R-DCA-0460-2017

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa.

San José, a las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del veintinueve de junio del dos mil

diecisiete.-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por OSCAR ALONSO GRANADOS ALVARADO en

contra del acto de readjudicación de la línea 6 de la LICITACIÓN PÚBLICA 2014LN-000016-

0CV00, promovida por el CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD (CONAVI) para el

“Mantenimiento rutinario sin maquinaria especializada de la Red Vial Nacional Pavimentada”,

acto recaído en la línea 6 en favor de la empresa ALSO FRUTALES S.A. por un monto de

¢718.669.711. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------

RESULTANDO

I. Que el quince de marzo del dos mil diecisiete, Oscar Alonso Granados Alvarado interpuso

ante la Contraloría General de la República recurso de apelación en contra del acto de

readjudicación de la línea seis de la licitación pública 2014LN-000016-0CV00. -----------------------

II. Que mediante la resolución R-DCA-0201-2017 de las diez horas del treinta de marzo de dos

mil diecisiete, esta División otorgó audiencia inicial a la Administración licitante y a la

adjudicataria con el objeto de que manifestaran por escrito lo que a bien tuvieran con respecto a

los alegatos del recurrente, y para que ofrecieran las pruebas que consideraran oportunas.

Dicha audiencia fue atendida mediante escritos agregados al expediente de la apelación.---------

III. Que mediante auto de las ocho horas con diez minutos del veintiocho de abril del dos mil

diecisiete, esta División confirió audiencia especial al apelante para que se refiriera a lo

manifestado por la Administración y la adjudicataria en contra de su oferta al contestar la

audiencia inicial. Dicha audiencia fue atendida mediante escrito agregado al expediente de la

apelación. -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

IV. Que mediante auto de las once horas del dieciocho de mayo del dos mil diecisiete, esta

División confirió audiencia especial a la Administración para que se refiriera en forma amplia y

detallada a las argumentaciones expuestas por el apelante en defensa de su oferta, ello

mediante documento presentado el ocho de mayo del dos mil diecisiete. Dicha audiencia fue

atendida mediante escrito agregado al expediente de la apelación. --------------------------------------

V. Que mediante auto de las nueve horas del treinta de mayo del dos mil diecisiete, esta

División confirió audiencia especial a las partes para que se refirieran a lo manifestado por la

Administración en el oficio GCTT-43-17-0183 del veintidós de mayo del dos mil diecisiete. Dicha

2

audiencia fue atendida mediante escritos agregados al expediente de la apelación. Además, en

ese mismo auto se prorrogó por el término de veinte días hábiles más el plazo para resolver el

recurso de apelación. –-------------------------------------------------------------------------------–----------------

VI. Que mediante auto de las nueve horas del siete de junio del dos mil diecisiete, esta División

confirió audiencia final a las partes para que formularan sus conclusiones sobre el fondo del

asunto. Dicha audiencia fue atendida mediante escritos agregados al expediente de la

apelación. -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

VII. Que la presente resolución se emite dentro del plazo de ley, y en su trámite se han

observado las prescripciones legales y reglamentarias correspondientes. ------------------------------

CONSIDERANDO

I. HECHOS PROBADOS: Para la resolución del presente caso se tienen por demostrados los

siguientes hechos de interés: 1) Que mediante el oficio GCTT-01-16-0615 del 15 de junio del

2016, suscrito por Johnny Barth Ramírez, en su condición de Gerente de Contratación de Vías y

Puentes del CONAVI, se indicó lo siguiente: “Estimado señor: Me permito indicarle que además

de las ofertas indicadas en su oficio No. GCSV-01-2016-1796 de fecha del 23 de mayo del

2016, esta Gerencia, a través de la Dirección de Costos de Vías y Puentes, realizará la revisión

de las ofertas (en cuanto al tema de memorias de cálculo y respecto de salarios mínimos),

presentadas por las empresas: Consorcio Geoastec/Impafesa, Anamarcala S.A., Fresa Fresca

S.A., Also Frutales S.A., Olivier Cubero Arias y César Jiménez Cubero; ofertas todas que

resultaron adjudicatarias en el presente concurso.” (ver folio 10388 del expediente

administrativo). 2) Que mediante el oficio GCSV-01-2016-2438 del 08 de agosto del 2016,

suscrito por Cristian Vargas Calvo en su condición de Gerente a.i. de Conservación de Vías y

Puentes del Consejo Nacional de Vialidad, se indicó lo siguiente: “REF: „Nuevo análisis técnico

de la Licitación Pública No. 2014LN-000016-0CV00, proyecto: „Mantenimiento rutinario sin

maquinaria especializada de la Red Vial Nacional Pavimentada‟ conforme a Resolución R-DCA-

375-2016./ Estimada señora: De conformidad con la resolución R-DCA-375-2016 de las ocho

horas con diez minutos del seis de mayo del dos mil diecisiete, mediante el cual la Contraloría

General de la República (CGR) resuelve varios recursos de la apelación interpuestos contra el

acto de adjudicación de la Licitación Pública No. (sic) Licitación Pública No. 2014LN-000016-

0CV00, proyecto: „Mantenimiento rutinario sin maquinaria especializada de la Red Vial Nacional

Pavimentada‟ , en virtud de lo anterior se presenta el siguiente análisis técnico de las ofertas en

estricto apego a lo señalado por el ente contralor, mismo que sustituye en su totalidad el informe

