R-DCA-324-2011Bis CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación

Administrativa. San José, a las once horas del primero de julio de dos mil once.-----------------------

Recursos de objeción interpuestos por Holcim S.A., Constructora Meco S.A., CEMEX Costa

Rica S.A., y Constructora OAS en contra del cartel de la Licitación Pública Internacional

2011LI-000004-0DI00 promovida por el Consejo Nacional de Vialidad, para la “Ampliación y

Rehabilitación de la Ruta Nacional N°1 Carretera Interamericana Norte, Sección Cañas-Liberia”--

RESULTANDO

I. Las empresas Constructora Meco S.A., CEMEX Costa Rica S.A., y Constructora OAS

interpusieron sus recursos de objeción en fecha 16 de junio de 2011; y Holcim S.A interpuso el

recurso el día 17 del mismo mes y año.-------------------------------------------------------------------------

II. Mediante el auto de las diez horas del veinte de junio de dos mil once, este Despacho confirió

audiencia especial a la Administración, por un plazo de 3 días, con el objeto de que se refiriera a

los recursos de objeción interpuestos, así como que remitiera copia completa del cartel.---------------

III. La Administración Licitante atendió la audiencia conferida y remitió el cartel en tiempo el día

23 de junio de 2011.------------------------------------------------------------------------------------------------

V. Mediante el auto de las ocho horas con treinta minutos del veinticuatro de junio de dos mil once

se otorgó una audiencia especial oral, a todas las partes para que expusieran sus alegatos, misma

que se realizó el 27 de junio del 2011 a las 10:00 am,. -------------------------------------------------------

VI. En el procedimiento se han observado las normas constitucionales, legales y reglamentarias.----

CONSIDERANDO

I. Sobre la Competencia para conocer el recurso y legitimación de las objetantes. La última

publicación de la invitación a concursar, una vez realizadas las enmiendas al cartel según la R-

DCA-205-2011, se dio en el Diario Oficial La Gaceta N° 91 del 12 de mayo del 2011 y se

estableció como fecha de recepción de ofertas el 15 de julio del presente año, por lo que los días

hábiles entre la publicación del último aviso de invitación al concurso y la apertura de ofertas es de

46 días hábiles y el primer tercio resulta ser 15 días hábiles que vencieron el día 17 de junio, siendo

ello así, se considera que todos los recursos que se presentaron, fueron recibidos en tiempo.

Adicionalmente, las empresas objetantes acreditan su interés en el concurso ya que su giro

comercial esta directa o indirectamente relacionado con el objeto del concurso. Por lo anterior, se

procede a resolver sobre todos los recursos presentados.-----------------------------------------------------

II. Sobre el fondo de los recursos. 1) Recurso interpuesto por Meco S.A. a) Sobre el

incumplimiento de la modificación de lo ordenado en la Resolución No. R-DCA-205-2011 del

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29 de abril de 2011, generada por la Contraloría General de la República: La objetante: Que

la resolución de cita ordenó varias modificaciones al cartel del presente concurso y que la

Administración se ha contenido en practicarlas, entre ellas las siguientes: “Establecer una

metodología de evaluación objetiva que considere lo argumentado de modo que no se otorguen

ventajas a una opción constructiva sobre la otra y que establezca expresamente cuáles serán los

programas de análisis de pavimentos para la definición de los modelos de deterioro propios de

cada alternativa de construcción que utilizará, todo lo cual deberá constar en el expediente

respectivo y en particular en el cartel en lo que correspondiera”. Definir “el procedimiento

completo de determinación del valor residual”. “Determinar de forma exhaustiva, razonada y

expresa en el expediente de licitación el espesor, resistencia y otros parámetros que

razonablemente requieran los espaldones de esta carretera”. “Incorporar al expediente

administrativo las memorias de cálculo estructurales de las superficies de rodamiento y espaldones

de ambas alternativas”. Por lo cual se solicita a la Contraloría General de la República, que ordene

nuevamente a la Administración a incluir estas modificaciones al cartel. La Administración: Con

relación al método de comparación de ofertas manifestó: Es de interés de CONAVI la selección de

la mejor oferta desde el punto de vista de los intereses nacionales y no otra cosa, por lo que la

metodología se ha elaborado con criterios técnicos y económicos totalmente independientes de las

mayores o las menores posibilidades de una u otra alternativa constructiva ante el proceso

competitivo. Se ha planteado el nuevo proceso de comparación de ofertas con diferente propuesta

técnica, el cual tal como se explica detalladamente en la enmienda 1, se basa en la aplicación del

modelo mundialmente reconocido y aceptado para evaluación de proyectos denominado HDM-4.

Cabe destacar además, que este modelo ha sido debidamente calibrado por un experto internacional

de alto nivel, para el caso concreto del proyecto que nos ocupa. Resulta entonces incomprensible

que el oferente argumente que CONAVI no ha cumplido con lo establecido en la resolución R-

DCA-205-2011 con relación a este punto. Con relación a la determinación del valor residual: Cabe

señalar que el criterio de determinación del valor residual aparece expuesto en el Anexo 1 de la

enmienda 1, el que se reputa conocido en virtud de los argumentos de la recurrente en tanto propone

“un criterio diferente al que se ha utilizado”. También, se ha presentado una metodología

transparente y objetiva para el valor residual (más adelante se argumentará al respecto). En este

punto, la recurrente dice que no está documentada en forma detallada la metodología de cálculo del

valor residual, lo que perjudica a las ofertas de pavimento semi-rígido (asfalto), pues es esperar un

menor valor residual para la estructura de pavimento rígido. El criterio de determinación del valor

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residual aparece claramente expuesto en el Anexo 1 de la Enmienda Nº 1. Por una parte, este

criterio se basa en la relación entre los ejes equivalentes en un cierto año respecto de los ejes

equivalentes de diseño, aplicable al componente de costo correspondiente al paquete de pavimento;

por otra parte, el criterio considera el rescate del costo de la inversión del resto de las obras al final

del período de diseño. La manipulación es imposible, por cuanto la cuota parte del valor de la obra

afectada a la estructura de pavimento fue prefijada para cada tipo de pavimento, tal como se

desprende del Anexo 1 referido. En segundo lugar, como bien dice el Dr. De Solminihac, “una

forma de calcular el valor residual es…”, con lo que el mismo especialista reconoce que no es la

única. Asimismo, existen otros métodos, v.g. la forma de cálculo que se indica en el documento

“Metodología para la identificación, formulación y evaluación del transporte vial” de MIDEPLAN

e ILPES, es la que utiliza el MOPT para la evaluación de proyectos; según la misma, para un

proyecto previsto para 20 años, el valor remanente surge de calcular los beneficios actualizados al

año 21 provenientes de la comparación del flujo de costos entre los escenarios “sin proyecto” y

“con proyecto” utilizando en éste la infraestructura remanente, para un período de 10 años posterior

al año 20 (años 21 a 30). Si aplicáramos ambos métodos se obtendrían resultados diferentes entre sí

pudiendo, ser “uno más beneficioso que el otro” para una determinada solución estructural.

Además, los métodos previamente referidos tienen problemas de aplicación; el propuesto por la

recurrente requiere definir las obras de rehabilitación que correspondería realizar luego de cumplida

la vida útil de diseño (v.g. año 21). En el caso de los pavimentos asfálticos, esta tarea puede

relativamente sencilla (v.g. para el caso del pavimento asfáltico previsto para 12 años, se previó un

recapado asfáltico en el año 13 de 7.5cm de espesor, con objeto de extender su vida útil de diseño

hasta el año 20), pero en el caso del pavimento de hormigón se abren distintas opciones para lograr

rehabilitar la funcionalidad de la vía, especialmente cuando el pavimento no estará en una condición

tan arruinada para requerir su total reconstrucción (ver más adelante), v.g. aplicando una sobrelosa

de hormigón o, incluso, un recapado asfáltico (lo que es muy usual). Cualquier elección daría lugar

a una discusión sobre obras a realizar en el año 21 en adelante, máxime cuando cada una de las

firmas recurrentes tiene diferentes intereses, asociados, como ha podido observarse, con

determinadas alternativas constructivas. Por todo ello, el método de cálculo propuesto por la

recurrente no necesariamente conduciría a “beneficiar”, como espera, al pavimento asfáltico.

Complementando lo expuesto, el CONAVI ha planteado diseños de estructura de pavimento con el

objetivo de contar con una carretera de alta calidad en virtud de la importancia de la Ruta Nacional

Nº1. La modelación que efectúa el HDM-4 de tales diseños determina que al final de la vida útil de

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diseño (20 o 12 años, según el caso), el pavimento no estará “destruido” como imagina la

recurrente, aunque sí presentará signos de fatiga, etc., por lo que no cumplirá con los niveles de

calidad que se le exigen. En consecuencia, si la modelación con el HDM-4 hubiera determinado un

estado de deterioro importante al final del período de diseño, “el día anterior” a alcanzar ese final,

los usuarios circularían por una vía de mala calidad con lo que no se cumpliría el objetivo requerido

para una carretera principal como ésta. Según la modelación realizada con el HDM-4, la base

cementada utilizada en los diseños es una componente importante para el logro de la referida

calidad. La firma recurrente interpreta que el criterio de cálculo del valor residual incluido en la

metodología surge del modelo HDM-4; por ello, la misma deduce que el modelo HDM-4 determina

un valor residual nulo (para dos subtramos de la carretera) pues el pavimento al final de su vida útil

se encontraría en un estado tal que requiere ser reconstruido totalmente (rehecho). Esto no es así.

Tal como se explica en el Anexo 1 de la ‘Enmienda Nº 1’, sólo el Valor Actual de los costos de

usuario y el Valor Actual de los costos de mantenimiento fueron calculados con el HDM-4. El

criterio del Valor Residual aplicado es externo. El criterio adoptado es sencillo y es compatible con

la metodología de diseño. El concepto subyacente es que un pavimento diseñado para un cierto

número total de ejes equivalentes, perderá las “condiciones de diseño” una vez cumplido dicho

número de ejes equivalentes, aunque no esté en condiciones de ruina que requieran su

reconstrucción total debido a la calidad de carretera esperada. Con relación al diseño de los

espaldones, como es de conocimiento de todos los profesionales involucrados en el diseño de

estructuras de pavimento, los espaldones de las carreteras no se diseñan mediante la metodología de

diseño de pavimentos, ya que normalmente no se ven sometidos a repeticiones de carga, sino

únicamente a eventuales cargas estacionales. Así las cosas, el diseño funcional de espaldones,

obedece a las normas de diseño geométrico que indican que la pendiente máxima transversal para

los espaldones es del 5%. Igual conclusión se establece en los resultados obtenidos en la Auditoría

de Seguridad Vial realizada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través de un

consultor experto en la materia a los planos de la obra. Esta Auditoría de Seguridad Vial,

recomienda evitar pendientes transversales de más del 5% para espaldones, ya que esto genera un

cambio brusco de sección que se traduce en una sensación de pérdida de control por el conductor,

además produciría inestabilidad en vehículos de carga alta estacionados. De acuerdo con lo anterior,

no resulta viable, pretender hacer “cuñas” en los espaldones que generen un riesgo al usuario y

puedan ser causales de accidentes fatales. Es importante agregar que en el Informe Técnico de la

Federal Highaw Administration T5040.29 del 02 de febrero de 1990, incorporado al expediente de

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objeciones según objeción de CEMEX de Costa Rica S.A., se reafirma claramente que no existe una

metodología determinada para el diseño estructural del pavimento de los espaldones. Para ello se

utilizan métodos de aproximación basados en criterio experto y considerando condiciones locales de

servicio y mantenimiento. Así las cosas, el diseño resulta hasta cierto punto discrecional, para la

Administración, que valora los aspectos antes indicados pero que en todo caso debe asegurarse la

capacidad de soportar cargas estacionarias, así como los efectos erosivos del medio ambiente. Para

el caso particular de este proyecto la Administración ha definido los espaldones acorde con la sana

práctica de la ingeniería y asegurando la satisfacción de las eventuales solicitaciones a que se verá

sometido durante su vida útil. Por su parte, durante el proceso constructivo de las dos capas del

pavimento semi-rígido, se debe asegurar el traslape de las juntas por lo que se debe hacer con la

misma calidad de los materiales. Cabe anotar que si bien los espaldones soportarán cargas inferiores

a las de la vía principal, los mismos deben tener la capacidad de aceptar cargas muertas elevadas

por periodos de tiempo indefinidos y ambas se verán sometidos a las mismas condiciones

ambientales. Con relación a las memorias de cálculo de los diseños de pavimento: Nuevamente se

debe indicar que el recurrente no ha sido lo suficientemente diligente para verificar que las

memorias de cálculo de los pavimentos, se encuentran debidamente consignadas en los folios

N°0002611 al 0002630 del Tomo II correspondiente al expediente administrativo, con lo que con

ello se ratifica que efectivamente CONAVI ha cumplido con lo dictado por ese ente contralor en su

resolución N° R-DCA-205-2011. Criterio del Despacho: En vista de que la objetante alega los

anteriores incumplimientos a lo ordenado mediante la resolución R-DCA-205-2011 y los enuncia

como meros desacatos al inicio de su recurso y sin embargo, ya en lo sustantivo de sus objeciones

los retoma y explica como le afecta a los potenciales oferentes, el no haber realizado dichas

modificaciones, este Despacho considera oportuno remitir respecto de cada uno de los temas, a la

parte resolutiva de cada punto en donde serán tratados en forma específica, más adelante, en la

referencia que a continuación se hace para mejor ubicación y tomando en consideración lo señalado

por parte de la Administración según sea el tema. Respecto al establecimiento de una metodología

de evaluación objetiva, deberá estarse a lo resuelto en el punto d) del presente recurso, respecto al

procedimiento completo para determinar el valor residual deberá estarse a lo resuelto en el punto

b.2. del presente recurso, respecto a la incorporación de la resistencia y otros parámetros que

requieren los espaldones y la incorporación de memorias de cálculo estructurales de la superficie de

rodamiento y espaldones, se remite a lo resuelto en el punto b) y c.2 del presente recurso y

finalmente respecto a la publicación de las memorias de diseño estructural para todas las opciones

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constructivas, se remite igualmente a lo resuelto en el punto c.2 del presente recurso. b) Sobre las

cantidades y rubros indicados en la Sección IV de la Enmienda. La objetante manifiesta que:

b.1 El requerimiento de contemplar el reacondicionamiento de calzada de 300,000 metros

cuadrados de acuerdo con el rubro CR 303.04. No se comprende cómo se pretende remover y re-

compactar parcialmente la capa de ruedo existente solamente para esta alternativa, desaprovechando

la oportunidad de recuperar y estabilizar con cemento dicho material como sí se está permitiendo

con la opción de pavimento semi-rígido diseñado para 12 años y para la opción de pavimento rígido

diseñado para 20 años. Si se tratase de prevenir el reflejo de grietas, de todos modos con la

recuperación y estabilización en sitio se estaría aplicando una técnica con similares, o mayores,

beneficios; y no se encuentra razón técnica para colocar una base estabilizada con cemento

totalmente nueva en este caso, y además ejecutar un trabajo de reacondicionamiento que va a restar

capacidad estructural a la estructura remanente y representa un costo adicional para el oferente.

