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Anexos

Anexo 3

Estudios de caso

Estudio N° Título

Estudio N° 1 Evaluación de un programa de recambio de artefactos que combustionan a leña por tecnologíasmás eficientes en Temuco y Padre las Casas

Estudio N° 2 Implementación de cargos al uso del agua en Brasil. El caso de la cuenca del río Paraíba do Sul

Estudio N° 3 La situación de los recursos hídricos en México y el contexto institucional de la eficiencia en su

aprovechamiento

Estudio N° 4 Mejoramiento del uso de los recursos en la industria avícola de Paraguay

Estudio N° 5 La evolución y regulación de la salmonicultura en el Sur de Chile

Estudio N° 6 El Programa Nacional de Recambio de Ampolletas en Chile

Estudio N° 7 Biocombustibles en Argentina: Eficiencia, competitividad y sostenibilidad

Estudio N° 8 Desafíos para el aprovechamiento de las energías renovables en Argentina

Estudio N° 9 Aprovechamiento energético en México

Estudio N° 10 Biocombustibles e impactos indirectos en el uso del suelo en Brasil

Estudio N° 11 Los casos de certificación de la producción de arroz y la hortifruticultura en Uruguay

Estudio N° 12 Agroforestería en Paraguay : Desarrollo sustentable y socialmente inclusivo

Estudio N° 13 Estudio regional: Eficiencia, intensidad de emisiones y comercio internacional


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INFORME PNUMA/RED MERCOSUREFICIENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS EN AMÉRICA LATINA:

PERSPECTIVAS E IMPLICANCIAS ECONÓMICAS

Estudio Regional:EFICIENCIA, INTENSIDAD DE EMISIONES Y COMERCIOINTERNACIONAL

Carlos Eduardo Frickmann Young (Instituto de Economia, UFRJ/Red Mercosur)Luiza Maia de Castro (Programa de Planejamento Energético e Ambiental,

UFRJ/Red Mercosur)Leonardo Gonzaga Faveret (Instituto de Economia, UFRJ/Red Mercosur)

Marzo 2010

1. Introducción: el debate sobre comercio y medio ambiente

La relación entre el comercio internacional y las cuestiones ambientales no es sencilla.Como lo señalan Munasinghe y otros (2006), las hipótesis sobre el vínculo entre comercioy medio ambiente pueden dividirse en dos grupos:

―Por un lado, existe la posibilidad de que los países con estándares ambientales másbajos podrían desarrollar ventajas comparativas en industrias sucias. Esto está asociadocon la llamada hipótesis del refugio de la contaminación. Desde otra perspectiva, existe laposibilidad de que, imponiendo controles y regulaciones ambientales de manera tal deevitar la especialización intensiva en contaminación, un país podría generarse costosadicionales y de esta manera perder competitividad en los mercados internacionales‖(Munasinghe y otros 2006, pág. 65).

Entre los argumentos más importantes presentados habitualmente para justificar laexistencia de una tendencia intrínseca a mejorar las cuestiones ambientales comoresultado de la liberalización comercial, se pueden nombrar los siguientes:

- Una mayor competencia tendría que llevar al cierre de empresas ineficientes que asu vez son más propensas a ser ambientalmente nocivas.

- La eliminación de subsidios y otros incentivos a sectores intensivos en energíaconstituye un incentivo a incrementar la eficiencia y reducir el consumo de energía,y por ello, disminuye la cantidad de emisiones y la contaminación.

- La reducción de barreras al comercio beneficiaría a las importaciones deequipamiento moderno y de última generación que responden a estándaresambientales más estrictos, adoptados en países desarrollados.


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- Los mercados de exportación están sujetos a presiones de los consumidores quetienen una preocupación más grande sobre los estándares ambientales de losproductos que compran.

Como se señala en un documento de la Organización Mundial del Comercio (OMC),existe la creencia de que, bajo circunstancias ―ideales‖, la promoción del libre mercado es

también una política pro ambiente, ―en el mejor de los mundos, los gobiernos usaríanpolíticas ambientalmente correctas para internalizar los costos ambientales de produccióny consumo –el ―principio de contaminante paga‖. (…) en este mundo idealizado, laliberalización del comercio aumentaría sin ambigüedad alguna, el bienestar‖ (Nordström yVaughan 1999, p.2).

Sin embargo, hay muchos especialistas que argumentan lo contrario. Los estándaresambientales son más débiles en los países en desarrollo, estimulando así una tendenciahacia la especialización en industrias intensivas en contaminación en esos países (ver,por ejemplo, Leonard, 1988, y Weil y otros, 1990). La evidencia empírica muestra que enlos países en desarrollo las industrias contaminantes se han expandido más rápido que elpromedio de toda la industria (Lucas y otros, 1992; Low and Yeats, 1992).

Lo anterior sugiere que la dependencia de las exportaciones basadas en recursosnaturales o en sectores intensivos en contaminación es un problema estructural en lospaíses en desarrollo. Se relaciona con una asimetría inherente en los mercadosinternacionales, asociada a la apropiación desigual de los beneficios del progreso técnico.Este argumento va en línea con estudios previos que han mostrado que los países de

América Latina están concentrando crecientemente sus exportaciones en recursosnaturales o bienes industriales caracterizados por un potencial relativamente altode intensidad en emisiones de sus respectivos procesos de producción (Young, 1998;Young y Lustosa, 2001 y 2002; Munansinghe y otros, 2006).

Pero existe también evidencia a favor de la idea de que las empresas orientadas a la

exportación y/o de capital extranjero tienen a considerar más seriamente las ventajascompetitivas de las innovaciones ambientales, que las firmas orientadas al mercadointerno y/o de capital doméstico, debido a los estándares ambientales más altos y laspresiones del mercado internacional (Young y Lustosa, 2001; Podcameni, 2007). Esto serelaciona con el papel de las innovaciones, que sistemáticamente cambian la relaciónefectiva entre producción y costos de control ambiental. De acuerdo a estos estudiosempíricos, las firmas con inserción internacional tienen a preocuparse más de lascuestiones ambientales y a invertir más en ―limpiar‖ sus procesos productivos. Esto escompatible con la hipótesis de que el proceso de apertura de comercio y capitales tiendea motivar la adopción de prácticas y productos menos contaminantes (Young y otros2009).

La cuestión deviene más compleja si se considera que la heterogeneidad estructural esuna de las características más notables del desarrollo de América Latina y que también serefleja en la eficiencia en el uso de los recursos. Esto significa que la eficiencia en el usode los recursos varía entre sectores, pero también entre países y regiones dentro de unmismo país, entre distintos tamaños de firmas, y mercados (doméstico o internacional,etc).

Los estudios empíricos son cruciales para entender cómo la eficiencia en el uso derecursos se ve influenciada por cambios en el comercio internacional. El objetivo de este


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documento es contribuir a este debate, observando las tendencias recientes en AméricaLatina y en especial, verificando si las exportaciones siguen siendo más o menosdependientes de los recursos naturales o los bienes intensivos en contaminación.

2. Metodología

A efectos de testear las tendencias en el comercio en América Latina se realizaron dosconjuntos de ejercicios, utilizando la base de datos de TRADECAN 20091. El primeroexaminó la participación de bienes primarios basados en recursos naturales en el total delas exportaciones de América Latina y su evolución en años recientes. Se consideraronproductos basados en recursos naturales a aquellos productos no procesados de lossectores agrícola y minero.

El período elegido para el análisis fue 1985-2007, y el análisis se desarrolló para lossiguientes grupos y países:

- América Latina.- Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay).- Argentina.- Brasil.- Chile.- México.

El segundo conjunto de ejercicios midió la especialización de los bienes industrialesintensivos en contaminación. Para ello, se combinaron las estadísticas de exportacionesindustriales de TRADECAN 2009 con índices de contaminación potencial del Sistema deProyección de Contaminación Industrial -cuyas siglas en inglés son IPPS- (Hettige y otros1994), una iniciativa del Banco Mundial e investigadores para la evaluación de lacontaminación potencial de las actividades industriales. El IPPS fue creado utilizandodatos de producción y emisiones de 200.000 plantas industriales en Estados Unidos (añobase 1987) obtenida por la Agencia Norteamericana de Protección Ambiental (US-EPA)

junto a estimados de intensidad sectorial de contaminación (contaminación por unidad deactividad).

El uso de los coeficientes IPPS asume que no existen diferencias técnicas significativasentre los sectores productivos de Estados Unidos y los de los países de América Latina(por lo menos en términos de emisión promedio por unidad de producto). Entonces,considerando que el grado de tratamiento de emisiones efectivo en América Latina esdesconocido, es muy probable que surjan errores de la aplicación de los coeficientes delIPPS. Además, dado que el denominador está expresado en términos monetarios (valorde producción), existe un supuesto adicional de que las estructuras de precios relativos enambos países es la misma, lo que es muy improbable en términos reales. Finalmente,existe el problema de traducir la clasificación de los coeficientes IPPS a la clasificación deTRADECAN –se requirieron ajuste específicos para ello, pero consideramos que loserrores inducidos por dichos cambios son menores y no afectan las principalestendencias.

