el concepto degerenciamiento del cambio se toma extremadamente importante. Si bien muchas de lasrecomendaciones involucran maneras de modificar los incentivos desde arriba haciaabajo, el proceso se facilitará si los miembros de las organizaciones internalizan susobjetivos. Para que esto ocurra, debe haber más énfasis en una comunicación interna dedos vías, mayores oportunidades de participación en los ejercicios de planificación, ymayor receptividad al feedback de los empleados. El equipo del Banco quedóimpresionado por la falta de conocimiento sobre la reforma que los empleados de nivelmás bajo revelaron durante las entrevistas, tanto en el Ministerio como en el PoderJudicial. No se puede decir lo mismo del Congreso porque aún no tiene un plan dereforma consolidado. Los cambios buscados van más allá de la simple conformidad conlas nuevas reglas hacia una habilidad para reconocer y aplicar sus principios subyacentesen situaciones nuevas. Es evidente que tanto la Corte como el Ministerio son conscientesdel problema y están dando pasos para resolverlo, pero pueden no estar haciendosuficiente. La participación y la comunicación no son simplemente metas por si mismas,sino importantes herramientas para lograr el cambio institucional (Cuadro 8).

172. El enfoque organizacional del informe ha desviado la atención de diversosobjetivos transversales y de mediano plazo adicionales. El primero de ellos es lanecesidad de coordinación a nivel inter-organizacional. El mejor ejemplo es la necesidadde que el Ejecutivo ponga mayor énfasis en el establecimiento y cumplimiento de susprioridades globales para asegurar un rol constructivo del Congreso en el procesopresupuestario. Del mismo modo, la renuencia del Poder Judicial a automanejarse deforma efectiva podría ser abordada a través de acciones apropiadas de las otras ramas, no,es preciso destacar, como intrusiones en la independencia judicial, sino como laarticulación de demandas sociales por un mejor desempeño. Reducir la impunidad,especialmente en casos de corrupción, requerirá planificación interinstitucional y entrelas ramas de gobierno. El término francés "la chaine penale" (la cadena criminal) ofreceuna buena manera de conceptualizar el desafio. Si bien se aplica solo a la justiciacriminal, vale la pena extender el concepto subyacente a otros problemas como mejorar eldiseño y la ejecución presupuestaria (que no puede concretarse plenamente solo conmedidas limitadas a Hacienda), priorizando los gastos de inversión, o reduciendo lasirregularidades en las contrataciones.

173. Estos comentarios plantean un segundo problema, que es la necesidad dedefiniciones más claras y posiblemente algunos reajustes al equilibrio de poderesexistente. Este es un proyecto a más largo plazo, pero los costos inmediatos son muyaltos. Las incursiones del Ejecutivo y el Legislativo en las operaciones judiciales, algunas

83

Cuadro 8: Gestión del Cambio

La gestión del cambio es la última versión de un concepto que ha sido formalmente estudiado por décadas

y practicado por cientos sino miles de años. En su forma más básica, representa la idea de que modificar

cómo una persona, organización o un sistema entero opera, depende de más que simplemente pedirles a

las personas que actúen de manera diferente. En regímenes autoritarios más tradicionales, el resto a

menudo implicaba usar la fuerza para respaldar las órdenes. Sin embargo, la cultura contemporánea y la

naturaleza de los cambios buscan un enfoque diferente hoy.

Este informe ya ha sugerido los numerosos obstáculos institucionales y políticos que se oponen al cambio

a nivel de las agencias, e hizo hincapié en que la mera imposición de una nueva ley o plan no garantiza

que los empleados y ciudadanos responderán de la forma deseada o que lo hagan en alguna medida. Esto

es especialmente cierto para los tipos de cambios de comportamiento complejos discutidos aquí. Es mucho

más fácil, dada la suficiente autoridad, eliminar subsidios, despedir al 10 por ciento de la fuerza laboral, o

elevar las tasas de interés que aumentar la cooperación entre entidades independientes, aumentar la

productividad, o asegurar que la información que guía sus trabajos es recabada, analizada, y usada. Dicho

esto, solo cabe mencionar que el cambio exitoso de cualquier tipo depende de la inherente calidad del

plan, ley o estrategia. Una reducción de la fuerza laboral generalmente sí disminuye, si bien

temporalmente, los fondos destinados a salarios, pero rara vez produce mejoras en la calidad y la cantidad

de los servicios. Los cambios por única vez son a menudo fácilmente revertidos en cuanto son puestos en

marcha, y sus impactos tienden a ser limitados, aunque contundentes. Muchos beneficios hacia abajo

predichos nunca se materializaron, porque requirieron cambios adicionales complejos (por ej., la creación

de agencias regulatorias independientes que funcionaran bien), o porque los proponentes ignoraron

resultados potenciales (por ej., la captura de empresas privatizadas).

Además de objetivos realistas y un buen plan básico, efectuar cambios complejos requiere conseguir que

una serie de agentes modifiquen una serie de comportamientos. Esto puede lograrse a través de reglas y

sanciones efectivas por incumplimiento. Sin embargo, a medida que los sistemas de acciones se vuelven

más complejos, intentar regular cada paso puedo producir parálisis y alentar que se eviten las reglas, aún

por parte de aquellos que simplemente quieren hacer su trabajo. El giro hacia la gestión por resultados

intenta escapar ese dilema al recompensar a los trabajadores por lo que producen, no por cómo lo hacen.

El lado negativo es el enfoque a menudo limitado y el hecho de que en las agencias públicas suele

importar cómo se hacen las cosas. Todos estos métodos tienen su lugar, pero el enfoque de la gestión del

cambio suma a ellos un énfasis en el uso de la comunicación de doble vía y una más amplia participación

como formas de inducir al personal a adoptar los objetivos como propios y de incorporar a los clientes

externos como socios en y monitores del proceso. Tales metodologías son útiles en todas partes, pero son

críticas para superar la oposición basada en intereses. Tal vez pongan demasiado énfasis en el potencial

para el consenso; algunos conflictos no pueden ser reconciliados. Sí son útiles para captar atención hacia

el rol de los grupos de apoyo internos y externos para sostener la reforma.

