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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS
SUPERIORES DE MONTERREY
EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA CIUDAD DE MÉXICO
La relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en la formulación de Políticas Públicas en México
EGAP ,_::_·~-~_;_;,' Gobierno y PoVtka Pública
_ TECNOL.OC1C(] DE ll/ONTERRE."/
Héctor Castillo Huertero Mendoza
Proyecto de Investigación Aplicada
Maestría en Administración Pública y Política Pública
Asesor: Dr. Miguel Angel Valverde Loya
Fecha de tém1ino de tesina: Mayo de 2012
RESUMEN EJECUTIVO
México transitó de un sistema autoritario a uno democrático en el que la división de
poderes ha traído corno consecuencia una nueva forma de generar consensos. El Presidente
de la República ya no es el gobernante con poderes ilimitados y debe buscar acercamientos
con el Poder Legislativo para sacar adelante su agenda nacional; el Poder Judicial ha
adquirido mayor independencia y sus resoluciones de controversias constitucionales e
interpretación de las normas jurídicas han sido un factor decisivo en este sistema de pesos y
contrapesos. Los medios de comunicación y la propia ciudadanía, por su parte, han sido
pieza clave para legitimar el actuar gubernamental y generar cambios que emanan desde la
sociedad civil.
A pesar de ello, se perciben algunas deficiencias en esta nueva dinámica que hacen
necesario considerar la implementación de principios de los regímenes parlamentarios y
que podrían ayudar a generar mayores entendimientos entre la clase política, para de esa
fonna tener una democracia más efectiva y un sistema político más gobernable.
Por lo anterior, se presentará una propuesta de reformas que recoge elementos de
teoría política, experiencia de otros países y lo más importante toma como punto de partida
la propia historia de nuestro país.
ÍNDICE
Introducción ......................................................................................... 3
l. Marco teórico ....................................................................................... 7
l. l. Democracia .................................................................................... 8
1.2. Gobernabilidad ............................................................................. .. 11
1.3. Presidencialismo y Parlamentarismo ...................................................... 16
2. Procesos de poder político y políticas públicas ................................................ 23
2.1. Planeación .................................................................................... 26
2.2. Implementación .............................................................................. 36
2.3. Evaluación .................................................................................... 38
3. Marco histórico .................................................................................... 44
3.1. La Transición en México ................................................................... 44
3.2. Evolución de la planeación ................................................................. 51
3.3. El proceso de discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación
y la Ley de Ingresos y la formación de mayorias parlamentarias ...................... 53
4. Hacia una nueva relación entre poderes ........................................................ 56
5. Conclusiones ....................................................................................... 66
6. Anexos .............................................................................................. 69
7. Bibliografía .......................... .. ............................................................ 70
2
INTRODUCCIÓN
Durante prácticamente todo el siglo pasado y lo que va de éste el Estado Mexicano ha
transitado por diversas etapas que van desde una revolución, a un régimen autoritario y más
recientemente a la consolidación de un régimen democrático.
Posterior a la Revolución Mexicana se tuvo la necesitad de crear un pai1ido político
lo suficientemente fuerte para lograr el aglutinamiento de caudillos y tener cambios
pacíficos de poder. Este hecho derivó en un régimen presidencialista con poderes
metaconstitucionales, que a lo largo de 70 años convirtieron al Presidente de la República
en jefe del partido político, del legislativo, del judicial y del mismo sistema federal. (Casar,
1996)
Imperaba un poder central sin el contrapeso de los gobiernos locales dominado en
ocasiones por caciques, un poder Ejecutivo sin el control del Legislativo y del Judicial, un
partido dominante sin la presión de la competencia abierta. Las organizaciones obreras y
campesinas, así como también las cámaras empresariales, entroncaban en un partido
hegemónico que, a su vez, era el interlocutor preferencial del gobierno.
Este tipo de organizaciones y liderazgos, acostumbrados a arrancar prestaciones y
servicios del gobierno a cambio de contener el conflicto, comenzaron a perder fuerza
apenas el gobierno no disponía de recursos para repartir y obligaba a buscar otras
alternativas más racionales de planteamientos y solución de los problemas sociales.
Resultado de todo esto, aparecieron fracturas en la elite política, se separaron gmpos de
aliados, se escindieron las organizaciones, aumentó la votación de los partidos de oposición
al gobierno. y muy promisoriamente, se extendió la pluralidad y autonomía política.
Así, en 1997 el Partido Revolucionario Institucional (PRl) perdió por primera vez la
mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, comenzando con ello una etapa caracterizada
por la falta de entendimientos entre el Legislativo y el Ejecutivo.
En este escenario las políticas públicas -entendidas como el esfuerzo para atender y
recomendar procesos de toma de decisiones y acción para los gobiernos en base a
necesidades que surgen en primer momento de la sociedad- adquieren un papel
fundamental en este proceso, ya que son la vía mediante la cual se vincula el origen y los
fines del ejercicio del poder. Esto es, si se cuenta con un gobierno electo legítima y
democráticamente que implementa políticas de manera eficiente y eficaz, satisfaciendo las
necesidades básicas de la sociedad, es muy probable que su ejercicio va a ser evaluado de
manera favorable y la continuidad del gobierno y de sus políticas públicas en el mediano y
largo plazos se encuentran garantizadas.
Si estos procesos se cumplen a cabalidad la gobemabilidad de un Estado se encuentra
implícitamente garantizada al no existir elementos distorsionadores que pongan en riesgo la
estabilidad política del gobierno.
No obstante, en la práctica llevar a cabo un esquema de esta naturaleza resulta
complicado y en muchas ocasiones dificulta el ejercicio de poder del gobierno en tumo al
existir elementos distorsionadores, como intervención de actores externos en el diseño e
implementación de programas públicos, intereses personales o cupulares de los actores y
partidos políticos, rivalidades entre los actores por conservar o alcanzar el poder, entre
otros.
Como se mencionó, a partir de que se comenzó a generar una apertura en el sistema
político mexicano, el poder de intervención del Presidente de la República en los procesos
de toma de decisión se vio menguado hasta que en 1997 el partido hegemónico perdió la
mayoría en el Congreso de la Unión, hecho que derivó en una falta de acuerdos que hasta la
fecha han llegado a generar parálisis legislativa cuestiones torales y los resultados en
general pueden clasificarse como endebles, partiendo de la premisa que cuando existen
gobiernos divididos es más difícil alcanzar acuerdos de largo plazo y las políticas que se
aprueban son cortoplacistas.
En este sentido, entre los principales problemas que esto conlleva se encuentran los
siguientes:
1. A nivel federal el Presidente de la República tiene la obligación constitucional de
presentar un Plan Nacional de Desarrollo en el que se fijan los grandes objetivos de
la agenda política nacional que se perseguirán durante su sexenio. En los hechos
tanto en el Presupuesto de Egresos de la Federación como en la Ley de Ingresos el
Legislativo posee facultades para recibir, discutir, modificar y aprobar dichos
instrumentos.
Esto tiene como consecuencia que los objetivos originalmente planteados por el
Ejecutivo sean en ocasiones modificados sustantivamente al fijarse la entrega de
resultados de manera anual y no sexenal, tomando en consideración que el período
de ejercicio de los legisladores es de tres años y las legislaturas buscan legitimar su
actuación proponiendo reformas cortoplacistas que no necesariamente responden a
los tiempos establecidos en el plan sexenal, así como al hecho de que en ocasiones
diputados y senadores buscan privilegiar obras públicas para sus distritos a fin de
acumular capital político para obtener algún otro encargo.
Esto último se ve reflejado en la aprobación del Presupuesto de Egresos de la
Federación, en donde al calor de las negociaciones en ocasiones se apmeban
partidas presupuestales para determinadas obras sin que realmente se cuenten con
los proyectos ejecutivos y estudios técnicos para su implementación, lo que al paso
del tiempo deriva en subejercicios por parte de las dependencias de la
Administración Pública Federal, que además son acusadas por los mismos
legisladores de no ejercer el recurso aprobado cuando fueron ellos los que
aprobaron partidas sin tener los recursos técnicos disponibles para su
implementación.
2. La falta de planes locales y microrregionales hace que los Comités de Planeación
para el Desarrollo Estatal (Coplades) -encargados de coordinar la planeación entre
las entidades federativas y municipios con la Federación-, sea poco productivo. Ello
obedece entre otras causas a las siguientes: 1) falta de alineación y desarticulación
entre los objetivos locales y nacionales fijados en el Plan Nacional de Desarrollo; 2)
los pe1iodos de gobierno municipal son muy cortos y de manera general se puede
decir que el primer año sirve para conocer claramente los problemas y planear
alternativas de solución, el segundo para implementar programas públicos y el
tercero para preparar la entrega y en muchos casos buscar otros cargos públicos,
dejando en ocasiones el cargo público antes de que concluya su ejercicio; y 3) en
ocasiones los presidentes municipales, que son el primer contacto de la sociedad
con un gobierno, no están lo suficientemente capacitados para el diseño,
implementación y evaluación de políticas públicas y por tanto las propuestas que
generan son escasas o nulas.
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Lo anterior genera una codependencia de los gobiernos locales a la Federación o
bien descoordinación entre los programas que deben implementarse al existir metas
contrarias entre los poderes de la Federación.
3. Finalmente, si bien se contempla en el Sistema Nacional de Planeación Democrática
la figura de foros de consulta popular, en los hechos no existe y la planeación se
lleva a cabo bajo una dinámica de arriba hacia abajo, lo que impide articular
intereses nacionales. Este problema se ve agudizado ante el pluralismo político que
se ha generado en el país durante los últimos años.
Lo que se desprende de todo esto es que si bien se han generado avances en la
legislación al establecerse ordenamientos claros sobre la planeación democrática en
México, el marco institucional responde a un contexto que no es acorde con los postulados
democráticos y en ocasiones impide la implementación de programas públicos.
Además un problema mayor es que la evaluación en México es aún incipiente y por
tanto las sanciones en caso de incumplimiento prácticamente no existen, aunado al hecho
de que el impulso de una cultura política democrática es fundamental para el desaITollo del
país.
Al ser el Ejecutivo y el Legislativo los responsables primarios de establecer el mmbo
del país por medio de la planeación, implementación y evaluación de políticas públicas,
resulta pertinente analizar la viabilidad de incorporar elementos de regímenes
semipresidenciales o parlamentarios que brinden mayor gobemabilidad y continuidad a las
políticas públicas. Lo que se pretende realmente con esto es crear un sistema de pesos y
contrapesos en el que existan equilibrios políticos y responsabilidades compartidas entre
ambos poderes.
Este hecho pone énfasis en crear mecanismos para que en el análisis, discusión y
aprobación del Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos se plantee la plurianualidad de
los presupuestos y definir un nuevo proceso de discusión entre el Ejecutivo y el Legislativo
que venga acompañado de responsabilidades puntuales para cada poder. En este sentido, se
pretende analizar adicionalmente el devolver a la Cámara de Senadores la facultad de
aprobar el Presupuesto Federal, al ser la depositaria de la representación federal. Cabe
mencionar que mientras en la Constitución de 1824 ambas cámaras aprobaban el
presupuesto, en 1857 esta facultad fue exclusiva de la Cámara de Diputados cuando México
adoptó el sistema de asamblea única y al restablecerse el Senado en 1874 la Cámara de
Diputados retuvo la atribución en materia presupuestal.
Todo ello viene acompañado de analizar la viabilidad de una verdadera reforma de
Estado que incluya la reelección de legisladores y alcaldes como un ejercicio de rendición
de cuentas y estímulo para continuar en cargos públicos, crear gobiernos de coalición,
implementar la figura de jefe de gabinete, segunda vuelta, referéndum, entre otras.
Para lograr lo anterior, se pretende en primera instancia abordar conceptos teóricos
sobre democracia, gobernabilidad, presidencialismo y parlamentarismo, procesos del poder
político y el contexto en el que se generan las políticas públicas, explicando por supuesto el
proceso de planeación, implementación y evaluación de las mismas. Esto con el propósito
de brindar un panorama claro del sistema político mexicano y el ambiente en el que se
desarrollan las políticas públicas
Posteriormente y a fin de conocer el espacio en donde nos encontramos en cuestión
de planeación, se pretende hacer un breve recorrido histórico por los que ha transitado el
sistema de planeación en México, además de los momentos que se han presentado en
nuestro país en aras consolidar un régimen democrático en nuestro país.
Finalmente, se analizará un caso práctico de toma de decisiones que involucra al
Ejecutivo y Legislativo para concluir con una propuesta que permita tener en México una
democracia gobernable en un marco de gobernabilidad democrática.
1. MARCO TEÓRICO
Con el propósito de tener una primera aproximación a los conceptos que se abordarán
en la presente investigación, se comenzará por explicar dos conceptos que se encuentran
estrechamente vinculados entres sí: democracia y gobernabilidad, así como uno de los
medios que puede ser más amena la adecuada interacción entre ambos, esto es el
presidencialismo o el parlamentarismo, no dejando a un lado por supuesto las distintas
7
formas de gobierno como pueden ser el Federalismo, los sistemas electorales y de partidos,
la cultura política y las diversas formas de presentación popular.
1.1. Democracia
Etimológicamente la palabra democracia significa poder -kratos- del pueblo -demos-,
es decir, el pueblo participa en la actividad del gobierno (Sartori, 1997, pp. 3-25). Es
entendida como el sistema político mediante el cual el poder político se encuentra
distribuido y la soberanía reside en el pueblo.
Uno de los principales autores sobre democracia fue .Tohn Locke, quien fornrnló los
derechos naturales y principios democráticos del hombre: derechos de igualdad, libertad
individual, derecho a la propiedad, noción de gobierno con el consentimiento del pueblo o
soberanía, gobierno representativo (Bobbio, Liberalismo y Democracia, 1998, pp. 8-12).
Posteriormente Juan Jacobo Rousseau señaló que el pueblo es depositario del poder y
lo facilita. Rescata la importancia de la democracia directa y considera que la democracia
tiene una dimensión moral, es decir, una igualdad entre hombres (Rousseau, 1999).
La democracia en sentido lato se define como un tipo de Estado; sin embargo, se
habla también de democracia política, social y económica. La democracia política es la
reducción de las voluntades de millones de personas a un único comando, soportada por los
principios de igualdad jurídico-política, consentimiento de los gobernados, representación,
sufragio universal y fijación de los límites del poder.
En la democracia política la autoridad emana del pacto que existe entre gobernantes y
gobernados que se renueva periódicamente, en donde debiera existir un respeto in-estricto a
los derechos naturales del individuo- libertad, igualdad y propiedad-; el poder de delega a
órganos representativos; existe división de poderes y distintos niveles de gobierno para
limitar el poder del Estado y la regla general indica que todos participan en la elección de
sus gobernantes y en donde el voto de cada persona vale por ella misma. "Es la reducción
de las voluntades de millones de individuos a un único comando, es la que actúa para fines
democráticos en las peores condiciones" (Sartori, 1997, p. 11 ).
La democracia social surgió con Tocqueville (Tocqueville, 2000, pp. 213-240), quien
analizó el sistema de Estados Unidos con un criterio sociológico y llegó a la conclusión de
que la sociedad estadounidense se caracterizaba por una igualdad de condiciones con un
espíritu igualitario, es decir, existe una estructura social horizontal en vez de una vertical.
Esta igualdad deriva de los migrantes europeos que llegaron a Norteamérica huyendo de los
atavismos feudales con sus sistemas corporativos, las jerarquías nobiliarias con su sistema
de castas y los regímenes despóticos con sus arbitrariedades.
Lo que observa este autor es la tensión que existe entre las fuerzas que qmeren
concentrar el poder en la sociedad y en la política -fuerzas aristocráticas- y las fuerzas que
desean distribuir ese poder en la sociedad y en la política -fuerzas democráticas-. En este
entorno, la sociedad civil se convirtió en el principal aliado de la democracia política.
Este espíritu social igualitario de la democracia inquietó al autor ante la amenaza de
caer en los excesos de la democracia directa o el asambleísmo. A fin de canalizar esta
energía por la vía institucional propuso recurrir a los métodos sugeridos por Montesquieu:
división y equilibrio de poderes, asociaciones plurales que eviten la concentración de poder
y gobierno representativo.
Giovanni Sartorti, por su parte, afinna que la "democracia social es el conjunto de las
democracias primarias -pequeñas comunidades y asociaciones voluntarias concretas- que
vigorizan y alimentan la democracia desde la base, a partir de la sociedad civil" (Sartori,
1997,p.6).
En relación a la democracia económica, Sartori la define como la democracia que
existe en el lugar de trabajo, dentro de la organización y la gestión del trabajo. A este
respecto, señala que en Estado y Revolución Lenin dice y se contradice; pero al final
concluye que el comunismo al abolir la política cancela consecuentemente a la democracia
y en este sentido el marxismo no despliega una democracia económica. La democracia
económica y la teoría económica de la democracia son, no obstante la similitud de
expresiones, cosas totalmente ajenas una de otra.
Tanto Sartori como Norberto Bobbio (Bobbio, 1994, pp. 188-233) concluyen que
para que un Estado cuente con una democracia política es indispensable que también lo sea
social y económica. Para Bobbio la democracia es una fonna de gobierno contrapuesto a
q
todas las formas de gobierno autoritarias y la define como un conjunto de reglas (primarias
o fm1damentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas
y bajo qué procedimientos. Señala que la regla fundamental de la democracia es la regla de
la mayoría (decisiones colectivas) y es indispensable que aquellos que están llamados a
decidir o a elegir a quienes deberán elegir, se planteen alternativas reales que estén en
condiciones de seleccionar entre una u otra, es decir, para una democracia es indispensable
que estén garantizados los derechos de libertad de opinión, de expresión, de libre
asociación y de reunión (Bobbio, 2002, pp. 23-48).