Esto atenta contra la competencia de las estrategias constructivas en igualdad de oportunidades, por

cuanto se está, por un lado, asumiendo un costo de reacondicionamiento, que no se está

considerando en las otras opciones constructivas, y por el otro lado se está asumiendo un costo

mayor por colocación de una base estabilizada con cemento totalmente nueva (costo del agregado y

del cemento) b.2 El requerimiento de contemplar la aplicación de una base estabilizada con

cemento del tipo BE-35, de acuerdo con el rubro CR302.01 (a) en 1,000,000 de metros cuadrados,

debiendo ser solamente en 680,000 metros cuadrados como en las opciones de pavimento semi-

rígido diseñado a 12 años y de pavimento rígido diseñado a 20 años. No se comprende el por qué

de la diferencia, pudiendo, en todos los casos, reaprovecharse parte del material disponible en el

pavimento existente. Esta condición conlleva una carga financiera para esta alternativa, que no

afectará a los oferentes en concreto rígido para el mismo período de diseño, lo que hace que nuestra

representada no tenga acceso a una evaluación en igualdad de condiciones b.3 El requerimiento de

contemplar la aplicación de un espesor de capa asfáltica de ruedo de un mínimo de 7 cm en el

espaldón, de acuerdo con el rubro CR.401.01 (b), por cuanto el espaldón está sujeto a mucho menor

carga vehicular que la calzada, no existiendo fundamento técnico en una memoria de diseño de por

qué se requiere o en qué se basa, pudiendo perfectamente corresponder un espesor menor (esto no

se puede determinar pues no se ha presentado la memoria de diseño estructural). Se solicita que la

opción de pavimento flexible diseñada a 20 años excluya el rubro de reacondicionamiento de

calzada y se aplique, una estrategia con base en la construcción de una base estabilizada con

cemento que reutilice la superficie del pavimento existente, tal y como es permitido para la opción

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de pavimento flexible diseñada a 12 años y para la opción de pavimento rígido diseñada a 20 años

b.4 Sobre la lista de cantidades desglosada en el “Apartado IV.3.3.” de “Propuesta técnica para

pavimento rígido de concreto hidráulico, Propuesta técnica para pavimento rígido de concreto

hidráulico (Cañas – Liberia), Período de diseño 20 años”. Para este punto solo se está requiriendo el

precio complementario del aserrado, soplado y reconstrucción de juntas de la losa de concreto, de

acuerdo con el renglón de pago 109.04 (A), cuando en la realidad, para efectos de modelación de

desempeño, de acuerdo con HDM, se requieren muchos más elementos de mantenimiento

correctivo y preventivo. Esta falta de consideración de un plan de mantenimiento y rehabilitación

completo para el pavimento rígido resta competitividad a las estrategias de pavimento semi-rígido,

de manera injusta y desapegada a la realidad, pues la metodología de comparación del software

HDM incluye modelos de deterioro para identificar necesidades de dichas acciones de

conservación. Se solicita que dicho plan de conservación sea suficientemente detallado y completo,

en concordancia con HDM. En relación con la alternativa de pavimento rígido, se objeta la cantidad

de cemento requerida para la fabricación de la base mejorada con cemento, recuperando 20 cm de la

estructura de pavimento existente, por cuanto las 11,200 toneladas, para el área de pavimento

existente de 320,000 metros cuadrados, representan apenas 35 kg / m2, cantidad que debería estar

fundamentada en algún estudio de Pre-Ingeniería de CONAVI, pues evidentemente luce

subestimada. La Administración: Con respecto a las objeciones indicadas en este punto, sobre el

“Apartado IV.3.1 de la Propuesta técnica en pavimento semi-rígido de concreto asfáltico, B)

Propuesta técnica en pavimento semi-rígido de concreto asfáltico (Cañas-Liberia), Periodo de 20

años”, es necesario aclarar que las objeciones realizadas por la empresa objetante, se llevan a cabo

en el momento procesal inadecuado, ya que los elementos cartelarios objetados escapan del alcance

de la enmienda 1. Es claro que las partes restantes del cartel y que no fueron objetadas en el

momento procesal oportuno, no son sujeto de objeción una vez fenecido el plazo de ley establecido

para ello. La estructura de pavimentos es la misma que se presentó en el cartel original y que no fue

sujeto de reclamo alguno por ninguna de las posibles empresas oferentes. Además, es necesario

aclarar que esa intervención, obedece a los requerimientos estructurales que la metodología de

diseño AASHTO 93, el cual establece, conforme a las solicitaciones de carga, a las características

de la subrasante y a la necesidad de mejorar el alineamiento horizontal y vertical que el nuevo

diseño geométrico precisa para poder pasar de 2 (dos) a 4 (cuatro) carriles y alcanzar los niveles de

rasante final. Es importante tener claro, que el material recuperado del pavimento existente se

utilizará para llegar a los niveles indicados en planos. Por lo tanto, considerando que el diseño

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geométrico y estructural para este proyecto, ha sido elaborado, revisado y aprobado por expertos de

la Administración, se solicita que los anteriores puntos objetados sean desestimados. Criterio del

despacho: Respecto a las objeciones destacadas con los puntos b1 y b2, consideramos que

analizados los aspectos objetados en este punto, es posible observar que los dos primeros aspectos

en cuanto a las de cantidades y rubros indicados en la Sección IV de la Enmienda a los se refiere la

objetante, a saber, lo referido al reacondicionamiento de calzada (rubro CR 303.04 a) y la aplicación

de una base estabilizada con cemento del tipo BE-35 (rubro CR302.01 a) para la opción de asfalto a

20 años, se refieren a aspectos cartelarios que fueron incluidos desde la primera versión del cartel

(ver folio 49 de cartel, 280 del expediente administrativo), los cuales no fueron objetados en el

momento oportuno. Las cantidades de 300.000.00 metros cuadrados para el renglón

“reacondicionamiento de calzada” para la propuesta de diseño en concreto asfáltico a 20 años y el

requisito de 1.000.000.00 de metros cuadrados para la “base estabilizada” (en lugar de los

680.000.00 metros cuadrados que se solicita para las otras dos opciones), ya era conocida desde el

cartel original, así como la condición de que esta actividad no era solicitada para la opción de

pavimento rígido, por lo tanto son aspectos cartelarios que ya se encuentran consolidados y por lo

tanto precluidos. Vale aclarar que, si bien la opción de asfalto a 12 años es nueva en la versión

cartelaria que nos ocupa, lo cierto es que los requisitos objetados no se refieren a esta nueva opción,

sino a aspectos que ya se encontraban así contemplados en el cartel para la opción de asfalto a 20

años, requisitos que como se dijo ya quedaron consolidados en el cartel, por lo tanto no es el

momento procesal oportuno para solicitar su eliminación. Por lo anteriormente dicho se declara sin

lugar por encontrase precluidos. b3. En cuanto al requerimiento de 7 centímetros mínimo en el

espesor del espaldón para la opción asfáltica en cuanto a que tal espesor podría ser menor, esta

Contraloría General denota falta de fundamentación de la objetante, por cuanto no prueba que el

espesor podría ser menor y en que proporción. Ahora bien, dado que en la resolución R-DCA-205-

2011 este Despacho solicitó a la Administración determinar de forma exhaustiva, razonada y

expresa en el expediente, el espesor, resistencia y otros parámetros que razonablemente requieren

los espaldones de esta carretera para cumplir su función, tanto para la opción de concreto como para

la del asfalto, aspecto que no consta en el expediente administrativo ni en la enmienda al cartel, por

lo anteriormente dicho este punto es declarado parcialmente con lugar y se ordena incluir los

criterios técnicos y parámetros que privaron en el diseño de estos espaldones para las tres opciones,

ya que si bien la misma Administración manifiesta que no existe una metodología de diseño de los

espaldones, esto no implica que no existan criterios de diseño de los espaldones que hayan sido

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valorados por la Administración, los cuales son definidos a través del conocimiento técnico de la

Administración Licitante con fundamento en su discrecionalidad, pero a la vez deben contar con su

debida justificación técnica. b.4. Finalmente, en relación con la lista de cantidades del apartado

IV.3.3 de la propuesta técnica para pavimento rígido, se objeta que solamente se están requiriendo

el precio complementario de tres rubros de mantenimiento y que en su criterio se requieren muchos

más elementos de mantenimiento correctivo y preventivo, para efectos de modelación de acuerdo

con el HDM, y sobre el particular considera este Despacho que la inclusión de nuevas actividades

de mantenimiento en este momento procesal resultaría inoportuno, por cuanto estas ya eran

conocidas desde el cartel inicial y no fueron objetadas en esa oportunidad. Ahora bien, tomando en

cuenta la inclusión del HDM en la enmienda al cartel y que no queda claro cuales son las

actividades de mantenimiento que fueron tomadas en cuanta para correr el HDM, se ordena a la

Administración que debe divulgar, dejando constancia en el expediente administrativo, los

parámetros de mantenimiento que habría utilizado para ajustar el HDM para este proyecto, para

todas las opciones constructivas. En cuanto a la objeción en cuanto de la cantidad de cemento

requerida para la base mejorada se observa que en el cartel original se habrían estimado 13.500

toneladas para un área de 320.000 metros cuadrados y que en la enmienda se redujo la cantidad de

cemento a 11.200 toneladas sin que exista en el expediente o en la enmienda una justificación

técnica de tal disminución, por lo que deberá la Administración licitante aclarar lo pertinente y dejar

constancia en el expediente. En general, se deberá estar a lo antes señalado, por lo que en general se

declara parcialmente con lugar lo objetado en este punto y se reitera lo ordena a la Administración,

entre otros aspectos publicar los parámetros de mantenimiento que incluyó en el HDM y referirse a

las razones técnicas por la cuales procede a realizar esa disminución en la cantidad del cemento. c)

Sobre las intervenciones propuestas en la Sección XIII de la Enmienda. La objetante: c.1)

Considera el objetante que pese a que la Enmienda No. 1 indica que “la planilla de cálculo

completa y los archivos del HDM-4… con la información utilizada en los cálculos se encuentran en

la página web de comprared..” (Apartado 1.4.2), sin embargo a esta fecha dicha información no

está disponible, igualmente sometiendo a los potenciales oferentes a una condición de indefensión,

en vista de la cercanía para la conclusión del plazo para la presentación de objeciones. La empresa

indica haber carecido de elementos indispensables para preparar su oferta en igualdad de

condiciones respecto de la opción de pavimento rígido. c.2) Sobre la intervención Propuesta

Técnica en Pavimento Rígido (Período de diseño 20 años). En relación con la estructura de

pavimento adicional para la vía existente, se objeta el espesor de losa de concreto hidráulico de 25

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cm de espesor, por cuanto no se ha tenido acceso a las memorias de diseño estructural y no se tiene

certeza de que en conjunto con la estructura de soporte sub-yacente represente una solución de

diseño estructural para 20 años. De no ser suficiente dicha estructura para 20 años, debería estarse

considerando de oficio una “sobrelosa” antes del final del período de análisis. La falta de acceso a

las memorias de diseño estructural, provoca desventajas a las oferentes de frente a una evaluación

igualitaria de las opciones dadas por el pliego, dado que una sub estimación en la losa de concreto

hidráulico, implicaría una ventaja que inevitablemente replicará en el precio ofertado. En relación

con la estructura de pavimento para la ampliación se objeta el espesor de la losa de concreto

hidráulico, por cuanto no se ha tenido acceso a las memorias de diseño estructural y no se tiene

certeza de que el espesor de 25 cm propuesto, en conjunto con la estructura de soporte sub-yacente

represente una solución de diseño estructural para 20 años. De no ser suficiente dicha estructura

para 20 años, debería estarse considerando de oficio una “sobrelosa” antes del final del período de

análisis. Se objeta adicionalmente la indefinición en las características del acero de refuerzo para las

juntas transversales y longitudinales, existiendo igualmente carencia de fundamento en cualquier

planteamiento de CONAVI, por cuanto no se han presentado las memorias de cálculo. La

Administración debe soportar cualquier propuesta de diámetro de las dovelas, así como del acero de

amarre longitudinal, junto a su separación y longitud, en metodologías de diseño aceptadas. A la

fecha se desconocen totalmente las memorias del diseño estructural, por cuanto el CONAVI no las

ha hecho públicas. Una subestimación de estos elementos podría hacer la diferencia entre un precio

y otro, de donde la omisión apuntada se traduce en una desventaja evidente para el oferente en la

opción de pavimento semi-rígido, que deberá incorporar todos los costos asociados a su propuesta,

no así el oferente en pavimento rígido, en caso de que haya sub-estimación de los requerimientos de

acero en las juntas (lo cual no puede ser juzgado por no haber tenido nunca acceso a las memorias

de diseño) c.3) Sobre la “Intervención Propuesta Técnica en Pavimento Semirígido (Período de

diseño 20 años), se objeta el reacondicionamiento de calzada, por cuanto se está proponiendo una

estrategia contraria al reaprovechamiento de materiales existentes en el pavimento actual que sí se

ha incluido en las otras alternativas constructivas presentadas por CONAVI. Se objeta la

construcción de una capa de 20 cm de base estabilizada, por cuanto es factible, recuperar y

reaprovechar parte del agregado existente en la capa de ruedo actual, en vez de tener que incorporar

agregado nuevo. c.4. Sobre la no inclusión de alternativas de pavimento flexible. Es factible generar

diseños de espesores para estrategias constructivas con base granular y capa asfáltica, así como para

una estructura flexible incremental tipo “full depth”, es decir con solamente capas asfálticas. Todas

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son soluciones técnicamente factibles, siempre que estén diseñadas en apego a procedimientos

técnicos reconocidos y en términos igualitarios, la factibilidad económica debería definir la mejor

opción. Así, se objeta que la Administración esté excluyendo opciones constructivas, sin

fundamento; debiendo permitirse la presentación de ofertas en pavimento flexible. A pesar de que

no es posible emitir un criterio de juicio definitivo, pues se desconocen detalles relevantes para la

estimación de dichos espesores, existen varios factores que dan ventaja a las soluciones de

pavimentos flexibles, debiendo ser considerados además de las opciones semi-rígidas y rígida, a

saber: a) Hay suficientes fuentes de materiales en las cercanías del proyecto, como las de Río

Cañas, El Chopo de Cañas, Río Tempisque y el “Pelón de la Bajura”, siendo fácil habilitar distintas

opciones de suministro de material de base, con un costo de acarreo muy bajo y representando una

enorme reducción de costos con respecto al costo del cemento a emplear en la opción de pavimento

semi-rígido. No se trata de una carretera adonde el tránsito promedio diario vaya a ser de 20,000

vehículos o superior, todo lo contrario, en el Apéndice No. 1 del Anexo No. 1 de la Enmienda No. 1

se indican abundantes casos de menos de 10,000 vehículos por día. En tales condiciones,

usualmente los pavimentos flexibles pueden perfectamente competir en costos con los pavimentos

semi-rígidos y rígidos. Descartar la opción de pavimentos flexibles importa una evidente afectación

a la libre competencia de opciones constructivas y solicitamos que se ordene modificar el cartel

para incluir la posibilidad de recibir ofertas constructivas para pavimentos flexibles. c.5. Sobre, las

corridas de HDM4 del Apéndice 1 del Anexo No. 1, pese a que no se han hecho públicas las

memorias de diseño estructural, la corrida de dicho programa, evidencia que el tránsito promedio

diario y los ejes equivalentes esperados durante el período de diseño son diferentes en función del

tramo. Definiéndose los siguientes tramos diferenciados en cuanto a carga vehicular: a) Cañas –

Corobicí, 8109 vehículos por día. b) Corobicí – Bagaces, 9415 vehículos por día. c) Bagaces – El

Salto, 11886 vehículos por día. d) El Salto – Liberia, 16975 vehículos por día. Se objeta el hecho de

que no haya diseños estructurales diferenciados y requerimientos de espesores distintos para cada

una de dichas secciones, por cuanto aunque no se han conocido las memorias de diseño estructural,

no es factible que haya un tramo con el doble del tránsito promedio diario y se estén requiriendo los

mismos espesores en la estructura de pavimento. La consideración de distintos segmentos

homogéneos puede representar un considerable ahorro de recursos para la Administración

contratante a la vez que importa una limitación infundada para el oferente, dado que le imposibilita

formular su mejor propuesta en función de las necesidades reales del servicio público a satisfacer.

No hacerlo representa una fuerte desventaja para mi representada, por cuanto es bien sabido que en

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las zonas de menor tránsito se pueden ofertar menores espesores e igualmente cumplir con los

requerimientos de diseño para el período de interés, ya sea 12 o 20 años, de manera que es factible

presentar ofertas más económicas. Sobredimensionar las estructuras de pavimentos flexibles y/o

semi-rígidas afecta negativamente las opciones de mi representada, en contraste con las opciones de

pavimento rígido, por cuanto el costo de la intervención sería mucho más de lo realmente requerido

para algunos de los segmentos homogéneos. La Administración licitante: Sobre las objeciones

indicadas en este punto, en donde se objeta las intervenciones propuestas en la Sección XIII de la

Enmienda, cabe aclarar que las propuestas técnicas para las estructuras de pavimentos a 20 (veinte)

años plazo, son las mismas incluidas en el pliego de condiciones original, las cuales no fueron

objetadas en su momento, por lo que extraña a la Administración los reclamos ahora presentados.

Se reitera que las objeciones realizadas por la empresa objetante, se llevan a cabo en el momento

procesal inadecuado, ya que los elementos cartelarios objetados escapan del alcance de la primera

enmienda. Es claro que las partes restantes del cartel y que no fueron objetadas en el momento

procesal oportuno, no son sujeto de objeción una vez fenecido el plazo de ley establecido para ello.