Los esfuerzos exitosos generalmente involucran una estrategia mixta. Las reformas a la policía de Nueva

York y otras en los Estados Unidos en la década de 1990 combinaron un enfoque en los resultados (las

tasas criminales) con mayor participación de la comunidad y una campaña contra la corrupción interna.

Las reformas de Ecuador y Perú a sus agencias impositivas reemplazaron a la mayoría del personal,

empleando un enfoque sobre resultados y creación de equipos, y difundieron pública y ampliamente sus

esfuerzos y avances. La participación de los clientes en la toma de decisiones ha sido un importante

elemento en la reforma de los consejos escolares de Chicago, en programas de salud pública de Perú, y en

experimentos brasileros con el presupuesto municipal. La continuidad del éxito también requiere

monitorear el progreso y una voluntad de cambiar metodologías cuando dejan de funcionar o cuando un

mayor apoyo abre las puertas para medidas más radicales.

Fuente: Cuadro del Banco Mundial.

84

apoyadas por la ley y otras claramente fruto del exceso de poder, imponen un riesgo realpara mantener un nivel suficiente de independencia judicial. Esto se ha transformadomás que una cuestión de responsabilidad horizontal y amenaza la capacidad del PoderJudicial de efectuar reformas internas El equilibrio Ejecutivo-Legislativo es tambiénprecario aunque en cualquier momento dado es dificil decir quién tiene la voz de mando.Aquí el problema es menos una reducción permanente de la independencia que lastendencias periódicas de cada rama de cruzar las fronteras de la otra (ej., el inusualmenteproactivo rol del Ejecutivo en la purga de la Corte Suprema o del rediseño delpresupuesto por parte del Congreso). Aunque facilitadas ocasionalmente por el marcolegal, las causas subyacentes y sus remedios se encuentran en otra parte. El marco legales indudablemente defectuoso, pero aparte de algunas modificaciones necesarias, lasolución real se encuentra en la creación de elementos que desalienten su violación y unconsenso sobre el valor de respetar las reglas. La subyugación del Poder Judicial es unimportante factor contribuyente, ayudado y e inducido por la persistencia de la tradicionallógica política.

174. El Banco sostiene que no tiene experiencia en el área de las reformasestrictamente políticas. Sí reconoce que algunos cambios en las leyes que regulan elsistema partidario pueden ser apropiadas. Se debe tener cuidado, sin embargo, ya que estaárea es notoria por sus soluciones rápidas, algunas de las cuales ya han sido adoptadas enParaguay con resultados muy decepcionantes. Sigue siendo tema de debate si las listasabiertas o cerradas, las primarias partidarias, la mayor o menor disciplina partidariapueden superar prácticas arraigadas en entendimientos informales más fundamentales.Sin un consenso más amplio sobre los resultados deseados, es probable que las leyes seansubvertidas en su aplicación cuando no son simplemente redactadas para socavar supropósito inicial.

175. Una cuarta área, la de mayor participación de la ciudadanía, podría ayudar aresolver muchos problemas. La tradición autoritaria de Paraguay persiste aún en lasestrategias de sus reformadores, alentando a los líderes de la reforma a ver su tarea comouna cuestión de prevalencia personal sobre sus oponentes. Desafortunadamente esteestilo es más apropiados para las reformas estructurales únicas de la década de 1990 quepara el desafio mucho más complejo de hacer una reingeniería de las instituciones ypromover la buena gobemabilidad. 80 Si hay que modificar comportamientospermanentemente (un problema que hasta para las primeras reformas estructurales noresolvieron), los cambios inducidos deben ser sostenidos hasta que produzcan diferentesactitudes, idealmente porque son percibidos como generadores de mejores resultados, odebe haber un esfuerzo simultáneo para convencer a los miembros de las organizacionesde que los nuevos comportamientos son valiosos por derecho propio. Una forma deavanzar por ambas vías es asegurar que los grupos cívicos estén adecuadamenteinformados sobre las reformas o aun involucrarlos en la etapa de diseño, creando másapoyo permanente para su adopción. Este puede ser un proceso que consuma tiempo. Es

80 Hay de hecho un cuerpo de literatura sobre las incompatibilidades entre el resguardo de primerageneración en la toma de decisiones tecnocráticas, cerradas y los atajos constitucionales, y las metodologíasque conducen a las reformas de segunda generación. Ver Santiso (2001).

85

esencial, sin embargo, para asegurar que las reformas sobrevivan más allá de la tenencia

de una administración o de un líder individual.

176. Dado que la importancia de la reforma institucional fue declarada hace una

década, aquellos que intentan llevarla adelante y aquellos que analizan su progreso se han

dado cuenta de que es mucho más dificil de ejecutar que ajustes macro-estructurales.

Rara vez puede lograrse a través de lo que ha sido llamado medidas "por única vez" o

"por decreto". Requiere mucha más atención a una masa de detalles e implica esfuerzos

más coordinados y a más largo plazo. El reciente énfasis en una mayor selectividad (a

diferencia del enfoque holístico de "construir capacidad") no debilita estos argumentos,

sino que hace mayor hincapié en la centralidad de la planificación y la gestión

estratégicas, y de la comprensión del entorno general antes de decidir donde intervenir. El

Banco ha configurado su análisis y sus recomendaciones con este entendimiento; si no es

posible tener todo, entonces elegir bien es un prerrequisito para ello.

86

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92

ANEXO 1: TABLAS ADICIONALES

1. Los siguientes organigramas fueron elaborados sobre la base de entrevistas ylecturas de la legislación. Esto fue necesario dada la falta de versiones oficiales, perotambién da cuenta de algunas inconsistencias entre ellas. Esta es una lectura menosinexacta que el hecho de que los títulos oficiales de las unidades internas y sus lugaresfuncionales en la "cadena de mando" a veces difieren.

Figura 4: Organización del Ministerio de Hacienda, enero, 2004

Organigrama Ministerio De Hacienda

GabnetedeiMinito AgacadeITesoro

................ ..... .................