1 TRADECAN 2009 es un conjunto de herramientas computacionales para analizar los datos de comerciointernacional, desarrollado por la CEPAL y el Banco Mundial. El acceso a TRADECAN 2009 fue generosamentebrindado por CEPAL para el presente estudio.


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A pesar de estos problemas, los coeficientes de IPPS pueden ser una guía útil paraclasificar a los sectores industriales en términos de sus potenciales emisiones2 . Dada susimplicidad y la ausencia de sistemas alternativos para la clasificación de lacontaminación industrial según las actividades económicas, el IPPS ha sido usadofrecuentemente como una Proxy de la intensidad de contaminación industrial en lospaíses en desarrollo3.

El índice IPPS expresa la intensidad de producto contaminante para seis tipos decontaminantes del aire (SO2, NO2, CO, componentes orgánicos volátiles –COV, materiafina particulada- PM10, partículas totales PT), tres tipos de contaminantes del agua(demanda bioquímica orgánica –BOD, sólidos suspendidos totales – SST, y metales) ymetales dispuestos en terrenos rellenados. Existe también un agregado Intensidad tóxicahumana aguda lineal (ILITHA), utilizado en este análisis como una síntesis de losparámetros de contaminación. Los coeficientes de intensidad de contaminación seexpresan como emisiones por unidad de valor de producción (emisiones divididas por elvalor del producto total).

Cabe aclarar que la Agencia Ambiental de Estados Unidos (US-EPA) sólo considera para

el cálculo de los coeficientes IPPS a los establecimientos que hubieran reportadoemisiones. Consecuentemente, las intensidades en emisiones obtenidas en base a estosdatos son sesgadas, ya que las unidades industriales con un patrón de emisionesrelativamente bajas se excluyeron de la muestra. El IPPS ofrece dos tipos deestimaciones de coeficientes para sobrellevar este problema:

- Intercuartil: considera sólo la información por unidades industriales ubicadas en elsegundo y tercer cuartil, ordenadas por el volumen de emisiones.

- Límite inferior: sigue la hipótesis de que las instalaciones que no han informadoemisiones no tienen emisiones (se les asignó cero emisiones).

En el presente estudio, los coeficientes de límite inferior fueron considerados más

apropiados para la estimación del desempeño ambiental de la industria en la región. Larazón para ello es que el sesgo en los coeficientes de límite inferior es conocido –lasemisiones son siempre subestimadas- mientras no es posible supervisar si loscoeficientes intercuartiles sobreestiman o subestiman las emisiones reales, volviendo másdifícil el problema de la interpretación de los resultados. Para los ejercicios decontaminación industrial, se utilizaron para el análisis el mismo período y los mismosgrupos/países descriptos anteriormente.

2 Para más detalles sobre la construcción de la base de datos IPPS, ver Hettige y otros (2004).3 Por ejemplo, ver Young y Lustosa (2001) para la experiencia de Brasil.


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270

3. Resultados

a. Cambios en el tiempo

En la primera mitad del período (1988-1997), hubo una reducción relativa de ladependencia de commodities basadas en recursos naturales (Figura 1), y lasexportaciones industriales más dinámicas se basaron en productos con un potencialmenos contaminante (Figura 2).

Figura 1Exportaciones de bienes primarios como % de las exportaciones totales

América Latina, 1988-1997

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

1 9 8 8

1 9 8 9

1 9 9 0

1 9 9 1

1 9 9 2

1 9 9 3

1 9 9 4

1 9 9 5

1 9 9 6

1 9 9 7

Expo. Primarias/Exp.

Totales

Fuente: Elaboración propia en base a TRADECAN.

Figura 2Evolución de las exportaciones según grupo de potencial contaminante

América Latina, 1988-1997 (1998=100)

0

50

100

150

200

250

300

350

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Alto potencial cont.

Medio Potencial cont.

Bajo Potencial cont.


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271

Fuente: Elaboración propia en base a TRADECAN y IPPS.

Este período coincide con el optimismo sobre las consecuencias de las reformaseconómicas pro-mercado en la región, incluyendo las ganancias en eficiencia originadasen la remoción de las barreras al comercio y el capital y en otras distorsiones del mercadoque protegían sectores con baja productividad y empresas que utilizaban recursos de una

manera económicamente ineficiente.

Por ejemplo, los subsidios y la falta de competencia externa hubieran desincentivado eluso eficiente de la energía, llegando a una generación de emisiones asociada a ese pobreuso de recursos energéticos. Cuando se quitaron esas distorsiones, el argumento era quelos menos eficientes serían ―retirados‖ del mercado, incluyendo aquellas empresas ysectores que no pudieran adaptarse en términos de adquirir nuevo equipamiento yprocesos de producción que son, simultáneamente, más productivos y económicos en eluso de insumos, siendo ambientalmente ―más limpios‖.

Sin embargo, más recientemente (1998-2007), se observa un cambio en esta tendencia,en la cual los países latinoamericanos se vuelven más dependientes de los commodities

basados en recursos naturales (Fig. 3) y productos industriales con un potencial decontaminación más alto (Fig. 4).

Figura 3Exportaciones de bienes primarios como porcentaje del total de exportaciones

América Latina 1998-2007

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

1 9 9 8

1 9 9 9

2 0 0 0

2 0 0 1

2 0 0 2

2 0 0 3

2 0 0 4

2 0 0 5

2 0 0 6

2 0 0 7

Expo. Primarias/Exp.

Totales



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Figura 4Evolución de las exportaciones según grupo de potencial contaminante

América Latina 1998-2007 (1998=100)

0

50

100

150

200

250

300

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Alto potencial cont.

Medio Potencial cont.

Bajo Potencial cont.


La clara tendencia hacia la dependencia creciente en exportaciones de bienes primariosse fue acelerando en los años 2000, y puede asociarse a una hipótesis de ladesindustrialización. Ello indica que el proceso de liberalización que comenzó en los añosnoventa, junto al auge de los precios de los commodities en los años 2000, llevó a uncambio estructural en la región, volviendo a una posición en la cual el dinamismo en losmercados externos se basa en las ventas directas de recursos naturales.

Otro resultado que causa preocupación es que la importancia relativa de los sectoresindustriales intensivos en emisiones vuelve a crecer. En los años noventa, se observó unaclara tendencia de disminución del ILITHA para el promedio de las exportacionesindustriales latinoamericanas. Sin embargo, a principio de los años 2000, la participaciónde las exportaciones latinoamericanas de bienes primarios se incrementa. Por ello,aunque la participación total de las exportaciones industriales disminuyó, la participaciónrelativa de los bienes potencialmente intensivos en contaminación se ha incrementadodurante el período. Ello indica que América Latina se ha especializado en proveer bienesindustriales potencialmente intensivos en contaminación en los años recientes,compensando parcialmente las reducciones observadas en los años noventa.

Combinando ambos resultados, los años 2000 han sido un período en el que lasexportaciones latinoamericanas fueron moviéndose hacia una competitividad basada en elagotamiento de la base de recursos naturales, en vez de una base de competitividaddinámica donde el aumento del comercio provendrían del progreso técnico y lainnovación. Esta cuestión es particularmente problemática ya que los consumidores de lospaíses desarrollados están tomando consciencia de las huellas ecológicas de los bienes


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que compran, y la posición de América Latina parece crecientemente más frágil si estatoma de consciencia se refleja en barreras al comercio u otras restricciones sobreproductos considerados como contaminantes.

Este resultado podría ser compatible con la hipótesis de que los países en desarrollotienden a concentrarse en industrias relativamente ―sucias‖ que se vuelven menos

competitivas en los países desarrollados debido a controles ambientales más estrictos.Resulta interesante analizar el por qué de ello. Las posibles causas son:

- Precios más elevados de los commodities debido al boom en la economía mundialque garantizó la expansión de sectores basados en ventajas comparativasabsolutas, especialmente recursos naturales baratos o controles ambientalesmenos restrictivos o efectivos.

- La falta de planificación en el proceso de apertura económica limitó a lasactividades locales con potencial de alta innovación y baja contaminación, que noeran ineficientes pero tienen menos ventajas comparativas absolutas y por lo tantono podían competir con productores extranjeros, especialmente cuando elbeneficio posterior de la mano de obra muy barata, la protección gubernamental

(por ejemplo, asegurando un bajo costo del crédito), gran escala y otras ventajas.- El problema se agravó por la sobrevaluación del tipo de cambio en muchas

economías latinoamericanas (enfermedad holandesa), debido a la oferta crecientede moneda extranjera garantizada por la expansión de sectores basados enventajas comparativas absolutas. Estos sectores pueden absorber pérdidas decompetitividad por una apreciación de la moneda local que resulta del incrementode los precios internacionales de los commodities; otros sectores industriales másintensivos en conocimiento pierden competitividad, en cambio.

