relaciones entre el ejecutivo y el legislativo: las
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RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO:
LAS DISCUSIONES DE LOS PROYECTOS DE LEY EN EL ÁREA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
DAVID GUILLERMO OSORIO TAMAYO
Monografía para optar al título de Politólogo
Directora: Elisabeth Ungar
Lector: Germán Ruiz
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C
21 DE MAYO DE 2004
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CONTENIDO
pág. INTRODUCCIÓN 3 1. OBJETIVOS 8 2. HIPÓTESIS 9 3. MARCO TEÓRICO Y DE ANTECEDENTES 10 3.1. DEMOCRACIA Y DEMOCRACIA LIBERAL 10 3.2. CARACTERIZACIÓN DE LA DEMOCRACIA COLOMBIANA 11 3.3. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO Y DEL SISTEMA POLÍTICO
COLOMBIANO 13 3.3.1. La Rama Legislativa del Poder Público 14 3.3.2. La Rama Ejecutiva del Poder Público 15 3.3.3. Los Proyectos de Ley y las Leyes 16 3.4 LA CONSTITUCIÓN DE 1991 Y LAS RELACIONES EJECUTIVO – LEGISLATIVO 17 3.5. LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS ANTES Y DESPUÉS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991 20 3.6 MARCO REGULATORIO Y DE COMPETENCIAS ESTATALES EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS 22 4. ANÁLISIS DE PROYECTOS DE LEY 25 5. CONCLUSIONES 64 BIBLIOGRAFÍA 71 ANEXOS 76
3
INTRODUCCIÓN Esta investigación pretende analizar las relaciones entre las ramas Ejecutiva y Legislativa
del poder público, en las discusiones de proyectos de ley en el área de servicios públicos
domiciliarios. Esto, con miras a entender la forma en que se dan esas relaciones y el peso o
influencia que tiene cada una en las discusiones y el proceso de toma de decisiones en
materia de legislación de servicios públicos domiciliarios. Vale a la pena aclarar que para
esta investigación solo se tendrán en cuenta los servicios públicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas.
La presente investigación es importante para la Ciencia Política, en la medida que hace
referencia a un tema de constante debate en la disciplina y de fundamental importancia para
el caso Colombiano, como son las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo y el proceso
legislativo de toma de decisiones. De esta forma esta investigación puede generar aportes a
la Ciencia Política al producir resultados sobre los inconvenientes y beneficios que se
presentan en el manejo de las discusiones de proyectos de ley en el área en cuestión.
Por otra parte, teniendo cierto conocimiento de la realidad del sector de los servicios
públicos, me motiva realizar un aporte que pueda dar paso a soluciones en este aspecto tan
problemático de la realidad nacional. De esta forma, mediante un acercamiento a los
principales inconvenientes que se generan en las relaciones entre estas ramas del poder
público en las discusiones de proyectos de ley relacionadas con el tema de los servicios
4
públicos domiciliarios, se espera establecer un antecedente analítico que contribuya al
proceso político en el área antes mencionada.
A lo largo de este trabajo, las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo se analizan
desde dos puntos de vista complementarios, esto con el fin de obtener un análisis más
completo de la situación: en primer lugar estas relaciones se analizan bajo las reglas
formales que condicionan el comportamiento de las instituciones del sistema político que
están relacionadas con los servicios públicos domiciliarios, esto nos proporciona
mecanismos para analizar las interacciones entre instituciones del Estado y ver el juego
político que se desarrolla entre estas el cual está basado en un marco jurídico que
condiciona su comportamiento. En segundo lugar, en esta investigación las relaciones entre
el Ejecutivo y el Legislativo no se analizan únicamente desde el punto de vista de las reglas
formales que rigen la conducta de los diversos actores, sino que también se tienen en cuenta
para el análisis, las reglas y procedimientos informales de comportamiento que estructuran
la conducta1 de las diversas personas e instituciones relacionadas con el tema, esto con el
fin de lograr un acercamiento más real a la situación.
Temporalmente la investigación se ubica a partir de la Constitución de 1991, debido a que
esta Carta introdujo cambios fundamentales en el sistema político colombiano y en las
relaciones entre el poder Ejecutivo y el poder Legislativo. Además a partir de esta se
crearon nuevas leyes que son importantes para el tema de estudio como fueron la Ley 5ª de
1992, la cual reglamenta el Congreso de la República y la Ley 142 de 1994, la cual
establece el Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios. Específicamente la
1 STEINMO, Sven; TELEN, Kathleen y FRANK, Longstreth. Structuring Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. p. 2.
5
investigación se ubica entre los años 2001 y 2004, pues los proyectos de ley que se analizan
han cursado durante este periodo de tiempo.
Las técnicas metodológicas que se utilizaron para el desarrollo del investigación fueron el
análisis de documentos oficiales y la entrevista:
En primer lugar, según la metodología de clasificación de documentos de MacDonald y
Tripton, se consideran como fuente primaria los documentos oficiales de la administración
pública, los cuales definen como: los informes y las estadísticas oficiales en general2,
dentro de los cuales se encuentran los registros de los debates parlamentarios (Gacetas y
Actas). En este sentido, se realizó un análisis de las Gacetas y Actas del Congreso de la
República y de la Comisión Sexta, con el fin de obtener evidencia documental sobre el
problema de estudio, que pudriera dar respuesta a las hipótesis planteadas.
En segundo lugar, se utilizó la Entrevista en Profundidad, con el propósito de traducir los
objetivos de la investigación en preguntas específicas, cuyas respuestas condujeran a la
obtención de información de los actores primarios. Mediante estas entrevistas se pretendió
obtener datos confiables y contundentes que ayudaran a comprobar o reprobar las hipótesis
planteadas, y conocer la percepción de los entrevistados sobre el tema. Este tipo de
entrevista consiste en hacer preguntas, escuchar y registrar las respuestas, y de ser
necesario, hacer otras preguntas que aclaren o amplíen un tema en particular3. Tiene como
ventajas la riqueza informativa que se puede obtener, la posibilidad de indagación por
derroteros no previstos y el acceso a la información difícil de obtener. Pero tiene
2 MACDONALD y TRIPTON. En: VALLES, Miguel. Técnicas cualitativas de investigación social. Madrid: Editorial Síntesis Psicológica, 1999. p. 121. 3BANCO MUNDIAL. Métodos cualitativos, entrevistas en profundidad. [online] <http//:www.worldbank.org>. 2004.
6
desventajas como el factor de tiempo y la fiabilidad o validez de las respuestas4, lo cual
puede suceder en caso de que el entrevistado se sienta implicado por los datos sobre los
que informa, pudiendo ser imparcial5.
Para la realización de las entrevistas se diseñó cuestionario diferente por grupos de
entrevistados. Esto se debe a dos razones: en primer lugar, a que la investigación se basa
en cuatro proyectos de ley, los cuales presentan características propias. En segundo lugar, a
que de los diferentes entrevistados se pretende obtener respuestas particulares referentes a
los proyectos. Sin embargo, se mantuvo una correlación entre los diversos cuestionarios,
de esta forma, las primeras seis preguntas son iguales para todos los entrevistados.
Las entrevistas comenzaron con una presentación del entrevistador y con una explicación
de los propósitos y fines de la investigación. Las preguntas realizadas fueron abiertas y se
formularon de forma tal que no contuvieran ninguna sugerencia respecto a la forma más
apropiada de contestarlas6. Las preguntas se organizaron de forma tal que conduzcan de lo
más general a aspectos más limitados7, con el objetivo de evitar que las primeras
condicionen a las posteriores y de establecer el marco de referencia del sujeto entrevistado8.
Las transcripciones de estas entrevistas se encuentran en el Anexo B de este documento.
En el primero y segundo capítulo de este documento se presentan los objetivos y las
hipótesis de la investigación. En el tercer capitulo, se realiza una caracterización de la 4 VALLES, Miguel. Op.cit., p. 198. 5 FESTINGER, León y KATZ, Daniel (compiladores). Los métodos de investigación en las ciencias sociales. Buenos Aires: Editorial Paidos, 1972. p. 313. 6 Esta forma de elaboración de las preguntas en recomendada por FESTINGER, León y KATZ, Daniel. En: “Los métodos de investigación en las ciencias sociales”. 7 Siguiendo el enfoque del embudo, planteado por FESTINGER, León y KATZ, Daniel (compiladores). Op. Cit., p. 328-329. 8 FESTINGER, León y KATZ, Daniel (compiladores). Op. Cit., p. 328.
7
democracia y del sistema político colombiano, un análisis de las relaciones Ejecutivo –
Legislativo antes y después de la Constitución del 91 y se explica como es el
funcionamiento del sector de los servicios públicos y las competencias de las diferentes
instituciones estatales en el mismo.
El capitulo cuarto, se realiza en el análisis de algunos proyectos de ley de servicios
públicos, el cual se complementa con algunas de las entrevistas realizadas. Finalmente en el
capitulo quinto se exponen las conclusiones finales de la investigación.
8
1. OBJETIVOS
El objetivo general de la investigación es estudiar las relaciones entre las ramas Ejecutiva y
Legislativa del poder público en Colombia, a partir de las discusiones de los proyectos de
ley en el área de los servicios públicos domiciliarios, entre los años 2001 y 2004.
Por otra parte, la investigación tiene como objetivos específicos:
• Establecer los cambios que sufren los proyectos de ley analizados durante los debates
en el Congreso de las República y las razones que generaron dichos cambios.
• Establecer si el uso de los poderes del Ejecutivo: constitucionales (proactivos y
reactivos) y partidarios, influyen en las decisiones que se toman en el Congreso en el
área de los servicios públicos domiciliarios.
• Determinar si en el área de los servicios públicos domiciliarios existe una primacía en
la iniciativa legislativa por parte del Ejecutivo o por el contrario por parte del
Legislativo.
• Determinar si la inexistencia de bancadas partidistas que estén constituidas y
reglamentadas por ley en el Congreso, dificulta el trámite y las votaciones respecto al
tema de los servicios públicos.
• Analizar la influencia que puedan tener las bancadas regionales, los incentivos
electorales regionales y los intereses partidistas en las votaciones y en la presentación
de proyectos relacionados con el tema de los servicios públicos .
• Establecer si existe o no una mayor información y capacidad técnica por parte del
Ejecutivo en el tema de los servicios públicos, que pueda influir y sobre las decisiones
que se tomen.
9
2. HIPÓTESIS
• La iniciativa legislativa en el tema de los servicios públicos es mayor en la rama
Legislativa que en la Ejecutiva, contrario a lo sucedido históricamente en otras áreas de
decisión política9.
• La presentación de ciertos proyectos de ley10 en el área de servicios públicos al igual
que las votaciones de estos por parte de los congresistas están motivadas por incentivos
electorales.
• La presentación de ciertos proyectos de ley en el área de servicios públicos al igual que
las votaciones de estos por parte de los congresistas están motivadas por intereses
regionales.
• La presentación de ciertos proyectos de ley en el área de servicios públicos al igual que
las votaciones de estos por parte de los congresistas están motivadas por lealtades y
solidaridades partidistas.
• La ausencia de bancadas partidistas en el Congreso dificulta las decisiones en el tema
de los servicios públicos.
• El Ejecutivo cuenta con una mayor capacidad técnica y de información que el
Legislativo, que le permiten influir de forma determinante en las decisiones que se
tomen sobre el tema de los servicios públicos en el Congreso.
• La falta de comunicación entre los congresistas, y entre estos y el Ejecutivo, dificulta
las decisiones que se tomen en el área de los servicios públicos, al igual que ocasionan
un exceso de proyectos en la misma área enfocados hacia temas comunes.
9 Véase página 17, párrafo tercero de este documento. 10 Con ciertos proyectos de ley, hago referencia a los relacionados sobretodo con el tema de control y reducción de las tarifas de los servicios públicos.
10
3. MARCO TEÓRICO Y DE ANTECEDENTES 3.1. DEMOCRACIA Y DEMOCRACIA LIBERAL
El Estado colombiano es definido en el artículo primero de la Constitución de 1991, como
una “República democrática”, en la cual según el artículo cuarto de la misma Carta la
Constitución es norma de normas. Estos dos artículos hacen referencia a dos de los
principios básicos dentro de los cuales se inscribe la organización política, social y
económica del Estado y de la Nación colombiana: la democracia y primacía de un orden
jurídico, los cuales son determinantes de las relaciones entre los individuos que habitan en
el territorio nacional y sus instituciones, tanto publicas como privadas.
Dada la multiplicidad de definiciones existentes de lo que sería un régimen democrático, en
este caso se empleará la definición planteada por Robert Dahl, la cual es bastante amplia y
logra describir varios aspectos relevantes de este tipo de régimen11. Dicho autor define la
democracia como aquel tipo de régimen en el cual: “Todos los ciudadanos sin distinciones
políticas deben tener igualdad de oportunidades para: a) formular sus preferencias, b)
manifestar públicamente dichas preferencias entre sus partidarios y ante el gobierno,
individualmente y colectivamente y c) recibir por parte del gobierno igualdad de trato en la
ponderación de dichas preferencias”12.
Por otra parte, Dahl menciona como requisitos para que lo anterior se cumpla, la existencia
de las siguientes garantías institucionales: “Libertad de asociación y organización; libertad 11 Se emplea la definición de democracia de Dahl por ser una definición más general que no entra a profundizar en particularidades que provienen más de la aplicación a realidades particulares que al régimen democrático como tal. 12 DAHL, Robert. La poliarquía: participación y oposición. Madrid: Editorial Tecnos, 1988. p. 14.
11
de pensamiento y expresión; derecho de voto; libertad para que los lideres políticos
compitan por el apoyo electoral; fuentes alternativas de información; posibilidad de ser
elegido para cargos públicos; elecciones libres y correctas; existencia de instituciones que
hacen depender las políticas gubernamentales del voto y de otras expresiones de
preferencia”13
Por otra parte, una democracia liberal es aquella en la cual “a) los jefes del Ejecutivo y el
Legislativo son elegidos mediante elecciones regulares, competitivas y multipartidistas a
través del sufragio universal; b) no existe un dominio de poder por parte de los militares u
otros actores que no son responsables ante el electorado directa o indirectamente; c) existe
accountability tanto horizontal como vertical; y d) existen condiciones para un pluralismo
cívico y político así como para las libertades grupales e individuales, las cuales pueden ser
expresadas mediante un proceso de articulación y representación que va más allá de las
elecciones periódicas”14.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Estado colombiano puede ser catalogado como una
democracia liberal pues cumple, entre otras, con las condiciones antes mencionadas, a pesar
de que algunas de ellas se vean vulneradas por la situación de orden público interno.
3.2. CARACTERIZACIÓN DE LA DEMOCRACIA COLOMBIANA
La democracia colombiana se puede caracterizar como un régimen presidencial, el cual
según la definición planteada por Shugart y Mainwaring, es aquel que posee dos 13 Ibid., p. 15. 14 DIAMOND, Larry. Developing Democracy. Toward consolidation. London: The Johns Hopkins University Press, 1999. p. 10-11. Original en ingles, traducción propia.
12
características: “en primer lugar, el jefe del Ejecutivo (Presidente) es popularmente electo,
y en segundo lugar, los mandatos tanto del Presidente como de la Asamblea son fijos”15. El
sistema democrático colombiano cumple con estas dos características: por un lado, el
Presidente al igual que el Congreso son elegidos directamente por los ciudadanos aptos
para ejercer el voto, y por otra parte, su periodo tiene una duración fija de cuatro años, el
cual no es dependiente del otro poder.
Dentro de un sistema presidencialista los presidentes poseen ciertos poderes sobre la
formulación de políticas. Estos se dividen en constitucionales y partidarios; el primero es
inherente a sus funciones y el otro depende del control que estos tengan sobre sus propios
partidos y del peso que este tenga dentro del Congreso. Dentro de los poderes
constitucionales legislativos, se encuentran dos tipos, los reactivos y lo proactivos: los
poderes proactivos del Presidente, “son aquellos que permiten que el Presidente establezca
un nuevo statu quo como es el caso del poder de decreto. Por otra parte los poderes
reactivos del Presidente son aquellos que le permiten defender el statu quo de las
iniciativas del Legislativo por cambiarlo, como es el caso del poder de veto”16. Mediante
el poder de veto el Presidente puede vetar una ley o una parte de esta, que le ha sido
enviada por el Congreso para su aprobación. Y mediante el poder de decreto puede emitir
nuevas leyes en ciertas áreas. Estos dos poderes están contemplados en el artículo 189 de
la Constitución Política de 1991. Por otra parte, el Congreso posee poderes reactivos
15 MAINWARING, Scott y SHUGART, Mathew (Eds.). Presidencialismo y democracia en América Latina. Buenos Aires: Editorial Paidos. 1997. p. 21. 16 Ibid., p. 50.
13
frente a los decretos presidenciales, con los cuales acepta, modifica o rechaza estas
propuestas17.
3.3. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO Y DEL SISTEMA POLÍTICO
COLOMBIANO
Constitucionalmente el Estado colombiano está dividido en tres ramas del poder público:
la Rama Ejecutiva, la Rama Legislativa y la Rama Judicial. Estas tienen funciones
separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines18. Dicha
separación de poderes se sustenta en la doctrina democrática liberal de la Ilustración
europea, la cual propendía por una separación de poderes dentro del Estado para lograr el
mantenimiento de la democracia y superar los sistemas monárquicos autoritarios.
Uno de los principales exponentes de esta doctrina fue Charles de Montesquieu, para quien
“en cada Estado hay tres clases de poderes: el poder Legislativo, el poder Ejecutivo y el
poder Judicial”19, los cuales poseen funciones independientes que no pueden ser
desarrolladas por el otro poder y deben estar en manos de individuos diferentes. Por lo
tanto el poder Legislativo “no debe inmiscuirse en las funciones del Ejecutivo ni
paralizarlas, debe (solamente) examinar de qué manera las leyes que él ha creado han sido
ejecutadas”20, al igual que el poder Ejecutivo no debe inmiscuirse en los asuntos propios
del Legislativo, pues también coartaría su libertad.
17 MORGENSTERN, Scott y NACIF, Benito. Legislative politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press. P. 448. 18 REPUBLICA DE COLOMBIA. Constitución Política de la República de Colombia 1991. Art. 113. 19 MONTESQUIEU, Charles Secondat De. Del espíritu de las leyes. México: Editorial Porrúa, 1992. p. 104. 20 Ibid., p. 108.
14
La Constitución de 1991, divide la estructura del Estado colombiano en los tres poderes
antes mencionados y les atribuye a cada uno funciones particulares. Para esta investigación
solo se trabajarán la rama Ejecutiva y la rama Legislativa del poder público, a continuación
se exponen las funciones y composición de estas dos ramas.
3.3.1. La Rama Legislativa del Poder Público
El poder Legislativo está conformado por la Cámara de Representantes y por el Senado de
la República. El Senado está integrado por ciento dos miembros elegidos por
circunscripción nacional y por circunscripciones especiales (Art. 171 C.N.), mientras que
la Cámara es elegida por circunscripciones territoriales y especiales (Art. 176 C.N.). Sus
miembros, que son elegidos para un período de cuatro años (Art. 132 C.N.) mediante
elección directa, representan al pueblo y son responsables ante la sociedad y frente a sus
electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura (Art. 133 C.N.).
En el artículo 135 de la Constitución se mencionan las facultades de ambas Cámaras, de
las cuales se destacan los incisos 4, 6 y 8, dada su correspondencia con las relaciones de
este poder con el Ejecutivo. A saber: “4. Determinar la celebración de sesiones reservadas
en forma prioritaria a las preguntas orales que formulen los Congresistas a los Ministros y
a las respuestas de éstos. 6. Recabar del Gobierno la cooperación de los organismos de la
administración pública para el mejor desempeño de sus atribuciones. Y 8. Citar y requerir
a los Ministros para que concurran a las sesiones”. Cada Cámara elige Comisiones
permanentes que tramitan en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley (Art.
142 C.N.), las cuales son renovadas cada año (Art. 147 C.N.).
15
3.3.2. La Rama Ejecutiva del Poder Público
La rama Ejecutiva está compuesta en primer lugar por el Presidente de la República quien
es el Jefe de Estado, el Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, y a quien
le corresponde entre otras funciones21: “nombrar y separar libremente a los Ministros del
Despacho y a los Directores de Departamentos Administrativos; sancionar las leyes;
promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento; expedir decretos,
resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes; y ejercer la
inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos” (Art. 189 C.N.). En
segundo lugar está compuesta también, por el Vicepresidente y en tercer lugar por los
Ministros y Directores de los Departamentos Administrativos.
Por otra parte, respecto a la relación del Ejecutivo con el Congreso, el artículo 200 de la
Constitución de 1991, menciona que le corresponde al Gobierno: “1. Concurrir a la
formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los Ministros, ejerciendo
el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la
Constitución. 2. Convocarlo a sesiones extraordinarias. 3. Presentar el plan nacional de
desarrollo y de inversiones públicas. 4. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto
de presupuesto de rentas y gastos. 5. Rendir a las cámaras los informes que éstas soliciten
sobre negocios que no demanden reserva. 6. Prestar eficaz apoyo a las cámaras cuando
ellas lo soliciten, poniendo a su disposición la fuerza pública, si fuere necesario”.
21 Las siguientes funciones corresponden a las establecidas en el artículo 189 de la Constitución de 1991, la selección de algunas de esta se debe a su relación directa con el tema de la investigación, por tal motivo se excluyen otras funciones establecidas en el mismo artículo de la Carta.
16
3.3.3. Los Proyectos de Ley y las Leyes
Según los artículos 154, 155 y 156 de la Constitución de 1991, las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, al igual que
por propuesta de un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo
electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los Concejales o
Diputados del país. O por la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la
Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el
Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República, quienes también
tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones.
O por el gobierno nacional, por intermedio de los Ministros.
Respecto a los proyectos de ley, la Constitución del 91 menciona en su artículo 158 que
“todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia” y de no ser así será rechazado.
Por otra parte, menciona en el artículo 157 como requisitos para que este logre convertirse
en ley: “1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente
comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos
en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes
de ambas Cámaras. 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. Y 4. Haber
obtenido la sanción del Gobierno.” Cuando durante el trámite de un proyecto surgen
discrepancias en las cámaras respecto a este, “ambas integrarán comisiones accidentales
que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en
sesión plenaria de cada cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las
diferencias, se considerará negado el proyecto” (Art. 161).
17
Por otra parte, el Presidente de la República podrá solicitar trámite de urgencia para
cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva cámara deberá decidir sobre el mismo
dentro del plazo de treinta días. (Art. 163), lo cual deja ver la influencia del poder Ejecutivo
en el trámite de las leyes y en su aprobación o desaprobación final.
3.4. LA CONSTITUCIÓN DE 1991 Y LAS RELACIONES EJECUTIVO-
LEGISLATIVO
Algunos autores reconocen que antes de la Constitución de 1991 las relaciones entre el
Ejecutivo y el Legislativo estaban desviadas fuertemente a favor del primero. Aquiles
Arrieta menciona que “al Presidente se le acusaba de abusar de la figura del estado de
sitio, al usarla para usurpar las funciones legislativas del Parlamento, (mientras que) al
Congreso se le veía como una institución débil frente al Ejecutivo”22. La primacía del
Ejecutivo también se observaba en el número de proyectos de ley presentaba, el cual
superaba ampliamente a la iniciativa del Legislativo, así durante los periodos de 1986-
1990, 1990-1991 y 1991-1994, la iniciativa legislativa fue de 28%, 16% y 38%
respectivamente, mientras que la del Ejecutivo fue de 54%, 76% y 49%23 respectivamente.
Es importante también destacar el éxito o fracaso de los proyectos presentados por las dos
ramas a través de su trámite por el Congreso, aspecto en el que la rama Ejecutiva posee un
mayor porcentaje de éxito. En cuanto a la rama Ejecutiva el 23% de los proyectos que
presentó para el periodo de 1998-1999 fueron exitosos24 y tan solo un 12% vio truncado su
22 ARRIETA, Aquiles. Vicisitudes reformistas. Aportes republicanos al caso colombiano. Mimeo. s.f. p. 5. 23 UNGAR, Elisabeth. Reforma política para la ampliación de la democracia. Bogotá: Consejo Nacional Gremial, 2003. p. 121. 24 “Se consideran exitosos los proyectos que han sido aprobados al menos en una Cámara”. BEJARANO, Ana Maria (et. al). “Qué hace funcionar al congreso?, Una aproximación inicial a las fallas y los aciertos de la institución legislativa”, en Estudios Ocasionales. CIJUS. Colciencias. Ediciones Uniandes: Bogotá, 2002. p. 226.
18
paso por el Congreso25, mientras que en el caso de la rama Legislativa para el mismo
periodo de tiempo, un 30%26 y 46%27 de los proyectos que fueron presentados por Senado
y Cámara respectivamente no fueron exitosos.
Frente a estos problemas la Constitución del 91 buscó entre otras cosas, producir un
cambio en las relaciones entre las ramas del poder público, fortaleciendo al Congreso y
devolviéndole algunas de las funciones que había perdido, creando condiciones para un
eficaz y efectivo ejercicio del control político, en especial frente al Ejecutivo28. De esta
forma la nueva Constitución buscaba redefinir las relaciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo, para fortalecer al segundo frente al primero y recuperar su independencia
decisoria29. A través de algunas reformas se produjeron ciertos cambios positivos,
corrigiendo algunas de las deficiencias antes mencionadas, como es el caso de la iniciativa
legislativa la cual durante el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1998 y diciembre
de 2001, revirtió los parámetros normales con un 81.37% de los proyectos presentados,
como iniciativa del Legislativo y un 16.3% de iniciativa gubernamental30.
Sin embargo, aun se presentan problemas en las relaciones entre las dos ramas del poder
(vistas desde el proceso legislativo), que se explican como el resultado de:
1. Un marco de competencias que a pesar de estar establecido por la ley, conduce en la
práctica a choques entre estas funcione de estas dos ramas; esto produce conflictos entre el
25 Ibid., p. 234. 26 Ibid., p. 226. 27 Ibid., p. 231. 28 UNGAR, Elisabeth. Op.cit., p. 102. 29 TICKNER, Arlene y MEJIA, Oscar (comp.). Congreso y democracia en los países de la región Andina. Deficiencias y estrategias. Unidad para la promoción de la democracia – OEA, Centro de estudios Internacionales – CEI. Uniandes. Bogotá: Ediciones Uniandes, 1997. p. 19. 30 UNGAR, Elisabeth. Op.cit., p. 120.
19
Gobierno de turno y el Congreso, que le impide al primero de estos gobernar
constitucionalmente y lo obliga a negociar a través de partidas presupuéstales o privilegios
políticos con los legisladores, o través de decretos y mensajes de urgencia para agilizar el
trámite legislativo31.
2. La composición partidista del Congreso de la República: este se encuentra dividido en
una pluralidad de partidos32, los cuales no poseen un comportamiento partidista o de
bancada33, lo que deriva en un costo mayor para el gobierno al tener que negociar
directamente con cada parlamentario y no con un grupo o bancada, los diferentes proyectos
de ley o acto legislativo.
3. Inexistencia de un control político serio y comprometido sobre el Ejecutivo por parte del
poder Legislativo34.
4. La desventaja en cuanto a la capacidad técnica del Legislativo frente al Ejecutivo, pues
el segundo cuenta con una mayor capacidad de recursos técnicos y humanos35 para el
estudio de temas que implican una mayor especialización.
5. La ausencia de mecanismos de comunicación entre las Comisiones de ambas cámaras
del Congreso de la República y entre estas y el Ejecutivo, lo que muchas veces ocasiona la
creación de proyectos similares o enfocados hacia la misma área36.
31 TICKNER, Arlene y MEJIA, Oscar (comp.). Op.cit., p. 29. 32 (Más de 70 en el 2002). UNGAR, Elisabeth. Op.cit., p. 104. 33 BEJARANO, Ana Maria (et. al). Op.cit., p. 241 y 260. 34 TICKNER, Arlene y MEJIA, Oscar (comp.). Op.cit., p. 228. 35 BEJARANO, Ana Maria (et. al). Op.cit., p. 234. 36 Ibid., p. 260.