En este mismo sentido, Robert Dahl supone criterios mínimos de una democracia que
se fundamentan principalmente en elecciones libres, imparciales y frecuentes; mecanismos
de control; transparencia en la rendición de cuentas; una ciudadanía inclusiva; libertad de
expresión; derecho a la infonnación; fuentes alternativas de información; entre otros
requerimientos que se pueden añadir como medios de comunicación libres e imparciales
(Dahl, 2002).
Democracia quiere decir que el poder es legítimo sólo cuando su investidura viene de
abajo, sólo si emana de la voluntad popular. Hay democracia cuando existe una sociedad
abierta en la que la relación entre gobernantes y gobernados es entendida en el sentido de
que el Estado está al servicio de los ciudadanos y no los ciudadanos al servicio del Estado,
en el cual el gobierno existe para el pueblo y no viceversa. Como lo afirmó Abraham
Lincoln en un discurso pronunciado en Pennsylvania el 19 de noviembre de 1863 con
motivo de la inauguración del cementerio nacional donde descansan miles de soldados
muertos durante la Guerra Civil y que ha sido considerado personas como una de las
definiciones más acertadas de democracia " ... que estos honrosos muertos hagan crecer
nuestra adhesión a la causa por la cual ellos ofrecieron la última medida de su devoción,
que aquí tomemos la gran resolución de hacer que ellos no hayan muerto en vano, que esta
nación, bajo la protección de Dios, renazca a la libertad y que el gobierno del pueblo, por el
pueblo y para el pueblo no desaparezca jamás de la faz de la tierra"
A este respecto, vale la pena recordar la influencia que la ciudadanía ha tenido en el
derrocamiento de regímenes caracterizados por ser no precisamente democráticos y
recordar los sucedido entre 20 l O y 2012 en países del medio oriente -Tunez, Egipto, y
1íl
Libia principalmente, aunque no únicamente ya que en Sahara Occidental, Argelia,
Jordania, Siria, Yemen y otros países se han presentado rasgos similares que podrían
desencadenar otros derrocamientos-.
Una característica en común que se ha presentado en todos ellos es el papel de la
sociedad civil, dado que en muchos casos jóvenes universitarios aprovecharon las redes
sociales para difundir sus ideas libertarias y comenzaron a manifestarse en contra de
gobiernos autoritarios caracterizados por com1pción, nepotismo, sumergidos en crisis
económicas que se agravan por las grandes desigualdades económicas y que en la mayoría
de los casos con ayuda del exterior terminaron por derrocar estos regímenes autoritarios.
Si bien estas manifestaciones hacen creer la posibilidad de la expansión de la
democracia a nivel mundial, la realidad es que es impreciso responder en qué culminarán
toda vez que como se verá más adelante la democracia también requiere de instituciones
fuertes y consolidadas, capaces de resistir la fricción generada naturalmente por los actores
políticos para evitar que se formen lo que algunos autores han denominado
pseudemocracias y no democracias. Linz y Lypset llaman pseudemocracias a los regímenes
en que la existencia de instituciones políticas formalmente democráticas, tales como la
competencia electoral multipartidaria, enmascara la realidad de una dominación autoritaria
(Diamond, 2000, pp. 11-12).
1.2. Gobernabilidad
Una vez mostrado un panorama general sobre la democracia, sus definiciones, autores
acepciones y principios, se proseguirá por mencionar uno de los requerimientos para que
ésta se consolide y se generen gobiernos con buen grado de aceptación: la gobemabilidad.
Mucho se ha especulado sobre la definición del ténnino gobernabilidad y sobre las
acepciones del mismo concepto (v.g. gobemanza, gobernación), pero no se ha encontrado
una sola descripción que englobe todas las acepciones que ello implica.
Los primeros análisis sobre la gobemabilidad se presentan con las c01Tientes
filosóficas del iusnaturalismo y las teorías del contrato social. Por ejemplo, para Thomas
Hobbes si se otorga la soberanía al Leviatán es a cambio de que asegure nuestra existencia,
11.
en contraposición a su llamado estado de naturaleza (Hobbes, 1966). John Locke diría que
el Estado debe dirimir mediante el derecho las controversias entre los particulares; debe
asegurar los bienes, la integridad fisica de la persona y de sus posesiones; por tanto, el fin
del gobierno es conseguir la paz, la seguridad y el bien de la población, para ello el Estado
debe gobernar mediante leyes fijas y establecidas, así como establecer jueces rectos e
imparciales y utilizar la fuerza para ejecutar las leyes y no para sostener decisiones
arbitrarias (Locke, 1976).
Jean Bodino la define en el sentido de que el gobierno debe actuar con base en
valores morales de razón, justicia y orden, encontrando su fin último y su justificación en la
realización de éstos (Bodino, 1997).
En el siglo XIX Max Weber no habló directamente sobre el tema; sin embargo, se
puede vincular con los dos supuestos principales de su teoría: el concepto de Estado y el de
racionalidad burocrática. La gobemabilidad hacia el interior de un Estado, que utiliza la
coerción de manera legítima, dentro de un detenninado tenitorio y con un aparato
burocrático racional, queda implícitamente garantizada.
Retomando a la filosofia política contemporánea, Norberto Bobbio toma en cuenta la
capacidad de una forma de gobierno para asegurar la estabilidad del poder. A este aspecto
de eficacia le suma la credibilidad de la ciudadanía, es decir, afinna que en la medida en
que un gobierno sea eficaz la legitimidad ante la población también lo será (Bobbio, 1998,
pp. l 03-109). Gianfranco Pasquino también retoma esta forma de concebir la
gobernabilidad, toda vez que considera que la disminución de confianza de los ciudadanos
respecto de las instituciones de gobierno y la falta de credibilidad en los gobernantes
provocan automáticamente una disminución de las capacidades de estos últimos para
afrontar los problemas.
Actualmente, entre las definiciones básicas se encuentran la que sugiere Xavier Arbós
y Salvador Giner: la gobernabilidad es la "cualidad propia de una comunidad política según
la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio, de un modo
considerado legítimo por la ciudadanía, pennitiendo así el libre ejercicio de la voluntad
política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo" (Arbós & Giner,
1993, p. 13). O bien la de Manuel Alcántara, quien conceptualiza a la gobernabilidad como
17
"la situación en que concurre un conjunto de condiciones favorables para la acción de
gobierno de carácter medioambiental o intrínsecas a éste. Por el contrario, ingobemabilidad
se refiere a una situación disfuncional que dificulta la actividad y capacidad
gubernamental" (Alcántara, 1995, pp. 38-39).
Otros autores han destacado un elemento teleológico del Estado para asegurar la
gobernabilidad. "Jellinek lo señala como la unidad de asociación; Smend lo entiende como
una tendencia comunitaria y una voluntad de trabajar en común; Heller lo hace consistir en
la coordinación de las actividades de los individuos hacia metas comunes, este hecho
convierte al Estado en una unidad de acción. Otros autores hacen consistir el elemento
teleológico en la realización del bien común: Sánchez Agesta en la realización de los
valores individuales y sociales de la persona humana; González Uribe en el bien público
temporal; Dabin en la realización de aquellos fines determinados de acuerdo con sus
condiciones históricas" (Femández R. J., 1982, p. 49). Así, en toda actividad del Estado su
fin último será el de cooperar a la evolución progresiva, en primer lugar de sus miembros,
no sólo actuales sino futuros, y además colaborar a la evolución de la especie.
Estas definiciones procedimentales de la gobemabilidad están estrechamente
relacionadas con una forma de gobierno, que es la democracia, pero adquieren mayor
relevancia en procesos de cambio político. Mientras los regímenes autoritarios o totalitarios
cuentan con mayor control de la gobemabilidad puesto que las variables se encuentran
plenamente controladas y no existe espacio para la negociación o acuerdos. En la
democracia, al existir mayor libe1tad en el sistema político, la gobernabilidad puede
complicarse debido a diversas cuestiones, por lo que con en aras de asegurar un grado de
gobierno aceptable el Estado debe entre otras cosas contar estabilidad, la cual se logra en la
medida en que un gobierno tenga autoridad; que el régimen político se apegue a las reglas;
que la comunidad política asuma su papel como ciudadano y que se encuentren
legítimamente representados; que la clase política cumpla con los compromisos logrados a
través de la negociación; que se cuente con una situación económica favorable, entre otros
factores.
Bajo este tenor, surgen preocupaciones que autores como Alfred Stepan y Juan Linz
(Stepan, 1996) señalan como los problemas de gobernabilidad democrática en un proceso
de cambio político. Dada la expenencia de estos procesos en América Latina, la
consolidación de las instituciones democráticas se puede poner en riesgo bajo la
ingobemabilidad, derivada de que actores políticos pierden cotos de poder, las
controversias que suscita la correlación de fuerzas entre mayorías y minorías, los espacios
de poder de las corporaciones o estamentos de la sociedad y la acción de los cacicazgos
locales.
De este modo, el maneJo ineficaz de los asuntos económicos, la incapacidad o
desatención para responder a elementales necesidades sociales, las tensiones institucionales
en el interior de los poderes de la democracia, la irrupción de la violencia (ya sea social y
desorganizada, con base en estmcturados movimientos rebeldes o animada por los poderes
invisibles del crimen organizado), y la erosión de la legitimidad democrática, debida a
episodios reiterados y manifiestos de corrupción política y enriquecimiento ilícito de
funcionarios gubernamentales, son factores típicos que han provocado situaciones de
ingobemabilidad en los países latinoamericanos.
De la misma manera, postular la democracia sin considerar la gobemabilidad puede
derivar en situaciones de inestabilidad política. Por estas razones, es pertinente la reflexión
simultánea en tomo a la gobemabilidad democrática y a la democracia gobernable. En una
democracia consolidada se cuentan con un número considerable de recursos institucionales
para prevenir y, en su caso, enfrentar los problemas de gobemabilidad. El federalismo, la
separación de poderes, el sistema de partidos, la correlación entre mayorías y minorías,
elecciones periódicas, las posibilidades de alternancia y las múltiples formas de
paiticipación ciudadana hacen de la democracia el espacio institucional idóneo para dirimir
pacíficamente la confrontación de programas y proyectos políticos. Se trata, entonces, de
que gobemabilidad y democracia se influyan provechosamente para propiciar gobiernos
democráticos, a la vez que legítimos, eficientes y responsables.
Un sistema será más gobernable en la medida en que posea mayor capacidad de
adaptación y mayor flexibilidad institucional respecto de los cambios de su entorno
nacional e internacional, económico, social y político.
Con base en las consideraciones anteriores es posible presentar una definición de
gobemabilidad capaz de integrar los conceptos a los que se hizo referencia. Se entiende por
1 .1.
gobernabilidad un estado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y la capacidad de
respuesta gubernamental de carácter democrático, a través de acuerdos políticos, consensos
sociales y desempeños gubernamentales. Esta definición, aun en su brevedad, permite
articular los principios de eficacia, eficiencia, legitimidad y estabilidad presentes en los
distintos análisis del tema de la gobernabilidad y la relación provechosa entre ésta y la
democracia. Asimismo, permite ubicar a la gobernabilidad en el plano de la relación entre
el sistema político democrático y la sociedad, evitando cargar a uno sólo de los términos de
la relación de gobierno la responsabilidad de mantener adecuadas condiciones de
gobernabilidad.
Así, en México el orden político de la nación debe transfonnarse en un esquema de
gobemabilidad democrática. Con ello se alude a dos niveles fundamentales de la política:
los procesos democráticos para la conformación de gobiernos legítimos y el ejercicio
gubernamental eficaz con vocación de servicio ciudadano. Legitimidad entendida como "la
creencia de que a pesar de sus limitaciones y fallos, las instituciones políticas sean mejores
que otras que pudieran haber sido establecidas, y que por tanto pueden exigir obediencia"
(Linz J. , 1987, p. 38); y eficacia concebida como "la capacidad de un régimen para
encontrar soluciones a problemas básicos con los que se enfrenta todo sistema político que
son percibidas más como satisfactorias que como insatisfactorias por los ciudadanos
conscientes" (Linz J. , 1987, p. 46). No obstante, esta interacción entre eficacia y
legitimidad se encuentra en función de diversos factores, como puede ser el interés general,
la democracia representativa y la participación en cuanto a supuestos ideológicos,
organizativos y funcionales.
Dentro de la definición se pueden incluir las siguientes categorí_as que permiten medir
el grado o capacidad de gobierno de un Estado:
• D~ficit de gobernabilidad: designa un desequilibrio entre el nivel de demandas sociales
y la capacidad de respuesta gubernamental, que es percibido como inaceptable por
actores políticamente organizados y que hacen uso eficaz de su capacidad para
amenazar la relación de gobierno en una situación dada. Estos desequilibrios o
anomalías pueden presentarse en diversas esferas de la sociedad (economía, política,
seguridad ciudadana, etc.).
1 ,.. _!_J
• Crisis de gobernabilidad: describe una situación de proliferación de anomalías, es
decir, una conjunción de desequilibrios inesperados y/o intolerables entre demandas
sociales y respuestas gubernamentales.
• lngobernabilidad: es un concepto límite que designa la virtual disolución de la relación
de gobierno que une, por ambos lados, a los miembros de una comunidad política
(Camou, 1997).
Se entiende así que la gobernabilidad se presenta cuando existe calidad en el
desempeño gubernamental considerando las siguientes dimensiones: la capacidad de
adoptar oportunamente las decisiones y desafíos que exigen una respuesta gubernamental;
la efectividad de esas decisiones -obligación y acatamiento-, su aceptación social -
conformidad congmencia y a1111onía con intereses y anhelos de los diferentes grupos-; la
eficiencia de esas decisiones, y la coherencia de esas decisiones -ausencia de efectos
contradictorios- (Flifish, 1991, pp. 113-114).
En la última parte del siglo XX y lo que llevamos del XXI entre las causas que han
creado y amenazado la gobernabilidad de los países, principalmente en América Latina, se
encuentran la pobreza, la desigualdad y el narcotráfico (Zovatto, 2011 ). Este último incluso
ha puesto en duda la viabilidad de algunos Estados y su capacidad para cumplir una de sus
tareas fundamentales que es la protección de los ciudadanos y el cuidado de su patrimonio.
1.3. Presidencialismo y Parlamentarismo
Habiendo abordado conceptos básicos de democracia y gobernabilidad se procederá
por analizar el presidencialismo y parlamentarismo, en virtud de que son formas que
ayudan a que los regímenes democráticos funcionen correctamente. Todo ello debido a que
la tesis fundamental de esta investigación se enfoca en analizar la relación que existe en
México entre el ejecutivo y el legislativo resultado de la transición democrática y
alternancia de gobierno.
Juan Linz cuestiona que las diferencias entre regímenes parlamentarios,
presidenciales y semipresidenciales no han llamado la atención de la ciencia política, lo
cual se debe en parte a que "la mayoría de las democracias estables de Europa y la
16
Commonwealth han sido regímenes parlamentarios, y sólo unos pocos semipresidenciales o
semiparlamentarios, mientras que la mayoría de los países con constituciones
presidenciales han sido democracias inestables o regímenes autoritarios (Linz J. (., 1999, p.
45)".
Parlamentarismo
En el parlamentarismo la única institución democrática y legítima es el Parlamento, y
el gobierno deriva su autoridad de la confianza del mismo, ya sea por mayoría o por
tolerancia hacia gobiernos de minorías. Los primeros ministros no reciben su poder de una
identificación de los votantes ni pueden apelar clirectamente al pueblo contra los
parlamentarios que lo apoyan o contra su mismo partido, por lo que tienen poderes y
funciones limitadas. El parlamentarismo "es un régimen en el cual el gobierno está dividido
en dos elementos, uno de los cuales (el gabinete o gobierno, en el más estricto sentido de la
palabra) es políticamente responsable ante el Parlamento y tiene el derecho de disolverlo"
(Duverger, 1992, p. l 40).
En relación a este régimen, Manuel Jiménez Parga apunta que existen tres tipos de
parlamentarismo: dualista, monista y régimen de gabinete. El primero se caracteriza por
otorgar al jefe de Estado poderes políticos importantes; los ministros deben contar con la
confianza del jefe de Estado y del Parlamento; las funciones se reparten de acuerdo con un
principio de equilib1io político. En cuanto al monista, las funciones políticas más
importantes se le asignan a las cámaras y al gabinete, por lo que el jefe de Estado queda
simplemente como una magistratura moral y el gobierno es una emancipación del
Parlamento. El régimen de gabinete si bien se identifica con el parlamentarismo monista, su
diferencia radica en que el gabinete es una representación de la mayoría de las cámaras, por
lo que se da un entendimiento entre mayoría parlamentaria y gabinete (Jiménez de Parga,
1990,pp.135-136).
Así, mientras el primer tipo de parlamentarismo otorga grandes facultades al jefe de
Estado, logrando un equilibrio de poderes entre las cámaras, en los dos restantes el
Parlamento es quien concentra mayor poder, con la diferencia que en el régimen de
gabinete responde a los intereses de quien ostenta la mayoría en las cámaras. Lo que se
17
pretende afirmar con esto es que en este tipo de forma de gobierno las funciones del Estado
se depositan en órganos diferentes pero están en estrecha colaboración: el Legislativo y el
Ejecutivo realizan la labor más dinámica, mientras que el Poder Judicial permanece ajeno al
quehacer político inmediato y limita su actuación a dirimir los conflictos y a aplicar e
interpretar las n01mas.
En relación a los partidos políticos, el líder del partido mayoritario ocupa la posición
de primer ministro, con la aprobación del jefe de Estado. En un sistema bipartidista, no
pueden existir dudas sobre quién posee la mayoría en la cámara, en cambio, en uno
pluripartidista la lucha es más cerrada, en virtud de existir mayor competencia entre las
fuerzas políticas; a la vez, en este último es importante negociar y compartir el poder con la
finalidad de obtener apoyo para imponer a un primer ministro o tolerancia para un gobierno
minoritario.