3

GCSV-01-15-3892 de fecha 01 de octubre de 2015./ (…) 1.2.3. Memorias de cálculo. Las

memorias de cálculo podían presentarse en formato libre, pero debían contener al menos la

información necesaria que permita verificar: la cantidad de equipo (camión brigada con batea,

herramientas manuales, equipo menor, tanques de agua, equipos de lavado de alta presión,

sonda, bomba, andamios, chapeadoras (motoguadañas), motosierras estándar y con extensión,

equipo de acarreo, motobombas, etc.), cantidad de personal mínimo (ayudantes, encargado,

peones, controladores de tránsito, operadores, fumigadores), verificación del cumplimiento de

los salarios mínimos por tipología, según lo anteriormente descrito, etc., pues no basta con una

declaración de que cumplirán con el pago de los salarios mínimos; lo anterior conforme las

especificaciones especiales aplicables que contenían el equipo y personal para cada renglón de

pago.(…)/ Al igual que las estructuras de costos, las memorias de cálculo contienen elementos

que pudieron ser manipulados después de la apertura de las ofertas, por lo que su no

presentación implicaba la descalificación automática, sin embargo, conforme a la resolución R-

DCA-375-2016, sobre este aspecto el ente contralor señala específicamente sobre la

presentación de las memorias de cálculo, donde señala lo siguiente: (…) A raíz de cumplir con

lo señalado por el ente Contralor anteriormente, ésta Gerencia solicitó mediante oficio GCSV-

01-2016-1796 de fecha 23 de mayo a la Gerencia de Contratación de Vías y Puentes realizar el

análisis de las memorias de cálculo de aquellas ofertas que fueron presentadas vía subsane, o

en su defecto solicitará el subsane a todas aquellas ofertas que no presentaron memorias de

cálculo o bien las presentaron en un formato que no permitió la simple verificación de la

información relevante que se debe analizar por parte de la Administración, las cuales se

enumeran en la siguiente lista, debe tomarse en consideración que se excluye de ésta lista

aquellas ofertas que no presentaron el formulario F-6, conforme se señaló en el aparte 1.2.1

anterior./ 1. Oferta No.2, Constructora Altamirano Batista Sociedad Anónima/ 2. Oferta No.9,

Transportes Enríquez, S.A./ 3. Oferta No.10, Suplidora Hotelera Santamaría, Ltda./ 4. Oferta

No.15, Consorcio Grupo Agroindustrial Ecoterra S.A. - Transecot Racba del Oeste S.A./ 5.

Oferta No.18, Translasa A.S.Q., S.A./ 6. Oferta No. 19, Contraolasa, S.A./ 7. Oferta No.20,

Consorcio Contraolasa S.A. - Francisco Solano Abarca/ 8. Oferta No.21, Engesa de Turrialba

S.A./ 9. Oferta No.22, Consorcio Soluciones Verticales, S.A. -Espacios Saludables S.A. - Iván

Acuña/ 10. Oferta No.27, Walter Montero Astúa/ 11. Oferta No. 30, Constructora Montedes S.A./

12. Oferta No. 33, 3-101-553488 Sociedad Anónima/ 13. Oferta No. 36, Horizontes de Vías y

Señales C.A S.A./ 14. Oferta No.37, Multinegocios Internacionales América, S.A./ 15. Oferta No.

4

38, Servicios de mantenimiento y seguridad, Semans, S.A./ 16. Oferta No.40, Consorcio DP

Desarrollo, S.A./ 17. Oferta No.43, Ademar Vindas Herrera Sociedad Anónima./ 18. Oferta

No.50, Heyco H.C. Ingeniería S.A./ 19. Oferta No. 53, Compañía Arrendadora Apoyo Total S.A./

20. Oferta No. 58, Electromet S.A./ 21. Oferta No. 59, Gocesa del Molino S.A./ 22. Oferta No.60,

Consorcio RAASA-Thames./ Para las anteriores ofertas se solicitó que el análisis valorara si el

subsane de la memoria de cálculo por parte del oferente representaba en algún modo una

ventaja indebida según lo indicado por el ente Contralor, a fin de indicar a ésta Gerencia

aquellas ofertas que deben tomarse como admisibles y así poder incluirlas dentro del

análisis técnico incluyendo el de bandas para la presente licitación, conforme a lo anterior

mediante los oficios GCTT-01-16-0551 de fecha 24 de mayo, DCVP 43-16-0370 de fecha 02 de

junio, DCVP 43-16-0375 de fecha 07 de junio, DCVP 43-16-0389 y GCTT-01-16-0615 ambos de

fecha 15 de junio, DCVP 43-16-0395 de fecha 17 de junio, DCVP 43-16-0399 y DCVP 43-16-

0401 ambos de fecha 21 de junio y DCVP 43-16-0418 de fecha 28 de junio del presente año./ A

continuación, en los cuadros 3, 4 y 5 se detallan cada una de las ofertas con la verificación de

cumplimiento de los requisitos de admisibilidad, de conformidad con los criterios de la revisión

de memorias de cálculo realizado por la Gerencia de Contratación de Vías y Puentes y en

concordancia con lo solicitado por el órgano contralor.” (ver folios 10586 al 10606 del

expediente administrativo). 3) Que mediante el oficio GCSV-62-2016-3840 del 12 de octubre del

2016, suscrito por Edgar May Cantillano en su condición de Gerente a.i. de Conservación de