20
6. El valor que tienen para los Congresistas los incentivos electorales regionales, lo cual se
ve reflejado en un alto número de proyectos que benefician a determinada región y de paso
electoralmente a los parlamentarios37.
3.5. LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS ANTES Y DESPUÉS DE LA
CONSTITUCIÓN DE 1991
Los servicios públicos domiciliarios sufrieron una transformación radical a partir de la
Constitución de 1991. Antes de esta, su manejo, control y prestación estaba en manos del
Estado, lo cual les otorgaba un carácter netamente público, y convertía su prestación en un
monopolio manejado por el Estado, en el cual era imposible la libre circulación de
empresas oferentes, quedando excluidas las empresas privadas del mercado.
Bajo este control absoluto de los servicios públicos por parte del Estado, su prestación
estaba enfocada al bienestar colectivo y se trataba de garantizar el acceso a estos de la
población de menores recursos. Pero bajo un régimen de libre de prestación del servicio, la
tarifa a precios de mercado conduce a lo que se denomina la desnaturalización de los
servicios, en la medida en que su prestación será definida por las leyes del mercado38 y la
tarifa buscará conseguir el mejor nivel de eficiencia para las empresas.
A partir de la Carta de 1991, los servicios públicos tienen la posibilidad de ser prestados
por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares
(Art. 365). Sin embargo el Estado debe mantener su control, vigilancia y regulación, con el
37 Ibid., p. 254. 38 POVEDA GOMEZ, Abdón Alejandro. Servicios públicos domiciliarios. Bogotá: Biblioteca Jurídica Dike, 1995. p. 30-31.
21
fin de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, como lo
estipula el artículo 365 de la Constitución Nacional. De esta forma, lo público de los
servicios no se define por la calidad de quien los presta, sino por la misión o razón de ser
del servicio39. Es así, como el carácter público de los servicios no se pierde al estar
prestados por un particular, pues constitucionalmente el Estado debe intervenir en su
proceso de prestación.
No se debe confundir esta intervención con interferencia, pues en un estado social de
derecho como el colombiano, la intervención del Estado en la economía se realiza con el
objetivo de regularla en defensa del interés colectivo. La Ley 142 de 1994, menciona en su
artículo 2º, que el Estado intervendrá con el fin de garantizar la calidad del servicio, la
ampliación de su cobertura, mejorar las necesidades insatisfechas de la población,
garantizar una prestación eficiente, posibilitar la libre competencia y establecer un régimen
tarifario basado en los principios de equidad y solidaridad. De esta forma, la intervención
del Estado pretende garantizar y hacer efectivo el derecho de los colombianos a gozar de
los servicios públicos básicos, como expresión del derecho a la vida y al bienestar40,
intentando disminuir los desequilibrios existentes en el sector. Sin embargo la realidad es
otra, pues con la privatización de las empresas prestadoras de servicios públicos el
incremento de sus tarifas ha ido en ascenso, lo cual responde entre otras razones, al
desmonte de los subsidios que proporcionaba el Estado a los estratos más pobres de la
39 Ibid., p. 21. 40 Ibid., p. 68.
22
población, al monopolio privado en la prestación del servicio, y a la falta de control
Gubernamental sobre las tarifas que fijan las empresas prestadoras41.
3.6. MARCO REGULATORIO Y DE COMPETENCIAS ESTATALES EN LOS
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
El marco de competencias estatales en los servicios públicos se puede dividir de acuerdo a
las funciones correspondientes a las ramas del poder público, principalmente las ramas
Legislativa y Ejecutiva:
La Rama Legislativa del poder público tiene la facultad de determinar y modificar el
régimen general de los servicios públicos, es decir, el conjunto de normas que hacen
referencia a su naturaleza, criterios generales de prestación, cobertura y régimen tarifario y
de subsidios, es decir las normas generales del sector. Las normas vigentes emitidas por el
Congreso de la República en el sector de los servicios públicos domiciliarios son: las Leyes
14242 y 14343 de 1994, que establecen el régimen general de los servicios públicos
domiciliarios, las Leyes 286 de 199644, 632 de 200045 y 689 de 200146, las cuales modifican
parcialmente las Leyes 143 y 142 de 1994, la Ley 732 de 200247 que establece el sistema
41 REPÚBLICA DE COLOMBIA. Contraloría General de la República. Servicios públicos domiciliarios: perspectivas dese la Contraloría General de la República con la participación ciudadana. Bogotá: Litoperla Editores, 2002. p. 32. 42 “Por la cual se establece el Régimen General de los Servicios Públicos Domiciliarios”. 43 “Por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética”. 44 “Por la cual se modifican parcialmente las Leyes 142 y 143 de 1994”. 45 “Por la cual se modifican parcialmente las Leyes 142, 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996”. 46 “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”. 47 “Por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado”
23
de estratificación y la Ley 715 de 200148 que establece el sistema de transferencias de
recursos de la Nación a los Municipios y Departamentos.
En el caso de la Rama Ejecutiva, corresponde al Presidente de la Republica señalar las
políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos
domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarlos, el control, la inspección y la vigilancia de las entidades que los presten (Art.
70. C.N.). A esta entidad le corresponden según el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, entre
otras funciones: vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes a las que están sujetos
quienes prestan el servicio, vigilar y controlar los contratos entre las empresas prestadoras y
los usuarios, vigilar el reparto adecuando de subsidios y apoyar la participación de los
usuarios en el sistema de vigilancia y control.
A los Ministerios de Minas y Energía y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, les
corresponden entre otras funciones, según la Ley 142 de 1994: señalar requisitos técnicos a
las empresas prestadoras, elaborar planes de expansión de cobertura, identificar fuentes de
financiamiento, identificar el monto de subsidios de la Nación al respectivo servicio
público y mantener el sistema de información sectorial del sector (Art. 67, Ley 142 de
1994). Por otra parte a las Comisiones de Regulación: Comisión de Regulación de Energía
y Gas (CREG) y a la Comisión de Regulación de Agua potable y Saneamiento Básico
(CRA), que se encuentran adscritas a los ministerios de Minas y Energía, y Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial respectivamente. Les corresponde (entre otras funciones)
según el artículo 73 de la Ley 142 de 1994: regular los monopolios en la prestación de los
48 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
24
servicios públicos y prevenir la competencia desleal, promover la competencia entre
quienes presten servicios públicos, velar por la calidad de los servicios, establecer su
estructura tarifaría, determinar el régimen de libertad que se aplicará a las empresas
prestadoras, y preparar proyectos de ley en la materia. Vale la pena mencionar que entre
los miembros de la dirección de dichas Comisiones se encuentran los Ministros de la
entidad a la cual están adscritas y el Director del Departamento Nacional de Planeación
(Art. 71.3, Ley 142 de 1994).
Lo anterior nos deja ver el amplio marco de competencias estatales que establecieron la
Constitución de 1991 y la Ley 142 de 1994. Este, a pesar de establecer una extensa división
de funciones en materia de servicios públicos a los diferentes organismos del sector,
conduce a choques entre estos organismos. Tal es el caso del régimen tarifario, cuya
elaboración es competencia de las Comisiones de Regulación pero también del Congreso de
la República, quien tiene entre sus funciones la de dictar leyes en materia tarifaria para los
servicios públicos.
25
4. ANÁLISIS DE PROYECTOS DE LEY
Proyecto de Ley 155 de 2001 Senado, “Por la cual se establece límite al incremento
anual de los servicios públicos”.
Este proyecto presentado por el Senador huilense Jorge Eduardo Gechem Turbay, busca
reducir los incrementos de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, a partir de la
indexación de su incremento al Índice de Precios al Consumidor (IPC)49, que determina
anualmente el DANE. En la exposición de motivos de este proyecto, el Senador Gechem
Turbay quien pertenece al partido liberal, menciona que la Superintendencia de Servicios
Públicos, es una simple espectadora de los reajustes exagerados que en esa materia realizan
las empresas50. Paradójicamente, estos reajustes se realizan conforme a las disposiciones
legales que determinan la libertad de costos y tarifas. Por ejemplo, en el caso de los
servicios de acueducto y alcantarillado, las empresas prestadoras de servicios públicos han
defendido sus incrementos tarifarios apoyándose en las Resoluciones 08 (acueducto) y 09
(alcantarillado) de 199551, expedidas por la Comisión de Agua potable y Saneamiento
Básico (CRA)52.
En relación con las críticas que se le hacen a la Superintendencia, una asesora de esta
entidad menciona:“con la Superintendecia el tema es un poco difícil, porque nosotros
somos una entidad de vigilancia y siempre nos dicen que es culpa nuestra todo, entonces
49 El IPC para los años 2000, 2001, 2002 y 2003, ha sido de 8.75%, 7.65%, 6.99% y 6.49% respectivamente (DANE). 50 Proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Gaceta del Congreso 567 de 2001. Noviembre 9 de 2001. p. 1. 51 Las Resoluciones establecen la estructura tarifaria a la cual deben ceñirse las empresas prestadoras para crear la tarifa del servicio. 52 Ponencia para primer debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Gaceta del Congreso 177 de 2002. Mayo 24 de 2002. p. 8.
26
porqué está ocurriendo esto en las tarifas, porque la Superintendencia no vigila, así sea la
Comisión de Regulación la que se encargue de las tarifas”53
En la ponencia para primer debate del proyecto en Senado, el ponente, Senador Guillermo
Santos Marín, menciona que “las quejas de la ciudadanía por el aumento de las tarifas de
los servicios públicos domiciliarios, han derivado en un clamor nacional para que el
Legislativo intervenga de forma urgente y definitiva en la regulación tarifaria de los
servicios, limitando las alzas exageradas en sus tarifas”54. Además, menciona que “el
legislador goza de amplia facultad para señalar casi todas las competencias en materia de
servicios públicos domiciliarios, las cuales se sustentan en la Constitución”55. En relación
con esta intervención del Legislativo en el control de los incrementos tarifarios, Zenón
Fagua asesor de la Senadora Leonor Serrano de Camargo menciona: “Al Legislativo esa es
una función que le corresponde, la función que le dio la Constitución Nacional es que el
Legislativo sea el que trae la voz del pueblo, sea el que trae la necesidad del pueblo”56
Sin embargo el ideal para algunos otros miembros del Congreso es que el control de las
tarifas sea una responsabilidad de ambas ramas. En este sentido Betty Herrera asesora del
Representante a la Cámara Plinio Olano explica: “El Congreso de la República, que es la
rama que tiene mayor conexión con la colectividad es quien está más sensibilizado con los
problemas que están asumiendo los usuarios de servicios públicos, el ideal sería que fuesen
los dos los competentes, sí es cierto que las Comisiones Reguladoras son las facultadas
53 ENTREVISTA con Asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos. Bogotá, 30 de abril de 2004. 54 Ponencia para primer debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p. 1. 55 Ibid., p. 3. 56 ENTREVISTA con Zenón Fagua, asesor de la Senadora Leonor Serrano de Camargo. Bogotá, 26 de abril de 2004.
27
para vigilar el comportamiento y el acatamiento de todas las disposiciones en materia de
servicios públicos por parte de las empresas, pero el Legislativo es más sensible a los
problemas de los usuarios y por tanto debe de ser una responsabilidad compartida”57. Esta
posición nos muestra un punto de vista conciliador de las relaciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo en el aspecto del control tarifario de los servicios públicos.
En la ponencia para primer debate del proyecto se reconoce la facultad presidencial para
ejercer inspección y vigilancia sobre los servicios públicos (Art. 189 Num. 22, C.N.) y para
señalar políticas generales de administración y control (Art. 370, C.N.) por medio de la
Superintendencia de Servicios Públicos58. Sin embargo, en dicha ponencia también es
posible encontrar varias críticas a las instituciones que dependen o forman parte del poder
Ejecutivo. En cuanto a la Superintendencia y a las Comisiones de Regulación, se afirma lo
siguiente: “Carecen de los recursos técnicos, financieros y humanos para verificar la
veracidad de los costos reportados por cada una de las empresas a efectos de determinar
las tarifas. Su papel se ha limitado al de simples notarías ante las decisiones empresariales
en materia de costos, tarifas, inversiones y prácticas comerciales”.59
Durante el primer debate en la Comisión Sexta de Senado, el proyecto sufrió ciertas
modificaciones de forma, que no implicaron cambios en el fondo del mismo. En primer
lugar le fue modificado su título y por otra parte, se modificó su artículo primero el cual
establece la forma en que se determinaran las tarifas de los servicios públicos.
57 ENTREVISTA con Betty Herrera, asesora del Representante a la Cámara Plinio Olano,. Bogotá, 7 de mayo de 2004. 58 Ponencia para primer debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p. 3. 59 Ibid., p. 6.
28
Lo mencionado en las intervenciones anteriores, es un reflejo de las tensiones que se dan en
cuanto al marco de competencias de los servicios públicos, entre el Legislativo y el
Ejecutivo. Pues en las anteriores intervenciones, se critica a instancias del Ejecutivo como
la Superintendecia de Servicios Públicos y las Comisiones de Regulación, respecto a la
ausencia de un control por parte de estas frente a los incrementos tarifarios que realizan las
empresas prestadoras de los servicios.
Para Sandra Fonseca, directora ejecutiva de la Comisión de Regulación de Energía y Gas,
este tipo de críticas evidencian un problema de conocimiento del sector por parte de los
congresistas. Respecto a esto menciona: “hay un cierto desconocimiento del tema porque
lo que hacen las Comisiones es fijar una fórmula tarifaria con unas tarifas acorde a los
criterios de ley, no importa si hay más o menos cierto crecimiento, las Comisiones no fijan
crecimiento de tarifas, fijan tarifas de acuerdo a una estructura de costos y el encargado
de hacer cumplir esas tarifas es la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios”60.
Durante el segundo debate en plenaria de Senado, también se dieron posiciones a favor y en
contra del proyecto entre los Senadores participantes, las cuales se pueden identificar a
partir de las intervenciones que estos realizaron durante la discusión del proyecto. Por otra
parte, del debate también se pueden extraer argumentos en contra o a favor de las
instituciones del Ejecutivo que tienen competencia en el tema de los servicios públicos.
Vale la pena resaltar, que existe una relación inversa entre la posición frente al proyecto y
la posición frente al papel de las instancias del Ejecutivo. En la mayoría de las
60 ENTREVISTA con Sandra Fonseca, Directora Ejecutiva de la CREG. Bogotá, 26 de abril de 2004.
29
intervenciones, los Senadores que están a favor o apoyan el proyecto, critican el papel de
las Comisiones de Regulación y de la Superintendencia de Servicios Públicos, mientras que
algunos de los Senadores que están en contra del proyecto, mencionan que se está
interviniendo en las funciones de estas instituciones, ocasionando un choque de
competencias entre estas y el Legislativo.
A continuación se presentarán las posiciones que se dieron, en la plenaria del Senado, a
favor del proyecto y las intervenciones que critican el papel de las instituciones
pertenecientes a la rama Ejecutiva y se mencionarán las conclusiones que se pueden extraer
de estas. Posteriormente se presentarán las posiciones en contra del proyecto y a favor de la
no intervención en las materias del Ejecutivo, y sus respectivas conclusiones:
En el texto de la ponencia para este debate, el Senador Guillermo Santos Marín realiza una
crítica a las instituciones del Ejecutivo en cuanto al manejo de los servicios públicos por
parte de estas. Para él, “los incrementos tarifarios ocurren a pesar de que se le ha dado al
Estado la intervención en el tema, a través de las Comisiones de Regulación, para evitar la
posición dominante de las empresas prestadoras de dichos servicios”61 62.
Por otra parte, la Senadora cundinamarquesa Leonor Serrano de Camargo perteneciente al
Movimiento Somos Colombia, y quien fue ponente del proyecto en la plenaria, menciona
que “el tema del proyecto fue estudiado a fondo y con este, no se pretende poner en riesgo
a las empresas prestadoras de los servicios en todo el país ........ es necesaria una
61 Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Gaceta del Congreso 227 de 2002. Junio 14 de 2002. p. 12. 62 Esta posición dominante convierte a las empresas en un monopolio privado de prestación del servicio, en el cual, estas determinan libremente el costo del servicio sin estar este influenciado por la demanda.
30
intervención del Legislativo que detenga el incremento exagerado de las tarifas de los
servicios públicos, pues los altos incrementos tarifarios no solo afectan a la población de
estratos bajos sino también a los estratos 4, 5 y 6, mientras que por el otro lado, la
mayoría de las grandes empresas prestadoras están recibiendo ingresos exagerados
producto de dichos incrementos”63. Por otra parte la Senadora Serrano de Camargo,
menciona que “el proyecto no fue realizado por congraciarse con las comunidades sino
que fue hecho con responsabilidad y sin perjuicio del país”64. De esta forma, la Senadora
menciona que el proyecto no se creó con objetivos populistas que fueran en contra de la
empresa privada, sino de forma responsable para con estas. Esto nos permite ver, que en su
intervención está descartando otro tipo de intereses (como los incentivos electorales) que
puedan estar de por medio en el apoyo a este proyecto.
Sin embargo, para una asesora legislativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, la presentación de este tipo de proyectos persigue intereses
electorales, la asesora menciona: “Para los parlamentarios la prioridad es crear normas
que alivien las cargas económicas de sus electores y que los potencie políticamente para
las próximas elecciones, se convertiría en una parte importante del discurso para la
reelección el decir que como fruto del trabajo legislativo las tarifas de los servicios se
redujeron o por lo menos se hicieron más justas.”65.
Para el Senador Camilo Sánchez Ortega, el proyecto es adecuado en la medida que va en
63 Segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Gaceta del Congreso 281 de 2003. Junio 13 de 2003. (Acta de Plenaria). p. 6 y 7. 64 Ibid., p. 23. 65 ENTREVISTA con asesora legislativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá, 7 de mayo de 2004.
31
contra de lo que para él es una característica negativa de la Ley 142 de 1994: el beneficio
de los prestadores del servicio, pues para él “el poder económico tiene una gran injerencia
en el Congreso y otros estamentos políticos del país”. En este sentido, el Senador señala
que este proyecto “no busca quebrar a los más poderosos sino evitar que se quiebren el
resto de los colombianos. Pues siempre se dice que hay que defender a los prestadores de
los servicios y no a los estratos populares”66. Esta intervención, nos permite observar un
choque entre los intereses de los prestadores privados, que podrían tener influencia sobre
algunos congresistas y los intereses del pueblo, los cuales según el Senador Sánchez se
defienden el proyecto. En este mismo sentido, el Senador Juan Manuel Corzo, menciona
que “el Estado no quiere recapacitar sobre la posición del interés general sobre el
particular, porque el Estado sirve al interés particular, a pesar de que pierdan las clases
sociales67”.
Por otra parte, para el Senador Jorge Robledo Castillo el proyecto beneficia no solo a los
estratos 1, 2 y 3 sino también a los estratos altos para quienes también es necesaria una
reducción en las tarifas. Además menciona que “actualmente no solo se están costeando la
prestación de los servicios sino también las utilidades de los monopolios de los
inversionistas”68. Al igual que el Senador Antonio Navarro Wolf, el Senador Robledo
Castillo considera que “a partir de esta Ley se generaría una crisis en el modelo de las
Leyes 142 y 143 de 1994 (las cuales establecen el régimen general de los servicios
públicos) lo cual obligaría a su completa revisión y corrección”69. Por otra parte, el
66 Segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p. 7. 67 Ibid., P. 25. 68 Ibid., p. 11. 69 Ibid., p. 10 y 15.
32
Senador Navarro menciona que la “Superintendencia de Servicios Públicos es lamentable
como defensora de los usuarios frente a los abusos de las empresas”70.
Para el Senador José Raúl Rueda Maldonado es evidente la inexistencia de un ente que
coordine, regule, responda y haga cumplir las insuficiencias del servicio. Para él: “lo que
tiene que ver con vigilancia, con regulación y con la revisión de tarifas acá no existe, la
Superintendencia de Servicios Públicos es absolutamente inoperante y se quedó muy atrás
de la situación”71.
De estas intervenciones se pueden extraer las siguientes conclusiones:
• Para la Senadora Serrano, al igual que para los Senadores Sánchez Ortega y Corzo, la
intervención del Congreso en la regulación tarifaria, es una necesidad y un deber de
este organismo con la sociedad. Pues según estos Congresistas, en la actualidad se está
privilegiando el interés particular de las empresas prestadoras y no el de toda la
ciudadanía, lo cual debe ser una función del Estado. En este sentido, el Senador Sánchez
Ortega, menciona que el poder económico tiene una gran injerencia en el Congreso. A
partir de esto se puede evidenciar la existencia de un conflicto de intereses entre
Congresistas influidos por instituciones privadas y quienes persiguen el beneficio de la
mayoría. Sin embargo, para Betty Herrera asesora del Representante Plinio Olano, debe
existir una actitud conciliadora y de complementariedad entre el Ejecutivo y el
Legislativo en cuanto a sus competencias en servicios públicos, que vaya enfocada
hacia el bienestar de la población nacional. 70 Ibid., p. 15. 71 Ibid., p.17.
33
• La Senadora Serrano de Camargo y el Senador Navarro, quienes están a favor del
proyecto mencionan que con este no se están persiguiendo objetivos populistas (los
cuales podrían perseguir intereses electorales), sino que se está actuando en beneficio
del pueblo y no del interés privado. Pero contrario a lo anterior, para una asesora
legislativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, este tipo de
proyectos son promovidos por los parlamentarios persiguiendo objetivos electorales.
• Para los Senadores Santos Marín, Rueda Maldonado y para la Senadora Serrano de
Camargo, es necesaria la intervención del Legislativo en esta materia porque la
Superintendencia de Servicios Públicos y las Comisiones de Regulación, son
ineficientes e inoperantes en el control de los incrementos tarifarios que realizan las
empresas prestadoras. Esta intervención en las funciones del Ejecutivo es vista de forma
positiva y necesaria por estos Senadores. Sin embargo, para una asesora de la
Superintendencia a esta institución se le culpa de todos los problemas que tengan que
ver con los servicios públicos así las áreas en que estos se presenten no sean de su
competencia. De igual forma para Sandra Fonseca directora ejecutiva de la CREG, este
tipo de críticas son el reflejo de un desconocimiento del sector por parte de los
congresistas.
• Según la Senadora Camargo, la indexación de las tarifas de los servicios públicos al
IPC no pone en riesgo la estabilidad financiera de las empresas prestadoras, pues los
beneficios que estas reciben están muy por encima del IPC y con el proyecto no se
afectaría su estructura de costos.
34
• El proyecto es para los Senadores Navarro y Robledo, un detonante de la crisis de las
Leyes 142 y 143 de 1994, que establecen el régimen general de servicios públicos, que
podría llevar a su completa revisión, con lo cual están de acuerdo.
A continuación se mencionan algunas posiciones que se dieron en el debate en contra de
este proyecto y a favor de la no intervención en las funciones del Ejecutivo en el tema:
El Senador Luis Guillermo Vélez Trujillo, menciona que: “Se está taponando el precio de
las tarifas, o poniendo unas tarifas cuando dejamos también que haya unas Comisiones
que tienen precisamente esa facultad, eso estamos creando un desorden jurídico
complicado, estamos estableciendo un control de precios, sin analizar primero que el
precio es un resultante de una actividad económica, actividad económica que está
totalmente anarquizada y que responde a unas empresas de servicios perfectamente
diferentes, con mercados diferentes, con tecnologías diferentes, con servicios públicos
diferentes, no sea que en una forma, desde luego muy bien intencionada y muy bien
dirigida podríamos inclusive pecar por injusticia al revés”72. En la intervención antes
mencionada, el Senador Vélez Trujillo reconoce que con este proyecto el Congreso está
interviniendo en funciones que no son de su competencia, sino del Ejecutivo. Además
menciona que estaría a favor de la eliminación de las Comisiones de Regulación pues según
él estas no cumplen con su función. Por otra parte, deja claro que con el proyecto se podría
perjudicar a las empresas prestadoras de los servicios, al establecer criterios tarifarios
homogéneos para todas, sin tener en cuenta sus diferencias internas y las diferencias de los
servicios que prestan.
72 Ibid., p. 4.
35
Sobre la posible intervención del Legislativo en las funciones del Ejecutivo, una asesora de
la Superintendencia de Servicios Públicos comenta lo siguiente: “El tema del Congreso es
legislar y el tema de las Comisiones es regular en áreas de servicios públicos, o sea, yo
creo que ahí habría una invasión de competencias, ahora, otra cosa es que haya mayor
interlocución entre las Comisiones y el Congreso, me parece que más bien lo que debería
haber es una mayor interlocución entre estos dos entes”73. De esta forma, ser está
reconociendo que no debe darse una intervención del Legislativo en las competencias del
Ejecutivo y se recomienda la necesidad de una interlocución entre estas dos ramas y de una
complementariedad entre lo político y lo técnico.
El Senador Juan Gómez Martínez considera que el proyecto tiene buenas intenciones, pero
que es funesto para las empresas prestadoras de los servicios públicos, pues sus costos
aumentan en un porcentaje mayor al IPC. Por otra parte, menciona que si se aprueba el
proyecto “no va poder haber más desarrollo energético en el país, es imposible si se
amarran las alzas al IPC, de tal manera que no entiendo esa posición de frenar el
desarrollo del país”74.
Respecto a esta necesidad de atraer inversión para el desarrollo de los servicios públicos,
Guillermo Cruz, subdirector de Agua Potable y Ambiente del Departamento Nacional de
Planeación, explica: “los incrementos tarifarios deben estar guiados por criterios técnicos
y no políticos, la regulación que la literatura y la experiencia internacional muestra que
una regulación exitosa guiada por criterios técnicos, independiente, atrae inversión,
genera mejoras en bienestar, en cobertura, genera el desarrollo del sector de los servicios 73 ENTREVISTA con Asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos. Bogotá, 30 de abril de 2004. 74 Segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p. 8
36
públicos”75.
La intervención del Senador Oscar Iván Zuluaga, también estuvo enfocada hacia la defensa
de las empresas prestadoras de los servicios. Para él: “de la noche a la mañana no le
podemos decir al sector privado o a un futuro inversor que quiere garantizar la estabilidad
de una empresa, que su tope para determinar ciertos niveles tarifarios para estratos altos
por ejemplo, sea el IPC, estaríamos dándole una estocada a las entidades y en la solidez
de las entidades prestadoras de servicios públicos”76.
En el mismo sentido una asesora legislativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial comenta: “Usted no puede tomar una decisión si pretende
representar y tener en cuenta solo a un grupo de beneficiarios, lo cual es una visión
sesgada, y se olvida de los costos reales que tiene para un prestador ejercer su actividad,
ninguna empresa trabaja a pérdida o por solidaridad y una mala normatividad en el sector
puede hacerlo colapsar”77.
El Senador Gabriel Zapata Correa, también menciona el riesgo que podrían correr las
empresas prestadoras en caso de ser aprobado el proyecto, pues para él no se puede volver
producir un escenario en el cual las empresas produzcan lamentables desequilibrios
financieros. Por otra parte señala que: “el tema de los servicios públicos a veces puede ser
un tema muy agradable por lo populista que se vuelve y realmente todos quisiéramos que
75 ENTREVISTA con Guillermo Cruz, subdirector de Agua Potable y Ambiente del Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, 12 de mayo de 2004. 76 Segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p. 9-10. 77 ENTREVISTA con asesora legislativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá, 7 de mayo de 2004.
37
hubiera una regulación que mantuviera acorde los ingresos de los estratos 3, 4, 5 y 6, al
crecimiento de los costos de los servicios, pero se debe obrar con sensatez para no
equilibrar el establecimiento de los servicios públicos del país”78. De esta forma, el
Senador Zapata reconoce que el tema de los servicios públicos se puede prestar para el
populismo dentro del Congreso, lo cual podría explicarse por los beneficios electorales que
puede representar para los congresistas.
En relación con lo anterior, Guillermo Cruz subdirector de Agua Potable y Ambiente del
Departamento Nacional de Planeación menciona: “se ha visto una idea o un enfoque del
Gobierno hacia el diseño de políticas con criterios técnicos y del Legislativo hacia
aspectos sociales y políticos, entre otras por la influencia en las empresas de servicios
públicos de las entidades territoriales y de esos grupos de interés sobre los congresistas.