- Fallas en la política pública, ya que los gobiernos latinoamericanos no reconocentodavía los problemas que trae aparejado el crecimiento económico basado en elagotamiento de recursos y la degradación ambiental a la sociedad.De hecho,muchas políticas públicas han apoyado fuertemente la expansión de los

commodities basados en el uso de recursos naturales y productos industriales conalto potencial contaminante ya que buscan maximizar los retornos de corto plazo.

b. Diferencias entre países

Como se señaló anteriormente, América Latina se caracteriza por su heterogeneidadestructural, lo cual implica que los resultados varían entre países y sectores. Estasubsección presenta los resultados para la región del Mercosur, y los resultadosindividuales para cada uno de los países considerados: Brasil, Argentina, México y Chile.

La Figura 5 presenta los resultados para el Mercosur. Se observa una clara tendencia auna dependencia creciente en bienes primarios e intensivos en contaminación, resultado

similar al obtenido para América Latina. La principal diferencia es que el incremento en latoxicidad potencial de las exportaciones industriales se ha acentuado aún más. Elloconstituye una clara evidencia de que las exportaciones del Mercosur se estánespecializando en productos industriales potencialmente ―sucios‖.


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Figura 5Participación de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio de ILITHA

para las exportaciones industrialesMERCOSUR 1985-2007

0

2

4

6

8

10

12

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

T o x i c i d a d P o t e n c i a l B i e n e s I n d u s t r i a l e s

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

BienesPrimarios(%

ExpoTotales)

Toxicidad potencial Expo. Ind. Expo Primarias/Expo Total

Fuente: Elaboración propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

Los resultados para el Mercosur están fuertemente influenciados por la evolución delas exportaciones brasileñas. La Figura 6 muestra que las exportaciones industrialesde Brasil son crecientemente más intensivas en emisiones, confirmando así latendencia identificada en estudios empíricos previos que analizaron el mismoproblema hasta mediados de los años noventa (Young 1998; Young and Lustosa2001).


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Figura 6Participación de los bienes primarios en el total de exportaciones y promedio de ILITHA

para las exportaciones industrialesBrasil, 1985-2007

0

2

4

6

8

10

12

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

T o x i c i d a d P o t e n c i a B i e n e s I n d u s t r i a l e s

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

BienesPrim.(%

ExpoTot)

Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Prim/Expo Totales


Este proceso podría haber sido contrarrestado por los ahorros en emisionesgenerados por la rápida expansión de las importaciones desde los años noventa. Alser producidos en el exterior, se verificó la anulación de las emisiones asociadas conla expansión de bienes importados. Sin embargo, cabe notar que este efecto decompensación fue muy atenuado por la composición de la canasta de bienes

importados, comparada con las exportaciones. El crecimiento de las importacionesindustriales se concentró en actividades relativamente limpias, en especial aquellascon alta intensidad en tecnología (electrónica, por ejemplo), mientras la estructura delas exportaciones industriales se mantuvo asociada a sectores más intensivos enemisiones. Por ello, la reducción de las emisiones potenciales en la industria brasileñacausada por el incremento en las importaciones fue limitada frente a lo que hubieraocurrido de haberse concentrado dichas importaciones en actividades ―más sucias‖(bienes intermedios, por ejemplo).

La Figura 7 presenta los resultados para Argentina, donde se registra una toxicidadpotencial decreciente para las exportaciones industriales. Ello está asociadoprobablemente al proceso de liberalización que implicó una canasta de bienes

exportados menos intensiva en bienes intermedios, clasificados entre los de mayorpotencial contaminante. Otro aspecto interesante es que la dependencia enexportaciones primarias decreció. Todo lo anterior configura un patrón diferente al delos demás países.


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Figura 7Participación de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio ILITHA

para exportaciones industrialesArgentina, 1985-2007

0

2

4

6

8

10

12

14

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

T o

x i c i d a d

P o t e n c i a l B i e n e s I n d u s t r i a l e s

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

BienesPrim

(%

deExpoTotales)

Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Prim./Expo Totales


En la Figura 8 se presentan los resultados para México. Hasta los años noventa, el

caso de México presenta un patrón similar al de Argentina, ya que se observa unaclara tendencia declinante tanto en lasemisiones potenciales de la industria como enla participación de las exportaciones primarias. Esto se encuentra relacionado con laparticipación creciente de las maquiladoras en las exportaciones industriales,combinado con la retracción de la industria pesada (bienes intermedios y de capital).Sin embargo, es interesante notar que en los años 2000 hay una clara reversión detendencias, indicando un cambio estructural en las exportaciones de México y unafuerte dependencia en bienes primarios y exportaciones industriales de alto potencialcontaminante.


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para exportaciones industrialesMéxico, 1998-2007

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

T

o x i c i d a d P o t e n c i a l B i e n e s I n d u s t r i a l e s

0%

5%

10%

15%

20%

25%

BienesPrimarios(%

deExpoTotales)

Toxicidad Potencial Expo Industriales Bienes Prim./Expo. Totales

Fuente: Elaboración propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS

La Figura 9 presenta los resultados para Chile. Dicho país muestra la mayordependencia de bienes primarios del grupo. Su participación en las exportacionestotales alcanzó el 80% en 2007, mucho más que los demás países. Es también el país

para el cual el indicador de intensidad potencial en emisiones (según el índice ILITHA)alcanza valores más altos. Ello es consecuencia de la especialización de la economíachilena en algunos nichos de mercados de commodities (minerales, pesca, frutas) ytambién la fuerte dependencia de las exportaciones industriales respecto de la cadenaproductiva del cobre.


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para exportaciones industrialesChile, 1998-2007

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

T o x i c i

d a d

P o t e n c i a l B i e n e s I n d u s t r i a l e s

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

BienesPrim

(%

deExpoTota

les)

Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Prim/Expo Totales


Se realizaron ejercicios similares utilizando otros parámetros de potencial

contaminación de la base de datos IPPS de manera de testear la robustez de losresultados. Las Figuras 10, 11 y 12 presentan los resultados para los contaminantesdel agua, respectivamente contaminación por metales tóxicos, materia orgánica enemisiones de agua (medidas por la demanda bioquímica de oxígeno- BOD) y sólidossuspendidos totales (SST) en el agua. Las Figuras 13, 14 y 15 presentan losresultados para los contaminantes del aire: CO, SO2 y NO2, respectivamente.

Se percibieron algunas pequeñas diferencias, como por ejemplo que las exportacionesindustriales brasileñas son más intensivas en contaminación por metales tóxicos ySST, mientras la industria chilena tiene el valor más alto para BOD). De todos modos,no se registran cambios significativos para el análisis en conjunto: Brasil y Chilepresentan peores resultados que Argentina y México a la vez que presentan una

tendencia reciente hacia la especialización creciente en bienes industrialesrelativamente intensivos en contaminación.


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Figura 10Intensidad potencial de contaminación por metales tóxicos en las exportaciones de América

Latina, 1985-2007

Contaminación por Metales Tóxicos (Límite Inf Total/Exp. Industriales)

0

50

100

150

200

250

300

350

1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23

K g / 1 9 8 7 U S $ m i l l ó n

Argentina Brasil Chile Mexico


Figura 11Intensidad potencial de BOD en las exportaciones en América Latina, 1985-2007

BOD Limite Inferior/Expo. Industriales

0

400

800

1.200

1.600

2.000

1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23

K g / 1 9 8 7 U S $ m i l l o n

Argentina Brasil Chile Mexico Fuente: Elaboración propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.


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280

Figura 12Intensidad potencial de sólidos suspendidos totales (SST) en las exportaciones en América

Latina, 1985-2007

SST Lim Inf / Exportaciones Industriales

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23

K g / 1 9 8 7 U S $ m i l l o n

Argentina Brasil Chile Mexico

Fuente: Elaboración propia en base a Tradecan 2009 y IPPS.

Figura 13Intensidad potencial de CO en las exportaciones de América Latina, 1985-2007

CO / Exportaciones Industriales

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

4.500

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

K g / 1 9 8 7 U S $ m i l l ó n )

Mercosul Latin America Mexico Argentina Chile Brasil



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281

Figura 14Intensidad de SO2 en las Exportaciones de América Latina, 1985-2007

SO2 / Exportaciones Industriales

0

4.000

8.000

12.000

16.000

20.000

24.000

28.000

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

K g / 1 9 8 7 U S $ m i l l o n )

Brazil Chile Argentina Mexico Latin America Mercosul

Fuente: Elaboración propia en base a Tradecan 2009 y IPPS

Figura 15Intensidad potencial de NO2 en las Exportaciones de América Latina, 1985-2007

NO2 / Exportaciones Industriales

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

K g / 1 9 8 7 U S $ m i l l i o n )

Brazil C hile Argentina Mexico Latin America Mercosul



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c. Diferencias entre sectores

A nivel sectorial, resulta interesante observar cuáles son los productos responsables delincremento en la participación de productos de mayor potencial contaminante. Entérminos generales, se percibió que un número relativamente pequeño de productos son

responsables de la gran parte de las emisiones potenciales. Los cuadros presentados enesta sección muestran el porcentaje de los principales productos entre aquellosconsiderados de alto potencial contaminante, por país. Los bienes intermedios son losmás presentes en las listas: químicos, pulpa y papel, madera, productos asociados a laindustria metalúrgica. Se incluyen también algunos bienes de capital (maquinaria, comopor ejemplo partes de bombas y motores) pero su participación es relativamente menor sise compara con los bienes intermedios.