Cuando el primer ministro pierde el control de su partido o pierde gobemabilidad, la
continuidad en el cargo podría generar crisis política. Para evitar esto, el partido busca un
reemplazo, se forma una nueva coalición o el apoyo de los partidos que sostienen al
gobierno se le retira. Ante ello, el Parlamento debe nombrar un nuevo ministro, para lo cual
se realizan elecciones que con frecuencia no resuelven el problema, pero ayudan a
minimizarlo. Es decir, la eficiencia del primer mandatario y la eficacia de las políticas
públicas se miden día a día, por lo que la pennanencia en el cargo depende en buena parte
de la actuación positiva que tenga en su gestión.
Presidencialismo
El primer sistema presidencial existente tiene como antecedente la Constitución
norteamericana de 1787, en la cual se configuró un nuevo tipo de relaciones entre el
Ejecutivo y Legislativo. Sin embargo, el sistema norteamericano a su vez también se basó
en otros sistemas, tales como el inglés, con la diferencia de que en lugar de tener un jefe de
Estado hereditario, se pensó en uno de elección popular con funciones limitadas en el
tiempo. La Constitución de Nueva York de 1777 y la de Massachussets de 1780
configuraron Ejecutivos independientes con rasgos principales que después estrncturaron la
presidencia norteamericana (Carpizo, 1992, pp. 15-16).
Los sistemas presidenciales son aquellos en los que el pueblo elige directamente a un
gobernante, generalmente con control de la composición de su gabinete y de la
administración por un tiempo determinado. El presidente es la cabeza del Estado y del
Gobierno, y tanto el Presidente como el Legislativo reclaman toda legitimidad democrática
al ser electos directamente por el pueblo. "El sistema presidencial se caracteriza por el
principio de separación de poderes en donde el presidente es designado por sufragio
universal, nombra y remueve a sus ministros y éstos no son responsables ante el
parlamento" (Duverger, 1992, p. 319).
Francisco Berlín afirma que "en sentido estricto y teórico del té1míno, en el
presidencialismo el jefe del Poder Ejecutivo es la figura preponderante en el régimen
político, debido a que sus funciones y poderes constituyen el centro del poder. Es tal la
centralización del Poder Ejecutivo, que éste dispone de una gran influencia en la
elaboración de leyes y torna de decisiones de los congresos y, en muchos casos, en la
designación de sus miembros y la de quienes deben presidir el órgano legislativo" (Berlín
Valenzuela, 1994, p. 13).
A través de estas definiciones se puede apreciar que mientras en el parlamentarismo
el gabinete rinde cuentas directamente al Parlamento, en el presidencialismo esto no
sucede, incluso el presidente puede nombrar libremente a sus colaboradores, protegerlos de
la crítica y llevar a cabo actos por encima de sus facultades.
Un problema que puede generar esta falta de rendición de cuentas entre poderes y que
en México se hace mucho más patente toda vez que el Presidente solamente tiene la
obligación constitucional de rendir un informe a la nación del estado que guarda la
administración pública del país, es que el Congreso puede llevar a cabo su mandato, pues al
no depender del Presidente puede darse el lujo de criticar, retar y hasta de manifestar
públicamente sus diferencias con el Ejecutivo. Cuando esto se presenta, el resultado
inevitable de la coexistencia de dos órganos independientes y legítimos es el
"estacionamiento" -deadlock- y la parálisis por la ausencia de mecamsmos
institucionalizados que mantengan a las legislaturas y los ejecutivos en consonancia o que
resuelvan el conflicto a través de la disolución del parlamento o por el voto de censura
(Casar, 1996).
·¡ 9
En el sistema presidencial existe un ganador único que muchas veces responde a
intereses particulares, aumenta la tensión y la polarización, principalmente cuando se trata
de ganadores con una mayoría minoritaria, por lo que los partidos políticos perdedores
saben que tendrán que esperar un cierto período para volver a ejercer el poder. Bajo este
contexto, una vez celebrado el proceso electoral lo importante es resarcir las fracturas de la
campaña e incluso pensar en la posibilidad de incorporar a la oposición dentro del
gobierno, principalmente cuando el Presidente es electo por una pluralidad de votos y no
por una mayoría, debido a que se encuentra vulnerable ante la falta de legitimidad y ante la
probable presencia de un Congreso opositor.
Otra paradoja que puede enfrentar un presidente en una democracia es la
conformación de un Congreso opositor y el gobernar como una opción política clara de
partido. El primer caso puede dificultar la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, así
como el desahogo de las iniciativas, que en ocasiones pueden generar importantes crisis de
gobemabilidad; en tanto que el gobernar de acuerdo con los principios del partido podría
generar un retroceso hacia un régimen autoritario y a la vez crear una gran brecha entre las
distintas ideologías que confonnan a una sociedad. Aunado a estos aspectos, el presidente
comúnmente gobierna en apoyo a la mayoría que lo eligió, ignorando a las minorías
opositoras que, en cierta fonna, se encuentran deslegitimadas, lo que les resta
representación al momento de tomar decisiones y con ello se incentiva la polarización
política.
A pesar de todo esto, una ventaja que presenta el presidencialismo es que el pueblo, y
no los políticos, eligen a la persona que los va a gobernar. En caso que existan sólo dos
fuerzas, se pueden presentar coaliciones con partidos extremistas para absorber su capital
político. "Con un electorado de tendencias centralistas moderadas, es poco posible que
cualquiera que haga alianzas o tome posiciones extremistas gane la elección. En una
elección de vuelta única, ninguno de los principales candidatos puede ignorar esas fuerzas
con las que de otra manera no estaría dispuesto a colaborar. En una de dos vueltas, el uno
puede apostar sus propias fuerzas y calcular cuánto pueden contribuir sus alianzas a una
coalición ganadora" (Linz J. (., 1999, pp. 54-55).
Al proponerse crear un Ejecutivo estable y poderoso, las constituciones tienen temor
a la personalización del poder a un monarca absoluto, por lo que introducen mecanismos
para limitar ese poder.
En el presidencialismo el gobernante no puede ser removido aunque haya perdido la
legitimidad de sus correligionarios y ciudadanos, aún cuando exista ingobemabilidad. De
tal manera que la única forma de derrocarlo es anticonstitucional, o bien, mediante un golpe
de Estado. En América Latina se han presentado casos recurrentes en los que se han
removido a presidentes por encima de la Constitución, tales como Alberto Fujimori y Hugo
Chávez con su Congreso, Femando Collo de Mello en Brasil (1992), Abdalá Buccaram en
Ecuador (1997), Raúl Cubas en Paraguay ( 1999), Jamil Mahuad en Ecuador (2000), Carlos
Mesa en Bolivia (2005), Manuel Zelaya en Honduras (2009), entre otros (Zovatto, 2011, p.
17). En esos casos, quién decide cuál poder se impone no es el electorado sino el Ejército,
lo cual crea una situación de ilegitimidad y crisis constitucional, mucho más grave que
cualquier cambio anticipado de gobierno en un régimen parlamentario.
En caso de incapacidad física del presidente, ésta se trata de ocultar hasta el final de
su período (Owen, 2011, pp. 207-270), -lo cual también sucede en el parlamentarismo- pero
en caso de muerte, en algunos países se tiene contemplada la figura del vicepresidente, o
bien, se puede integrar un gobierno provisional hasta convocar a nuevas elecciones. Cuando
el cargo de vicepresidente recae en el segundo lugar de la votación, puede existir el interés
de éste de derrocar al presidente; además de que el electorado, cuando la elección se ganó
por mayoría absoluta, puede inconformarse por representar intereses ajenos a los suyos.
Con respecto a la continuidad de las políticas, el sistema presidencial presenta un
problema, ya que existen políticas a largo plazo que el mismo cambio de régimen impide su
realización, por lo que con el fin de concluir los programas de gobierno muchas veces las
políticas públicas que se elaboran se encuentran mal diseñadas y mayoria de ellas son a
corto plazo pensando en período de gobierno del Presidente en turno.
"El presidencialismo es más adecuado en las repúblicas federales, puesto que el
presidente puede servir como un símbolo unificador y puede representar a la nación como
totalidad de una manera que el Parlamento no puede" (Linz J.(., 1999, p. 70). Sin embargo,
algunos estados como Alemania, Canadá, Australia, Italia, Bélgica, España funcionan como
21
países federales con un parlamento. Austria se encuentra dentro de esta categoría de
semipresidencial o semiparlamentaria porque el presidente es elegido directamente. En
algunos países latinoamericanos "sería dudoso decir que un sistema presidencial serviría a
la integración nacional mejor que un sistema parlamentario" (Linz J.(., 1999, p. 71); sin
embargo, no se toma en cuenta que para lograr esto es indispensable contar con una cultura
política moderna, un sistema de partidos maduro y mecanismos para lograr mayorías
estables que permitan lograr acuerdos entre los poderes.
En México el sistema presidencial ha tenido características peculiares que pueden
resumirse en la exitosa penetración por parte del Ejecutivo en las instituciones que fueron
establecidas con el propósito de contrarrestar su poder.
A este respecto, María Amparo Casar señala que la abdicación que hizo el Congreso
de sus funciones a favor del presidente se debe a que éste pudo intervenir en el papel
representativo del Congreso de tal modo que logró que los legisladores actuaran como
aliados permanentemente del Ejecutivo. A través del control de reparto de cargos y la
continuidad de las carreras políticas, el Ejecutivo sentó las condiciones para que el
Congreso renunciara a sus atribuciones. Además interfirió en la competitividad del sistema
a través del manejo -legal o ilegal- de las elecciones, estableciendo una estructura de
incentivos que llevó a los representantes a servir al interés del Ejecutivo más que al de sus
electores.
Respecto al alcance de la competencia del Poder Judicial, - administración de justicia
y de guardián de la Constitución-, la autora citada considera que es limitado. La justicia
ordinaria se encuentra restringido por las inmensas prerrogativas del ministerio público, que
es parte del Poder Ejecutivo, y en la constante ampliación de los poderes judiciales y
jurisdiccionales del Ejecutivo a través de la creación de tribunales especializados.
Finalmente, en cuanto al Federalismo menciona que dos factores adicionales actuaron
a favor de su debilitamiento y subordinación al Ejecutivo: la comprobable tendencia a la
centralización por la vía nonnativa y a la concentración de recursos en manos de la
Federación, dado que la mayor parte de los ingresos estatales tienen su origen en recursos
federales (Casar, 1996).
22
En suma, las causas del sometimiento de las entidades federativas al gobierno del
centro y al Ejecutivo pueden agruparse en aquellas de carácter político -normas que
restringen la competencia e incentivos que establecen la disciplina partidaria- las de
carácter constitucional -normas que permiten a la federación intervenir en los asuntos
locales- y las de tipo económico -concentración y distribución de recursos-.
Concluye que si queremos contestar la pregunta de qué fue lo que hizo posible esta
subordinación tenemos que recurrir al establecimiento de una estructura de incentivos y
castigos, controlada por la Presidencia y propiciada por el partido hegemónico y el sistema
de partidos. Son éstos los que constituyen las bases político institucionales del
presidencialismo mexicano.
Al intervenir en las instituciones, la Presidencia estableció el camino para su absoluto
predominio. A través de los poderes se estableció una estructura no competitiva de acceso y
distribución del poder que anuló las posibilidades de un desarrollo institucional equilibrado
y que permitió rebasar las limitaciones impuestas al Ejecutivo por la Constitución a través
del Federalismo y la división de poderes.
2. P RO C E S O S D E P O D E R P O L Í T l C O Y
POLÍTICAS PÚBLICAS
Durante gran paite de la evolución de la ciencia política la toma de decisiones no
ocupó un lugar trascendental en su estudio debido a que los gobiernos no contaban con
iniciativa propia ni capacidad para llevar a cabo propósitos y acciones, es decir, se
estudiaba a la política más que a las políticas. La teoría administrativa consideró que la
decisión política estaba dada por una visión dicotómica en la que los políticos eran los que
decidían y los administradores los que ejecutaban. Bajo este tenor, para Max Weber la
organización perfecta tenía valor solamente en función del apego a las reglas y
procedimientos que ya habían sido diseñados por las altas jerarquías y encaminados a
cumplir los objetivos de la organización de la forma más eficiente.
23
En el siglo pasado esta visión cambió y su estudio se centró en analizar los procesos
que hacen posible la toma de decisiones e implementación de programas públicos, ya que si
bien la política era mostrada como un producto emanado de una persona o institución, en su
elaboración existe una gran diversidad de actores. De esta manera, la hechura de las
políticas se consideró un aspecto fundamental para legitimar el ejercicio gubernamental.
México no estuvo ajeno a este tipo de procesos. Durante el sexenio de Lázaro
Cárdenas se creó la Ley Orgánica del Presupuesto y se presentó el primer plan sexenal; más
concretamente a mediados de la década de los setenta se cambio la concepción del
presupuesto tradicional al presupuesto por programas, generando un cambio radical en su
formulación ya que en lugar de enfocarse simplemente en cómo gastar lo que tenía, se
replantearon las estructuras programáticas y se privilegió más la planeación y ejecución del
gasto público.
De esta manera, una vez descritos conceptos teóricos como democracia,
gobemabilidad, presidencialismo y parlamentarismo, se continuará por explicar un proceso
en el que la intervención de los actores antes mencionados -Ejecutivo y Legislativo- cobra
gran relevancia, y que es en el disefio e implementación de políticas públicas.
Para lograr lo anterior, se comenzará por describir los procesos de poder político,
haciendo énfasis en su ejercicio, que es la fase en donde se generan las políticas públicas y
en donde la interacción entre los distintos poderes del Estado cobra relevancia, para de esta
forma continuar cuestiones teóricas sobre la planeación, implementación y evaluación de
políticas públicas, intentando vincular estos requerimientos a soluciones prácticas para
lograr un mejor entendimiento entre poderes en México.
Los procesos del poder político se estudian en cuanto a su origen, ejercicio y fines. Su
origen comprende el análisis de la conformación de los órganos constituidos del Estado,
tanto de los que son electos por voto popular directo o indirecto como los que se integran
por designación. A este análisis se vinculan los sistemas de representación política, partidos
políticos y electoral. Además, por esta vía se determina la legitimidad y legalidad del origen
del poder político para iniciar programas gubernamentales.
En relación al ejercicio del poder, este proceso hace hincapié en la práctica del poder
político, es decir, se aboca al estudio de la administración pública y sus políticas. Se basa
específicamente en el análisis de la forma de gobierno y en la manera en que se
implementan programas públicos. Por esta vía se determinan la legalidad del poder político
y sus niveles reales de distribución.
Por su parte, los fines del poder político se abocan a la terminación del ejercicio del
poder y de las políticas. Es el lugar en donde las necesidades del Estado, específicamente
de la sociedad, son cubiertas y el desempeño gubernamental es evaluado como positivo o
negativo.
El ejercicio del poder político es la vía práctica mediante la cual se vincula el origen y
sus fines, representando a su vez el modo de ser del poder. Es decir, si se cuenta con un
gobierno electo legítima y democráticamente que implementa políticas de manera eficiente
y eficaz, satisfaciendo las necesidades básicas de la sociedad, es muy probable que su
ejercicio va a ser evaluado de manera favorable. Si estos procesos se cumplen a cabalidad
la gobernabilidad de un Estado se encuentra implícitamente garantizada, al no existir
elementos distorsionadores que pongan en riesgo la estabilidad política del gobierno.
Como se advierte, las políticas públicas se encuentran en la fase de ejercicio del poder
y en un marco de gobernabilidad democrática, en donde las decisiones del gobierno son
sometidas a la opinión pública, la participación ciudadana es una pai1e fundamental en su
diseño e implementación. "Lo público es un espacio de todos, del Estado como ente
abstracto, del gobierno como redes de organizaciones -el Ejecutivo, el Congreso- y de la
sociedad como tejido orgánico y ciudadano". (Cabrero, 2000, p. 193)
William Jenkins define a la política pública como el conjunto de decisiones tomadas
por un actor o actores políticos preocupados por seleccionar metas y los medios para
alcanzarlos en una situación determinada y en donde, en principio, los actores políticos
deben tener el poder de dichas decisiones. (Jenkins, 1978, p. 15). Es un plan para alcanzar
un objetivo de interés público; puede referirse tanto a una idea -intenciones expresadas en
sentido amplio y, algunas veces, métodos para alcanzarlas- como a un programa -objetivos
y métodos más precisos de un diseño de políticas más elaborado-. (Banco Mundial, 201 O,
p. 8)
El proceso de la política pública se inicia cuando un gobierno detecta la existencia de
un problema que, por su importancia, merece atención y termina con la evaluación de los
7c;
resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese
problema. Este proceso se asimila a la noción de sistema, toda vez que ninguna fase aislada
tiene sentido en sí misma (Bañon & Canillo, 1997, p. 282)
Cuadro 1 El ciclo de las políticas públicas
' .
~ ~ ~ ~
I
Como se mencionará más adelante, la políticas públicas necesariamente se encuentran
vinculadas a la presupuestación de recursos para su implementación. En nuestro país este
tipo de temas resultaban irrelevantes debido al control que tenía el Ejecutivo sobre
Legislativo, sin embargo, cuando esto cambia en 1997 la aprobación de presupuestos para
los programas generó la necesidad de crear una dinámica de entendimientos y
negociaciones entre el Presidente de la República y el Congreso de la Unión.
El estudio de las políticas públicas conlleva distintas fases: planeación,
implementación y evaluación, las cuales a su vez se conjuntan entre ellas mismas en todo el
ciclo a fin de retroalimentar la política y con-egir disfunciones que se registren en el
proceso.
