R-DCA-0564-2018

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa.

San José, a las catorce horas quince minutos del catorce de junio del dos mil dieciocho.----------

Recurso de apelación interpuesto por la empresa MABEY BRIDGE LIMITED en contra del

acto de adjudicación de las líneas No. 1 y 2, de la LICITACION PÚBLICA No. 2017LN-000001-

00060000, promovida por el CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD (CONAVI) para la

contratación de “Suministro de puentes metálicos modulares lanzables tipo Bailey o similar

(modalidad entrega según demanda)”, recaído a favor de la empresa WAAGNER - BIRO

BRIDGE SYSTEMS A.G. (REPRESENTACIONES COSMOS SOCIEDAD ANONIMA), por un

precio unitario de doscientos noventa y ocho mil quinientos doce euros con cuarenta y cuatro

centavos (€ 298.512,44) para la línea No.1 y € 2,8874/kg (dos coma ocho ocho siete cuatro

euros por kilogramo de acero) para la línea No. 2.-------------------------------------------------------------

RESULTANDO I. Que las empresas Acrow Corporation of America y Mabey Bridge Limited, presentaron

recursos de apelación ante esta Contraloría General los días veinte de febrero de dos mil

dieciocho y veintiséis de febrero del dos mil dieciocho, respectivamente.--------------------------------

II. Que mediante auto de las once horas cuarenta y tres minutos del veintidós de febrero de dos

mil dieciocho, se requirió a la Administración el expediente administrativo del concurso, el cual

fue aportado mediante oficio No. PRO 01-2018-0133 el veintitrés de febrero de dos mil

dieciocho.------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

III. Que mediante resolución No. R-DCA-0252-2018 de las nueve horas diez minutos del doce

de marzo de dos mil dieciocho, se rechazó de plano por improcedencia manifiesta el recurso de

apelación interpuesto por la empresa Acrow Corporation of America y se otorgó audiencia inicial

a la Administración y a la Adjudicataria sobre el recurso de apelación de la empresa Mabey

Bridge Limited, la cual fue atendida por ambas partes, mediante escritos que constan en el

expediente.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

IV. Que mediante auto de las quince horas tres minutos del seis de abril de dos mil dieciocho,

se otorgó audiencia especial a la Apelante sobre las argumentaciones efectuadas en contra de

su oferta por la Administración y por la Adjudicataria al atender la audiencia inicial, la cual fue

atendida mediante escrito que consta en el expediente.------------------------------------------------------

2

V. Que mediante auto de las diez horas tres minutos del catorce de mayo de dos mil dieciocho,

se confirió audiencia especial a la Administración y se prorrogó el plazo para resolver hasta por

veinte días hábiles adicionales, audiencia que fue atendida mediante escrito que consta en el

expediente.---------------------------------------------------------------------------------------------------------------

VI. Que mediante auto de las nueve horas cincuenta y un minutos del veintiuno de mayo de dos

mil dieciocho se otorgó audiencia especial a la Apelante y a la Adjudicataria para referirse a las

respuestas brindadas por la Administración en atención a la audiencia especial conferida

mediante auto de las diez horas tres minutos del catorce de mayo de dos mil dieciocho. Dicha

audiencia fue atendida por ambas partes mediante escritos que constan en el expediente.--------

VII. Que mediante auto de las diez horas seis minutos del cinco de junio de dos mil dieciocho se

otorgó audiencia final a todas las partes, la cual fue atendida mediante escritos incorporados al

expediente.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

VIII. Que esta resolución se emite dentro del plazo de ley y se han observado las prescripciones

legales y reglamentarias correspondientes.-----------------------------------------------------------------------

CONSIDERANDO I. Hechos probados: Para la resolución del recurso, se tienen por demostrados los siguientes

hechos de interés, con vista en el expediente electrónico que consta en la plataforma de

compras Sistema Integrado de Compras Públicas SICOP: 1) Que el Consejo Nacional de

Vialidad (CONAVI) promovió la Licitación Pública No. 2017LN-000001-00060000 cuyo objeto es

el “Suministro de puentes metálicos modulares lanzables tipo Bailey o similar (modalidad

entrega según demanda)”, según invitación a concursar a través del SICOP (Ir a

https://www.sicop.go.cr/index.jsp, cejilla “Expediente”, [2. Información de Cartel] / 2017LN-

000001-0006000001 [Versión Actual] / Detalles del concurso / [ F. Documento del cartel ] /

Archivo Adjunto / Resolución de Inicio Puentes. pdf). 2) Que al referido procedimiento licitatorio

se presentaron las siguientes ofertas: a) Mabey Bridge Limited, b) Acrow Corporation of

America y c) Representaciones Cosmos Sociedad Anónima, según consta en el resultado de

apertura de ofertas del SICOP de fecha treinta y uno de setiembre de dos mil diecisiete. (Ir a

https://www.sicop.go.cr/index.jsp, cejilla “Expediente”, [3. Apertura de Ofertas] / Apertura

finalizada / Consultar / Resultado de la apertura). 3) Que mediante oficio No. DCO 14-17-0714,

del diecinueve de setiembre de dos mil diecisiete suscrito por la Ingeniera Cinthia Santana

3

Sánchez de la Dirección Contratación de Vías y Puentes y el Ingeniero Edgar Manuel Salas

Solís Gerente a.i de Contratación de Vías y Puentes, se emitió criterio técnico respecto de las

ofertas sometidas a concurso, el cual en lo que interesa indicó: “(…) Mabey Bridge Limited

Incumple técnicamente al ofertar el modelo Compact 200 con uso de doble cordón de refuerzo,

variante desconocida que no existe ni en los manuales anteriores del propio fabricante, ni

tampoco en las certificaciones de experiencia del modelo Compact 200 aportadas en esta

licitación, modificando las combinaciones de carga de las especificaciones de diseño de

puentes AASHTO LRFD establecidas en el Formulario No. 6 del Documento de

Requerimientos. (…) Por tanto, resulta técnica y administrativamente inadmisible e

inconveniente para la administración aceptar como sustituto de un producto industrial conocido

y comprobado un producto nuevo que aunque innovador resulta experimental debido a que no

se conoce ni un solo puente construido con esta configuración que demuestre la seguridad de

las conexiones con doble cordón de refuerzo a través del tiempo durante la etapa de servicio,

máxime que esta configuración precisamente por ser nueva no corresponde a ninguna de las

entregadas según las 13 certificaciones de experiencia aportadas por el oferente en el

formulario 8 para el período 2009-2016. el oferente también incumple el formulario 6 al usar el

90% del factor de distribución "m = 1.20*0.9 = 1,08”, dicha reducción del 90% resulta

inadmisible por ser aplicable a un tránsito inferior a los 100 camiones en lugar de los 5000

camiones que permite el factor m =1.20 establecido en el cartel, y finalmente subestimó la

demanda del peso del recubrimiento epóxido del piso al indicar en el formulario un momento

flector de 17.2 ton*m ≠ 20.61 ton*m = (0.167ton/3.048m)*(54.86m)²/8.” (Ir a

https://www.sicop.go.cr/index.jsp, cejilla “Expediente”, [2. Información de Cartel] / Resultado de

la solicitud de verificación / Consultar / Listado de solicitudes de verificación / Análisis Técnico /

Detalles de la solicitud de verificación / [3. Encargado de la verificación] / tramitada / Resultado

de la solicitud de verificación o aprobación recibida / Documento adjunto DCO 14-17-0714

Informe Final Puentes Bailey según Demanda.pdf) 4) Que mediante oficio No. CRA-046-2017,

del 10 de octubre de 2017, la Comisión de Recomendación de Adjudicaciones de CONAVI

informó que en sesión celebrada el día 28 de setiembre del 2017 que consta en Acta No. 158-

2017, recomienda al Consejo de Administración adjudicar el objeto del concurso a la empresa

Waagner-Biro Bridge Systems A.G., por un precio unitario de €298.512,44 (doscientos noventa