Entonces como que a veces no hacen mucho trabajo en equipo sino más bien con
diferencias de criterio”79. Esta apreciación nos muestra una vez más, las influencias que
pueden existir sobre el Ejecutivo y el Legislativo en la formulación de políticas de
servicios públicos.
Para el Senador Mauricio Pimiento, es evidente la contradicción de competencias existente
al interior del articulado del proyecto, pues: “En el segundo inciso dice: de acuerdo con los
estudios de costos la Comisión Reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos
tarifarios de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente podrá definir
la metodología para determinación de tarifas si convienen aplicar el régimen de libertad
78 Segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p.12. 79 ENTREVISTA con Guillermo Cruz, Subdirector de Agua Potable y Ambiente del Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, 12 de mayo de 2004.
38
regulada, o vigilada; en todo caso el incremento anual de tarifas deberá estar indexado al
aumento del índice de precio a consumidor que determine el DANE. Si al final se coloca
una condición dirimente frente a cualquier otra forma de establecer las tarifas, no me
explico para qué se sigue resignando las Comisiones Reguladoras, las facultades para
establecer los topes máximos y mínimos tarifarios, ni para qué realizar estudios de costos,
ni mucho menos para qué decirles a las empresas que deberán ceñirse a fórmulas que
defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas”80. Por otra parte,
también menciona que “el debate del proyecto resulta atractivo para el populismo y la
demagogia”. Esto ya había sido reconocido por el Senador Zapata.
Este último aspecto también es resaltado por algunos de los entrevistados pertenecientes a
la rama Ejecutiva. Respecto a esto una asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos
menciona: “El área de los servicios públicos es un área de campaña y es una área que es
muy política y que les da muchos votos a los Representantes y es un tema muy álgido,
entonces ellos muchas veces prometen que van a hacer bajar las tarifas de servicios
públicos, que van a llevar el acueducto y el alcantarillado a la región”81.
Sandra Fonseca directora ejecutiva de la CREG comenta respecto al mismo aspecto: “El
tema es básicamente de impacto político, o sea, el tema de los servicios públicos tiene una
percepción siempre frente a la opinión pública de que está un poco controlado y siempre es
exagerado..... finalmente el tema de las tarifas para cualquier interés político es muy
importante, el solo mostrar que se está tratando de controlar el tema genera una respuesta
80 Segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p. 23. 81 ENTREVISTA con asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos. Bogotá, 30 de abril de 2004.
39
del electorado”82.
De estas intervenciones se pueden extraer las siguientes conclusiones:
• Para el Senador Vélez Trujillo, con la aprobación de este proyecto el Legislativo estaría
interviniendo en las funciones de las Comisiones de Regulación, las cuales son
dependencias del poder Ejecutivo. Esto crearía un desorden jurídico en materia de las
competencias de las diversas instituciones, pues la fijación de la estructura tarifaria de
los diferentes servicios es competencia de dichas Comisiones. De igual forma una
asesora de la Superintendencia de Servicios públicos, reconoce que el Congreso no debe
intervenir en las competencias del Ejecutivo, pero recomienda la necesidad de una
interlocución entre estas dos ramas y de una complementariedad entre lo político y lo
técnico.
• Es común en varias intervenciones, como las de los Senadores Gómez Martínez,
Zuluaga y Zapata, la defensa de las empresas prestadoras de servicios públicos. Según
estos Senadores no se puede asumir que todos los servicios públicos presentan el mismo
comportamiento financiero ni la misma estructura de costos, por lo cual una indexación
del incremento tarifario no pude ser aplicada por igual para todas las empresas
prestadoras, pues se les ocasionarían inconvenientes financieros y podría llevárseles a
la quiebra. Estos señalamientos van en oposición de las posiciones de los Senadores que
defienden el interés de la población de todos los estratos, por encima del de las
empresas. De igual forma Guillermo Cruz subdirector de Agua Potable y Ambiente del
82 ENTREVISTA con Sandra Fonseca, Directora Ejecutiva de la CREG. Bogotá, 26 de abril de 2004.
40
Departamento Nacional de Planeación, menciona que es necesaria una regulación que
atraiga inversión para las empresas de servicios públicos y que genere bienestar en
cobertura y calidad de los servicios.
• Para el Senador Pimiento el proyecto presenta una contradicción en cuanto a la
definición de las tarifas, pues a pesar de indexar su incremento, sigue dejando en manos
de las Comisiones la elaboración de su estructura tarifaria, lo cual produciría un choque
entre sus funciones y lo que establecería esta Ley.
• El Senador Zapata y el Senador Pimiento, reconocen que el proyecto, puede prestarse
para actitudes populistas y demagógicas por parte de los Congresistas, pues la
aprobación de un proyecto de este tipo puede traerles grandes beneficios electorales.
Este aspecto también es reconocido por una asesora de la Superintendencia de Servicios
Públicos y por Sandra Fonseca directora ejecutiva de la CREG, quienes consideran que
los servicios públicos son un tema de campaña, en el cual los congresistas con solo
mostrar que están tratando de controlar las tarifas obtienen una respuesta de su
electorado.
A este debate fue citado el Ministro de Minas y Energía, quien no pudo asistir,
presentándose en su reemplazo el Viceministro Manuel Olano. De su intervención, a partir
de la cual podemos conocer la posición del Ejecutivo frente a este proyecto, se pueden
extraer las siguientes conclusiones:
• El Gobierno está en contra del proyecto, porque “es el primer paso a una condena
41
definitiva al interés general, es el primer paso a que los usuarios no tengan derecho a la
prestación de los servicios”83.
• Reconoce que la intervención del Legislativo tiene una buena intención, pero afecta las
perspectivas de crecimiento y expansión de los servicios, lo cual perjudica directamente
a los usuarios.
• El Viceministro se refiere a la iniciativa parlamentaria en el tema como una “cuestión
audaz”, pero recomienda que esa materia se debe reglamentar de una mejor manera, la
cual debe estar acorde con el desarrollo del país y con la realidad de las empresas.
Las intervenciones antes mencionadas, nos permiten observar que se da una oposición entre
los señalamientos de los diferentes Senadores frente al proyecto. Estas se pueden dividir en
dos grupos, en primer lugar se encuentran las posiciones de quienes apoyan el proyecto,
realizan críticas al papel de las Comisiones de Regulación y de la Superintendecia de
Servicios Públicos y sustentan su posición en la defensa del interés de la población. Estas
posiciones se diferencian radicalmente de lo expresado por las personas entrevistadas
pertenecientes a las instituciones del Ejecutivo. En segundo lugar, se encuentran quienes
están en contra del proyecto, pues lo ven como un riesgo para las empresas prestadoras y
como una intervención inadecuada en las funciones de las Comisiones de Regulación. Por
otra parte la intervención del Viceministro de Minas y Energía, deja claro que el Gobierno
está en contra del proyecto, por considerarlo perjudicial para las empresas del sector y para
la misma población. Sin embargo, no plantea ninguna posición frente a las críticas que se le
83 Segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p. 26.
42
realizan a las Comisiones de Regulación y a la Superintendencia, las cuales pertenecen al
poder Ejecutivo. Ni tampoco hace referencia a la posible intromisión en las funciones de
estas.
Por otra parte, es importante mencionar que para los Senadores Pimiento y Zapata, la
asesora de la Superintendencia y la directora ejecutiva de la CREG, el proyecto puede
prestarse para “actitudes populistas” por parte de los Congresistas debido a la finalidad que
este persigue, pues la posición que los Senadores asuman frente al proyecto podría
representarles beneficios electorales.
La votación del proyecto se realizó de forma nominal, siendo aprobado en Senado con una
votación de 45 votos a favor y 24 en contra84. Su análisis nos permite obtener las siguientes
conclusiones:
Del total de 69 votos que obtuvo el proyecto, los 45 votos a favor, representan un 65.2 %,
mientras que los 24 votos en contra, representan un 34.7 % (Ver cuadro 1, Anexo A).
Realizando un análisis de los Senadores que votaron a favor del proyecto y el
departamento o la región a la cual pertenecen (Ver cuadro 2, Anexo A), podemos observar
que del total de Senadores que votaron a favor del proyecto uno (1) es de a Antioquia,
cuatro (4) de Atlántico, catorce (14) de Bogotá, dos (2) de Bolívar, dos (2) de Boyacá, dos
(2) de Caldas, tres (3) de Cauca, dos (2) de Córdoba, cuatro (4) de Cundinamarca, uno (1)
de la circunscripción especial Indígena, dos (2) de Magdalena, uno (1) de Nariño, dos (2)
84 Ibid., p. 29.
43
de Norte de Santander, uno (1) de Risaralda, dos (2) de Santander, uno (1) de Tolima y uno
(1) del Valle del Cauca.
Si agrupamos algunos de estos departamentos por la región geográfica en la cual se
encuentran ubicados, podemos concluir que las mayores votaciones a favor del proyecto se
presentaron en Bogotá y en la Costa Atlántica (departamentos de Atlántico, Bolívar,
Córdoba y Magdalena). Del total de votos a favor; el 31.1 % (14 votos) fueron de
congresistas de Bogotá, y el 22.2 % (10 votos) de congresistas de la Costa Atlántica.
Para Zenón Fagua, asesor de la Senadora Leonor Serrano de Camargo, esta votación
mayoritaria a favor del proyecto de los Senadores de estas dos regiones se explica por:
“una preocupación regional, los de la Costa Atlántica son los Senadores que viven a diario
la gran cantidad de problemas que tienen sobre los servicios públicos.... donde son más
radicales los problemas de los servicios públicos es en Bogotá, porque en Bogotá es
altísimo el costo del agua, y en la Costa Atlántica es lo mismo”85
Del total de Senadores que votaron en contra del proyecto (Ver cuadro 3, Anexo A): siete
(7) son de Antioquia, uno (1) del Atlántico, uno (1) de Bogotá, uno (1) de Bolívar, tres (3)
de Caldas, uno (1) del Cesar, uno (1) de Cundinamarca, uno (1) de Huila, uno (1) de Meta,
uno (1) de Nariño, uno (1) de Norte de Santander, uno (1) de Risaralda, uno (1) de
Santander, uno (1) de Sucre y dos (2) del Valle del Cauca. A partir de estos datos podemos
concluir que los Senadores Antioqueños fueron los que más votaron en contra del proyecto,
pues del total de 25 votos en contra, siete (7) fueron de Senadores de esta región, 85 ENTREVISTA con Zenón Fagua, asesor de la Senadora Leonor Serrano de Camargo. Bogotá, 26 de abril de 2004.
44
representando un 28 % del total, seguidos por los Senadores de a Caldas y del Valle del
Cauca, quienes depositaron tres y dos votos en contra, respectivamente.
Por otra parte, si realizamos un análisis de los Senadores que votaron a favor del proyecto y
el Partido o Movimiento Político al que pertenecen (Ver cuadro. 4, Anexo A), podemos
concluir que del total de votos a favor del proyecto (45), catorce (14) votos, es decir el
31.11%, fueron de congresistas pertenecientes al Partido Liberal, siendo este el partido que
más votos a favor realizó, seguido por congresistas pertenecientes al Partido Conservador
con tres (3) votos y el Movimiento Social Indígena con dos (2) votos. El resto de votos
provienen de Senadores pertenecientes a diversos Movimientos Políticos, los cuales suman
un total de 27 votos. Con el objetivo de desglosar un poco más esta última cifra, podemos
realizar un análisis de la votación a favor según las bancadas políticas a las que pertenecen
los congresistas. Este análisis nos permite concluir que de los Senadores que votaron a
favor del proyecto: doce (12) pertenecen a la bancada Independiente, ocho (8) a la
Conservadora, once (11) a la Liberal Oficialista, siete (7) a la Liberal Uribista, tres (3) a la
Uribista y uno (1) a la Cristiana86. Se puede observar que las bancadas Independiente,
Liberal Oficialista, Conservadora y Uribista (Liberares Uribistas más Uribistas), tienen más
o menos la misma distribución dentro de la votación, es decir, que ninguna bancada tuvo
una mayoría contundente en la votación a favor del proyecto.
Finalmente, analizando la votación en contra del proyecto respecto al Partido o Movimiento
Político al que pertenecen los congresistas (Ver cuadro 5, Anexo A), podemos concluir que
del total de votos en contra del proyecto (24), los congresistas pertenecientes al Partido
86 Información sobre bancadas proporcionada por Congreso Visible.
45
Conservador y al Movimiento Equipo Colombia, fueron quienes más votaron en contra del
proyecto, con cuatro (4) votos cada uno, los cuales representan un 16.6 % (por partido) de
los votos totales. Seguidos por los congresistas pertenecientes al partido liberal, tres (3) de
los cuales votaron en contra del proyecto, y por los congresistas pertenecientes a los
Movimientos Cambio Radical y Voluntad Popular con dos (2) votos en contra cada uno. Si
analizamos esta votación teniendo en cuenta las bancadas políticas a las que pertenecen los
congresistas, podemos concluir que de los Senadores que votaron en contra del proyecto,
diez (10) pertenecen a la bancada Conservadora, ocho (8) a la Liberal Uribista, tres (3) a la
Uribista y uno (1) a la oficialista87. Como se puede observar, los Senadores pertenecientes a
las bancadas Conservadora y Uribista (Liberares Uribistas más Uribistas), realizaron las
votaciones mayoritarias en contra del proyecto, mientras que de la bancada Oficialista solo
se presentó un voto en contra.
Esta semejanza en la votación por bancadas a favor y en contra del proyecto, podría
explicarse por la inexistencia de una disciplina de bancadas y partidos en la votación de
temas como los servicios públicos. En este sentido Jorge Enrique Almario García, Asesor
del Representante a la Cámara Alexander López Maya, menciona: “Si hubiera partidos
aquí, en los cuales en sus programas dijera: “queremos que los servicios públicos tal
cosa” o “queremos que las tarifas sean de tal manera”, la bancada actuaría de acuerdo
al programa que ofrecieron en la campaña electoral, pero como son postulaciones
individuales, donde se gana individualmente, con programas individuales, que vienen a
tratar de unirse en el Congreso sobre puntos coyunturales, y más con propósitos puesteros
y clientelistas, que más con propósitos programáticos de visión de país en un problema tan
87 Información sobre bancadas proporcionada por Congreso Visible.
46
delicado, eso permite que se diluyan y se terminen haciendo una cantidad de proyecticos,
la mayoría para oponerse a los proyectos realmente le apuntan a modificaciones serias a
la legislación de servicios públicos”88.
El proyecto fue archivado por vencimiento de términos, sin existir aparentemente ninguna
otra razón de fondo para su no aprobación como podría haber sido la opinión negativa del
Ejecutivo frente a este. Zenón Fagua, asesor de la Senadora Leonor Serrano, confirma este
que la posición negativa del Ejecutivo no dificultó la aprobación del proyecto, según él: “el
proyecto fue presentado en la legislatura del 2001 y en ese momento hubo cambio de todos
los nuevos Senadores y Representantes que habían sido elegidos para el año 2002 – 2006,
entonces en ese cambio se perdió casi un año, al perderse el año entonces el proyecto ya se
veía que se iba a quedar porque el 20 de julio de ese año, del 2002, si no se presentaba la
ponencia ante plenaria el proyecto se hundía en Comisión de Cámara, entonces lo
importante era llevarlo hasta plenaria haber si era posible trasladarlo inmediatamente a
Cámara, pero no se pudo”89.
Proyecto de Ley 36 de 2003 Cámara, “Por la cual se modifica la Ley 142 de 1994 y se
dictan otras disposiciones”.
Este proyecto, de autoría del Representante caucano José Gerardo Piamba Castro90,
pretende al igual que el proyecto de ley 155 de 2001, indexar el incremento de las tarifas de
los servicios públicos domiciliarios al Índice de Precios al Consumidor que anualmente 88 ENTREVISTA con Jorge Enrique Almario García, Asesor del Representante a la Cámara Alexander López Maya. Bogotá, 7 de mayo de 2004. 89 ENTREVISTA con Zenón Fagua, asesor de la Senadora Leonor Serrano de Camargo. Bogotá, 26 de abril de 2004. 90 Perteneciente al Movimiento Político Somos Colombia.
47
determina el DANE. Pero a diferencia de aquel, pretende que la indexación se realice con el
IPC disminuido en dos puntos. Para lograr esto, el proyecto busca modificar el artículo 125
de la Ley 142 de 1994.
En su artículo primero menciona que la indexación se realizará sin desconocer el rigor de
cada fórmula tarifaria de las empresas prestadoras de los servicios públicos, lo cual es
contradictorio con la indexación que plantea el proyecto, pues los incrementos de las tarifas
(los cuales se encuentran por encima del IPC), obedecen en muchos casos al incremento de
los costos de las empresas, los cuales están incluidos en esas formulas tarifarias que el
proyecto pretende seguir manteniendo.
Frente a esta contradicción producto de la intervención del Legislativo en las funciones del
Ejecutivo, Zenón Fagua asesor de la Senadora Leonor Serrano de Camargo propone: “Lo
que debe hacer el Legislativo es explicar y dar su concepto ante la Comisión Reguladora
sobre como debe de ser el incremento, porque esa debe ser la función. La Comisión lo que
hace es elaborar la metodología y la estructura tarifaria de cada uno de los servicios
públicos, pero también el Legislativo debe ser una contraparte que explique como debe
cobrarse, porque tampoco se le puede dar toda la libertad. Usted sabe que si en la
democracia hay un contrapeso pues puede haber un equilibrio”91.
Por otra parte a juicio de Guillermo Cruz, subdirector de Agua Potable y Ambiente del
Departamento Nacional de Planeación, la intervención del Legislativo en el control de los
incrementos tarifarios sin tener en cuenta los costos en que incurren las empresas
91 ENTREVISTA con Zenón Fagua, asesor de la Senadora Leonor Serrano de Camargo. Bogotá, 26 de abril de 2004.
48
prestadoras, sería una medida que en el largo plazo produciría problemas en la prestación
de los servicios, en su opinión: “una manera de satisfacer esos intereses del electorado en
ciertas regiones, es presentando proyectos de ley que busquen limitar los incrementos
tarifarios. Eso es una visión de corto plazo, porque hay servicios en los que las empresas
con criterios políticos no han llegado ha recuperar sus costos eficientes de prestación del
servicio y en términos económicos lo eficiente es que suban las tarifas hasta un nivel que le
permita recuperar costos. Aunque en el corto plazo se pueda ver que la gente gaste menos
en servicios públicos y pueda destinar sus recursos a otros usos, en el largo plazo uno ve
problemas de cobertura, problemas de sostenibilidad del servicio, problemas de calidad en
la prestación de los servicios, que digamos se le devuelve a la misma población”92.
Por otra parte en el proyecto se menciona que “las Comisiones de Regulación no
garantizan a los usuarios de los servicios públicos, los beneficios en la reducción promedia
de los costos de las empresas, contraviniendo lo establecido en el artículo 92 de la Ley 142
de 1994”. Esto deja ver que para el autor del proyecto, las Comisiones de Regulación son
no cumplen con la función de controlar los incrementos tarifarios.
Por ser este proyecto semejante en su articulado al proyecto de ley 155 de 2001 de Senado,
la posición del Ejecutivo frente a este, puede ser la misma que la planteada frente al 155.
Pues como se mencionó anteriormente el Ejecutivo no está a favor de la indexación. Jorge
Enrique Almario, asesor del Representante Alexander López, confirma esta suposición: “al
proyecto 36 del 2003 cuando le falta una semana para ingresar a debate en la Comisión
92 ENTREVISTA con Guillermo Cruz, Subdirector de Agua Potable y Ambiente del Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, 12 de mayo de 2004.
49
Sexta, recibió cartas señalando que se archivara por inconveniente, de Planeación, de la
Superintendencia, de las Comisiones....... es más con el Gobierno Municipal las tres
gerencias de las empresas distritales mandaron aquí una carta firmada por todos diciendo
que eso les afecta”93.
Sandra Fonseca directora ejecutiva de la CREG menciona que es necesario el apoyo del
Ejecutivo a los proyectos de servicios públicos para que estos logren ser aprobados: “en
este tema de servicios públicos el poder Ejecutivo es el que finalmente apoya o no apoya
una iniciativa y logra que se detenga un proyecto o que se apruebe y yo creo que tiene que
ver porque son temas que finalmente son de carácter de interés general, pero siempre
tienen un impacto en las finanzas públicas. Entonces si no tuvieran el apoyo del poder
Ejecutivo no podrían finalmente aprobarse”94
Este proyecto fue acumulado para su presentación en primer debate en la Cámara con el
proyecto de ley 106 de 2003 Cámara, el cual se explica a continuación. En este momento
se encuentra pendiente de primer debate en la Comisión Sexta de Cámara. Es imposible
presentar un análisis de la discusión o de la votación del proyecto pues estas no se han
realizado.
Proyecto de Ley 106 de 2003 Cámara, “Por la cual se adiciona el artículo 125 de la Ley
142 de 1994 y se establece la actualización tarifaria de los servicios públicos
domiciliarios”
93 ENTREVISTA con Jorge Enrique Almario García, Asesor del Representante a la Cámara Alexander López Maya. Bogotá, 7 de mayo de 2004. 94 ENTREVISTA con Sandra Fonseca, directora ejecutiva de la CREG. Bogotá, 26 de abril de 2004.
50
Al igual que los 2 proyectos mencionados anteriormente (155/01 – 36/03), este proyecto de
ley de autoría del Representante a la Cámara por Risaralda Roberto Quintero García95,
busca indexar el incremento de las tarifas de los servicios públicos al IPC, pero a diferencia
de los 2 anteriores, la indexación se pretende realizar con el IPC disminuido en dos (2)
puntos para el estrato 1, (1.5) puntos para estrato 2 y un punto para el estrato 3. Por otra
parte, a diferencia del proyecto de ley 36 de 2003, pretende realizar esto a partir de la
adición del artículo 125 a la Ley 142 de 1994 (el cual paradójicamente ya existe en esa
Ley).
La exposición de motivos de este proyecto es exactamente igual a la del proyecto 155 de
2001, lo cual hace pensar que es un intento por revivir este proyecto desde la Cámara de
Representantes, pero incluyéndole ciertas modificaciones. Para una asesora de la
Superintendencia de Servicios Públicos, este exceso de proyectos presentados en la misma
área el reflejo de las necesidades electorales de los congresistas, respecto a esto señala:
“esos proyectos de ley de no aumentar más allá del IPC vienen como desde el 99, los
están presentando y los archivan. Ha nadie le va a quitar votos decir que pasó un proyecto
para que bajaran las tarifas de los servicios públicos a la gente, eso antes le va a dar más
votos y a lanzar políticamente”96.
En el mismo sentido, Sandra Fonseca directora ejecutiva de la CREG explica: “hay
demasiadas iniciativas en el tema de los servicios públicos que finalmente no progresan,
entonces aunque el mismo Congreso este consiente de que a lo mejor no progresa, es
95 Perteneciente al Partido Liberal. 96 ENTREVISTA con asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos. Bogotá, 30 de abril de 2004.
51
importante hacer esas iniciativas para hacer, digamos, su labor de congresista. Entonces
en algunos casos yo diría que sí hay muchos proyectos que se repiten, con diferentes
criterios pero muy similares en su objetivo”97
Contrario a las dos posiciones anteriores, Álvaro Paredes asesor del Senador Samuel
Moreno Rojas considera que: “es muy explicable que exista una gran cantidad de
proyectos, entre otras porque los congresistas tienen la obligación, prácticamente al
regresar a su provincia decirle a la gente: mire aquí yo presenté el proyecto de ley, vean y
verán que no me fui allá a echar con las petacas, pero el proyecto de ley lo ha detenido el
Ejecutivo”98. Las afirmaciones anteriores nos permiten observar el choque de posiciones
que se da entre el Ejecutivo y el Legislativo, en cuanto al significado que los miembros de
estas dos ramas le otorgan al exceso de proyectos de ley que se presentan enfocados hacia
una misma materia.
Al igual que los proyectos anteriores, este proyecto también menciona la ineficiencia del
Estado para controlar a las empresas prestadoras de servicios públicos en el tema tarifario.
Respecto a esto, señala que los incrementos exagerados en las tarifas “ocurren a pesar de
que se le ha dado al Estado la intervención en el tema tarifario, a través de las Comisiones
de Regulación”99.
Por otra parte, es importante destacar que el proyecto menciona que es el Congreso quien
debe legislar sobre el tema tarifario y crear las reglas de intervención del Estado en la
materia. Sin embargo a juicio de Jorge Enrique Almario asesor del Representante
97 ENTREVISTA con Sandra Fonseca, directora ejecutiva de la CREG. Bogotá, 26 de abril de 2004. 98 ENTREVISTA con Álvaro Paredes, asesor del Senador Samuel Moreno Rojas. Bogotá, 7 de mayo de 2004. 99 Proyecto de ley 106 de 2003 Cámara. Gaceta del Congreso 465 de 2003. Septiembre 11 de 2003. p. 3.
52
Alexander López, quien debe asumir esta función de controlar los incrementos tarifarios:
“Son las Comisiones de Regulación y es bueno que lo sigan siendo, pero que regulen, que
apliquen la ley, que haga lo que le ordena la ley, no que hagan de simples transmisores de
las políticas del Gobierno”100.
Como ya se había mencionado, este proyecto fue acumulado con el proyecto de ley 36 de
2003 de Cámara para su ponencia en primer debate en la Comisión Sexta de Cámara. Los
motivos de esta acumulación saltan a la vista, pues los dos contienen articulados dirigidos a
la misma materia y son bastante semejantes en su forma. Sin embargo, el texto presentado
en la ponencia para primer debate sufrió ciertas modificaciones. Los ponentes del proyecto
para este debate fueron los Representantes Bertha Inés Mejía, Berner Zambrano y
Alexander López Maya.
Para Jorge Enrique Almario, asesor del Representante Alexander López, la razón por la que
se pretendió presentar un proyecto que pretende casi lo mismo que el 155 de 2001, es la
preocupación de los congresistas por la situación que está viviendo la población frente a los
servicios públicos. Respecto a esto explica: “si yo tomo una política de control de la
inflación nadie puede estar por fuera de ella, porque si no se generarían unas
exclusividades. Bajar la inflación no es deprimir la demanda y uno de los factores que más
pesan para impedir que la inflación se redunde en bienestar de la gente es que las tarifas
son exageradamente altas, tres y cuatro veces a por encima del IPC. Esa fue digamos, la
100 ENTREVISTA con Jorge Enrique Almario García, Asesor del Representante a la Cámara Alexander López Maya. Bogotá, 7 de mayo de 2004.
53
motivación central y obligar a las empresas a que miren sus costos hacia adentro, que no
los trasladen a la tarifa y que los usuarios no tienen que estar pagando”101
El titulo adoptado para el proyecto acumulado fue: “Por la cual se modifica la Ley 142 de
1994 y se dictan otras disposiciones”, y busca realizar la indexación de las tarifas de los
servicios públicos al IPC disminuido en dos puntos, solamente para los estratos 1, 2 y 3.
Además, a diferencia de los proyectos originales no consta de dos (2) artículos sino de (13),
entre los cuales se destacan los siguientes, por ser los que tienen relación con el tema de la
investigación:
En el artículo segundo, establece que las Comisiones de Regulación de los Servicios
Públicos deben fijar anualmente “el tope máximo que las empresas prestadoras podrán
asignar en la composición de las tarifas con destino a la amortización de inversiones y
reposición de equipos, plantas e instalaciones, de tal manera que se garantice la
continuidad en la prestación de los servicios”102. Sin embargo, plantea que el incremento
de las tarifas estará indexado al IPC, lo que produciría una oposición entre la estructura
tarifaría que establecerían las Comisiones (en la cual se tienen en cuenta los costos de las
empresas, que se incrementan muchas veces por encima del IPC) y la indexación que
pretende establecer esta ley. Esta contradicción y había sido señalada por el Senador
Pimiento en el Segundo debate del proyecto de ley 155 de 2001 de senado.