No obstante lo anterior, se aclara que los diseños de las diferentes alternativas fueron realizados

utilizando las normas y procedimientos establecidos por la metodología AASHTO 93. Con relación

a la objeción relacionada con la no inclusión de pavimentos flexibles en el proceso, se debe indicar

que nuevamente, el objetante olvida que en el presente momento procesal, es válida únicamente la

objeción a los elementos incorporados en la enmienda 1, que representan una modificación

substancial al cartel original. En el cartel original, se definieron claramente las dos diferentes

modalidades de pavimento que serían evaluados y analizados en el presente proceso. Dicha

condición no ha sido modificada en modo alguno en la enmienda 1 y por tanto, las objeciones

realizadas por la empresa objetante en este sentido, se llevan a cabo en el momento procesal

inadecuado, ya que los elementos cartelarios objetados escapan del alcance de la enmienda 1. En un

afán de transparencia y responsabilidad, se debe agregar que existen diferencias substanciales en el

TPD de los diferentes tramos homogéneos del proyecto, y que está demostrado que producto de la

distribución de las características del tránsito en cada sector (pesados, livianos etc), la

determinación de ejes equivalentes resultan muy similares entre si, por lo que asociados a las

condiciones de subrasante, finalmente reflejan una estructura de pavimento muy homogénea a lo

largo de todo el proyecto. Criterio de Despacho: c.1. En primer lugar cabe indicar que en el

apartado 1.4.2 del anexo 1 de la enmienda 1 del cartel se indica que la información utilizada en los

cálculos del HDM-4 se encontraban en la página web de comprared y que también podía obtenerse

13

en forma digital a través de la proveeduría institucional del CONAVI, aspecto este último al que no

se refiere el objetante. Por otra parte, no se tiene una demostración fidedigna de que efectivamente

el objetante no haya tenido acceso a los archivos de HDM-4, lo que contradice lo manifestado por

CEMEX que en su recurso indica que sí tuvo acceso, pero que no pudo abrir los archivos. De

conformidad con lo expuesto se declara sin lugar el extremo objetado. No obstante lo anterior, por

lo manifestado por la Administración y bajo su responsabilidad, y por ser parte de la transparencia

de un procedimiento de este tipo, se entiende que dicha información y los parámetros de entrada son

de acceso público. c.2) En la R-DCA-205-2011 se requirió que la Administración incorporara las

memorias de cálculo estructural tanto de la superficie de rodamiento como la de los espaldones, lo

cual se tiene por cumplido únicamente para la superficie de rodamiento, ello visible en los folios

2611 al 2630 del tomo II del expediente administrativo. Sin embargo, no se observa la memoria

estructural del acero de refuerzo para las juntas transversales y longitudinales así como de las

dovelas. Ahora bien, en relación del espesor de las losas de concreto de 25 centímetros tanto para la

vía existente como la ampliación, se tiene por precluída tal objeción por cuanto queda demostrado

que en el expediente administrativo se encuentran las respectivas memorias de cálculo en los folios

ya citados, por lo cual se declara parcialmente con lugar este punto y se ordena a la Administración

incorporar las memorias de cálculo estructurales del acero y las dovelas. c.3) Dado que los dos

puntos aquí objetados ya fueron resueltos por este despacho en el punto b.1 y b.2 de la presente

resolución se remite a lo ahí dispuesto. c.4. Respecto a este punto la Administración ha determinado

las opciones de pavimentos que considera idóneas, sean estas pavimentos semi-rígidos y rígido,

iniciativas que propone para satisfacer sus necesidades y no es el momento procesal pertinente el

actual donde los particulares propongan nuevas alternativas de pavimentos, debido a que el

momento procesal oportuno ya precluyó, en el entendido de que el cartel se encuentra por segunda

vez en etapa de objeción y dicha propuesta de la objetante debió ser ventilada en la primera ronda,

por lo cual, no es de recibo en este momento pretender que la Administración cambie ese objeto

contractual, con el único argumento de que un objetante tiene otra forma para alcanzar similares

resultados. Permitir esa situación cercenaría la discrecionalidad administrativa necesaria para

determinar la mejor manera de satisfacer sus requerimientos, convirtiéndose de esa forma, los

procedimientos de contratación administrativa en un interminable “acomodo” a las posibilidades de

ofrecer de cada particular. Es claro que no se trata de limitar el derecho que tienen los potenciales

oferentes de objetar aquellas cláusulas o condiciones que de alguna manera le restrinjan su derecho

a participar en un concurso específico, pero tampoco puede llegarse al extremo de obligar a la

14

Administración a seleccionar el objeto contractual que más convenga a uno u otro oferente. De

conformidad con lo expuesto, se impone declarar sin lugar este extremo objetado. c.5) Esta

Contraloría General pudo observar en el folio 2642 del expediente administrativo que efectivamente

según lo manifestado por la Administración en la página 15 de su respuesta párrafo segundo que la

determinación de ejes equivalente resultaron muy similares entre sí. De forma tal que se tiene por

demostrado los argumentos presentados por la Administración de que los ejes equivalentes por

tramos resultan ser muy similares entre sí, lo cual asociado a las condiciones de subrasante

reflejarían una estructura de pavimento muy homogénea a lo largo de todo el proyecto, argumento

que fue ratificado por el especialista contratado por el BID para la corrida del HDM-4, por lo que la

manifestación del objetante en cuanto a este punto, sin haber aportado un ejercicio que pruebe su

aseveración de que las estructuras de los pavimentos podrían estar sobre dimensionadas no serían

ciertas, por lo que se declaran sin lugar. d) Sobre el Anexo No. 1 de la Enmienda No. 1,

“Metodología para comparación de ofertas económicas”. La objetante: Por medio de la

Resolución No. R-DCA-205-2011, del 29 de abril de 2011, generada por la Contraloría General de

la República, se le ordenó al Consejo Nacional de Vialidad ejecutar las siguientes acciones:

“Establecer una metodología de evaluación objetiva que considere lo argumentado de modo que

no se otorguen ventajas a una opción constructiva sobre la otra y que establezca expresamente

cuáles serán los programas de análisis de pavimentos para la definición de los modelos de

deterioro propios de cada alternativa de construcción que utilizará, todo lo cual deberá constar en

el expediente respectivo y en particular en el cartel en lo que correspondiera”. Definir “el

procedimiento completo de determinación del valor residual”. La Enmienda No. 1, sin embargo, no

logra establecer una metodología de evaluación objetiva que no otorgue ventajas a una opción

constructiva sobre la otra, todo lo contrario, la metodología presentada presenta muchos más vacíos,

inconsistencias y objeciones que la metodología del texto del cartel original, sesgando

completamente cualquier resultado que se derive de ella. En comparación con un primer análisis

llevado a cabo por CONAVI, por medio de la metodología de efectividad / costo neto, adonde se

había identificado mayor efectividad para la estrategia de pavimento semi-rígido a 20 años, la

metodología actual por sus vacíos y omisiones compromete las probabilidades de éxito de las

opciones de pavimento semi-rígido, La Enmienda No. 1, en el Anexo No. 1, esconde, mucho más

que la metodología del cartel original, los detalles de cómo se compararán las diferentes opciones

de pavimentación, por cuanto existe una cantidad enorme de parámetros que hay que definir (datos

de entrada) y modelos de costos que hay que calibrar. La selección de la opción constructiva

15

ganadora se llevará a cabo a partir de un modelo de costo económico total, que toma en cuenta los

costos de inversión, así como los costos de conservación del pavimento y los costos de operación de

los usuarios; en este caso hay una enorme incertidumbre en la metodología a aplicar para calcular

los costos de conservación y los costos de operación de los usuarios, por cuanto se está

pretendiendo usar sofisticados modelos de otras latitudes, sin calibración para Costa Rica y sin que

se presenten y fundamenten múltiples parámetros de entrada (supuestos). El procedimiento para

determinación del valor residual es omiso e inconsistente con la misma metodología descrita por

HDM4, existiendo muchos más vacíos que en la versión original del cartel. El valor residual es un

parámetro de costos que la metodología de comparación toma en cuenta, siendo usualmente mucho

mayor el valor residual en estructuras de pavimento semi-rígido que han completado su período de

diseño que en estructuras de pavimento rígido que igualmente han completado su período de diseño.

Así, un cálculo inapropiado, sobre fundamentos erróneos, del valor residual, afecta seriamente los

intereses de los oferentes de opciones semi-rígidas, disminuyendo las probabilidades de

adjudicación, no porque efectivamente corresponda, sino como consecuencia de errores técnicos. El

análisis de los Apéndices I y II evidencia un ejemplo de estimación de costos económicos totales

para cada estrategia de pavimentación, mismos que evidencian que la estructura de pavimento

rígido presenta un costo económico global menor situación que no puede ser atribuible a que

efectivamente las opción de pavimento rígido represente la opción de menos costo global de

construcción, mantenimiento y de operación, sino porque los cálculos, aparte de no ser

transparentes, pues hay mucha información no revelada, al emplearse diferentes modelos de

estimación de costos que no han sido calibrados para Costa Rica. d.1) Sobre la carencia de

calibración de los modelos de deterioro y la falta de definición y fundamentación de los parámetros

de entrada considerados por los mismos; así como la indefinición de estrategias de conservación y

de metodologías de diseño de las estrategias de rehabilitación, afectan seriamente la validez de la

metodología de comparación, siendo perfectamente factible que la opción de pavimento semi-

rígido, aunque en la realidad sea la más económica en términos de costo social global, sea

erróneamente descartada. El texto del Anexo No. 1 carece de: 1) Un listado de los modelos de

deterioro a considerar para generar los costos de conservación, agrupados bajo el término “VAMj”

(Sección 1.2.10.). Dichos tipos de deterioros relevantes son exclusivos de cada estrategia de

pavimentación y no se han definido. 2) Un listado de los coeficientes de ajuste que corresponden, de

acuerdo con lo indicado por el Dr. De Solminihac y en conformidad con el volumen 5 de la serie de

textos de soporte para el HDM4 facilitados por la PIARC. Nótese que los modelos fueron

16

desarrollados en una serie de países de otras latitudes, sin un análisis de aplicabilidad o

“tropicalización”. 3) Se requiere conocer, para valorar su justicia y aplicabilidad, los diferentes

estudios llevados a cabo para generar los coeficientes de ajuste y calibración de los distintos

modelos de deterioro. 4) No se conocen los parámetros requeridos para la modelación de

desempeño, condiciones climáticas, características de los materiales. Lo anterior de conformidad

con el volumen 6 de la serie de HDM-4. 5) Se desconocen, igualmente, las estrategias de

conservación empleadas, sospechándose que muy pocas han sido tomadas en cuenta, por cuanto en

las tablas de cantidades, cuando se requieren algunos costos unitarios para acciones de

mantenimiento, para las diferentes estrategias constructivas, se listan muy pocas, en contraste con

las posibilidades de acciones de conservación que establece el HDM-4. De acuerdo con el Dr. De

Solminihac en el caso del pavimento rígido, hay cantidad de modelos que pueden aplicarse, con una

igualmente cantidad de estrategias de conservación que aparentemente en este caso no están siendo

consideradas por CONAVI. 6) No se conocen los umbrales para la definición de acciones de

conservación, de tal forma que se desconoce cómo se están modelando los distintos tipos de

deterioro y hay omisión en cuanto a en qué momento se aplican las estrategias de conservación. No

se establece qué tipos de deterioro, ni la magnitud, extensión y severidad determinan la aplicación

de una sobrecapa asfáltica, o un texturizado de losas de concreto, o una sobrelosa de concreto. 7)

Tampoco se están definiendo las metodologías de diseño estructural para estrategias de

reforzamiento estructural, que entran en el esquema de mantenimiento de HDM. En general,

CONAVI está siendo omiso en todo lo concerniente al soporte, fundamento y contenido del

esquema metodológico para definir la información de entrada, sin que se pueda juzgar su calidad ni

pertenencia, y no está presentando el soporte y fundamento de la calibración de los modelos, que es

fundamental para su aplicación sin errores. Tampoco se conocen las características de los diferentes

materiales que constituyen la estructura de pavimento, ni las características de los materiales

empleados en técnicas de conservación, todos los cuales tienen propiedades relevantes que el

software HDM requiere para su modelación. Dentro de la modelación de desempeño, es importante

tener presente qué estrategias de conservación se aplicarán, debiendo indicarse los deterioros para

los cuales se activan dichas estrategias, así como su extensión, severidad y magnitud. También

tienen que establecerse las pautas de diseño, para la definición de refuerzos estructurales, debiendo

quedar claro el período de diseño y cómo se modela el deterioro hasta ese momento de la estructura

existente. La indefinición en estos temas conduce a una eventual manipulación de la metodología,

máxime que a partir de la tabla de cantidades se ha determinado que en el caso del pavimento rígido

17

solamente se está considerando, como opción de conservación, la sustitución del sello de juntas,

dejando de lado otras acciones de conservación como retexturizado, sustitución de juntas dañadas,

sustitución de losas, y otras. Se solicita que la siguiente documentación sea divulgada por el

CONAVI e incorporada al cartel de los trabajos aludidos para la Carretera Interamericana Norte: 1)

Listado de modelos de deterioro a usar tanto para pavimento semi-rígido como para pavimento

rígido, e incluso flexible de incorporarse dicha opción como estamos solicitando. Con su debida

justificación. 2) Listado de los coeficientes de calibración de los diferentes modelos de deterioro.

Con su debida justificación y soporte experimental, con base en ensayos de campo en las

condiciones más similares al proyecto en cuestión que sea factible. 3) Listado de todos los

parámetros de entrada que requieren los modelos de desempeño, incluyendo, naturalmente, la

información de diseño estructural que a la fecha CONAVI no ha publicado. Con su justificación. 4)

Matriz de estrategias de conservación a aplicar para cada tipo de deterioro modelado, indicando la

metodología de dimensionamiento aplicable (diseño estructural de refuerzos para cada tipo de

pavimento) y el umbral de aplicación (magnitud y severidad de deterioro requerida para que se

aplique). 5) Metodologías de diseño de las estrategias de rehabilitación. La metodología de

modelación de desempeño de acuerdo con HDM es compleja y elaborada y no puede ser aplicada a

la ligera, máxime cuando se está empleando para la comparación de diferentes opciones

constructivas, de manera que no puede basarse en supuestos, debe estar debidamente calibrada,

como es requerido por los mismos manuales de HDM, adonde establece procedimientos claros y

precisos. Además, es fundamental que CONAVI aplique las disposiciones de HDM para la

definición de los parámetros de entrada y que los fundamente debidamente. Mientras dicha

metodología no se haya documentado y fundamentado, se considera que la metodología de

determinación del valor presente neto del costo económico social por estrategia de intervención es

improcedente y lesiva para los intereses de los oferentes, de manera que se objeta el Anexo No. 1 en

todos sus alcances y extremos. d.2) Sobre la carencia de calibración de los modelos de costos de

operación de los usuarios afecta seriamente la validez de la metodología de comparación, siendo

factible que la opción de pavimento semi-rígido, aunque en la realidad sea la más económica en

términos de costo social global, sea erróneamente descartada: Ni la Enmienda No. 1 ni ninguna

documentación oportunamente facilitada por el CONAVI ha presentado las cargas vehiculares de

diseño, que incluyen las estimaciones de tránsito promedio diario y la distribución vehicular, se

desconoce qué modelo de costos de operación se está aplicando, existiendo unos cuantos países

para los cuales se han desarrollado o calibrado con mayor grado de detalle, y, al igual que en el caso

18

de los modelos deterioro, se desconoce cómo se han calibrado dichos modelos de costos, por cuanto

no se ha conocido de esfuerzo al respecto de parte del MOPT, de CONAVI e incluso LANAMME.

Así, su aplicabilidad para las condiciones de la Interamericana Norte es sesgada y sujeta a error a la

hora de estimar el valor presente neto de cada alternativa constructiva, considerando que el cálculo

del valor presente neto para cada una de las tres opciones de pavimento manejadas hasta ahora

incluye los costos de los usuarios para cada propuesta de pavimento (VAUj de acuerdo con el

Apartado 1.2.10 representa los costos de operación asociados para una alternativa de pavimento

“j”). En tal caso, el costo económico global de cada oferta es calculado erróneamente, al incorporar

el costo de operación de usuario de cada alternativa constructiva, existiendo un enorme riesgo de

que la opción constructiva más conveniente, por errores y omisiones en la metodología, no sea

finalmente seleccionada. La metodología del Anexo No. 1 no indica absolutamente nada con

respecto a cómo se calculan los costos de operación, mientras que de la metodología sí se desprende

que dicho costo es calculado por separado para cada estrategia constructiva, de manera que su uso

sin calibración ni reglamentación representa un riesgo para la adjudicación de la oferta que en la

realidad representa la estrategia de menor costo social global. La aplicación de un sistema de “caja

negra”, que además apela a modelos de costos no calibrados para nuestro país representa un grave

riesgo de injusticia y dista mucho de obedecer a una metodología justa y transparente.