4

y ocho mil quinientos doce euros con 44/100) para la línea No. 1 y €2,8874/kg (dos coma ocho

ocho siete cuatro euros) para la línea No. 2. (Ir a https://www.sicop.go.cr/index.jsp, cejilla

“Expediente”, [4. Información de Adjudicación] / Recomendación de adjudicación / consultar /

[Archivo adjunto] “CRA 046- 2017.pdf”). 5) Que el acto de adjudicación para las líneas No. 1 y 2

recayó favor de la empresa Representaciones Cosmos Sociedad Anónima (Waagner-Biro

Bridge Systems A.G.) y fue comunicado a los oferentes a través del SICOP el día 12 de febrero

de 2018 (Ir a https://www.sicop.go.cr/index.jsp, cejilla “Expediente”, [4. Información de

Adjudicación] / Acto de adjudicación / Consultar / ). 6) Que mediante la Enmienda No. 1 al cartel

se indicó en lo que interesa: “(…) Oficio sin número de fecha 02 de junio de 2017 de la

empresa Representaciones Cosmos, S. A. (…) Consulta No. 2. “2. El factor de presencia

múltiple será de 1.2 para los paneles de piso, independientemente del número de carriles o será

otro valor.”. Respuesta El factor de presencia múltiple aplicable a la cercha y viga transversal,

será el indicado en el Artículo No. 3.6.1.1.2 de AASHTO LRFD, el cual establece m = 1,20 para

una vía y m= 1 para 2 (dos) vías. (…)”.(Ir a https://www.sicop.go.cr/index.jsp, cejilla

“Expediente”, [2. Información de Cartel] / 2017LN-000001-0006000001 [Versión Actual] /

Detalles del concurso / [ F. Documento del cartel ] / Archivo Adjunto / Enmienda No. 1 en

SICOP.pdf )

7) Que en la oferta de Mabey Bridge Limited consta el Formulario No. 6, en el cual se utiliza el

90% del Factor de Distribución, es decir, m = 1.20 * 0.9 = 1.08. (Ir a

https://www.sicop.go.cr/index.jsp, cejilla “Expediente”, [3. Apertura de oferta] / consultar /

MABEY BRIDGE LIMITED / Consulta de ofertas / Formulario R Datos Diseño Puente Una

Via.pdf). 8) Que en la oferta de Mabey Bridge Limited consta el Formulario No. 6, en el cual se

indica en la fórmula un momento de flexión de 17.2 ton * m (Ir a

https://www.sicop.go.cr/index.jsp, cejilla “Expediente”, [3. Apertura de oferta] / consultar /

MABEY BRIDGE LIMITED / Consulta de ofertas / Formulario R Datos Diseño Puente Una

Via.pdf). 9) Que en el documento denominado “REVISIÓN DE PUENTES BAILEY

PROPUESTOS”, realizado por la Ing. María Ramírez, de fecha 08/09/2017, se indica en lo que

5

interesa: “(…) 1° REVISION: DISEÑO DE VIGAS TRANSVERSALES(…)

2° REVISION: DISEÑO DE CERCHAS (PANELES VERTICALES) (…)

3° REVISION: PANEL DE PISO (…)

6

(Ir a https://www.sicop.go.cr/index.jsp, cejilla “Expediente”, [2. Información de Cartel] / Resultado

de la solicitud de verificación / Consultar / Listado de solicitudes de verificación / DCO 14-17-

0739 del 25-09-17 solicitud incorporación documentos indicados y

aclaración (0672017610300221) / Tramitada / Documento adjunto / REVISION MEMORIA

MABEY.pdf). 10) Que en el documento denominado “DATOS DEL FORMULARIO 6” realizado

por la Ing. María Ramírez en fecha 08 de setiembre de 2017 se indica que:

(Ir a https://www.sicop.go.cr/index.jsp, cejilla “Expediente”, [2. Información de Cartel] / Resultado

de la solicitud de verificación / Consultar / Listado de solicitudes de verificación / Análisis

Técnico / Detalles de la solicitud de verificación / [3. Encargado de la verificación] / tramitada /

Resultado de la solicitud de verificación o aprobación recibida / Documento adjunto

COMPARACION DATOS FORMULARIO 6.pdf). 11) Que en la oferta de la empresa Waagner –

Biro Bridge System A.G. (Representaciones Cosmos, S.A.) consta en la Memoria de Cálculo

adjunta que la configuración ofrecida es la DDRSL. (Ir a https://www.sicop.go.cr/index.jsp, cejilla

“Expediente”, [3. Apertura de oferta] / consultar / Resultado de la apertura /

REPRESENTACIONES COSMOS SOCIEDAD ANONIMA / Consulta de ofertas / Memoria de

Cálculo / T30-40675_Memoria_calculco_180ft_DDR2L_LRFD_2017-06-07_v1.pdf). 12) Que en

la oferta de la empresa Waagner – Biro Bridge System A.G. (Representaciones Cosmos, S.A.)

consta en el Formulario No. 8 en la casilla de tipo de configuración no coincide ninguna de las

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indicadas exactamente con la configuración DDRSL. (Ir a https://www.sicop.go.cr/index.jsp,

cejilla “Expediente”, [3. Apertura de oferta] / consultar / Resultado de la apertura /

REPRESENTACIONES COSMOS SOCIEDAD ANONIMA / Consulta de ofertas / Anexo 8 / T30-

40675_Anexo8_Experiencia_WBBS_2007-2017_apostfirmaOL.pdf).-------------------------------------

II. Sobre el fondo. 1) Sobre el criterio de exclusión relativo al uso del doble cordón de

refuerzo La apelante argumenta que fue excluida indebidamente y establece como alegatos los

siguientes: i) el requisito de la experiencia que estipuló el cartel consistía en demostrar la

experiencia en el suministro del producto de puentes de acero y no de la configuración ofrecida;

ii) en su oferta no proporciona el uso de nuevos componentes o productos de diseño nuevo o

reciente, se trata de los mismos componentes ofrecidos que se han suministrado con éxito en

Costa Rica, simplemente se incorpora el uso de dos cordones de refuerzo, en vez de uno,

siendo cada uno de los cordones, el mismo cordón que ha sido diseñado y suministrado con

anterioridad. iii) el cartel no estipuló que el uso de dos idénticos cordones de refuerzo fuera

inaceptable, la solución propuesta por Mabey cumple técnica y sustancialmente con las bases

de la licitación, detallando una configuración de un solo piso –configuración simple preferida por

la Administración–. iv) si bien el uso de dos cordones de refuerzo apilados como el descrito en

la propuesta de Mabey es nuevo –como si correspondiere a una actualización tecnológica- no

es de ninguna manera revolucionario, siendo que Mabey cuenta con destacada experiencia en

el diseño y la innovación de sistemas de puentes modulares, innovaciones que posteriormente

se han convertido en estándar de la industria y que la Administración ha reconocido como de

utilidad para incorporarlos como requisitos del objeto a adquirir. La solución que se ofrece se

generó para satisfacer las necesidades específicas del CONAVI, ajustándose a los

requerimientos del cartel, por lo que no es válido su exclusión por la única razón de que no

haya sido visto antes, ya que la innovación es un aspecto crucial de la ingeniería de diseño y la

solución propuesta no añade riesgo técnico alguno al rendimiento propuesto y mucho menos a

sus condiciones de entrega. v) el concepto original de Bailey no impuso el número determinado

de cordones a utilizar, lo que sí se especifica es que los cordones de refuerzo deben ser del

mismo tamaño de los cordones del panel. El uso de dos cordones evita tener que fabricar

cordones más robustos y pesados y por ende es de menor esfuerzo maniobrar manualmente

cualquiera de los dos cordones de 108 Kg que los propuestos por sus competidores de 160 y