En su artículo cuarto, menciona que el Departamento Nacional de Planeación debe crear
un programa de asistencia técnica, con el objetivo de mejorar el desempeño de las empresas
101 ENTREVISTA con Jorge Enrique Almario García, Asesor del Representante a la Cámara Alexander López Maya. Bogotá, 7 de mayo de 2004. 102 Ponencia para primer debate al proyecto de ley .... de 2003 Senado. Gaceta del Congreso 676 de 2003. Diciembre 12 de 2003. p. 4.
54
prestadoras de servicios públicos, otorgándole una nueva función al Ejecutivo en esta
materia. Por otra parte en sus artículos quinto, sexto y séptimo, le atribuye al Gobierno
Nacional la facultad de establecer un régimen especial de impuestos, un estatuto único de
contratación laboral y un fondo de inversión y reposición para las empresas prestadoras de
servicios públicos. Los artículos antes mencionados delegan una serie de funciones al
Ejecutivo que implican altos costos, como las establecidas en los artículos cuarto, quinto,
sexto y séptimo. Además, al igual que en el proyecto de ley 155 de 2001, lo establecido en
el artículo segundo de este proyecto produce un choque de competencias en la fijación de
las tarifas entre las Comisiones de Regulación y lo que establecería esta ley.
El proyecto acumulado se encuentra pendiente para primer debate en la Comisión Sexta
de Cámara, por lo que no es posible presentar un análisis de su discusión o votación.
Proyecto de Ley 63 de 2002 Senado, “Por la cual se establece un régimen tarifario
transitorio para los servicios de energía eléctrica, agua potable y saneamiento básico y se
dictan otras disposiciones”
El proyecto de autoría del Senador antioqueño Rubén Darío Quintero103 y de los
Representantes también antioqueños Omar Flórez Vélez y Manuel Darío Ávila104, pretende
establecer un régimen transitorio para los servicios de energía eléctrica, agua potable y
saneamiento básico, mediante la adición de un artículo transitorio a la Ley 142 de 1994. A
través de este, el incremento de las tarifas para los estratos 1, 2 y 3, para los años 2003,
2004 y 2005, no deberá exceder el IPC que establezca anualmente el DANE.
103 Perteneciente al Partido Liberal 104 Pertenecientes al Movimiento Político Cambio Radical.
55
Al igual que en los proyectos anteriores, este proyecto posee una contradicción pues una
parte establece que el incremento de las tarifas no puede estar por encima del IPC, pero
también dice que las Comisiones de Regulación deben aplicar a las tarifas el incremento de
los costos en que incurren las empresas prestadoras, sin tener en cuenta que esos costos
aumentan, en muchas ocasiones por encima del IPC. Es decir, que si se sujeta el incremento
de la tarifa al IPC, las empresas no podrían recuperar los costos que estén por encima de
este valor.
Por otra parte, señala que la Superintendencia de Servicios Públicos velará por el adecuado
funcionamiento de los Fondos Municipales de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (los
cuales tienen la función de otorgar recursos para compensar el déficit de subsidios a la
población de estratos bajos en caso de que exista un déficit en estos) y por el cumplimiento
de las normas municipales vigentes en materia de estratificación socioeconómica105. Sin
embargo, esto hace referencia a otro aspecto de la problemática de los servicios públicos
diferente al tratado en el articulado de este proyecto. A partir de esto se puede concluir que
en este proyecto se está tratando de legislar sobre más de una materia, lo que según el
artículo 158 de la Constitución de 1991 ocasiona que este sea inconstitucional.
Es importante resaltar que en la exposición de motivos del proyecto se menciona lo
siguiente: “Para lograr el fin propuesto, se propone utilizar un sistema de subsidios a
cargo de recursos provenientes de las contribuciones de solidaridad y de los recursos del
105 Proyecto de ley 63 de 2002 Senado. Gaceta del Congreso 366 de 2002. Septiembre 6 de 2002. p. 2.
56
presupuesto”106, lo cual implica la utilización de recursos del Presupuesto Nacional, los
cuales para ser asignados necesitan un trámite legislativo diferente.
Este proyecto fue archivado por ponencia negativa en su primer debate en Comisión Sexta
de Senado. La proposición de archivo del proyecto se sustentó según los ponentes
(Senadores Luis Alberto Gil107 y Germán Hernández108), en que en el momento de su
discusión cursaba en el Congreso el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, el
cual contemplaba atar el incremento tarifario de los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, con
relación a los consumos básicos de subsistencia al IPC. Por otra parte, según los ponentes:
“es relevante destacar que de conformidad con el artículo 154 de la Constitución de 1991
en concordancia con el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, son de iniciativa gubernamental
las leyes que hacen referencia a las rentas nacionales y fijan gastos de la
administración”109. Para Ricardo Ospina asesor del Senador German Hernández, la
insistencia por parte de los congresistas en promover proyectos de ley en este tema podría
explicarse: “porque el tema de tarifas tiene gran impacto dentro de la sociedad y puede
servir como tema para un debate electoral”110.
Este proyecto al igual que los tres anteriores (155/01 – 36/03 – 106/03) nos muestran el
exceso de proyectos de ley enfocados hacia una misma materia al interior del Congreso, así
como el proceso de revivir leyes que han sido archivadas, aplicándoles ciertas
modificaciones. Por otra parte, en estos proyectos se sigue tratando de indexar el aumento
106 Ibid., p. 3. 107 Senador santandereano, perteneciente al Movimiento Político Convergencia ciudadana. 108 Senador del Meta, perteneciente al Partido Liberal. 109 Proyecto de ley 63 de 2002 Senado. Op.cit., p. 4. 110 ENTREVISTA con Ricardo Ospina, asesor del Senador German Hernández. Bogotá, 28 de abril 28 2004.
57
de las tarifas de los servicios públicos para los estratos 1, 2 y 3 al IPC, lo cual se encuentra
reglamentado por el artículo 116 de la Ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo 2003-
2006, Hacia un Estado Comunitario). Esto permite ver que en la elaboración de este
proyecto se desconoció la legislación y la reglamentación existente en la materia, como es
el caso del Plan de Desarrollo. Al ser archivado en primer debate por ponencia negativa no
se realizó una votación del proyecto.
Betty Esperanza Herrera, asesora del Representante a la Cámara Plinio Olano, menciona
respecto a la gran cantidad de proyectos de ley que se presentan sobre una misma materia:
“uno de los problemas críticos en este momento es el exceso de proyectos de ley, no
solamente en materia de servicios públicos sino en todo. Yo creo que el Congreso debería
dedicarse a hacer una depuración de leyes y no a seguir produciendo leyes, yo he tenido
que presentar ponencias donde siempre tengo que solicitar que se archive porque lo que
propone ya está reglamentado en otra ley y es tanta la legislación que han venido sacando
que en el momento en que están reglamentando o sacando otro proyectico, están
contradiciendo la Constitución o la Ley que está reglamentando la materia. Aquí se sufre
de eso, muchos congresistas piensan que son mejores congresistas en la medida que sacan
mayor numero de leyes y es un absurdo, hay un desconocimiento total. Es lamentable
analizar por ejemplo lo de servicios públicos hay veinte mil proyectos de ley, no hay una
concatenación, habría que mirar es la integridad de la legislación”111.
111 ENTREVISTA con Betty Esperanza Herrera, asesora del Representante a la Cámara Plinio Olano. Bogotá, 7 de mayo de 2004.
58
En relación con lo anterior Guillermo Cruz, subdirector de Agua Potable y Ambiente del
Departamento nacional de Planeación, señala: “hay una atomización en términos de
iniciativa legislativa muy grande, digamos, cada congresista quiere arreglar el problema y
sacar su propio proyecto de ley y muchas veces como que no ve la correcta comunicación
con los diseñadores de políticas y con los reguladores, porque no son consientes de la poca
viabilidad de los proyectos que ellos están presentando en términos económicos, en
términos financieros a las empresas. Entonces, existe un corto circuito en este punto y una
gran atomización porque cada congresista quiere sacar su proyecto de ley independiente,
falta trabajo en equipo”112.
De igual forma, Sandra Ovalle secretaria de la Comisión Sexta de Senado, explica su
percepción del problema y recomienda: “por tener la misma autonomía cada uno de los
legisladores frente a presentar proyectos de ley, es muy difícil el control, lo mejor frente a
eso es que se lograse una unificación de una sola legislación, eso es lo más sano
legislativamente, por tiempo, por todo”113.
Las afirmaciones anteriores nos muestran el problema que se crea alrededor del exceso de
proyectos de ley en el área de los servicios públicos y proponen como solución un mayor
trabajo en grupo de los congresistas y la unificación de los proyectos en las Comisiones.
112 ENTREVISTA con Guillermo Cruz, Subdirector de Agua Potable y Ambiente del Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, 12 de mayo de 2004. 113 ENTREVISTA con Sandra Ovalle, secretaria de la Comisión Sexta de Senado. Bogotá, 4 de mayo de 2004.
59
Proyecto de Ley 249 de 2002 Senado – 263 de 2003 Cámara, “Por la cual se crea el
Fondo Nacional de Solidaridad y Redistribución de Ingresos de los Servicios de
Acueducto y Alcantarillado”
A diferencia de los proyectos de ley antes mencionados que eran de iniciativa del
Legislativo, este proyecto fue presentado por el Ejecutivo, a través del entonces Ministro de
Desarrollo Económico114, Eduardo Pizáno de Narváez. El proyecto original consta de 13
artículos y pretende ser aplicado a “las entidades territoriales; a las entidades
descentralizadas; a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado; a las actividades
que realicen las personas prestadoras de estos servicios; y a las actividades
complementarias de los mismos”115, a nivel nacional.
El objetivo del proyecto es crear el Fondo Nacional de Solidaridad y Redistribución de
Ingresos de los Servicios de Acueducto y Alcantarillado, el cual funcionaría como un
“sistema de manejo de cuentas del Gobierno Nacional, con el fin de cubrir el déficit de
recursos para atender la asignación de subsidios a la demanda de los usuarios de estratos
subsidiables”116. El Fondo tiene como finalidad, incentivar el funcionamiento de los
Fondos Municipales de Solidaridad y Redistribución de Ingresos117, pues de los 1068 que
existen en todos los municipios solo se encuentran funcionando 3118. Según el artículo
quinto del proyecto los recursos del Fondo se repartirán entre los municipios, en proporción
114 En la actualidad, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 115 Proyecto de ley 249 de 2002 Senado. Gaceta del Congreso 162 de 2002. Mayo 16 de 2002. P. 1. 116 Ibid., p. 1. 117 Según el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, los concejos municipales están en la obligación de crear Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, los cuales funcionaran con recursos provenientes de transferencias que a dichos fondos realicen las empresas de servicios públicos, según el servicio de que se trate. Los recursos de dichos fondos están destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3. 118 REPÚBLICA DE COLOMBIA. Contraloría General de la República. Op.cit.., p. 39.
60
a sus ingresos corrientes, y se destinaran a cubrir el déficit de los subsidios que se otorgan
los usuarios de estrato 1 y 2119, el cual para el año 2002 era de $482330 millones de pesos
anuales120.
En el primer debate del proyecto en la Comisión Sexta de Senado, en el cual fueron
ponentes el Senador bogotano Samuel Moreno Rojas quien pertenece al Movimiento
Alianza Nacional Popular (ANAPO) y la Senadora del departamento del Cesar María
Cleofe Martínez perteneciente al Partido Liberal, no se le realizaron modificaciones a
ninguno de sus artículos. Pero en su segundo debate en Plenaria de Senado se redujo el
número de artículos a nueve (9) y se realizaron modificaciones de fondo a los mismos.
Estas modificaciones corresponden a la eliminación de algunos artículos y a la fusión de
otros, las cuales se explican a continuación:
El ponente del proyecto en el segundo debate, Senador Samuel Moreno Rojas, mencionó
durante el debate que el proyecto había sufrido modificaciones, las cuales respondían a las
observaciones y recomendaciones hechas por la nueva Ministra de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, Cecilia Rodríguez, a partir de las cuales se excluyeron del proyecto
los artículos 7°, 9°, 10° y 11°121. Sin embargo, en la Gaceta del Congreso número 282 de
2003, en la que aparece el acta de la plenaria en la cual se realizó el segundo debate del
proyecto no se mencionan cuales fueron las observaciones de la Ministra.
119 El proyecto hace referencia a los subsidios cruzados, cuyos fondos se obtienen de las contribuciones de los estratos 4, 5 y 6. 120 República de Colombia. Contraloría General de la República. Op.cit., P. 34. 121 Segundo debate al proyecto de ley 249 de 2002 Senado. Gaceta del Congreso 282 de 2003. Junio 13 de 2003. (Acta de Plenaria). p. 12.
61
El proyecto también sufrió modificaciones producto de las observaciones realizadas por los
Senadores Carlos García Orjuela y Omar Yepes. El Senador García recomendó que se le
adicionara al artículo segundo el siguiente enunciado: “el Fondo se entenderá como una
cuenta especial del PGN sin personería jurídica”, proposición que fue aprobada. En el
texto del debate en la plenaria no se explica lo dicho por el Senador Yepes, por lo cual es
imposible analizarlo.
La finalidad del proyecto, contenida es su artículo tercero, también sufrió modificaciones,
cambiando el receptor inicial de los subsidios, dejando estos de estar otorgados
exclusivamente a la demanda, para ser asignados también a la oferta, es decir, a las
empresas prestadoras. Esta modificación cambia el objetivo inicial del proyecto, que era
atender las necesidades en cuestión de subsidios de la población de bajos recursos en los
municipios, relegándola un segundo lugar y dándole prioridad a las empresas prestadoras.
La destinación de estos recursos también sufrió modificaciones, siendo estos designados de
manera exclusiva a “inversiones en infraestructura física de expansión de los sistemas y a
proyectos de inversión para el mejoramiento de la calidad de la prestación de los servicios
de acueducto y alcantarillado. Igualmente pueden ser asignados para cubrir los déficit de
los Fondos de Solidaridad y Redistribución del Ingreso municipales”122, mientras que el
texto inicial del proyecto planteaba que los recursos se “destinarían de manera exclusiva a
cubrir el déficit de subsidios de los estratos 1 y 2”.
Las modificaciones que se le realizaron al proyecto durante este debate, fueron
consecuencia de proposiciones tanto del Ejecutivo como del Legislativo, pues como se
122 Ibid., p. 16.
62
mencionó anteriormente, por iniciativa de la Ministra de Ambiente Vivienda y Desarrollo
Territorial se eliminaron los artículos 7°, 9°, 10° y 11 del texto original. Por otra parte, los
artículos 4º, 5º, 6º, 7º y 8º fueron modificados durante el debate por iniciativa Legislativa y
se agregaron los artículos 2º y 3º también por iniciativa de los Senadores. Respecto al
proceso de negociación que se dio entre el Ejecutivo y el Legislativo durante el trámite del
proyecto, Álvaro Paredes asesor del Senador Samuel Moreno Rojas, explica: “Nunca hubo
un interés mayor por parte del Ejecutivo alrededor de eso, pero nunca hubo tampoco un
afán de detenerlo, es curioso, el proyecto era de iniciativa del Gobierno, era presentado
por el Gobierno y sin embargo no tuvo una mayor acogida, fue un proyecto que pasó sin
mayor polémica, sin mayor discusión, no tuvo un trámite que tuviera características muy
especiales. A mí me impresionó, que siendo de origen del Ejecutivo no fue defendido con
un interés y una pasión especial por parte del Ejecutivo, pero eso fue una cosa que se
presentó permanentemente en el Gobierno pasado que presentó mucho proyecto que nunca
defendieron”123. Esto nos deja ver que no se puede generalizar en cuanto a que todos los
proyectos que el Ejecutivo presenta en el área de los servicios públicos terminan
convirtiéndose en leyes.
El proyecto fue votado en bloque en la plenaria y aprobado, dándole paso a su discusión en
la Cámara de Representantes, donde se radicó con el número 263 de 2003 la ponencia para
primer debate en junio del año 2003. Por no haberse realizado votación nominal, no es
posible analizar la votación por partidos o departamentos a los cuales pertenecen los
Senadores. Finalmente el proyecto fue archivado siguiendo el articulo 190 de la Ley 5ª de
123 ENTREVISTA con Álvaro Paredes Ferrer, asesor del Senador Samuel Moreno Rojas. Bogotá, 7 de mayo de 2004.
63
1992124 (Reglamento del Congreso), el cual dice que ningún proyecto de ley será
considerado en más de dos legislaturas. Respecto a esto Álvaro Paredes asesor del Senador
Samuel Moreno Rojas menciona: “si la memoria no me falla creo que el proyecto fue
aprobado en las últimas sesiones del Congreso, antes de terminar una legislatura. Cuando
una legislatura va a acabar los presidentes del Congreso, exigen que todos esos proyectos
de ley que están demorados en presentarse se les dé el curso rápido, entonces uno ve un
espectáculo que realmente es bochornoso y que no habla bien del Congreso, y es que en las
últimas sesiones de cada legislatura, en las cinco o seis últimas, se aprueba de manotón
una cantidad de cosas que ni siquiera han sido estudiadas, sino que simplemente se
nombra el proyecto, el numero del proyecto, el nombre del proyecto y preguntan si lo
aprueban125. Esta intervención del señor Álvaro Paredes nos muestra un inconveniente
grave del proceso legislativo al interior del Congreso, la cual puede influir negativamente,
no solo las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, sino que también puede permitir
que se aprueben proyectos sin el suficiente estudio que pueden ser perjudiciales para el
país.
124 En concordancia con el artículo 162 de la Constitución de 1991. 125 ENTREVISTA con Álvaro Paredes Ferrer, asesor del Senador Samuel Moreno Rojas. Bogotá, 7 de mayo de 2004.
64
5. CONCLUSIONES
El propósito de esta investigación ha sido estudiar las relaciones entre las ramas Ejecutiva
y Legislativa del poder público a partir del análisis de algunos proyectos de ley
relacionados con el tema de los servicios públicos domiciliarios y de la realización de
entrevistas a personas pertenecientes a estas dos ramas.
En primer lugar, la investigación permitió concluir que la percepción de los entrevistados
respecto a la forma en que se dan las relaciones Ejecutivo – Legislativo en el área de los
servicios públicos, difiere dependiendo de la rama a la cual estos pertenecen. Para la
mayoría de los entrevistados pertenecientes al Legislativo, las relaciones con el Ejecutivo
se pueden calificar como malas y están caracterizadas por la falta de integración y por la
búsqueda de intereses contrapuestos. Por otra parte, para los entrevistados pertenecientes a
la rama Ejecutiva y para algunos de la Legislativa, las relaciones se dan en buenos
términos y “se basan en el control político”126 y en el “soporte mutuo”127 entre estas.
Fue posible encontrar que estas relaciones se manejan en dos niveles: en el primer nivel, se
manejan a través de instituciones y grupos como las Comisiones Sextas del Congreso y
Comisiones de Regulación y el Departamento Nacional de Planeación. En este nivel las
relaciones se fundan en el intercambio de información y en la colaboración técnica. En el
segundo nivel, que es utilizado con más frecuencia, las relaciones se manejan entre las
instituciones del Ejecutivo y los congresistas de forma particular. En este nivel las
relaciones Ejecutivo – Legislativo se dan a través de mecanismos de negociación como el
126 ENTREVISTA con Sandra Fonseca, directora ejecutiva de la CREG. Bogotá, 26 de abril de 2004. 127 ENTREVISTA con Ricardo Ospina, asesor del Senador Germán Hernández. Bogotá, 28 de abril de 2004.
65
“lobby” o cabildeo, con los cuales se negocia de forma más informal el apoyo o rechazo a
los diferentes proyectos de ley. En este nivel el proceso de negociación es más costoso
para el Ejecutivo pues lo obliga a negociar con cada congresista de forma individual, esto
se vio en los proyectos que buscaban limitar los incrementos de las tarifas de los servicios
públicos, en los cuales (según las entrevistas realizadas) el Ejecutivo negocia de forma
individual con los parlamentarios claves para lograr el apoyo o rechazo a estos proyectos.
Uno de los problemas más reconocidos, que afectan las relaciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo, es la existencia de una mayor capacidad técnica y de información por parte del
Ejecutivo, la cual le permite influir de forma determinante en las decisiones que se toman
en muchas áreas de decisión política. A través de la investigación se pudo comprobar que
el área de los servicios públicos no es la excepción y que las diferencias sobretodo en
cuanto a la capacidad técnica son fuertes y siempre a favor del Ejecutivo. Esto puede
explicarse porque a “nivel técnico el Ejecutivo cuenta con un grupo grande de expertos
(como son las Comisiones de Regulación y la Superintendencia), mientras que los
congresistas solo cuentan con alguien de su UTL a quien le piden que se dedique al
tema”128. Además “en el Congreso hay mucha rotación y no hay tanta especialización de
congresistas que se dediquen a los servicios públicos”129. Según los entrevistados, otra de
las causas de esta diferencia en la capacidad técnica es la desigualdad en el acceso a la
información, lo que se traduce en que el Ejecutivo se encuentre en ventaja al poseer mayor
información que el Legislativo. Sin embargo, no deberían existir diferencias en este
sentido, pues aunque la especialización temática de las instituciones del Ejecutivo ocasiona
128 ENTREVISTA con Jorge Enrique Almario, asesor del Representante a la Cámara Alexander López. Bogotá, 7 de mayo de 2004. 129 ENTREVISTA con Sandra Fonseca, directora ejecutiva de la CREG. Bogotá, 26 de abril de 2004.
66
que inicialmente estas tengan mayor información, “los congresistas pueden solicitar a
todas las entidades del Estado la información que requieran y estas se la tienen que dar en
unos plazos determinados”130. Finalmente la información del Estado es pública y si los
congresistas la solicitan pueden recibirla.
El problema de las diferencias de información radica más en el interés que tengan los
congresistas por acceder a ella y en la falta de comunicación y la ausencia de un trabajo en
grupo entre estos y el Ejecutivo. Por otra parte, fue posible establecer que la falta de
comunicación entre los congresistas y entre estos y el Ejecutivo, no es una causa del
exceso de proyectos que se presentan enfocados hacia una misma materia (como es el caso
de la mayoría de los proyectos que se trabajaron en el Capitulo 4 de este documento, los
cuales buscan controlar los incrementos tarifarios), pues esta sobreproducción de proyectos
responde a intereses particulares de los congresistas. Como lo expresaron algunos de los
entrevistados el problema “no es de falta de comunicación sino que cada uno tiene la
necesidad de presentar una información sobre su trabajo a sus electores”131. Por tal razón,
la insistencia de los congresistas en presentar varios proyectos en un mismo tema, puede
responder a las “motivaciones políticas que están detrás de presentar estos proyectos de
ley”132. Frente a este problema, el ideal sería que los proyectos de ley semejantes o que
pretenden lo mismo se acumularan en las Comisiones del Congreso durante el trámite
legislativo, tal como se observo con los proyectos 36 y el 106 de 2003 de Cámara
(Capitulo 4).
130 ENTREVISTA con Betty Esperanza Herrera, asesora del Representante a la Cámara Plinio Olano. Bogotá, 7 de mayo de 2004. 131 ENTREVISTA con Álvaro Paredes, asesor del Senador Samuel Moreno. Bogotá, 7 de mayo de 2004. 132 ENTREVISTA con asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos. Bogotá, 30 de abril de 2004.
67
Por otra parte, a través del análisis de los proyectos de ley y de las entrevistas que se
realizaron, es posible afirmar que contrario a lo sucedido en otras áreas de decisión
política, en el área de los servicios públicos existe una mayor iniciativa legislativa por
parte del Congreso que del Ejecutivo. Esto se puede explicar por dos razones: en primer
lugar porque como lo mencionó una de las personas entrevistadas “hay una gran confianza
del poder Ejecutivo en que la ley (142 de 1994) está correctamente emitida”133, por lo cual
no existen iniciativas para modificarla. En segundo lugar, porque para algunos congresistas
existe una mayor motivación al insistir en presentar proyectos en este tema, debido a una
preocupación por la situación que la población padece frente a la problemática tarifaria y a
un interés por sus regiones y su electorado.
A partir de un análisis de las entrevistas y de los proyectos de ley, se puede concluir que
existen dos razones o motivaciones principales para la presentación y votación de los
proyectos de ley en el área de los servicios públicos por parte de los congresistas; en
primer lugar, la preocupación por sus regiones y por la situación de la población frente a la
problemática de los servicios públicos y en segundo lugar, los beneficios que puedan traer
consigo esta presentación y votación, sobretodo en términos electorales. Estas
afirmaciones se sustentan en lo mencionado por los entrevistados y en los argumentos de
los congresistas expuestos en los textos de los proyectos de ley y en las actas de Plenarias
(ver capitulo 4, proyecto de ley 155/01 Senado). Estas dos posiciones son vistas de forma
diferente por los miembros de estas dos ramas y pueden ser una explicación de las malas
relaciones que se dan entre estas en esta área. Para la mayoría de las personas entrevistadas
pertenecientes al Legislativo, la presentación de proyectos de ley en el área de los servicios
133 ENTREVISTA con Sandra Fonseca, directora ejecutiva de la CREG. Bogotá, 26 de abril de 2004.
68
públicos se explica por una preocupación sana de los congresistas en proteger a sus
regiones, en respuesta a las demandas de su electorado y de la población en general. Entre
tanto, para la mayoría de las personas entrevistadas pertenecientes al Ejecutivo, esto se
explica porque la sola presentación de proyectos en el área de los servicios públicos puede
significar para los congresistas beneficios electorales sobretodo de tipo regional, pues
como lo menciona una asesora de la Superintendencia: “el área de los servicios públicos es
un área de campaña y es una área que es muy política y que les da muchos votos a los
representantes”134.
Por otra parte, el análisis de los proyectos de ley (Capitulo 4) permite observar, que dentro
del Congreso también se da esta posición divergente respecto al tema. Para algunos de los
congresistas estos proyectos se presentan en beneficio de la comunidad, mientras que para
otros, la presentación de los proyectos encierra motivaciones populistas que no tienen en
cuenta los daños que se podrían producir a largo plazo en las empresas prestadoras y en la
misma población. Como se observó en el análisis del proyecto de ley 155 de 2001 de
Senado, es frecuente que los congresistas que están a favor de la presentación y aprobación
de este tipo de proyectos de ley, sean fuertes críticos de las instituciones del Ejecutivo que
tienen que ver con los servicios públicos, principalmente de las Comisiones de Regulación
y de la Superintendencia de Servicios públicos, mientras que los congresistas que están en
contra de este tipo de proyectos defienden la labor de estas instituciones.
La multiplicidad de partidos políticos al interior del Congreso y la ausencia de un
comportamiento partidista por parte de estos (ver capitulo 3.4), ha sido reconocida como
una de las fallas más grandes del funcionamiento de esta institución y es una de las causas 134 ENTREVISTA con asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos. Bogotá, 30 de abril de 2004.
69
de las malas relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Por medio de las entrevistas que
se realizaron, es posible establecer que existe una divergencia respecto a la influencia que
pueden tener los partidos políticos en la presentación y votación de proyectos de ley
relacionados con los servicios públicos. Para algunos de los entrevistados no hay una
disciplina de partidos en este tipo de temas135, mientras que para otros este tipo de
proyectos genera solidaridades partidistas136. Sin embargo, en algunos de los proyectos
analizados, se observa un comportamiento partidista en la presentación y votación de los
proyectos relacionados con los servicios públicos. Cuatro de los cinco proyectos (155/01,
36/03, 106/03 y 249/02) fueron de autoría o recibieron ponencias positivas por parte de
congresistas pertenecientes al partido liberal. Además en la votación del proyecto 155 de
2001 la votación mayoritaria a favor fue también del partido liberal. Teniendo en cuenta lo
anterior, se puede concluir que el comportamiento de partidos y la influencia que estos
puedan tener sobre los congresistas en este tema es relativo y coyuntural, pues depende
más del proyecto en cuestión y del impacto que este tenga a nivel regional. Por otra parte, a
través del análisis de los proyectos de ley se observó un comportamiento de bancadas pero
de tipo regional, específicamente de las bancadas de Bogotá y de la Costa Atlántica (ver
Capitulo 4, proyecto de ley 155/01 Senado), que nos permite concluir que la forma en que
los congresistas votan los proyectos de servicios públicos puede estar influenciada
sobretodo por los intereses regionales.