Adicionalmente no se han definido los parámetros de entrada para los modelos de costos, ni se ha

explicado si son iguales o diferentes por estrategia constructiva, de manera que no hay certeza de

que hayan sido definidos a partir de información relevante y confiable para Costa Rica y el proyecto

de Interamericana Norte en particular. Considérese que HDM4 requiere la definición de parámetros

de entrada y la calibración de modelos para diferentes elementos de costos de usuario, a saber:

consumo de combustibles, consumo de neumáticos, gastos en mantención, gastos en lubricantes,

depreciación del vehículo, repuestos, que representan parte del valor presente neto para cada

estrategia. Dichos costos igualmente dependen de la condición del pavimento, de tal forma que no

solamente no hay certeza de que se tengan parámetros de entrada válidos, ni de que se tengan

modelos de costos calibrados, sino que la incertidumbre en la aplicabilidad de los modelos de

deterioro también determina adicional a la hora de aplicar los modelos de costos de operación, pues

los costos de operación también dependen del deterioro global del pavimento. De manera que hay

doble riesgo, no solamente por el desconocimiento de los parámetros locales relevantes en materia

de costos de operación, sino que también por la carencia de calibraciones apropiadas para los

modelos de costos y los modelos de deterioro. Mientras dicha metodología no se haya documentado

19

y fundamentado, se considera que la metodología de determinación del valor presente neto del costo

económico social por estrategia de intervención es improcedente y lesiva no solamente para los

potenciales oferentes, sino que también para el país, de manera que se objeta en todos sus extremos

y alcances. d.3) Sobre la no documentación de una manera detallada, ni completa, ni adecuada la

metodología de cálculo del valor residual, que perjudica directamente a las ofertas de pavimentos

semi-rígidos, por cuanto es de esperar un menor valor residual para la estructura de pavimento

rígido. La metodología propuesta por la Enmienda No. 1 no especifica el procedimiento detallado

para calcular el valor residual o de salvamento, limitándose a indicar que se refiere únicamente al

porcentaje de la inversión inicial en estructura de pavimento propensa a deteriorarse, que no se

consume en proporción a las pasadas de ejes equivalentes de diseño. No indica qué componentes

del pavimento se supone serán propensos a deterioro, ni cuáles componentes no, debiendo aclararlo

y fundamentarlo. Dicha metodología no toma en cuenta lo propuesto por el Dr. De Solminihac al

respecto de que “Una forma de calcular el valor residual es determinar qué hay que realizarle al

camino en un momento determinado para que resiste un período igual al de su diseño original, y

bajo las mismas condiciones de carga. Luego al valor de construcción inicial restarle el valor

calculado anteriormente y así obtener el valor residual”. Considerando que de acuerdo con la

modelación de HDM ambas estructuras diseñadas a 20 años estarán concluyendo su período de

diseño, con ningún valor residual, al final del período de análisis para 20 años, es desproporcionado

e injusto para las propuesta de pavimentos semi-rígidos y, eventualmente flexibles, no considerar el

costo de remoción o estabilización de las losas de concreto ya deterioradas (tómese en cuenta que el

HDM está planteado que no hay valor residual, de manera que en forma paralela no habría

capacidad estructural remanente y debería reconstruirse la estructura de pavimento). Hay que

considerar que el costo de tratamiento a la losa de concreto deteriorada es mayor que cualquier

costo asociado con una capa asfáltica deteriorada, por cuanto existen técnicas de recuperación o

reciclaje en sitio para el concreto asfáltico de menor costo y de más conocimiento en nuestro medio;

en ese momento, en el año 20 de operación, el CONAVI tendría que invertir una mucho mayor

cantidad para rehabilitar la estructura de pavimento rígido, máxime que el mismo HDM no le está

asignando valor de salvamento. Así las cosas, se objeta la metodología de estimación del valor de

salvamento sin consideración de una intervención posterior, debiendo aplicarse la filosofía del Dr.

De Solminihac. La Administración: Con relación a las objeciones indicadas en este punto, la

recurrente se extiende en la metodología de comparación de ofertas. Se rechaza de plano cualquier

suspicacia respecto a una eventual manipulación de la metodología. Los valores de los parámetros

20

utilizados para la aplicación de la metodología fueron calculados para Costa Rica. Debe destacarse

que todos los parámetros técnicos y de costos (salvo las excepciones que se dirán) fueron definidos

y valorados antes de analizarse y resolverse esta licitación, por un equipo consultor financiado por

el BID, con la información proporcionada por cada uno de los países, en ocasión de realizarse la

evaluación económica de todos los tramos de la Carretera del Pacífico, incluyendo los tramos que

conforman este proyecto. Es decir, los valores de entrada del HDM-4 no fueron determinados “ad

hoc” para esta ocasión cuando es necesario la comparación de ofertas, sino que se determinaron con

anterioridad, como bien puede confirmar el BID, lo que prueba la objetividad del trabajo y descarta

cualquier acusación de manipulación de datos como insinúa la recurrente. La excepción a lo

previamente señalado, como es natural, refiere a los costos de las tareas de mantenimiento

programado definidas por el CONAVI y los costos unitarios de las tareas de mantenimiento

ordinario, todo ello acorde a los costos de mercado respectivos; se verificó también la debida

concordancia entre la composición del tránsito utilizada para los cálculos estructurales de los

pavimentos fuera la misma que la utilizada por el HDM-4 para modelar el deterioro de los mismos.

Respecto de los supuestos vacíos o la falta de transparencia de los cálculos insertos en la

metodología, cabe decir que ello no es así. Los archivos del HDM-4 (objects.idx y objects.dat),

incluyen todos los valores de los parámetros de entrada utilizados en la modelación. Y respecto de

la supuesta falta de adecuación de la modelación con HDM-4 a las condiciones de Costa Rica y del

proyecto en particular, debe aclararse que se han ajustado a la realidad de Costa Rica todos los

parámetros relevantes. En ese sentido, se han introducido en el modelo las características físicas

reales de la carretera (subdividida en cuatro tramos homogéneos, para un adecuada aplicación del

HDM-4), tales como geometría, los diseños para cada alternativa constructiva (características

geotécnicas de subrasante, composición y capacidad estructural del paquete de pavimento, calidad

exigida para la superficie de rodadura, entre otras), así como las características del entorno local

(altitud, clima, entre otras). Obviamente, la modelación con el HDM-4 (curvas de deterioro, costos

de operación vehicular, para señalar algunas) consideró cada solución constructiva con utilización

de los modelos internos adecuados a ellas. El HDM-4 fue calibrado ajustando parámetros tales

como la fricción lateral, con objeto que la modelación de las velocidades de los vehículos

coincidiera con las mediciones disponibles. En cuanto a otros parámetros respecto de los cuales no

existe información local, se adoptaron los valores por defecto del HDM-4; según la experiencia de

los consultores que trabajaron en el proyecto del Corredor Pacífico, así como algunos análisis de

sensibilidad efectuados por el MOPT para otros proyectos en el país, se trata de factores con

21

incidencia mínima en los resultados. De otra forma, el BID no hubiera aceptado los estudios de

evaluación económica del proyecto que determinaron el otorgamiento del financiamiento de estas

obras. Finalmente se reitera que toda la información relacionada con los parámetros a utilizar en la

aplicación del modelo HDM-4, han sido puestos a consideración de los interesados en los anexos de

la enmienda 1. De acuerdo con los alegatos anteriores, considerando que el objetante no ha

demostrado que se violente algún principio de contratación establecido en nuestra Constitución o en

las Políticas de Adquisiciones del BID, y que particularmente no demuestra que se le esté dejando

en una situación desventajosa con relación a otros eventuales oferentes, se solicita que se declare sin

lugar las objeciones planteadas por el objetante Constructora MECO S.A. Criterio del Despacho:

Sobre los puntos d.1 y d.2 objetados respecto a la metodología de comparación de ofertas, es

entendido que los parámetros utilizados en dicha metodología deben de ser acceso público, lo cual

es responsabilidad de la Administración, lo cual no ha venido a desacreditar la objetante con la

debida demostración, a pesar de que la carga de la prueba le correspondía. De hecho, en el apartado

1.4.2 de la enmienda se señala en forma expresa que: “…La Planilla de Cálculo completa y los

archivos del HDM-4 (objects.idx y objects.dat) con la información utilizada en los cálculos se

encuentran en la página web de comprared, que es el sitio oficial donde se localiza el documento.

Asimismo, se puede obtener en forma digital atreves de la Proveeduría Institucional del

CONAVI…” Esa condición cartelaria no ha sido desacreditada con prueba fidedigna por el

objetante, al punto de reiterar que otra de las objetante como es CEMEX indica que si accedió a la

información. Por lo anterior, este aspecto debe ser declarado sin lugar, sin dejar de recordar que es

deber de la Administración mantener un acceso suficiente y pleno tanto del expediente de la

contratación como de sus anexos. Sobre el alegato de la incorporación de parámetros para Costa

Rica, la Administración ha dicho que los aspectos relevantes fueron debidamente calibrados para

este proyecto y los restantes fueron tomados por defecto del programa; sobre el particular este

órgano contralor considera que en el fondo del planteamiento de la objetante consiste en el sano

objetivo de que en la utilización de una herramienta internacionalmente aceptada se incorporen

elementos propios de la realidad costarricense, lo cual la Administración ha aceptado desde su

punto de vista tal y como se evidencia de su respuesta a la audiencia inicial y de lo manifestado por

los expertos del BID en la audiencia oral. De conformidad con lo dicho, la Administración deberá

explicitar con detalle en el expediente de esta contratación cuáles fueron los parámetros relevantes

que dice haber ajustado y los que incorporó por defecto, de forma tal que los interesados dispongan

de información relevante y suficiente para observar la particularización del instrumento para la

22

presente licitación. Se declara con lugar este aspecto. Se aclara que lo anterior no implica que esa

calibración deba ajustarse al interés particular de un interesado, puesto que se espera que esos

parámetros reflejen de manera objetiva condiciones propias de nuestro país que puedan estar

incidiendo en la aplicación de la herramienta. Por lo anterior se declara parcialmente con lugar estos

puntos. En cuanto al punto d.3, sobre la metodología de cálculo del valor residual, en primer lugar

reclama la objetante que en la enmienda no se indica qué componentes del pavimento se supone

serán propensos a deterioro, ni cuáles componentes no, debiendo aclararlo y fundamentarlo, en

punto a este aspecto deberá remitirse a lo resuelto para el caso de la empresa CEMEX según se

indica en el punto 2) b.1 de esta resolución en cuanto al cálculo del capital residual. En segundo

lugar indica la objetante, que de acuerdo con la modelación de HDM ambas estructuras diseñadas a

20 años estarán concluyendo su período de diseño, con ningún valor residual, al final del período de

análisis para 20 años, lo cual argumenta es desproporcionado e injusto para las propuestas de

pavimentos semirígidos al no considerar el costo de remoción o estabilización de las losas de

concreto ya deterioradas. Como fundamento a su decir indica que la metodología de la enmienda no

toma en cuenta lo propuesto por el Dr. De Solminihac que señala que “Una forma de calcular el

valor residual es determinar qué hay que realizarle al camino en un momento determinado para que

resiste un período igual al de su diseño original, y bajo las mismas condiciones de carga. Luego al

valor de construcción inicial restarle el valor calculado anteriormente y así obtener el valor

residual”. Sobre el particular, la Administración considera que la empresa objetante lo que hace es

proponer un criterio diferente al que ha utilizado el CONAVI, y que en palabras del propio experto

mencionado por la recurrente, lo propuesto por MECO es una de las formas posibles de calcular el

valor residual. Reconoce el CONAVI que no le es desconocido ese método de cálculo del valor

residual, así como la existencia de otros métodos alternativos, los cuales de aplicarse llevarían a

diferentes resultados entre sí y por tanto, podrían resultar más beneficiosos para una determinada

alternativa de construcción. Considera que el método propuesto por la recurrente requiere definir las

obras de rehabilitación que corresponde realizar una vez cumplida la vida útil de diseño, es decir al

año 21, lo que llevaría a una discusión sobre las obras a realizar a partir del año 21, tomando en

consideración los diferentes intereses de las empresas según la alternativa constructiva que planeen

ofertar. Además, señala que la recurrente basa su argumentación en el hecho de que al final del

periodo de diseño el pavimento estará destruido y que por tanto requiere una reconstrucción total,

aspecto que indica la Administración no es así de acuerdo con la modelación efectuada. Agrega el

CONAVI que el criterio empleado para determinar el Valor Residual en este concurso es un criterio

23

externo, es decir, es independiente del modelo HDM-4 por cuanto esta herramienta permite utilizar

casi cualquier criterio de valor residual. Así las cosas, concluye la Administración que cualquier

criterio que se adopte para calcular el valor residual podría ser discutido y que el criterio que ha

adoptado es sencillo y compatible con la metodología de diseño. En punto a este aspecto, manifiesta

que el concepto subyacente en el criterio elegido por el CONAVI, es que un pavimento diseñado

para un cierto número total de ejes equivalentes, perderá las condiciones de diseño una vez

cumplido dicho número de ejes equivalentes, aunque no esté en condiciones de ruina que requieran

su reconstrucción total, ello debido a la calidad de la carretera esperada. Así las cosas, considera

este Despacho que la discusión versa sobre criterios alternativos para calcular el valor residual,

discusión en la cual la empresa objetante no ha acreditado fehacientemente que el criterio que

propone sea la única forma de calcular el valor residual ni ha demostrado que la metodología

dispuesta por la Administración no resulta equitativa para la comparación de las ofertas. Por el

contrario, la Administración ha señalado que existen diferentes criterios alternativos para establecer

el valor residual y ha brindado suficiente fundamentación sobre las razones en que sustenta su

decisión, señalando que el criterio elegido es compatible con la metodología de diseño. Por tanto, se

declara sin lugar la objeción en este aspecto. -----------------------------------------------------------------

2) Recurso interpuesto por CEMEX S.A. a) Sobre la inclusión de una “propuesta técnica”

Pavimento semirígido de concreto asfáltico para período de diseño de 12 años, Punto III de la

Enmienda que modifica la Sección II “Datos de la Licitación”, apartado IAO 13.4. La

objetante: La Sección II, ha sido modificada según el punto III de la Enmienda No. 1 al cartel, para

incluir, además de las propuestas técnicas constructivas de pavimento semirígido de concreto

asfáltico para un período de diseño de 20 años, y de pavimento rígido de hormigón hidráulico para

un período de diseño de 20 años, Pavimento semirígido de concreto asfáltico para período de diseño

de 12 años. La inclusión de esta propuesta técnica, no tiene ningún respaldo técnico que la justifique

dentro del expediente administrativo, lo cual genera dudas sobre el planteamiento que hace el

CONAVI. El CONAVI concibe originalmente que la rehabilitación y ampliación de la ruta nacional

No. 1, en el tramo Cañas-Liberia, se haga por 20 años. Los fondos presupuestarios existentes se dan

en función de esa planificación a 20 años y en función, de compromisos adquiridos a nivel

interamericano que además tendrían congruencia con políticas adoptadas a nivel centroamericano.

En esa línea, la Secretaría de Integración Económica Centroamericana –SIECA- cuenta con un

Manual Centroamericano para el Diseño de Pavimentos, documento que recomienda un período de

diseño de pavimentos fijado entre 20 y 40 años, para una ruta como la Interamericana, pero nunca

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menos de ese periodo de tiempo por la importancia que representa en nuestros países, un corredor

de esa naturaleza. El proyecto de la ruta nacional No. 1, Interamericana Norte, sección Cañas-

Liberia evidentemente forma parte de una autopista regional cuyo período de diseño debería estar

planteado como mínimo a 20 años plazo, según recomienda este instrumento de aplicación

centroamericana. No obstante ahora, sin mayor justificación técnica el CONAVI opta por permitir

un diseño para rehabilitar la ruta por un período de solo 12 años, término mucho menor a los 20

años de vida útil del proyecto originalmente concebido y que hace unos días era la opción óptima

por la Administración. Dado que el diseño en pavimento semirígido a 12 años no es comparable con

las propuestas técnicas de pavimentos semirígido y concreto a 20 años, el CONAVI a efecto de

tratar de equiparar los períodos de análisis entre las propuestas y para poder aplicar la metodología

de la Enmienda No.1, asume además que el proyecto en asfalto a 12 años, será sometido a una

reconstrucción en el año 13. Un elemento de gran trascendencia respecto a esa decisión es que, en

ese escenario la Administración no puede garantizar a esta fecha que esa reconstrucción pueda ser

realmente efectuada conforme a esa proyección a futuro, que resulta totalmente incierta al día de

hoy en términos de disponibilidad de recursos económicos ya que el CONAVI no cuenta con una

planificación a mediano y largo plazo con respecto a la estrategia de mantenimiento y

reconstrucción de la red vial nacional, que le permita incluir esa reconstrucción en su plan de

gestión. Esa sola razón, en el sentido de que no hay garantía sobre la factibilidad de la

reconstrucción, hacen inviable esa propuesta técnica a 12 años a efecto de compararla con

propuestas que sí tienen un futuro asegurado en términos de la ejecución de un contrato concertado

a 20 años plazo. Lo anterior significa que teniendo al día de hoy y en este año 2011 la totalidad de

los recursos económicos para sufragar un proyecto con 20 años de vida útil, y teniendo además un

concurso abierto y diseñado para contratar una solución para esta vía por ese período, se opta por

tener como aceptable la opción de rehabilitar la vía por un período de solo 12 años, sabiendo de

antemano ya que para llevar a dicha ruta a una vida útil de 20 años en este segundo escenario, será

necesario en el año 13 contar con los respectivos fondos que a nivel económico permitan la

reconstrucción de la misma vía, todo para igualar el resultado de haber contratado y haber

construido con un diseño a 20 años. Todo esto se suma a los inconvenientes que eventualmente

puedan estar asociados al proyecto de reconstrucción del pavimento de asfalto que como tal deberá

contratarse por separado en el año 13, lo que implicará un nuevo concurso y un nuevo

procedimiento sometido a todas las posibles vicisitudes que este tipo de procesos usualmente

generan, esto sin contar el proceso adicional de búsqueda del contenido presupuestario para poder