8

151 Kgs. vi) la inclusión de un segundo cordón de refuerzo hacia el centro del puente evita la

necesidad de una tercera línea de panel, produciendo así una construcción de armadura más

costo-efectiva. vii) la configuración propuesta utiliza componentes totalmente estándar y hasta

requiere menos componentes básicos que las soluciones sometidas a concurso por los

competidores, por lo que no ha de existir preocupación acerca de su capacidad para entregar a

tiempo los suministros requeridos. viii) la configuración propuesta por Mabey no es experimental

y de previo a su sometimiento a concurso en esta licitación fue analizada y evaluada

técnicamente, basándose en cálculos y propiedades estructurales. Los más recientes avances

en cuanto a las capacidades de modelado estructural disponibles hoy en día, son conocidos

como Análisis de Elementos Finitos –FEA por sus siglas en inglés– donde las trayectorias de la

carga pueden ser examinadas detenidamente y las capacidades del puente analizadas, sin

necesidad de una prueba a escala real. La construcción de armadura DSHR2H2H+++ de

Mabey ha sido diseñada estáticamente y además modelada usando elementos finitos. Con

base en el Análisis de Elementos Finitos que aportan se demuestra que la solución propuesta

es técnicamente segura y cumple a cabalidad con los elementos esenciales del cartel. La

fijación de los pernos de los dos cordones de refuerzo es adecuada en términos de resistencia y

fatiga. La Administración señala que el motivo de exclusión de la oferta de la apelante se debe

a ofertar una configuración experimental denominada DSHR2H2H+++, sin que aporte en su

recurso de apelación la prueba idónea y pertinente que demuestre que el uso del doble cordón

de refuerzo es una solución teórica que ya ha sido comprobada en la práctica, siendo que no

aportó ningún informe o reporte de ensayos destructivos a escala real, ni ninguna prueba que

demuestre la construcción de al menos un puente en servicio con la configuración ofertada.

Agrega que desde su invención la tecnología de los puentes Bailey siempre ha utilizado un

único cordón de refuerzo. Recalca que así como el fabricante Mabey tiene la plena libertad de

desarrollar todas las mejoras e innovaciones que quiera del producto que vende, el consumidor

-en este caso la Administración-, está en su derecho de exigir las verificaciones del desempeño

del producto. Indica que en los términos de referencia se solicitan, tanto las especificaciones

técnicas como los requerimientos de experiencia demostrada en la fabricación de estructuras de

puentes, precisamente para prevenir la potencial pérdida de vidas humanas por el colapso de

puentes en servicio es que las Especificaciones de Diseño de Puentes además de los

9

procedimientos de diseño establecen una serie de verificaciones y comprobaciones que

demuestren el desempeño de una solución particular, lo que implica tanto cumplir con el

Proceso de Concepción y Diseño de la mejora tecnológica a cargo del fabricante como del

Proceso de Comprobación de dicha mejora mediante Ensayos Destructivos a escala real con la

participación de un verificador externo para comprobar que los resultados teóricos del diseño

coincidan con los resultados reales medibles en campo. Agrega que si para conectar los dos

elementos de panel + cuerda de refuerzo (con un único plano de deslizamiento entre ellos) el

fabricante Mabey dispone de pernos M24, cuando se requiera conectar 3 elementos panel + 1°

cuerda de refuerzo + 2° cuerda de refuerzo se duplica la cantidad de planos de deslizamiento

Ns= 3-1=2 y por ende también se duplica la cantidad de pernos requeridos: 8 pernos M24 o se

conserva la cantidad de 4 pernos incrementando el diámetro de los pernos, en ambos casos

implica variaciones a los cordones de refuerzo y a los paneles. Indica que no es posible

conectar los dos cordones con los dos pernos de cuerdas de refuerzo suministrados por el

fabricante debido a la posición de la rosca como lo demuestran las fotografía que aporta.

Señala que el uso de la configuración ofrecida requiere de nuevos paneles y cordones de

refuerzo para usar conexiones distintas a los del Modelo Compact 200 ofertado. Insiste en que

no considera suficientes las apreciaciones aportadas por la recurrente sin haber aportado desde

la apertura los resultados de los ensayos a escala real verificados por un ente externo al

fabricante. Además alega que el argumento de la apelante de que el análisis mediante

elementos finitos sustituye la necesidad de realizar ensayos destructivos contradice la práctica

de la ingeniería, su propia práctica para realizar pruebas de cargas internas y lo estipulado en

las Especificaciones de Diseño de Puentes AASHTO LRFD vigentes. Destaca que el recurso de

apelación debe aportar la prueba para ampliar o aclarar la información de la oferta pero no

puede aportar cálculos distintos a los de la oferta como verificación teórica mediante elementos

finitos. La Adjudicataria alega que la propuesta experimental teórica del uso de doble cordón de

refuerzo ofrecida por Mabey parte de eliminar dos filas completas de paneles para un total de

36 paneles menos, solución que nunca ha sido instalada en Costa Rica y según la experiencia

aportada por la misma fábrica de Mabey tampoco en ningún otro país. Agrega que se debe

tener en cuenta que la empresa Acrow Bridge alertó a la Administración de la exclusión de

puentes o configuraciones con doble cordón de refuerzo en otros países. Estima que no es

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aceptable para la Administración asumir la responsabilidad técnico–profesional por las vidas

humanas que pudieran afectarse al transitar por un puente que nunca ha sido instalado o

probado. Destaca que Mabey no sólo incorpora una solución experimental sino que

adicionalmente utiliza componentes que no son estándar de los puentes entregados en los

últimos 10 años. En este sentido, recalca que al final de la página 9/50 del recurso de la

apelante se presenta la ilustración 1 con un dibujo mostrando dos cordones de refuerzo y una

pieza llamada Placa de Sable Mabey, siendo una pieza que no es usual y no es original del

puente Mabey en la entrega de puentes en Costa Rica, pues una importante cantidad de

puentes instalados en Costa Rica cuentan con una pieza llamada coloquialmente como “parrilla”

o la pieza Bracing Frame. Alega además que la pieza llamada Placa de Sable 457 (Batten Plate

457) con el número de parte CL5785G no se encuentra en la ilustración de piezas estándar de

la página 26/50. Señala además, que la eliminación de dos líneas de filas de paneles a raíz de

su teoría revoluciona las configuraciones de armado de puentes, y resta una gran cantidad de

dinero ya que los paneles son de las piezas de mayor costo en un puente de panel modular,

pero se trata de una teoría sin probar, no aporta la apelante un video de armado o prueba

fotográfica de pruebas de carga que correspondan a doble cordón de refuerzo apilado ni del

protocolo de instalación de pernos a ese sistema. Manifiesta que las pruebas ofrecidas por

Mabey no son de recibo, por cuanto por una parte ofrece ilustraciones en la página 28/50 de su

recurso que muestran pruebas de tensión estática en uniones de una sola línea pero no en

uniones de doble línea de refuerzos apilados que es el tema en discusión y además las pruebas

de ensayo son inexistentes, e indica que Mabey muestra una prueba de carga en un puente

configuración Triple Doble en Lydney 2017, lo que no demuestra ningún argumento técnico del

apelante ya que el tema en discusión es la prueba de carga a escala real con configuración

simple con doble cordón de refuerzo apilado y lo aportado no corresponde con eso. En cuanto a

la prueba que ofrece de un Diagrama de Alambre de Modelo de Elementos Finitos de 18 Bahías

DSH2H2H +++ Compact 200Tmuestra una fecha que en apariencia es del 11 de octubre de

2017, es decir posterior a la fecha de apertura, por lo que resulta extemporánea, y además un

modelo de Análisis de Elementos Finitos es tan bueno como los datos que se hayan introducido

en el programa, siendo que el cálculo presentado por la recurrente es incompleto, no considera

la holgura de los agujeros entre los cordones dobles de refuerzo, deberían ser considerada la

11

deflexión/flecha y los momentos que se producirían en los cordones de refuerzo debido a la

excentricidad de los ejes de los cordones de refuerzo. Además, las pruebas de los textos

ilustrativos página 30/50 son ilegibles., y las de la página 31/50 muestran una fecha de

realización del 11 de octubre de 2017, por lo que sería extemporánea. Señala que existen

serios errores de cálculo presentados por Mabey en su recurso, así alega que existe un solo

perno estándar de Mabey con el cual se pueden conectar los cordones de refuerzo, pero con

ese perno las fuerzas se transmiten a través de la rosca ya que el cuello es demasiado corto,