Se perciben también diferencias entre países. Brasil tiene la estructura exportadora másdiversificada, pero son sólo diez los productos que explican el 60% de las emisionespotenciales totales. México presenta una situación similar, con nueve productos queexplican casi los dos tercios de las emisiones potenciales.

En Argentina, el petróleo y sus derivados dominan el índice de toxicidad. Finalmente,Chile presenta los valores más concentrados, con sólo 6 productos explicando alrededordel 70% de las emisiones potenciales, básicamente del complejo de madera, pulpa ypapel.

Esto demuestra que un número relativamente reducido de sectores sería el responsablede la mayoría de los problemas de contaminación industrial. Asimismo, estos sectorestienden a ser intensivos en capital, con pocos efectos en el empleo. Por ello, eventualescostos económicos provenientes de ajustar hacia mejores estándares ambientales ymejoras en la eficiencia en el uso de recursos no deberían extenderse hacia la economía,pero se concentrarían en algunos sectores, y sus efectos sobre el empleo –si los hubiera-

serían muy reducidos.


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Cuadro 1Productos con mayor contribución en el índice de toxicidad de las exportaciones

industriales. Brasil, 1998-2007

BRASIL 1998 1999 2001 2003 2005 2007

248 Madera trabajada simplemente y

traviesas de Madera para vias ferreas; 2,27% 3,70% 5,00% 7,20% 6,04% 4,29%251 Pasta y desperdicios de papel; 11,38% 14,16% 13,46% 10,89% 8,63% 10,51%

512 Alcoholes, fenoles, fenol-alcoholes ysus derivados;

1,06% 0,99% 1,11% 1,55% 3,05% 4,42%

583 Monofilamentos, varillas, bastones yperfiles tratados o no de plásticos;

4,28% 4,59% 4,33% 3,71% 3,73% 4,60%

641 Papel y cartón; 7,88% 8,01% 6,83% 5,90% 4,09% 4,08%

671 Arrabio, fundición especular, hierroesponjoso, granallas y polvo de hierro oacero, ferroaleaciones;

4,66% 4,03% 3,89% 4,79% 7,52% 8,74%

672 Lingotes y otras formas primarias dehierro o acero;

8,42% 6,79% 6,02% 7,66% 9,46% 8,57%

674 Prod laminados planos, de hierro o deacero no aleado; 3,86% 2,99% 2,45% 3,82% 5,49% 6,08%713 Motores de combustion interna, deémbolo, y sus partes;

9,86% 9,24% 8,64% 8,19% 7,70% 7,61%

743 Bombas (ex. Bombas para liquidos),compresores y ventiladores;

4,71% 4,91% 4,68% 3,61% 2,73% 2,87%

Porcentaje de participación entre los máscontaminantes

58,39% 59,42% 56,41% 57,34% 58,45% 61,78%

Fuente: Elaboración propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS


industriales. Argentina, 1998-2007

ARGENTINA 1998 1999 2001 2003 2005 2007

061 Azúcares, melaza y miel; 4,04% 2,79% 3,21% 2,58% 2,54% 3,65%

334 Productos deriv del petróleo refinados; 13,39% 15,64% 22,18% 27,38% 29,14% 0,31%

511 hidrocarbuos, n.e.p .y sus derivadoshalogenados

2,26% 2,50% 2,60% 3,62% 3,82% 4,92%

583 Monofilamentos, varillas, bastones yperfiles tratados o no, de plásticos;

6,89% 7,63% 10,02% 9,35% 9,05% 12,24%

591 Insecticidas, herbicidas,desinfectantes y otros.;

3,18% 3,34% 3,25% 3,61% 3,03% 4,19%

598 Productos químicos diversos, n.e.p.; 2,61% 2,73% 2,14% 1,49% 1,62% 3,24%

641 Papel y cartón; 2,46% 2,47% 2,37% 3,32% 2,91% 3,53%

642 Papel y cartones recortados; 3,38% 3,42% 2,90% 2,65% 2,13% 3,46%

674 Productos laminados planos, de hierroo acero no aleado, enchapadosl;

4,20% 4,07% 4,11% 4,62% 4,45% 4,00%

678 Alambre de hierro o acero; 6,94% 5,73% 5,44% 5,89% 6,50% 12,49%

713 Motores de combustion interna, deémbolo y sus partes y piezas, n.e.p.;

8,68% 6,99% 3,76% 2,81% 3,22% 4,90%

Porcentaje de participación entre los máscontaminantes

58,02% 57,33% 61,98% 67,32% 68,42% 56,94%


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industriales. México, 1998-2007

MEXICO 1998 1999 2001 2003 2005 2007583 Monofilamentos, varillas, bastones yperfiles tratados o no, de plásticos; 3,71% 4,05% 4,49% 3,98% 3,83% 4,21%

642 Papel y cartones recortados; 3,19% 3,53% 3,73% 3,98% 3,09% 3,26%672 Lingotes y otras formas primarias dehierro o acero; 2,97% 2,41% 1,97% 3,11% 6,17% 5,82%

678 Alambre de hierro o acero; 2,29% 1,75% 1,77% 1,98% 2,64% 3,18%713 Motores de combustion interna, deémbolo y sus partes y piezas, n.e.p; 21,87% 21,76% 19,62% 18,48% 18,09% 17,43%716 Aparatos eléctricos rotativos y suspartes y piezas, nep.; 12,11% 12,72% 12,26% 10,89% 9,04% 9,34%741 Equipo de calefacción y refrigeración

y sus partes y piezas nep; 7,65% 8,23% 8,56% 8,23% 6,84% 8,20%743 Bombas (ex. Bombas para liquidos),compresores y ventiladores; 6,08% 6,91% 8,08% 7,89% 7,26% 8,27%744 Equipos metálicos de manipulación ysus partes y piezas nep; 3,97% 4,37% 4,38% 4,14% 2,81% 3,43%Porcentaje de participación entre los máscontaminantes 63,83% 65,73% 64,86% 62,69% 59,77% 63,14%



industriales. Chile, 1998-2007

CHILE 1998 1999 2001 2003 2005 2007

248 Madera trabajada simplemente ytraviesas de Madera para vias ferreas;

8,35% 11,03% 13,15% 20,45% 20,26% 13,94%

251 Pasta y desperdicios de papel; 33,03% 34,11% 28,96% 23,64% 19,11% 25,13%

512 Alcoholes, fenoles, fenol-alcoholes y susderivados;

7,75% 6,77% 8,01% 7,27% 9,36% 10,84%

522 Elementos químicos inorgánicos, óxidosy halogenuros;

6,32% 4,77% 4,14% 3,73% 5,13% 6,49%

641 Papel y cartón; 10,26% 10,84% 11,17% 11,01% 9,15% 8,16%

671 Arrabio, fundición especular, hierroesponjoso, granallas y polvo de hierro oacero, ferroaleaciones;

0,65% 0,34% 0,24% 0,75% 4,19% 6,44%

Porcentaje de participación entre los máscontaminantes 66,36% 67,85% 65,67% 66,86% 67,19% 71,00%



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4. Conclusiones

Los resultados de este estudio de caso confirman la hipótesis de que los paíseslatinoamericanos están concentrando crecientemente sus exportaciones en recursosnaturales o bienes industriales caracterizados por un potencial relativamente alto decontaminación asociada a sus procesos productivos. Es más, se observó una claratendencia a la aceleración de este proceso desde fines de los años noventa.

Los resultados muestran también que la intensidad en el uso de los recursos naturalesvaría entre países, siendo Brasil el de mayor participación de las exportacionesindustriales y también el más diversificado, mientras Chile es el más dependiente de susrecursos naturales en su patrón exportador. Asimismo, el problema se concentra en unnúmero relativamente pequeño de sectores responsables de la gran parte de lasemisiones potenciales.

Las limitaciones metodológicas y las hipótesis involucradas en el presente ejercicio exigenuna lectura muy atenta y cuidadosa de los resultados. La ausencia de datos exactossobre emisiones y otros indicadores de eficiencia en el uso de los recursos naturalespresentan un importante obstáculo para la comprensión de los procesos reales, y porconsiguiente, para la implementación de políticas más efectivas para lograr lasostenibildad.


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INFORME PNUMA/RED MERCOSUREFICIENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS EN AMÉRICA LATINA:

PERSPECTIVAS E IMPLICANCIAS ECONÓMICAS

Estudio N° 1EVALUACIÓN DE UN PROGRAMA DE RECAMBIO DE ARTEFACTOS

QUE COMBUSTIONAN A LEÑA POR TECNOLOGÍAS MÁS EFICIENTES

EN TEMUCO Y PADRE LAS CASAS4

Walter Gómez, Departamento de Ingeniería Matemática, Universidad de La Frontera,Chile

Carlos Chávez, Departamento de Economía, Universidad de Concepción, ChileSandra Briceño, Comisión Nacional del Medio Ambiente de Chile (CONAMA)

Diciembre 2009

1. Introducción

En este documento se aborda un caso prospectivo de estudio como parte del informesobre Eficiencia en el uso de recursos en América Latina El estudio de caso se refiere alproblema del deterioro de la calidad del aire en ciudades del centro-sur de Chile productode las emisiones de material particulado generadas en los hogares por el uso masivo deleña como fuente de energía. Específicamente, se estudia la estrategia del recambio deequipos que combustionan leña en los hogares, que es una de las medidas principalespropuestas por la autoridad ambiental y se pretende implementar en el corto y medianoplazo.