Vías y Puentes del Consejo Nacional de Vialidad, se indicó lo siguiente: “REF: Oficio N°DCVP-

43-16-0688 en relación a la revisión de salarios mínimos y desagregación de las memorias de

cálculo de la Licitación Pública No. 2014LN-000016-0CV00, proyecto: „Mantenimiento rutinario

sin maquinaria especializada de la Red Vial Nacional Pavimentada‟./ Estimado señor: En

relación con la Licitación Pública No. 2014LN-000016-0CV00, proyecto: „Mantenimiento rutinario

sin maquinaria especializada de la Red Vial Nacional Pavimentada‟ , conforme el procedimiento

establecido en los términos cartelarios, se procedió con un nuevo análisis de bandas según las

conclusiones emitidas en el oficio N°DCVP 43-16-0688 de fecha 6 de octubre del año en curso

el cual según se indica en dicho oficio, se emite en función de la resolución emitida por la

División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República N°R-DCA-

199-2015 de fecha 10 de marzo del 2015 con respecto a la desagregación de las memorias de

cálculo y el cumplimiento de los salarios mínimos en estricto apego a lo señalado por el ente

contralor, mismo que sustituye en su totalidad el informe GCSV-01-15-3892 de fecha 01 de

5

octubre de 2015./ (…) Para implementar las conclusiones emitidas en el informe N°DCVP 43-

16-0688, se procedió con un recálculo de puntajes, siendo que en el Anexo N°1 se adjunta el

respectivo orden de mérito conforme al puntaje otorgado, y el detalle de empresa regional y

Pyme otorgado para cada línea, sin que estos dos últimos valores hayan sido variados de los

indicados en el informe técnico N°GCSV-62-2016-2438./(…) Finalmente, se aclara que el

presente documento viene a complementar el informe técnico N°GCSV-62-2016-2438 de fecha

8 de agosto del año en curso previamente emitido por esta dependencia y del cual se remitió

copia a la Gerencia de Contratación de Vías y Puentes.” (ver folio 10783 del expediente

administrativo). Además, como Anexo N°1 a dicho documento se incluyó -entre otros- el

siguiente cuadro:

(ver folio 10787 del expediente administrativo). 4) Que mediante el oficio GCSV-01-2017-0507

del 10 de febrero del 2017, suscrito por Edgar May Cantillano en su condición de Gerente a.i.

de Conservación de Vías y Puentes del Consejo Nacional de Vialidad, se indicó lo siguiente:

“REF: Oficio N°DCVP-43-17-0082, No. DCVP 43-17-0084 y No. DCVP 43-17-0085 sobre la

revisión de salarios mínimos y desagregación de las memorias de cálculo de la Licitación

Pública No. 2014LN-000016-0CV00, proyecto: „Mantenimiento rutinario sin maquinaria

6

especializada de la Red Vial Nacional Pavimentada‟./ Estimado señor: En relación con la

Licitación Pública No. 2014LN-000016-0CV00, proyecto: „Mantenimiento rutinario sin

maquinaria especializada de la Red Vial Nacional Pavimentada‟ , conforme el procedimiento

establecido en los términos cartelarios, se procedió con un nuevo análisis de bandas según las

conclusiones emitidas en los oficios N°DCVP 43-17-0082, No. DCVP 43-17-0084 y No. DCVP

43-17-0085, de fechas 8, 9 y 9 (sic) de febrero del año en curso respectivamente, los cuales

según se indica en dichos documentos, presentan modificaciones en relación a los resultados

previamente remitidos en relación con el tema correspondiente a la revisión de salarios mínimos

y desagregación de memorias de cálculo del oficio No. DCVP 43-16-0668 del 6 de octubre del

2016./ (…) Para implementar las conclusiones emitidas en los oficio N°DCVP 43-17-0082, No.

DCVP 43-17-0084 y No. DCVP 43-17-0085, se procedió con un recálculo de puntajes en las

líneas que presentan variación por la aceptación en todas las líneas de las ofertas No.3, No.5 y

No.5 (desde el punto de vista de salarios mínimos), siendo que en el Anexo N°1 se adjunta el

respectivo orden de mérito conforme al puntaje otorgado, y el detalle de empresa regional y

Pyme otorgado para cada línea, sin que estos dos últimos valores hayan sido variados de los

indicados en el informe técnico N°GCSV-62-2016-2438.” (ver folios 12488 vuelto y 12487, tomo

11 del expediente administrativo). Además, como Anexo N°1 a dicho documento se incluyó -

entre otros- el siguiente cuadro:

7

(ver folio 12485 vuelto, del tomo 11 del expediente administrativo). 5) Que el 13 de febrero del

2017, el Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad acordó readjudicar las

líneas 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13,19, 20 y 22 de la licitación pública 2014LN-000016-0CV00 en los

siguientes términos: “Acuerdo: Analizados los informes legal, financiero, técnico, de

razonabilidad de precios, la recomendación de la Comisión de Adjudicaciones No. CRA 001-

2017 y los oficios No. DIE-08-17-0231 y DIE 08-17-0346 se acogen y se adjudica la Licitación

Pública No. 2014LN-000016-0CV00 „MR-I: Mantenimiento rutinario sin maquinaria especializada

de la Red Vial Nacional Pavimentada‟ las líneas Nos. 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 19, 20 y 22; de

acuerdo con el siguiente detalle:

8

(folio 11900, tomo 10 del expediente administrativo). 6) Que el 03 de abril del 2017, Consejo de