Mabey ha calculado erróneamente en su memoria de cálculo ya que el cuello no es lo

suficientemente largo y a pesar de ello Mabey lo calculó como si se fuese el caso, como si el

cuello transmitiese las fuerzas. Asimismo, indica que el número de superficies sometidas al

cizallamiento / cortante es 1 por lo que el cálculo es erróneo. La clase de fatiga A para un perno

no es técnicamente posible ya que los esfuerzos también se transmiten a través de la rosca, el

cálculo de fatiga de Mabey no es concluyente. El cálculo de las fuerzas máximas distribuidas a

través de cuatro pernos no se ha realizado en la posición más crítica del puente. No da ninguna

indicación sobre los esfuerzos tractores que se producirían en los pernos en los cordones de

refuerzo. Mabey ha rediseñado radicalmente su arriostramiento de cordón superior, sustituye su

antiguo bastidor de unión CA366G por la placa de sable CL5785GCL5785G, no se encuentra

en la ilustración de piezas estándar de la página 26/50 del recurso. La apelante al atender la

audiencia especial reitera que sí aportó con su recurso la prueba suficiente de que su oferta sí

cumple, por cuanto el cálculo por elementos finitos es una técnica mundialmente aceptada para

el análisis estructural y además aporta cálculos adicionales sobre la idoneidad de la conexión

de los elementos de la configuración de doble cordón. Manifiesta que si la Administración

requería ensayos a escala completa para configuraciones recientes debió haberlo solicitado

expresamente en el cartel. Destaca además, que la Administración no le exige lo mismo a la

empresa adjudicataria que ofertó una configuración DDR2L sobre la que no aportó experiencia

y hasta donde entiende no ha vendido esa configuración en Costa Rica ni consta prueba de que

esa configuración se haya fabricado, vendido y entregado a satisfacción. Aporta una explicación

de por qué cada perno sólo está sujeto a las fuerzas impuestas por un cordón y no por los dos

como por error asume la Administración. Aclara que se usan 8 pernos estándar.

Adicionalmente, subraya que ningún productor de puentes Bailey en el mundo ha realizado

12

pruebas a escala completa de todas sus configuraciones. Aclara que la placa sable ya ha sido

probada y suministrada en Costa Rica, y reitera que no hay ningún componente nuevo. Insiste

en que en todo el mundo la gran mayoría de las estructuras están diseñadas con métodos de

diseño teóricos aprobados y definidos en varios estándares internacionales. Aporta explicación

de verificación de marco “U” en la configuración DHSR2H2H. Criterio de la División: El

CONAVI promovió un procedimiento licitatorio con el objetivo de contratar el suministro de

puentes metálicos modulares lanzables (tipo Bailey o similar) bajo la modalidad de entrega

según demanda (ver hecho probado No. 1). En dicho concurso se presentaron tres ofertas (ver

hecho probado No. 2) y fue adjudicado a favor de la empresa Representaciones Cosmos, S.A.

(ver hechos probados Nos. 4 y 5). La oferta de la apelante fue excluida entre otros motivos, por

ofertar el modelo Compact 200 con uso de doble cordón de refuerzo, variante desconocida que

no existe ni en los manuales anteriores del propio fabricante, ni tampoco en las certificaciones

de experiencia del modelo Compact 200 aportadas en esta licitación. (ver hecho probado No.

3). Sobre el particular, resulta necesario en primer término precisar los requerimientos técnicos

que al respecto fueron establecidos en el cartel. Así, en el numeral 12. Documentos a aportar

junto con la oferta, se establece como requerimiento técnico en el punto 12.11 lo siguiente:

“12.11. El oferente deberá presentar “ficha técnica” certificada por el fabricante, en la que se

indiquen las características técnicas de las estructuras ofrecidas y con el fin de corroborar que

cumplan con lo requerido en el documento de requerimientos, deberán aportar las memorias de

cálculo del panel de piso, de la viga transversal y de la configuración de la cercha, para

demostrar que cumple con la carga viva solicitada en el Aparte No. 2.3 del Capítulo II. (…).” (el

subrayado no corresponde al original). Ahora bien, en el Capítulo II Denominado “Condiciones

Específicas. Términos de Referencia Técnicos” en el punto No. 1 se describen los suministros a

entregar estableciéndose que el contratista deberá suministrar totalmente nuevas, “a. Las

estructuras continuas de puente metálico modular lanzable de paneles armables "tipo Bailey",

de 54,86 (cincuenta y cuatro coma ochenta y seis) metros (180 (ciento ochenta) pies) de

longitud, todos de una vía de carril extra ancho de 4,20 (cuatro coma veinte) metros mínimo,

para carga viva HL-93 del AASHTO LRFD 2012, con su respectivo juego de herramientas

certificado. (…)” (el subrayado no corresponde con el original). Asimismo, en el punto 2.2 al

regular las Cargas de diseño se establece que las especificaciones de diseño aplicables son las

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“Especificaciones de Diseño de la Asociación Americana de Oficiales Estatales de Carreteras y

Transporte AASHTO vigentes.”, y se dispone que se requiere que se diseñe para carga viva HL-

93 de AASHTO LRFD 2012. En esa misma línea, en el punto 2.3 se estableció que con el fin de

corroborar que se cumpla con lo requerido el oferente debe aportar la memoria de cálculo de la

cercha, la viga transversal y el panel de piso, para demostrar que cumple con la carga viva

solicitada. (ver en este sentido el cartel que consta en la plataforma electrónica de compras

SICOP, cejilla “Expediente” /[8. Información relacionada] / otros / 2. Documento de

requerimientos consolidado incluye Enmienda 1 y 2, de conformidad con lo indicado en oficio

DCO 14-18-0141 / Consultar / Archivo adjunto “2. Doc requerimiento consolidado.pdf”). A partir

de lo anterior, la Administración procedió a analizar las memorias de cálculo aportadas por los

oferentes a efectos de determinar si la viga transversal, la cercha y el panel de piso cumplían

con la carga viva solicitada, a saber HL-93 de AASHTO, y en el caso particular de la oferta de

Mabey la Administración concluyó que “OK!! CUMPLE!” al resultar los factores de seguridad

mayores a 1 (FS>1) lo que implica que se cumple la relación capacidad-demanda para esos

componentes que la Administración dispuso revisar. (ver hecho probado No. 9); análisis técnico

que debe hacerse notar, no ha sido cuestionado por ninguna de las partes durante el trámite del

recurso de apelación bajo estudio. Ahora bien, a pesar de que la Administración concluye que

los tres componentes de la estructura ofrecida por la apelante, es decir la cercha, la viga

transversal y el panel de piso, cumplen con la carga viva solicitada en el cartel, procede a

excluir la oferta por considerar que incumple técnicamente al ofertar el modelo Compact 200

con uso de doble cordón de refuerzo, por ser una variante desconocida que no existe ni en los

manuales anteriores del propio fabricante, ni tampoco en las certificaciones de experiencia del

modelo Compact 200 aportadas por la oferente (hecho probado 3). Al respecto, debe señalarse

que el rubro de la experiencia se encuentra regulado en el cartel, en el punto 13 como un

aspecto de evaluación, disponiéndose que: “(…) Se evaluará la experiencia confirmada a nivel

internacional en fabricación-exportación del Fabricante (se excluyen las ventas en el país de

origen del fabricante) de puentes de acero objeto de esta contratación, procediéndose a otorgar

el total del puntaje (10%) a todos los oferentes que cumplan con Cantidad de metros mínima

(CMmín), la cual será para los puentes de una y 2 (dos) vías de al menos 3840 metros de

suministro (el suministro puede ser la suma de ambas opciones (1 y 2 vías), o por si solas) de

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puentes modulares entregados a satisfacción en los últimos 10 años (que equivale a un mínimo

de 7 puentes de 54.86 metros por año o un total de 70 puentes en el período de 2007-2017) y

para obtener el puntaje de la experiencia en caso de ser menor a la cantidad de metros mínima,

se utilizará la siguiente fórmula (…)” (ver en este sentido el cartel que consta en la plataforma

electrónica de compras SICOP, cejilla “Expediente” /[8. Información relacionada] / otros / 2.