Por otra parte, fue posible establecer que la inexistencia de bancadas partidistas que estén
constituidas y reglamentadas por ley, dificulta las decisiones que se toman en el área de los
135 ENTREVISTA con asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos. Bogotá, 30 de abril de 2004. 136 ENTREVISTA con asesora legislativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá, 7 de mayo de 2004.
70
servicios públicos. Al no existir una disciplina de voto, las votaciones de los congresistas
en este tema están enfocadas a la defensa de intereses particulares y/o de sus regiones. Por
otra parte, la inexistencia de bancadas lleva a que las negociaciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo en los proyectos de ley relacionados con los servicios públicos, se den la
mayoría de las veces, de forma individual y no a través de voceros de bancada, lo cual
dificulta el proceso de negociación para el Ejecutivo. Sin embrago, esta falta de
comunicación entre las dos ramas y la ausencia de mecanismos claros de negociación, no
ha llevado a que el Ejecutivo emplee sus poderes de veto y decreto, como forma de influir
en las decisiones que se toman en el Congreso en esta materia. Esto se sustenta en que no
existen registros de tales usos y en que algunos de los entrevistados mencionan no haber
conocido casos en que se ejerzan estos poderes137. La influencia del Ejecutivo en el
Congreso se da por medio de reglas informales como el lobby y a través de negociaciones
individuales con los parlamentarios. Finalmente fue posible establecer, que los cambios
que sufrieron los proyectos de ley analizados durante los debates en el Congreso,
obedecieron a modificaciones realizadas tanto a petición del Legislativo como del
Ejecutivo. Las primeras se observan claramente en el proyecto 155 de 2001 Senado y en el
proyecto acumulado 36-106 de 2003 Cámara, mientas que las segundas se observan
únicamente en el proyecto 249 de 2002 Senado, de origen Legislativo. Las modificaciones
realizadas a los proyectos 155 de 2001 Senado y 36-106 de 2003 Cámara, no cambiaron el
sentido inicial del proyecto, pero en el caso del proyecto 249 de 2002 Senado, (como se
explicó en el capítulo 4), las modificaciones que se le realizaron si cambiaron su propósito
inicial.
137 ENTREVISTA con Guillermo Cruz, subdirector de agua y ambiente, Departamento Nacional de Planeación. Bogotá 12 de mayo de 2004.
71
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REPÚBLICA DE COLOMBIA. Ley 5ª de 1992. “Reglamento del Congreso de la República”.
73
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Ley 142 de 1994. “Por la cual se establece el régimen General de los Servicios públicos Domiciliarios”. REPÚBLICA DE COLOMBIA. Ley 812 de 2003. “Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, Hacia un Estado Comunitario”. REPÚBLICA DE COLOMBIA. Constitución Política de la República de Colombia. 1991. SIERRA BRAVO, R. Técnicas de investigación social. Teoría y ejercicios. Decimocuarta edición. Madrid: Paraninfo, 2001. STEINMO, Sven; TELEN, Kathleen y FRANK Longstreth. Structuring politics. Cambridge: Cambridge University Press. 1992. TICKNER, Arlene y MEJIA, Oscar (comp.). Congreso y democracia en los países de la región Andina. Deficiencias y estrategias. Unidad para la promoción de la democracia – OEA, Centro de estudios Internacionales – CEI. Uniandes. Bogotá: Ediciones Uniandes, 1997. UNGAR, Elisabeth. Reforma política para la ampliación de la democracia. Bogotá: Consejo Nacional Gremial, 2003. VALLES, Miguel. Técnicas cualitativas de investigación social. Madrid: Editorial Síntesis Psicológica, 1999. BANCO MUNDIAL. [en línea] URL: <http//www.worldbank.org> CÁMARA DE REPRESENTANTES DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. [en línea] URL: <http//www.camararep.gov.co> CONGRESO VISIBLE. [en línea] URL: <http//cvisible.uniandes.edu.co> DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA. [en línea] URL: <http//www.dane.gov.co> SECRETARIA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. [en línea] URL: <http//www.secretariasenado.gov.co> SENADO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. [en línea] URL: <http//www.senado.gov.co>
74
LISTA DE CUADROS
pág.
Cuadro 1. Votación del Proyecto de ley 155 de 2001 Senado en plenaria de Senado 77 Cuadro 2. Votación a favor del proyecto de ley 155 de 2001 en plenaria de Senado, según departamento o región de los congresistas 77 Cuadro 3. Votación en contra del proyecto de ley 155 de 2001 en plenaria de Senado, según departamento o región de los congresistas 78 Cuadro 4. Votación a favor del proyecto de ley 155 de 2001 en plenaria de senado según partido o Movimiento Político de los congresistas 79 Cuadro 5. Votación en contra del proyecto de ley 155 de 2001 en plenaria de Senado según partido o Movimiento Político de los congresistas 81
75
LISTA DE ANEXOS
pág. Anexo A. Cuadros de votaciones del proyecto de ley 155 de 2001 en plenaria de Senado 76 Anexo B. Trascripción de entrevistas 82
76
ANEXO A
Cuadros de votaciones del proyecto de ley 155 de 2001 en plenaria de Senado
77
Cuadro 1. Votación del Proyecto de ley 155 de 2001 Senado en plenaria de Senado
Si No
# de Votos 45 24
% del Total 65,2 34.7 Fuente: Autor138
Cuadro 2. Votación a favor del proyecto de ley 155 de 2001 en plenaria de Senado,
según departamento o región de los congresistas
Nombre Voto Región
Guerra Hoyos Bernardo Alejandro Si Antioquia Cepeda Sarabia Efraín José Si Atlántico Díaz Jimeno Manuel Antonio Si Atlántico Varón Olarte Mario Si Atlántico Hoyos Montoya Bernardo Si Atlántico Angarita Baracaldo Alfonso Si Bogotá Arenas Parra Luis Elmer Si Bogotá
Artunduaga Sánchez Edgar Si Bogotá Avellaneda Tarazona Luis Carlos Si Bogotá
Bernal Amorocho Jesús Antonio Si Bogotá Chamorro Cruz Jimmy Si Bogotá
Dussán Calderón Jaime Si Bogotá
Gaviria Díaz Carlos Si Bogotá
Moreno de Caro Carlos Si Bogotá
Moreno Rojas Samuel Si Bogotá
Rojas Birry Francisco Si Bogotá Jumí Tapias Gerardo Antonio Si Bogotá
Moreno Piraquive Alexandra Si Bogotá
Sosa Pacheco Gustavo Enrique Si Bogotá
Blel Saad Vicente Si Bolívar
Puello Chamié Jesús Si Bolívar Rojas Jiménez Héctor Helí Si Boyacá Rueda Maldonado José Raúl Si Boyacá Robledo Castillo Jorge Enrique Si Caldas Yepes Alzate Omar Si Caldas Iragorri Hormaza Aurelio Si Cauca
138 Datos obtenidos de la Gaceta del Congreso 281 de 2003.
78
Piñacué Achicué Jesús Enrique Si Cauca
Villalobos Sabogal Miguel Angel Si Cauca
López Cabrales Juan Manuel Si Córdoba
Náder Muskus Mario Salomón Si Córdoba
González Díaz Andrés Si Cundinamarca
Rodríguez Rodríguez Carlina Si Cundinamarca Sánchez Ortega Camilo Armando Si Cundinamarca Serrano de Camargo Leonor Si Cundinamarca
Tarapés Cuaical Efrén Félix Si Indígena Gnecco Arregocés Flor Si Magdalena Saade Abdala Salomón de Jesús Si Magdalena
Martínez Betancourt Oswaldo Darío Si Nariño
Chávez Cristancho Guillermo Si Norte de
Santander
Corzo Román Juan Manuel Si Norte de
Santander
Rivera Salazar Rodrigo Si Risaralda Gil Castillo Luis Alberto Si Santander
Ramírez Varón Alba Esther Si Tolima
Martínez Sinisterra Juan Carlos Si Valle del Cauca Gómez Celis Jorge Si Santander
Fuente: Autor139
Cuadro 3. Votación en contra del proyecto de ley 155 de 2001 en plenaria de Senado,
según departamento o región de los congresistas
Nombre Voto Región
Builes Correa Humberto de Jesús No Antioquia Cogollos Amaya Ángela Victoria No Antioquia Gómez Martínez Juan No Antioquia Ramos Botero Luis Alfredo No Antioquia Uribe Escobar Mario No Antioquia Velásquez Arroyave Manuel Ramiro No Antioquia Zapata Correa Gabriel Ignacio No Antioquia Consuegra Bolívar José No Atlántico Clopatofsky Ghisays Jairo No Bogotá
139 Datos obtenidos de las paginas web del Senado (www.senado.gov.co) y del sistema de información Congreso Visible (cvisible.uniandes.edu.co).
79
Zuccardi de García Piedad No Bolívar Zuluaga Escobar Oscar Iván No Caldas Barco López Víctor Renán No Caldas Sierra Grajales Luis Emilio No Caldas Pimiento Barrera Mauricio No Cesar Restrepo Escobar Juan Carlos No Cundinamarca Bravo Motta Jaime No Huila Hernández Aguilera Germán No Meta
Albornoz Guerrero Carlos No Nariño
Luna Conde José Ramiro No Norte de
Santander Mejía Marulanda María Isabel No Risaralda Clavijo Vargas Carlos Arturo No Santander Merlano Fernández Jairo Enrique No Sucre Blum de Barberi Claudia No Valle del Cauca Murgueitio Restrepo Francisco No Valle del Cauca
Fuente: Autor140
Cuadro 4. Votación a favor del proyecto de ley 155 de 2001 en plenaria de senado
según partido o Movimiento Político de los congresistas
Nombre Voto Partido
Moreno Rojas Samuel Si Anapo Gnecco Arregocés Flor Si Coalición Chávez Cristancho Guillermo Si Coalición Puello Chamié Jesús Si Conservador Yepes Alzate Omar Si Conservador Rodríguez Rodríguez Carlina Si Conservador Artunduaga Sánchez Edgar Si Liberal Iragorri Hormaza Aurelio Si Liberal González Díaz Andrés Si Liberal Saade Abdala Salomón de Jesús Si Liberal Ramírez Varón Alba Esther Si Liberal Díaz Jimeno Manuel Antonio Si Liberal Blel Saad Vicente Si Liberal
140 Datos obtenidos de las paginas web del Senado (www.senado.gov.co) y del sistema de información Congreso Visible (cvisible.uniandes.edu.co).
80
Rojas Jiménez Héctor Helí Si Liberal López Cabrales Juan Manuel Si Liberal Sánchez Ortega Camilo Armando Si Liberal Martínez Betancourt Oswaldo Darío Si Liberal Rivera Salazar Rodrigo Si Liberal Guerra Hoyos Bernardo Alejandro Si Liberal Gómez Celis Jorge Si Liberal Piñacué Achicué Jesús Enrique Si Mov. Alianza Social Indígena Rojas Birry Francisco Si Mov. Alianza Social Indígena Atrapes Cuaical Efrén Félix Si Mov. Autor. Indígena de Colombia Hoyos Montoya Bernardo Si Mov. Ciudadano Chamorro Cruz Jimmy Si Mov. Cívico Cristiano Sosa Pacheco Gustavo Enrique Si Mov. Colombia Siempre Gil Castillo Luis Alberto Si Mov. Convergencia ciudadana
Moreno de Caro Carlos Si Mov. Dejen Jugar al Moreno Dussán Calderón Jaime Si Mov. Educ. Trab. y Cambio Social Gaviria Díaz Carlos Si Mov. Frente Social y Político Bernal Amorocho Jesús Antonio Si Mov. Ind. Frente de Esperanza Fe Moreno Piraquive Alexandra Si Mov. Ind. Renovación Abs. MIRA Náder Muskus Mario Salomón Si Mov. Integración Popular MIPOL Corzo Román Juan Manuel Si Mov. Nacional Robledo Castillo Jorge Enrique Si MOIR Rueda Maldonado José Raúl Si Mov. Pol. Ciudadanos por Boyacá
Angarita Baracaldo Alfonso Si Mov. Popular por la seguridad
ciudadana Martínez Sinisterra Juan Carlos Si Mov. Popular Unido MPU Serrano de Camargo Leonor Si Mov. Somos Colombia Villalobos Sabogal Miguel Angel Si Mov. Unionista Varón Olarte Mario Si Movimiento Nacional Cepeda Sarabia Efraín José Si Nueva Fuerza Democrática Jumí Tapias Gerardo Antonio Si Otros Partidos o Mov. Avellaneda Tarazona Luis Carlos Si Partido Unidad Democrática Arenas Parra Luis Elmer Si Mov. Vamos Colombia
Fuente: Autor141
141 Datos obtenidos de las paginas web del Senado (www.senado.gov.co) y del sistema de información Congreso Visible (cvisible.uniandes.edu.co).
81
Cuadro 5. Votación en contra del proyecto de ley 155 de 2001 en plenaria de Senado
según partido o Movimiento Político de los congresistas
Nombre Voto Partido Builes Correa Humberto de Jesús No Coalición Zuluaga Escobar Oscar Iván No Coalición Sierra Grajales Luis Emilio No Coalición Albornoz Guerrero Carlos No Conservador Luna Conde José Ramiro No Conservador Mejía Marulanda María Isabel No Conservador Murgueitio Restrepo Francisco No Conservador Zuccardi de García Piedad No Liberal Barco López Víctor Renán No Liberal Hernández Aguilera Germán No Liberal Merlano Fernández Jairo Enrique No Mov. Cambio Radical Blum de Barberi Claudia No Mov. Cambio Radical Cogollos Amaya Angela Victoria No Mov. Equipo Colombia Ramos Botero Luis Alfredo No Mov. Equipo Colombia Zapata Correa Gabriel Ignacio No Mov. Equipo Colombia Bravo Motta Jaime No Mov. Equipo Colombia Gómez Martínez Juan No Mov. Fuerza Progresista
Restrepo Escobar Juan Carlos No Mov. Nuevo Liberalismo Velásquez Arroyave Manuel Ramiro No Mov. Progresismo Democrático Uribe Escobar Mario No Mov. Renov. Acc. Laboral Moral Pimiento Barrera Mauricio No Mov. Sí Colombia Consuegra Bolívar José No Mov. Voluntad Popular Clavijo Vargas Carlos Arturo No Mov. Voluntad popular Clopatofsky Ghisays Jairo No Partido Cívico Independiente
Fuente: Autor142
142 Datos obtenidos de las paginas web del Senado (www.senado.gov.co) y del sistema de información Congreso Visible (cvisible.uniandes.edu.co).
82
ANEXO B
Trascripción de entrevistas
83
Entrevistado: Zenón Fagua Torres, Asesor de la Senadora Leonor Serrano de Camargo.
Lugar: Oficina en el Congreso.
Fecha y Hora: Abril 26 de 2004, 8:15 a.m.
¿Cómo podría calificar usted las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, en el área de los servicios públicos domiciliarios?
Yo considero que la relación con el poder Ejecutivo no es tan rápida o tan transparente, por
que ellos envían todo es a la Comisión reguladora de Agua potable.... a las Comisiones
Reguladoras correspondientes de cada uno de los servicios públicos. Entonces ellos delegan
en las Comisiones todo lo que tenga que ver con servicios públicos, y es el puente para
tratar los temas de los servicios públicos.
¿Cree usted que en el área de los servicios públicos, existen diferencias entre el
Ejecutivo y el Legislativo, en cuanto a la capacidad técnica, el acceso a la información
y/o la iniciativa legislativa?
Es lo mismo, el Legislativo lo que hace es que todo lo delega ante las cuatro personas que
hacen parte del Gobierno que tienen asiento en las Comisiones Reguladoras, que son el
Director de Planeación Nacional, los Ministros correspondientes en cada uno de los temas
de los servicios públicos, tienen que ver también otros Ministros, que tienen que ver con la
Comisión Reguladora de Agua Potable como el Ministro de Medio Ambiente y de
Vivienda, tiene que estar el Ministro de Salud, tiene que estar la Superintendencia de
Servicios Públicos.
84
¿Pero usted no creería que hay diferencias entre las dos ramas por ejemplo en la
presentación de proyectos de ley?
La Ley 142 que fue la que reguló los servicios públicos, esa Ley la presentó el Ejecutivo,
para regular los servicios públicos. Pero después vinieron algunas modificaciones, que los
mismos congresistas en la parte legislativa, que conocen el tema y que lo viven, pues ellos
han tenido que estar modificándola.
¿Usted cree que el exceso de proyectos de ley que se presentan enfocados a una misma
materia o hacia un mismo tema, son consecuencia de la falta comunicación entre los
congresistas y entre estos y el Ejecutivo? (Por ejemplo los proyectos 155/01, 36/03,
106/03 y 63/02)
No creo, lo que sucede es que al pasar el tiempo, cada año se tienen que estar evaluando las
tarifas y también los incrementos de las tarifas de los servicios públicos, porque es que no
puede ser, a mi se me hace que es muy largo el modelo delas tarifas a cinco años y en cinco
años pueden estar ocurriendo problemas económicos al interior del país en las familias o
fuera del país también. Cualquier problema económico que influya en las economías
externas también nos ocasiona un problema a nosotros.
¿Usted cree que el poder del Ejecutivo para vetar o decretar leyes y sus poderes
partidarios, tienen alguna influencia en las decisiones que se toman en el Congreso en
materia de servicios públicos?
85
La Constitución le da ese poder al Ejecutivo, o sea, el poder que tiene el Ejecutivo. El
Legislativo legisla, hace la ley, la presenta, pero el Ejecutivo puede tomarla o no, puede
demandarla o no y fuera de eso tiene que reglamentarla, entonces en la reglamentación a
veces pueden ocasionarse algunas fallas o algunas falencias se pueden presentar dentro de
la ley, que pueden alterar la verdadera escencia del proyecto de ley que se presenta.
¿Usted cree que la inexistencia de bancadas partidistas constituidas legalmente,
dificulta las votaciones o presentación de proyectos de ley relacionados con el área de
los servicios públicos? ¿En qué sentido?
No, no necesariamente, a mi me gustaría que todos participaran, y que la decisión de cada
uno de los Senadores o Representantes, que viven sus necesidades propias y que conocen
las necesidades de la población, deben presentar el proyecto correspondiente. Lo que deben
más bien es trabajar en bancada, para mejorarlo, para hacer un estudio más valedero, más
importante, que pese y no lo traten de hundir.
¿Usted cree que los Partidos o Movimientos Políticos, las bancadas regionales y/o los
intereses electorales regionales, influyen sobre la votación o presentación de proyectos
que realicen los congresistas relacionados con los servicios públicos domiciliarios?
Si, eso puede influir según la necesidad de cada uno. Digamos, tenemos el caso de Cajicá
un municipio cercano, pero uno sabiendo los casos que tiene influye mucho en la parte de
las bancadas que existen al interior del Concejo Municipal y no han querido unificar lo de
86
los servicios públicos, ahí sí influye. Cada municipio puede crear su misma empresa de
servicios públicos y ese es el gran problema, ya que ellos influyen a favor o en contra del
proyecto dependiendo de como lo tengan visto.
La Senadora Leonor Serrano fue ponente del proyecto de ley 155 de 2001 en su debate
en la plenaria de Senado. ¿Para usted la opinión negativa del Ejecutivo frente al
proyecto (expuesta por el Viceministro de Minas y Energía) dificultó su aprobación en
ese debate?
No necesariamente, porque si usted se da cuenta el proyecto fue presentado en la legislatura
del 2001 y en ese momento hubo cambio de todos los nuevos Senadores y Representantes
que habían sido elegidos para el año 2002 – 2006, entonces en ese cambio se perdió casi un
año, al perderse el año entonces el proyecto ya se veía que se iba a quedar porque el 20 de
julio de ese año, del 2002, si no se presentaba la ponencia ante plenaria el proyecto se
hundía en Comisión de Cámara, entonces lo importante era llevarlo hasta plenaria haber si
era posible trasladarlo inmediatamente a Cámara, pero no se pudo.
¿Cuál cree usted que fue el motivo por el que no prospero el proyecto en Senado?
Por el tiempo, no fue por otras razones.
¿A qué cree usted que se debe la insistencia del Legislativo en repetir el sentido del
articulado de dicho proyecto en otros proyectos como el 26/03, 106/03 y 63/02?
87
Yo considero que es por el modelo econométrico que utilizan en las nuevas tarifas de los
servicios públicos. Entonces allí si no se contempla el incremento anual sino que tienen un
incremento ellos que tienen ya regulado durante los cinco años, que puede superar el IPC.
Por eso yo considero que varios proyectos tienen que ver con eso.
Aunque usted ya me contestó en parte esta pregunta, de todos modos se la voy a
realizar. ¿Usted cree que una de las causas del hundimiento del proyecto 155/01 fue
que se retrasó intencionalmente su discusión en Cámara?
No, el motivo fue básicamente por lo que le cuento, por lo que hubo el cambio de transición
entre el anterior Congreso y el nuevo Congreso, eso fue.
Si tenemos en cuenta que las votaciones mayoritarias a favor del proyecto en plenaria
de Senado, fueron de congresistas de la Costa Atlántica y de Bogotá, con 10 y 14 votos
respectivamente, del total de 45 votos a favor. ¿Usted cree que la votación del proyecto
en plenaria de Senado estuvo motivada por intereses regionales de los congresistas?
Más que todo por una preocupación regional, los de la Costa Atlántica son los Senadores
que viven a diario la gran cantidad de problemas que tienen sobre los servicios públicos, no
solamente lo del agua sino lo de la luz. Fíjese que allá muchos municipios lo que hacen es
que cuando les quitan la luz en los barrios, los tipos van y se conectan al otro día
ilegalmente, esto es porque ya han tenido varios problemas. Más que todo, más que todo
donde son más radicales los problemas de los servicios públicos es en Bogotá, porque en
88
Bogotá es altísimo el costo del agua, y en la Costa Atlántica es lo mismo, es tanto que en
Bogotá se ha dicho que los gastos en que incurrían las empresas de servicios públicos,
como la Empresa de Acueducto y Alcantarillado, antes de la Ley 142 sobre la carga
prestacional que tiene la empresa, debía haberla asumido Bogotá y no los usuarios y
nosotros la estamos asumiendo, y es una carga prestacional altísima. En la Costa Atlántica
está sucediendo un fenómeno muy parecido.
Si tenemos en cuenta que del total de 45 votos a favor que tuvo el proyecto en plenaria
de Senado, 14 fueron de congresistas pertenecientes al Partido Liberal. ¿Usted cree
que la votación estuvo motivada en algún sentido por los partidos o movimientos
políticos?
No, yo considero que la votación de ese proyecto fue muy importante e interesante
porque...... es que radica en que la mayoría de los congresistas están consientes de que no
pueden tener un incremento en las tarifas de los servicios públicos superior al IPC. Otro
problema que tiene el incremento de las tarifas de los servicios públicos, es que la Ley 142
encajonó a todas las Comisiones a que a partir del 2005 se tiene que tener las tarifas sin
subsidio alguno, eso también ha acelerado a las personas a que mañana tengamos un
incremento en los servicios públicos sin darnos cuenta, pero se dice que las tarifas reales
tienen que llegar antes del 2005, creo que ya se ha dado una prorroga y se está pensando en
una nueva.
89
¿Usted cree que el Legislativo es quien debe asumir la función de controlar los
incrementos de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios y no las Comisiones
de Regulación?
Lo que debe hacer el Legislativo es explicar y dar su concepto ante la Comisión Reguladora
sobre como debe de ser el incremento, porque esa debe ser la función. La Comisión lo que
hace es elaborar la metodología y la estructura tarifaria de cada uno de los servicios
públicos, pero también el Legislativo debe ser una contraparte que explique como debe
cobrarse, porque tampoco se le puede dar toda la libertad. Usted sabe que si en la
democracia hay un contrapeso pues puede haber un equilibrio, pero si solo se le deja a
ellos, pues usted sabe.
¿No cree usted que esto produciría un choque entre las funciones de estas dos ramas
en la materia?
No, no habría un choque de funciones porque de todas maneras al Legislativo esa es una
función que le corresponde, la función que le dio la Constitución Nacional es que el
Legislativo sea el que trae la voz del pueblo, sea el que trae la necesidad del pueblo.
¿Cómo es el proceso de negociación de los congresistas con las diversas instituciones
del Ejecutivo que tienen que ver con los servicios públicos domiciliarios?
90
Lo que nosotros tratamos de hacer es presentar los proyectos para un concepto previo de las
mismas Comisiones o de los mismos Ministerios, para que nos digan como les parecen. Sin
embargo, el Legislativo es libre de presentarlo, lo presenta, ellos tienen tal libertad. Lo que
se está tratando de hacer en cada uno de los proyectos, es presentar un foro para que ellos
vengan, presenten sus inquietudes, si les parece bien el proyecto o que ayuden a
retroalimentarlo a hacerlo mejor, pero que ellos también participen, o sea, la intención no se
ha cerrado a que es solamente de ellos. Aquí viene Andesco, que es la Asociación de
Empresas de Servicios Públicos, la Superintendencia, y se les hace cualquier cantidad de
consultas sobre los proyectos.
¿Por parte de ellos es buena la actitud y las relaciones hacia usted, son receptivos
hacia sus proyectos?
Hay que decirlo con toda honradez, al Ejecutivo no le gusta que le toquen lo que ya tiene
hecho y entonces al Legislativo le corresponde de todas maneras legislar sobre lo que ya
está hecho, porque las necesidades todos los días van siendo cambiantes, no pueden ser
estáticas, entonces eso si es relativo.
91
Entrevistado: Asesora de la superintendente143. Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios.
Lugar: Superintendencia de Servicios Públicos.
Fecha y Hora: 30 de abril de 2004, 2:30 p.m.
¿Cómo podría calificar usted las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, en el área de los servicios públicos domiciliarios?
Lo que creo es que el área de los servicios públicos es un área de campaña y es una área
que es muy política y que les da muchos votos a los Representantes y es un tema muy
álgido, entonces ellos muchas veces prometen que van a hacer bajar las tarifas de servicios
públicos, que van a llevar el acueducto y el alcantarillado a la región, que son necesidades
que sí tienen las regiones. Entonces creo que primero es un tema que primero está en el
centro de todo y le sirve a todo el mundo para campaña y eso hace que con nosotros, con la
Superintendecia el tema sea un poco difícil, porque nosotros somos una entidad de
vigilancia y siempre nos dicen que es culpa nuestra todo, entonces porqué está ocurriendo
esto en las tarifas, porque la Superintendencia no vigila, así sea la Comisión de Regulación
la que se encargue de la tarifas. A veces no es un tema que uno diga como está funcionando
todo de bien, sino que hay algunos puntos de debate que les sirven a los congresistas para
mostrarle a sus electores que están haciendo algo en torno al tema, entonces llevan a la
superintendente allá con Señal Colombia y le dan palo, le dicen que no ha hecho nada y que
la entidad no sirve para nada, y con Señal Colombia les sirve para decir que hizo el debate
y hay veces que hay resultados de esos debates, entonces a veces salen cosas que no se
143 La persona entrevistada pidió no revelar su nombre.
92
habían revisado o compromisos de revisar ciertos temas, entonces a veces si hay algún
resultado ahí. Pero calificarla como buena, regular o mala, depende y depende de las
coyunturas y de las regiones, depende mucho aunque es muy heterogénea la relación. En
algunos lados por ejemplo en San Andrés nosotros estamos haciendo un proyecto para
mejorar el acueducto y el alcantarillado, por ejemplo ahí nos hicieron un debate que salió
muy bueno porque estamos llevando una solución.
¿Cree usted que en el área de los servicios públicos, existen diferencias entre el
Ejecutivo y el Legislativo, en cuanto a la capacidad técnica, el acceso a la información
y/o la iniciativa legislativa?