Audflir3 hrr Comepde Tnbbaon

nrccn Adarnsftv SerAcio i amoml de

Ca3sto

Lkdrd E~ ade P"eos

Ubacrebña de AdirinistWón F, ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~~~~~ea,ad Tbia

| AssoreTecnaa S j becs~rbrEpn a | | CoretÉde D¡rees L 2 De;zo itnriomco |prn | Adn'miznesE L reiipanD Ae tsata8no |

¡ reccdonQaI L eres A9aerE I | | GabneseTénaco L j ;tAdnarsceaso || Cenhedede SecrebrEG |sa

PénficacónyCoordmaaón

j Dreccon Gra l Lnae ocrdr rad | | SeC.d . AsAsesr Caerode étfnÉacayCcrr lanaaofesr ce Desacatrerabaéc rI Ca;1areodnTnraana |

Cer de Capaacidnen Careo de n brtaCIOR Siibiotaca DporeAdrnFimco.SP r nrlacíónyOrIqaadn FaasF.ecaés

sDneeÉndePobcaFssca, Deecorende regraed Deecadnde PctiLaad Qe DeeceóndeAirea idn oe _ Edaruedirto || Eesidios Eaocor~ s Drecao Oe A oy ó Rc eaoneG is

ConrErataaee Pda iaas Corintb4enbs

DirecaenGr DireccinAra | DircrnAracGR DErrcanrArl bnrrcciónAraL IsRreconidoAleliDrreoónda[deI| DAccendePénreIacrdry | | Deecc¡ónAra[IPresrperae TeecoR Pázboc | CorbbdabadPólaca ieorrrsyPórxearreento JrbécroneeyPererorea Reaiaó FnaraóToba | TccanuR edaa

Fuente: Cuadro del Banco Mundial.

93

Figura 5: Organización de la Subsecretaria de Estado de Tributación,

Administración General y Secciones Impositivas Solamente

Subsecretaria deestado de Tributación

Otras unidades Unidad de Cobranza

de soporte y de Staff Persuasiva

Dirección General Dirección General Diección General Dirección de Dirección de

de Recaudación de Fiscalización de Grandes Planificación y Apoyo

Tributaria Contribuyentes Técnica Tributaria

r Of icinas 1 I Fiscalización Control de Oblig. EstadisticaRegionales Interna7 Tributarias

Red Bancaria Fiscalización Verificación Fiscal Otros1 Externa __ _____Cuenta Corriente Asesoría y éAsutos Técnicos

Programación y Jurídicos Informtica

Principales Trámites Gr.ContribuyentesMedianos Contrib. de C. del Este Registro Unico de

-- -- - - - - - - - - - - - - --_ _ _ _ _ __ _ _ _ _C o n t r ib u y e n te sOtros Administrativo u Gr.Contribuyentes .

u - ^ de Encamación -, Otros--- --- -- --- -- --- -- --- -- O tros Adrinistrativo ! -------------

O Áreas entrevistadas por IGR

Fuente: Cuadro del Banco Mundial.

94

Figura 6: Organigrama de la Caja Fiscal

Subsecretaria de Estado deAdministración Financiera(Ministerio de Hacienda)

AdministraciónGeneral (15)

Oficina de CentroAsesoria Operacional (13)

Jurídica (19)

Secretaria General Unidad de Apoyo(15) Informático (6)

Coordinación Area dede Jubilaciones (2) Pensiones (2)

Fogas de Depto. de Haberes de Depto.de Depto deServicio Jubilados (13) Retiro Dept. Veteranos y . Herederos

Dept. (20) (5) Herederos Jubilados

Depto. de Depto. deTesorería (20) Contabilidady'Preslmlleqtn (64

Arca que se desprende

Área o departamento por Ley 2.4345(No. de funcionarios)

Fuente: Cuadro del Banco Mundial.

95

Tabla 8: Pensiones Contributivas y No-Contributivas (2003)

Beneficiarios (n°) Pensión (millones de guaraníes)

Titulares Herederos Total (%) Titulares Herederos Total (%)

Administración Pública 6.486 1.383 7.869 14,2 97.752 9.144 106.896 11,8

Poder Judicial 387 56 443 0,8 9.888 540 10.428 1,1

Universidad 495 32 527 1,0 13.200 612 13.812 1,5

Magisterio Nacional 12.252 843 13.095 23,6 213.180 5.628 218.808 24,1

Retiro FFAA 3.963 2.862 6.825 12,3 113.928 58.464 172.392 19,0

Retiro Policía Nacional 2.534 1.043 3.577 6,5 72.048 19.236 91.284 10,1

Total contributivas 26.117 6.219 32.336 58,4 519.996 93.624 613.620 67,7

Veteranos,lisiadosymutil. 7.431 14.688 22.119 39,9 118.308 163.848 282.156 31,1

Pensión graciable 362 362 0,7 1.848 1.848 0,2

Hijos discapacitadosveteranos. 115 115 0,2 1.296 1.296 0,1

Hijas solteras veteranos 462 462 0,8 7.956 7.956 0,9

Total no contributivas 7.793 15.265 23.058 41,6 120.156 173.100 293.256 32,3

TOTAL 33.910 21.484 55.394 640.152 266.724 906.876 100,0

Fuente: Elaboración basada en datos provistos por la Caja Fiscal.

96

Tabla 9: Modificaciones del Congreso al Presupuesto del Ejecutivopor Objeto de Gasto, (2002-2004)

.__ _ _ _ _ _ _ Año 2002

Grupo de Gasto Proyecto PE Aprobado Diferencia Variación100. SERVICIOS PERSONALES 3,950,170,214,007 3,749,832,851,558 -200,337,362,449 -5.1%200. SERVICIOS NO PERSONALES 824,479,434,189 718,439,430,497 -106,040,003,692 -12.9%300. BIENES DE CONSUMO 473,021,897,765 476,683,019,215 3,661,121,450 0.8%400. BIENES DE CAMBIO 2,351,590,891,365 2,191,870,786,452 -159,720,104,913 -6.8%500. INVERSIÓN FISICA 1,740,394,542,347 1,769,392,1 87,273 28,997,644,926 1.7%600. INVERSIÓN FINANCIERA 1,091,643,457,539 1,035,321,031,695 -56,322,425,844 -5.2%700. SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA 1,715,788,714,442 1,668,902,1 38,757 -46,886,575,685 -2.7%800. TRANSFERENCIAS 2,620,473,662,727 2,676,294,391,330 55,820,728,603 2.1%900. OTROS GASTOS 346,898,563,053 507,756,844,968 160,858,281,915 46.4%