Documento de requerimientos consolidado incluye Enmienda 1 y 2, de conformidad con lo

indicado en oficio DCO 14-18-0141 / Consultar / Archivo adjunto “2. Doc requerimiento

consolidado.pdf”). Sobre el particular, es preciso partir por recalcar que el rubro de la

experiencia fue establecido como un aspecto de evaluación y no de admisibilidad, con lo cual,

la consecuencia de no cumplir con dicho requerimiento no consistía en la exclusión de la oferta,

sino únicamente en la pérdida del puntaje establecido; es decir a cómo está planteado el cartel,

podría resultar adjudicatario un oferente que no contara con experiencia y que por ende no

obtuviere el 10% de puntaje mencionado. Adicionalmente, lleva la razón la apelante al

manifestar que la experiencia fue regulada en el cartel sobre la fabricación-exportación de

puentes de acero en forma genérica, sin mencionar específicamente que dicha experiencia

debía recaer exclusivamente sobre la configuración en particular o sobre el modelo que se

estuviera ofreciendo en el presente concurso. El hecho per se de que ninguna de las

certificaciones de experiencia ofrecidas por la apelante coincida con la configuración en

particular no podría generar la consecuencia que pretende atribuirle la Administración, en

primer lugar, porque nos encontramos ante una cláusula de evaluación y no ante un requisito

de admisibilidad, y en cualquier caso, el cartel se limitó a plantear la experiencia en términos

generales sin requerir experiencia en la fabricación y exportación de la configuración ofrecida

en el concurso. Debe hacerse énfasis asimismo, en que el cartel tampoco estableció ningún tipo

de prohibición o regulación respecto a ofertas que consistieran en configuraciones nuevas, ni

mucho menos dispuso que no fuera admisible ofertar configuraciones que incluyeran doble

cordón de refuerzo. Teniendo claro el alcance de la regulación cartelaria es preciso enfatizar

que la Administración al momento de analizar una oferta, en aplicación de los principios de

seguridad jurídica y legalidad cartelaria debe verificar los aspectos expresamente establecidos

en el cartel; lo cual no menoscaba la posibilidad de recurrir en la evaluación de ofertas a las

reglas de la ciencia o la técnica bajo parámetros objetivos para la revisión de las ofertas, todo

15

en aras de garantizarse que la propuesta técnica ofrecida sea segura y logre satisfacer el

interés público perseguido. Así, el hecho de que no se haya prohibido ofertar puentes con doble

cordón si bien conlleva a que no pueda excluirse la oferta por ese hecho en sí mismo

considerado, ello no implica tampoco que la Administración los deba aceptar sin realizar las

comprobaciones necesarias para descartar cualquier duda razonable de riesgo a la seguridad

que la configuración ofrecida pueda generar, siendo que lo que procede es que la

Administración acuda a diferentes análisis y metodologías técnicas para llevar a cabo las

comprobaciones que resulten necesarias y pertinentes para respaldar su eventual adquisición,

todo bajo reglas de claras, razonables y proporcionadas. Ahora bien, en el caso la

Administración durante el proceso de apelación ha señalado reiteradamente que la empresa

recurrente no ha aportado las pruebas a escala real que demuestren la seguridad de la

configuración ofrecida, sin que el cartel exigiera aportar ese tipo de prueba en concreto; así

como tampoco demuestra que se trate de una prueba que resulte factible aportar para cualquier

oferente o que dicha metodología sea la única aceptada en el campo de la ingeniería. Esta

circunstancia, contrasta con lo señalado por la apelante que manifiesta que los más recientes

avances en cuanto a las capacidades de modelado estructural disponibles actualmente

conocidos como Análisis de Elementos Finitos permiten que las trayectorias de la carga puedan

ser examinadas detenidamente y las capacidades del puente analizadas sin necesidad de una

prueba a escala real. Ante ese escenario, no basta que la Administración señale que existe un

único tipo de prueba, sino que se hacía imperativo que procediera a analizar la prueba ofrecida

por la apelante y determinara si los cálculos presentados resultaban suficientes para acreditar la

seguridad de dicha configuración. Sin embargo, la Administración no llevó a cabo dicho análisis,

a pesar de que incluso este órgano contralor lo requirió mediante nuestro auto de las diez horas

tres minutos del catorce de mayo de dos mil dieciocho; en tanto descarta la prueba por no

tratarse de un ensayo destructivo a escala real, sin que haya desacreditado la prueba aportada,

ni tampoco refiera por qué esta única prueba posible no fue planteada desde el cartel. De esa

forma, pese a que la empresa apelante en su recurso aportó los resultados del análisis de

elementos finitos del primer y segundo cordón, así como cálculos adicionales sobre la idoneidad

de las conexiones, y posteriormente, en la audiencia especial conferida, aportó una explicación

de la forma del proceso que se puede derivar la capacidad de DSHR2H2H utilizando resultados

16

tomados de una prueba DSHR2H y verificar esto contra las hojas de cálculo de diseño; lo cierto

es que la Administración no aplicó ningún examen de tales documentos, ni comprobó

técnicamente que la configuración ofrecida incumpla los requerimientos cartelarios y por ello

proceda la exclusión de la empresa apelante. Es por ello que, estima este órgano contralor que

el simple hecho de ofrecer una nueva configuración, no podría de cara al cartel generar su

exclusión, ni tampoco se ha demostrado que la prueba extracartelaria de escala real sea el

único medio para acreditar técnicamente la seguridad de la configuración ofrecida, la cual

tampoco se aprecia que se haya exigido este mismo requisito al resto de oferentes participantes

o que existieran razones para eximirlos de esa verificación. En igual sentido, el otro requisito

requerido por la Administración sobre demostrar la existencia de un puente en servicio, también

resulta de carácter extracartelario, conforme las regulaciones de experiencia que ya se ha

expuesto. De esa forma, si la Administración estimaba que existían elementos de peso

suficientes que justificaran requerir que se acreditara la existencia de al menos un puente en

servicio de la configuración en concreto ofrecida, o bien el haber llevado a cabo ensayos

destructivos a escala real; debió haberlo incluido expresamente en el cartel, lo cual habría

estado abierto a ser discutido mediante la vía del recurso de objeción, en caso de que los

potenciales oferentes pudieran haber estimado dicho requerimiento como excesivo,

desproporcionado o de imposible cumplimiento (circunstancia que también reclama la empresa

recurrente). Sin embargo, la Administración optó por no incluir tal nivel de detalle en su

requerimiento, siendo que incluso el rubro de la experiencia fue regulado como un factor de

evaluación y no de admisibilidad, lo cual se hizo en términos generales, bastándole a la

Administración la acreditación de la fabricación y exportación de cualquier tipo de puente de

acero y no específicamente del modelo ofrecido o sus configuraciones. De esta forma, no es

factible la imposición de un parámetro extracartelario que no solo era desconocido para los

interesados, sino que tampoco se ha demostrado que sea el único medio para la verificación de

los requisitos de seguridad que vehementemente reclama la Administración en las respectivas

audiencias como fundamentales y cuyas verificaciones se omitió incorporar en el cartel. Ahora

bien, precisamente porque no puede dejarse de lado estas circunstancias de interés público

asociadas a la seguridad; es que en el caso de que la Administración llegare a determinar que

las regulaciones del cartel no reflejaron adecuadamente las necesidades que se pretendían

17

atender con la adquisición de los puentes bajo la modalidad de entrega según demanda, podría

también valorar la posibilidad de declarar desierto el concurso; tanto por ese o por cualquier

otro motivo específico de interés público que considere en los términos del artículo 86 del

Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Ahora bien, de no existir el riesgo

señalado por la Administración o valorando su mitigación en el contexto de la documentación

que se tiene aportada durante el recurso y en el expediente del concurso; pareciera que lo

procedente es que lleve a cabo el respectivo análisis de las pruebas ofrecidas por la recurrente,

así como de los cálculos que ofrece la adjudicataria para desvirtuar la prueba ofrecida por la

recurrente. Conforme lo expuesto hasta ahora, puede apreciarse que el examen que

corresponde realizar a la Administración sobre las pruebas ofrecidas por la apelante conlleva un

nivel de detalle que supera la simple revisión de las memorias de cálculo que comprobaran que

el panel de piso, la viga transversal y la cercha para evaluar la carga viva se ajustan a la norma

HL-93; sino que supone la verificación de esas condiciones de seguridad indispensables que se

ha reclamado como relevantes según las reglas de la ciencia y la técnica aplicables. Bajo esa

tesitura, no debe perderse de vista que precisamente por tratarse de un análisis más profundo

que lo requerido en el cartel por el CONAVI, bien podrían reflejarse normas particulares que usa

el oferente en cumplimiento de sus propios estándares y según el régimen a que está sometido

su proceso de fabricación; circunstancia que per se no podría considerarse un incumplimiento

cartelario, sino que demanda también la oportuna equiparación a los estándares técnicos y

parámetros fijados en el cartel, bajo reglas objetivas amparadas a la ciencia o la técnica. De

forma que, corresponde a la Administración, tal y como se le requirió en la audiencia especial

conferida mediante el citado auto de las diez horas tres minutos del catorce de mayo, acreditar

que el puente propuesto cumple o no con lo requerido en el cartel. Por otra parte, lleva razón la

apelante en el sentido de que en respeto al principio de igualdad, deberá llevarse a cabo el

mismo nivel de análisis que se le está exigiendo a su oferta, a cualquier otra oferta que consista

a su vez en una configuración nueva. En este sentido, se tiene que la Adjudicataria ofreció la

configuración DDR2L (ver hecho probado No. 11) y en las certificaciones de experiencia

aportadas en el Formulario No. 8 se hace referencia a otro tipo de configuraciones distintas a la

ofrecida. (ver hecho probado No. 12), circunstancia que también ha sido cuestionada por la

empresa apelante y que también le corresponde verificar motivadamente a la Administración.

18

Así entonces, se reitera que el rubro de la experiencia se reguló como aspecto de evaluación y

no de admisibilidad, definiéndose en términos del producto –puente de acero– y no de la

configuración en sí; sin que tampoco se desprenda que el CONAVI realizó las mismas

verificaciones a la adjudicataria, sea que la configuración ofrecida por ésta no sea nueva, o que

se cuenta con al menos un puente en servicio con dicha configuración en concreto, lo que

implica que en caso de que efectivamente se trate de una configuración no probada, se deberá

solicitar a dicha oferente que aporte los elementos probatorios respectivos en las mismas

condiciones de igualdad que se ha requerido a la empresa apelante. Así las cosas, lo que

procede es declarar parcialmente con lugar el recurso en cuanto a este extremo, debiendo la

Administración llevar a cabo el análisis de la prueba ofrecida por la recurrente así como de la

seguridad de las conexiones y de los pernos a efectos de determinar si se comprueba la

seguridad de la configuración ofrecida de acuerdo con los términos cartelarios y según ha sido

cuestionado por la misma empresa adjudicataria. Se reitera que en el respectivo análisis la

Administración deberá garantizar que se efectúen las equiparaciones de normas necesarias a

efectos de asegurarse que la capacidad declarada por todos los oferentes corresponde a

valores comparables con la norma de diseño requerida cartelariamente, es decir AASHTO

LRFD. Se insiste en que en respeto al principio de igualdad, deberá llevarse a cabo el mismo

nivel de análisis, incluyendo el relativo a la seguridad de las conexiones y de los pernos que se

le está exigiendo a la oferta de la apelante, a cualquier otra oferta que consista a su vez en una

configuración nueva 2) Sobre el motivo de exclusión relativo a la reducción en el factor de

distribución: La apelante alega que la Administración con base en el Informe Técnico No. DCO

14-17-0714 del 19 de setiembre de 2017 excluye su oferta por incumplir con el Formulario No. 6

al usar el 90% del factor de distribución „m = 1.20*0.9 = 1,08‟, resultando inadmisible la

reducción al 90% por ser aplicable a un tránsito inferior a los 100 camiones en lugar de los 5000

camiones que permite el factor „m = 1.20‟ establecido en el cartel. Al respecto, destaca que la

excluye a pesar de que en dicho informe la Administración desarrolla los cálculos de la viga

transversal (ilustración 12), del piso de puente (ilustración 13) y de la cercha de la configuración

DSHR2HR2H+++. (ilustración 14) propuesta por Mabey y concluye que cumple con todos los

esfuerzos de carga y estándares técnicos con un factor de distribución de 1.2, razón adicional

para concluir que la configuración DSHR2HR2H+++ es apta para los requerimientos esenciales

19

de la presente licitación. Argumenta que la Administración en el referido informe aduce a un

concepto no preestablecido en el cartel, relacionado con el supuesto tránsito de camiones

diarios, lo cual estima que es una condición sobreviniente que nunca fue revelada en la

información suministrada a los potenciales oferentes. Así, menciona que debe tenerse en

cuenta que los puentes tipo Bailey, en su mayoría, en Costa Rica han sido históricamente

utilizados en lugares con poco tráfico vehicular, con un tránsito inferior a 100 camiones diarios,

por lo que era razonable deducir que el tráfico solicitado por la Administración en el cartel fuera

de acuerdo a la condición más recurrente en su utilización. Agrega que por tratarse de puentes

metálicos modulares bien permiten que con los mismos elementos del puente y cambiando su

configuración, se pueda atender los –no frecuentes y remotos casos- de tránsitos en lugares de

alto tráfico y con cruces diarios de 5000 camiones, tal y como consta en el Formulario No. 7,

donde la misma Administración presenta y solicita un listado de distintas y posibles

configuraciones, con diferentes niveles de carga (es decir Carga Viva HS20, HS25 y HL93).

Bajo esa línea, indica que precisamente en el procedimiento licitatorio No 2016LN-000002-

0012400001 promovido por el mismo Estado, Mabey incluyó el factor del 90% del factor de

distribución “m”, es decir 1.08. Asimismo, señala que el cartel no especificó una cifra del

“Average Daily Truck Traffic – ADTT” (Promedio de Tráfico Diario de Camiones), por lo que

razonablemente se integra la norma técnica adoptando el factor de presencia múltiple requerido

de 1.2 pero aplicando un factor de reducción de 0.9, permitido por la especificación LRFD para

niveles bajos de ADTT. La Administración señala que el Formulario No. 6 de acatamiento

obligatorio se estableció para definir para todos los oferentes tanto la combinación como los

factores de carga, requeridos por la Administración Contratante para obtener el momento último

como dato de diseño imprescindible para la comparación de las especificaciones y calidades de

los bienes ofertados, información técnica que no estaba sujeta a ninguna interpretación del

oferente. Manifiesta que el recurrente incumplió los términos técnicos al modificar

unilateralmente las combinaciones de carga de las Especificaciones de Diseño de Puentes

AASHTO LRFD que expresamente se indican en el Formulario No. 6, incluido en el cartel.

Manifiesta que al modificar el factor de presencia múltiple “m” establecido por la Administración,

generó tanto un error en el Formulario No. 6 como en la memoria de cálculo aportada en la

oferta. Recalca que el uso del factor de distribución m = 1.20 fue reiterado posteriormente por la

20

Administración en la página 14/16 de la Enmienda No. 1 al atender la consulta No. 2 planteada

por la empresa Cosmos Representaciones. Señala que dado que la Administración promovió

esta contratación bajo la modalidad de entrega según demanda de puentes Bailey, para ser

instalados en la red vial nacional, compuesta por las rutas terciarias, secundarias y primarias

que cuentan tanto con secciones urbanas como rurales, se requiere de la adquisición de

puentes sin ninguna restricción del número diario de camiones que puedan circular por esa vía,

razón por la cual la reducción del factor resulta técnicamente incompatible con el objeto de este

proceso, por lo que a través del Formulario No. 6 se estipuló que el factor de distribución

requerido era de 1.20, que es el valor requerido para permitir un tránsito de 5000 camiones

diarios. La Adjudicataria alega que el artículo 3.6.1.1.2 de la normativa AASHTO LRFD 2012

(Multiple Presence of Live Load) establece que la carga viva puede ser reducida al equivalente

de 0.90 (una reducción en 10 por ciento) a condición de que el volumen de tráfico sea bajo.