El caso de estudio se enfocó en responder algunas interrogantes, a saber:- ¿Qué impacto desde el punto de vista socio-económico y ambiental genera el uso

masivo de leña como fuente de combustible en zonas urbanas?- ¿Qué factores tecnológicos y regulatorios inciden y, de qué manera, en el problema de

contaminación de aire asociado?- ¿Cuáles son los aspectos de diseño y la información claves para generar de maneracosto-eficiente un recambio de tecnología de combustión de leña en zonas urbanas?

- ¿Es el recambio tecnológico una política adecuada para combatir el problema decontaminación por material particulado esbozado?

4 Se agradece la información provista en una entrevista por Rocío Toro Rodríguez, Jefa Área de Control de laContaminación, Comisión Nacional de Medioambiente de Chile (CONAMA) Araucania, Temuco. Las opinionesincluidas en este estudio de caso son de exclusiva responsabilidad de los autores y reflejan únicamente suspropios puntos de vista y no necesariamente los de las fuentes citadas.


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Este análisis de caso se basa en información científica e informes técnicos existentessobre el tema, y se utilizaron datos e información pública que brinda la Comisión Nacionaldel Medio Ambiente de Chile (CONAMA) u otros organismos involucrados con la temática.

La contaminación atmosférica por material particulado proveniente de la combustión de

leña en hogares, se ha instaurado en los últimos años como uno de los problemasambientales más graves, y de difícil solución, en las zonas urbanas del centro-sur deChile.5 Varios factores se combinan para generar este problema. Por una parte, la leñaconstituye la principal fuente de energía para calefaccionar y/o cocinar en muchoshogares en esta zona, por lo que su uso es realmente masivo. Por otra parte, latecnología de los equipos de combustión leña usados no está diseñada para reducir lasemisiones de material particulado. Si a esto añadimos otros problemas como la pobreaislación térmica de las viviendas, el mal manejo de los equipos de combustión o la malacalidad del combustible leña utilizado, etc., se confirma la existencia de un problemaambiental sumamente complejo desde el punto de vista regulatorio. Entre las medidasprincipales que ha propuesto la autoridad ambiental se destaca un plan de recambio deequipos que combustionan leña.

En la sección 2 de este estudio de caso, se presentan los antecedentes generales delproblema de contaminación estudiado y se incluye una breve descripción del marcoregulatorio existente. En la sección 3 se estudia el programa de recambio comoinstrumento de control de la contaminación y se analiza su impacto e indicadoresgenerales. La sección 4 presenta las conclusiones y observaciones y recomendacionesgenerales que surgen del análisis.

2. Antecedentes generales

En esta primera sección se discuten las características principales del problema ambiental

considerado y de los programas de recambio de equipos como instrumentos para sumanejo.

2.1. Contaminación atmosférica urbana

La contaminación del aire por material particulado en zonas urbanas es un fenómenoextensamente estudiado y observado a nivel mundial. En el caso de Chile existe unaamplia documentación sobre el problema en la ciudad de Santiago de Chile. Además deser el más documentado, el caso de la contaminación atmosférica de Santiago acapara lamayor presencia en los medios de comunicación chilenos y ha traído consigo un esfuerzolegislativo y fiscalizador de gran envergadura por parte del regulador (CONAMA 1997 y

CONAMA 2004). El problema de contaminación atmosférica por material particulado enzonas urbanas ha sido claramente identificado también en otras regiones de Chile,aunque con diferencias importantes respecto a la situación en la capital, como por

5 La contaminación referida en este caso es la generada por el hogar a través del material particuladodescargado en los gases que salen de las chimeneas. Estos gases se acumulan en la zona urbana generandoaltos niveles de material particulado en el aire respirable. Esta contaminación es naturalmente diferente a lallamada ―intradomiciliaria‖ (ver por ejemplo, Barnes, Krutilla y Hyde 2005, Agurto 2009) que ha sidoampliamente estudiada y se genera por los gases que quedan dentro de la vivienda.


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ejemplo, un mayor deterioro de la calidad del aire y, por sobre todo, una causa distinta delproblema.

En Santiago de Chile las principales fuentes de contaminación por material particulado seasocian al transporte y al sector industrial, que es hacia donde apuntan en consecuencialos principales programas y medidas (CONAMA 2004 y CONAMA 2009). En un número

creciente de ciudades y comunas urbanas localizadas en diversas regiones de la zonacentro-sur de Chile, el problema de deterioro en la calidad del aire es causadoprincipalmente por la demanda de parte de los hogares de energía para calefacción yproducción de alimentos (ver por ejemplo, OCDE-CEPAL 2005, Celis et. al 2004 y 2006).Entre las ciudades que presentan el problema mencionado se destaca la Inter-comuna deTemuco y Padre Las Casas en la Araucanía chilena, por ser el caso mayormentedocumentado fuera de Santiago de Chile (CONAMA 2007a).

2.2. La leña como fuente de energía y contaminación urbana

En las comunas de Temuco y Padre Las Casas se estima que habitan 350.000 personas.

El principal contaminante de la ciudad es el material particulado que proviene en mas deun 90% de las emisiones generadas por la combustión de leña en alrededor de 86.000viviendas (Chávez et al 2009). Los episodios de contaminación atmosférica se generan araíz del llamado efecto de inversión térmica, bajo el cual los gases emitidos quedanatrapados a escasa altura generando altos niveles de material particulado en el airerespirable en la ciudad. La inversión térmica es un efecto meteorológico que escapa anuestros mecanismos reales de control en la naturaleza, y es por ello que el problema decontaminación en estudio solo puede atacarse en su fuente, que está asociada finalmentea la actividad humana, en este caso el uso de leña como fuente de energía.

La contaminación por material particulado originada por el consumo masivo de leña comofuente de energía en hogares ha sido observada, estudiada y atacada en otras regiones

del mundo6

. Este es un problema creciente que tiene relación directa con la generación deenergía (renovable) a nivel de hogares, el uso adecuado de recursos naturales (el bosquecomo fuente de leña), la contaminación y sus efectos sobre la salud. En un estudioOCDE-CEPAL 2005 se señala que ―La intensidad en el uso de bosques nativos para suuso como combustible es mucho más alta que la cifra para la producción industrial, y escreciente‖. A pesar de que la contaminación atmosférica por material particulado tiene unimpacto negativo relativamente intenso sobre la calidad de vida de la población urbana(especialmente su salud a largo plazo) aún no se tienen soluciones fiables y definitivaspara su control desde el punto de vista socio-económico.

6 Ver por ejemplo: Barna (2002); ECAN Report 2008/2009; Millicamp et al. (2002); Scott et. al. 2004 y Wilton(2003).


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Tabla 1. Número de días con excedencia de norma diaria de material particulado MP10a enlaEstación Las Encinas, Temuco. 2001-2009

MesAño

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Marzo 1 - - 1 - - - - -

Abril 4 - - 1 2 - 2 1 1

Mayo 2 1 - 10 - 5 6 12 5

Junio 4 4 1 2 2 1 4 9 11

Julio 2 - 6 1 6 5 3 5 16

Agosto - - 1 - 1 3 6 3 2

Septiembre - - - - - 1 - 5 1

Octubre - - - - - - - 1 -

Total 13 5 8 15 11 15 21 36 37

Fuente: Informe de Calidad de aire semanal 21-29 Septiembre 2009. CONAMA Región de la Araucanía,www. pdatemucopadrelascasas.cl

Nota: Se entiende sobrepasada la norma diaria de MP10 cuando el percentil 98 es mayor o igual que 150ug/m3, o cuando en el periodo de un año hay más de siete días con concentraciones como promedio diario,superiores a ese valor.

El deterioro de la calidad del aire, que proviene de la combustión a leña se ve fuertementeinfluenciado por cuatro factores determinantes:

1) El nivel de consumo de leña de los hogares. Ciertamente, mientras más leña seconsume para calefaccionar y/o cocinar en un hogar, mayores son las emisiones y porende la contaminación atmosférica resultante.

2) El contenido de humedad de la leña en uso. Está documentado que en los equiposusualmente utilizados se producen mayores emisiones de material particulado si sequema leña húmeda en vez de leña seca.

3) La forma de operar tanto el combustible como los equipos de combustión influye demanera importante en el nivel de emisiones que se genera. Existen varios factoresculturales y económicos que llevan a los hogares a manipular su equipo de combustión (ola leña) de manera que se generan mayores emisiones (cerrando el flujo de aire,rellenando la cámara de combustión, a modo de ejemplos).