TOTAL 15,114,461,377,434 14,794,492,681,745 -319,968,695,689 -2.1%

Año 2003

Grupo de Gasto Proyecto PE Aprobado Diferencia Variación100. SERVICIOS PERSONALES 3,824,059,319,328 3,777,896,484,705 -46,162,834,623 -1.2%200. SERVICIOS NO PERSONALES 843,567,487,404 785,023,391,548 -58,544,095,856 -6.9%300. BIENES DE CONSUMO 541,670,821,520 495,107,899,006 -46,562,922,514 -8.6%400. BIENES DE CAMBIO 2,566,954,818,342 2,527,367,983,198 -39,586,835,144 -1.5%500. INVERSIÓN FiSICA 1,868,384,349,711 2,287,724,635,262 419,340,285,551 22.4%600. INVERSIÓN FINANCIERA 989,000,006,424 1,033,990,817,754 44,990,811,330 4.5%700. SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA 2,135,902,820,582 1,618,302,769,849 -517,600,050,733 -24.2%800. TRANSFERENCIAS 2,629,267,450,615 2,560,548,392,119 -68,719,058,496 -2.6%900. OTROS GASTOS 444,700,905,630 460,173,758,754 15,472,853,124 3.5%

TOTAL 1 5,843,507,979,556 15,546,136,132,195 -297,371,847,361 -1.9%

Año 2004Grupo de Gasto Proyecto PE Aprobado Diferencia Variación

100. SERVICIOS PERSONALES 4,045,309,816,582 4,125,139,930,615 79,830,114,033 2.0%200. SERVICIOS NO PERSONALES 846,317,051,884 857,244,170,412 10,927,118,528 1.3%300. BIENES DE CONSUMO 511,274,402,857 573,215,485,079 61,941,082,222 12.1%400. BIENES DE CAMBIO 2,676,068,459,091 2,639,534,328,278 -36,534,130,813 -1.4%500. INVERSIÓN FiSICA 2,086,500,125,944 2,187,462,534,587 100,962,408,643 4.8%600. INVERSIÓN FINANCIERA 1,139,596,056,935 1,012,374,926,140 -127,221,130,795 -11.2%700. SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA 2,573,814,248,142 2,276,369,447,694 -297,444,800,448 -11.6%800. TRANSFERENCIAS 2,677,743,337,458 2,962,327,088,871 284,583,751,413 10.6%_ 900. OTROS GASTOS 474,745,095,942 478,221,367,185 3,476,271,243 0.7%

TOTAL 17,031,368,594,835 17,111,889,278,861 77,044,412,783 0.5%

Fuente: Elaboración basada en datos provistos por el Ministerio de Hacienda.

97

Tabla 10: Modificaciones del Congreso al Presupuesto del Ejecutivo,por Ministerios Centrales, (2002-2004)

Año 2002

PODER EJECUTIVO Proyecto PE Aprobado Diferencia Variación

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA 167.194.025.996 172.383.599.851 5.189.573.855 3,1%

VICE PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA 4.653.851.445 4.343.851.445 -310.000.000 -6,7%

MINISTERIO DEL INTERIOR 408.994.670.257 413.566.628.898 4.571.958.641 1,1%

MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 133.049.422.442 131.573.567.767 -1.475.854.675 -1,1%

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL 302.160.864.789 290.100.715 382 -12.060.149.407 -4,0%

MINISTERIO DE HACIENDA 134.902.364.682 138.231.759.914 3.329.395.232 2,5%

MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA 1.366.349.996.454 1.376.142.644.533 9.792.648.079 0,7%

MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y BIENESTAR SOCIAL 460.599.606.379 564.000.000.000 103.400.393.621 22,4%

MINISTERIO DE JUSTICIA Y TRABAJO 131.790.314.926 121.262.107.246 -10.528.207.680 -8,0%

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA 274.577.051.315 265.290.694.439 -9.286.356.876 -3,4%

MINISTERIO DE INDUSTRIA Y COMERCIO 21.803.789 829 21.231.357.903 -572.431.926 -2,6%

MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y COMUNICACIONES _ 752.103.575.333 776.559.428.713 24.455.853.380 3,3%

TOTAL 4.168.179.533.847 4.274.686.366.091 116.606.822.244 2,8%

Año 2003

PODER EJECUTIVO Proyecto PE Aprobado Diferencia Variación

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA 168.844 862.483 157.213.918.910 -11.630.943.573 -6,9%

VICE PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA 3.591.774.050 4.343 851.445 752.077.395 20,9%

MINISTERIO DEL INTERIOR 358.401.418.955 425.615.166.231 67.213.747.276 18,8%

MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 179.126 262.293 191.789.110.396 12.662.848.103 7,1%

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL 305.265.314.932 294.216.814.987 -11.048.499.945 -3,6%

MINISTERIO DE HACIENDA 146.239.205.012 144.692.877.029 -1.546.327.983 -1,1%

MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA 1.423 850.782.378 1.389.620.480.804 -34.230.301.574 -2,4%

MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y BIENESTAR SOCIAL 615.569.456.733 618.690.090.539 3.120.633.806 0,5%

MINISTERIO DE JUSTICIA Y TRABAJO 140.987.879 026 130.987.879.026 -10.000.000.000 -7,1%

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERiA 324.694.073.861 325.750.126.532 1.056.052.671 0,3%

MINISTERIO DE INDUSTRIA Y COMERCIO 29.961.711.941 29.961.711.941 0 0,0%

MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y COMUNICACIONES 719 449.535.252 1.227.563.453.612 508.113.918.360 70,6%

TOTAL 4.415.982.276.916 4.940.44.481.452 524.463.204.536 11,9%

Año 2004

PODER EJECUTIVO Proyecto PE Aprobado Diferencia Variación

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA 208.649.454.599 165.868 198.926 -42.781.255.673 -20,5%

VICE PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA 3.986.092.917 4.393.073.317 406.980.400 10,2%