2.1. Planeación
En el estudio de las políticas públicas la planeación es vital porque permite trazar un
esquema general de acciones que se implementarán en cierto tiempo, con determinados
recursos y logrando metas estandarizadas. Es en este ambiente donde la planeación y la
política se entrelazan, ya que mientras la primera permite augurar consecuencias futuras, la
política se enfoca en la elección de alternativas establecidas en el plan.
26
La evolución de la planeación ha sufrido variantes importantes que dependen de
situaciones coyunturales. El libre mercado pretendió establecer una conceptualización del
individuo sobre el grupo social, de tal manera que las ganancias y satisfacciones de los
individuos generaran bienestar social -A. Smith-, es decir, no habría mano rectora y, por
ende, planeación. 1 Esta perspectiva consideraba que para vivir en una sociedad feliz, los
individuos deben ser felices y en la medida en que el individuo aporte algo a la sociedad, lo
aporta al Estado.
Como en el ejercicio de este modelo no se contaba con un aparato encargado de
realizar los procesos de planeación, surgió entonces el enfoque sociológico, en donde se le
da una connotación distinta a la sociedad respecto al individuo. Aquí, la rectoría del Estado
ayudaría a las partes de la sociedad que no pudieron salir adelante y aparece como rector de
la actividad social y económica, toda vez que cuenta con los recursos necesarios para
hacerlo (territorio, población, soberanía y orden jurídico). De esta manera, si una población
anhelaba convertirse en Estado requería necesariamente de la planeación para ayudar a la
sociedad en su desarrollo.
Debido al paternalismo surgido de este enfoque, con la industrialización se le
impusieron barreras al Estado. Por un lado la industria colaboraría para alcanzar un
desarrollo económico y social, pero el Estado la limitaría al considerar que requiere de su
intervención para apoyaí la libre competencia y prohibir la existencia de monopolios; por lo
que si bien se protege a la sociedad, también se hace lo propio con la industria de manera
regulatoria.
Actualmente la planeación se ha visto minimizada por el avance de la globalización
en todos los campos, ya que los cambios económicos que acontecen en otras regiones del
mundo afectan directamente las economías de los demás, y los planes que se tenían
establecidos deben en ocasiones replantearse o suspenderse. Por este motivo, el Estado ya
no cuenta con la rectoría de la economía y, por ende, la planeación no depende
directamente de los Estados sino de los rambios y situaciones que se presentan en el mundo
e incluso de parámetros establecidos por las propias empresas.
1 Pudiera deducirse que esta percepción de Smith obedece a que en su época se gesló la independencia de Estados Unidos, los cuales veían el bienestar individualmente, a diferencia de su país -Gran Bretaña- en donde la planeación se enconiraba cenlralizada.
')7
Los factores y evolución de la planeación muestran la antesala para afirmar que este
proceso debe conectar conocimiento a la acción pública, a fin de aprovechar los cambios
derivados de situaciones coyunturales para que los programas se implementen
adecuadamente y se evite el rompimiento del tejido social que existe entre la población y el
gobierno.
Definir, planear y estmcturar problemas públicos
Si se considera que las políticas surgen en base a necesidades sociales y la decisión
que se haga de las mismas afectará a un sector de la población, su definición es básica en el
producto esperado por la sociedad. Por ello, el estudio de los procesos y la metodología
para lograr una adecuada estmcturación de políticas públicas son hen-amientas
fundamentales que pem1iten satisfacer esas necesidades.
A continuación se presentará un propuesta metodológica (Bardach, 1999, pp. 13-47),
a través de la cual se mencionan los requisitos que debe contener el planteamiento y
estmcturación de los problemas públicos, haciendo mención que no existe una regla fija
para su utilización porque todo depende del problema a abordar.
Bardach propone un manual para el estudio de las políticas públicas sustentado en
ocho pasos, los cuales se acotarán a cuatro condiciones que no deben ser obviadas:
definición del problema, obtención de infom1ación, constrncción de alternativas y selección
de criterios.
Para tener éxito en una política pública y evitar desviaciones e interferencias de
comunicación, es preciso contar con una definición precisa del problema. Una vez logrado
esto, se debe realizar una búsqueda de analogías e información que lleve a la resolución del
conflicto con la finalidad de elaborar alternativas que permitan elegir la que represente
menores costos, basadas en criterios previamente establecidos.
Resulta pertinente realizar un análisis costo-beneficio, es decir, hacer más con menos
y de esa manera maximizar resultados minimizando costos. Asimismo, se deben buscar los
medios que satisfagan de manera más adecuada las metas y objetivos, así como apegarse al
marco normativo que rige en el lugar donde se pretende implementar el programa.
Para lograr lo anterior, en primer lugar el proceso de planeación estratégica obliga a
la elaboración de mapas mentales que incluyan una cosmogonía -qué se puede hacer y qué
no se puede hacer partiendo de las potencialidad internas-, una cosmovisión -
potencialidades y limitaciones generadas por factores externos-, una cronología de hechos
que rodea a la situación, una genealogía que surge de la cronología y pemlite identificar las
causas por las que se ha actuado de determinada forma, un mapeo de actores que
intervienen en el proceso de acción a realizar, tanto los que están a favor como en contra, y
un análisis FODA que permita tener bien ubicados el lugar en el que se encuentra
determinado actor o situación. Una vez que se cuenta con todo eso, la definición de visión y
misión resulta más fácil y al final pe1mitirá tener una razón clara para actuar, toda vez que
se responden a preguntas sobre qué, para qué y cómo se va a abordar determinado
problema.
Definición del problema.- Tradicionalmente se pensaba que el problema existía, que
estaba ahí y que se podía reconocer con facilidad; sin embargo, la realidad muestra lo
contrario, los problemas no existen, sino que son constrnidos, definidos subjetiva e
interesadamente por un observador.
Para definir un problema existen diversos aspectos que no deben soslayarse por
la importancia que representa su estrncturación: olvidar la retórica, maximizar
consecuencias, cuantificar datos o rangos, establecer eslabonamientos y evitar
establecer una solución implícita.
El primer planteamiento del problema lo realiza la parte interesada en su
solución. Si bien para el analista esta retórica es útil en un principio, lo importante será
trabajar con objetividad para definir el problema con los recursos políticos e
institucionales disponibles. De lo contrario, el planteamiento que se haga del mismo
puede asociarse a más de una cuestión.
En este sentido, en un primer momento podría argumentarse que la falta de
entendimiento entre el Ejecutivo y Legislativo provoca que la agenda nacional sufra
cambios sustanciales, pero se olvida que los estados y municipios igualmente son
c01Tesponsables ya que contemplan objetivos específicos que no necesariamente son
acordes a los de la Federación, debido entre otras cosas a la diferencia en los periodos
70
de gobierno, a la ideología de los partidos que los postulan y su consecuente relación
con el gobierno central, a la autonomía que han adquirido los gobiernos locales y a su
consecuente concentración de poder político.
En cuanto a la maximización de consecuencias y a fin de evitar situaciones que
puedan convertirse en problemas futuros, resulta de utilidad pensar en términos de
excesos y deficiencias. Volviendo al mismo tema entre Ejecutivo y Legislativo, es
previsible que mientras se sigan demorando propuestas de desarrollo económico
esgrimiendo argumentos como la defensa de la soberanía, el interés de los trabajadores
y la lucha de clases -tales como las iniciativas que encuentran en el Congreso en
materia energética, laboral y fiscal- otros países continuarán logrando avances
importantes en sus economías y México quedará más rezagado en cuanto a su
competitividad en el contexto internacional, que en voz de los economistas es un factor
indispensable para el desarrollo de las naciones.
Por otro lado, en la medida de lo posible es preciso cuantificar el problema y
establecer rangos para la obtención de datos más precisos, establecer causalidades y
eslabonamientos debido a que regulannente un problema se encuentra unido a una
cadena y, por ende, a otro conflicto. Si se hace un ejercicio de iniciativas presentadas
por el Ejecutivo y aprobadas por el Legislativo, puede concluirse que desde que existe
un gobierno dividido los proyectos presentados por el Presidente al Congreso de la
Unión disminuyeron considerablemente y si bien fueron aprobados en su mayoría, no
necesariamente representan cambios cualitativos importantes. (Nacif, 2010, pp. 45-84)
Finalmente, establecer una solución implícita al problema podría derivar en una
percepción eITÓnea o en una restricción de soluciones que se tengan del mismo. Por tal
motivo, se deben evitar plantear cuestiones con un solucionador integrado; por
ejemplo, el cambio en las relaciones del Ejecutivo y Legislativo conlleva el análisis
adicional de proponer reformas que incorporen la reelección de legisladores y alcaldes
para lograr una verdadera profesionalización y que cuenten con mayor tiempo de
planear, implementar y evaluar programas públicos; además de c01Tesponsabilidad del
Legislativo frente al Ejecutivo en lo referente al Plan Nacional de Desarrollo; fomento
a los procesos transparencia y rendición de cuentas; meJores mecamsmos de
evaluación de programas y desempeño público, entre otros.
Los elementos antes mencionados son herramientas que pueden servir al
analista y al tomador de decisiones al establecimiento de un planteamiento adecuado
del problema que facilitará su solución. Un problema bien estrncturado tiene la
característica de contar con un solucionador común, es decir, cualquier conocedor de
su estructura tiene en principio los elementos para resolverlo.
Obtención de información.- El segundo punto para definir un problema es el relativo
a la información. Contar con información concreta y adecuada es un aspecto
fundamental porque proporciona el conocimiento necesario para formular análisis y
propuestas alternas.
Para conocer realmente acerca del tema que se reqrnere investigar, es
indispensable en primer lugar tener una idea clara del problema, lo cual se logra a
través de la estructuración del mismo. Los hechos que ocurren en el exterior
simplemente dan la pauta para conocer aspectos en los que la investigación requiere
profundizar. Una vez que se conoce el entorno y la situación que rodea al problema, es
preciso allegarse de info1mación que pennita adquirir conocimientos sobre el tema de
estudio, ya sea a través de libros, encuestas, entrevistas, periódicos, intemet, entre
otros; toda vez que por este medio es factible conocer la naturaleza del conflicto,
definir sus características específicas y buscar respuestas alternativas de personas que
han reflexionado sobre el asunto.
De igual forma, en la hechura de las políticas el tiempo es un factor que
cotidianamente impide lograr una investigación rigurosa; para ello, lo importante será
seleccionar solamente aquella información que aporte algo a su solución, así como
prever de antemano el tiempo necesario para obtenerla, sobre todo tratándose de
enh·evistas.
En la medida de lo posible se deben buscar analogías, info1mación y opciones
de otras fuentes y actores, debido a que muchos problemas que se presentan en la
sociedad no se encuentran aislados y existen grandes posibilidades de que en otras
regiones, países o incluso ramos se presenten situaciones similares. En este sentido, es
pertinente analizar si existen antecedentes que puedan influir en la decisión y si las
fuentes logran fortificarla desde un punto de vista cuantitativo.
Pese a todo ello, la cuestión más importante en relación a la obtención de
información reside en que no debe perderse de vista que ésta tiene sentido solamente en
cuanto ayude a tomar mejores decisiones. La relevancia de este aspecto radica en que al
a1legarse de demasiada información suele derivarse en la pérdida del rumbo en la
investigación. Por tal motivo, este proceso de búsqueda es recomendable realizarlo de
lo general a lo particular para lograr una mejor comprensión de la situación y de esa
manera evitar confusiones al momento de elaborar el análisis.
Construcción de alternativas.- Por alternativas se entienden las distintas opciones que
pueden elegirse en la toma de una decisión. Por esta razón, es importante en primera
instancia contar con el mayor número de posibilidades para desechar las que no se
consideren indispensables y enriquecer, con la opinión de otros actores, aquellas que
tengan viabilidad de ser tomadas en cuenta para su implementación. En este análisis es
pertinente, aunque no prioritario, ponderar las consecuencias de las alternativas para
elegir aquella que represente mayores beneficios con menores costos.
Una vez desechadas las alternativas que no se consideren viables, se cuenta con
un número reducido de opciones que pueden llegar a implementarse. En este sentido,
una alternativa entre más simplificada se encuentre mayor será su grado de
comprensión y para lograr esto, es preciso diferenciar en la medida de lo posible entre
alternativas básicas y secundaiias. Las primeras hacen pensar que existen razones por
las cuales se debe intervenir para que la gente o instituciones cambien su conducta. Las
secundarias buscan los medios o recursos necesarios para intervenir.
Este ejercicio resulta dable porque permite diferenciar claramente entre las
opciones con las que se cuentan y los medios que se requieren para su implementación.
Asimismo, cuando se cuentan con diversas alternativas, es factible comparar las
instituciones o recursos que pueden ser utilizados en forma paralela o complementaria
en la implementación de las otras.
Así por ejemplo, si se pretende contar con una forn1a de gobierno en el que
existan mayores entendimientos entre el Ejecutivo y Legislativo para diseñar,
implementar y evaluar políticas públicas de mayor calado y tener un desarrollo integral
del país, entre las alternativas que pueden explorarse se encuentran:
Segunda vuelta
1 Iniciativas preferente
Sanciones y remoción al Ejecutivo y Legislativo en caso de incumplimiento
Intervención en la elaboración del PND
Transparencia y servicio civil 1 de carrera
Jefe de Gabinete
Requisitos para cargos de representación
Integración del Senado
Voto de censura
1 Reelección
Transparencia y rendición de cuentas
1 •
Instituto Federal Electoral
Cuadro 2
Tribunal Electoral
Poder Ejecutivo
Poder Legislativo
Secretaria de la Función Pública
Auditoría Superior de la Federación
Poder legislativo
Sociedad Civil
Poder Legislativo
Poder Ejecutivo
Poder Legislativo
Poder Legislativo
Congresos Locales
Legislaturas locales
Poder legislativo
Poder Legislativo
Presidentes municipales
Partidos Políticos
Legitimidad en caso de elecciones cerradas
Obligatoriedad de aprobar agendas estratégicas
Mayor responsabilidad en el diseño de políticas públicas
Legitimidad para implementar programas
Profesionalización de órganos técnicos en la elaboración de leyes
Capacidad para administrar políticas públicas
Coordinación entre Ejecutivo y Legislativo
Mayor preparación para ejercer cargos públicos
Sentido federalista y no partidista
Mejor distribución de facultades legislativas
Responsabilidad del gobierno ante el Congreso
Profesionalización en el servicio público
Continuidad de políticas públicas
Credibilidad por parte de la ciudadania
Democracia electoral
La primera columna define la alternativa a considerar, el segundo los actores
responsables de ejecución y la tercera los resultados que pueden derivar su aplicación.
Si consideramos la primer alternativa, en caso de optar por una segunda vuelta electoral
los responsables de implementarla serían los órganos electorales con los que contamos
y el resultado sería obtener un mayor grado de legitimidad del gobernante, ya que como
33
se vio en el 2006 y como bien lo señala Bobbio la legalidad debe ir acompañada de la
aceptación de la ciudadanía.
El hecho de disponer con diversas alternativas no significa que solamente se
deba elegir una, ya que algunas veces una elección es complementaria de la otra, o bien
a través de una argumentación perfectamente solventada se puede lograr la aplicación
de dos o más opciones.
Selección de criterios.- Si bien todas estas herramientas son útiles en la hechura de las
políticas, el establecimiento de criterios también es un aspecto fundamental al ser
normas evaluativas que permiten juzgar la viabilidad o incompetencia de un programa.
Bajo este contexto, es conveniente mencionar que es posible establecer tantos criterios
como se crea conveniente y conforme las necesidades de la sociedad lo requieran.
En cualquier política el principal criterio a considerar es la efectividad, es decir,
cubrir adecuadamente la demanda planteada. No obstante, éste puede complementarse
y a la vez desagregarse en dos más: eficiencia y eficacia. La eficiencia trata de lograr el
objetivo con menores costos, maximizando las utilidades individuales y beneficios,
"refiere un alcance de resultados medidos en relación a los recursos disponibles"
(Medina & Mejía, 1993, p. 172); y la eficacia corresponde al registro sobre el alcance
de los objetivos o metas establecidas respecto a la actividad en el menor tiempo.
La igualdad, equidad y justicia también juegan un papel significativo en el
establecimiento de criterios. Sin embargo, en ocasiones estos criterios suelen ser muy
subjetivos debido a que el valor que se asigna a cada uno de ellos depende de los
individuos, es decir, el peso que se les otorga se encuentra en función de la
ponderación y argumentación que conciba el analista, el tomador de decisiones y el
cliente a quien va dirigida la política.
Por otro lado, criterios de legalidad, viabilidad y solidez resultan elementales
porque de no tomarse en consideración la política pública se encuentra condenada al
fracaso. Es importante que el curso de acción a implementar cause interés entre la
población y tenga factibilidad política, es decir, que sea políticamente pensable, que no
esté constitucionalmente prohibido y que no sea imposible de implementar
administrativa o económicamente. En un estado de Derecho el gobierno no opera en el
vacío, ya que no siempre lo deseable es factible y, por ende, existen limitaciones que
no deben considerarse como fatalidades insuperables.
El actuar dentro del marco jurídico vigente es un requerimiento indispensable
en la elaboración de alternativas, dado que es posible contar con grandes opciones,
pero no son factibles si no pasan por el filtro de la legalidad. Asimismo, al momento de
elegir una alternativa es preciso visualizar la viabilidad política con la que cuenta para
su implementación. Si una política es poco- aceptada o altamente rechazada por los
actores a quienes va dirigida, no tiene posibilidades reales de ejecutarse.