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conceptualizar, ofertar y construir el proyecto. Es claro que la propuesta técnica admitida no es

comparable, en términos de costos y capacidad estructural, con los diseños de pavimentos de asfalto

y de concreto a 20 años. Si bien las potestades discrecionales de la Administración le permiten

modificar su objeto contractual, lo cierto es que el ejercicio de dichas potestades tiene como límites

los que le impone el ordenamiento jurídico de manera expresa o implícita. Dentro de dichos límites,

encontramos el principio de razonabilidad que le impide a la Administración Pública dictar actos

contrarios a las reglas de la ciencia, la técnica o a principios elementales de justicia, lógica o

conveniencia (artículos 15 y 16 de Ley General de la Administración Pública). No hay justificación

técnica evidente y constatable en el expediente administrativo, que permita comprender cuál es la

lógica, la conveniencia y las razones técnicas aplicadas por el CONAVI al admitir ahora y pretender

hacer comparables opciones de diseño a 20 y a 12 años que desde ningún punto de vista lo son. La

Administración: Es claro que la Administración, acorde con los elementos decisorios

correspondientes y al amparo de la potestad de imperio que le brinda la Constitución, tiene la

potestad de definir con la particularidad del caso el bien o servicio que desea adquirir en beneficio

del bien público. Lo que se está planteando son diferentes escenarios técnicos de inversión en los

cuales se valoran propuestas viables de satisfacer el interés público, permitiendo de esa forma a la

Administración, escoger la propuesta que le brinde la mayor eficiencia en la inversión. En primera

instancia se analiza un proyecto con una inversión inicial total para obtener un producto con una

vida útil de 20 años. Es claro que la inversión inicial sería por el 100% del valor del producto y ello

estaría exigiendo a la Administración a disponer de los fondos requeridos para ello. Dentro de este

escenario, se plantean además dos diferentes propuestas técnicas de pavimento: rígido y semi

rígido. Finalmente se ha incorporado una propuesta adicional que consiste en un producto que

mediante inversiones diferidas en el tiempo también alcanzará una vida útil de 20 años, pero que

evidentemente la inversión inicial en el año cero sería menor. Obviamente el costo asociado a este

segundo escenario, debe contemplar todas las inversiones en el período de vida útil, de tal forma

que desde todo punto de vista las diferentes propuestas técnicas son comparables en igualdad de

condiciones. Está definido en la Enmienda 1 al cartel, que para la propuesta técnica correspondiente

al pavimento semi rígido con vida útil de 12 años, se le incorporan para efectos de comparación, los

costos asociados a la reinversión necesaria en el año trece, para asegurar la vida útil de 20 años,

parámetro básico bajo el cual se evaluarán todas las propuestas técnicas en igualdad de condiciones.

Se reitera entonces que la única diferencia real consiste en la forma de inversión: inversión inicial

total al año cero, o inversión diferida en el tiempo con una inversión parcial al año cero y la

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reinversión en el año trece. Simplemente se estaría valorando adicionalmente el costo de

oportunidad, disponibilidad del dinero y eficiencia de la inversión con base en el análisis de

beneficio costo que lleva a cabo el modelo de valoración de proyectos HDM – 4, debidamente

calibrado para Costa Rica y modelado por un experto internacional de alto nivel, especialista en ese

tema. Se debe ser claro entonces que bajo ningún concepto, se estarían lesionando los principios

instaurados en nuestra Carta Magna y por el contrario, se está buscando una comparación objetiva

de diferentes posibilidades de inversión que favorezca los intereses y posibilidades del Estado

Costarricense. Criterio de Despacho: Nuevamente indicamos que la Administración cuenta con la

discrecionalidad administrativa que le confieren los artículos 16 y 160 de la Ley General de

Administración Pública, que en este caso según lo dicho por la Administración, esta facultad aplica

al momento en que se decidió incluir la tercera alternativa de pavimento semi-rígido propuesto

inicialmente con vida útil a doce años, como se indica en la enmienda número 1. Sin embargo

especifica también el referido documento, exactamente en el punto “1.3.4 capital por reinversiones

(CRI)”, que para este caso (semi-rígido a 12 años), se establece para efectos de comparación una

reinversión al año trece para asegurar una capacidad estructural que le permita una vida útil

adicional de ocho años, con lo cual se completaría el plazo total de veinte años, siendo que con esta

opción se tiene que la Administración estaría valorando las tres alternativas para un periodo total de

veinte años, con lo cual no se generan diferencias de comparación entre las distintas opciones.

Además, respecto al argumento de que la opción constructiva de pavimento semi-rígido previsto a

12 años de vida útil, se aparta de las especificaciones del Manual Centroamericano para el Diseño

de Pavimentos, que prevé la vida útil de las autopistas regionales de 20 a 40 años, tampoco lleva

razón la objetante debido a que como se indicó anteriormente dicha opción prevé una reinversión al

año 13 que alargaría su vida útil hasta los 20 años. Y respecto al argumento de que se haga efectiva

la reinversión al año trece, lo cierto es que tampoco existe la certeza de que se practiquen las

intervenciones previstas para las otras dos opciones constructivas, discusión que a todas luces

carece de relevancia en virtud de que lo importante es que los costos de tales intervenciones para

cada una de las alternativas y durante un mismo periodo de 20 años, sean tomadas en cuenta para la

comparación económica de las ofertas que se reciban. De conformidad con lo expuesto en líneas

anteriores, se declara sin lugar el extremo objetado. b) Sobre la “Metodología para Comparación

de Ofertas Económicas”, punto XXIV de la Enmienda y la indefinición de los parámetros

utilizados en la aplicación del HDM-4: La objetante: La Administración opta por utilizar la

herramienta conocida como HDM-4, pese a que se utiliza dicha herramienta, la forma en la cual

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ésta se implementa, no cumple con el propósito de asegurar la legalidad y transparencia en las

reglas que rigen la comparación de pavimentos, lo que impide entonces verificar que realmente sea

posible la comparación equitativa de las opciones de pavimentos admitidas al concurso. Se vulnera

con ello la seguridad jurídica y el saber a qué atenerse en la etapa de evaluación de las propuestas,

porque los parámetros de comparación son oscuros. A falta de una definición clara de los criterios

utilizados para generar los valores de comparación, hay una incerteza del alcance de dichos criterios

y un margen abierto para una modificación posterior –una vez abiertas las ofertas- en perjuicio de la

seguridad jurídica, la legalidad y la transparencia que aquí no está garantizada, tal y como

explicamos de seguido. En la Enmienda No. 1 se establece una metodología completamente nueva

denominada “Metodología para Comparación de Ofertas Económicas”, basada en la obtención de

un VALOR ACTUAL NETO “VAC” que depende de la oferta inicial, costos de mantenimiento,

costos de usuario y valor residual. Véase el punto 1.2.10 y el punto 1.3. Sin embargo en este Anexo

1 no se especifica cómo fueron calculados los valores que vienen predeterminados, dato que es

necesario para utilizar y aplicar la herramienta de comparación de diseños HDM-4 para hacer los

cálculos del parámetro de Costos de Mantenimiento –VAMj– y del parámetro Costos de Usuario,

VAUj. No hay ninguna garantía real de transparencia en la medida en que con los valores dados no

es posible llegar a obtener esos mismos resultados, a partir de la utilización de la metodología

HDM-4 por parte de cualquier potencial oferente en esta etapa del procedimiento de contratación.

El punto 1.3.6 del apartado XXIV indica que “El HDM-4 se aplicará para precalcular los factores

VAMj y VAUj (un par de valores para cada alternativa de estructura de pavimento), con la

calibración necesaria para modelar la condición de los proyectos en Costa Rica. Estos valores se

volcarán en una Planilla Electrónica (Excel)”. A pesar de lo anterior, el cartel y el expediente

administrativo son totalmente omisos respecto a esos datos de la calibración necesarios para poder

utilizar el HDM-4 para Costa Rica y para la presente licitación a efecto de obtener los valores de

VAM y VAU que se expresan en la plantilla electrónica de cálculo visible en la página web

institucional y de Comprared, es necesario definir y hacer explícitos los parámetros de calibración

utilizados, lo que no hace la Administración al modificar el cartel. Es solo a partir del conocimiento

técnico que se tiene sobre la herramienta HDM-4, que podemos asumir que, probablemente se

utilizaron varios tipos de parámetros, los que sin embargo no aparecen definidos e identificados en

el pliego de condiciones ni en el expediente administrativo. Suponemos así que para efectuar la

corrida de la herramienta HDM-4, y obtener los resultados expresados en la plantilla Excel que

forma parte del expediente de la licitación, aquí fueron considerados, entre otros los siguientes

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parámetros de calibración: 1. Selección de vehículos, definición del tránsito y tasa de crecimiento:

valores que suponemos se utilizaron para el diseño de las tres propuestas técnicas que ahora incluye

el cartel y que son utilizadas por el algoritmo de HDM-4 para obtener los valores del IRI (Índice de

Rugosidad Internacional), que a su vez es utilizado para el cálculo de VAMj y VAUj. Creación de

las alternativas de conservación: las estrategias de mantenimiento que se establecieron para este

proyecto durante el período de vida útil de los pavimentos y que dependen del IRI y de los

deterioros, no se detallan en este documento de enmienda No. 1, siendo este un criterio que no

puede quedar indefinido a riesgo de que sea manipulado para generar ventajas indebidas en la

comparación de las ofertas, con independencia del pavimento del que se trate, sea rígido o

semirígido. El CONAVI está obligado a definir para cada tipo de pavimento, las estrategias de

conservación que serán modeladas en el HDM-4, lo que no se hace en esta enmienda. Así, dado que

el VAM (valor actual neto de mantenimiento) constituye la sumatoria de todos los mantenimientos

a realizar durante el período de análisis para cada una de las alternativas, va a ser indispensable para

correr el programa HDM-4, definir previamente en el pliego de condiciones: o el tipo de

mantenimiento para cada deterioro; o el nivel de deterioro para generar la acción correctiva (acción

de mantenimiento); o el costo asociado a cada acción de mantenimiento. Por ello, los valores del

VAM quedan sujetos a la definición subjetiva a cargo de quien aplique la herramienta no siendo

éste un criterio predefinido de manera abierta, clara y transparente, que pueda ser aplicado de

manera uniforme e igualitaria para hacer efectiva la comparación de las propuestas, sean estas de

asfalto o de concreto. Siendo esto así, los potenciales oferentes, para procurar realizar el ejercicio de

comparación de las propuestas, no podemos calcular los valores de VAM obtenidos en la

herramienta HDM-4. Por eso es necesario que la Administración sea transparente en esta materia,

debiendo enlistar los valores utilizados al aplicar el HDM-4 en este concurso. 3. Costo del usuario

VAUj: Es una incertidumbre los criterios y valores establecidos por el CONAVI para calcular el

costo del usuario VAUj ya que a nivel nacional no existe una referencia respecto a este tema. 4.

Costos para acción de mantenimiento: No queda claro en la enmienda si estos costos fueron ya

definidos por la Administración a la hora de calcular los valores de VAM de cada propuesta técnica;

o si serán utilizados los costos de los renglones de pago correspondientes al mantenimiento, que

determinen cada uno de los oferentes. En criterio de la objetante la Administración la que debe

predefinir estos valores a efecto de asegurar una comparación equitativa, justa y transparente de las

ofertas, y en ese sentido, no entendemos por qué los oferentes deben suministrar como parte de su

oferta los costos de mantenimiento. Con las omisiones citadas, es claro que el uso de la herramienta

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se debilita sustantivamente, y no garantiza a los oferentes una evaluación transparente. De persistir

la oscuridad del cartel según lo explicado, los valores utilizados para cada parámetro podrían variar

a criterio unilateral de la Administración, lo cual puede variar el resultado final de la comparación

de pavimentos. b1. Sobre el cálculo del Capital Residual: A partir de lo que se establece en el

punto 1.3.2 del apartado XXIV de la Enmienda No. 1, para calcular el valor residual o de rescate, se

utiliza el criterio de los ejes equivalentes. Eso significa que para cualquier pavimento su valor

residual es cero, si han sido diseñados para la misma cantidad de ejes equivalentes que se proyectan

para la vida útil, es decir que el valor residual no distingue la técnica utilizada para la construcción

del pavimento y siendo éste semirígido o rígido dicho valor de rescate es porcentualmente el

mismo. Además, para la mayoría de los tramos de la ruta Interamericana dicho valor es cero, ya que

el valor de los ejes equivalentes de diseño es igual a los ejes equivalentes proyectados para su vida

útil y únicamente tienen un valor residual aquellos tramos con un menor número de vehículos o ejes

equivalentes. Adicionalmente en la plantilla electrónica de Excel, que forma parte del expediente

administrativo, los montos a ofertar por los posibles participantes son divididos arbitrariamente en

“Obras Pavimento” y “Obras Sin Pavimento”. Con esto se define el porcentaje de la oferta que se

utiliza para el cálculo del capital residual. No obstante, no se indica cómo fueron definidos esos

porcentajes o a cuáles renglones de pago están asociados a las “Obras Pavimento” y cuáles a las

“Obras Sin Pavimento”, o si son valores preestablecidos por la Administración y fijos para todas las

ofertas a evaluar. Ni tampoco se presenta ninguna justificación técnica que respalde los porcentajes

establecidos. Dicha omisión impide a cualquier potencial oferente o interesado efectuar la revisión,

en esta etapa del procedimiento de la metodología propuesta, y obstaculiza toda la transparencia de

la evaluación y la seguridad jurídica que debe haber con respecto a las reglas de comparación de las

ofertas. De ahí que se solicita estos criterios sean revelados. b2. Sobre las modificaciones en el

tema de Tasa de Descuento: Señala la Objetante que según el punto 1.2.2. del apartado XXIV de

la Enmienda No. 1, la tasa de descuento propuesta es del 12%. La única justificación que hay con

respecto a dicho porcentaje se limita a que esto es lo utilizado en proyectos financiados por

organismos multilaterales de crédito. Sin embargo, tal y como lo demostró en su objeción inicial,

con base en las pruebas aportadas en su momento, este tipo de análisis utiliza tasas entre el 3% y el

5% con costos constantes. Apunta que en proyectos de infraestructura vial, la tasa de descuento

debería responder a lo siguiente: Si el proyecto es financiado con un préstamo, la tasa de interés del

préstamo puede tomarse como la tasa de actualización (para este caso sería el 3,43% del préstamo

del BID). En tanto que, si el proyecto es financiado con fondos públicos propios, el costo de

30

oportunidad del capital del Estado debe tomarse como la tasa de actualización (4,5% según

manifiesta el Instituto Costarricense del Cemento y el Concreto, en adelante ICCYC, en su

documento “Selección de la tasa de descuento para comparación económica de pavimentos” que

aporta como prueba No.2). Asume la objetante que el valor del 12% establecido por el CONAVI

para la evaluación es una tasa inflada, ya que el costo de oportunidad de inversiones públicas es

normalmente del 3% al 5%, -por lo que la única justificación para utilizar el 12% es que ésta

corresponda a una tasa inflada, con lo que únicamente podría utilizarse en flujos de costos variables.

Sin embargo, al utilizar el 12% como tasa de descuento en la plantilla electrónica, se mezclan tasas

nominales con flujos constantes, cuando claramente el órgano contralor en su resolución R-DCA-

205-2011, fue preciso en establecer que: “debe la Administración garantizar en la metodología de

comparación de ofertas con pavimento semirígido y rígido, la consistencia entre los flujos de costos

netos y la tasa de interés de descuento a utilizar, en la cual no se mezclen flujos constantes con una

tasa de descuento nominal o viceversa, fundamentando adecuadamente la decisión de trabajar en

términos reales (o constantes) o en términos nominales (con inflación).” Así, la Administración no

define si la nueva metodología va a utilizar términos reales o nominales. Toma como ejemplo y

hace alusión al Apéndice I de la enmienda para deducir que se utilizan costos reales o constantes y

argumenta que la tasa de descuento utilizada (12%) es nominal. Por otra parte, señala que de los

documentos aportados por la Administración los cálculos con HDM-4 provienen de un análisis en

dólares con tasa nominal. Finalmente, deduce que la suma de estos datos nominales con costos

reales y con una tasa nominal, ha sido señalado como incorrecto tanto por la Contraloría como por

las pruebas aportadas. Señala que no comprende por qué la Administración insiste en usar tasas

nominales y le preocupa que pueda derivarse de un error conceptual, proveniente de que la Ley de

Préstamo 8845 establece que los tramos de carretera que serán elegibles para ser financiados

requieren contar con una tasa interna de retorno económico igual o superior al 12%. Como se

puede ver, la tasa interna de retorno mínima exigida para el proyecto, coincide con la tasa de

descuento que utiliza en la enmienda la Administración en sus flujos de efectivo (12%), lo cual

refleja una confusión entre “tasa interna de retorno mínima” y “tasa de retorno mínima atractiva”.