4) Las características técnicas de los equipos de combustión en uso. Existen grandesdiferencias tecnológicas entre los equipos utilizados (o en venta) para combustionar leña.

Estas diferencias tecnológicas pueden traducirse, aunque no siempre lo hacen, en unamenor emisión de material particulado por unidad de leña consumida.7

7 Ver: Klippel et. al. 2007, Meyer et. al. 2008, Nussbaumer 2003 y 2006, Scott 2005, Smith et. al. 2008,Wiltonet. Al. 2006a y 2006b).


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2.3. Regulación e instrumentos económicos

A partir del momento en que la autoridad ambiental dio cuenta oficialmente del problemade la contaminación atmosférica en zonas urbanas debido al consumo masivo de leñacomo fuente de energía, se ha trabajado intensamente por establecer el marco legalnecesario que permita una regulación y fiscalización eficaz. Sin embargo, en cuanto al

biocombustible leña y su conceptualización legal dentro de la matriz energética chilena, elavance ha sido lento y difícil. Al inicio de este proceso la leña ni siquiera estabareconocida como un combustible y por ende, no era susceptible regulada y/o fiscalizar laactividad en torno a su uso. Han habido incipientes avances en esta dirección al crearsevarios anteproyectos de normativa para la calidad del combustible leña o de los equipospara su combustión.

Un punto inicial de todo el proceso legislativo y regulatorio en torno al problema decontaminación atmosférica por uso masivo de leña lo marca el decreto supremo No.35/2005 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia del Gobierno de Chile dondese declara zona saturada por material particulado respirable (PM10) promedio diario a lascomunas de Temuco y Padre Las Casas. Esta declaración significó, por sobre todo, la

obligación legal de elaborar un plan de descontaminación atmosférica (PDA) que definainstrumentos regulatorios tendientes a sacar a las comunas mencionadas de la condiciónde zona saturada en un plazo de diez años. Esta meta es ambiciosa teniendo en cuenta laexperiencia internacional con el tema (ECAN Report 2008/2009) y los diversos vacíoslegales que han debido ser primeramente abordados en la discusión pública sobre elproblema (CONAMA 2007a).

Desde el punto de vista de un diseño regulatorio orientado a mejorar la calidad de aire laautoridad ambiental se enfrenta a un desafío relevante, ya que tiene a un gran número depequeñas fuentes de contaminación que contribuyen al problema, como consecuencia deactividades destinadas al bienestar familiar y del hogar. La prohibición del uso de la leñaes prácticamente inoperante debido a los altos precios relativos de los combustibles

sustitutos. Puede suponerse entonces que la leña seguirá siendo la principal fuente deenergía de los hogares en los próximos años (Gómez-Lobo 2005).

2.4. Plan de descontaminación atmosférica de Temuco y Padre Las Casas

El Plan de Descontaminación Atmosférica (PDA) para las comunas de Temuco y PadreLas Casas fue firmado por la Presidenta de la República de Chile y el decreto supremocorrespondiente se encuentra en revisión por parte de la Contraloría General de laRepública. Según el reglamento que fija el procedimiento y etapas para establecer planesde prevención y descontaminación (Decreto Supremo N. 94 de 1995, Ministerio SecretaríaGeneral de la Presidencia de la República), el PDA se elaboró sobre la base de estudios

técnicos, resultados de mediciones y monitoreo de la calidad del aire, y de un proceso deconsulta ciudadana, entre otros antecedentes.

El plan establece varias líneas estratégicas para controlar las emisiones asociadas a lacombustión residencial de leña, que incluyen el mejoramiento de la calidad de: elcombustible leña utilizado, el aislamiento térmico de las viviendas y los artefactos quecombustionan leña. Otras líneas del plan enfatizan en el trabajo educativo y persuasivocon los principales agentes contaminantes (los hogares); y también la replantación deárboles en la ciudad, entre otros (CONAMA 2007a).


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Recientemente se han analizado las medidas económicas orientadas a influenciar lacalidad del combustible (Chávez et al 2009) encontrándose que su impacto sobre el nivelagregado de emisiones de material particulado en Temuco y Padre Las Casas podríatener un alcance acotado.

La tecnología de los equipos de combustión es un factor determinante de los resultadosen términos de la contaminación que genera la combustión de leña. El PDA contemplaincentivos económicos y un programa de recambio (ver Gómez et. al. 2009) queconstituye el objeto central de este caso de estudio.

Un programa de recambio de equipos de combustión a leña puede ser un instrumento degran impacto para disminuir la contaminación atmosférica. De hecho, en el análisisgeneral del impacto económico y social del PDA (CENMA 2006) se presenta al recambiode artefactos de combustión de leña como una de las medidas de mayor impacto y demejores índices beneficio-costo.

El mecanismo del programa de recambio busca acelerar el retiro natural de equipos con

altos factores de emisión (ciertamente lento debido a la larga vida útil de los artefactos decombustión de leña) y fomentar la introducción de mejores equipos, que conlleve a unareducción de emisiones. Este apoyo al recambio tecnológico ayudaría a reducir másrápidamente las emisiones anuales (que si tan solo se espera una reducción por el efectodel recambio natural de artefactos).

3. Programa de recambio tecnológico

En esta sección se describe la experiencia previa conocida en programas de recambio anivel internacional. Luego se aborda el caso específico del programa de recambio deartefactos para Temuco y Padre Las Casas mencionando sus características generales y

sus indicadores económicos básicos.

El diseño de un programa de recambio tecnológico representa un reto difícil paracualquier entidad regulatoria que pretenda aplicarlo. Un programa de recambio debe sercuidadosamente adaptado a las condiciones concretas del entorno en que se aplique, ydebe cumplir criterios elementales de costo-efectividad y costo-beneficio. Obviamente, laidea detrás de un programa de recambio tecnológico es extensiva más allá del marco delproblema regulatorio bajo estudio. El mismo principio es aplicable a otros problemasrelativos a la eficiencia, por ejemplo en el uso del agua, de la electricidad, etc., todos loscuales son temas relevantes en la región.

3.1. Experiencias internacionales sobre programas de recambio

A continuación se analizan algunas experiencias internacionales documentadasrelacionadas con la implementación de programas de recambio tecnológico de artefactosque combustionan leña. Este ejercicio permite identificar algunas característicasgenerales de los programas y el impacto que este instrumento puede ocasionar sobre elproblema de contaminación atmosférica estudiado. No se abordan experiencias derecambios de equipos que combustionan leña en países en desarrollo, debido a que los


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casos documentados se centran en el recambio de equipos de muy bajo costo y en elcontexto de problemas de contaminación intradomiciliaria.

Programa de recambio en Libb y, Montana, Estados Unido s

Como respuesta a los graves problemas de contaminación del aire por material

particulado proveniente de la combustión de leña de parte de hogares localizados en laciudad de Libby, condado Lincoln del Estado de Montana en Estados Unidos, en el año2005 se inició un agresivo programa de recambio de estufas. En la ciudad de Libby seestimaba que aproximadamente el 80% de las emisiones de material particulado eraocasionado por la combustión de leña que realizaban los hogares en estufas nocertificadas. Una diferencia marcada con el caso de estudio de Chile es que Libby es unaciudad de tamaño mucho menor, con un total de 2.600 residentes.

El programa logró cambiar un total aproximado de 1.130 estufas y se ejecutó en dosfases, en un periodo de aplicación de casi dos años. En la primera fase, los esfuerzos delprograma se focalizaron en los hogares de menores ingresos e incluyeron elfinanciamiento total para el equipo nuevo, su instalación y el retiro de los antiguos equipos

y su disposición. La segunda fase consideró a hogares de mayores ingresos y localescomerciales, y solamente entregaba subsidios parciales que dependían del tipo de equipopor el cual se realizaba el cambio (ver Gomez et. al. 2009, Hearth et. al. 2008).

Entre los principales resultados logrados y lecciones aprendidas a través de la ejecucióndel programa se destacan: 1) Una reducción importante en el nivel de emisiones dematerial particulado (entre 18% y 40% dependiendo del mes comparado); 2) Un gastototal de recursos de 2,5 millones de dólares, lo cual avala al programa como una maneracosto-efectiva de reducir la contaminación y mejorar la calidad del aire.

En Estados Unidos se han ejecutado otros programas de recambio de equipos decombustión de leña y, sin entrar en detalles, puede señalarse que estos otros programas

presentan aspectos similares al caso de Libby en cuanto a su diseño e implementación.

Program a de recambio en Christc hurc h, Nueva Zelanda

El deterioro de la calidad del aire producto del consumo masivo de leña para calefaccionaren los hogares ha sido documentado por largo tiempo en varias ciudades de NuevaZelanda. El caso más representativo es la ciudad de Christchurch, en la que un 95% delas emisiones se atribuyen a los hogares y en donde se han tomado las mayores accionesregulatorias y fiscalizadoras.