MINISTERIO DEL INTERIOR 369.979.598.840 403.966.879.432 33.987.280.592 9,2%

MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES 191 474.268.915 199.045.998.475 7.571.729.560 4,0%

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL 306.155.826.921 309.587.711.177 3.431.884.256 1,1%

MINISTERIO DE HACIENDA 223.226.964.046 186.260.909119 -36.966.054.927 -16,6%

MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA 1.500.452.621.253 1.515.621.377.437 15.168.756.184 1,0%

MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y BIENESTAR SOCIAL 677 256.825.530 611.929.083.570 -65 327.741.960 -9,6%

MINISTERIO DEJUSTICIAYTRABAJO 85.669.307.628 118.055.609.847 32.386.302.219 37,8%

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERiA 188.518.222.575 303.307.862.201 114.789.639.626 60,9%

MINISTERIO DE INDUSTRIA Y COMERCIO 73.890.263.050 46.618.334.339 -27.271.928.711 -36,9%

MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y COMUNICACIONES 762.484.332 375 947.247.956.339 184.763.623.964 24,2%

TOTAL 4.691.743.778.649 4.811.902.994.179 220.159.215.530 4,8%

Fuente: Elaboración basada en datos del Ministerio de Hacienda data y leyes presupuestarias.

98

ANEXO II: UN BREVE RESUMEN DE LA HISTORIA PARAGUAYAY DEL IMPACTO DE LOS CAMBIOS RECIENTES

1 No hay dudas de que la singular historia de Paraguay creó el escenario para susproblemas actuales. Desde su independencia en 1811 hasta 1870, su Gobierno estuvo enmanos de tres dictadores, José Gaspar Rodríguez de Francia (1813-1840); Carlos AntonioLópez (1841-1862) y el hijo de este último, Francisco Solano López. (1862-1870). Sibien todos gobernaron con mano dura, los observadores les dan crédito por crear unestado fuerte e independiente, altamente patriarcal, pero que mantenía a la nación unida yprobablemente desalentaba la búsqueda de renta independiente . Desafortunadamente,esto también les permitió perseguir algunas metas , que dieron como resultado un modeloeconómico único casi autarquía nacional, y en el caso de Solano López, el ingreso delpaís a la devastadora Guerra de la Triple Alianza (1864-70) en donde la nación perdióveinticinco por ciento de su territorio y posiblemente la mitad de su población8 2 . Laguerra también revirtió muchos logros económicos e institucionales de la era anterior, yfue seguido por un largo (1870 a 1954), pero abortivo esfuerzo por introducir unademocracia liberal, principalmente, bajo una Constitución modelada como la deArgentina de 1853.

2. El experimento sí dio nacimiento a los dos partidos tradicionales, los Colorados(oficialmente la Asociación Nacional Republicana, ANR) y los Liberales (Partido LiberalRadical Auténtico, PLRA), pero en otro respecto se caracterizó por la inestabilidad, elcaudillismo, una consolidación de las relaciones verticales cliente patrón, y unacorrupción feroz. Aunque los Colorados tuvieron el control hasta 1904, y los Liberaleshasta 1936, la rotación presidencial fue frecuente, con 43 presidentes en funciones dentrode un período de 76 años, y 9 entre 1904 y 1912 solamente83 . Entre 1932 y 1935, el paísse embarcó en otra guerra destructiva, esta vez con Bolivia por el control sobre la regióndel Chaco. Exitosamente defendió su territorio, pero nuevamente perdió una granporción de su población. En 1936, el golpe Febrerista devolvió el poder a los Coloradosy eventualmente constituyó la primera dictadura militar real de Paraguay, liderada por elGeneral Higinio Morínigo, quien hasta el final de su régimen (1940-1947) gobernó sin elapoyo de ningún partido. Bajo el gobierno de Morínigo, la Constitución de 1870 fuereemplazada por una que exaltaba tanto los poderes presidenciales como el control delestado. Una guerra condujo a su reemplazo por sus eventuales aliados Colorado, quienesgobernaron desde 1948 a 1954, pero nuevamente con considerable inestabilidad y bajoseis presidentes diferentes.

3. El período anárquico de los Colorados creó el escenario para el surgimiento delGeneral Alfredo Stroessner, y su creación de un sistema por medio del cual el dirigió lanación durante tres décadas y media, primero representando a la oposición (1954-1967) yluego gradualmente eligiéndolos. Además de una mezcla de fuerza y alicientesmateriales, la verdadera innovación de Stroessner fue consolidar el apoyo de los militarespara el partido Colorado, dándole así un "control casi monopólico de los recursos

81 Aguilera-Alfred y otros, p. 16 y citas (Nickson, 1997).82 USAID (2004), p. 4.

USAID (2004) p. 4.

99

económicos, políticos y coercitivos" 8 4 . A partir de 1947, ser miembro del Partido

Colorado ya se era clave para acceder a empleos en el Gobierno o avanzar en las fuerzas

armadas. Stroessner dio al partido un tono más populista, incrementó el control

centralizado a través de la creación de redes regionales (seccionales) y organizaciones de

barriales (sub-seccionales), y purgó el partido y las fuerzas arnadas de todo miembro

sospechado de deslealtad. Eventualmente, incluso a la oposición Liberal se le permitió un

lugar, un tercio de las bancas del Congreso (aunque el ahora oficial Partido Colorado

inevitablemente ganaba más). La búsqueda de "renta" fue otro pilar del sistema, pero fue

controlada y organizada desde arriba hacia abajo. Este arreglo hizo que la estructura

formal y las reglas legales fueran menos importantes. Las cosas ocurrían no porque la

burocracia estuviera organizada para producirlas, sino porque el hombre al mando las

quería así. De todas formas, los empleados gubernamentales bien ubicados y los

colaboradores del sector privado tuvieron la posibilidad de amasar fortunas,

especialmente durante los finales de la década de 1960 y 1970 cuando el país expandió de

forma drástica sus inversiones en infraestructura.