Claramente el BID exige una tasa interna de retorno del 12% para asegurar una rentabilidad mínima

de los proyectos viales, pero el costo de oportunidad de la Administración sigue siendo el interés

del préstamo (3,43%), y ese porcentaje es totalmente independiente del 12% exigido como tasa

interna de retorno mínima. Se solicita que la Administración se apegue a lo dispuesto por la

Contraloría General de la República, en el sentido de que no debe mezclar flujos constantes con una

31

tasa de descuento nominal o viceversa. Y debido a que la inflación es muy difícil de predecir, es

preferible no incluirla en el análisis de costo de un proyecto carretero, por lo que lo más apropiado

es utilizar tasas constantes. b.3. Sobre los costos de las estrategias de mantenimiento (punto V,

Sumario de Cantidades para Acciones de Mantenimiento para cada Propuesta Técnica en

Pavimento). Al final de cada sumario de cantidades, se solicita “cotizar además para efectos de

comparación de ofertas, lo siguientes renglones de pago, que no serán sumados al total de su

oferta”, y seguidamente se enlistan renglones de pago correspondientes a acciones de

mantenimiento según el procedimiento constructivo utilizado por cada oferente, ya sea semirígido

(asfalto) o rígido (concreto). Es claro que el oferente no será contratado para realizar dichos trabajos

de mantenimiento de estas obras, por lo que al dejar al libre criterio y determinación de cada

oferente la fijación de dichos costos de mantenimiento, bien pueden establecer los valores según

convenga a su oferta de construcción ya que no deberán responder por los precios establecidos en

estos renglones de pago. Esto hace que no haya una garantía real y efectiva de que el dato utilizado

en el rubro de costos de mantenimiento del pavimento, correspondan a valores reales. En cambio,

dichos valores deben ser preestablecidos en el cartel de licitación por la Administración para

garantizar la transparencia y la igualdad de condiciones al comparar las propuestas incluyendo el

costo por mantenimiento del pavimento, costo que el contratista realmente aquí no oferta porque el

objeto licitado no incluye esos servicios. Para ello el Estado cuenta con otro tipo de contratos de

manera que el mantenimiento no será un costo real ni efectivo que deban asumir los oferentes de

llegar a ser contratistas. En el método de comparación de ofertas ya se calcularon los costos de

mantenimiento VAM a utilizar en la comparación, con ayuda del HDM-4, por lo que no queda claro

el por qué los oferentes deben suministrar estos costos. Al ser completamente manipulables dichos

datos, solicitamos que se modifique el pliego de manera que estos valores queden ya predefinidos

para garantizar una comparación de las ofertas en igualdad de condiciones. La Administración: En

primer lugar, se rechaza cualquier suspicacia respecto a una eventual manipulación de la

metodología. Los valores de los parámetros utilizados para la aplicación de la metodología fueron

calculados para Costa Rica. Debe destacarse que todos los parámetros técnicos y de costos fueron

definidos y valorados antes de analizarse y resolverse esta licitación, por un equipo consultor

financiado por el BID, con la información proporcionada por cada uno de los países, en ocasión de

realizarse la evaluación económica de todos los tramos de la Carretera del Pacífico, incluyendo los

tramos que conforman este proyecto. Es decir, los valores de entrada del HDM-4 no fueron

determinados “ad hoc”, para esta ocasión cuando es necesario la comparación de ofertas, sino que

32

se determinaron con anterioridad, como bien puede confirmar el BID, lo que prueba la objetividad

del trabajo y descarta cualquier acusación de manipulación de datos como insinúa la recurrente. La

excepción a lo previamente señalado, como es natural, refiere a los costos de las tareas de

mantenimiento programado definidas por el CONAVI y los costos unitarios de las tareas de

mantenimiento ordinario, todo ello acorde a los costos de mercado respectivos; se verificó también

la debida concordancia entre la composición del tránsito utilizada para los cálculos estructurales de

los pavimentos fuera la misma que la utilizada por el HDM-4 para modelar el deterioro de los

mismos. En segundo lugar, respecto de los supuestos vacíos o la falta de transparencia de los

cálculos insertos en la metodología, cabe decir que ello no es así. Los archivos del HDM-4

(objects.idx y objects.dat), incluyen todos los valores de los parámetros de entrada utilizados en la

modelación. En tercer lugar, respecto de la supuesta falta de adecuación de la modelación con

HDM-4 a las condiciones de Costa Rica y del proyecto en particular, debe aclararse que se han

ajustado a la realidad de Costa Rica todos los parámetros relevantes. En ese sentido, se han

introducido en el modelo las características físicas reales de la carretera, tales como geometría, los

diseños para cada alternativa constructiva, así como las características del entorno local (altitud,

clima, etc.). Obviamente, la modelación con el HDM-4 consideró cada solución constructiva con

utilización de los modelos internos adecuados a ellas. El HDM-4 fue calibrado ajustando

parámetros tales como la fricción lateral, con objeto que la modelación de las velocidades de los

vehículos coincidiera con las mediciones disponibles. En cuanto a otros parámetros respecto de los

cuales no existe información local, se adoptaron los valores por defecto del HDM-4; según la

experiencia de los consultores que trabajaron en el proyecto del Corredor Pacífico, así como

algunos análisis de sensibilidad efectuados por el MOPT para otros proyectos en el país, se trata de

factores con incidencia mínima en los resultados. De otra forma, el BID no hubiera aceptado los

estudios de evaluación económica del proyecto que determinaron otorgara el financiamiento de

estas obras. Finalmente se reitera que toda la información relacionada con los parámetros a utilizar

en la aplicación del modelo HDM-4, han sido puestos a consideración de los interesados en los

anexos de la enmienda 1. Adicionalmente, La recurrente no objeta el criterio de valor residual

utilizado, aunque dice que los montos a ofertar se dividen arbitrariamente en “Obras Pavimento” y

“Obras sin Pavimento”, sin indicarse cómo fueron obtenidos esos porcentajes o a cuáles renglones

de pago están asociados. Tal como el nombre de los grupos indica, para cada solución constructiva,

las “Obras Pavimento refieren a todos los rubros de obra que están asociados con la estructura del

pavimento (subbase, base, pavimento propiamente dicho) y “Obras sin pavimento” al resto de las

33

obras. Los coeficientes utilizados fueron calculados en función de los costos de mercado que

dispone CONAVI para este tipo de obras viales. Es decir, no se trata de una división arbitraria, sino

que está fundada en los valores reales de mercado para cada tipo de obra; tal como se indica en el

citado Anexo 1, el tratamiento de la oferta mediante dos componentes es necesaria para el cálculo

de los valores residuales respectivos, en tanto fue necesario fijar los coeficientes que determinan

tales componentes para evitar la distorsión que podría presentarse si un oferente efectuara una oferta

con transferencia de costos entre los diferentes rubros para obtener una mejor calificación de su

oferta. También objeta el recurrente sobre la tasa de descuento. La recurrente cuestiona la tasa de

descuento utilizada (12%) pues entiende, deben utilizarse tasas entre 3% y 5%. La recurrente realiza

una extensa argumentación al respecto, afirmando que si el proyecto es financiado con un préstamo

debería tomarse la tasa de interés del préstamo (v.g. 3.43% para un préstamo BID) y si es

financiado con fondos públicos debería utilizarse el costo de oportunidad del capital del Estado

(4.5% según el ICCYC). Agrega la recurrente que la tasa del 12% está inflada y sólo “podría

utilizarse para flujos de costos variables” (sic); se interpreta que se refiere a flujos de costos

indexados; la recurrente se extiende en demostrar que se usa una tasa nominal (12%) con flujos de

fondos reales (se interpreta refiere a precios constantes) lo que sería un método no consistente.

Adicionalmente, la recurrente entiende que la Administración cae en un error conceptual,

probablemente por confundirse, en la medida que la tasa interna de retorno mínima de 12% es la

exigida por el BID para financiar los proyectos; así, se habría tomado erróneamente este valor como

tasa de descuento. Es la recurrente la que cae en error y confusión. Efectivamente, la metodología

utiliza una tasa de descuento del 12% sobre flujos de costos reales (precios constantes), pues esa es

la metodología correcta. Es cierto que los proyectos financiados por el BID deben tener una Tasa

Interna de Retorno Económica (TIRE) superior al 12%. En los proyectos financiados por el BID se

calcula el Valor Actual Neto Económico (VANE) del flujo de fondos netos reales (precios

constantes), con una tasa de descuento del 12%; cuando el VANE es positivo, el proyecto se

considera rentable y ello es lo mismo que decir que la TIRE es mayor al 12% pues ésta es la tasa

que hace que el VANE sea cero. Indudablemente, la utilización de una tasa de descuento menor,

beneficiaría a la solución constructiva de pavimento rígido y es por ello que esta posición es

defendida. Además, tradicionalmente en Costa Rica se ha utilizado como costo de oportunidad del

dinero en términos sociales, un 12% (tasa de descuento social), cifra definida en un estudio

elaborado en el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN). Criterio

para resolver: Por haber sido previamente analizado lo objetado en este punto, acerca de la

34

indefinición de los parámetros de entrada del programa HDM-4 utilizado por la Administración,

específicamente en el punto c.1 de la presente resolución, deberá estarse a lo resuelto en ese punto.

Adicionalmente se ordena a la Administración que deje claras las estrategias de conservación para

cada opción constructiva y que indique expresamente sus costos, de modo que quede claro como

fueron calculados. b.1 En relación con lo objetado, en la respuesta a la audiencia escrita la

Administración aclara que los porcentajes o coeficientes referidos han sido predeterminados por la

Administración y calculados en función de los costos de mercado disponibles, lo cual realiza con el

objeto de evitar posibles distorsiones en las ofertas. Sobre el particular, si bien el CONAVI aclara

estos aspectos, considera este Despacho que no se ha indicado la forma en que éstos porcentajes y

coeficientes fueron determinados para cada alternativa de pavimento y dado que esa información

resulta relevante para seleccionar la oferta adjudicataria, se declara con lugar el recurso en este

punto y se ordena a la Administración revelar la información y cálculos realizados para establecer

los porcentajes o coeficientes que se observan en la plantilla electrónica de Excel que forma parte

del expediente administrativo. b.2. La objetante señala que el costo de oportunidad de inversiones

públicas es normalmente del 3% al 5%, y deriva entonces la empresa objetante que la única

justificación del 12% es que éste corresponde a una tasa inflada –nominal–. Asimismo, presenta un

ejercicio a partir de la información del Apéndice I con el cual pretende demostrar que los flujos de

efectivo corresponden a costos reales o constantes. Todo lo anterior para concluir que se están

mezclando tasas nominales con flujos constantes y por tanto, se incumple con la resolución R-

DCA-205-2011 que solicitaba consistencia al respecto. Alude a la coincidencia entre la tasa de

descuento del 12% para los flujos de efectivo que utiliza en la enmienda la Administración y la tasa

interna de retorno mínima exigida por el BID para el proyecto de acuerdo con la Ley de Préstamo

No. 8845, lo cual en su criterio refleja una confusión por cuanto manifiesta que en el caso en

concreto, el costo de oportunidad de la Administración corresponde a la tasa de interés del préstamo

o sea un 3,43%, y que ese porcentaje es totalmente independiente del 12% exigido como tasa

interna de retorno mínima por el BID. Sobre lo objetado, manifiesta la Administración en su

respuesta a la audiencia especial escrita que efectivamente la metodología utiliza un 12% sobre

flujos reales, lo cual en su criterio es la metodología correcta. Para defender su posición el

CONAVI indica que la tasa de descuento del 12% es una tasa tradicionalmente utilizada en Costa

Rica como costo de oportunidad del dinero en términos sociales según estudio elaborado por el

Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) y admite además que el

BID la utiliza como tasa de descuento para calcular el Valor Actual Neto Económico (VANE) del

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flujo de fondos netos reales (precios constantes). Sobre el particular, efectivamente en la resolución

R-DCA-205-2011 este Despacho señaló que debería existir “consistencia entre los flujos de costos

netos y la tasa de interés de descuento a utilizar, en la cual no se mezclen flujos constantes con una

tasa de descuento nominal o viceversa” En ese sentido, durante la audiencia oral concedida la

Administración en conjunto con funcionarios y consultores del BID, ésta señaló que la filosofía de

la metodología de comparación empleada es “buscar la solución más económica para el país en

términos de costos económicos”. En esta tesitura, se indicó en la audiencia oral por parte de la

Administración que al comparar alternativas de inversión de los recursos públicos, lo que procede

es utilizar una tasa que refleje el costo de oportunidad social en general, la cual no refiere a una

moneda en particular sino a los precios económicos de cada país, diferentes a la moneda corriente o

de mercado. Agregó que tomar en cuenta el costo de oportunidad del capital social implica valorar

un recurso puesto en el proyecto versus el mejor uso alternativo. Con este nuevo cuadro fáctico,

evaluación económica de las alternativas de inversión, la consistencia exigida en la resolución R-

DCA-205-2011 estará en función de que la tasa de descuento elegida corresponda con los precios

económicos utilizados para estimar el valor actual de las ofertas según el punto 1.2.10 del Anexo 1

a la enmienda del cartel. En punto a este aspecto, durante la audiencia oral la Administración y el

BID ampliaron sus argumentos a favor de la tasa de descuento utilizada y su validez para la

metodología de comparación de ofertas, indicando que los precios a utilizar deben corresponder a

precios económicos (unidades de cuenta) los cuales se determinan a partir de los precios de

mercado. Asimismo, en cuanto a la tasa de descuento la Administración argumenta que el 12%

corresponde al costo de oportunidad del dinero en términos sociales para Costa Rica, según estudio

elaborado por el MIDEPLAN. Sobre estos aspectos, este Despacho toma en consideración que de

acuerdo con la “Guía metodológica general para la identificación, formulación y evaluación de

proyectos de inversión pública” de febrero de 2010, elaborada por MIDEPLAN, el cálculo de

precios sociales se realiza ajustando los precios de mercado para tomar en cuenta las imperfecciones

del mercado así como las transferencias, impuestos y subsidios, a efecto de obtener el verdadero

costo para la sociedad. Asimismo, la citada guía metodológica refiere a la tasa social de descuento

(TSD por sus siglas) e indica que corresponde al “costo de oportunidad en que incurre la sociedad

cuando el sector público extrae recursos de la economía para financiar los proyectos, es decir, el

costo de oportunidad de utilizar esos recursos en otra inversión que pudiera generar un

rendimiento más alto que la inversión propuesta en el proyecto. (…) Para realizar el análisis de

costos del proyecto, se requiere utilizar la TSD para descontar los flujos de costos. En la

36

evaluación de proyectos públicos se utiliza la TSD para ponderar los costos y beneficios generados

por un proyecto público en un horizonte de tiempo dado, con el propósito de reflejar la

rentabilidad social del proyecto como inversión. En el análisis de proyectos públicos se utiliza una

tasa de descuento constante y positiva, que en el caso de Costa Rica se ha fijado en 12%, como

parte de la experiencia establecida con los organismos financieros internacionales”. Así las cosas

siendo que la Administración sostiene que mediante la metodología de comparación se pretende

realizar una comparación económica de las ofertas, que los flujos a utilizar deberán ser establecidos

con base en precios económicos y que la tasa de descuento del 12% es reconocida oficialmente en

Costa Rica como el costo de oportunidad social de los fondos públicos, concluye este Despacho que

no se observa incumplimiento de la resolución R-DCA-205-2011 en cuanto a la consistencia entre

la expresión de los flujos y la tasa de descuento que se aplica a los mismos. Asimismo, en los

términos ya indicados se tiene que la tasa de 3,43% –tasa de interés del préstamo BID– considerada

por el objetante como el costo de oportunidad de la Administración, no corresponde al costo de

oportunidad social de los fondos públicos establecida por MIDEPLAN y por ende, no resulta

aplicable para el análisis económico de alternativas de inversión, por lo que tampoco en este aspecto

la objetante lleva razón. No se omite indicar, que este órgano contralor considera que la tasa del

12%, utilizada en Costa Rica como costo de oportunidad del dinero en términos sociales según

estudio elaborado por MIDEPLAN, resulta válida como tasa de descuento en el tanto se aplique a

flujos de fondos expresados en valores económicos (unidades de cuenta). Por lo anterior, se declara

sin lugar la objeción sobre el particular. No obstante, al conocerse hasta esta etapa del

procedimiento que la tasa de descuento deberá aplicarse a flujos de fondos que deberán estar

expresados en valores económicos, deberá esa Administración acreditar en el expediente que la

metodología para comparación de ofertas, incluida en el Anexo No. 1 según fórmula establecida en

el punto 1.2.10, se aplicará a un flujo que está expresado en términos económicos. b.3. En relación

con el requerimiento de que el oferente deba cotizar los costos de mantenimiento indicados al final

de los sumarios de cantidades de cada opción constructiva, se tiene clara la manifestación de la