Indica que el artículo 3.6.1.4.2 de la norma AASHTO LRFD 2012 establece la fórmula para

calcular la frecuencia de camiones de diseño por día ADTT que sirve como base para la

aplicación posible de una reducción de la carga viva. Ahora, destaca que el CONAVI no ha

permitido otro valor que sea diferente a m = 1.20 para una vía, habiéndose fijado ese valor en el

Formulario No. 6, lo cual fue reafirmado al contestar la Administración la consulta planteada por

ésta, mediante la Enmienda No. 1, en la cual expresamente se indicó que el factor de presencia

múltiple aplicable a la cercha y viga transversal será el indicado en el Artículo No. 3.6.1.1.2 de

AASHTO LRFD que establece un m = 1.20 para una vía y m = 1 para 2 vías. Menciona que no

se trata de un cumplimiento de la norma, sino de un cumplimiento del cartel, ya que la

Administración dentro de los márgenes o tolerancias de la norma, determinó coeficientes

técnicos concretos en el cartel (enmienda de la contratación). Así, señala que es desconocido si

los puentes de paneles serán instalados en lugares de baja o alta frecuencia, sin embargo, es

claro cuál es el valor a aplicar, ya que el mismo ha sido fijado por el CONAVI, por lo que no

resultaba aceptable ofertar “configuraciones” que no soporten lo solicitado en el cartel. Criterio

de la División El objeto del concurso es el suministro de puentes metálicos modulares de

lanzamiento tipo Bailey o similar bajo la modalidad de entrega según demanda, lo cual implica

que durante la ejecución de la contratación la Administración estaría instalando puentes para

satisfacer distintas necesidades concretas conforme se vayan presentando, por lo que es claro

21

que efectivamente no podía suponerse que únicamente se requerirían puentes para zonas

rurales, como se ha argumentado por la empresa recurrente. En este sentido, el cartel resulta

claro en el Formulario No. 6 respecto a que el factor de distribución se estableció

específicamente en 1.2, al disponer: “(…) ------------------------------------------------------------------------

” (ver

en este sentido el cartel que consta en la plataforma electrónica de compras SICOP, cejilla

“Expediente” /[8. Información relacionada] / otros / 2. Documento de requerimientos consolidado

incluye Enmienda 1 y 2, de conformidad con lo indicado en oficio DCO 14-18-0141 / Consultar /

Archivo adjunto “2. Doc requerimiento consolidado.pdf”). De forma que, como bien lo indica la

Adjudicataria el tema en discusión no reside en si las Especificaciones de Diseño de AASHTO

LRFD permiten dicha reducción; ya que la Administración tomando en cuenta las necesidades

particulares del presente concurso optó por requerir el factor de distribución expresamente en

un valor de 1.2. Ahora, si bien se tiene como un hecho no controvertido que la oferta de la

empresa Mabey en el Formulario No. 6 utiliza el 90% del Factor de Distribución, es decir valores

expresados de la siguiente forma: m = 1.20 * 0.9 = 1.08. (ver hecho probado No. 7) y que

existía claridad respecto al interés de la Administración en establecer específicamente ese

factor de distribución como m=1.20, según lo aclaró en la enmienda No. 1 (ver hecho probado

No. 6), lo cierto es que la Administración no analizó la trascendencia de dicho incumplimiento,

pese a haberse requerido expresamente en la audiencia conferida mediante auto de las diez

horas tres minutos del catorce de mayo. Así, debe tenerse en cuenta que en el documento

denominado “DATOS DEL FORMULARIO 6” realizado por la Ing. María Ramírez en fecha 08 de

setiembre de 2017 se observa que la Administración en el caso de la oferta de Mabey señala

tres casillas del formulario con error, dos relacionada a la reducción del factor multipresencia –

aspecto analizado en el presente punto– y una casilla del valor del momento estimado (MDW),

esta última relacionada con el peso del epóxido –la cual será analizada en el siguiente punto–

22

(ver hecho probado No. 10), que son precisamente los mismos aspectos que se mencionan

como incumplimiento en el análisis técnico de ofertas (ver hecho probado No. 3). Sin embargo,

en ese mismo documento de “DATOS DEL FORMULARIO 6” también aparecen los cálculos

con los datos que se indica como corregidos (ver hecho probado No. 10); asimismo como ya se

indicó, en el expediente también consta la revisión de las memorias de cálculo para los tres

elementos requeridos por la Administración, que indica que Mabey cumple (ver hecho probado

No. 9). No obstante, la Administración en el trámite del recurso se concentra en la alteración del

dato del Formulario No. 6 por parte de Mabey sin señalar la repercusión que tiene el error de

dicho dato o de su corrección de frente a la satisfacción de la necesidad. Por su parte, Mabey

en la audiencia especial conferida aporta el formulario 6 corregido con resultados que son

iguales a los obtenidos por la Administración señalando que aún si se elimina la reducción para

el Factor de Presencia Múltiple – FPM de 0.9 de la carga activa y se aplica un valor completo de

1.2 y se corrige a su vez el peso del puente por bahía, la carga de flexión final en el centro del

puente aumentará de 2839Tm a 3076.6 Tm, estando así aún por debajo de la capacidad

máxima del puente de 3157 Tm en el centro del puente. Así las cosas, estima este órgano

contralor que efectivamente la Administración se centró en el formalismo de un error cometido

por la Apelante pero sin analizar la trascendencia del mismo pues, aún sin considerar el dato

alterado del formulario, y utilizando el valor expresamente establecido por la Administración, la

oferta cumple la relación capacidad/demanda; sin que se haya demostrado lo contrario en el

trámite. Es por esa razón, que debe concluirse que el incumplimiento imputado resulta

intrascendente y no justifica la exclusión de la oferta por ese motivo en sí mismo considerado.

De forma que lo procedente es declarar con lugar el recurso en cuanto a este extremo. 3)

Sobre el motivo de exclusión consistente en la subestimación de la demanda del peso

del recubrimiento epóxido del piso: La apelante alega que de acuerdo con el informe de la

Administración, Mabey supuestamente ha subestimado el requerimiento acerca del peso del

revestimiento epoxi del piso, indicando en la fórmula un momento de flexión de 17.2 ton * m ≠

20.61 ton * m = (0.167ton / 3.048m) * (54.86m) 2 /8. Sobre el particular, indica que el peso del

antideslizante está claramente identificado en la página 9 del cálculo presentado en su oferta, y

el momento de carga muerta ULS aplicado (769tm = 7544Nm) en la página 11 de sus cálculos,

es muy similar al (7292+303=) 7595kNm en las páginas y 5 y 6 de los cálculos del CONAVI, lo

23

que demuestra que no han omitido el antideslizante de sus cálculos de carga muerta. La

Administración argumenta que la recurrente no ha omitido el peso del recubrimiento, pero no

refuta su cuestionamiento, por lo que reitera que de acuerdo con lo indicado en el Formulario

No. 6 de la apelante, se indicó el peso lineal de 0.167ton por bahía con un Momento flector de

17.2 ton*m, dato errado, que no corresponde al resultado de la siguiente operación matemática:

(0.167ton/3.048m) * (54.86)2/8 = 20.61 ton*m, razón por cual se demuestra que en efecto el

apelante subestimó la demanda del peso del recubrimiento. La Adjudicataria no se refiere a

este aspecto. Criterio de la División En la misma línea que lo resuelto en el punto anterior, nos

encontramos frente a un error en el que incurre la oferta de la recurrente en el Formulario No. 6,

al indicarse el peso lineal de 0.167 ton por bahía con un momento flector de 17.2 ton*m (ver

hecho probado No. 8). Sin embargo, nuevamente la Administración se concentra en sostener

que se trata de un dato errado, que no corresponde al resultado de la siguiente operación

matemática: (0.167ton/3.048m) * (54.86)2/8 = 20.61 ton*m, pero sin entrar a analizar la

trascendencia de dicho error, pues en el análisis que efectúa la Administración al Formulario