Administración del Consejo Nacional de Vialidad acordó readjudicar las líneas 4, 17 y 18 de la

licitación pública 2014LN-000016-0CV00 en los siguientes términos: “Acuerdo: Analizados los

informes legal, financiero, técnico, de razonabilidad de precios, la recomendación de la

Comisión de Adjudicaciones N° CRA 009-2017 y los oficios N°DIE-08-17-0883 se acogen y se

adjudica la Licitación Pública N°2014LN-000016-0CV00 „MR-I: Mantenimiento rutinario sin

maquinaria especializada de la Red Vial Nacional Pavimentada‟ las líneas Nos. 4, 17 y 18, de

acuerdo con el siguiente detalle:

(ver folio 12358, tomo 11, del expediente administrativo). 7) Que el CONAVI suscribió un

contrato con Cesar Jiménez Cubero para la ejecución de la línea 15 de la licitación pública

2014LN-000016-0CV00 (ver folios 12395 al 12390, tomo 11 del expediente administrativo). 8)

Que el CONAVI suscribió un contrato con Olivier Cubero Arias para la ejecución de la línea 14

de la licitación pública 2014LN-000016-0CV00 (ver folios 12435 al 12433, tomo 11 del

expediente administrativo). -----------------------------------------------------------------------------------------

II. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL APELANTE: Al contestar la audiencia inicial, la

Administración y la adjudicataria indicaron que el apelante carece de legitimación por

considerar que su oferta no es elegible desde el punto de vista de razonabilidad de precios,

exponiendo argumentos similares. Concretamente sobre este aspecto, el CONAVI manifestó lo

9

siguiente: “En lo que respecta al recurrente y como se indicó anteriormente, únicamente se

revisó que cumpliera con salario mínimos, pero al estar en segundo lugar en el „orden de

mérito‟, no se le realizó el estudio de razonabilidad de precios, por tal motivo es hasta en este

momento que se analiza dicha oferta y se determina que la misma no es elegible desde el punto

de vista de razonabilidad de precios por las siguientes razones: 1. En los términos cartelarios de

la presente licitación, se establece que para el renglón de pago „M-20(A): Chapea del derecho

de vía‟, se solicita en cuanto a Equipo y Operador: 6 (seis) chapeadoras mecánicas

(motoguadañas) y por consiguiente 6 (seis) operadores de equipo (motoguadañas), el

recurrente únicamente cotiza 1 (uno) equipo menor en su memoria de cálculo no así en la mano

de obra que si cotiza correctamente 6 peones (motoguadañas), por lo que se concluye que el

recurrente en su precio únicamente está cotizando una motoguadaña mientras que el cartel de

la licitación solicita 6 (seis)./ 2. Por otra parte, en todas las memorias de cálculo, excepto en las

memorias: „M-20(D): Descuaje de árboles por hora‟, „MP-50 (A): Brigada de limpieza de

puentes‟ y „M-20(F): Aplicación química de malezas de porte alto en derecho de vía‟, el oferente

no indica el costo de los equipos de seguridad, tal y como si lo indica para las memorias antes

indicadas, aspectos que deben ser cotizados como lo solicita el cartel de la licitación./ (…) Así

las cosas, al haber incumplido con los aspectos antes descritos, la oferta presentada por el Sr.

Granados Alvarado, es inelegible desde el punto de vista de razonabilidad de precios y por lo

tanto no es susceptible de adjudicación.” (ver folio 391 del expediente de la apelación). Criterio

de la División: Como punto de partida debe tenerse presente que en el punto 14.3 del cartel se

reguló la forma en que la Administración realizaría la evaluación de las ofertas, y entre otras

cosas se indicó lo siguiente: “14. Evaluación de las ofertas. (…) 14.3 Evaluación general Una

vez determinado que las ofertas cumplen con los aspectos de admisibilidad, requerimientos

legales, técnicos y de razonabilidad de precios, se procederá a realizar la calificación de cada

oferta.” (ver folio 535 del expediente administrativo). En el caso bajo análisis se tiene por

acreditado que al momento de realizar el estudio de las ofertas para la línea 6, zona 1-6, la

Administración calificó la oferta del señor Oscar Alonso Granados Alvarado, otorgándole un

puntaje total de 92,60 y quedando en segundo lugar de la calificación para esa zona (ver

hechos probados 2, 3 y 4), lo cual, a la luz de la disposición cartelaria, implicaría que en su

momento la Administración determinó que dicha oferta cumplía con los aspectos de

admisibilidad, requerimientos legales, técnicos y de razonabilidad de precios, ello de

conformidad con lo dispuesto en el punto 14.3 del cartel. Sin embargo, se observa que al

10

contestar la audiencia inicial el CONAVI reconoce que a dicha oferta no le realizó el estudio de

razonabilidad de precios, hecho que llama la atención en el tanto la Administración se encuentra

obligada a respetar las reglas del concurso establecidas en el cartel, incluyendo la metodología

aplicable para el estudio y evaluación de las ofertas, lo cual parece que en este caso no

cumplió, según su propia manifestación. Ahora bien, es lo cierto que al contestar la audiencia

inicial la Administración explicó que la oferta del apelante no es elegible desde el punto de vista

de razonabilidad de precios por dos razones, la primera con respecto a la cantidad de

motoguadañas que cotizó en el renglón de pago „M-20(A): Chapea del derecho de vía‟ lo cual a

su criterio es insuficiente en relación con lo pedido en el cartel, y la segunda con respecto al

hecho de que en algunas de sus memorias de cálculo el apelante no indicó el costo de los

equipos de seguridad. Como respuesta a dichos argumentos, el apelante manifestó lo siguiente:

“B. Que La Administración está tratando de confundir a este órgano contralor insistiendo en que

hay un error en la memoria de cálculo del recurrente que lo inhibe de presentar el recurso de

apelación por no ser susceptible a la adjudicación, y que se olvida nuevamente, que hay 6

oferentes a este mismo proceso, cuyas adjudicaciones quedaron en firme y 2 de ellos ya se

encuentran en la etapa de ejecución; y todos ellos estuvieron en Primer lugar en el „Orden de

Mérito‟, por lo tanto se les realizó el estudio de razonabilidad de precios, resultando las 6 ofertas

adjudicadas; y lo más interesante es que todos ellos tienen exactamente las mismas memorias

de cálculo que la empresa recurrente, ya que todos utilizaron los servicios de la misma Empresa

de Contratación Administrativa. Por lo tanto, que La Administración diga que „el señor Granados

Alvarado, es inelegible desde el punto de vista de razonabilidad de precios y por lo tanto no es

susceptible a adjudicación‟, es una falta grave a la ética y a la verdad.” (ver folios 500 vuelto y

501 del expediente de la apelación). Además, el apelante menciona expresamente las ofertas

de César Cubero Arias para la línea 15, Olivier Cubero Arias para la línea 14, el Consorcio

Geoastec-Impafesa para la línea 1, Ana Lorena Chaves Rivera para la línea 17, Huberth Trejos

Camacho para la línea 18, Juan Carlos Cubero Arias para la línea 4. Al respecto, se observa

que efectivamente el CONAVI readjudicó la línea 4 a Juan Carlos Cubero Arias y la línea 17 a

Ana Lorena Chaves Rivera (ver hecho probado 6), y también se observa que la Administración

suscribió un contrato con César Jiménez Cubero para la ejecución de la línea 15 de esta

licitación (ver hecho probado 7), y suscribió otro contrato con Olivier Cubero Arias para la

ejecución de la línea 14 de esta licitación (ver hecho probado 8), lo cual demuestra que las

ofertas de dichos oferentes (incluyendo sus memorias de cálculo) fueron consideradas válidas y

11

cumplientes por parte de la Administración. Así las cosas, llama la atención lo manifestado por

el apelante en el sentido de que sus memorias de cálculo son similares a las memorias de

cálculo de estos otros oferentes que resultaron readjudicatarios en otras líneas, ya que de ser

ello así, se estaría dando un trato diferente entre ofertas. Por lo tanto, es criterio de esta

División que en este caso lo procedente es devolver el expediente a la Administración licitante a

fin de que se pronuncie expresamente sobre lo manifestado por el apelante en este aspecto, de

forma tal que deberá explicar en forma amplia y detallada si las memorias de cálculo del

apelante resultan o no ser similares a las memorias de cálculo aportadas por César Cubero

Arias para la línea 15, Olivier Cubero Arias para la línea 14, el Consorcio Geoastec-Impafesa

para la línea 1, Ana Lorena Chaves Rivera para la línea 17, Huberth Trejos Camacho para la

línea 18 y Juan Carlos Cubero Arias para la línea 4, concretamente con respecto a la forma en

que cotizaron las motoguadañas y los equipos de seguridad en los renglones de pago que

ahora cuestiona la Administración. Además, en caso de que las memorias de cálculo del

apelante resulten ser similares a las memorias de cálculo de esos otros oferentes, la

Administración deberá explicar cuál fue el fundamento legal y técnico utilizado para darle un

trato diferente a la oferta del apelante en relación con respecto al trato dado a las ofertas de

César Cubero Arias para la línea 15, Olivier Cubero Arias para la línea 14, el Consorcio

Geoastec-Impafesa para la línea 1, Ana Lorena Chaves Rivera para la línea 17, Huberth Trejos

Camacho para la línea 18 y Juan Carlos Cubero Arias para la línea 4, de modo que la

Administración deberá analizar la propuesta del apelante y fundamentar adecuadamente la

posición que asuma al respecto. ------------------------------------------------------------------------------------

III. SOBRE EL FONDO: El apelante expone en su recurso dos argumentos en contra de la

oferta de la adjudicataria: 1) Incumplimiento de las memorias de cálculo con respecto al

chofer del camión de brigada: El apelante alega que la adjudicataria incumple con las

memorias de cálculo al no considerar el personal suficiente para operar el equipo y maquinaria.