4. El fin del Stronato llegó por la incapacidad del sistema para manejar los desafios

predecibles: la salud y las habilidades declinantes de su líder y los límites de su capacidad

para controlar las ambiciones y divergencias entre sus propios miembros o para responder

a las demandas de una sociedad más movilizada y diferenciada. La salida del poder de

Stroessner en 1989 no puso fin a la dominación de los militares o el partido Colorado. Sí

inició gradualmente la disolución del bloque unificado. El primer Presidente civil en

décadas fue elegido en 1993 y el rol de los militares se vio sustancialmente disminuido

después del golpe abortado de mayo 2000. Las divisiones entre los Colorados ha

facilitado el surgimiento de partidos adicionales y, en 2003, la pérdida del ANR de su

tradicional control de la mayoría en el Congreso.

5. Bajo este primer Gobierno posterior a Stroessner, una nueva Constitución fue

redactada con el propósito de introducir estructuras más modernas y sustituir un sistema

de controles y equilibrios para el régimen de control centralizado anterior. Entre los

cambios más importantes estaban aquellos destinados a acrecentar la independencia y los

poderes del Poder Judicial y el Congreso con respecto a la rama del Ejecutivo, crear una

agencia de control independiente (la Contraloría) y una oficina de procuración estatal (la

Procuraduría), establecer un tribunal electoral (dentro del Poder Judicial) para resolver

disputas sobre las elecciones, fomentar la descentralización territorial a través de la

introducción de elecciones municipales y departamentales y asignar fuentes de ingresos

para ambos cuerpos, y la inclusión de una larga lista de derechos y responsabilidades

cívicas, entre las cuales las más importantes para el IGR son las garantías otorgadas a los

empleados públicos y el reconocimiento para ellos y otros de derechos que han adquirido

a través de la costumbre o la práctica. Si bien fue redactada con el espíritu de romper con

el antiguo orden, el nuevo documento básico impuso y sigue imponiendo ciertos

problemas prácticos:

* Fue, y sigue siendo, inconsistente con aspectos del conjunto mayor de la legislación

existente. Si bien desde un punto de vista teórico toma precedencia en casos de

8 4Aguilera-Alfred y otros, p. 18.

100

conflicto, donde los conflictos no están abiertamente reconocidos por laConstitución, permite que continúen las prácticas contradictorias. Reconocidos, losmismos han conducido a veces a mayores disputas, a causa de las diferentesinterpretaciones, el peso de los intereses creados, o las simples dificultades delcumplimiento total.

* Contiene algunos conflictos propios (por ejemplo, la cuestión de quién - elCongreso o la Corte Suprema-tiene la última palabra en la interpretación de laConstitución) así como áreas de especificidad insuficiente (la cuestión solo resueltarecientemente sobre si la función de control del mandato de la Contraloría eliminala ejercida por el Tribunal de Cuentas).

* Ha otorgado un inusual gran número de poderes al Congreso, permitiendo a susmiembros un considerable control sobre las funciones judiciales y del Ejecutivo.

* Otorga mandatos a organizaciones que no tienen capacidad para desarrollarlosefectivamente. Los problemas aquí van desde dotaciones insuficientes de recursos yuna necesidad de actualizar las leyes secundarias que gobiernan su estructura yfunciones hasta su contagio de vicios tradicionales.

* En los derechos que garantiza explícitamente o implícitamente (derechosadquiridos) proporciona una base, todavía no realizada, para desafios sustanciales alos programas del Gobierno y especialmente a los esfuerzos para introducir másreformas.

* Si bien la Constitución deja muchos detalles, y especialmente aquellos relacionadoscon las organizaciones internas de las entidades gubernamentales, a la legislaciónsecundaria, mucho de esto, incluyendo las leyes que definen los poderes y laestructura de las agencias del Ejecutivo aún deben ser re-escrito. Más aún, losesfuerzos por modernizar algunas, como la ley sobre empleados públicos, han sidoobstaculizados por desafios basados en derechos ahora garantizados por laConstitución.

6. Junto con estos cambios legales, algo que no fue modificado es el rol central delpatrocinio político y otros intercambios particularistas en la obtención y el uso del poderpolítico. De hecho, se cree que su importancia ha escalado a causa de varios factores queacompañan la transición. Estos incluyen: (i) la intensificada competencia entre y dentrode los partidos; (ii) una ley que obliga a primarias partidarias (terminando con el controldel liderazgo central sobre la lista de candidatos; (iii) poner una prima sobre el accesoindependiente de los aspirantes a recursos para financiar campañas y atraer seguidores, yasí reducir la disciplina partidaria); (iii) el acrecentado valor del empleo gubernamental(en sí mismo o como fuente de renta) en una era de declive económico; y (iv) laproliferación de intereses y grupos de interés que buscan la atención del Gobierno. Elsistema político de Paraguay ha alcanzado niveles de competencia y participación masivasin igual en su historia, pero su política sigue siendo conducida de la manera

101

tradicional85 . Hay demandas visibles por el cambio, y ahora un Gobierno oficialmente

dedicado a llevarlo a cabo, pero la dimensión misma del sistema, los muchos intereses

arraigados y una mayor descentralización del poder político, han producido un aparente

exceso de puntos y de jugadores con veto. El impacto sobre la gobernabilidad, como se

sugirió antes, es mayormente negativo, lo cual a su vez ha producido una creciente

decepción con respecto a los beneficios del nuevo estilo democrático. En encuestas

regionales, Paraguay es uno de los países con una ciudadanía que expresa la mayor86

tolerancia por el retorno de un régimen autoritario . Si es reconocido como tal o no, el

quid de la cuestión es la incapacidad de la política del padrinazgo para implementar

programas para el interés general; una ineptitud del sistema actual para producir bienes

comunes y no particularistas.

Una mejora decidida en Institución de Desarrollo (2004) es la prohibición sobre las viejas prácticas de

deducir pagos para los partidos de los salarios de los empleados públicos. No queda claro si esta práctica

fue descontinuada por completo, pero no fue mencionada durante las entrevistas a pesar de la buena

disposición para discutir numerosas otras formas de abuso.