No. 6 de Mabey señala con error la casilla del valor del momento estimado (MDW) relacionada

con el peso del epóxido (ver hecho probado No. 10), que se menciona como incumplimiento en

el análisis técnico de ofertas (ver hecho probado No. 3), sin embargo, en ese mismo documento

de análisis efectuado por la Administración y titulado “DATOS DEL FORMULARIO 6” también

aparecen los cálculos con los datos corregidos. Así las cosas, más allá de referir que el dato es

erróneo la Administración no ha señalado la trascendencia, ni el impacto del error o bien de su

corrección, en la satisfacción de la necesidad, pese a que se le ha requerido explícitamente por

parte de este órgano contralor en la mencionada audiencia especial conferida mediante auto de

las diez horas tres minutos del catorce de mayo, con lo cual al tratarse de un incumplimiento

cartelario intrascendente, en los términos desarrollados en el punto anterior, no se justifica la

exclusión de la oferta por ese motivo en sí mismo considerado. De forma que lo procedente es

declarar con lugar el recurso en cuanto a este extremo. 4) Sobre los incumplimientos de la

oferta adjudicataria: La apelante alega que la oferta de la adjudicataria incumple ya que el

cartel exigió que los puentes fueran de un solo carril mientras que Waagner reportó puentes de

dos carriles y utilizó el Formulario No. 8 distinto al contemplado en la Enmienda No. 1. Además

que presentó puentes de armadura y no puentes modulares de acero, y además sólo acreditó

24

experiencia por 3104.65 m siendo que el mínimo requerido era por 3840 m. Además,

argumenta que la oferta de la adjudicataria refiere a una configuración doble doble la cual no

permite su armado manual con el mínimo esfuerzo y no requiere muy poco equipo pesado para

su montaje, pues necesariamente conlleva para su instalación, maniobras de ensamble en

alturas superiores a los 4.8 metros lo que obliga a la utilización de maquinaria especializada,

maniobras de altura y personal especializado que en la práctica a su vez generaría costos,

riesgos, dificultades y demoras adicionales a la Administración. La Administración indica que el

Formulario No. 8 se requirió únicamente para demostrar experiencia en el suministro del

producto no en la configuración ofertada, e indica que mediante la Enmienda No. 2 se modificó

la redacción del punto Experiencia del oferente indicado en el punto 13. Evaluación de ofertas

que: se “Se evaluará la experiencia confirmada a nivel internacional…la cual será para los

puentes de una y dos vías de al menos 3840 metros de suministro (el suministro puede ser la

suma de ambas opciones (1 y 2 vías)…”, por lo que queda claro que el cartel sí permite

considerar la experiencia de puentes de doble vía. Además, recalca que con respecto al tema

del tipo de configuración, el cartel no establece que se “requiere” una configuración simple, sino

solamente que se “prefiere” por lo que no podría excluirse la oferta por ese motivo. La

Adjudicataria manifiesta que con la enmienda efectuada al cartel se admitió la experiencia para

puentes de dos vías, siendo que los de doble vía tienen una dificultad aún mayor, y Waagner

Biro acreditó con el Formulario No. 8 un total de 6157 metros lineales de experiencia

comprobada a satisfacción de los clientes. Por otra parte, el cartel estableció que la

Administración prefiere la configuración simple, lo cual no es motivo de exclusión.

Adicionalmente, indica que la práctica ha demostrado que el montaje de un puente de doble

altura se lleva a cabo con los mismos dispositivos mecánicos y herramientas y es comparable

en términos de instalación a un puente de una sola altura. En todo caso, afirma que también

presentó en su oferta la opción de configuraciones simples, propiamente en el Formulario No. 7,

indicando toda la información que se necesita para armar configuraciones simples para la

solicitud técnica y normal del cartel. Agrega que la propia apelante presentó en su oferta

configuraciones doble doble como parte de las configuraciones que pueden hacerse con sus

elementos Criterio de la División El cartel en su versión consolidada, luego de efectuarse las

Enmiendas Nos 1 y 2, es claro en que la experiencia se evaluaría para los puentes de 1 y 2

25

(dos) vías de al menos 3840 metros de suministro (el suministro puede ser la suma de ambas

opciones (1 y 2 vías), o por si solas) de puentes modulares entregados a satisfacción en los

últimos 10 años. (ver en este sentido el cartel que consta en la plataforma electrónica de

compras SICOP, cejilla “Expediente” /[8. Información relacionada] / otros / 2. Documento de

requerimientos consolidado incluye Enmienda 1 y 2, de conformidad con lo indicado en oficio

DCO 14-18-0141 / Consultar / Archivo adjunto “2. Doc requerimiento consolidado.pdf”). Por otra

parte, se tiene que en el punto 3 del Capítulo II se dispuso que se “…la Administración prefiere

las configuraciones simples…”. (ver en este sentido el cartel que consta en la plataforma

electrónica de compras SICOP, cejilla “Expediente” /[8. Información relacionada] / otros / 2.

Documento de requerimientos consolidado incluye Enmienda 1 y 2, de conformidad con lo

indicado en oficio DCO 14-18-0141 / Consultar / Archivo adjunto “2. Doc requerimiento

consolidado.pdf”). Así, teniendo claro lo que indica el cartel, no se demuestra ningún

incumplimiento por parte de la empresa adjudicataria por haber ofrecido una configuración

doble o referir a experiencia en puentes de doble vía. Asimismo, en cuanto a la cantidad de

metros de experiencia acreditados por la oferta de la adjudicataria en el Formulario No. 8, se

tiene que efectivamente se hace referencia a un total de 6157 metros lineales (ver hecho

probado No. 12) por lo que carece de fundamentación el alegato de la apelante en cuanto a que

acreditó menor experiencia, y en todo caso reiteramos que la experiencia se reguló en el cartel

como un factor de evaluación y no de admisibilidad. Así las cosas, lo que procede es declarar

sin lugar el recurso en cuanto a este extremo.------------------------------------------------------------------

POR TANTO De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la

Constitución Política, 84 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa, 28 y 37 de la Ley

Orgánica de la Contraloría General de la República, 51, 182, y siguientes del Reglamento a la

Ley de Contratación Administrativa se resuelve: 1) DECLARAR PARCIALMENTE CON

LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la empresa MABEY BRIDGE LIMITED en

contra del acto de adjudicación de las líneas No. 1 y 2, de la LICITACION PÚBLICA No.

2017LN-000001-00060000, promovida por el CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD (CONAVI)

para la contratación de “Suministro de puentes metálicos modulares lanzables tipo Bailey o

similar (modalidad entrega según demanda”, recaído a favor de la empresa WAAGNER - BIRO

26

BRIDGE SYSTEMS A.G. (REPRESENTACIONES COSMOS SOCIEDAD ANONIMA), por un

precio unitario de doscientos noventa y ocho mil quinientos doce euros con cuarenta y cuatro

centavos (€ 298.512,44) para la línea No.1 y € 2,8874/kg (dos coma ocho ocho siete cuatro

euros por kilogramo de acero) para la línea No. 2; ACTO QUE SE ANULA. 2) De conformidad

con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía

administrativa. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------

NOTIFÍQUESE. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Allan Ugalde Rojas

Gerente de División

Estudio y Redacción: Adriana Pacheco Vargas. Ing. Mauricio Madrigal Rivas. NI: 5637, 8769, 8870, 9906, 12826, 13328, 13332, 13355, 14642, 14681, 14698

NN: 08319 (DCA-2179) G: 2017001993-4

Elard Gonzalo Ortega Pérez Marlene Chinchilla Carmiol

Gerente Asociado Fiscalizadora Asociada