Concretamente menciona que en los renglones de pago M21(F), M21(E), M20(A), M20(E),

MP50(A), M20(F) y M21(H) la adjudicataria no incluyó dentro de los costos de mano de obra el

salario del chofer del camión brigada con batea, y tampoco indicó que alguien del personal

incluido va a realizar esa función, lo cual contraviene lo establecido en la resolución R-DCA-

199-2015 de la Contraloría General. La Administración manifestó que en el Capítulo III, punto

1 del cartel se le indicó a los oferentes las especificaciones técnicas que prevalecen para cada

uno de los renglones de pago, y se establecen los requerimientos específicos de maquinaria,

12

mano de obra y materiales (brigada de trabajo), en los cuales no se establece un operador

específico para conducir el camión de brigada. Explica que la conducción del camión de brigada

no riñe con las labores de supervisión y otras actividades relacionadas que debe efectuar el

encargado, respecto a lo presentado por el adjudicatario, por lo que se puede constatar que la

adjudicataria cumple a cabalidad con los requisitos del cartel. Que ella verificó que al menos el

adjudicatario ofertara un encargado en todos los renglones de pago, el cual será quien opere o

conduzca el camión de brigada y el salario ofertado para él más cargas sociales cumple con lo

referente a salarios mínimos dispuesto por la normativa correspondiente. La adjudicataria

señaló que dicho argumento está precluido, ya que de conformidad con lo indicado en la

resolución R-DCA-375-2016 lo único revisable y discutible con posterioridad a dicha resolución

es lo atinente al pago de salarios, según la normativa laboral. Así las cosas, considera que el

argumento expuesto por el apelante en esta oportunidad no es revisable, pues no es acorde a

lo determinado en la resolución R-DCA-375-2016. Además explica que en el cartel se solicita un

encargado, y eso conlleva a que la gestión de conducción recaiga dentro de las facultades y

funciones del encargado de la brigada, tal y como ella lo contempló. Que es un absurdo que se

pida un conductor que sólo maneje el camión unos pocos momentos al día y luego se

mantuviera con un costo inherente, sin hacer nada más. Criterio de la División: En primer

lugar resulta necesario referirse a lo manifestado por la adjudicataria en el sentido de que

considera que este argumento se encuentra precluido. Al respecto hemos de indicar que para

esta División la discusión sobre las memorias de cálculo de la adjudicataria no está precluida,

ya que la resolución R-DCA-375-2016 se emitió el 06 de mayo del 2016 y en el expediente

administrativo se observa que mediante el oficio GCTT-01-16-0615 del 15 de junio del 2016, el

funcionario Johnny Barth Ramírez, en su condición de Gerente de Contratación de Vías y

Puentes del CONAVI, manifestó que esa Gerencia realizaría la revisión -entre otras- de la

ofertas de Also Frutales S.A. con respecto al tema de las memorias de cálculo y de salarios

mínimos (ver hecho probado 1), lo cual evidencia que después de la emisión de la resolución R-

DCA-375-2016 hubo una revisión de parte de la Administración de las memorias de cálculo de

la adjudicataria, y por lo tanto dicha actuación abrió nuevamente la posibilidad de cuestionar las

memorias de cálculo presentadas por la adjudicataria junto con su oferta. Ahora bien, con

respecto al incumplimiento que señala el apelante, se observa que su argumento se

fundamenta en que en los renglones de pago M21(F), M21(E), M20(A), M20(E), MP50(A),

M20(F) y M21(H) la adjudicataria “NO incluye dentro de los costos de la mano de obra el salario

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del chofer del „camión brigada con batea‟ y no indican que alguien del personal incluido va a

realizar esa función, por lo que su oferta resulta inelegible por violentar lo descrito en la

Resolución R-DCA-199-2015 de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría

General De La República,...” (ver folio 19 del expediente de la apelación). En este sentido la

adjudicataria contestó lo siguiente: “RECORDEMOS que el Cartel en el Marco de Referencia y

el Reglamento Específico de la Contratación y que es BAJO SUS LINEAMIENTOS que

nosotros los Proveedores Interesados hemos Realizado Nuestra Labor de Oferta. Y en cuanto

al personal ÚNICO y NECESARIO para el Desarrollo de las Tareas Propias de los Renglones

en cuestión, el Cartel respectivo, bien señala LO REQUERIDO y PESE A QUE ES CIERTO

QUE SE SOLICITA COMO EQUIPO UN CAMIÓN DE BRIGADA CON BATEA, lo cierto ES

QUE SOLO SE SOLICITA 1 ENCARGADO QUIEN CONDUCE EL CAMIÓN BRIGADA. Y eso

conlleva que la Gestión de Conducción RECAIGA dentro de las Facultades y Funciones del

Encargado de la Brigada, tal como NOSOTROS Y LA GENERALIDAD DE LOS OFERENTES

LO CONTEMPLAMOS. Siendo un ABSURDO Y CONTRARIO AL DEBER DE PROBIDAD, SI

PIDIERA UN CONDUCTOR QUE SOLO MANEJARA EL CAMIÓN UNOS POCOS

MOMENTOS AL DÍA Y LUEGO SE MANTUVIERA CON UN COSTO INHERENTE, SIN

HACER NADA MÁS./ (…) Nosotros COTIZAMOS SEGÚN LO REQUERIDO POR EL CARTEL

y el Cartel No Pedía UN CONDUCTOR ESPECÍFICO O POR APARTE PARA EL CAMIÓN. Por

ende, LO COTIZADO ES ACORDE AL CARTE (sic) y, además, NO PUEDE HABER

REPROCHE ALGUNO DEBIDO A QUE NOS AJUSTAMOS A LO QUE EL MISMO NOS

PEDÍA. Tal y como ocurre con TODAS LAS DEMÁS LÍNEAS ADJUDICADAS./ (…) Ya hemos

señalado antes que el Manejo del Camión Brigada que sí pide el Cartel, ES PARTE DEBIDA

DE LAS FUNCIONES DEL ‘ENCARGADO’ y su Costo está ya Cubierto por el Salario de éste./