Es preciso identificar las restricciones que son reales o potenciales y separarlas
de los obstáculos ficticios. Sólo en base en ello será posible evaluar su importancia que
permita establecer estrategias de ejecución y, además se estará en posibilidad de
estimar costos y beneficios de manera tal que se puedan relajar algunas restricciones no
fijas. Asimismo, si el problema no es soluble es preciso conocer las razones que
impiden su ejecución, los métodos de solución que se admiten y si son sólo respecto a
ciertas restricciones o condiciones o sobre el programa en general.
Las restricciones son condiciones esenciales que penniten expandir el campo de
lo políticamente viable, ya que permiten descubrir nuevas posibilidades, mantener un
comportamiento racional y hacen posible el pronóstico y aprendizaje. Con ello se
busca además que al fracasar una política en razón de alguno de estos criterios, no se
vuelva a presentar esta situación, en vii1ud de que a través de la retroalimentación se
pueden evitar este tipo de impedimentos en el tiempo
Volviendo al análisis de las alternativas que se expusieron en el cuadro anterior,
podía deducirse que cuentan con criterios de efectividad que conlleva a su vez
eficiencia y eficacia, ya que por ejemplo con la iniciativa preferente podrían
seleccionarse iniciativas que necesariamente deberían ser dictaminadas, evitando con
ello que se sean enviadas a la congeladora legislativa. Asimismo, cuenta con equidad
en la toma de decisiones ya que hay coITesponsabilidad en el diseño y evaluación de
las políticas públicas. Sin duda lo cuestionable sería realmente su factibilidad política
para que su implementación sea viable, en virtud de que algunos actores políticos -por
ejemplo los gobernadores- podrían ver disminuido su poder político al permitir que los
senadores intei-vengan en la aprobación del presupuesto y lo relativo a la transparencia
y rendición de cuentas no ser necesariamente de su agrado. En este sentido la cuestión
es plantear realmente un criterio de solidez que permita lograr el éxito de
instrumentación, misma que pudiera generarse a través de una estrategia de
comunicación hacia la ciudadanía y los círculos intelectuales a fin de obtener la
legitimidad indispensable para su aprobación.
2.2. Implementación
Probablemente uno de los temas más estudiados y analizados dentro del campo de las
políticas públicas es el de la instrumentación. A partir del estudio de casos concretos,
diversos autores llegaron a establecer conclusiones diversas derivadas de la heterogeneidad
de estos asuntos, otros emprendieron una labor más enfocada a delinear marcos teóricos de
referencia y algunos más -Richard Elmore y Paul Sabatier- acuñaron modelos de
implementación denominados mapeo retrospectivo y mapeo prospectivo, y de arriba hacia
abajo y de abajo hacia an-iba, respectivamente (Buendía, 1999). Estas concepciones fueron
diseñadas para diferenciar los fines de la instrumentación en función de la naturaleza de los
temas y motivos de los actores políticos y receptores de políticas.
En el mapeo retrospectivo y en la línea de arriba hacia abajo existe un interés especial
en mantener el marco jurídico, de división de poderes y jerarquías políticas para obtener los
objetivos planteados en la formulación de las políticas. Su implementación se basa en
reglas establecidas con el propósito de que las tareas se encuentren lo más dete1minada y
especificadamente posible, es decir, todo gira alrededor de la columna vertebral estructural
porque de esa manera se podrá tener un control de las variables.
En cambio, en el mapeo prospectivo y de abajo hacia arriba se acepta cierta relajación
en la formalidad tanto de las jerarquías como en las decisiones y acciones de los actores a
través de la discrecionalidad. Igualmente, se intentan mantener ciertas variables, pero más
que conservar el control del proceso, deben saberse operar confonne la situación lo
reqmera.
Mientras una corriente asume que la interacción social representa la columna
vertebral del análisis, la otra persigue la obtención perfecta de los objetivos. No obstante,
en la práctica estos dos enfoques no se presentan de manera aislada.
Se puede afirmar que la etapa de implementación es considerada como la más
brillante dentro de las políticas, en virtud de que a los ciudadanos no les atañe tanto el
proceso de planeación y elaboración de alternativas, sino el servicio en sí mismo.
La concepción de mapeo prospectivo o de abajo hacia arriba se registra con mayor
frecuencia en las políticas públicas, al estar más abierto el proceso de participación de la
sociedad en la toma de decisiones. Este aspecto mantiene estrecha relación con la
definición de gobernabilidad, ya que cómo se mencionó, es un estado de equilibrio
dinámico entre demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental de carácter
democrático.
En la medida de lo posible es oportuno supervisar y estimular el trabajo de la
instrumentación para que éste se vuelva más productivo. Sin embargo, cuando grupos de
tomadores de decisiones antagónicos conviven en el mismo entorno o la ejecución de un
programa depende de otros poderes del Estado o de instancias estatales y locales, suelen
presentarse conflictos de intereses o de atribuciones.
Lewis Gunn menciona que para lograr una mejor instrumentación es preciso que si
existen varios eslabones en el proceso, el número de ellos sea mínimo (Preessman &
Wildavsky, 1998, p. 28). Al mismo tiempo, que exista preferentemente una sola unidad
instrumentadora que no necesite de otras para lograr su objetivo, o en caso contrario, que
las interrelaciones entre ambas sean mínimas tanto en número como en importancia.
Buy Peters considera que las políticas que representan un elemento fundamental de
participación ciudadana y variación local pueden ser adecuadas para un enfoque de abajo
hacia arriba; mientras aquellas en las que la igualdad es significativa, por ejemplo, las que
involucran derechos civiles, políticos o sociales, pueden ser mejores candidatas a usar el
enfoque de arriba hacia abajo (Peters, 1995, p. 272).
Un aspecto fundamental en el éxito la implementación de una política pública reside
en especificar de la manera más clara posible un calendario de ejecución y los responsables
17
de la misma, con el propósito de medir tiempos de instrumentación y determinar
responsables y sanciones en caso de incumplimiento.
Probablemente uno de los condicionantes para una implementación realmente
eficiente y eficaz en México resida en la intervención de un buen número de actores.
Anteriormente el Ejecutivo definía prioridades y asignaba recursos confonne a sus
prioridades, pero ahora además de la planeación que hace el Ejecutivo del gasto público, la
Cámara de Diputados adquiere un rol protagónico en la asignación de recursos y en
ocasiones se satisfacen programas impulsados por ellos mismos o por los gobernadores que
acuden a gestionar sus recursos directamente ante los legisladores. Por ello una de las
propuestas que se pretenden explorar reside en que existan medidas de apremio para los
legisladores en la evaluación de políticas públicas -al ser ellos corresponsables en su
asignación- y por otro lado la intervención del Senado de la República en la aprobación del
presupuesto de egresos al ser precisamente los representantes de los estados de la
República, aunado por supuesto a una reforma al método de nombramiento de los propios
senadores para que conlleven justamente la representación de las entidades.
2.3. Evaluación
La evaluación ha sido crucial en la formulación de alternativas para la
implementación de programas, debido a que permite apreciar los cambios que deben
efectuarse para corregir desviaciones, mejorar las líneas de acción o suprimir programas y
acciones cuando se consideren innecesarios.
Uno de los principales problemas a los qm: se enfrentan diversos Estados, incluyendo
México, es la falta de evaluación, ya que poco o nada se realiza al respecto y el
cumplimiento de las demandas sociales no es cubierto adecuadamente. Es por ello que en
este apartado se analizarán los conocimientos y técnicas de evaluación, así como los
diferentes elementos teórico-metodológicos para la evaluación de las políticas públicas,
todo esto a través de la revisión y comprensión del marco conceptual, tipologías, métodos,
racionalidades, responsables y diversos criterios de evaluación correspondientes.
Para tal efecto, dicho apartado se dividirá en tres subtemas en donde se abordará la
evaluación y el control; la evaluación ex ante y ex post de las políticas públicas; y los
indicadores.
Es importante mencionar que la evaluación tiene lugar en todo el ciclo de la política
pública. Esto es, el planteamiento del problema deriva de indicadores que permiten
identificar una disfunción. Asimismo, mediante el control de gestión se puede medir el
avance o retroceso en el cumplimiento de las metas, la adecuada distribución de los
recursos asignados, la cobertura del programa, entre otros aspectos. Una vez implementado
el programa es posible examinar si el cambio se produjo en la dirección deseada y en el
grado de responsabilidad de la política para logro de ese cambio.
Para llevar a cabo la evaluación se utilizan criterios múltiples que pem1iten comparar
diversos programas para tomar una decisión:
e Eficiencia.- Es el cumplimiento de los objetivos y metas programadas con un mínimo
de recursos.
• E_{tcacia. Lo importante es el logro de los objetivos y hacer concretas las metas en el
tiempo programado.
• Efectividad.- Una política será efectiva en la medida en que su impacto produzca un
resultado positivo.
• Calidad.- Provee bienes y servicios que satisfacen completamente a los clientes internos
y externos conociendo sus expectativas implícitas y explícitas.
• Rentabilidad.- Consiste en comparar los recursos generados con la inversión.
• Productividad.- Es la relación que mide la cantidad de artículos o servicios producidos
en relación con el volumen de insumos empleados.
• Equidad.- Se puede obtener eliminando las diferencias en los aspectos económicos y
sociales en los diversos sectores de la sociedad.
La evaluación y el control
A lo largo del estudio de las políticas el control se ha concebido en dos visiones:
corno reglas de tipo burocrático en donde la existencia de niveles jerárquicos permiten un
estricto apego a las órdenes dictadas por los mandos superiores a fin de que la
gobemabilidad se encuentre garantizada; y corno control organizacional basado en técnicas,
niveles y conocimiento profesionales.
Algunos teóricos llegaron a la conclusión de que el control jerárquico no funciona
frente a las condiciones de complejidad y desarrollo de las actuales organizaciones, debido
a que no se logran realmente los objetivos que permiten satisfacer las necesidades de la
población. Por tal motivo, manifiestan la necesidad de lograr otros mecanismos de
participación y aceptación de ciertos roles en las organizaciones que pasan por el manejo de
una identidad colectiva y participación en el diseño de objetivos.
Bajo este tenor, el control organizacional se encuentra más identificado con el
concepto de política pública y con los sistemas democráticos, en virtud de que tomando en
consideración que uno de los fines de la gobemabilidad es cubrir las demandas de la
comunidad a la cual sirve, el estilo de gestión y la rendición de cuentas hacia la sociedad
debe ser la premisa básica de su actuación, además de que las políticas que se elaboran
deben estar encaminadas a satisfacer esta necesidad.
El control de gestión se encuentra ligado fundamentalmente al logro de criterios
como eficacia y eficiencia. De esta forma, el control se convierte en un insumo del proceso
y no en Ún fin en sí mismo, esto es, se trata de un control que interviene para mejorar los
procesos antes de que estos lleguen a su realización total. Los sistemas de control deben
conducir a la procreación e interpretación de la información relevante para la gestión
organizacional y corresponden a la generación de un sistema de evaluación.
En este orden de ideas, existe gran vinculación entre las actividades de control de
gestión y de evaluación. Mientras el primero se orienta más hacia el análisis de resultados a
corto plazo que permitan el logro de metas, la evaluación otorga más peso al resultado final
y a los impactos contextuales. No obstante, no se trata de cualquier tipo de evaluación, sino
solamente de aquella que se realiza una vez implementada la política y no la que se lleva a
cabo antes de la instrumentación, como se analizará más delante de este apartado.
Además de los controles formales que establecen en las leyes y reglamentos, la
presión que ejercen los grupos políticos, sociales, medios de comunicación y otros
coadyuvan a mantener vigilada la actividad administrativa.
Lo que se pretende afirmar con esto es que en los sistemas democráticos la
participación de la sociedad es un elemento fundamental que coadyuvará a legitimar el
ejercicio gubernamental, independientemente de los demás sistemas formales de evaluación
con los que se cuenten.
La evaluación ex ante y ex post
Una vez que se mencionó la función del control de gestión en el ámbito de las
políticas públicas, así como su diferencia con la evaluación, se continuará por describir la
función de la evaluación ex ante y ex post, así como los distintos métodos e instnunentos
en los que se apoyan cada una de ellas. Bajo este panorama, es imp011ante diferenciar entre
la evaluación que se realiza antes de implementar el programa y aquella que se realiza una
vez instrumentada la política. Al primer tipo de evaluación se le conoce como evaluación
ex ante y al segundo ex post o evaluación de resultados (Cardozo & Moreno, 1983).
- Evaluación ex ante o prospectiva.- Este tipo de evaluación es la que acompaña a la etapa
de diseño del programa y utiliza metodologías de optimización. Se comparan los efectos
esperados de las distintas alternativas de solución y en su formulación se tiene un carácter
de anticipación a las posibles consecuencias. En síntesis, se realiza un análisis costo
beneficio.
Entre los métodos para tomar decisiones se encuentran los árboles de decisión,
análisis costo-eficiencia, análisis costo-beneficio y teoría de juegos. Estos a su vez son
apoyados por otras técnicas que sirven como herramientas que permiten enriquecer estos
modelos, entre los que destacan las ecuaciones en diferencias, teoría de colas, modelos de
simulación y las cadenas de Markov.
Todos estos métodos permiten adecuar los medios a los fines para incrementar la
racionalidad y eficiencia del programa.
- Evaluación ex post o retrospectiva.- La evaluación de resultados finales se realiza para
medir los efectos de la política una vez implementada. En ésta también se mide la
eficiencia, pero no opera en condiciones de incertidumbre como sucede en la evaluación ex
ante, en virtud de que el programa ya está instrumentado y no existen indicadores que
puedan alterar el rumbo de la política. Asimismo, los datos son más precisos dado que se
cuentan con resultados concretos.
Al igual que en la evaluación ex ante, la evaluación retrospectiva cuenta con diversos
métodos de apoyo, como son el análisis de excedente de productividad, los balances
sociales y los estudios cuasiexperimentales. Las encuestas, entrevistas y focus group son
otro tipo de métodos que pueden ser utilizados tanto en la evaluación ex ante como en la ex
post.
De lo anterior se desprende que para contar con mayor efectividad en la aplicación de
una política pública, es importante realizar procesos de evaluación desde el planteamiento
hasta la conclusión del programa, apoyándose en algunos métodos. Si este ejercicio se
realiza durante todo el proceso de implementación, tomando en consideración la percepción
de la ciudadanía y respetando los límites de actuación de cada organización, el resultado
será más eficaz y legítimo, toda vez que se cuenta con la aprobación de la sociedad, quien
es la beneficiaria real de la política, lo que coadyuva a mantener a un país, entidad
federativa o municipio como gobernables.
Indicadores y evaluación del desempeño en las organizaciones públicas
Para concluir este apartado, se realizará una breve exposición sobre la utilidad de los
indicadores en el proceso de evaluación de las políticas públicas. Medina y Mejía realizan
un vasto análisis en relación con este tema, quienes consideran al indicador como el
esquema de seguimiento en donde se establecen diversos criterios para acotar los múltiples
hechos o efectos que las distintas acciones de una operación pueden generar. Estos autores
señalan que los indicadores determinan los niveles de actuación y desempeño, muestran
tendencias y desviaciones, y permiten medir el avance de los objetivos (Medina & Mejía,
1993).
47
En este contexto, es útil considerarlos como un cúmulo de acciones o herramientas
que permiten tomar mejores decisiones y no como un conjunto de resultados ya que
permiten dar seguimiento a los compromisos, monitorear el cumplimiento de objetivos
estratégicos, monitorear la eficiencia de los programas, evaluar la eficacia del gasto y
evaluar los resultados institucionales.
Existen indicadores que por sí mismos miden el logro de las metas u objetivos; sin
embargo, hay otros que deben ser construidos o bien requieren de varios tipos de ellos para
evaluar un fenómeno específico. Bajo este panorama, como se mencionó en el
establecimiento de criterios, es fundamental considerar varios tipos de indicadores y no
acotarse a uno sólo, toda vez que el logro de éste se encuentra determinado por el
cumplimiento de los demás.
Asimismo, es importante diferenciar entre indicadores de control de gestión e
indicadores de evaluación. A pesar de que ambos presentan semejanzas en cuanto a sus
fines, el control de gestión se orienta más hacia el análisis de desempeños y puede
intervenir en cualquier etapa del proceso de implementación. En tanto, el indicador de
evaluación tiene mayor injerencia en el resultado final.
En este sentido, resulta de consideración situar el lugar que ocupa el indicador en el
proceso de la política pública. De esta manera existen indicadores de objetivos, de medios y
de resultados. Los primeros consideran la generación de info1mación sobre los recursos
utilizados para la realización de la actividad, analizan las actividades de la unidad
implementadora y de los usuarios a quienes va dirigido el producto o servicio.
Conjuntamente, los indicadores de medios refieren la capacidad para generar una
respuesta a las demandas de la población, lo cual se puede lograr mediante la comparación
de dos o más períodos de tiempo determinado. Los de resultados se abocan esencialmente a
la efectividad con la que se implementó el programa y la calidad o grado de satisfacción de
los usuarios o clientes.
Los indicadores facilitan apreciar distintos aspectos de los resultados obtenidos, tales
como: impacto porque evalúa el alcance en el cumplimiento de objetivos; coberh1ra porque
evalúa el volumen de atención de la población objetivo; eficiencia porque evalúa el
aprovechamiento de recursos; calidad porque evalúa la pertinencia en que recibe el usuario
43
el producto o servicio la satisfacción del usuario respecto a su expectativa; y la alineación
de recursos porque evalúa la congruencia de los recursos asignados con los erogados.
3. M AR C O H I S T Ó R I C O
Una vez detallado el proceso de planeación, implementación y evaluación de políticas
públicas, se proseguirá por analizar dos cuestiones fundamentales para esta investigación:
el proceso de transición de un sistema autoritario a uno democrático en México y la
evolución de la planeación en nuestro país.