86 Latinobarómetro, como se cita en USAID (2004).

102

ANEXO III: GOBIERNOS DEPARTAMENTALES Y EL PROCESOPRESUPUESTARIO

ANTECEDENTES

1. Comparada con la situación de entidades similares de otros países de AméricaLatina, los gobiernos departamentales de Paraguay (gobernaciones) son especialmenteparticulares. Representan el primer paso, aunque incompleto, de la Constitución de1992 hacia una mayor descentralización. Actualmente, las gobernaciones sonpolíticamente independientes del Gobierno central, con sus propias autoridadeselegidas, pero administrativamente dependientes, con sus actividades sujetas al mismoproceso de autorización de presupuesto que aquellos de cualquier agencia en el "sectordescentralizado". También son casi totalmente dependientes del Gobierno central y lasmunicipalidades para sus ingresos. Un entrevistado afirmó que las gobernaciones y suslíderes son "caudillos políticos sin territorio que viven de subsidios, carecen deaplicaciones informáticas completas, y son fanáticos de la descentralización." Estacaracterización es demasiado severa, pero pocos dudan que su rol actual espredominantemente político. Son mecanismos para generar votos a través de laejecución de proyectos locales de desarrollo social financiados con el pago detransferencias.

2. El IGR no aborda la pregunta obvia sobre si esta situación podría ser mejorada(desde el punto de vista de una mayor eficiencia, mejores servicios, o atención másefectiva a las necesidades más amplias de la población) a través de una redefinición delos roles y de los poderes de las gobernaciones. Cabe observar que están aquellos quecreen que las gobernaciones deberían desaparecer, cediendo sus funciones a lasmunicipalidades o un menor número de regiones. Sus propios líderes han aunadoesfuerzos con los líderes de las municipalidades y las asociaciones respectivas(AJUDEPA y AJUMPA) para promover mayores poderes e ingresos para ambos.También varios donantes han trabajado con ambos tipos de Gobierno local en proyectospara la construcción de capacidad. Dado que las gobernaciones representan solo unpoco más del 1 por ciento del total del gasto público, los montos en juego no songrandes y el margen para la búsqueda de renta significativa (o hasta para la influenciapolítica 7 ) no es grande. De hecho hay una impresión general de que lasmunicipalidades, que representan hasta el 3 por ciento del presupuesto nacional, y quecuentan con mayor independencia funcional, son más desordenadas en el manejo de susfondos. El Ministro de Hacienda ha expresado su descontento con su participación en elproceso presupuestario. El punto de vista es mutuo. Las gobernaciones también sequejan de una historia de relaciones no transparentes e insatisfactorias con Hacienda.

3. Información Básica sobre la Organización y su Financiación: La estructurapolítica de las gobernaciones es relativamente simple: un gobernador elegido y unajunta, el primero actuando como el Ejecutivo, y la segunda como el cuerpo legislativode control. Los conflictos entre ambas entidades se han tornado más frecuentes en losúltimos años, con juntas que demandan la deposición de un gobernador a quien acusa de

87 Este comentario se refiere a medios e influencia para los líderes partidarios nacionales. Lasgobernaciones sirven como base política para sus propios miembros, y se informó que muchosgobernadores ven sus puestos como un paso hacia un cargo nacional. Sus presupuestos son demasiadopequeños para tentar a los proveedores y contratistas que trabajan a nivel nacional, pero son interesantes yuna fuente de ingreso para las firmas y los "consultores" locales".

103

uso inapropiado de fondos y otros abusos en sus funciones. En general, los fondos

provienen en parte de fuentes del Tesoro y el resto de regalías, transferencias de las

municipalidades y otros ingresos. La mayoría de los gastos son atribuidos al

presupuesto operativo, y los usos de las fuentes de financiación se dividen de la

siguiente manera:

Tabla 11: Presupuestos de las Gobernaciones, por Fuente y Uso, 2003

Fuente de Presupuesto Presupuesto de Total*

Fondos Operativo* Capital*

Tesoro 73.904.08 80.5 17.931.58 19.5 91.835,66

Regalías 8.327,90 19,5 34.461,60 80,5 42.789,50

lnipuestos 7.721.93 61.8 4.778,80 38,2 12.50)o.73

sobre juego-de azarPart. IVA 19.828,50 52,6 17.885,26 47,4 37.713,76

Total 109.782,41 259,4 75.057,24 40,6 184.839,65

Fuente: SSEAF.*En millones de guaraníes

4. La fuente de ingresos varía por departamento, especialmente en lo que respecta a

las regalías. Aunque la Ley Orgánica Departamental (LOD) indica que las

transferencias del Tesoro se realizarán tomando en consideración la situación socio-

económica y el nivel de desarrollo de los departamentos, en efecto siguen porcentajes y

criterios predeterminados. Esto garantiza transparencia y reduce la discrecionalidad,

pero claramente tiene otras desventajas. Aunque los niveles de dotación de personal son

bajos (ver abajo), gran parte del presupuesto operativo está destinado a personal.

Tabla 12: Dotación de Personal, Población, y Presupuestos para Seis Gobernaciones, 2004

Gobernación Personal Personal Población Pobres Total Presupuesto

Permanente Contratado 2002 Urbano Extremos Pobres M de

% O guaraníes

San Pedro 41 30 318.546 17,6 35,0 44,2 9.652m

Caaguzú 46 30 443.311 31,6 26,7 44,8 13.642m

Neembucú 40 36 76.730 51,2 15,7 32,5 8.539m

Central 75 25 1.362.651 86,1 4,9 2.2 26.773m

Cazaapa 24 8 139.080 18,3 37,3 56,6 7.108m

Itapúa 33 60 459.480 30,7 21,9 35,6 14.553m

Promedio/suma 42 2.799.798 80.267m

Nacional 5.183.080 56,7 15,6 33,9

Fuente: SSEAF.

5. Proceso Presupuestario: Los gobernadores preparan sus presupuestos

siguiendo las mismas reglas que se aplican a las agencias centrales y descentralizadas

(POA o presupuestos programáticos anuales, planes financieros, PAC, y planes de

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inversión mutuos para la STP). También son responsables de su ejecución. En todas lasfases del proceso presupuestario se enfrentan a los mismos problemas que cualquier otraentidad incluida en el presupuesto central: deben trabajar dentro de un techo provistopor Hacienda, sufren o se benefician de ajustes hechos por el Congreso, y la ausencia deun mecanismo oficial para hacer un seguimiento de los compromisos significa que ellosgeneran sus propias deudas flotantes. Esto puede ser, como lo fue en 2003 para lasnuevas autoridades de Itapúa, una desagradable sorpresa, cuando descubrió que laadministración saliente había acumulado considerables deudas con proveedores ycontratistas.