NO EXISTIENDO CARGA FINANCIERA ALGUNA POR NINGÚN operador adicional para el

„EQUIPO DE ACARREO‟.” (ver folios 372 al 374 del expediente de la apelación). Como puede

observarse, la adjudicataria al atender la audiencia inicial explicó que el encargado sería quien

conduzca el camión de brigada, subsanando así la omisión que le atribuye el apelante. Además,

dicha subsanación es aceptable ya que con la explicación dada, la adjudicataria no está

modificando ningún aspecto de sus memorias de cálculo y por lo tanto no le genera ninguna

ventaja indebida de frente a los demás oferentes. Además, sobre este aspecto se observa que

la oferta del apelante se encuentra en las mismas condiciones que la oferta de la adjudicataria,

ya que el apelante también indicó en las memorias de cálculo para los renglones de pago

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M21(F), M21(E), M20(A), M20(E), MP50(A), M20(F) y M21(H) que el encargado de la cuadrilla

sería el chofer del vehículo de carga liviana (ver folios 1914, 1916, 1918, 1920, 1924, 1926 y

1928 del expediente administrativo). Ahora bien, se observa que en la respuesta dada por la

Administración, ella consideró aceptable que el encargado o supervisor sea la misma persona

que conduzca el camión de brigada, y en este sentido manifestó lo siguiente: “Para dar luz al

respecto, en la brigada de trabajo del renglón de pago M-20(A) (ver página No. 83 del cartel), se

indica en la sección de Mano de Obra, lo siguiente: „1. Encargado quién maneja el camión

brigada‟ Utilizando esa indicación en el resto de renglones de pago, debido a que según lo que

se infiere de lo indicado, la conducción del camión brigada en éstos, no riñe con las labores de

supervisión y otras actividades relacionadas que debe efectuar el Encargado, respecto a lo

presentado por el adjudicatario, se puede constatar que evidentemente cumple a cabalidad con

los requisitos del cartel. Además, por lo descrito, no se requiere de un salario adicional

(operador del camión brigada).” (ver folio 392 del expediente de la apelación). De conformidad

con la explicación dada por la Administración, se observa que ésta acepta que el encargado sea

quien maneje el camión de brigada con el argumento de que ello no riñe con las labores de

supervisión y otras actividades relacionadas que debe efectuar el encargado, sin embargo no

explicó que ello sea técnicamente factible de frente al objeto contractual, de frente a las labores

que debe realizar el supervisor o encargado de la cuadrilla y de frente a las actividades para las

cuales se utilizará el camión de brigada solicitado en las memorias de cálculo, lo cual es parte

del análisis que debe realizar y acreditar la Administración para poder dar por válida dicha

argumentación. Tampoco acreditó legal ni técnicamente que el salario establecido para el

supervisor o encargado de la cuadrilla sea suficiente para cubrir las funciones asignadas, o sea

como encargado y como chofer del camión de brigada. En razón de lo expuesto, se procede a

declarar parcialmente con lugar el recurso de apelación en este aspecto, a fin de que la

Administración explique en forma amplia y detallada las razones por las cuales considera que

en este concurso, de frente al objeto contractual, de frente a las labores que debe realizar el

supervisor o encargado de la cuadrilla y de frente a las actividades para las cuales se utilizará el

camión de brigada, resulta factible que dicho camión lo maneje el supervisor o encargado sin

que esa labor de chofer del camión implique desatender sus labores propias de encargado,

considerando también el uso que se le dará al citado camión. Asimismo deberá acreditar que el

salario establecido para el supervisor o encargado de la cuadrilla sea suficiente para cubrir

todas las funciones asignadas, o sea como encargado y como chofer del camión de brigada. 2)

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Incumplimiento de los salarios mínimos de ley: El apelante alega que la adjudicataria

incumple con los salarios mínimos de ley, ya que en los renglones de pago M20(A), M20(F) y

M20(D) la adjudicataria incluyó el salario de un operario al cual está calculando pagarle lo

mismo salario que al peón, o sea ¢1.807, lo cual es insuficiente para cubrir el salario de dicho

operario, que es un trabajador semi-calificado y por lo tanto tiene un salario de ¢1.916.

Considera que tal situación violenta lo establecido en la resolución R-DCA-199-2015. La

Administración manifestó que los renglones de pago M20(A), M20(D) y 20(F) corresponden a

labores a desarrollar que no requieren mayor conocimiento para su realización, que el equipo a

utilizar no tiene complejidad en su uso y tampoco existe mayor dificultad para efectuarlas, por lo

que no se requiere que el personal sean trabajadores semi-calificados como lo quiere hacer ver

el apelante. La adjudicataria señaló que ello es una simple opinión del apelante, pero no aportó

ninguna prueba que sustente su argumento, violentando el principio de la carga de la prueba.