En 2002 se publicó una propuesta de plan regional sobre recursos naturales paraCanterbury, que incluye un plan de acciones para combatir la contaminación atmosférica

por material particulado en varias ciudades, incluyendo Christchurch. Entre las accionestomadas se destaca un programa de asistencia financiera (Clean Heat Project ) que buscaincentivar el recambio de los equipos de combustión más antiguos, por nuevos artefactosque cumplan los requerimientos técnicos establecidos en las normas nacionales vigentesen Nueva Zelanda.

La regulación existente en Christchurch establece que a partir del año 2010 solamente sepermitirá, bajo amenaza de multas, el uso de aquellos artefactos de combustión a leñaque tengan menos de quince años de antigüedad y que hayan sido previamente


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aprobados (hay una lista de equipos con esa condición que básicamente es elcumplimiento de los estándares nacionales para equipos). Para apoyar este instrumentolegal es que se establece el programa de asistencia financiera al recambio de artefactos yla aislación de hogares.

El plan para Christchurch (y otras ciudades) contiene varios tipos de apoyo financiero que

van desde el financiamiento total de las inversiones en nuevos equipos y en aislamiento,pasando por subsidios parciales para los artefactos y/o para los costos de aislamiento,hasta préstamos sin intereses para las inversiones requeridas. El plan define un sistemarelativamente complejo de elegibilidad para cada tipo de apoyo financiero. El sistema deelegibilidad diferencia, entre otros aspectos por el tipo de propiedad (dueños,arrendatarios, etc.), por los ingresos del hogar, por la localización dentro de la ciudad,etc.. Se calcula que en los años recientes el plan ha dado apoyo financiero para elrecambio de artefactos y/o el aislamiento de casas a cerca de 13.000 familias enChristchurch (ver ECAN Report 2008/2009, ECAN The Clean Heat Project).

3.2. Caracterización del caso de Temuco y Padre Las Casas

El Plan de Descontaminación Atmosférica de Temuco y Padre Las Casas establece en elinciso 2) de su artículo 10 que la CONAMA diseñará y pondrá en marcha, en conjunto conlos organismos competentes, un programa de recambio de artefactos existentes, quecontenga elementos para: focalizar los instrumentos económicos diseñados, priorizar losbeneficiarios e implementar un sistema de seguimiento del recambio. El programa deberácontemplar el recambio de al menos 12.000 artefactos en el período de implementacióndel PDA (diez años).

El programa que se pretende desarrollar en Temuco y Padre Las Casas tienecaracterísticas generales propias que deben tenerse en cuenta para su diseño eimplementación como son, por ejemplo, la voluntariedad del recambio y la necesidad de

garantizar el retiro de equipos, entre otras.

Para poder analizar su impacto socio-económico y sus índices de costo-efectividad ycosto-beneficio, un programa de recambio de tecnología de combustión de leña requierede detallada información sobre los agentes que causan la contaminación. Estainformación es también clave para el diseño de los instrumentos económicos de apoyo alrecambio, pues, por una parte, los subsidios deben ser focalizados en aquellos sectoressocios económicos que generen el mayor impacto en las emisiones, y por otra parte, esnecesario preservar un balance adecuado desde el punto de vista distributivo de losrecursos que otorgue el plan.

Asimismo, existen varios aspectos prácticos que influyen en el diseño y la aplicación de

un programa de recambio. A modo de ejemplo se considera el flujo temporal derecambios. El programa de recambio de Temuco y Padre Las Casas debe estarenmarcado en un plazo de diez años y limitarse a 12.000 equipos, y también debealcanzar una reducción máxima de las emisiones bajo esas condiciones. Esto encierrauna contradicción de objetivos. Por una parte, en cuanto a la reducción de emisiones, silos recambios se realizan rápidamente también se reducen pronto las emisiones y elefecto persiste hasta el final del período. Esto permite reducir significativamente lasemisiones acumuladas, que es la meta propuesta. Por otra parte, en cuanto a los costos,el resultado es a la inversa. Si los recambios se hacen al final del período el efecto sobre


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la reducción acumulada es débil y se dificulta el cumplimiento de la meta de reducción, y ala vez, si se recambia hacia el final del período, los recambios son más baratos debido alefecto de los factores de descuento. Sin embargo, los recambios al comienzo del períodotienden a encarecer el programa. La tarea de diseñar el programa pasa por encontrar elbalance adecuado que cumpla la meta propuesta y minimice los costos.

Un punto muy sensible para un programa de recambio lo constituye la normativa yestándares vigentes durante su ejecución respecto a los parámetros técnicos de losequipos a combustión permitidos en el mercado. Un programa de recambio trabaja sobrela hipótesis que los nuevos equipos a instalarse no requieren de subsidio, pues yacumplen con normas más estrictas. El recambio de equipos viejos se realiza por aquellosartefactos que cumplen precisamente estándares técnicos prefijados por decreto. Lacreación de estándares técnicos para equipos de combustión no es un proceso legislativosencillo y requiere de muchos estudios y del consenso de diferentes actores socialesinvolucrados (productores de equipos, comercializadores, usuarios, etc.). Este procesoaún no está culminado en el caso chileno y solamente existe un anteproyecto de normaque es posible que pueda aún sufrir modificaciones (CONAMA 2007b). Los estudiosrealizados sobre el impacto de un programa de recambio de equipos para Temuco y

Padre Las Casas han utilizado el anteproyecto mencionado como base para estimar losefectos y alcances del programa.

3.3. El programa de recambio propuesto para Temuco y Padre las Casas

Con el programa de recambio se propone alcanzar una meta básica de 30% de reducciónde emisiones respecto al escenario sin programa de recambio, pero tomando la sumatoriade las emisiones totales en todo el período. O sea, si por ejemplo, durante todo el períodolas emisiones acumuladas son de 10.000 toneladas de MP10, la meta es llegar a 70.000toneladas en la suma de esos años. Cabe destacar que el método de reducir unporcentaje de emisiones acumuladas al mínimo costo posible tiene como resultado una

alta rentabilidad social del programa.

La de reducción del 30% se ha tomado como meta por ser un valor de referencia en elPDA y en otros estudios asociados al mismo. Para las hipótesis de cálculo convenidas enel diseño del programa, un 30% de reducción de las emisiones acumuladas en los diezaños del programa tiende a ser un valor crítico para la meta, o sea, un 30% de reducciónparece alcanzable, pero es difícil de superar solo con el instrumento del recambio.

La Figura 1 muestra la evolución de las emisiones anuales (en toneladas de MP10) paraun período de diez años sin y con programa de recambio. Se observa claramente que sereducen las emisiones de manera sostenida desde el primer año del programa hasta elcuarto año del mismo, para luego seguir la tendencia natural por el crecimiento de la

población en Temuco y Padre Las Casas. El programa tiende a comenzar cuanto anteslas reducciones para poder llegar a la meta de 30% de reducción en las emisionesacumuladas.


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Figura 1: Emisiones Totales en Temuco y Padre Las Casas. Comparación sin programa derecambio y con programa que reduce las emisiones totales en 30%.

Fuente: Informe final del estudio ―Diseño de un programa de recambio de artefactos existentes quecombustionan leña por tecnología menos contaminante, en las comunas de Temuco y Padre Las Casas‖,CONAMA Araucanía, Temuco, Chile.

Entre las otras características básicas del programa hay que destacar la cantidad derecambios y la forma en que se realizan. Por un lado, se observa que es posible alcanzarla meta de reducción de emisiones acumuladas con solo 7.762 recambios (y no con los

12.000 prefijados en el PDA). Por otro lado, la lógica de gestión de este programa implicaque los recambios se hacen necesariamente de forma gradual, cada año se van haciendomás recambios (por ejemplo, 1000, 2000…) con un máximo de 3000 recambios por año.

Una restricción de sentido práctico impuesta al programa de recambio es que no seentreguen artefactos extremadamente caros a hogares de menores ingresos. Esto sedebe básicamente a evitar la posibilidad de que si se le entrega (con cero o muy bajoscostos) un artefacto muy caro a una familia de bajos recursos, existirá un incentivo paracomercializarlo y así obtener ingresos con ese activo fijo.

En cuanto a las emisiones que generan diferentes grupos de acuerdo al nivel de ingresos,el programa de recambio tiene un patrón sencillo de evolución. Al comienzo de ejecución

del programa son los grupos más pobres los que generan más contaminación del aire. Sinembargo, el programa de recambio puede reducir el peso relativo de estos grupos hacia elfinal de su ejecución, aumentando el peso de los grupos de mayores ingresos en lasemisiones totales. No obstante lo anterior, bajo el programa de recambio, todos los gruposde ingreso reducen sus emisiones totales en toneladas de MP10. Esta reducción es sinembargo diferenciada. Los grupos de menos ingresos logran reducir su participación en eltotal de emisiones debido a que reducen las toneladas que emiten en más del 40%respecto a la situación que tendrían sin programa de recambio. En contraste, la reducción


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de los grupos de mejores ingresos no llega al 10%. El programa de recambios concentrael 74% de sus costos totales en hogares de menores ingresos.