Lo anterior con el propósito de definir un marco referencial que permita entender el
proceso de discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley de
Ingresos, instrumentos en los que convergen el poder Ejecutivo, Legislativo y en ocasiones
el Judicial, y los cuales representan el mecanismo de planeación e implementación de las
políticas públicas en nuestro país.
3.1. La Transición en México
Como resultado de la Revolución Mexicana., en vez de la elección ciudadana derivada
de la participación democrática, plural y competitiva, el fundamento de la legitimidad
gubernamental se basó en la capacidad de la acción de gobierno para satisfacer
puntualmente las demandas sociales. Este estilo de gobierno encontró sus razones en la
ideología nacional, la justicia social y el desarrollo del país, cuyos resultados fueron un
gobierno autoritario y deficitario que tuvo sus límites en 1968 cuando el entonces
presidente Gustavo Díaz Ordaz ordenó reprimir con toda la fuerza del Estado al
movimiento estudiantil de 1968.
Durante el periodo de Luis Echeverría persistía un aparato de gobierno muy disperso,
misceláneo, asentado prácticamente en todos los sectores de la economía, sin un
ordenamiento de prioridades y sin vínculos funcionales estables entre las muchas y variadas
agencias gubernamentales.
4.d.
La cuestión de fondo era un autoritarismo sm controles: un poder central sm el
contrapeso de los gobiernos locales, dominado mu.chas veces por caciques, un Poder
Ejecutivo que controlaba el Legislativo y del Judicial, un partido dominante sin la presión
de la competencia abierta. Las organizaciones obreras y campesinas, así como también las
cámaras empresariales, entroncaban en un partido hegemónico que, a su vez, era el
interlocutor preferencial del gobierno. (Aguilar, 1992, pp. 131-14 7).
Apoyado y legitimado por la maquinaria electoral del PRI, el Presidente regía de
manera directa -además de su propio ámbito burocrático-ejecutivo y el de la ciudad de
México- la vida de los grandes poderes subordinados. Éstos eran de tres tipos: fom1ales,
corporados y reales. Los poderes formales eran el legislativo, el judicial, los gobiernos
estatales y municipales. Los poderes corporados estaban en su mayoría dentro del PRI, en
sus sectores obrero, campesino y popular. Los poderes reales tenían armas y gente armada:
los caciques y el ejército (Krauze, 2009, p. 120)
Estos poderes subordinados, acostumbrados a arrancar prestaciones y servicios del
gobierno a cambio de contener el conflicto, comenzaron a perder fuerza apenas el gobierno
no disponía de recursos para repartir y obligaba a buscar otras alternativas más racionales
de planteamientos y solución de los problemas sociales. Resultado de ello, aparecieron
fracturas en la élite política, se separaron gmpos de aliados, se escindieron las
organizaciones, aumentó la votación de los partidos de oposición al gobierno, y muy
promisoriamente, se extendió la pluralidad y autonomía política.
En los primeros años del gobierno del Presidente José López Portillo ( 1976-1977) se
presentó un primer proceso de autocorrección gubernamental: la reforma política y
administrativa, esta última con pocos resultados. La reforma política de 1977 promovida
por Jesús Reyes Heroles abrió paso a un nuevo sistema de partidos con el objetivo de
incluir a la entonces principal fuerza de la izquierda opositora, el Partido Comunista
Mexicano, privado de sus derechos legales desde 1948. Los antecedentes de aquel cambio
se remontan a las movilizaciones de protesta de mediados y fines de los años sesenta, entre
las cuales el movimiento estudiantil de 1968 fue un punto de llegada. Las guerrillas rural y
urbana habían irrnmpido en el escenario; un sistema monolítico empujó a centenares de
activistas de izquierda a buscar con las armas el cambio que parecía negado a través de los
45
cauces legales. En las elecciones de 1976 el pluripartidismo se colapsó por la decisión del
PAN de no lanzar candidato presidencial. La sovietización del sistema electoral mexicano
alcanzó en aquel año su punto máximo: partido único, candidato presidencial único
(Alcocer, 2007).
En 1985 se dio paso a lo que De La Madrid llamó el adelgazamiento del Estado, que
en otros países se llamaba redimensionamiento, término usado para designar la necesidad
de recortar la desmesurada intervención estatal por su patología e improductividad. La
reforma electoral de 1986 se enfocó a la integración de las Cámaras del Congreso,
ampliando el espacio legislativo para las minorías al duplicar el número de curules de
representación proporcional en la Cámara de Diputados, e instaurando la primera Asamblea
de Representantes del Distrito Federal y el primer Tribunal Electoral.
En 1990 se creó el Instituto Federal Electoral y se dio el segundo paso en la creación
de un Tribunal Electoral con facultades todavía limitadas pero mayores a las de su
antecesor. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe)
sepultó al anterior de 1986 y dejó atrás la ley electoral de Reyes Heroles.
En septiembre de 1993 otra reforma abrió el espacio para la presencia opositora en el
Senado al incluir la figura de primera minoría, se eliminó la cláusula de gobernabilidad y la
facultad de juez y parte que tenían las Cámaras de Diputados y Senadores para convertirse
en colegios electorales y calificar su propia elección.
El l de enero de 1994, el mismo día en que entraba en vigor el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte, la aparición y acciones armadas del EZLN en Chiapas
generaron un reacomodo en las perspectivas del proceso electoral que ya se había iniciado.
Asegurar la realización de los comicios programados para ese mismo año en condiciones de
civilidad y sin rupturas en el flanco izquierdo del espectro partidista pasó a ser un objetivo
de Estado. La ciudadanización del IFE y la adopción de múltiples candados de seguridad
para hacer frente a la desconfianza fueron parte de la respuesta a la emergencia. Tanto el
presidente Carlos Salinas como el candidato presidencial del PRl, Luis Donaldo Colosio,
respaldaron las propuestas del secretario de Gobernación y presidente del Consejo General
del IFE, Jorge Carpizo. El 21 de marzo de 1994 el mismo Carpizo dio a conocer los
principales acuerdos pactados entre el gobierno y los partidos políticos. Dos días más tarde
el candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio fue asesinado en Tijuana. Pese a la
tragedia la reforma no se detuvo, por el contrario, profundizó sus medidas y alcanzó sus
objetivos.
Con la reforma de 1996 la autonomía del IFE se consolidó con la salida del secretario
de Gobernación de la presidencia del Consejo General; las medidas en favor de la confianza
adoptadas por acuerdo político en 1994 fueron llevadas al texto del Cofipe; un nuevo
modelo de financiamiento público puso fin a los privilegios que por décadas había
disfrutado el partido oficial y emparejó las condiciones de la competencia. El Tribunal
Electoral fue transfonnado en órgano especializado del Poder Judicial federal y se le dotó
de plena jurisdicción en elecciones tanto federales como locales. El Senado experimentó
una radical transformación en su integración y en el Distrito Federal se abrió paso al
ejercicio pleno de los derechos políticos de los ciudadanos. En 2003 se introdujeron al
Cofipe normas obligatorias en materia de equidad de género y en 2005 se reglamentó el
derecho al voto de los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero (Akocer, 2007).
Lo que empezó como un forzado saneamiento de las finanzas públicas terminó como
pluralismo político, transición democrática, autonomía de la sociedad civil. El paso del
Estado-Nación al Estado de Derecho: transición de la Dominación territorial a la
dominación legal.
Sin duda entre los hechos más sobresalientes de los últimos afios del siglo pasado y
que han marcado un punto de inflexión para el escenario político actual se encuentran el
cuestionamiento de la elección presidencial de 1988, en la cual queda la percepción de un
fraude electoral operado desde la Secretaría de Gobernación en su otrora papel de
organizadora de las elecciones; el reconocimiento del triunfo de la primera gubernatura
para un partido de oposición en el estado de Baja California en 1989; la refonna electoral
en l 996 que le dio autonomía IFE; una apertura en el Poder Legislativo en 1997 que
eliminó las mayorías absolutas de un partido político y consecuentemente obligó al
Ejecutivo Federal a generar nuevos mecanismos para el logro de consenso y formación de
mayorías parlamentarias; y una anhelada alternancia en la Presidencia de la República en el
afio 2000.
47
.......,._ eampus oudad de Méd<D 1'ecnol6Ql<D de ...... ,._. ~,,
Biblioteca ....... ---....,
No obstante, durante el gobierno de esta alternancia la inequidad de los medios de
comunicación continuó y en campañas electorales se hizo más evidente. Los partidos
políticos gastaron centenares de millones de pesos en la contratación de 251 horas de
propaganda política en la televisión y la radio de todo el país. Los medios, a su vez, se
ocuparon de esas campañas y de sus candidatos presidenciales en más de 6 mil 200 horas
en sus noticieros y programas de discusión. Los ciudadanos se enteraron qué decían de sí
mismos pero, sobre todo, de las acusaciones que propinaban a sus adversarios los
candidatos principales (Trejo, 2006).
En ese periodo de gobierno se utilizó la comunicación social para lograr tres
objetivos: emplear los canales de infonnación masivos corno una forma de acrecentar la
popularidad y aceptación del Presidente de la República; utilizar a los medios para la
autopromoción y el culto a la personalidad de los servidores públicos con fines de
proselitismo electoral; y aprovechar a los medios de difusión colectivos para descalificar a
otras instituciones del Estado, como el Congreso y algunos partidos políticos.
Se desdeñaron los problemas que se fueron acumulando a partir de 1977. Se pasó por
alto que desde entonces los partidos empezaron a destinar porciones cada vez mayores del
generoso financiamiento público a la compra de tiempo en televisión y radio, tendencia que
se agudizaría sin freno a partir del 2000. También se dejó de lado que el fenómeno anterior
conducía, irremediablemente, a la búsqueda de recursos privados, muchas veces de origen
ilegal, destinados a comprar más tiempo en esos medios. Se permitió entregar a los partidos
en las campañas intermedias financiamiento público en igual monto que en elecciones
presidenciales.
También se hizo a un lado el hecho de que recursos cada vez más cuantiosos,
entregados por el !FE a los partidos como financiamiento para sus actividades ordinarias y
parte del que no se podía gastar en elecciones intem1edias, tuvieran como destino final las
campañas para gobernadores y presidentes municipales, que entraron también al circulo de
la televisión y la radio. El tan generoso como derrochador modelo de financiamiento
público, alimentado además por recursos de origen privado, no se acompañó de un riguroso
sistema de fiscalización y vigilancia por parte del IFE.
48
Así, en el 2006 se llegó a la elección presidencial con profundos problemas: un marco
jurídico insuficiente; una estructura electoral institucional debilitada porque la renovación
del consejo electoral en 2003 no fue por consenso sino por repartición de cuotas; adicción
abierta de partidos y candidatos presidenciales al spot de televisión o radio como
instrumento privilegiado de la propaganda electoral; un Ejecutivo federal protagónico; tm
clima de agudo enfrentamiento; injerencia de actores cuya intervención está proscrita por la
ley; el papel asumido por los concesionarios de la televisión, y una aguda intervención de
cámaras empresariales para denostar a candidatos.
Como resultado de ello se generó una crisis que puso en jaque al sistema político,
toda vez derivado del estrecho margen que existió entre el ganador de las elecciones
presidenciales en el 2006 -35.89% del candidato del PAN contra 35.31 % del PRD- y a las
debilidades institucionales a las que se hizo referencia, la toma de posesión del presidente
Felipe Calderón estuvo a punto de ser boicoteada.
Ante este escenario, uno de los grandes retos del presidente electo fue precisamente
buscar la legitimidad para poder articular sus propuestas de campaña en acciones de
gobierno. Un primer paso fue buscar alianzas políticas -en este caso con el PRI y un sector
moderado de la oposición- que permitieran obtener el reconocimiento al gobierno y
posteriormente lograr pactos para impulsar la agenda de gobierno.
En el 2007 se planteó la necesidad de aprobar una reforma electoral con el objetivo de
evitar que este tipo de situaciones se presentaran nuevamente, pero a la postre ha sido
duramente criticada por responder a un ánimo revanchista de la oposición. Así los
principales ejes en los que se basó dicha reforma fueron:
Disminuir el gasto de las campañas electorales.
Fortalecer las atribuciones y facultades de las autoridades electorales federales.
Diseüar una nueva forma de acceso de los partidos políticos a los medios masivos
de comunicación y que éstos sean distribuidos a través de los tiempos oficiales.
Se instituyó que los funcionarios públicos no podrían utilizar los recursos que tenían
encomendados para apoyar a alguna de las campañas para que las campañas fueran
más equilibradas.
49
A manera de concluir este apartado, si bien se puede afinnar que las bases para
pensar en el establecimiento de un régimen democrático han sido planteadas en nuestro país
-conjunto de reglas y procedimientos para tomar las decisiones; libertad de opinión, de
expresión, de libre asociación, de reunión; elecciones libres, imparciales y frecuentes;
mecanismos de control; transparencia en la rendición de cuentas; ciudadanía inclusiva;
derecho a la información- es preciso señalar que algunos de estos fundamentos no se han
cumplido a cabalidad.
En México las elecciones presidenciales han sido deformadas por uno o vanos
mecanismos: la restricción forzada de opciones, la inexistencia de alternativas, el
establecimiento de un sistema no competitivo y el fraude (Casar, 1996).
En el ámbito electoral persisten resistencias -principalmente a nivel local- para que
los procesos locales se lleven a cabo de manera imparcial, independiente, con la certeza,
legalidad y objetividad que rigen los principios en esta materia. Algunos gobernadores se
han convertido en señores feudales y jefes de campaña, quienes con tal de conservar sus
cotos de poder y privilegios emplean la estructura gubernamental para cooptar el voto que
favorezca a los candidatos de oposición, condicionan apoyos de programas sociales,
utilizan recursos públicos para privilegiar a sus candidatos y en algunos casos mantienen el
control de los medios de comunicación y de las autoridades electorales locales.
La transparencia y rendición de cuentas también ha sido un aspecto que genera
resistencias por parte de las autoridades. Aunque existe una ley federal que regula todo un
procedimiento para que cualquier ciudadano obtenga información del gobierno, persisten
actitudes que bajo el argumento de ser información reservada y confidencial impiden el
acceso a esta infonnación. Estas resistencias se vuelven más visibles a nivel local, en donde
existe mucha opacidad y aversión para implementar leyes de esta naturaleza.
En materia de opinión pública, algunos medios de comunicación representan un
verdadero obstáculo para consolidar la democracia, ya que su libertad e imparcialidad
quedan en entredicho, lo que pone en duda la veracidad en la inf01mación que emiten y
vulnera principios de libertad de opinión y expresión.
Mencionado de manera breve el proceso de transición en México, se proseguirá por
mencionar las etapas por las que ha transitado la planeación, para inmediatamente después
sn
explicar el proceso de negociación del paquete presupuesta} que se genera entre el
Ejecutivo y el Legislativo.
3.2. Evolución de la planeación
El antecedente de la planeación en nuestro país data de 1930 cuando se expidió la Ley
sobre Planeación General de la República, que daba origen a una Comisión de Programa,
órgano dependiente de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, cuyo propósito
era la elaboración de estudios, planes y programas para coordinar el desaiTOllo material del
país.
El plan sexenal de Lázaro Cárdenas de 1934 a 1940 estableció por primera vez los
objetivos y la acción de gobierno, incorporó el concepto de desarrollo económico, poniendo
énfasis en superar las difíciles condiciones del sector externo y partió de un amplio
diagnóstico del sector agrario y educativo.
En 1935 se creó la Ley Orgánica del Presupuesto con ia intención de regular y
reglamentar la forma, composición y seguimiento de los temas relacionados con el
presupuesto. En estos años se utilizó el Sistema de Presupuesto Tradicional o presupuesto
por objeto de gasto que autorizaba gastos de acuerdo con la línea de responsabilidad y
jerarquía administrativa, distribuyendo en primer lugar el gasto a los tres poderes del
Estado, después a las secretarías y por último al resto de las unidades administrativas.
En 1959 se creó la Secretaría de la Presidencia, la cual junto con la Secretaría de
Hacienda y la Secretaría de Patrimonio Nacional, se encargaron de planear, coordinar y
vigilar la inversión pública.
Este sistema tradicional de presupuestación tuvo fallas debido a que las asignaciones
que se realizaban para obra pública no estaban necesariamente sujetas a un proceso de
planeación, se limitaba a que no se gastara más de lo presupuestado y no tenía una idea
clara del destino de los recursos.
Fue así que en 1976 se creó la Secretaría de Programación y Presupuesto y se
estableció el Sistema de Presupuesto por Programas, el cual se enfoca hacia las cosas que el
:S1
gobierno realiza y no a los insumos que adquiere, de tal forma que las tareas, objetivos y
costos se elaboran en función de metas (Guerrero & López, 2000).
A principios de los ochenta se elevó a rango constitucional la creación de un Sistema
Nacional de Planeación Democrática (SNPD), con el que se pretendía integrar los diversos
componentes de la planeación que a lo largo de la historia se fueron creando.
En 1982 se presentó una reforma administrativa y gubernamental de mayor calado.
La idea de la planeación democrática pretendió recobrar el carácter público y pactado de la
acción del gobierno con el fin de que la sociedad pudiera saber la fonna en que se iba a
gobernar.
De esta forma, en 1983 se realizaron modificaciones constitucionales a los artículos
25, 26, 27 y 28 y se promulgó la Ley de Planeación que abrogó a la de 1930,
estableciéndose el marco jurídico para insertar la planeación pública en un sistema
dinámico cuya consecuencia fue la formulación en 1983 del primer Plan Nacional de
Desarrollo (PND).
Adicionalmente, se elaboraron diversos programas nacionales con una visión
sectorial de la administración pública, y con un horizonte, al igual que en PND, de mediano
plazo. Se realizaron los primeros intentos institucionales por establecer programas
operativos anuales, a paitir de los cuales se integró el Presupuesto de Egresos de la
Federación, cuya pretensión era ser congruente con el PND y los programas naciones -hoy
sectoriales-.