Diferencias si, yo pensaría, mirándolo desde nuestra entidad, que tenemos una mayor
capacidad técnica que el Legislativo en temas de servicios públicos, pero preciosamente
porque esa es nuestra labor, o sea, nosotros hacemos vigilancia a las empresas de servicios
públicos, entonces tenemos aquí gente que es técnica en temas de servicios públicos,
entonces por ese lado si creo que tenemos una ventaja. Acceso a información pues no creo,
nosotros tenemos toda la información acá, pero los congresistas nos puede pedir a nosotros
cualquier tipo de información y se las tenemos que dar, además con unos términos, si es
una citación en cinco días, si es un derecho de petición en diez días, en últimas esta es una
entidad el Estado y la información es pública, así como nosotros la tenemos ellos tienen el
mismo acceso a la información si la quieren. En iniciativa legislativa pues si, porque
obviamente ellos están más interesados en presentar más proyectos de ley y cuando el
Ejecutivo presenta un proyecto de ley, primero es distinto que venga del Ejecutivo y es
distinta la negociación si es de iniciativa del Ejecutivo, teniendo en cuanta como estén las
93
relaciones Gobierno Congreso en ese momento. Pero si es muy distinto que venga del
Ejecutivo a que venga de un parlamentario, entonces creo que si hay diferencia en eso.
¿Usted cree que el exceso de proyectos de ley que se presentan enfocados a una misma
materia o hacia un mismo tema, son consecuencia de la falta comunicación entre los
congresistas y entre estos y el Ejecutivo? (Por ejemplo los proyectos 155/01, 36/03,
106/03 y 63/02) ¿Porqué?
No yo no creo, que creo y vuelvo y te repito lo primero, a los congresistas les sirve decir:
yo presenté un proyecto de ley que establece que a usted no le pueden incrementar la tarifa
por más del IPC menos dos, que es el que están presentando, aunque en el Plan de
Desarrollo ya está que no lo pueden incrementar para estratos 1, 2 y 3 más del IPC. A un
congresista le sirve decirle a sus electores yo fui el autor de esta iniciativa que está en
trámite en el Congreso y que lo que busca es esto y pues obviamente si son siete los que
escriben el proyecto de ley pues no tiene tanto impacto como si es un solo Representante
dentro de su región. Entonces yo creo que no es tanto de comunicación y no creo que falte
comunicación entre ellos y el Ejecutivo, porque por ejemplo ese tema tarifario respecto al
IPC, ese proyecto lo han presentado mil veces y Ejecutivo ha mandado mil conceptos,
DNP, Ministerios, todo el mundo, o sea que ya está clara cual es la posición del Ejecutivo,
porque no es conveniente. No es falta de comunicación, lo que yo creo es que hay unas
motivaciones políticas detrás de presentar esos proyectos de ley.
94
¿Usted cree que el poder del Ejecutivo para vetar o decretar leyes y sus poderes
partidarios, tienen alguna influencia en las decisiones que se toman en el Congreso en
materia de servicios públicos?
No, yo creo que al Congreso por ejemplo nunca le importa que sepa que presidencia le va a
vetar un proyecto de ley, o muchas veces no les importa saber que es inconstitucional, ellos
dicen: listo nosotros lo aprobamos y que se vaya a la Corte y que la Corte lo tumbe si es
inconstitucional y ha habido muchos casos así. Entonces yo no creo que eso no los restringe
en presentar. Ahora digamos que puede haber ahí que puede influenciar una decisión,
digamos que ellos vayan a presentar un proyecto de ley y que la entidad a cargo les diga
que eso se puede hacer pero que no es necesario reformar la ley sino se puede sacar un
proyecto, entonces retiran el proyecto o no lo presentan. Creo que ese es como el único que
puede influir en una decisión siempre y cuando el Ejecutivo y el Legislativo estén de
acuerdo.
¿Usted cree que la inexistencia de bancadas partidistas constituidas legalmente,
dificulta las votaciones o presentación de proyectos de ley relacionados con el área de
los servicios públicos? ¿En que sentido?
Yo creo que sí, en el área de servicios públicos y en cualquier otra área. Mi punto de vista
es que si hay unas bancadas bien organizadas y que respondan a unas ideologías de partido
o por lo menos a unas líneas o directrices de partidos de cuales son los temas prioritarios.
Entonces va a ser mucho más fácil primero que la iniciativa sea previamente consultada
entre los miembros de la bancada y que por lo tanto salgan adelante más fácilmente y que
95
segundo, yo creo que eso lima un poquito los intereses regionales e individuales de cada
parlamentario y además creo que para el Ejecutivo es mucho más fácil sentarse y negociar
con unas bancada que uno a uno, eso dificulta muchísimo porque no hay un interlocutor de
bancada que vote en el mismo sentido y tenga una posición frente al tema.
¿Usted cree que los Partidos o Movimientos Políticos, las bancadas regionales y/o los
intereses electorales regionales, aunque estos dos últimos ya me los contestó, influyen
sobre la votación o presentación de proyectos que realicen los congresistas
relacionados con los servicios públicos domiciliarios?
Si, los intereses electorales regionales si. Pero los partidos o movimientos no, porque
personalmente para mí y con lo que llevo trabajando en relaciones con el Congreso, es que
los partidos no votan con unas disciplina de partidos en este tipio de temas, digamos hay
una disciplina de partido ahorita con el tema de la reelección o con el tema de
transferencias, pero con estos temas más que con disciplinas de partido cada uno vota más
por su lado regional, porque es que depende y es muy relativo, tampoco es del todo
regional, porque si uno en una región está en dos grupos políticos enfrentados y hay a una
empresa de servicios públicos que la tenga un grupo político y hay un tema de un proyecto
de ley que afecte a esa empresa, entonces pues el que este a favor votará a favor. Entonces
tampoco es regional, si es visto que hay unos temas que afectan regionalmente por ejemplo
zonas no interconectadas, para llevar a esas zonas soluciones energéticas. Entonces
depende del tema y depende de las regiones.
96
¿Cómo es el proceso de negociación de ustedes con el Congreso en los proyectos de ley
referentes a los servicios públicos domiciliarios?
Lo primero es que yo veo un poco distinto el rol de la Superintendencia al rol de un
Ministerio, esto es un punto de vista muy personal, los Ministerios como que toman el
liderazgo en los proyectos de servicios públicos. Nosotros acá lo que hacemos, es que si
sale un proyecto de ley le hacemos seguimiento todas las semanas, internamente o
mandamos a los técnicos de la jurídica para que saquen un concepto, y enviamos ese
concepto a los Representantes, a los ponentes y a toda la Comisión, y también al secretario
de la Comisión. Y ya dependiendo del tipo de proyecto de ley hasta ahí llegamos o
hablamos con el parlamentario y le decimos nuestra posición y nuestras razones. Depende
también de que nos toque a nosotros, por ejemplo en una tributaria nos querían colgar otra
función de vigilar un fondo y nosotros fuimos y les dijimos a los Representantes que la
Superintendencia no tenia las herramientas para hacer eso, ni que tenia porque hacerlo.
Entonces que hacemos nosotros, nosotros analizamos los proyectos desde el punto de vista
de la inconstitucionalidad e inconveniencia para el sector de los servicios públicos y
mandamos conceptos, y si el tema ya es como muy álgido hablamos con los ponentes y les
exponemos el punto de vista y eso lo hacemos en coordinación con los Ministerios.
¿Las relaciones entre ustedes (Superservicios) y el Congreso, son manejadas de forma
individual (con cada congresista) o por bancadas o grupos de parlamentarios?
Individual. La Comisión que más nos toca a nosotros es la Sexta, pero lo manejamos
individualmente, por ejemplo cuando vamos a la Comisión a un debate y queremos
97
entregarle a los Representantes información lo hacemos de forma individual. A veces con
grupos de parlamentarios, por ejemplo cuando hay un debate en plenaria trabajamos con los
ponentes o con los citantes y fuera de mandarles la información que piden, a veces les
mandamos información adicional, o nos sentamos con gente y hacemos lobby para que nos
ayuden en el debate.
¿En el Congreso se han radicado varios proyectos de ley que buscan indexar los
incrementos tarifarios de los servicios públicos al IPC, a qué razón cree usted que se
deba la insistencia del Legislativo de crear una ley en ese tema?
Era lo que te decía, los Representantes todos quieren y como que ese es el tema de
campaña, que no suban las tarifas de servicios públicos. Es verdad que en algunos sitios la
gente no tiene con que pagar las tarifas de servicios públicos y teniendo en cuenta la
situación de este país es muy difícil, entonces es un tema de campaña y que eso ya está en
la ley del Plan que no se pueden incrementar más allá del IPC. Yo creo que eso es una cosa
que da legitimidad entre los electores y es decirles: oiga yo estoy pasando, soy autor de esta
iniciativa en el Congreso. Y el ejemplo de que esto es así, es que esos proyectos de ley de
no aumentar más allá del IPC vienen como desde el 99, los están presentando y los
archivan. Entonces es un tema que no importa de que región o de que partido venga pero
siempre está ahí y ha nadie le va a quitar votos decir que pasó un proyecto para que bajaran
las tarifas de los servicios públicos a la gente, eso antes le va a dar más votos y a lanzar
políticamente.
98
El Congreso ha mencionado en varios proyectos de ley (155/01, 36/03, 106/03) que las
Comisiones de Regulación, no cumplen con su función de controlar los incrementos
tarifarios, y que por tal razón es el Congreso quien debe asumir esta función. ¿Usted
cree que el control tarifario por parte del Legislativo produciría un choque entre las
competencias del Ejecutivo y las del Congreso en la materia?
Si totalmente, porque eso es una función que ya la Ley 142 determinó que las Comisiones
de Regulación eran las que regulaban el tema tarifario y son unas Comisiones que digamos,
la teoría es que están armadas técnicamente, que conocen el sector, que deben revisar todo
el tema de tarifas y yo no me imagino como el Congreso de la República puede tener toda
la capacidad técnica, obviamente sabiendo que las Comisiones de Regulación cometen
errores y que muchas veces hacen regulación que no está ajustada a la realidad del país,
pero no se que haría el Congreso ni como lo haría, porque a través de leyes no puede ser,
entonces armarían una Comisión accidental o como cuál sería el mecanismo. El tema del
Congreso es legislar y el tema de las Comisiones es regular en áreas de servicios públicos,
o sea, yo creo que ahí habría una invasión de competencias, ahora, otra cosa es que haya
mayor interlocución entre las Comisiones y el Congreso, también hay que reconocer que
algunos congresistas conocen los temas regionales, que saben que es lo que está pasando en
sus regiones, que saben cual es la problemática de servicios públicos en sus regiones,
entonces que hubiera una mayor interlocución con las Comisiones. Entonces me parece,
que más bien lo que debería haber es una mayor interlocución entre estos dos entes,
simplemente para oír que es lo que opinan los congresistas o cual es el punto de vista
regional que ellos pueden aportar, pero también es un error pensar que solo somos
99
técnicos, porque uno no puede hacer las cosas técnicas si no tiene en cuenta el contexto
político, porque es que si políticamente la cosa no es viable pues no sale, y políticamente
entendido en el buen sentido, como que todo tiene un contexto político así como tiene uno
técnico. Entonces se puede tener la resolución más técnica pero si va en contra de ciertos
intereses políticos y uno no se sienta y habla con la gente y concerta, pues se le cae. Esto no
es una relación de un solo lado, y no es que el Legislativo le tenga que pasar al Ejecutivo
todo lo que mande porque sí, porque por eso es un sistema en el que hay tres poderes y el
ahí es donde se ve el contrapeso de poderes.
100
Entrevistado: Sandra Fonseca, Directora Ejecutiva de la Comisión de Regulación de
Energía y Gas.
Lugar: Oficinas de la CREG.
Fecha y hora: Abril 26 de 2004, 7:00 a.m.
¿Cómo podría calificar usted las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, en el área de los servicios públicos domiciliarios?
Las relaciones en general son de tipo de control político, la relación que tiene el Congreso
con las autoridades que ejecutan las políticas y las regulaciones de servicios públicos, es
mas de control, de si cumplen los principios de ley que ya están establecidos. En ese
sentido, hay bastantes situaciones, bastantes cuestiones, cuestionarios, solicitudes de
información, pero en general yo creo que es adecuado el interés que muestran los
congresistas por el desarrollo de los servicios públicos.
¿Cree usted que en el área de los servicios públicos, existen diferencias entre el
Ejecutivo y el Legislativo, en cuanto a la capacidad técnica, el acceso a la información
y/o la iniciativa legislativa?
Si existen diferencias. Hay que entender que la ley marco de los servicios públicos ya se
estableció hace 6 años, es bastante buena y en ese sentido el desarrollo de esa ley ha
permitido que las competencias en servicios públicos del poder Ejecutivo sean muy buenas,
en los del Ministerios, en la Superintendencia, en las Comisiones, hay gente muy
capacitada que desarrolla el tema de los servicios públicos, mientras que en el Congreso
101
hay mucha rotación, no hay tanta especialización de congresistas que se dediquen a los
servicios públicos, los que antes se dedicaban han ido reemplazándose por nuevos
congresistas que no están tan especializados. En el tema de acceso a la información yo diría
que es igual, porque aunque el poder Ejecutivo es más fuente de información, el Congreso
frecuentemente está pidiendo toda la información sobre el tema de los servicios públicos, es
permanente la solicitud de información de ellos por ejemplo a las Comisiones. En cuanto a
la iniciativa legislativa, es mucho más el tema de iniciativa de parte del Congreso que de
parte del poder Ejecutivo, porqué, porque hay una gran confianza del poder Ejecutivo en
que la ley está correctamente emitida, entonces hay muchas iniciativas de carácter
parlamentario de reforma a la ley de servicios públicos que generalmente no progresan,
porque digamos que hay bastante confidencia en la ley que existe hoy en día.
¿Usted cree que el exceso de proyectos de ley que se presentan enfocados a una misma
materia o hacia un mismo tema, son consecuencia de la falta comunicación entre los
congresistas y entre estos y el Ejecutivo? (Por ejemplo los proyectos 155/01, 36/03,
106/03 y 63/02) ¿Porqué?
Yo creo que si hay demasiadas iniciativas en el tema de los servicios públicos que
finalmente no progresan, y en general pienso que es por dos cosas: primero porque este
tema de los servicios públicos es un tema muy sensible y con mucho impacto hacia la
opinión pública, entonces aunque el mismo Congreso este consiente de que a lo mejor no
progresa, es importante hacer esas iniciativas para hacer, digamos, su labor de congresista.
Entonces en algunos casos yo diría que si hay muchos proyectos que se repiten, con
diferentes criterios pero muy similares en su objetivo. Finalmente, con respecto al tema de
102
los proyectos de ley todos significaron y se sacó solamente una modificación que fue la
que salió en la ley del Plan. Nosotros tenemos un estudio donde miramos todos los
proyectos de reforma a la Ley 142 y ha habido en cada año, desde el año 94, por lo menos
entre 5 y 15 proyectos de reforma a la Ley pero prácticamente ninguna ha progresado, las
únicas que se han concretado, han sido apoyadas por el Ejecutivo, con reformas muy
puntuales específicas, una con el tema de subsidios, otra con el tema de plazos de los
subsidios y la del Plan del año pasado que era indexar los servicios públicos al IPC.
¿Usted cree que el poder del Ejecutivo para vetar o decretar leyes y sus poderes
partidarios, tienen alguna influencia en las decisiones que se toman en el Congreso en
materia de servicios públicos?
Si, yo diría que si, en este tema de servicios públicos el poder Ejecutivo es el que
finalmente apoya o no apoya una iniciativa y logra que se detenga un proyecto o que se
apruebe y yo creo que tiene que ver porque son temas que finalmente son de carácter de
interés general, pero siempre tienen un impacto en las finanzas públicas. Entonces si no
tuvieran el apoyo del poder Ejecutivo no podrían finalmente aprobarse. Por otro lado, pues
igualmente, sino tienen recursos que los soporten pues serían enormes.
¿Usted cree que la inexistencia de bancadas partidistas constituidas legalmente,
dificulta las votaciones o presentación de proyectos de ley relacionados con el área de
los servicios públicos?
103
La verdad no estoy muy segura, en ese sentido no estoy muy segura. Lo que es en el tema
de los servicios públicos no depende tanto de las bancadas, no depende tanto de la
orientación política, en el tema de los servicios públicos depende más del proyecto
especifico, del impacto en las regiones, del impacto en las empresas, porque como es un
tema tan sensible no está tan dividido en bancadas o en partidos.
¿Usted cree que los Partidos o Movimientos Políticos, las bancadas regionales y/o los
intereses electorales regionales, influyen sobre la votación o presentación de proyectos
que realicen los congresistas relacionados con los servicios públicos domiciliarios?
Influye más el tema de los intereses regionales no tanto el de los movimientos políticos.
Porque finalmente los servicios públicos tienen mucho impacto en la empresa que presta
los servicios en la región, sea municipal o sea departamental, entonces la actuación si
depende es de la influencia regional.
¿Cómo es el proceso de negociación con el Congreso en los proyectos de ley referentes
a los servicios públicos domiciliarios?
Nosotros lo que hacemos es apoyar en temas de información o en temas de desarrollo
conceptual de leyes, tanto al Ministerio que es quien finalmente hace el trabajo de
interacción legislativa con el Congreso y a los mismos congresistas. Directamente las
Comisiones no tenemos un papel activo, nosotros apoyamos, damos información,
generamos análisis conceptuales, y lo hacemos generalmente tanto con los Ministerios que
están manejando el proyecto como con los congresistas.
104
¿Las relaciones entre ustedes (Comisión) y el Congreso, son manejadas de forma
individual (con cada congresista) o por bancadas o grupos de parlamentarios?
Básicamente lo manejamos por Comisiones del Congreso, los servicios públicos los
manejan Comisiones Quintas y Sexta, tanto de Cámara como de Senado. Nosotros
manejamos el tema directamente con las Comisiones, sin embargo hay algunos congresistas
especializados en el tema que se acercan más a nosotros y trabajamos con ellos
directamente, pero básicamente nosotros trabajamos con ellos en forma grupal, hacemos
desayunos, mesas de trabajo, o con algunos individuales dependiendo la información que
cada uno de ellos necesite. Pero no lo hacemos por bancadas ni por partidos, sino por
Comisiones.
¿En el Congreso se han radicado varios proyectos de ley que buscan indexar los
incrementos tarifarios de los servicios públicos al IPC, a qué razón cree usted que se
deba la insistencia del Legislativo de crear una ley en ese tema?
El tema es básicamente de impacto político, o sea, el tema de los servicios públicos tiene
una percepción siempre frente a la opinión pública de que está un poco controlado y
siempre es exagerado, entonces ha habido muchas iniciativas de indexar el crecimiento de
los servicios públicos al IPC, en realidad eso ya se hizo, en la Ley del Plan quedó que para
los estratos uno y dos se indexe con el IPC. Sin embargo, históricamente desde el año 94 ha
habido inclusive incrementos menores al IPC, entonces digamos que es más bien una
percepción errónea, finalmente el tema de las tarifas para cualquier interés político es muy
105
importante, el solo mostrar que se está tratando de controlar el tema genera una respuesta
del electorado.
El Congreso ha mencionado en varios proyectos de ley (155/01, 36/03, 106/03) que las
Comisiones de Regulación, no cumplen con su función de controlar los incrementos
tarifarios, y que por tal razón es el Congreso quien debe asumir esta función. ¿Usted
cree que el control tarifario por parte del Legislativo produciría un choque entre las
competencias del Ejecutivo y las del Congreso en la materia?
Yo creo que en ellos hay un cierto desconocimiento del tema porque lo que hacen las
Comisiones es fijar una fórmula tarifaria con unas tarifas acorde a los criterios de ley, no
importa si hay más o menos cierto crecimiento, las Comisiones no fijan crecimiento de
tarifas fijan tarifas de acuerdo a una estructura de costos y el encargado de hacer cumplir
esas tarifas es la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entonces hay que
entender que si en algún momento prosperara alguna iniciativa de ley en ese sentido, tendrá
que ser en el sentido más bien de mejorar el control de la regulación por parte de la
Superintendencia, para hacer cumplir el crecimiento de las tarifas de acuerdo a las formulas
tarifarias, pero yo no creo que prospere un proyecto de ley que cambie los criterios para
fijar las tarifas, por que como le digo la Ley 142 está muy bien hecha y está hecha en el
sentido de que se deben exigir criterios de costos de eficiencia, suficiencia financiera y
todos los demás criterios que se apliquen, entonces el control político del Congreso debe
ser más bien hacia sí las Comisiones están aplicando la ley, que es o que hacen cuando
hacen citaciones para que se responda sobre la aplicación de la ley o mejoras en el tema del
control para que se aplique la fórmula tarifaria y no se abuse de las tarifas. De todas
106
maneras cuando uno habla de servicios públicos siempre habla en general, pero es diferente
como se desarrollan los servicios públicos en electricidad, en gas, en agua, en aseo o en
telecomunicaciones, se tiende a mezclar mucho todos los servicios públicos y yo creo que
la situación en cada uno es bien diferente, yo creo que eso es evidente cuando se hace
control político en el Congreso y cuando se hacen iniciativas de ley, digamos que el
equilibrio es diferente en cada servicio público.
107
Entrevistado: Jaime Sepúlveda, Ex-director de Leyes de la Cámara de Representantes.
Fecha y Hora: Formulario respondido por escrito el día 25 de abril de 2004.
¿Cómo podría calificar usted las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, en el área de los servicios públicos domiciliarios?
La relación entre el poder Ejecutivo y el Legislativo en el área de los servicios públicos
domiciliarios se puede calificar de mala, ya que las personas que integran o representan la
rama Ejecutiva tratan con cierto desdeño al Congreso, simplemente se limitan a contestar
los cuestionarios que los congresistas realizan a través del control político, pero casi nunca
permiten que las iniciativas legislativas de iniciativa Legislativa se puedan tramitar.
¿Cree usted que en el área de los servicios públicos, existen diferencias entre el
Ejecutivo y el Legislativo, en cuanto a la capacidad técnica, el acceso a la información
o a la iniciativa legislativa?
En el área de los servicios públicos domiciliarios, existen serias diferencias entre Ejecutivo
y Legislativo, ya que el primero tiene mayor capacidad técnica, además de recursos y
acceso a información, que no posee el Congreso, y que difícilmente el Ejecutivo lo facilita.
¿Usted cree que el exceso de proyectos de ley que se presentan enfocados a una misma
materia o hacia un mismo tema, son consecuencia de la falta comunicación entre los
congresistas y entre estos y el Ejecutivo? (Por ejemplo los proyectos 155/01, 36/03,
106/03 y 63/02) ¿Porqué?
108
En este punto no se debe olvidar que los congresistas tiene iniciativa legislativa en este
campo, lamentablemente no cuentan con estudios técnicos, estadísticos, que puedan
soportar de la mejor manera los proyectos de ley, esos estudios técnicos los tiene el
Gobierno. Muchas veces los congresistas presentan una y otra ves la misma iniciativa
cumpliendo con promesa políticas y no con estudios técnicos. Por eso son objetados antes
de tramitarse.
¿Usted cree que el poder del Ejecutivo para vetar o decretar leyes y sus poderes
partidarios, tienen alguna influencia en las decisiones que se toman en el Congreso en
materia de servicios públicos?
En materia de servicios públicos domiciliarios es difícil que el Gobierno sanciones leyes o
decretos atendiendo interese partidarios, tal vez lo haga atendiendo intereses privados o de
políticas del Fondo Monetario Internacional o de la Banca
¿Usted cree que la inexistencia de bancadas partidistas constituidas legalmente,
dificulta las votaciones o presentación de proyectos de ley relacionados con el área de
los servicios públicos? ¿En qué sentido?
La inexistencia de bancadas dificulta el trámite y aprobación de las leyes, ya que a través de
bancadas estas reforzarían el debate, y darían prioridad a la iniciativa de las bancadas bien
en es servicios públicos domiciliarios o en otros temas. No seria tan anárquica la
presentación de proyectos, obedecería a estudios previos en las bancadas.
109
¿Usted cree que los Partidos o Movimientos Políticos, las bancadas regionales y/o los
intereses electorales regionales, influyen sobre la votación o presentación de proyectos
que realicen los congresistas relacionados con los servicios públicos domiciliarios?
Cuando los proyectos de ley son presentados por los congresistas, tiene bastante peso su
relación partidaria o representación regional, su tramitación difícilmente es interferida por
otros miembros (partido contrario, opositor político en la región, etc.). Caso contrario
cuando la iniciativa es del Gobierno, no se da este elemento.
¿Cómo es el proceso de negociación entre el Ejecutivo y el Congreso en los proyectos
de ley referentes a los servicios públicos domiciliarios?
No lo sé
En el Congreso se han radicado varios proyectos de ley que buscan indexar los
incrementos tarifarios de los servicios públicos al IPC. ¿A qué razón cree usted que se
deba la insistencia del Legislativo de crear una ley en ese tema?
No sé
Ninguno de los proyectos de ley que han cursado en el Congreso que se refieren al
tema antes mencionado ha sido aprobado. ¿A qué razón cree usted que se deba esto?
¿Usted cree que esto responde a inconsistencias de los mismos o a la oposición que
sobre ellos a tenido el Ejecutivo?
110
Que ninguno de los proyectos se haya aprobado obedece a las dos razones, inconsistencias
de estos, mal formulados, sin elementos técnicos que los soporten y además que no han
sido conciliados con los intereses y las políticas gubernamentales en este tema.
111
Entrevistado: Ricardo Ospina Noguera. Asesor en servicios públicos del Senador Germán
Hernández Aguilera.
Lugar: Congreso de la Republica.
Fecha y Hora: Abril 28 de 2004, 3:00 p.m.
¿Cómo podría calificar usted las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, en el área de los servicios públicos domiciliarios?
Existe una buena relación entre estas dos ramas del poder público. En este sentido, el poder
Ejecutivo a través de sus órganos adscritos o vinculados sirve como soporte para que el
Legislativo dé trámite a los proyectos de ley de su conocimiento. El Legislativo se debe
soportar en el Ejecutivo para expedir leyes buenas.
¿Cree usted que en el área de los servicios públicos, existen diferencias entre el
Ejecutivo y el Legislativo, en cuanto a la capacidad técnica, el acceso a la información
y la iniciativa legislativa?
Si existen diferencias, por está razón es importante que el Legislativo tenga como soporte el
desarrollo de su función, los conocimientos técnicos y de información que tienen las
entidades pertenecientes al poder Ejecutivo. Tal es el caso de los Ministerios, la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y las Comisiones de Regulación.
¿Usted cree que el exceso de proyectos de ley que se presentan enfocados a una
misma materia o hacia un mismo tema, son consecuencia de la falta
comunicación entre los congresistas y entre estos y el Ejecutivo? (Por ejemplo
los proyectos 155/01, 36/03, 106/03 y 63/02) ¿Porqué?
112
Lo importante para tener en cuenta no es tanto que existen demasiados proyectos de ley
sobre una misma materia, sino que de acuerdo con las facultades concedidas dentro del
reglamento del Congreso, es decir la Ley Quinta, todos aquellos proyectos sobre la misma
materia sean acumulados en las respectivas etapas del trámite legislativo.
¿Usted cree que el poder del Ejecutivo para vetar o decretar leyes y sus poderes
partidarios, tienen alguna influencia en las decisiones que se toman en el Congreso en
materia de servicios públicos?
No creo.
¿Usted cree que la inexistencia de bancadas partidistas constituidas legalmente,
dificulta las votaciones o presentación de proyectos de ley relacionados con el área de
los servicios públicos? ¿En qué sentido?
No creo.
¿Usted cree que los Partidos o Movimientos Políticos, las bancadas regionales y/o los
intereses electorales regionales, influyen sobre la votación o presentación de proyectos
que realicen los congresistas relacionados con los servicios públicos domiciliarios?
No. No tiene que ver, los congresistas votan dependiendo de la información que tienen
sobre el tema.
Actualmente se encuentra cursando en la Cámara el proyecto 36/03 – 106/03, el cual
pretende lo mismo que el proyecto 63 de 2002 al cual el Senador Hernández le rindió
113
ponencia negativa. ¿Porqué cree usted que se insiste en promover proyectos en este
tema, teniendo en cuenta que ya esta espitulado en el Plan de Desarrollo 2002-2006,
indexar las tarifas de los servicios públicos para los estratos 1, 2 y 3 al IPC?