3.4. Indicadores beneficio-costo y costo-efectividad del programa de recambio

Si bien la elaboración del PDA, de acuerdo al reglamento que fija el procedimiento yetapas para establecer planes de prevención y descontaminación (Decreto Supremo N.94 de 1995, Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República), comprendeuna etapa de análisis técnico y económico, éste tiene un carácter general y no aborda endetalle el diseño e implementación de las medidas propuestas (por ejemplo del programade recambio). En tal sentido, el estudio de eficiencia económica del programa derecambio que se presenta en esta sección no se fundamenta en una obligación legalestablecida por procedimiento institucional. Sin embargo, la autoridad ambiental consideróadecuado incluir en el diseño del programa de recambios un análisis de indicadoreseconómicos básicos de costos-efectividad y costo-beneficio. Esta motivación institucionalsurge principalmente de la necesidad de contar con argumentos potentes para convencera las instancias pertinentes (por ejemplo, el Ministerio de Hacienda) sobre la importanciadel financiamiento del programa.

Los beneficios sociales de un programa de recambio se calculan a partir de la reducciónde emisiones que el mismo pueda lograr. Esos beneficios se asocian a las mejorías endiversos aspectos de la salud, y la mejor visibilidad en las ciudades. En CENMA (2006) secalcula un beneficio en de mejorías asociadas a la salud ascendiente a 9.287 dólares portonelada de MP10 reducida en el año 2004. En cuanto al beneficio en visibilidad, secalcula un valor de 450 dólares por tonelada de MP10 de reducción en 2004.

Benef ic io-costo

Para el análisis de beneficio-costo y costo-efectividad se utiliza como base de referenciala evolución de emisiones que se generaría sin programa de recambio. Se estima que entodo el período de ejecución de un programa de recambio puede haber un crecimiento―natural‖ de las emisiones totales entre un 6 y un 10 % aproximadamente, quecorresponde únicamente al efecto de nuevas viviendas incorporando artefactos quecumplan con los estándares de emisión vigentes.

Como indicador del análisis de eficiencia se ha utilizado la razón beneficio-costo. Setoman los beneficios acumulados durante todos los años y se dividen por los costosacumulados en todos los años, considerando los valores actuales de beneficios y costos,multiplicados en cada año por el factor de descuento que corresponda.

La razón beneficio-costo del programa de recambio analizado alcanza el valor de 25, loque significa una rentabilidad social bastante elevada. En estos altos resultados derentabilidad social influye sin duda la lógica de optimización utilizada en el diseño delprograma de recambio, pues la misma provoca que los recambios se vayan localizandoprimero en aquellos hogares que generan más emisiones, ya sea por el tipo de artefactoque posean como por el nivel de consumo de leña y el manejo de los equipos a leña.

Es interesante destacar que en todos los grupos de ingreso el programa de recambiopresenta una razón beneficio-costo también relativamente alta (nunca menor que 10). Enlos grupos de menores ingresos se obtiene la mayor rentabilidad social, o la mayor


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reducción de emisiones respecto a los costos que el programa aporta en ellos. Aunque enlos grupos de mayores ingresos la rentabilidad social también resulta elevada. Endefinitiva, el programa se justifica en todos los grupos de la población implicada,independientemente de la situación socioeconómica.

Costo-efect ividad

Para el análisis costo –efectividad se considera también la situación existente en caso deque no se realice ningún programa de recambio. La efectividad de un programa se midecomo la cantidad de toneladas de MP10 que se reducen respecto a la situación sinprograma de recambio. Asimismo, los costos se tomaron de forma actualizada, o sea,multiplicando los valores de cada año por sus respectivos factores de descuento.

Lo resultados del análisis costo-efectividad indican que al utilizar el programa de recambiocomo instrumento de reducción de emisiones se está pagando un costo de 330 dólaresaproximadamente por reducir una tonelada de MP10 respecto a la situación sin programade recambio.

Si se analizan los indicadores costo-efectividad para grupos de diferentes ingresos seobserva que los costos más bajos para reducir una tonelada de MP10 se obtienen en losgrupos de menores ingresos.

4. Conclusiones

El estudio de un programa de recambio de artefactos para las Comunas de Temuco yPadre Las Cases y el análisis de la experiencia internacional permiten concluir que éstees un instrumento útil y muy rentable para reducir las emisiones que generancontaminación atmosférica por material particulado (PM10).

La experiencia internacional revela que las posibilidades de introducir programas masivosde recambio de equipos de combustión que sean exitosos, parecen incrementarse cuandose dan las siguientes condiciones: existe necesidad de la población por generar ahorrosen uso de combustibles, los nuevos equipos que se desea introducir representan uncambio significativo respecto a la tecnología disponible, y cuando tales equipos puedenrealizarse por productores locales a precios accesibles para la población objetivo.

Los hogares tienden a adoptar equipos más avanzados cuando ellos observan que éstosrepresentan mejoras con relación a los equipos tradicionales o actualmente en uso. Porejemplo, nuevos equipos excesivamente complicados de operar o que demandanesfuerzos adicionales, ya sea para su operación o adquisición de combustibles, podríanno ser utilizadas.

El precio de los nuevos equipos podría constituir una barrera significativa a la adopción denuevas tecnologías de combustión. Esto ha sido regularmente observado en laexperiencia internacional con relación a grupos de menores ingresos de la población.

La revisión de experiencias sugiere que es deseable focalizar adecuadamente losprogramas, que estén dirigidos a determinados grupos de población, y no implementarprogramas masivos. Ello requiere una definición muy cuidadosa de los criterios deselección de los hogares beneficiados por el programa de recambio.


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Los instrumentos económicos tales como los subsidios a la inversión en equipos, si bienpueden hacer posible la distribución de equipos entre la población, no garantizan su uso.Un programa de recambio debe considerar en su diseño incentivos económicos efectivos,que tienden a proveer estímulos diferenciados en base a diversos parámetros. Porejemplo, según nivel socioeconómico de la población cubierta por el programa, según tipo

de equipo a sustituir, según tipo de equipo a instalar.

El programa de recambio que se analizó para Temuco y Padre Las Casas reduce lasemisiones totales o acumuladas en 30% en su período de ejecución. El programapresenta una razón beneficio-costo alta (25) siendo socialmente muy rentable. Por otraparte, la relación costo-efectividad se mantuvo baja con valores entre 7 y 10.

La reducción mayor de emisiones ocurre normalmente en los grupos de ingresos másbajos, dado que los programas de recambio se enfocan en los principales grupos quegeneran emisión de MP10, aunque en todos los grupos hay reducciones. Esto lleva a quelos mayores costos y la mayor cantidad de equipos se asocien a recambios en los gruposde ingresos más bajos, que tienen generalmente equipos con tecnología menos eficiente.

El programa puede alcanzar la meta de 30% de reducción de las emisiones totales dematerial particulado con el 65% de los recambios planificados en el PDA.

En relación a los efectos de mediano y largo plazo, la implementación del programa derecambios de equipos que combustionan leña a realizar en las comunas de Temuco yPadre Las Casas tendrá, entre otras, dos importantes contribuciones. Por un lado, ydesde una perspectiva local, el programa se perfila como una de las medidasfundamentales para recuperar la calidad del aire en las comunas mencionadas. De ahíque su adecuada planificación y ejecución sea de vital importancia para la entidadambiental y las comunas involucradas. Por otra parte, y ahora con una perspectivanacional, el problema del deterioro de la calidad del aire abordado primeramente enTemuco y Padre Las Casas, ha sido ya identificado (incluyendo el uso masivo de leña

como fuente principal del problema) en otras ciudades de Chile, lo cual implica que laexperiencia que se recoja en la ejecución del programa de recambio a ejecutar enTemuco, será de vital relevancia para la resolución del mismo problema en otras zonas.

Desde una perspectiva regional, el problema puede parecer de naturaleza e interésexclusivo para Chile. Sin embargo, muchos problemas ambientales en la región puedenprobablemente tener su fuente en el uso ineficiente de la energía debido a la persistenciade tecnología de menor calidad. En el caso que este problema se observe de maneramasiva y/o involucre hogares, las herramientas de trabajo y análisis y la experiencia queaporta el programa de recambio pasan a ser ciertamente útiles en la elaboración derespuestas eficientes por parte de las autoridades ambientales. Este aporte sobresale sise considera además que la experiencia del programa ocurre en el contexto regional

caracterizado muchas veces por un ingreso medio o bajo y una disponibilidad de recursoslimitada de las autoridades involucradas.

El proceso de diseño y análisis de eficiencia del programa de recambio pone en evidenciaalgunos problemas estructurales que probablemente se repiten en la región. Por unaparte, está la necesidad de recoger información primaria que permita la elaboración ycorrecto diseño de políticas públicas relativas al medio ambiente. En muchos casos reciénal identificarse el problema es que se comienza a recopilar información, lo cual atrasa ydificulta cualquier respuesta eficiente. Por otra parte, se aprecia que el marco regulatorio


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debería volverse más flexible y tener la capacidad de anticipar los problemas ambientales(por demás muchas veces ya documentados en otras partes del mundo). Esto permitiríaque el establecimiento de normativas y estándares técnicos, no retrase o dificulte eldiseño y ejecución de políticas orientadas a mejorar las condiciones ambientales o lacalidad de vida de la población.

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