Administración de que no es necesario que los oferentes los coticen, lo anterior debido a que en

audiencia oral quedó demostrado, de conformidad con las manifestaciones del especialista del BID

contratado para ajustar el programa HDM-4 para este proyecto, que para efectos comparativos tales

costos ya han sido considerados como parámetros del programa para cada opción constructiva, lo

que hace innecesario que los oferentes los coticen en su oferta. Por lo anterior, se declara con lugar

este extremo objetado y se ordena a la Administración eliminar dicho requerimiento del cartel. ------

37

c) Sobre el desequilibrio en las estructuras del espaldón: La objetante: En la sección XIX se

establece un espesor variable para los espaldones supuestamente con el fin de equilibrar los diseños

originales de los espaldones con respecto a la alternativa de pavimento semirígido. Sin embargo aún

con la modificación efectuada al pliego, existe un gran desequilibrio ya que sigue contemplando el

acero de refuerzo (dovelas), las cuales no se utilizan en este tipo de estructuras. Además se

incorpora una cuña adicional en concreto cuando podría simplemente utilizarse material de relleno

ya que la única función es eliminar la grada entre el espaldón y el terreno. La Contraloría General

ordenó que se explicara exhaustivamente el fundamento del diseño utilizado en los espaldones, lo

cual no se ha acatado con esta enmienda en tanto la Administración se limita a establecer

espaldones con dovelas de refuerzo y con espesor variable para la opción de pavimento rígido, pero

no hace referencia a ninguna justificación técnica para tomar dicha decisión. En consecuencia,

solicitamos que se declare con lugar este recurso de objeción para que se ordene que el diseño de

los espaldones se apegue a las prácticas internacionales y recomendaciones de organismos

calificados en la materia, tales como la FHWA, ya que en las especificaciones nacionales no se

cuenta con un apartado para el diseño de este tipo de estructuras. No hay fundamento técnico

alguno para utilizar espaldones con espesor variable ni para exigir la colocación de dovelas en los

espaldones de la opción de pavimento rígido, con lo cual esta es una especificación que incorpora

una desigualdad ilegítima que debe ser eliminada. La Administración: la propuesta establecida por

la Administración no busca favorecer o poner en desventaja a ninguna de las propuestas técnicas

establecidas en el cartel de licitación y en la enmienda 1. La Administración únicamente busca

satisfacer el interés público amparado a la teoría prevaleciente al respecto que se refiere

particularmente a la importancia del diseño geométrico de los espaldones y a la gradiente

transversal máxima permitida, que para este caso se ha fijado en un máximo del 5%. Como es de

conocimiento de todos los profesionales involucrados en el diseño de estructuras de pavimento, los

espaldones de las carreteras no se diseñan mediante la metodología de diseño de pavimentos, ya que

normalmente no se ven sometidos a repeticiones de carga, sino únicamente a eventuales cargas

estacionales. Así las cosas, el diseño funcional de espaldones, obedece a las normas de diseño

geométrico que indican que la pendiente máxima transversal para los espaldones es del 5%. Igual

conclusión se establece en los resultados obtenidos en la Auditoría de Seguridad Vial realizada por

el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través de un consultor experto en la materia a los

planos de la obra. Esta Auditoría de Seguridad Vial, recomienda evitar pendientes transversales de

más del 5% para espaldones, ya que esto genera un cambio brusco de sección que se traduce en una

38

sensación de pérdida de control por el conductor, además produciría inestabilidad en vehículos de

carga alta estacionados. De acuerdo con lo anterior, no resulta viable, pretender hacer “cuñas” en

los espaldones que generen un riesgo al usuario y puedan ser causales de accidentes fatales. Es

importante agregar que en el Informe Técnico de la Federal Highaw Administration T5040.29 del

02 de febrero de 1990, incorporado al expediente de objeciones según objeción de CEMEX de

Costa Rica S.A., se reafirma claramente que no existe una metodología determinada para el diseño

estructural del pavimento de los espaldones. Para ello se utiliza normalmente métodos de

aproximación basados en criterio experto y considerando condiciones locales de servicio y

mantenimiento. Así las cosas, el diseño resulta hasta cierto punto discrecional, para la

Administración, que valora los aspectos antes indicados pero que en todo caso debe asegurarse la

capacidad de soportar cargas estacionarias, así como los efectos erosivos del medio ambiente. Para

el caso particular de este proyecto la Administración ha definido los espaldones acorde con la sana

práctica de la ingeniería y asegurando la satisfacción de las eventuales solicitaciones a que se verá

sometido durante su vida útil. Cabe anotar que si bien los espaldones soportarán cargas inferiores a

las de la vía principal, los mismos deben tener la capacidad de aceptar cargas muertas elevadas por

periodos de tiempo indefinidos y ambas se verán sometidas a las mismas condiciones ambientales.

Dado lo anterior, y con el fin de ofrecer igualdad de condiciones, la administración consideró en sus

diseños para los espaldones, una misma pendiente, con la misma calidad de materiales utilizados en

la estructura de rodamiento de cada propuesta técnica. De acuerdo con los alegatos anteriores,

considerando que el objetante no ha demostrado que se violente algún principio de contratación

establecido en nuestra Constitución o en las Políticas de Adquisiciones del BID, y que

particularmente no demuestra que se le esté dejando en una situación desventajosa con relación a

otros eventuales oferentes, se solicita que se declare sin lugar las objeciones planteadas. Criterio

del Despacho: Con relación al diseño de los espaldones, se ha reconocido por la Administración e

incluso reconocido por la objetante, en la audiencia escrita y en la oral, que no existe una

metodología de diseño para los espaldones como en contrario si la hay para superficies de

rodamiento, pero que si existen especificaciones y las razones técnicas emitidas por la

Administración, en el ámbito de su discrecionalidad, por lo que se deberá estar a lo ahí señalado,

de modo que igualmente es responsable de dicho diseño. Se declara sin lugar este punto.--------------

39

3) Recurso interpuesto por Constructora OAS Ltda. a) Sobre el punto IV.3 del Cartel (Punto

V de la Enmienda No 1). La objetante: La Enmienda No 1 aquí objetada permite que los

potenciales oferentes determinen subjetivamente los costos de las “acciones de mantenimiento”.

Esos costos si bien no serán sumados al total de la oferta, sí serán considerados para comparar las

ofertas. Lo anterior atenta gravemente contra la transparencia en el objeto contractual, contra la

seriedad técnica del diseño propuesto y en especial atenta contra la validez del mecanismo de

evaluación. Lo anterior, por cuanto un potencial oferente tiene la posibilidad de indicar

subjetivamente –sólo para efectos comparativos de evaluación- un costo de mantenimiento por

debajo de los costos reales, lo cual le permitiría adjudicarse la contratación, haciendo un desbalance

de la oferta dado que tendría un beneficio comparativo en relación a otros oferentes que hubiesen

cotizado los costos de mantenimiento adecuados. Corresponde al CONAVI fijar las reglas de

evaluación de las ofertas, dentro de las cuales deben considerarse los costos de mantenimiento de

las distintas propuestas técnicas (Asfalto/Cemento). No puede dejarse la determinación de los

costos de mantenimiento al arbitrio del propio oferente, cuando éste aspecto va a ser objeto de

evaluación para comparar las ofertas y cuando no será, estos oferentes, los responsable directos para

la ejecución del mantenimiento propuesto al proyecto. La Administración: Efectivamente en el

apartado V y VII de la enmienda 1 al cartel de licitación, se mantiene la condición original,

establecida con relación a que los oferentes deberían cotizar las acciones de mantenimiento

rutinario en su oferta, las cuales serían únicamente utilizadas para el caso de comparación de ofertas

mediante la metodología de comparación establecida con base en la relación efectividad / costo.

Cabe resaltar al respecto, que este tema no fue en su oportunidad objetado y por tanto, a nuestro

entender, la etapa procesal oportuna para plantear objeciones al respecto claramente a precluído,

siendo así entonces, que carece de interés actual el análisis técnico al respecto. No obstante lo

anterior, es importante agregar que al amparo de la nueva metodología de comparación de ofertas,

incorporada en la Enmienda 1 debidamente publicitada, esa información solicitada no será utilizada

para ningún efecto de comparación o selección de la oferta a adjudicar y por tanto resulta

irrelevante el tema. Criterio de Despacho: En vista de que el tema del costo de las acciones de

mantenimiento utilizadas para la comparación de ofertas, ya fue abordado en el punto b.3. del

criterio de despacho del recurso presentado por CEMEX S.A., remitimos a lo indicado y ordenamos

a la Administración proceder de conformidad. Se declara con lugar este punto. b) Sobre el punto

III de la Enmienda No 1- Propuestas técnicas para la estructura de pavimento. La objetante:

El Cartel ha sido modificado mediante la enmienda de referencia, creando una distorsión en el

40

diseño de la obra e impidiendo que las ofertas puedan competir en igualdad de condiciones. Se

pretende “permitir” que los potenciales oferentes puedan presentar como una propuesta válida un

“pavimento semirrígido de concreto asfáltico para periodo de diseño de 12 años”, el cual tendría

que concursar frente a propuestas técnicas de 20 años en concreto asfáltico o hormigón hidráulico.

Esas opciones de diseño del Proyecto no son equivalentes, ya que los montos de inversión son

completamente desproporcionados y la metodología propuesta no debe ser aplicada para proyectos

con vida útil diferentes. Además, los diseños propuestos en el cartel, no proveen esta estructura de

pavimento, por lo tanto no se puede contemplar esta opción como objeto de esta licitación. La

modificación antes mencionada está creando un beneficio arbitrario a favor de aquellos oferentes

que pretendan ofertar una solución de pavimento de concreto asfaltico a 12 años, ya que la tabla de

cantidad contenida en el cartel con la enmienda 1, es muy por debajo para las opciones de 20 años.

Es claro que poder brindar una oferta con dos opciones es una forma positiva de poder ofrecer una

libre competencia a los demás oferentes, pero no podemos aceptar que se incluyan “ventajas” al

cartel y tampoco se permita que oferten opciones diferentes de las previamente establecidas y que

no concuerdan con los planos y diseños del proyecto fruto de licitaciones y estudios anteriores. En

virtud de lo antes expuesto, solicitamos expresamente que se ordene al CONAVI que restablezca el

diseño originalmente. La Administración: Es claro que la Administración, acorde con los

elementos decisorios correspondientes y al amparo de la potestad de imperio que le brinda la

Constitución, tiene la potestad de definir con la particularidad del caso es bien o servicio que desea

adquirir en beneficio del bien público. Así las cosas, tiene esta Administración el derecho de definir

claramente lo que desea adquirir, contratar o construir como en el caso que nos ocupa.

Evidentemente lo que se está planteando son diferentes escenarios técnicos de inversión en los

cuales se valora diferentes propuestas viables de satisfacer el interés público, permitiendo de esa

forma a la Administración, escoger la propuesta que le brinde la mayor eficiencia en la inversión.

Así entonces, se plantean dos escenarios diferentes pero absolutamente comparables en igualdad de

condiciones. En primera instancia se analiza un proyecto con una inversión inicial total para obtener

un producto con una vida útil de 20 años. Es claro que la inversión inicial sería por el 100% del

valor del producto y ello estaría exigiendo a la Administración a disponer de los fondos requeridos

para ello. Dentro de este escenario, se plantean además dos diferentes propuestas técnicas de

pavimento: rígido y semi-rígido. Finalmente se ha incorporado una propuesta adicional que consiste

en un producto que mediante inversiones diferidas en el tiempo también alcanzará una vida útil de

20 años, pero que evidentemente la inversión inicial en el año cero sería menor. Obviamente el

41

costo asociado a este segundo escenario, debe contemplar todas las inversiones en el período de

vida útil, de tal forma que desde todo punto de vista las diferentes propuestas técnicas son

comparables en igualdad de condiciones. Está definido en la Enmienda 1 al cartel, que para la

propuesta técnica correspondiente al pavimento semi rígido con vida útil de 12 años, se le

incorporan para efectos de comparación, los costos asociados a la reinversión necesaria en el año

trece, para asegurar la vida útil de 20 años, parámetro básico bajo el cual se evaluarán todas las

propuestas técnicas en igualdad de condiciones. Se reitera entonces que la única diferencia real

consiste en la forma de inversión: inversión inicial total al año cero o, inversión diferida en el

tiempo con una inversión parcial al año cero y la reinversión en el año trece. Simplemente se estaría

valorando adicionalmente el costo de oportunidad, disponibilidad del dinero y eficiencia de la

inversión con base en el análisis de beneficio costo que lleva a cabo el modelo de valoración de

proyectos HDM – 4, debidamente calibrado para Costa Rica y modelado por un experto

internacional de alto nivel, especialista en ese tema. Se debe ser claro entonces que bajo ningún

concepto, se estaría lesionando en modo alguno los principios fundamentales de la contratación,

instaurados en nuestra Carta Magna y por el contrario, lo que se está buscando es una comparación

objetiva de diferentes posibilidades de inversión que favorezca los intereses y posibilidades del

Estado. Criterio para resolver: Respecto a la disconformidad sobre la inclusión de una nueva

propuesta técnica de pavimento semi-rígido para el periodo de diseño de 12 años, lo cual, según lo

indicado por la objetante, genera desigualdad entre las opciones constructivas al momento de su

comparación, porque se trata de propuestas no equivalentes al contemplar diferentes periodos de

vida útil, remitimos a lo resuelto en el punto a) del recurso interpuesto por CEMEX y se declara sin

lugar . c) Sobre el punto III cuadro final de la Enmienda No 1.- Mantenimiento. La objetante:

La modificación al Cartel establece una distorsión entre las potenciales ofertas técnicas y

económicas, por cuanto no tiene en consideración las diferencias de mantenimiento entre un

pavimento en asfalto y uno en cemento. El pavimento en concreto es de mayor durabilidad y por

ello tiene una mayor vida útil, incluso por arriba de los 20 años propuestos, por ello también implica

un costo mayor en la fase de construcción, mientras que el asfalto posee un mayor desgaste y en

consecuencia tiene una vida útil menor, así como un costo menor de construcción, pero demanda un

mantenimiento mayor y más efectivo para la restauración de la superficie de la carpeta. Sin

embargo, la Enmienda No 1 del Cartel define un recarpeteo de apenas 3cm de espesor como

rehabilitación de la carretera una vez pasada su vida útil; sin desmerecer la capacidad de

construcción de los otros potenciales oferentes, quisiera hacer ver que mi representada cuenta con

42

más de 3.500 kilómetros de construcción de carreteras y autopistas, y con base en dicha experiencia

puede asegurar que es técnicamente inviable garantizar una rehabilitación con un promedio de 3 cm

de espesor en una carretera de 4 carriles y con 53 kilómetros de largo. Con base en nuestra

experiencia y en la de consultores experimentados solicitamos que se requiera, en el Cartel, al

menos 5 cm de espesor promedio para el recarpeteo de rehabilitación (mantenimiento) de la carpeta

asfáltica, tornando así factible y racionable (sic) dicho servicio. La Administración: Cabe aclarar

que lo expresado por la recurrente no es así, nuevamente el objetante se equivoca, para las

diferentes propuestas técnicas de pavimento se han preestablecido acciones de mantenimiento

programado (además del mantenimiento de rutina), según la opción estructural: (i) para el

pavimento de asfalto con 20 años de vida útil de diseño (A20), fue prevista la colocación de una

microcarpeta asfáltica (no estructural) de 3.00cm de espesor, en los años 7 y 14, con la finalidad de

regularizar la superficie de rodadura, eliminar grietas, etc.; (ii) para el pavimento de concreto

hidráulico con 20 años de vida útil de diseño (H20), fue previsto el sellado de juntas, en los años 7 y

14; (iii) para el pavimento de asfalto con 12 años de vida útil de diseño (A12), fue prevista la

colocación de una microcarpeta asfáltica (no estructural) de 3.00cm de espesor en el año 6. En todos

los casos, estos costos de mantenimiento fueron preestablecidos por CONAVI, tal como solicita la

recurrente en el literal (a) de los fundamentos de la objeción. Todo lo expuesto se encuentra en los

archivos del HDM-4 (objects.idx y objects.dat). Cabe resaltar además que estos costos

preestablecidos por CONAVI e incorporados en el expediente, no han sido objetados. En ese

sentido, se aclara que, en el caso del pavimento asfáltico, la colocación de la microcarpeta asfáltica

(no estructural) es una política de mantenimiento, no una política de rehabilitación o reconstrucción

que fuera aplicable al finalizar la vida útil del pavimento. Complementariamente, cabe aclarar que

se consideraron otras posibles acciones de mantenimiento en dependencia de la modelación con el

HDM-4 (sellado de grietas, bacheos, etc.), cuyos costos también fueron prefijados por el CONAVI