Porque el tema de tarifas tiene gran impacto dentro de la sociedad y puede servir como
tema para un debate electoral. Además, si ocurre esto no solo se afectaría a las empresas
sino también a los inversionistas. Sin embargo, se debe tener en cuenta que dentro del Plan
de Desarrollo se pretende atar al IPC, los consumos básicos o de subsistencia y no toda la
Tarifa. Mientras no se llegue a una tarifa meta no se puede indexar.
¿A qué razón cree usted que se deba esa insistencia en el tema por parte de algunos los
Congresistas?, ¿Qué tipo de intereses tendrían estos en sacar adelante el tema?
Los congresistas pueden ver el tema por otro lado, es un tema que maneja masas, a toda la
sociedad. No le respondo más porque no me quiero comprometer.
¿Usted cree que el control tarifario es una función del Congreso o de las Comisiones
de Regulación de los servicios públicos?
El control tarifario es parte de las funciones de los Comisiones, pero el régimen lo debe
fijar el Congreso, como dice el articulo 367 de la Constitución. El control debe ser parte de
las Comisiones que deben controlar y vigilar.
114
Entrevistado: Sandra Ovalle, Secretaria de la Comisión Sexta del Senado.
Lugar: Comisión Sexta del Senado.
Fecha y Hora: Mayo 4 de 2004, 10:30 a.m
¿Cómo podría calificar usted las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, en el área de los servicios públicos domiciliarios?
De una manera general, tenemos la Superintendencia de Servicios Públicos y las
Comisiones, que son aquellas personas que tienen ese enlace con el Congreso y más
directamente con las Comisiones Sextas. Podríamos calificarlo, si fuera de uno a diez, con
un siete u ocho. De verdad que son personas que están muy pendientes, siempre nos tienen
al día, enviándonos comunicaciones frente a ultimas resoluciones o frente a distintos foros
o distintas alternativas que se hacen en el estudio de servicios públicos. Siento que son
personas que están pendientes de lo relacionado al tema del trámite legislativo dentro de las
Comisiones, más son personas, que creo yo, que deberían tener un poquito más de
preparación de los temas que estamos tratando dentro del Congreso, me parece que podrían
ser un poco más asesores, frente a muchas legislaciones o frente a temas de proyectos que
estamos trabajando, podrían tener una visión un poco más activa ya que tienen gente muy
buena y muy experta.
¿Cree usted que en el área de los servicios públicos, existen diferencias entre el
Ejecutivo y el Legislativo, en cuanto a la capacidad técnica, el acceso a la información
y/o a la iniciativa legislativa?
115
Si claro, creo que si existen diferencias ya que definitivamente en el Ejecutivo hay gente
mucho más experta, o sea, la CRA, la Superintendencia y todos los que trabajan en ese
tema tienen gente mucho más experta en los servicios públicos. Dentro del Congreso por el
mismo hecho de las limitaciones que se tienen frente al tema de asesoría, son asesorías muy
general, digamos, casi siempre los Senadores tienen sus abogados que son personas que no
son específicamente expertos en servicios públicos. Entonces si pienso que hay una gran
falencia entre el Ejecutivo y el Legislativo, más por el tema de expertos, que sí nos gustaría
que tuvieran más acercamiento y soporte a las Comisiones, podrían asesorarnos mucho en
ese tema.
¿Para usted existe una diferencia entre el Ejecutivo y el Legislativo en cuanto al
acceso a la información?
Si, creo que si existe una diferencia, porque ellos tienen mucho más a la mano todas las
herramientas para el estudio y todas las iniciativas, dentro del Congreso cuando tenemos
estos proyectos de ley o cuando estamos haciendo foros sobre servicios públicos o cuando
estamos trabajando frente al tema, ellos tienen todo el tiempo esa información a la mano,
porque siempre es pública, usted sabe que esa información siempre es pública, cualquier
ponencia o proyecto de ley siempre es publicado, entonces ellos siempre tienen esa
posibilidad de poderlos conocer, que de pronto nosotros no podemos conocer tanto lo que
ellos hacen allá, ellos nos mandan algunas informaciones, pero siempre nos quedamos
cortos frente a ese tema. Si creo que definitivamente mucha de la información de servicios
públicos, puede que este un poco cercana a nosotros, pero hacia afuera, hacia el ciudadano
116
no esta tan cercana. Entonces creo que algo falta frente a la información frente a la
ciudadanía de las ultimas resoluciones o de la información de servicios públicos.
¿Usted cree que el exceso de proyectos de ley que se presentan enfocados a una misma
materia o hacia un mismo tema, son consecuencia de la falta comunicación entre los
congresistas y entre estos y el Ejecutivo? (Por ejemplo los proyectos 155/01, 36/03,
106/03 y 63/02) ¿Porqué?
Primero, por tener la misma autonomía cada uno de los legisladores frente a presentar
proyectos de ley, es muy difícil el control, lo mejor frente a eso es que se lograse una
unificación de una sola legislación, eso es lo más sano legislativamente, por tiempo, por
todo. Si puede ser que de pronto por la misma diferencia de partidos o de bancadas, podría
existir esa sobre legislación, que se da día a día en el tema de servicios públicos.
¿Usted cree que el poder del Ejecutivo para vetar o decretar leyes y sus poderes
partidarios, tienen alguna influencia en las decisiones que se toman en el Congreso en
materia de servicios públicos?
Si, siempre he visto que de alguna manera el Ejecutivo cuando saca los decretos y las
reglamentaciones, de una u otra manera si son trabajadas, algunas veces, con algunos
Senadores o partidos que han trabajado el tema de los servicios públicos y que de una u otra
manera se han dejado esos artículos para que sean reglamentados. Entonces se da una
117
forma de acompañamiento al Ejecutivo. No siempre es así, pero creo que se ha tenido en
cuenta al Congreso en algunas de sus reglamentaciones.
¿Usted cree que la inexistencia de bancadas partidistas constituidas legalmente,
dificulta las votaciones o presentación de proyectos de ley relacionados con el área de
los servicios públicos? ¿En que sentido?
No sé tanto el tema de bancadas, pero si de pronto a veces más el conocimiento de muchas
de las problemáticas que existen en el tema de servicios públicos, de pronto para estos
temas específicos, porque de una u otra manera, uno oye que así no existan las supuestas
bancadas si existen, los liberales o los conservadores, muchas veces en la Sexta los veo
muy unidos en esos temas, entonces no veo que sean como tal sueltas esas votaciones. Creo
que más de necesidad de bancadas es mas de necesidad de conocer de las necesidades para
llegar a un acuerdo más definitivo.
¿Usted cree que los Partidos o Movimientos Políticos, las bancadas regionales y/o los
intereses electorales regionales, influyen sobre la votación o presentación de proyectos
que realicen los congresistas relacionados con los servicios públicos domiciliarios?
Si existe un gran interés en algunos parlamentarios por sus regiones, por que hay unas
regiones en las que sus servicios públicos son muchos más deficientes que en otras y no
solamente deficientes en eso sino también en lo social y lo económico son muy distintas a
otras ciudades, entonces si veo que a veces ellos tratan de proteger un poco sus regiones
sanamente, yo veo muy sanamente esa decisión.
118
¿Cómo es el proceso de negociación entre el Ejecutivo y el Congreso en los proyectos
de ley referentes a los servicios públicos domiciliarios?
Lo que se trata es de ambientar mucho la ley, siempre hemos trabajado en que cuando
tenemos varios proyectos tratamos de acumularlos lo que más se pueda, acumulamos para
que salga una sola ley, pero a veces queda muy difícil porque en Cámara existen otros
proyectos de ley. Entonces hemos tratado de hacer foros, de hacer audiencias públicas, de
invitar a las personas interesadas en los temas, a los expertos, para que ellos nos den una
asesoría y tratar de sacar la mejor legislación. Digamos que ese es como el tema de
negociación, para que lleguen a un acuerdo el Ejecutivo y el Legislativo frente al tema de
servicios públicos, que hasta el momento ha servido. Todos sabemos la necesidad de hacer
algunas a otras reglamentaciones frente al tema de servicios públicos.
¿El Ejecutivo trabaja directamente con la Comisión o con cada congresista?
Directamente primero arreglan con la Comisión, porque ese es el primer proceso de la ley
entonces siempre tratan de llegar a acuerdos con los ponentes y los integrantes de la
Comisión, en algunos casos hemos invitado a los Representantes de la Sexta de Cámara
para que traten de trabajar las Sextas de Senado y Cámara.
En el Congreso se han radicado varios proyectos de ley que buscan indexar los
incrementos tarifarios de los servicios públicos al IPC. ¿A qué razón cree usted que se
deba la insistencia del Legislativo de crear una ley en ese tema?
119
Bueno, nos hemos venido dando cuenta que el tema de las tarifas de servicios públicos es
totalmente discriminatorio en algunas regiones, no existe una sola ley. Encontramos
ciudades en donde los servicios públicos son altísimos y otras ciudades donde es necesario
que se les suba, entonces hay una inconsistencia en eso. Lo otro, pienso que siempre se ha
tratado que exista, ya que sueldos y todos los valores económicos suben respecto al IPC,
pues sería lo más justo igualar ese tema a los servicios públicos, pues ya que ciertos
incrementos tan altos, a veces hacen que quien tiene que pagar esa sobretasa sea el mismo
consumidor. Creo que esos son los objetivos de presentar esa legislación.
Ninguno de los proyectos de ley que han cursado en el Congreso que se refieren al
tema antes mencionado ha sido aprobado. ¿A qué razón cree usted que se deba esto?
¿Usted cree que esto responde a inconsistencias de los mismos o a la oposición que
sobre ellos a tenido el Ejecutivo?
A la Sexta del Senado no han llegado los proyectos de ley de servicios públicos, estos
proyectos de ley han llegado a la sexta de Cámara, si no estoy mal eran varios acumulados
en una sola acumulación de proyectos de ley, y pienso que por todo lo que ha pasado en
estos dos años, dos años y medio, como los proceso electorales, el proceso de referendo,
fueron muchos procesos que tuvieron al Congreso un poco parado en algunas prioridades y
definitivamente porque el Gobierno no le dio prioridad al tema de servicios públicos, si el
Gobierno tuviera prioridad en legislar en esos temas de servicios públicos, estoy segura que
vía Congreso sacaría eso adelante.
120
Entrevistado: Asesora Legislativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial144.
Fecha y Hora: Formulario respondido por escrito el día 7 de mayo de 2004.
¿Cómo podría calificar usted las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, en el área de los servicios públicos domiciliarios?
En el tema de los servicios públicos domiciliarios las relaciones entre estas dos ramas
pueden calificarse como un reto político y técnico. Para los parlamentarios la prioridad es
crear normas que alivien las cargas económicas de sus electores y que los potencie
políticamente para las próximas elecciones, se convertiría en una parte importante del
discurso para la reelección el decir que como fruto del trabajo legislativo las tarifas de los
servicios se redujeron o por lo menos se hicieron más justas. Para el Gobierno nacional,
representado principalmente en los Ministerios, la discusión se torna de tipo técnico; se
estudia la posibilidad de un beneficio para los ciudadanos pero dentro de un equilibrio sano
que no desincentive la actividad de las empresas prestadoras del servicio y se pretende
negociar con los parlamentarios mostrando los impactos futuros de una legislación sin un
fundamento técnico sólido.
¿Cree usted que en el área de los servicios públicos, existen diferencias entre el
Ejecutivo y el Legislativo, en cuanto a la capacidad técnica, el acceso a la información
y/o la iniciativa legislativa?
144 La persona entrevistada pidió no revelar su nombre.
121
El Gobierno nacional puede hacer ajustes vía reglamentaria y solo utilizaría la vía
legislativa si fuese necesario, mientras para los congresistas ese es el elemento para llamar
la atención sobre ciertos temas y lograr objetivos políticos. Sin lugar a dudas la capacidad
técnica y el acceso a la información del Gobierno es superior, es más tiene Comisiones que
se especializan en temas relacionados con algún servicio público.
¿Usted cree que el exceso de proyectos de ley que se presentan enfocados a una misma
materia o hacia un mismo tema, son consecuencia de la falta comunicación entre los
congresistas y entre estos y el Ejecutivo? (Por ejemplo los proyectos 155/01, 36/03,
106/03 y 63/02) ¿Porqué?
La iniciativa legislativa es una oportunidad de poner temas sobre la mesa y discutirlos para
encontrar soluciones prontas a temas vitales, pero no se puede creer que existe una relación
de subordinación entre el Ejecutivo y el Legislativo, en el ámbito del Congreso cada cual
hace lo suyo. Ahora bien diversas iniciativas sobre un mismo tema develan un problema
sentido por algunos sectores de la sociedad que el Gobierno no ha identificado ni ha tratado
de atender.
¿Usted cree que el poder del Ejecutivo para vetar o decretar leyes y sus poderes
partidarios, tienen alguna influencia en las decisiones que se toman en el Congreso en
materia de servicios públicos?
Un buen lobby a parlamentarios “clave” puede lograr que una iniciativa poco conveniente
se hunda. Hay espacios diversos para el veto, la inconstitucionalidad y la no aplicación de
una ley, si una propuesta que va en contravía del plan de Gobierno y de la capacidad misma
122
del sector es ley de la República, solo que el Gobierno intenta cortar los problemas desde la
raíz.
¿Usted cree que la inexistencia de bancadas partidistas constituidas legalmente,
dificulta las votaciones o presentación de proyectos de ley relacionados con el área de
los servicios públicos? ¿En que sentido?
No, mi hipótesis sería totalmente la contraria. Este tipo de proyectos generan grupos de
opinión y de solidaridad partidista.
¿Usted cree que los Partidos o Movimientos Políticos, las bancadas regionales y/o los
intereses electorales regionales, aunque estos dos últimos ya me los contestó, influyen
sobre la votación o presentación de proyectos que realicen los congresistas
relacionados con los servicios públicos domiciliarios?
No creo.
¿Cómo es el proceso de negociación de ustedes con el Congreso en los proyectos de ley
referentes a los servicios públicos domiciliarios?
Identificación de actores clave, presentación de conceptos técnicos, gestión por parte de los
Ministros, Viceministros, asesores Congreso, Planeación, directores ejecutivos de
Comisiones de Regulación y Superintendencia.
123
¿Las relaciones entre ustedes (Ministerio) y el Congreso, son manejadas de forma
individual (con cada congresista) o por bancadas o grupos de parlamentarios?
Se establecen estrategias a nivel interministerial para acordar que es lo más conveniente
como curso de acción para frenar una de estas iniciativas.
¿En el Congreso se han radicado varios proyectos de ley que buscan indexar los
incrementos tarifarios de los servicios públicos al IPC, a qué razón cree usted que se
deba la insistencia del Legislativo de crear una ley en ese tema?
En la capacidad de pago de los usuarios, la cual aumenta anualmente en relación con el
índice de precios al consumidor mientras los servicios públicos domiciliarios aumentan
duplicando o triplicando dicho porcentaje.
El Congreso ha mencionado en varios proyectos de ley (155/01, 36/03, 106/03) que las
Comisiones de Regulación, no cumplen con su función de controlar los incrementos
tarifarios, y que por tal razón es el Congreso quien debe asumir esta función. ¿Usted
cree qué el control tarifario por parte del Legislativo produciría un choque entre las
competencias del Ejecutivo y las del Congreso en la materia?
El Legislativo no tiene la capacidad técnica y la visión completa del sector. Usted no puede
tomar una decisión si pretende representar y tener en cuenta solo a un grupo de
beneficiarios, lo cual es una visión sesgada, y se olvida de los costos reales que tiene para
un prestador ejercer su actividad, ninguna empresa trabaja a pérdida o por solidaridad y una
124
mala normatividad en el sector puede hacerlo colapsar, aunque esto no significa que se
requiera ajustar a la problemática actual la Ley 142 de 1994.
125
Entrevistado: Jorge Enrique Almario García, Asesor del Representante a la Cámara
Alexander López Maya.
Lugar: Oficina en el Congreso.
Fecha y Hora: Mayo 7 de 2004, 11:00 a.m.
¿Cómo podría calificar usted las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, en el área de los servicios públicos domiciliarios?
Me parece que en el área de los servicios públicos hay intereses y urgencia opuesta entre el
Ejecutivo y el Legislativo, en primer lugar hay que recordar que el Ejecutivo está
adelantando todo lo que es la adecuación de los servicios públicos en términos de
competencia, o sea, a partir de la Ley 142 la dinámica de los servicios es que deben de ser
prestados por empresas privadas o por empresas del Estado, pero en condiciones de
eficiencia y competitividad. Entonces aunque no halla competencia la ley pretende que
pareciera que la hubiera para que quien lo preste entienda que no es un monopolio en el
que no puede fijar tarifas y bajar la calidad de los servicios. El Gobierno tienen en este
momento dos urgencias: la primera es que realmente se muestre que los servicios públicos
son en condiciones de competitividad, calidad y cobertura, y segundo que se convierta en
un centro para a traer inversión privada internacional, porque los municipios no tienen
recursos para asumir los retos de renovación de redes y de nueva tecnología, entonces se
busca que sea la empresa privada internacional lo que lo haga. Eso es lo que está
establecido en la ley y es la dinámica de los servicios públicos en Colombia, convertirlos no
en un servicio esencial para las comunidades sino en un nuevo centro de negocios el cual
no ha dado los resultados que se esperaban, han optado por lo pero que puede ocurrir en un
126
negocio, subir tarifas para mantener utilidades. El Legislativo tiene la presión de la gente, o
sea, todo congresista le tiene horror ir a su ciudad porque los primeros que lo reciben son
personas con facturas en la mano, a las que les a llegado exageradamente alto el cobro de
los servicios, eso es en todas las regiones y en Bogotá sí que más. Eso lleva a que las
comunidades presionen a los legisladores para que modifiquen la ley, y eso a su vez genera
roces con las Comisiones de Regulación, que están muy interesadas en mostrar que eso es
un mercado que funciona y que es atractivo invertir en servicios públicos porque la
rentabilidad es buena. Entonces allí ahí dos vías diferentes y se trata de mirar en cual nos
podemos subir, Gobierno y legisladores, insisto en que el Gobierno no siente esa presión
porque si la gente no paga las tarifas pues lo desconectan y si cede estaría cediendo
demasiado a la inversión. Cuando es inevitable que en un sector haya un monopolio, lo
mejor es que este sea público, porque hay control político y público de muchos sectores,
mientras que en el privado no hay ningún control. Es muy complicada la realidad que
tenemos en servicios públicos, yo veo cada vez más distante la posibilidad de una
conciliación allí entre el Ejecutivo y el Legislativo, a no ser que sea por motivos políticos,
pero por motivos concretos de la realidad de servicios públicos lo veo muy difícil.
¿Cree usted que en el área de los servicios públicos, existen diferencias entre el
Ejecutivo y el Legislativo, en cuanto a la capacidad técnica, el acceso a la información
y/o a la iniciativa legislativa?
Si por su puesto, el Gobierno cuenta con una Comisión de Regulación integrada por
expertos en cada uno de los servicios y una Superintendecia también encargada de evaluar
y de hacer que las empresas presten el servicio. Lo que quiero decir con esto, es que a nivel
127
técnico el Ejecutivo cuenta con un grupo grande de expertos y los congresistas solo cuenta
con alguien de su UTL a quien le pide que se dedique al tema de los servicios públicos,
pero es obvio que de entrada allí hay una diferencia muy grande. Entonces allí lo que toca
hacer es lo que una buena política indica: es que dice el pueblo, si el pueblo dice que las
tarifas están altas y que le tiene que dedicar más del cuarenta por ciento de sus ingresos al
pago de los servicios, es porque el problema hay que enfrentarlo y comenzar a devolvernos.
¿Usted cree que el exceso de proyectos de ley que se presentan enfocados a una misma
materia o hacia un mismo tema, son consecuencia de la falta comunicación entre los
congresistas y entre estos y el Ejecutivo? (Por ejemplo los proyectos 155/01, 36/03,
106/03 y 63/02) ¿Porqué?
Es falta de comunicación en todos los sentidos, de los congresistas entre sí, de los
congresistas con el Ejecutivo y de los congresistas y el Ejecutivo con la comunidad, o sea,
el punto debería de ser bien concreto, hacer audiencias donde se pueda medir que está
pidiendo la gente, eso lo hemos estado haciendo en la Comisión Sexta. Lo que pasa es que
unos sacan una conclusión porque no quieren chocar con las empresas prestadoras,
entonces viene necesariamente un filtro político, habría que buscar una especie de reforma
neutra, lo cual veo muy complicado, y eso facilita que el Ejecutivo siga adelante y siga
chamboneando en matera de servicios públicos. De pronto le estoy poniendo un punto
político en esto, pero lo que quiero decirle es que a Uribe su posibilidad de reelección no va
a estar en el manejo de la guerrilla ni el control de la inflación, sino en el grave problema de
servicios públicos y desempleo, que están marcando a Colombia con unos índices nocivos
frente al resto del continente.
128
¿Usted cree que el poder del Ejecutivo para vetar o decretar leyes y sus poderes
partidarios, tienen alguna influencia en las decisiones que se toman en el Congreso en
materia de servicios públicos?
Si claro, al proyecto 36 del 2003 cuando le falta una semana para ingresar a debate en la
Comisión Sexta, recibió cartas señalando que se archivara por inconveniente, de
Planeación, de la Superintendencia, de las Comisiones. Cual es el argumento de ellos frente
a este proyecto; pues que los servicios públicos no pueden tener como techo la inflación
porque los costos de las empresas son mayores y eso dañaría todo el panorama financiero
de las empresas, si a nosotros los colombianos nos hicieran lo mismo entonces no habría
política antiinflacionaria. Si ese pago de las tarifas de los servicios públicos se somete
como todo, al índice de inflación, no habría una contradicción tan grande. Aquí hay un
elemento claro y es que uno de los precios que incide en el IPC son los de los servicios
públicos y si además se va a permitir que ellos se incrementen más allá del IPC, se está
incidiendo en los ingresos de las personas doblemente. Con esto lo que le quiero señalar, es
que los argumentos que presenta el Gobierno para pedir que se archive un proyecto no
están basados en estudios sino en simples opiniones, opiniones contrarias a las políticas del
mismo Gobierno.
¿Usted cree que la inexistencia de bancadas partidistas constituidas legalmente,
dificulta las votaciones o presentación de proyectos de ley relacionados con el área de
los servicios públicos? ¿En que sentido?
129
Si, me parece que la falta de partidos organizados le permite a todos los congresistas, en el
tema de los servicios públicos, diluirse en esa masa mayoritaria que al final va a decidir,
sin tener ninguna responsabilidad frente a sus electores, los cuales le están pidiendo que
resuelva el problema de los servicios públicos. Si hubiera partidos aquí, en los cuales en sus
programas dijera: “queremos que los servicios públicos tal cosa” o “queremos que las
tarifas sean de tal manera”, la bancada actuaría de acuerdo al programa que ofrecieron en
la campaña electoral, pero como son postulaciones individuales, donde se gana
individualmente, con programas individuales, que vienen a tratar de unirse en el Congreso
sobre puntos coyunturales, y más con propósitos puesteros y clientelistas, que más con
propósitos programáticos de visión de país en un problema tan delicado, eso permite que se
diluyan y se terminen haciendo una cantidad de proyecticos, la mayoría para oponerse a los
proyectos realmente le apuntan a modificaciones serias a la legislación de servicios
públicos.
¿Usted cree que los Partidos o Movimientos Políticos, las bancadas regionales y/o los
intereses electorales regionales, influyen sobre la votación o presentación de proyectos
que realicen los congresistas relacionados con los servicios públicos domiciliarios?
Si, influye en dos sentidos, por lo general se apoyan los compromisos que el elegido tiene
con el Gobierno para los programas del Gobierno y se pierde la relación del elegido con los
electores. Estamos en una situación muy delicada, porque cada vez más con el proceso
lento pero persistente del estado social de derecho, los congresistas cada vez más se quedan
con la imposibilidad de defender salud, tarifas, calidad de servicios, etcétera. Como no hay
un vinculo de control social entre el elector y el elegido, el elegido una vez posesionado
130
hace los compromisos políticos que le pide el Gobierno la mayoría de las veces a cambio de
puestos
El Representante Alexander López fue ponente del proyecto de ley 30 de 2003 / 106 de
2003. ¿Porqué razón cree usted que se decidió presentar un proyecto que pretende
casi lo mismo que el proyecto 155 de 2001 de Senado, el cual se encuentra archivado?
Yo insisto en el mismo punto, aquí no se trataba de indexar sino de ponerle como techo a
las tarifas de los servicios públicos la inflación, o sea, que haya una correspondencia en la
política antiinflacionaria del Gobierno que beneficie los ingresos de la gente. El proyecto
dice que las tarifas no crecerán más allá de índice de inflación, me parece que eso es lo
mínimo que un Gobierno responsable debe exigirle a quien presta un servicio y es que si yo
tomo una política de control de la inflación nadie puede estar por fuera de ella, porque si no
se generarían unas exclusividades. Lo segundo, es que bajar la inflación no es deprimir la
demanda y uno de los factores que más pesan para impedir que la inflación se redunde en
bienestar de la gente es que las tarifas son exageradamente altas, tres y cuatro veces a por
encima del IPC. Esa fue digamos, la motivación central y obligar a las empresas a que
miren sus costos hacia adentro, que no los trasladen a la tarifa y que los usuarios no tienen
que estar pagando. Por eso se planteo y me parece que el 155 no tiene esa dinámica, me
parece que es otra cosa, es al contrario, estaría sirviendo más bien es para hacer unas tarifas
opaquizadas las cuales estarían definidas es por los incrementos de las empresas.
131
Hace un momento usted me estaba comentando que el Ejecutivo les ha enviado cartas
pidiendo que se archivara el proyecto. ¿Usted esta seguro de que la posición de ellos
va a ser en contra del proyecto?
Si ya nos lo dijeron, es más con el Gobierno Municipal las tres gerencias de las empresas
distritales mandaron aquí una carta firmada por todos diciendo que eso les afecta.
¿Usted cree que esa posición negativa del Ejecutivo frente al proyecto influirá en su
aprobación?
Si claro, es un mensaje a los congresistas de la Comisión Sexta para que lo hundan, pero
entonces volvemos al mismo punto, porque allí el congresista uribista se va a ver en una
dinámica, primera ante como los medios, pues cómo le dice a sus electores que se opone a
que los incrementos este por encima de la inflación, decirle a sus electores que votó en
contra le va a quedar muy difícil. Pero a la vez, separarse del Gobierno en un punto tal
trascendental y votarlo a favor sería definitivamente romper con el Gobierno. Insisto, si
hubieran bancadas, si hubiera un partido que supiéramos que el uribismo está diciendo que
los incrementos tarifarios sean por la inflación, entonces el Presidente no tiene nada que
hacer, porque es el programa del partido.
¿Usted cree que es el Legislativo quien debe asumir la función de controlar los
incrementos de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios o las Comisiones de
Regulación?
132
Son las Comisiones de Regulación y es bueno que lo sigan siendo, pero que regulen, que
apliquen la ley, que haga lo que le ordena la ley, no que hagan de simples transmisores de
las políticas del Gobierno. Para hacer de transmisores de las políticas del Gobierno están
los Ministerios y todas sus entidades técnicas y las mismas empresas, a lo que tienen que
dedicarse las Comisiones es a ver que realmente el impacto de eso no afecte a los usuarios.
Cuando usted se dedica a proteger la eficiencia financiera deja de lado la realidad
económica del entorno, deja de lado los ingresos de la gente, entonces si solamente va a
mirar que no se baje la utilidad de las empresas, es obvio que con esa medida todo lo que
este dirigido a quitarle un punto a esa utilidad se va a interpretar como algo que apunta a la
ineficiencia financiera de la empresa. Me parece que todas las empresas que operan en el
país tienen grandes problemas de eficiencia, problemas burocráticos, de contratación, de
costos operativos y administrativos, que han disparado los costos de las tarifas y en
consecuencia son los usuarios los que las están pagando.
¿No cree usted que el control tarifario por parte del Legislativo producía un choque
entre las competencias del Ejecutivo y de las Congreso en la materia?