6. El problema mayor, y la fuente de descontento mutuo es la falta de preparacióndel personal departamental en técnicas presupuestarias, los frecuentes cambios en lasnormas introducidas por Hacienda, y las dificultades de las gobernaciones paramantenerse a nivel con ellas a causa de las distancias fisicas y la inadecuadacomunicación. Como consecuencia, muchas gobernaciones se respaldan en el personalcontratado (y a veces contratistas) para ayudar con la preparación del presupuesto ymanejar los necesarios contactos diarios con Hacienda (la Dirección General dePresupuesto, la SSEAF, el Tesoro), la STP, y otras agencias centrales. Estas últimasfunciones son comúnmente delegadas a gestores localizados en Asunción, quienesfiguran como parte del presupuesto operativo de las gobernaciones. Presumiblemente losgestores ahora también extenderán sus servicios a tratar con la UNCT para asegurar quelos PAC son realizados correctamente y otras reglas son observadas.

Incluso con la asistencia de los gestores, los errores en los documentos básicos sonfrecuentes y demoran las aprobaciones y los desembolsos. El pequeño tamaño delpresupuesto agregado ha dado a las gobemaciones una baja prioridad para ser conectadasal SIAF y desde mediados de 2004, solo siete tienen instalado el módulo contable SICO.En la mayoría de los casos, el ingreso de datos al módulo presupuestario (SIPP) es unproceso manual efectuado por funcionarios administrativos que viajan a Asunción dosveces por año para hacerlo directamente en el sistema de Hacienda. Dentro de lasgobernaciones, estos mismos funcionarios comúnmente usan planillas de Excel pararegistrar la ejecución del presupuesto, lo que genera en Hacienda la impresión de queestán trabajando con "sistemas paralelos" para ocultar las cuentas reales. Hasta laasignación de fondos para los presupuestos operativos o de capital ha sido cuestionada,pero esto parece ser menos una función de engaño conciente (si lo fuera, iría en otradirección, es decir, más fondos para inversiones) que una simple falta de comprensión.Las distinciones hechas parecen ser bastante arbitrarias y los contratistas o los materialesincluidos en la categoría de presupuesto operativo podrían ser estar más lógicamenteincluidos en el área de inversiones.

7. Dada la creencia general de que cuentan con fondos inadecuados, lasgobernaciones también hacen lobby directamente con el Congreso, con variosministerios (especialmente Salud, Educación e Interior) para captar programas, y conHacienda. A pesar de los esfuerzos, las ganancias generales pueden ser medidas enporcentajes de un solo dígito. El control interno y externo de los gastos departamentaleses frecuentemente débil. Las entrevistas sugirieron que el control ejercido por las juntasdepartamentales fue mínimo y que el sí se ejerció fue motivado por razones políticas.Como las juntas dependen del gobernador para sus magros presupuestos, cuando sedesata un conflicto entre ambos, los gobernadores pueden tomar represalias retrasandolos pagos de gastos. La Contraloría (CGR) generalmente evalúa solo la legalidad de las

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acciones y dadas las limitaciones de su propio presupuesto raramente puede hacerlo in

situ.

8. Con respecto a las contrataciones, las gobernaciones no parecen ser una fuente

interesante de ingresos para firmas capaces de operar a nivel nacional. En cambio los

departamentos suelen comprar y contratar localmente. La preparación para cumplir

con la vieja o nueva ley de contrataciones es mínima y las violaciones pueden originarse

tanto en la falta de información como en cualquier intento de defraudación. Aún

cuando las gobernaciones (por ej., Caazapá) tercerizan su oficina de contrataciones, las

prácticas inadecuadas persisten. En las seis gobernaciones visitadas había una

considerable incertidumbre sobre los procedimientos para preparar y ejecutar un PAC,

las nuevas reglas para la selección de consultores, o como seleccionar sobre cualquier

otra base excepto la oferta más baja. El uso de proveedores exclusivos, a través de la

fraccionalización de los contratos, es frecuente, pero además de cualquier deseo de

beneficiar a los amigos, es también provocado por las incertidumbres sobre cuándo y si

efectivamente llegarán los desembolsos. Se observa ampliamente que las

contrataciones sufren de dos abusos permanentes: el uso de proveedores y contratistas

locales exclusivos a cambio de la promesa de que financiarán campañas y transferirán

fondos a comunidades reales o ficticias con el propósito de conseguir apoyo político.

Conclusiones

9. Doce años después de su creación, las gobernaciones siguen siendo precarios

aparatos administrativos y políticos, piezas menores en una estructura política tradicional

con evidentes debilidades en su manejo administrativo y financiero, funciones de control,

y dotaciones de recursos humanos. Como resultado, suelen prestar servicios limitados de

una manera discontinua, aunque sí emplean firmas locales, y se puede argumentar que

agregan un elemento de influencia local a la maquinaria general de padrinazgo político.

Aún con estas limitaciones, su gestión administrativa y financiera podría claramente

mejorar por medio de la capacitación, algunos equipos y mejores sistemas de

comunicación. Si bien el impacto sobre el bienestar material podría ser mínimo, la

inversión igualmente menor podría justificarse por el hecho de que estas organizaciones

sirven para entrenar a los políticos con aspiraciones mayores, que tienen un potencial

para exponer a los ciudadanos a mejores prácticas, y que ellos son los ladrillos sobre los

que se construye la red nacional de partidos. Si estos problemas presupuestarios se

originan localmente, o por la atención inadecuada del centro, las mejoras recomendadas

son las mismas. Con respecto a los argumentos sobre el futuro de las gobernaciones,

como todo argumento de ese tipo (y otros países de la región los tienen también), no

serán resueltos rápidamente y por lo tanto el beneficio debería estar en hacer que los

arreglos actuales funcionen mejor.

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