En 1995 corno parte del Programa de Modernización Administrativa (Prornap) se
consideró necesario mejorar la eficiencia de los mecanismos de evaluación del desempeño
y la fonnación de indicadores.
Actualmente, el referente legal sobre la planeación en México se ubica en la
Constitución Política los Estados Unidos Mexicanos básicamente en los artículos 25, 26,
27, 28, 123 y 131, y por su artículo 73, fracciones XXIX, incisos D, E y F, de los que
de1ivan facultades legislativas del Congreso de la Unión en esta materia y en uso de las
cuales expide leyes para regular la actividad económica, como la Ley de Planeación, la Ley
de Inversión Extranjera, la Ley de Propiedad Industrial, la Ley de la Competencia
Económica, la Ley Federal del Trabajo y la Ley Federal sobre Metrología y Normalización
Por otra parte, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría (LFPRH)
publicada en 2006 sustituyó a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
Dicho ordenamiento tiene por objeto reglamentar el Presupuesto de Egresos de la
Federación, la cuenta de la hacienda pública federal, las retribuciones a los servidores
públicos, así como cuidar que no se realicen gastos no presupuestados y que el uso de los
recursos federales sea eficiente, eficaz y con honradez. (Vazquez, 20 l O)
3.3. El proceso de discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación
(PEF) y la Ley de Ingresos y la formación de mayorías parlamentarias.
Para determinar el financiamiento de las políticas públicas el Ejecutivo propone a la
Cámara de Diputados de manera anual la Ley de Ingresos de la Federación y el Proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación. Estas cámara baja examina, discute, modifica y
aprueba estos instrumentos para definir el gasto federal.
La elaboración del proyecto de Presupuesto de Egresos, como uno de los
instrumentos fundamentales del SNPD, recae entre las responsabilidades de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP) y se realiza con base en ajustes, negociaciones y
actividades de convalidación, con las cuales las dependencias y entidades elaboran sus
programas y proyectos, analizan su viabilidad y establecen prioridades con base en los
lineamientos, n01mas y políticas que reciben para ello por parte de la SHCP. Ésta, a su vez,
acopia la información, la analiza y finalmente elabora e integra la propuesta que se enviará
a la Cámara de Diputados, que en su caso dete1minará su aprobación.
A este respecto, Shugart y Carey discuten cmco casos teóricos de poderes
presupuestales en manos del ejecutivo: (Casar, 1996):
1. El Ejecutivo prepara el presupuesto y no se admite modificación.
2. El Congreso puede reducir pero no aumentar el número de mbros presupuestales.
3. El presidente impone un techo presupuesta) sobre el gasto total dentro del cual el
Congreso puede llevar acabo modificaciones.
4. El congreso puede aumentar el presupuesto de gasto siempre y cuando aumenten los
mgresos.
5. El congreso tiene autoridad para preparar o modificar el presupuesto.
S3
Estos autores otorgan el valor de ocho a los presidentes que tienen a su disposición
todos los instmmentos y de acuerdo a esta valoración el Ejecutivo más poderoso de
América Latina es Argentina, seguido pro chile, Colombia, Perú y Brasil; y en el extremo
opuesto se encuentran Nicaragua y Paraguay. México se encuentra en la categoría de
presidencias potencialmente marginales porque el instrumento más poderoso con el que
cuenta es el veto.
Resulta importante menc10nar que en México la aprobación del Presupuesto de
Egresos de la Federación es un acto administrativo y no tiene el carácter fonnal de ley al
sólo ser aprobado por una de las Cámaras del Congreso de la Unión. Esta facultad deviene
de la constitución de 1857, ya que mientras en la Constitución de 1824 ambas cámaras
aprobaban el presupuesto, en 1857 esta facultad fue exclusiva de la Cámara de Diputados
cuando México adoptó el sistema de asamblea única y al restablecerse el Senado en 1874 la
Cámara de Diputados ren1vo la atribución en materia presupuesta!.
En este contexto, vale la pena recordar lo sucedido en 2005 cuando se presentó una
disputa de poderes en este ámbito porque el Legislativo modificó el presupuesto
originalmente enviado por el Ejecutivo, alterando los programas y operación del gobierno
federal. Derivado de este acto el Presidente de la República formuló observaciones al
proyecto aprobado por la Cámara de Diputados que previsiblemente fueron rechazadas
porque al porque aprobarlas se hubiera reconocido la facultad del presidente para vetar el
presupuesto. Ante ello el Ejecutivo presentó ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación
una controversia constin1cional para que el máximo órgano jurisdiccional se pronunciara
sobre los alcances para enviar observaciones en este tema, y finalmente le dio la razón al
Ejecutivo en el sentido de que tiene facultades para vetar el presupuesto.
Con dicha resolución de la Corte se sentó un precedente único en nuestro país al
validar la facultad del Ejecutivo Federal para presentar observaciones al Presupuesto de
Egresos, aún cuando emana de un acto administrativo de una sola de la Cámaras que
integran el Congreso de la Unión.
Un aspecto que vale la pena resaltar en esta investigación responde a la productividad
legislativa en gobiernos divididos. Mientras en los gobiernos unificados el Presidente de la
República generaba gran parte de la producción legislativa y su porcentaje de aprobación
era de prácticamente el 100% en ambas cámaras, a partir de 1997 cuando el Ejecutivo
federal enfrentó una cámara minoritaria su productividad legislativa ha ido disminuyendo
paulatinamente hasta nuestro días, sin que esto necesariamente sea un referente negativo ya
que a pesar de que en los últimos años se han conformado congresos en los que el partido
en el gobierno no cuenta con la mayoría para la aprobación de leyes, la productividad con
todo ello sigue siendo aceptable (Véase anexo 1 ).
Este aspecto tiene un referente claro en la conformación de coaliciones mínimas
ganadoras para la aprobación de proyectos legislativos, en donde el liderazgo presidencial y
la disciplina partidista -que conlleva un mecanismo de premios y castigos para lograr un
solo bloque como grupo parlamentario- juegan un papel fundamental para el impulso de los
proyectos del Presidente y del partido en el poder. En este ambiente, resulta indispensable
tener un mapa claro del espectro ideológico en el que se encuentra los proyectos a discutir
con respecto a la posición en la que se encuentran los partidos ajenos al Presidente, para de
esa forma establecer claramente el punto de paiiida de negociación con las fuerzas
opositoras.
El veto presidencial también se vuelve un instrumento importante de control y en
cierta medida de coerción para impulsar los proyectos, toda vez que el contar con la
mayoría parlamentaria para superar el veto genera presión en las fuerzas opositoras y obliga
a las partes a buscar alternativas de solución.
Lo cierto es que los gobiernos divididos no generan las condiciones óptimas para
promover cambios radicales que en ocasiones son necesarios, debido a que la amplitud en
las preferencias ideológicas de los partidos representados en el Congreso impiden la
formación de mayorías estables para sacar a buen puerto los proyectos y las políticas
públicas que finalmente se aprueban suelen ser de corto plazo y no resuelven los problemas
de fondo, pero al menos generan pequeños cambios incrementales que de otra forma no
serían aprobados. Las políticas no se hacen de una vez y para siempre, sino que se hacen y
se rehacen interminablemente (Lindblorn, 2000, pp. 227-254).
Para concluir este apartado, es preciso mencionar que un aspecto relevante de los
gobiernos divididos es el aumento en la cantidad de iniciativas presentadas en los últimos
años en ambas cámaras. Una primera respuesta para explicar este fenómeno sería que ante
SS
la falta de capacidad del Presiente para controlar la agenda en el Congreso, los partidos de
oposición buscan influir en la confección de políticas públicas a través de la legislación.
Lo cie1io es que en los hechos el aumento de iniciativas hace prácticamente imposible
su aprobación y refleja la necesidad de crear mecanismos para dictaminar asuntos que
realmente respondan a criterios cualitativos y no cuantitativos. Este fenómeno igualmente
es fomentado erróneamente por algunos organismos encargados de medir la productividad
legislativa y por los propios legisladores que privilegian tomar como referente el número de
iniciativas presentadas contra aprobadas y no consideran que en ocasiones los proyectos
responden a promesas de campaña, a compromisos con los representados que no
necesariamente cuentan con criterios sólidos y que no tienen factibilidad política de ser
aprobados.
40 H A e i A u N A N u E V A R E L A e l ó N E N T R E p o D E R E s
Finalmente se presentarán una serie de propuestas que incluyen algunos elementos de
los sistemas parlamentarios pero que se prevé podrían ayudar generar un mayor
entendimiento entre los poderes del Estado, principalmente entre el Ejecutivo y el
Legislativo en tm esquema de pesos y contrapesos, para de esta forma tener un régimen en
el que la democracia que se ha forjado durante las últimas décadas sea gobernable
democráticamente y en el que la participación de la sociedad en su conjunto sea una
realidad.
Antes de comenzar a desarrollar este apartado, se considera oportuno retomar lo
expuesto por Sartori en el sentido de que en las democracia la oposición es un órgano de la
soberanía popular tan vital como el gobierno y cancelarla significa cancelar la soberanía del
pueblo. Los sistemas democráticos modernos se apoyan sobre las reglas mayoritarias ( el
mandato es de quien obtiene más votos y el mando es ejercido por quien detenta más
cuntles en el parlamento), sobre mecanismos electivos y sobre la transmisión representativa
del poder. Eso quiere decir que el pueblo que cuenta es, sobre todo, aquella porción que
entra en las específicas mayorías electorales victoriosas; y que cada vez más, una serie de
mecanismos de conversión separan el gobernar de los gobernados (Sartori, 1997).
La democracia es poder del pueblo sobre el pueblo, gobierno del pueblo sobre sí
mismo. Si este trayecto no es vigilado, si en el proceso de transmisión del poder los
controlados se substraen del poder de los controladores, el gobierno sobre el pueblo corre el
riesgo de no tener ninguna relación con el gobierno del pueblo.
Un primer problema que puede apreciarse en materia de planeación es justamente su
diseño institucional, debido a que se definen reglas a seis años y el ejercicio del gasto, su
seguimiento, auditorias y evaluación de programas se realiza en forma anual. Por mandato
legal, el Legislativo le otorga facultades al Ejecutivo para planear a mediano plazo; sin
embargo, en los hechos los instrumentos más importantes de la planeación -PEF y la Ley
de Ingresos- deben ser discutidos de manera anual. Dada la correlación de fuerzas
existentes, son sometidos a grandes presiones políticas que desbordan el criterio de política
pública de Estado y el análisis técnico y financiero, y en consecuencia ocasionan grandes
impactos en los objetivos originalmente planeados.
A este respecto, Gutiérrez, Lujambio y Valadés consideran que "el resultado del
diseño institucional-histórico en pleno gobierno dividido a partir de 1997, provocó un
proceso presupuestario menos orientado hacia el polo del debate especializado sobre la
calidad de la política pública fondeada por los presupuestos de Estado, y más orientado
hacia el otro polo de debate, no especializado, de estira y afloje para la reasignación de
fondos entre programas generales".
El PND no le genera responsabilidades directas al Congreso en su formulación, pero
indirectamente sí en su ejecución con la aprobación del PEF y la Ley de Ingresos, lo que en
muchas ocasiones genera cambios a los objetivos nacionales originalmente planteados en el
PND. En este sentido, los autores antes citados coinciden en que en México "no se
establece la vinculación entre el presupuesto anual y el Plan Nacional de Desarrollo"
(Gutiérrez, Lujambio, & Valadés, 2001, p. 29). Además, la coordinación entre Federación,
estados y municipios se da generalmente mediante una negociación político-presupuestaria
y no en un interés de desarrollo regional de largo plazo.
Todo esto en primer lugar plantea la necesidad de analizar la viabilidad de
implementar un esquema en el que los legisladores sean corresponsables en la elaboración
del PND para que sean obligados en los asuntos relacionados con la planeación,
,~· ;.., > 1
presupuestación y financiamiento de los programas a cargo del Estado. La Ley de
Planeación solamente contempla que el Ejecutivo tiene la obligación de enviar al Congreso
de la Unión el PND para su examen y opinión, así como informes de los resultados en la
ejecución del plan y los programas; sin embargo, no se plantea la obligación del Congreso
para rendir cuentas siendo que con la aprobación del Presupuesto de Egresos y Ley de
Ingresos se le brinda factibilidad económica a los programas planteados en el PND.
Al ser el Poder Legislativo el responsable de aprobar dichos instrumentos debiera
plantearse un esquema de corresponsabilidad en donde que el Congreso no solamente opine
sobre el PND, smo que lo apmebe y se creé un sistema integral de seguimiento y
evaluación de las políticas públicas que evalúe a ambos poderes y deslinde
responsabilidades.
Adicionalmente se propone que el Senado de la República participe en la aprobación
del Presupuesto de Egresos, al ser el órgano que expresa la voluntad de la entidades
federativas en la asignación de los recursos. Se trata en definitiva de generar un esquema de
rendición de cuentas, de un ejercicio institucional basado en pesos y contrapesos entre
poderes públicos legítimos y de que el país avance por la senda democrática. Esta propuesta
sin duda alguna generaría posiblemente malestar entre los gobernadores, quienes han
adquirido un peso político relevante ante el debilitamiento de la Presidencia de la
República; sin embargo, para darle viabilidad política se podría pensar volver al esquema
en el que los senadores sean nombrados por las legislaturas locales, corno estaba previsto
en la Constitución de 1824, con lo cual se fortalecería además el espíritu federalista del
Estado mexicano.
Esta propuesta de ninguna manera interfiere con la representación proporcional, ya
que se parte de la premisa de que si desaparecieran los plurinominales se tendría un
bipartidisrno en muchos estados y de lo que se trata precisamente es de fomentar la
pai1icipación de las minorías que quedan excluidas en los procesos de selección de
candidatos, de tal fon11a que los partidos políticos concedan estos espacios de
representación proporcional a las minorías y no a las cuotas partidistas o meritocráticas,
para lograr que la diversidad social se vea reflejada en una verdadera diversidad política.
Un segundo problema que se detectó en la investigación radica en la evaluación de
las políticas públicas. Si bien en la LFPRH se incorporan herramientas de medición de la
gestión pública, principalmente indicadores que midan la evolución de los programas, el
proceso de negociación político-legislativo no permite que se aborden temas claves de la
gestión pública, como la evaluación del impacto de programas, la transparencia y rendición
de cuentas en los tres órdenes de gobierno o nuevos mecanismos para formular de manera
más eficiente el presupuesto y facilitar su ejercicio plurianual.
Recientemente uno de los esfuerzos más claros en este sentido es la implantación del
Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), previsto en la LFPRH, como uno de los
principales componentes basado en resultados. Este sistema implica una nueva dinámica
que refuerza el vínculo entre el proceso presupuestario y las actividades de planeación, así
como las de ejecución y evaluación de las políticas públicas. Sus principales componentes
son un conjunto de evaluaciones de los programas, las instituciones y las políticas públicas,
así como un agregado de acciones estratégicas para mejorar el quehacer de la
administración pública, por medio de los cuales se pretende que ambos elementos se
orienten a beneficiar a la sociedad.
El gobierno del Presidente Vicente Fox desarrolló un sofisticado sistema para
rnonitorear metas presidenciales así como también metas (ministe1iales) sectoriales. La
Secretaría de la Función Pública fue técnicamente responsable de monitorear una gran
cantidad de indicadores e informar el avance periódicamente al Presidente y a su gabinete.
Asimismo, el Presidente tenía comisionados a cargo de cada una de las áreas de prioridades
presidenciales. Estos experimentos fueron desacreditados con el tiempo y finalmente
abandonados. Los secretarios sectoriales no veían que sus propios desafíos estuviesen bien
representados en las metas de desempeño seleccionadas y las prioridades presidenciales no
fueron lo suficientemente orientadoras respecto del aporte de cada sector hacia los objetivos
de la administración. Las agencias ejecutoras autónomas o semi-autónomas estaban
reguladas por inercia o por sus propias metas particulares. Las metas prioritarias no fueron
necesariamente reflejadas en el presupuesto.
Al final, el ejercicio no dio la impresión de haber aportado a la cohesión estratégica
de las acciones de gobierno. Más bien parece haber llevado a la fmstración con la gestión
59
por resultados, y a más fragmentación que integración. Como resultado, el gobierno del
Presidente Calderón intentó desarrollar un monitoreo de las metas presidenciales con perfil
más bajo, que esté vinculado con el monitoreo y la evaluación de programas
presupuestarios (Secretaría de Hacienda) y programas sociales (Secretaría de Desarrollo
Social). (Banco Mundial, 2010, p. 29)
Si bien es cierto que se han generado avances en materia de evaluación, tales como
los Programas Anuales de Evaluación a cargo de la SHCP, la Secretaría de la Función
Pública y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social; y la propia
entidad de fiscalización superior de la Federación desempeña un papel importante en la
revisión de la cuenta pública de los 3 poderes del Estado y su campo de acción se ha venido
ampliando de manera gradual, todavía no se logran revisar a profundidad y de manera
cualitativa los alcances de los programas establecidos en el PND ni los resultados de la
gestión institucional.
Así, una segunda propuesta radica en una adecuación de las leyes e instituciones para
hacerlas más funcionales en el entorno político y global, más determinantes en el desa1Tol10
económico y social y más democráticas frente a la sociedad. En este sentido, es importante
analizar la instauración de los presupuestos plurianuales para dar continuidad a los
programas públicos en caso de que no se aprnebe el PEF; del fomento de la cultura de la
evaluación que bien puede ser a través de la creación de una Ley Federal de Evaluación; y
del impulso de las políticas basadas en resultados, que permiten asignar recursos confonne
se vaya demostrando el cumplimiento de objetivos fijados en los programas sectoriales o
institucionales, para lo cual se fijan indicadores de desempeño en todo el proceso de
implementación de la política pública (González, 20 I O).