No, porque lo que el legislador le dijo a la Comisión fue que fijaran la fórmula teniendo en
cuenta ciertos principios y realmente regulen, de tal forma que no se le cargue toda la
ineficiencia a las tarifas o sea a los usuarios. Pasan diez años desde la Ley 142 y el
resultado no es el esperado por el legislador, entonces que hace el legislador, la mejor
manera de regular en Colombia y en América Latina es ajustarse al índice de inflación,
entonces lo que está haciendo el legislador hoy es decirle a las Comisiones de Regulación:
miren ustedes no pueden permitir alzas por encima de la inflación reajusten, porque así le
133
trasladamos la carga de la regulación y la preocupación al Gobierno, porque el Gobierno no
puede permitir que las empresas aumenten el índice de inflación si él quiere bajarlo de seis
a cinco. No veo entonces que esté el legislador peleando con las Comisiones de Regulación,
acuérdese que la Comisión de Regulación entre sus funciones también tiene la de presentar
proyectos de ley y no ha hecho nada y tampoco ha reglamentado ni se ha ajustado a lo que
dice el Plan de Desarrollo.
134
Entrevistado: Álvaro Paredes Ferrer, Asesor del Senador Samuel Moreno Rojas.
Lugar: Oficina en el Congreso
Fecha y Hora: Mayo 7 de 2004, 10:00 a.m.
¿Cómo podría calificar usted las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, en el área de los servicios públicos domiciliarios?
Básicamente eso está establecido en la Constitución Nacional a partir del articulo 365, eso
lo trabajó la Corte Constitucional en una ponencia que presentó en Doctor Carlos Lemos
Simons. Esto ha tenido siempre un problema muy delicado y es que el Ejecutivo no ha
tenido nunca interés en frenar las tarifas de los servicios públicos, la privatización de los
servicios a sido fatal en ese sentido, porque desde luego los costos adquirieron unas
dimensiones muy grandes, el precio para el usurario se fue por las nubes. Se han presentado
muchísimos proyectos sobre eso y se han hecho muchísimas ponencias, se han hecho
debates y yo creo que no hay en la Comisión Sexta un año en que no se hagan por lo menos
media docena de debates sobre el tema y en el Congreso en general deben subir de las dos
docenas. El poder Ejecutivo ha sido una tranca permanente para poder nivelar un poco esos
servicios, su precio. Hay una protesta verdaderamente impresionante de la gente alrededor
de los servicios públicos, especialmente en los sectores tres, dos y uno. Entonces, yo creo
que las relaciones no han sido de integración total, porque el Ejecutivo va por un camino y
el Legislativo va por el otro, el Ejecutivo ha adquirido una serie de compromisos con las
empresas descentralizadas y eso ha tenido características verdaderamente fatales.
135
¿Cree usted que en el área de los servicios públicos, existen diferencias entre el
Ejecutivo y el Legislativo, en cuanto a la capacidad técnica, el acceso a la información
y/o a la iniciativa legislativa?
Si, hay unas diferencias muy grandes y no se ha logrado, no creo que se logre resolver eso
tiene una tensión muy grande.
¿Usted cree que el exceso de proyectos de ley que se presentan enfocados a una misma
materia o hacia un mismo tema, son consecuencia de la falta comunicación entre los
congresistas y entre estos y el Ejecutivo? (Por ejemplo los proyectos 155/01, 36/03,
106/03 y 63/02) ¿Porqué?
Lo que pasa es que en cada uno de los departamentos del país el proceso tiene unas
diferencias, inclusive es muy notoria la diferencia que hay entre Bogotá y Cundinamarca, a
pesar de que muchos de los servicios de Cundinamarca son generados en Bogotá, pero la
diferencia es muy grande. Los congresistas en cada una de las regiones tienen una presión
muy fuerte de la gente, yo creo que este es uno de los puntos que más presiona en este
momento, el alza del costo es verdaderamente impresionante, el fenómeno del agua por
ejemplo aquí en Bogotá. Entonces es muy explicable que exista una gran cantidad de
proyectos, entre otras porque los congresistas tienen la obligación, prácticamente al
regresar a su provincia decirle a la gente: mire aquí yo presenté el proyecto de ley, vean y
verán que no me fui allá a echar con las petacas, pero el proyecto de ley lo ha detenido el
Ejecutivo. Eso es lo que suele ocurrir en los debates donde los funcionarios del Ejecutivo,
están muy enfrentados a los congresistas, entonces no se trata de falta de comunicación, se
136
trata de que realmente cada uno tiene una necesidad de presentar una información sobre su
trabajo. Generalmente hay una muy buena comunicación en cada una de las Comisiones
entre los congresistas que integran la Comisión, cada Comisión tiene un carácter
especializado, entonces ve usted gente que viene tratando y discutiendo los mismos temas,
que se va especializando muy de fondo, yo creo que entre las Comisiones hay una
comunicación muy intensa, no creo que sea falta de comunicación.
¿Usted cree que el poder del Ejecutivo para vetar o decretar leyes y sus poderes
partidarios, tienen alguna influencia en las decisiones que se toman en el Congreso en
materia de servicios públicos?
Sin duda, el Ejecutivo tiene la facultad de poder vetar los proyectos de ley por una serie de
razones que le da no solo la Constitución sino la propia ley también y entonces eso con
mucha frecuencia se presenta, pero con mucha, con mucha frecuencia. En el Gobierno
pasado fue muy manifiesto ese enfrentamiento. No siempre el Ejecutivo tiene abogados
suficientemente especializados en la materia y muchas veces los proyectos y las leyes que
ya ha aprobado el Congreso y que se les envía, no las saben estudiar ni interpretar
suficientemente bien, el Congreso ha tenido en varias oportunidades que sancionar las leyes
porque hay equivocación jurídica por parte del Ejecutivo.
¿Usted cree que la inexistencia de bancadas partidistas constituidas legalmente,
dificulta las votaciones o presentación de proyectos de ley relacionados con el área de
los servicios públicos? ¿En que sentido?
137
Mire sobre esto de las bancadas, yo creo que se ha hecho una especulación con fines muy
claros, el país quedo con una convicción que para ellos era muy interesante y fue que
durante la época del frente nacional el botín presupuestal se repartió únicamente entre los
dos partidos tradicionales, constitucionalmente el resto de los partidos no podían entrar a
formas parte de la burocracia y eso tuvo unas características verdaderamente desastrosas,
yo creo que eso fue el hecho público más graves de la historia de Colombia. Eso creó una
costumbre que era muy cómodo para los partidos fuertes dividir la cosa en dos partes, que
quedaran no más de dos partidos funcionando. El articulo 107 de la Constitución, que
trataba sobre el derecho de los colombianos de crear partidos y corrientes políticas fue muy
interesante, fue muy interesante porque permitió que muchos sectores se pudieran expresar
y manifestar, sectores pequeños, congresistas que tenían cincuenta, sesenta mil votos, eso
fue realmente una experiencia interesante. Se habló siempre de que se estaba creando una
anarquía porque habían demasiados partidos político, la realidad de las cosas es que la gran
mayoría de esos partidos estaban integrados por gente de los dos partidos tradicionales que
estaban aburridos de que por la fórmula del bolígrafo se les desconocieran sus votos y les
pusieran otros votos por encima. Lo que se está haciendo es tratar de desaparecer los
pequeños partidos para volver a dejar únicamente los dos grandes partidos, es un retroceso
en derecho público espantoso, que el país lo va a tener que padecer en los próximos años.
Entonces en materia de servicios públicos, realmente el que se vayan a constituir dos
grandes partidos no tiene ninguna importancia, porque hay es una relación que la
administra muy directamente el poder Ejecutivo, en primer lugar porque los congresistas
tienen limitaciones en la presentación de sus proyectos, la Constitución les impide presentar
proyectos que puedan representar cualquier gasto económico o cualquier modificación de
138
una dependencia administrativa, es una limitación muy grande pero muy comprensiva.
Entonces, yo no creo que realmente eso tenga mucha incidencia.
¿Usted cree que los Partidos o Movimientos Políticos, las bancadas regionales y/o los
intereses electorales regionales, influyen sobre la votación o presentación de proyectos
que realicen los congresistas relacionados con los servicios públicos domiciliarios?
Si, sobretodo en el caso de los congresistas de provincia, para ellos es fundamental llevar
proyectos sobre servicios públicos que han venido manejando, eso sin duda es así.
El Senador Samuel Moreno fue ponente en Senado del proyecto de ley 249 de 2002 de
iniciativa Ejecutiva. ¿Cómo fue el proceso de negociación del articulado del proyecto
entre el Congreso y el Ejecutivo durante su trámite en el Senado?
Nunca hubo un interés mayor por parte del Ejecutivo alrededor de eso, pero nunca hubo
tampoco un afán de detenerlo, es curioso, el proyecto era de iniciativa del Gobierno, era
presentado por el Gobierno y sin embargo no tuvo una mayor acogida, fue un proyecto que
pasó sin mayor polémica, sin mayor discusión, no tuvo un trámite que tuviera
características muy especiales. A mí me impresionó, que siendo de origen del Ejecutivo no
fue defendido con un interés y una pasión especial por parte del Ejecutivo, pero eso fue una
cosa que se presentó permanentemente en el Gobierno pasado que presentó mucho proyecto
que nunca defendieron.
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¿Usted cree que las modificaciones que se le realizaron al proyecto en la plenaria de
Senado, tanto por inactiva del Ejecutivo como del Legislativo, cambiaron en alguna
forma el sentido inicial y la esencia del proyecto?
Si, si lo modificaron. Siempre uno encuentra que hay una modificación muy grande de los
proyectos en el trámite por las Comisiones e inclusive a veces por la plenaria, aunque en la
plenaria muy poco. La Constitución de 1991 modificó totalmente la forma de manejo del
Congreso, hoy en día uno ve que realmente el trabajo del Congreso se hace es en las
Comisiones, la gente que ve las plenarias se lleva una visión equivocada, se les da un voto
final de aprobación a los proyectos que lo exige la Constitución, pero el trabajo
fundamental es en las Comisiones. Eso se trabajó en Comisión muy bien y se le hicieron
modificaciones, pero yo creo que es una cosa que generalmente se suele presentar.
¿Sabe usted si en la votación del proyecto en plenaria de senado, existió alguna
votación mayoritaria por parte de algún partido político o por los Senadores
pertenecientes a alguna región?
En lo que me acuerdo, sé que fue una cosa muy bien recibida y si la memoria no me falla
creo que el proyecto fue aprobado en las últimas sesiones del Congreso, antes de terminar
una legislatura. Cuando una legislatura va a acabar los presidentes del Congreso, exigen
que todos esos proyectos de ley que están demorados en presentarse se les dé el curso
rápido, entonces uno ve un espectáculo que realmente es bochornoso y que no habla bien
del Congreso, y es que en las últimas sesiones de cada legislatura, en las cinco o seis
últimas, se aprueba de manotón una cantidad de cosas que ni siquiera han sido estudiadas,
140
sino que simplemente se nombra el proyecto, el numero del proyecto, el nombre del
proyecto y preguntan si lo aprueban. Eso es una falla del Congreso que viene desde la
Constitución de 1821. Desgraciadamente se aprueban las cosas con una gran carencia de
estudio de ellas, el estudio es en la Comisión, la plenaria es muy poco lo que estudia.
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Entrevistado: Betty Esperanza Herrera García, Asesora Representante a la Cámara Plinio
Olano.
Lugar: Oficina en el Congreso.
Fecha y Hora: Mayo 7 de 2004, 10:40 a.m.
¿Cómo podría calificar usted las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, en el área de los servicios públicos domiciliarios?
Es relación ha sido buena, tanto el poder Ejecutivo como el poder Legislativo se han
preocupado por adelantar un trabajo mancomunado, tanto así que hace más o menos dos o
tres años el Presidente de la República expidió un decreto conformando una comisión
intersectorial con el único propósito de que los entes del Gobierno que tienen que ver con
este proceso y el poder Legislativo analizaran cuales eran las debilidades que se venían
presentando en materia de servicios públicos. En ese comité intersectorial hubo
representación de las Comisiones Reguladoras, de la Superintendencia de Servicios
Públicos, de Planeación y del Congreso también fueron comisionados, en ese entonces el
doctor Plinio Olano y el doctor Antonio Navarro, y se hicieron mesas de trabajo para
analizar cuales eran las debilidades y cuales podrían ser las posibles soluciones porque
efectivamente servicios públicos han sido un tema de desbordó cualquier límite. Entonces
pienso que hay una inquietud, que aquí ha habido varias iniciativas buscando una solución
a la problemática que se viene presentando. Entonces en la medida que esa concientización
por parte del Ejecutivo y del Legislativo tendrá algún día que buscarse la solución precisa.
142
¿Cree usted que en el área de los servicios públicos, existen diferencias entre el
Ejecutivo y el Legislativo, en cuanto a la capacidad técnica, el acceso a la información
y/o a la iniciativa legislativa?
En cuento al acceso a la información, en la medida que el legislador este efectivamente
interesado él tiene una herramienta consagrada en el Reglamento del Congreso, donde le
puede solicitar a todas las entidades del Estado la información que requiera para ejercer su
control político, entonces yo diría que con el acceso a la información cuentan a plenitud,
igual he visto por experiencia que tanto a las Comisiones Reguladoras, a la
Superintendencia y a las mismas empresas que prestan el servicio se les solicita la
información y la deben contestar, tanto así que si en cinco días no se da esa información se
entendería como que se está obstaculizando el control político que el Congreso ejerce al
Ejecutivo e igual tienen una herramienta que es acudir a la procuraduría y denunciar al
directivo y a la entidad que se estén negando a suministrar la información. En cuento a la
capacidad técnica, pienso que el Ejecutivo estaría en ventaja, piénsese el caso de la
Superintendencia ellos están única y exclusivamente dedicados al tema de los servicios
públicos, igual tienen toda la información y se les está dando capacitación continua a todos
los funcionarios en materia de servicios, aquí de pronto es que el legislador y sus asesores
sean inquietos y estudien a fondo el tema, entonces pensaría que ellos tienen alguna
ventaja, aquí tenemos que acudir a ellos para que nos ayuden porque ellos son los
especialistas en la materia, pero igual en la medida que se adelanta un proyecto de ley se
participa de este a esos sectores que tienen el conocimiento para que no hallan errores en el
proyecto de ley.
143
¿Usted cree que el exceso de proyectos de ley que se presentan enfocados a una misma
materia o hacia un mismo tema, son consecuencia de la falta comunicación entre los
congresistas y entre estos y el Ejecutivo? (Por ejemplo los proyectos 155/01, 36/03,
106/03 y 63/02) ¿Porqué?
Pienso que uno de los problemas críticos en este momento es el exceso de proyectos de ley,
no solamente en materia de servicios públicos sino en todo. Hay una falta de
concientización de los congresistas en cuanto a la responsabilidad, yo creo que el Congreso
debería dedicarse a hacer una depuración de leyes y no a seguir produciendo leyes, yo he
tenido que presentar ponencias donde siempre tengo que solicitar que se archive porque lo
que propone ya está reglamentado en otra ley y es tanta la legislación que han venido
sacando que en el momento en que están reglamentando o sacando otro proyectico, están
contradiciendo la Constitución o la ley que está reglamentando la materia. Aquí se sufre de
eso, muchos congresistas piensan que son mejores congresistas en la medida que sacan
mayor numero de leyes y es un absurdo, hay un desconocimiento total. Es lamentable
analizar por ejemplo lo de servicios públicos hay veinte mil proyectos de ley, no hay una
concatenación, habría que mirar es la integridad de la legislación. Acá se adelanto una vez
un proyecto de ley donde se analizaron, yo creo, todas las falencias de la Ley 142, un
proyecto que fue consultado con los veedores, con las juntas de acción comunal, un
proyecto realmente consultado realmente con los destinatarios de la ley, pero
lamentablemente hay intereses más poderosos a quienes no les convenía que el proyecto
pasara y se hundió. Pero uno de los problemas graves de nuestro país es tanta ley que hay.
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¿Usted cree que el poder del Ejecutivo para vetar o decretar leyes y sus poderes
partidarios, tienen alguna influencia en las decisiones que se toman en el Congreso en
materia de servicios públicos?
No lo creo.
¿Usted cree que la inexistencia de bancadas partidistas constituidas legalmente,
dificulta las votaciones o presentación de proyectos de ley relacionados con el área de
los servicios públicos? ¿En que sentido?
Pienso que no, en este momento todavía no hay una plena conciencia de esa figura de
bancadas, hasta ahora como que se está en el proceso de mirar cuales son las consecuencias
de actuar en una bancada y cuales no, igual en la medida que el Congreso es consiente de
que tiene que expedir un proyecto de ley en ese tema, entonces yo diría que es como muy
prematuro pensar en que sí incide, porque todavía están tomando rumbo.
¿Usted cree que los Partidos o Movimientos Políticos, las bancadas regionales y/o los
intereses electorales regionales, influyen sobre la votación o presentación de proyectos
que realicen los congresistas relacionados con los servicios públicos domiciliarios?
Inicialmente pensaría que si, porque los congresistas deben responder ante sus electores,
pero igualmente hay muchas cosas que son populistas pero que legalmente no son
procedentes, muchísimas. Pero de entrada quien de pronto no conoce la materia de los
servicios públicos sencillamente dice que hay que hacer esto, pensando que de pronto
beneficia a la colectividad pero hay que mirar que más y analizar la legislación como tal.
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¿Usted cree que es el Legislativo quien debe asumir la función de controlar los
incrementos de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios o las Comisiones de
Regulación?
El Congreso de la República, que es la rama que tiene mayor conexión con la colectividad
es quien está más sensibilizado con los problemas de los ciudadanos, con los problemas que
están asumiendo los usuarios de servicios públicos, el ideal sería que fuesen los dos los
competentes, si es cierto que las Comisiones Reguladoras son las facultadas para vigilar el
comportamiento y el acatamiento de todas las disposiciones en materia de servicios
públicos por parte de las empresa, pero sigo pensando que el Legislativo es más sensible a
los problemas de los usuarios y por tanto debe de ser una responsabilidad compartida.
¿No cree usted que el control tarifario por parte del Legislativo producía un choque
entre las competencias del Ejecutivo y de las Congreso en la materia?
En la medida que las cosas se hagan movidas por el interés general no debería existir
choque y es algo que debe ser compartido, porque cada uno desde su espacio tiene mucho
que aportar al proceso, el Legislativo conoce más de fondo los problemas de los usuarios
realmente, y el Ejecutivo desde el punto de vista de tener en su cabeza la parte general de
toda la administración. Entonces sigo insistiendo en que el ideal sería responsabilidad
compartida.
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Entrevistado: Guillermo Cruz, Subdirector de Agua Potable y Ambiente. Departamento
Nacional de Planeación.
Lugar: Departamento Nacional de Planeación.
Fecha y Hora: Mayo 12 de 2004, 4:00 p.m.
¿Cómo podría calificar usted las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, en el área de los servicios públicos domiciliarios?
Yo lo que yo he visto es que en algunos momentos se dan manifestaciones de poder en las
que cada uno tira por su lado, algunas veces se da una coordinación pero no siempre. El
poder Ejecutivo se encarga del diseño de políticas, de la regulación y del control y
vigilancia de las empresas prestadoras de servicios públicos. El poder Legislativo se
encarga de crear la normatividad de la legislación y de hacer control político. Un punto en
el que si hubo una concurrencia de intereses fue la expedición de la Ley 142, fue de parte
del Congreso pero si tuvo un criterio técnico. A partir de ahí si se ha visto una idea o un
enfoque del Gobierno hacia el diseño de políticas con criterios técnicos y del Legislativo
hacia aspectos sociales y políticos, entre otras por la influencia en las empresas de servicios
públicos de las entidades territoriales y de esos grupos de interés sobre los congresistas.
Entonces como que a veces no hacen mucho trabajo en equipo sino más bien con
diferencias de criterio.
¿Cree usted que en el área de los servicios públicos, existen diferencias entre el
Ejecutivo y el Legislativo, en cuanto a la capacidad técnica, el acceso a la información
y/o la iniciativa legislativa?
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Si, existe mucha más capacidad técnica en el Ejecutivo que en el Legislativo, acceso a la
información yo creo que por igual, de pronto tiene un poco más de información en el
Legislativo porque están en línea directa con los entes territoriales, pero digamos que no he
notado una gran diferencia. Iniciativa legislativa yo creo que tampoco existe una diferencia,
pues uno podría o pensar que tiene más fuerza el Legislativo en términos de iniciativa
legislativa pero también hay casos en los que el Ejecutivo ha tenido iniciativa, el problema
es que cuando las iniciativas legislativas surgen del Ejecutivo difícilmente llegan a feliz a
termino, hay muchos casos en telecomunicaciones y en aguas en que varios proyectos se
han adelantado y no se han podido llevar a aprobar. He visto proyectos muy puntuales,
como garantizar algunos derechos de los usuarios y otros de tarifas, pero no he visto
ninguna iniciativa que provenga del Congreso de reestructuración global de un sector,
entonces yo creo que los dos tienen iniciativa legislativa y la experiencia ha mostrado que
ha sido especialmente difícil para el Legislativo sacar leyes en este sector.
¿Usted cree que el exceso de proyectos de ley que se presentan enfocados a una misma
materia o hacia un mismo tema, son consecuencia de la falta comunicación entre los
congresistas y entre estos y el Ejecutivo? (Por ejemplo los proyectos 155/01, 36/03,
106/03 y 63/02) ¿Porqué?
Si, hay una atomización en términos de iniciativa legislativa muy grande, digamos, cada
congresista quiere arreglar el problema y sacar su propio proyecto de ley y muchas veces
como que no ve la correcta comunicación con los diseñadores de políticas y con los
reguladores porque no son consientes de la poca viabilidad de los proyectos que ellos están
presentando en términos económicos, en términos financieros a las empresas. Entonces,
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existe un corto circuito en este punto y una gran atomización porque cada congresista
quiere sacar su proyecto de ley independiente, falta trabajo en equipo.
¿Usted cree que el poder del Ejecutivo para vetar o decretar leyes y sus poderes
partidarios, tienen alguna influencia en las decisiones que se toman en el Congreso en
materia de servicios públicos?
Pues yo la verdad, en mi experiencia no he conocido casos en que el Ejecutivo ejerza el
derecho de veto, las iniciativas de proyectos de ley, con todo y el poder que tenga no han
salido adelante, entonces no creo que sea una influencia muy grande para sacar adelante los
proyectos.
¿Usted cree que la inexistencia de bancadas partidistas constituidas legalmente,
dificulta las votaciones o presentación de proyectos de ley relacionados con el área de
los servicios públicos? ¿En que sentido?
Claro, obviamente, porque cada congresista quiere sacar un proyecto que favorezca sus
problemas regionales, no hay posiciones de partido, no hay bancadas y eso le quita perfil
técnico a la discusión, entonces la discusión es más en términos de grupos de interés más
que por el interés general. Eso va con lo que le decía, con una atomización de propuestas
porque cada uno por su lado nunca sale nada y es muy difícil mirar un proyecto de ley
porque cada uno está mirando como lo golpea y a su grupo de interés, antes que pensar en
los intereses generales.
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¿Usted cree que los Partidos o Movimientos Políticos, las bancadas regionales y/o los
intereses electorales regionales, aunque estos dos últimos ya me los contestó, influyen
sobre la votación o presentación de proyectos que realicen los congresistas
relacionados con los servicios públicos domiciliarios?
Si, yo lo veo sobretodo por el lado de los intereses electorales regionales, es claro que las
empresas de servicios públicos tienen una alta influencia sobre ciertos sectores del
Legislativo, dado que generalmente son empresas propiedad del municipio y cuando el
alcalde políticamente es influyente ejerce ese poder político sobre sus representantes en el
Congreso para tratar de favorecer sus intereses propios, eso a costa de eventualmente
bloquear proyectos de ley deseables para el país, entonces sobretodo lo veo desde el punto
de vista de los intereses regionales. Las bancadas regionales en algunos grupos
empresariales son muy fuertes.
¿Cómo es el proceso de negociación de ustedes con el Congreso en los proyectos de ley
referentes a los servicios públicos domiciliarios?
La experiencia que yo he tenido es que primero que todo hay un trabajo inicial con los
ponentes de los proyectos de ley, después de ese trabajo se hace un proceso de discusión
con todos los agentes interesados en el sector que pueden tener influencia sobre los
electores en el Legislativo, digamos sobre los congresistas y también se presenta a las
Comisiones de la Cámara y del Senado un trabajo de presentación de los proyectos de ley y
de convencimiento sobre la bondad de los proyectos. Muchas veces, algo que es muy
importante, el proceso de negociación empieza desde antes de presentar el proyecto de ley
150
y ese proceso de negociación de hablar con los congresistas, de mostrarles los proyectos y
de ir a las Comisiones a presentarles los proyectos de ley, inclusive ha hecho que los
Gobiernos tomen la decisión de no presentar los proyectos, porque ven tan poco viable la
aprobación del proyecto que toman la decisión de no presentarlo. Entonces yo diría que la
negociación empieza inclusive antes de la presentación y está como muy enfocada a los
ponentes, después a las Comisiones y eventualmente a la presentación en la plenaria, pero
muy poquitos proyectos han llegado ha ese nivel porque se trancan desde la negociación
inicial.
¿Las relaciones entre ustedes (DNP) y el Congreso, son manejadas de forma
individual (con cada congresista) o por bancadas o grupos de parlamentarios?
Generalmente es de forma individual, con los ponentes, con los miembros de algunas
Comisiones y en un trabajo individualizado con algunos congresistas, pero ahí pesa mucho
el interés particular que tiene los congresistas sobre sus grupos de interés y sobretodo
sobres sus grupos regionales.
¿En el Congreso se han radicado varios proyectos de ley que buscan indexar los
incrementos tarifarios de los servicios públicos al IPC, a qué razón cree usted que se
deba la insistencia del Legislativo de crear una ley en ese tema?
Yo creo que son intereses electorales regionales, un punto muy sensible en la población es
el peso de los servicios públicos en su canasta de gastos mensual y la gente se queja mucho
de las tarifas altas, entonces digamos que una manera de satisfacer esos intereses del
electorado en ciertas regiones, es presentando proyectos de ley que busquen limitar los
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incrementos tarifarios. Eso es una visión de corto plazo, porque hay servicios en los que las
empresas con criterios políticos no han llegado ha recuperar sus costos eficientes de
prestación del servicio y en términos económicos lo eficiente es que suban las tarifas hasta
un nivel que le permita recuperar costos, ya que eso responda o no ha su capacidad de pago
se soluciona a través de políticas de acceso universal, que son políticas de Gobierno, pero
lo técnico lo deseable es que las empresas recuperen sus costos. Algunas empresas que no
han recuperado sus costos no han podido subir sus tarifas hasta sus costos eficientes por la
presión de los grupos regionales de intereses. Aunque en el corto plazo se pueda ver que la
gente gaste menos en servicios públicos y pueda destinar sus recursos a otros usos, en el
largo plazo uno ve problemas de cobertura, problemas de sostenibilidad del servicio,
problemas de calidad en la prestación de los servicios, que digamos se le devuelve a la
misma población, pero ya el que pone la cara es la empresa y no el Representante en el
Congreso que fue el que buscó esas soluciones de corto plazo.
El Congreso ha mencionado en varios proyectos de ley (155/01, 36/03, 106/03) que las
Comisiones de Regulación, no cumplen con su función de controlar los incrementos
tarifarios, y que por tal razón es el Congreso quien debe asumir esta función. ¿Usted
cree qué el control tarifario por parte del Legislativo produciría un choque entre las
competencias del Ejecutivo y las del Congreso en la materia?
Completamente, los incrementos tarifarios deben estar guiados por criterios técnicos y no
políticos, una cosa es la regulación que la literatura y la experiencia internacional muestra
que una regulación exitosa guiada por criterios técnicos, independiente, atrae inversión,
genera mejoras en bienestar, en cobertura, genera el desarrollo del sector de los servicios
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públicos. Si existen problemas de capacidad de pago de las personas o de sitios a donde no
llegan los servicios, esos son problemas que debe asumir el Gobierno vía diseño de
políticas de servicio universal y de acceso universal, pero no confundirse lo político con lo
técnico y es muy peligroso que esas dos funciones del Estado se mezclen.