Explica que los órganos técnicos del CONAVI han emitido su criterio técnico según el oficio

DCVP-43-16-0417 del 27 de junio del 2016, en el cual se confirma que los operadores son

trabajadores no calificados y por lo tanto la consignación salarial hecha es correcta, y el

apelante no presentó ningún estudio técnico que venga a refutar la valoración técnica del

CONAVI en cuanto al punto en cuestión, lo cual conlleva a que el recurso deba ser rechazado

por improcedente. Criterio de la División: En el caso de análisis, se observa que el apelante

cuestiona el salario de ¢1.807 establecido al operario en los renglones de pago M20(A), M20(F)

y M20(D) con el argumento de que ello es insuficiente para cubrir el salario de dicho operario ya

que es un trabajador semi-calificado y por lo tanto debe tener un salario de ¢1.916; sin embargo

el apelante no explicó de frente al decreto de salarios mínimos y demás normativa aplicable a

esta contratación, las razones por las cuales considera que el operario es un trabajador semi

calificado como lo alega; tampoco aportó ninguna prueba o análisis técnico que respalde su

argumento. Se observa que el apelante únicamente menciona como fundamento de su

argumento la resolución R-DCA-199-2015 emitida por este órgano contralor y también

menciona algunos oficios emitidos por el CONAVI en relación con otros concursos promovidos

por esa Administración, sin embargo la simple referencia a esos antecedentes es insuficiente

como respaldo argumentativo ya que el apelante debió explicar en forma detallada por qué

considera que lo resuelto por el órgano contralor en la resolución R-DCA-199-2015 y por la

Administración en esos otros casos también aplica en el presente asunto, análisis que no hizo el

apelante. Por lo tanto, en este aspecto su recurso carece de la debida fundamentación que

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exige el artículo 185 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, que entre otras

cosas, señala: “El escrito de apelación deberá indicar con precisión la infracción sustancial del

ordenamiento jurídico que se alega como fundamento de la impugnación, así como

individualizar las líneas que se recurren. El apelante deberá aportar la prueba en que se apoyen

sus argumentaciones, y cuando discrepe de los estudios que sirven de motivo para adoptar la

decisión, deberá rebatir en forma razonada tales estudios, aportando los dictámenes y estudios

emitidos por profesionales calificados en la materia que se impugna.” En consecuencia, lo

procedente es declarar sin lugar por falta de fundamentación el recurso de apelación en este

aspecto. –------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

IV. OBSERVACIONES DE OFICIO: El artículo 192 del Reglamento a la Ley de Contratación

Administrativa establece que: “Cuando la resolución declare con lugar el recurso, parcial o

totalmente, la Contraloría General de la República anulará el acto impugnado en el tanto

correspondiente y remitirá el expediente a la Administración para que, en caso de existir ofertas

elegibles y convenientes a sus intereses, proceda a la adopción de un nuevo acto de

adjudicación o, en su caso, a declarar desierto el concurso. En todo caso, la Administración

deberá respetar las consideraciones y la parte dispositiva de la resolución. El nuevo acto deberá

dictarse dentro del mes contado a partir del día siguiente al de la notificación de la resolución,

plazo que podrá ser prorrogado por un mes adicional en casos debidamente justificados

mediante resolución motivada.” (el subrayado es nuestro). Como puede observarse, la norma

citada establece que en caso de que se declare con lugar total o parcialmente un recurso de

apelación, la Administración debe dictar el nuevo acto dentro del mes siguiente contado a partir

del día siguiente al de la notificación de la resolución, plazo que puede ser prorrogado por un

mes adicional mediante resolución motivada. En el caso bajo análisis se debe tener presente

que mediante la resolución R-DCA-375-3016 del 06 de mayo del 2016 este órgano contralor

declaró parcialmente con lugar varios recursos de apelación interpuestos en contra del acto de

adjudicación de la licitación pública 2014LN-000016-0CV00, y dicha resolución le fue notificada

al CONAVI el 09 de mayo del 2016 (ver folio 3354 y 3355 del expediente de la primera ronda de

apelaciones), ello implica que el CONAVI debió emitir el nuevo acto a más tardar el 09 de julio

del 2016, sin embargo se observa que el acto de readjudicación de las líneas 6, 7, 9, 10, 11, 12,

13,19, 20 y 22 fue emitido el 13 de febrero del 2017 (ver hecho probado 5), o sea nueve meses

después de recibir la notificación de la resolución R-DCA-375-2016, lo cual demuestra un

incumplimiento claro por parte del CONAVI a lo establecido en el artículo 192 del Reglamento a

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la Ley de Contratación Administrativa. Por lo tanto, se remite copia de esta resolución al

Consejo de Administración del CONAVI, como superior jerárquico, para que determine las

eventuales responsabilidades que caben sobre los funcionarios responsables de tal

incumplimiento. Además, deberán tomarse las acciones que correspondan a lo interno de esa

Administración a fin de cumplir con lo dispuesto en el artículo 192 del citado reglamento.-–--------

POR TANTO

De conformidad con lo previsto en el artículo 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 86 de la

Ley de Contratación Administrativa, 190 y siguientes de su Reglamento SE RESUELVE: 1)

DECLARAR PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por OSCAR

ALONSO GRANADOS ALVARADO en contra del acto de readjudicación de la línea 6 de la

LICITACIÓN PÚBLICA 2014LN-000016-0CV00, promovida por el CONSEJO NACIONAL DE

VIALIDAD (CONAVI) para el “Mantenimiento rutinario sin maquinaria especializada de la Red

Vial Nacional Pavimentada”, acto recaído en la línea 6 en favor de la empresa ALSO

FRUTALES S.A. por un monto de ¢718.669.711. 2) De conformidad con lo dispuesto en el

artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa.------

NOTIFÍQUESE. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Allan Ugalde Rojas Gerente de División

Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada

Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado

CC: Consejo de Administración, CONAVI CMCH/tsv NN: 07412 (DCA-1362-2017) NI: 6829, 9807, 9832, 10657, 11132, 12608, 13588, 13627, 14432, 14435, 14440 G: 2015000430-16