La experiencia en países como Suecia, Argentina, Brasil, Australia, Canadá, Nueva
Zelanda, Reino Unido, Alemania, Paraguay, Umguay, entre otros, ha demostrado las
bondades de los presupuestos plurianuales. En Suecia, por ejemplo, el presupuesto es anual
pero el Parlamento puede valorar las ventajas de aprobarlo por dos años, también puede
adoptar decisiones presupuestales por lapsos más amplios con relación a actividades
específicas.
En Umguay el Presupuesto General abarca cinco años, que coincide con el periodo
presidencial. Transcurrido un año, se presentan al Congreso, además de la rendición de
cuentas, una serie de modificaciones sujetas a su aprobación. En Reino Unido, desde 1980
existe un marco plurianual denominado Estrategia Financiera de Mediano Plazo, sobre el
cual se realizan las proyecciones monetarias y fiscales. Las proyecciones son a tres años, de
tipo rotativo: una vez transcurrido el primer año se elimina y se agrega un nuevo tercer año.
Canadá inició con proyecciones a cinco años y posteriormente pasó a un régimen
bienal, a consecuencia de muchos desvíos entre lo proyectado y lo realizado, además de que
un periodo tan largo aumentaba la incertidumbre en vez de reducirla. En Alemania, en 1969
la Ley de Principios Presupuestarios estableció la obligación del Gobierno Federal y de los
gobiernos subnacionales para elaborar una planificación financiera quinquenal al margen
del presupuesto plurianual. En Brasil, el presupuesto del Gobierno Federal, con vigencia
anual, se vincula con el sistema de planificación que se concreta en un plan de cuatro años,
conocido como Plano Brasil, y que se aprueba por Ley al inicio de cada periodo
presidencial.
En resumen, es preciso establecer un sistema de reglas de actuación para la clase
gobernante, de procesamiento de acuerdos para las fuerzas políticas y de participación de la
sociedad civil.
Ahora bien, retomando la discusión sobre presidencialismo y parlamentarismo
expuesta en el primer capítulo, es preciso recordar que la característica esencial del régimen
presidencial consiste en la ausencia de responsabilidad política del gobierno frente al
parlamento y en la consecuente incapacidad de aquél para disolver éste. Esta determinación
estructural implica per se que el gobierno y su titular poseen una fuerza superior a la del
Poder Legislativo, basado en un modelo de independencia recíproca de los órganos
constituidos del Estado. (Covían Andrade, 2000, p. 334). Así, puede entenderse el hecho de
que el presidencialismo privilegie el bicameralismu -cámara de alta y cámara baja-, ya que
como contraparte tiene un Ejecutivo fuerte que asume las funciones de jefe de Estado y Jefe
de Gobierno en una misma persona.
En el parlamentarismo sucede lo contrario, ya que el espíritu de este régimen es
contar con un paramento fuerte y por ello privilegia tener una sola cámara en el legislativo
y dividir el Ejecutivo en un jefe de Estado y un jefe de Gobierno para que el parlamento
tenga un poder sobre el Ejecutivo. No obstante, es importante destacar que esta regla no
siempre aplica necesariamente, ya que existen regímenes parlamentarios (España, Irlanda,
Alemania, Italia) que cuentan con sistemas bicamarales y ambos poderes se encuentran
divididos.
Como complemento de lo anterior, otros autores refieren que el motivo principal de
contar con una Cámara revisora obedece a dos cuestiones principales: corregir errores que
puedan surgir en la elaboración de n01mas por parte de Cámara de origen y en sistemas
Federales para otorgar representación a los estados que la integran.
En este sentido y en el ánimo de satisfacer ambos supuestos se propone que entre los
requisitos que debiera tener un integrante de la cámara alta, es decir del Senado de la
República en nuestro país, es haber sido previamente diputada o diputado federal para
brindar mayor experiencia en su función revisora. Este mismo ejercicio se plantean para las
diputaciones federales, es decir, que se establezca como requisito haber sido participado
previamente en una legislatura local y se propone además delimitar claramente las
funciones que deban desempeñar cada cámara, principalmente las de control político, a la
luz de las legislativas que en sí mismas desempeñan cada una de ellas.
Con el fin de fortalecer la profesionalización del servicio público y fomentar la
continuidad de las políticas públicas, esas propuestas debieran ir acompañadas de la
reelección de presidentes municipales y legisladores, así corno crear incentivos de
participación, tales como participar en foros públicos, intervenir en tribuna para presentar
temas legislativos, establecer la obligatoriedad de acudir a las reuniones de comisiones y
presentar infonnes legislativos.
Adicionalmente, se considera indispensable generar mecanismos para que el servicio
civil de carrera en el legislativo sea una realidad que no responda necesariamente a
coyunturas políticas, a fin de que los órganos técnicos de las cámaras participen más
activamente en el seguimiento de los programas públicos, con metodologías e indicadores
previamente establecidos. Esto sin duda ayudaría abatir la falta de experiencia que suele
generarse con el cambio de legislaturas.
A este respecto, un informe del Banco Mundial alude al Congreso de Estados Unidos
(ejemplo más cercano a los sistemas presidenciales de América Latina), el cual desempeña
un papel clave en la formulación de políticas y cuenta con una fuerte oficina de
presupuestos y comisiones técnicas para hacerlo. La capacidad técnica de los parlamentos
de América Latina para desarrollas ideas de políticas y fo1mular y evaluar propuestas de
políticas provenientes del ejecutivo no es muy sólida. A pesar de no contar con el poder
técnico y político del congreso de Estados Unidos, sí cuentan con un mandato para
formular y son políticamente más fuertes que la mayoria de los sistemas parlamentarios.
Por tanto, proporcionar a los congresos una base técnica más sólida para crear políticas o
evaluar propuestas podría mejorar la fonnulación de políticas en América Latina. (Banco
Mundial, 2010, pp. 5-7)
En cuanto al poder Ejecutivo, en países de la OCDE se recomienda que el paso más
importante para mejorar el proceso de fonnulación de políticas es fortalecer el centro de
gobierno, en términos de capacidad política para administrar políticas y de una secretaría
técnica para respaldar esta función. Lo anterior en virtud de que la oficina del presidente es
habitualmente fuerte en asuntos políticos, incluyendo el manejo de relaciones con otros
poderes y niveles de gobierno y está cada vez más comprometida en exigir resultados de los
ministerios y agendas ejecutoras. Pero, por io general, esta oficina posee poco
conocimiento técnico de políticas y las secretarías técnicas son, generalmente, débiles o
inexistentes. En este mismo sentido, el documento del Banco Mundial menciona que a
menudo los ministerios de hacienda son relativamente fuertes en asuntos de políticas, pero
tienden a tener un punto de vista predominantemente fiscal, en contraposición a un punto
de vista de interés público más amplio.
Una buena formulación de políticas comienza con la combinación de una autoridad
política efectiva y conocimiento técnico en el centro del gobierno. La autoridad política es
responsable del programa general del gobierno; supervisa la concepción de las ideas
políticas, decide qué políticas deben llevarse adelante, coordina entre los sectores y
supervisa que las políticas se implementan según su cometido. En muchos países con
sistemas parlamentarios, la autoridad política está constituida por el gabinete. En el sistema
de gobierno presidencial de Estados Unidos, el presidente concentra mucha de esa
autoridad política dentro de su propia oficina, pero también comparte parte de la autoridad
63
con el Congreso.
En una economía compleja y moderna, la autoridad política posiblemente no podría
llevar a cabo estas funciones de formulación de políticas sin el respaldo de una secretaría
técnica fuerte, expertas en la administración de procesos operativos que promueven o
evalúan ideas de políticas, garantizan su coordinación y consistencia y se ocupan de su
implementación. El paso más importante para mejorar el proceso de formulación de
políticas en los países de la región sería fortalecer el centro, en términos tanto de capacidad
política para gestionar políticas como de una secretaría técnica para respaldar esta función.
(Banco Mundial, 2010, pp. 31-32).
Esto nos lleva analizar la propuesta de instaurar una Jefatura de Gabinete que tenga
capacidad de administrar políticas públicas y coordinar las labores entre el Ejecutivo y el
Legislativo o la incorporación de gobiernos de coalición con una agenda legislativa
previamente acordada. La función del Jefe de Gabinete radicaría principalmente en unificar
los criterios de la Administración Pública Federal y en coordinar los procesos de
implementación y evaluación de las políticas públicas, haciendo partícipe y corresponsable
al Congreso de la Unión como se propuso en capítulos anteriores, con suficiente capacidad
política de operación ante los partidos políticos y el Congreso de la Unión.
Por otro lado, se propone incorporar otros elementos de los sistemas parlamentarios,
tomando en consideración que el sistema político mexicano privilegió la consolidación de
un presidencialismo fuerte y el legislativo fungió solamente como órgano legitimador del
Ejecutivo.
Uno de ellos sería el establecimiento del voto de censura para tener mayor
responsabilidad del gobierno ante el Congreso. La pregunta que cabría aquí reside en qué
Cámara del Congreso de la Unión lo llevaría a cabo. Mientras en Alemania y España -
regímenes parlamentarios que cuentan con sistemas bicarnerales- esta facultad es ejercida
por el Bunderstag y el Congreso de diputados, respectivamente, en Italia esta facultad la
ejerce ambas cámaras. El espíritu del parlamentarismo europeo es que esta función de
control la lleve a cabo la cámara de representantes, lo que en nuestro país sería la de
Diputados; sin embargo, se propone que en México esta facultad pudiera ser ejercida por el
Senado de la República, en el entendido de que contarían con mayor experiencia legislativa
y madurez política al haber ejercido previamente el cargo de diputado local y federal como
se propuso anteriormente.
Paralelamente, sería conveniente analizar la propuesta de incorporar este voto de
censura a los gobernadores, en virtud de que en las entidades federativas es donde persisten
mayores atrasos del sistema democrático.
Otra alternativa para otorgar legitimidad en caso de elecciones cerradas, sería la
realización de segundas vueltas electorales para Presidente de la República en caso de que
algún candidato no obtenga más del 50% de los sufragios a menos que exista una diferencia
de 20% entre el primer y segundo lugar, lo que implicaría a su vez una elección solamente
de los dos punteros y la consecuente declinación de los demás candidatos que participan en
la elección, quienes podrían ocupar los primeros lugares en las listas plurinominales de sus
partidos en caso de que obtengan el registro como instituto político.
Se considera que estas serie de alternativas propuesta, aunadas a la iniciativa
preferente que le permita al Ejecutivo federal privilegiar una agenda específica y la
obligatoriedad para el Congreso de la Unión de aprobarla o desecharla; así como la
transparencia y rendición de cuentas de los paiiiclos políticos ayudarían a que el sistema
político mexicano cobrara dinamismo en la planeación, ejecución y evaluación de políticas
públicas.
La pregunta que redunda en todo esto sería qué cambios privilegiar primero. A este
respecto vale la pena citar la teoría de racionalidad limitada, cuyo fin es alcanzar un
resultado satisfactorio mínimo antes que aspirar al máximo, cuya comparación es "la
diferencia entre buscar en un pajar para encontrar en él la aguja más puntiaguda, y buscar
en el pajar la aguja lo bastante puntiaguda como para poder coser con ella" (March &
Simon, 1993, p. 162). Esto es, se considera que se deben buscar los cambios en los que
exista mayor consenso entre las fuerzas políticas y que tengan factibilidad política de
llevarse a cabo. Las conclusiones de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Constrncción
de Acuerdos del Congreso de la Unión pudiera ser un referente sobre lo que podría avanzar
en primera instancia para lograr consolidar una democracia de calidad, con justicia social y
en el que no existan diferencias entre la clase política gobernante y la sociedad civil.
5. C O N C L U S I O N E S
En el trascurso de la investigación se abordaron cuestiones relacionados con los
cambios que ha sufrido México a lo largo de los últimos años, principalmente los generados
durante el último tercio del siglo pasado, en donde la con-elación de fuerzas entre los
poderes Ejecutivo y Legislativo adquirió una dinámica peculiar resultado de la transición de
un sistema autoritario a uno democrático.
Tuvimos un Estado desarrollador, que no podía ser más que dirigista frente a la
atrasada economía nacional, pero que en los años setenta terminó en estancamiento
económico y en funestas crisis fiscales que destruyeron capitales, patrimonios, activos y
recursos humanos calificados. Vivimos por décadas en el marco de un sistema político
compacto, estructurado ve1iicalmente, socialmente pacificador y estabilizador, pero que a
fines de los años sesenta inició su decadencia con represión de disidencias, estrangulación
del pluralismo político y manipulación electoral.
Asistimos en los años ochenta a un intento público de renovación de la economía,
centrada en la competitividad e innovación de los mercados, pero que ab01ió casi enseguida
por la paradoja de que la libertad de los mercados era producto de la decisión discrecional
del poder político y nuestras sorprendentes manías estatistas. El intento tenninó además en
otra funesta crisis fiscal que demunbó la economía nacional entre 1994 y 1995.
Ante el desencanto de la ciudadanía y la misma presión por generar un cambio, en el
año 2000 tuvimos por primera vez en la historia de México una alternancia pacífica que si
bien ha permitido implementar cambios estructurales, también es preciso reconocer que se
ha visto opacada por una lucha en contra de fuerzas que buscan desestabilizar al país y
poner en jaque nuestra democracia, como puede ser el narcotráfico, el crimen organizado,
la pobreza y la desigualdad social
Hemos vivido una transición democrática cuyas elecciones han sido en mucho una
selección adversa de dirigentes, pues buen número de los gobernantes elegidos han actuado
en sentido contrario a las expectativas ciudadanas y han mostrado no poseer la inteligencia
política para idear alianzas que hagan posible las reformas que la democracia requiere
(Aguilar, 201 O).
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Esta situación refleja igualmente el sentir de una ciudadanía que no se siente
plenamente representada y saca a relucir un problema digno de consideración: la dicotomía
entre la clase gobernante y la sociedad civil. En una democracia consolidada esta brecha no
debería existir y los representantes populares debieran mantener informados y responder
necesariamente a los intereses de sus votantes. Al respecto, vale la pena mencionar el
trabajo de Gaetano Mosca y Vilfredo Pareto. Esa clase a la que Mosca dedicó gran pa11e de
su obra es la minoría política que en cualquier tipo de sociedad, estructura y época,
controla realmente el poder en beneficio propio -aunque no exclusivo-. La existencia de esa
minoría presupone su contraparte: una mayoría gobernada y obediente, con poca o ninguna
capacidad de defender sus legítimos intereses (Mosca, 1984, pp. 106-131 ). Desde esta
perspectiva, la concepción del proceso político y social gira en tomo a dos clases, y
cualquier forma de gobierno -incluido el democrático- resulta no ser más que una fachada
más o menos elaborada tras la que siempre se oculta una oligarquía.
Para Mosca, la dinámica de la historia se explica no tanto por la lucha entre la
minoría dirigente y la mayoría dirigida, sino por el conflicto entre la tendencia de los
elementos dominantes a monopolizar el poder y trasmitirlo a sus herederos y la tendencia a
la dislocación de los viejos a1Teglos por la constante emergencia de nuevas fuentes de
riqueza, de formas económicas, de conocimientos o, incluso, de religiones. En este campo,
Pareto fue más específico: la decadencia de las viejas élites alienta el surgimiento de
nuevos elementos que finalmente las desplazan en un proceso que se conoce como la
circulación de las élites (Pareto, I 980, pp. 241-332).
Por ello, en esta investigación se plantearon en un pnmer momento aspectos
relacionados con la democracia, la gobernabilidad, las políticas públicas y el
presidencialismo, a fin de vincular la historia de nuestro país con la teoría política y
plantear la posibilidad de implementar elementos del sistema parlamentario en México para
tener una democracia más gobernable.
Entre las propuestas concretas que se propusieron para hacer más dinámico el proceso
de planeación, ejecución y evaluación de las políticas públicas se encuentran las siguientes:
Corresponsabilidad del Congreso de la Unión para la aprobación y seguimiento del
Plan Nacional de Desa1Tol10.
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Aprobación de presupuestos plurianuales.
Creación de una Ley Federal de Evaluación.
Participación del Senado de la República en la aprobación del Presupuesto de
Egresos de la Federación.
Nombramiento de los Senadores por parte de los Congresos locales.
Establecimiento de un sistema meritocrático para ejercer cargos públicos (Diputado
Local, Diputado Federal, Senador)
Reelección de alcaldes y legisladores.
Implementación de un verdadero servicio civil de carrera en el Poder Legislativo.
Instauración del Jefe de Gabinete
Establecimiento del voto de censura
Segunda vuelta electoral para el caso de Presidente de la República.
Iniciativa preferente
Transparencia y rendición de cuentas de los partidos políticos.
Se considera que con la impiementación de estos elementos es posible brindarle
mayor vitalidad a nuestro sistema político y crear condiciones más favorables para dar
respuestas a las demandas de la sociedad.
Lo verdaderamente cierto es que tenemos una oportunidad que no debemos soslayar
para seguir avanzando en la consolidación de un sistema democrático, y esta investigación
precisamente se concentró en buscar alterativas que ayuden a generar un sistema más
gobernable, en el que los políticos actúen como verdaderos estadistas y en el que el
entendimiento entre los poderes sea una realidad para que la ciudadanía se sienta
dignamente representada.
La esperanza radica tener la capacidad de construir los entendimientos mínimos para
hacer que la democracia mexicana consolide sus instituciones y lleve a cabo las reformas
que se necesitan para ser viables como país en las próximas generaciones.
68
6. ANEXOS
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