(ver los citados archivos del HDM-4). Los resultados fueron que, con el mantenimiento programado

citado referido, el HDM-4 no requirió este tipo de mantenimiento (sin el mantenimiento

programado, si lo requería). Criterio de Despacho: Observa este Despacho que lo objetado versa

alrededor de dos aspectos, el primero que en el cual expone la objetante que la enmienda no tiene en

consideración las diferencias de mantenimiento entre un pavimento en asfalto y uno en cemento. Al

respecto, en su respuesta a la audiencia especial la Administración indica que no lleva razón la

objetante por cuanto para las diferentes propuestas técnicas de pavimento se han preestablecido

acciones de mantenimiento programado (además del mantenimiento de rutina), según la opción

43

estructural y procede a explicarlas. El segundo tema objetado tiene que ver con el que hecho de que

en su criterio un recarpeteo de apenas 3cm de espesor como rehabilitación de la carretera una vez

pasada su vida útil resulta insuficiente. Sobre el particular, considera este Despacho en cuanto al

primer punto la Administración es quien mejor conoce sus necesidades y por ello la más capacitada

para atenderlas, por lo cual ostenta la suficiente discrecionalidad administrativa para establecer los

requerimientos con que debe cumplir su objeto contractual, sin embargo aclaramos que dicha

discrecionalidad no puede traducirse en arbitrariedad por lo cual es también responsable al dar

sustento técnico a los requerimientos que establezca. Por otra parte, en cuanto a lo objetado sobre el

recarpeteo de 3 cm, se toma en cuenta que la Administración ha indicado que la microcarpeta de

espesor de 3 cm está visualizada como mantenimiento y no como rehabilitación. En ese particular,

se echa de menos, por parte del objetante, el ejercicio técnico que demuestre que resulta

técnicamente inviable garantizar una rehabilitación de una capa de rodadura con un promedio de 3

cm de espesor para una carretera de este tipo y que al menos 5 cm de espesor si lo sea. De

conformidad con lo anteriormente expuesto se declara sin lugar el extremo objetado -------------------

4) Recurso interpuesto por Holcim S.A. a) Sobre el diseño de espaldones: No existe ninguna

evidencia en la enmienda ni en el expediente administrativo que demuestre que la Administración

ha determinado mediante procedimientos objetivos de diseño y cálculo la forma y espesores del

espaldón. Tampoco se adjunta una memoria de cálculo ni parámetros técnicos que justifiquen el

cambio a tan solo sección variable. Esta ausencia confirma que se incumple el mandato contralor de

usar “parámetros que razonablemente requieren los espaldones de esta carretera para cumplir su

función, tanto para la opción de concreto como para la del asfalto”. Por otro lado, la enmienda de

la Administración no elimina la condición de desigualdad en la comparación entre pavimentos que

ordenó corregir la Contraloría. El simple cambio de la sección de los espaldones, sin modificar y/o

indicar resistencia del concreto y acero de refuerzo, sin evidencia técnica que lo justifique; sigue

estableciendo un sesgo a favor del pavimento flexible en razón de un costo mayor e injustificado del

espaldón para el pavimento rígido; que fue, precisamente, uno de los motivos de nuestra

impugnación original y que fue declarada con lugar. La Administración: Este punto ya ha sido

analizado en respuesta dada a la objeción planteada por Constructora MECO S.A.. En ambos casos

se alega que la propuesta planteada por la Administración favorece la alternativa diferente a la que

el recurrente prefiere. Así entonces Holcim indica que la propuesta de la Administración deja en

desventaja a las estructuras de pavimento rígido, mientras que MECO pregona que con la propuesta

de espaldones planteada en el concurso, se deja en desventaja a la propuesta que a esa firma interesa

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que a todas luces parece ser la propuesta técnica en concreto asfáltico. La propuesta establecida por

la administración no busca favorecer o poner en desventaja a ninguna de las propuestas técnicas

establecidas en el cartel de licitación y en la enmienda 1. Únicamente busca satisfacer el interés

público amparado a la teoría prevaleciente al respecto que se refiere particularmente a la

importancia del diseño geométrico de los espaldones y a la gradiente transversal máxima permitida,

que para este caso se ha fijado en un máximo del 5%.. Como es de conocimiento de todos los

profesionales involucrados en el diseño de estructuras de pavimento, los espaldones de las

carreteras no se diseñan mediante la metodología de diseño de pavimentos, ya que normalmente no

se ven sometidos a repeticiones de carga, sino únicamente a eventuales cargas estacionales. Así las

cosas, el diseño funcional de espaldones, obedece a las normas de diseño geométrico que indican

que la pendiente máxima transversal para los espaldones es del 5%. Igual conclusión se establece en

los resultados obtenidos en la Auditoría de Seguridad Vial realizada por el Banco Interamericano de

Desarrollo (BID) a través de un consultor experto en la materia a los planos de la obra. Esta

Auditoría de Seguridad Vial, recomienda evitar pendientes transversales de más del 5% para

espaldones, ya que esto genera un cambio brusco de sección que se traduce en una sensación de

pérdida de control por el conductor, además produciría inestabilidad en vehículos de carga alta

estacionados. De acuerdo con lo anterior, no resulta viable, pretender hacer “cuñas” en los

espaldones que generen un riesgo al usuario y puedan ser causales de accidentes fatales. Es

importante agregar que en el Informe Técnico de la Federal Highaw Administration T5040.29 del

02 de febrero de 1990, incorporado al expediente de objeciones según objeción de CEMEX de

Costa Rica S.A., se reafirma claramente que no existe una metodología determinada para el diseño

estructural del pavimento de los espaldones. Para ello se utiliza normalmente métodos de

aproximación basados en criterio experto y considerando condiciones locales de servicio y

mantenimiento. Así las cosas, el diseño resulta hasta cierto punto discrecional, para la

Administración, que valora los aspectos antes indicados pero que en todo caso debe asegurarse la

capacidad de soportar cargas estacionarias, así como los efectos erosivos del medio ambiente. Para

el caso particular de este proyecto la Administración ha definido los espaldones acorde con la sana

práctica de la ingeniería y asegurando la satisfacción de las eventuales solicitaciones a que se verá

sometido durante su vida útil. Cabe anotar que si bien los espaldones soportarán cargas inferiores a

las de la vía principal, los mismos deben tener la capacidad de aceptar cargas muertas elevadas por

periodos de tiempo indefinidos y ambas se verán sometidos a las mismas condiciones ambientales.

Dado lo anterior, y con el fin de ofrecer igualdad de condiciones, la Administración consideró en

45

sus diseños para los espaldones, una misma pendiente, con la misma calidad de materiales

utilizados en la estructura de rodamiento de cada propuesta técnica. Criterio de Despacho: En vista

de que el tema del diseño de los espaldones fue objetado también en el recurso interpuesto por

CEMEX S.A., este Despacho remite a lo dispuesto en los puntos b.3. y c.2. en lo que corresponda

de lo resuelto sobre el particular. b) Sobre la metodología de evaluación. Solución técnica

alternativa. La objetante: La Administración modificó en la enmienda 1, la sección II “datos de la

Licitación”, apartado IAO 13.4 para introducir una opción de pavimento completamente nueva en el

cartel (flexible, período de diseño de 12 años). Aunque esto puede parecer un aspecto meramente

técnico, según la Administración, con este cambio se solventan los problemas del sistema de

comparación de los pavimentos originalmente propuestos. Sin embargo, esta tercera opción tiene un

período de diseño sustancialmente menor (doce años) al de las opciones originales (veinte años).

Esta condición no corrige las distorsiones de la metodología de comparación. Con esta

modificación, no solo se mantienen los problemas de comparación entre pavimento rígido y flexible

sino que además se introduce ahora una tercera variable, que implica comparar una opción de

pavimento flexible a 12 años, con la opción de pavimento rígido a 20 años; es decir, pretende

comparar como iguales opciones que, a simple vista, no son ni siquiera comparables. El

incumplimiento a la orden de la Contraloría de establecer una metodología objetiva se manifiesta

por los siguientes elementos de la Enmienda: La metodología que se propone en la modificación al

cartel, denominada “Metodología para Comparación de Ofertas Económicas”, se basa en la

obtención de un valor actual neto (VAC)” y que utiliza los costos de la oferta inicial, los costos de

mantenimiento, los costos de usuario y el valor residual, la cual es una metodología totalmente

válida. Sin embargo, la Administración no especifica ni aporta información técnica suficiente que

demuestre, cómo fueron calculadas las correlaciones que exige la fórmula para este concurso

específico. Estos valores son absolutamente indispensables para poder aplicar la herramienta de

comparación de diseños HDM-IV correctamente y sin el riesgo de la subjetividad, y para poder

hacer los cálculos de los Costos de Mantenimiento (VAMj) y Costos de Usuario ( VAUj). La

Administración: la Administración, acorde con los elementos decisorios correspondientes y al

amparo de la potestad de imperio que le brinda la Constitución, tiene la potestad de definir con la

particularidad del caso el bien o servicio que desea adquirir en beneficio del bien público. Así las

cosas tiene esta Administración el derecho a definir lo que desea adquirir, contratar o construir

como en el caso que nos ocupa. Así entonces, se plantean dos escenarios diferentes pero

absolutamente comparables en igualdad de condiciones. En primera instancia se analiza un proyecto

46

con una inversión inicial total para obtener un producto con una vida útil de 20 años. Es claro que la

inversión inicial sería por el 100% del valor del producto y ello estaría exigiendo a la

Administración a disponer de los fondos requeridos para ello. Dentro de este escenario, se plantean

además dos diferentes propuestas técnicas de pavimento: rígido y semi rígido. Finalmente se ha

incorporado una propuesta adicional que consiste en un producto que mediante inversiones diferidas

en el tiempo también alcanzará una vida útil de 20 años, pero que evidentemente la inversión inicial

en el año cero sería menor. Obviamente el costo asociado a este segundo escenario, debe

contemplar todas las inversiones en el período de vida útil, de tal forma que desde todo punto de

vista las diferentes propuestas técnicas son comparables en igualdad de condiciones. Está definido

en la Enmienda 1 al cartel, que para la propuesta técnica correspondiente al pavimento semi rígido

con vida útil de 12 años, se le incorporan para efectos de comparación, los costos asociados a la

reinversión necesaria en el año trece, para asegurar la vida útil de 20 años, parámetro básico bajo el

cual se evaluarán todas las propuestas técnicas en igualdad de condiciones. Se reitera entonces que

la única diferencia real consiste en la forma de inversión: inversión inicial total al año cero o,

inversión diferida en el tiempo con una inversión parcial al año cero y la reinversión en el año trece.

Simplemente se estaría valorando adicionalmente el costo de oportunidad, disponibilidad del dinero

y eficiencia de la inversión con base en el análisis de beneficio costo que lleva a cabo el modelo de

valoración de proyectos HDM – 4, debidamente calibrado para Costa Rica y modelado por un

experto internacional de alto nivel, especialista en ese tema. Se debe ser claro entonces que bajo

ningún concepto, se estaría lesionando en modo alguno los principios fundamentales de la

contratación, instaurados en nuestra Carta Magna y por el contrario, lo que se está buscando es una

comparación objetiva de diferentes posibilidades de inversión que favorezca los intereses y

posibilidades del Estado Costarricense. Respecto a la metodología de comparación la recurrente

dice que se debe establecer una metodología objetiva. Por una parte, dice que se trata de una

metodología totalmente válida, pero, por otra parte, dice que la Administración no especifica

información suficiente que demuestre cómo fueron calculadas las correlaciones que exige la

fórmula para este concurso. En primer lugar, se rechaza de plano cualquier suspicacia respecto a

una eventual manipulación de la metodología. Los valores de los parámetros utilizados para la

aplicación de la metodología fueron calculados para Costa Rica. Debe destacarse que todos los

parámetros técnicos y de costos (salvo las excepciones que se dirán) fueron definidos y valorados

antes de analizarse y resolverse esta licitación, por un equipo consultor financiado por el BID, con

la información proporcionada por cada uno de los países, en ocasión de realizarse la evaluación

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económica de todos los tramos de la Carretera del Pacífico, incluyendo los tramos que conforman

este proyecto. Es decir, los valores de entrada del HDM-4 no fueron determinados “ad hoc” para

esta ocasión cuando es necesario la comparación de ofertas, sino que se determinaron con

anterioridad, como bien puede confirmar el BID, lo que prueba la objetividad del trabajo y descarta

cualquier acusación de manipulación de datos como insinúa la recurrente. La excepción a lo

previamente señalado, como es natural, refiere a los costos de las tareas de mantenimiento

programado definidas por el CONAVI y los costos unitarios de las tareas de mantenimiento

ordinario, todo ello acorde a los costos de mercado respectivos; se verificó también la debida

concordancia entre la composición del tránsito utilizada para los cálculos estructurales de los

pavimentos fuera la misma que la utilizada por el HDM-4 para modelar el deterioro de los mismos.

En segundo lugar, respecto de los supuestos vacíos o la falta de transparencia de los cálculos

insertos en la metodología, cabe decir que ello no es así. Los archivos del HDM-4 (objects.idx y

objects.dat), incluyen todos los valores de los parámetros de entrada utilizados en la modelación

(tipos de vehículos, cargas por eje, costos unitarios de vehículos y costos de tiempo de pasajeros,

costos de mantenimiento programado y ordinario, etc.). En tercer lugar, respecto de la supuesta falta

de adecuación de la modelación con HDM-4 a las condiciones de Costa Rica y del proyecto en

particular, debe aclararse que se han ajustado a la realidad de Costa Rica todos los parámetros

relevantes. En ese sentido, se han introducido en el modelo las características físicas reales de la

carretera (subdividida en cuatro tramos homogéneos, para un adecuada aplicación del HDM-4),

tales como geometría, los diseños para cada alternativa constructiva (características geotécnicas de

subrasante, composición y capacidad estructural del paquete de pavimento, calidad exigida para la

superficie de rodadura, etc.), así como las características del entorno local (altitud, clima, etc.).

Obviamente, la modelación con el HDM-4 (curvas de deterioro, costos de operación vehicular, etc.)

consideró cada solución constructiva con utilización de los modelos internos adecuados a ellas. El

HDM-4 fue calibrado ajustando parámetros tales como la fricción lateral, con objeto que la

modelación de las velocidades de los vehículos coincidiera con las mediciones disponibles. En

cuanto a otros parámetros respecto de los cuales no existe información local, se adoptaron los

valores por defecto del HDM-4; según la experiencia de los consultores que trabajaron en el

proyecto del Corredor Pacífico, así como algunos análisis de sensibilidad efectuados por el MOPT

para otros proyectos en el país, se trata de factores con incidencia mínima en los resultados. De otra

forma, el BID no hubiera aceptado los estudios de evaluación económica del proyecto que

determinaron otorgara el financiamiento de estas obras. Finalmente se reitera que toda la

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información relacionada con los parámetros a utilizar en la aplicación del modelo HDM-4, han sido

puestos a consideración de los interesados en los anexos de la enmienda 1. Criterio para resolver:

Respecto a la introducción de una tercera opción constructiva y la supuesta falta de equivalencia de

ésta respecto de las opciones originalmente propuestas por la Administración, indicamos que dicho

alegato ya fue resuelto en el punto a) del recurso de la objetante CEMEX, por lo cual remitimos al

mismo y sobre este punto se declara sin lugar el extremo objetado. Ahora bien respecto a la

metodología de comparación de ofertas económicas, la objetante indica que la Administración no

especifica ni aporta información técnica suficiente que demuestre cómo fueron calculadas las

correlaciones que exige la fórmula, sobre este punto este Despacho ya emitió criterio en el punto d.1

y d.2 Sobre el Anexo No. 1 de la Enmienda No. 1, “Metodología para comparación de ofertas

económicas”. del recurso de Constructora Meco S.A., por lo cual se remite a lo resuelto en dicho

aparte.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

POR TANTO

Con fundamento en lo expuesto y lo dispuesto por los artículos 182 y siguientes de la Constitución

Política; 81, 82 y 83 de la Ley de Contratación Administrativa y 52, 54,55,56, 170, 171 y 172 de su

Reglamento General se resuelve: 1) Declarar parcialmente con lugar los recursos interpuestos por

CEMEX S.A., por Holcim S.A. Constructora Meco, Constructora OAS, en contra del cartel de la

Licitación Pública Internacional 2011LI-000004-0DI00, promovida por el Consejo Nacional

de Vialidad (CONAVI) para la Ampliación y Rehabilitación de la Ruta Nacional No. 1, Carretera

Interamericana Norte, sección Cañas-Liberia. 3) Prevenir a la Administración para que acate lo

resuelto en le presente resolución y realice las modificaciones al cartel indicadas, según lo dispone

el artículo 172 del RLCA.-----------------------------------------------------------------------------------------

NOTIFÍQUESE. --------------------------------------------------------------------------------------------------

Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada Licda. Laura María Chinchilla Araya Gerente de Asociado Asistente Técnica

Estudio y redacción: Bach. Ana María Lobo Calderón/ Licda. Dixie Murillo Víquez/ Ing. Carlos Gutiérrez Schwanhauser/ M.A.E Félix Hidalgo Badilla. AMLC/yhg

NN: 06048 (DCA-1737-2011) NI: 10390-10281-10299-10305 Ci: Archivo central G: 2011001025-2.