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INFORME DE AUDITORÍA DE GESTION SOBRE EL
“PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DEL SISTEMA EDUCATIVO (PROMSE) - SUBPROGRAMA II – EXPANSIÓN DE LA
INFRAESTRUCTURA ESCOLAR”
CONVENIO DE PRÉSTAMO BID Nº 1345/OC-AR al 31/12/08
Departamento de Control de Operaciones de Crédito Público y
Sustentabilidad
Gerencia de Control de la Deuda Pública
Auditoría General de la Nación
2
INDICE
A. OBJETO .......................................................................................................................................4
B. ALCANCE....................................................................................................................................5
B.1 EJECUCIÓN DEL TRABAJO DE AUDITORÍA ...........................................................................................5 B.2 ENFOQUE DEL TRABAJO DE AUDITORÍA..............................................................................................5 B.3. PROCEDIMIENTOS ESPECÍFICOS APLICADOS Y DOCUMENTACIÓN RELEVANTE..................................7
B.3.1 Criterios para la Selección de las Instituciones Educativas a inspeccionar.............................11 B.4 LIMITACIONES ..................................................................................................................................13
C. ACLARACIONES PREVIAS...................................................................................................14
C.1. INFRAESTRUCTURA EDILICIA DE ESCUELAS EN LA ARGENTINA ......................................................14 C.2. EL SUBPROGRAMA II DEL PROMSE................................................................................................15 C.3. OBJETIVO DEL SUBPROGRAMA II DEL PROMSE .............................................................................18 C.4. OBRAS EN EL MARCO DEL SUBPROGRAMA II DEL PROMSE............................................................20 C.5. LA RELACIÓN CON LAS PROVINCIAS EN EL MARCO DEL SUBPROGRAMA II DEL PROMSE...............22 C.6. COSTO DE LAS OBRAS......................................................................................................................24
D. OBSERVACIONES ...................................................................................................................27
D.1. ANÁLISIS DE LA GESTIÓN FÍSICA Y PRESUPUESTARIA .....................................................................27 D.2. ANÁLISIS DE OBRA..........................................................................................................................29 D.3. ANÁLISIS DE ASIGNACIÓN Y REASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA ENTRE JURISDICCIONES.................36
E. COMUNICACIÓN AL ENTE ..................................................................................................39
F. RECOMENDACIONES............................................................................................................41
F.1. ANÁLISIS DE LA GESTIÓN FÍSICA Y PRESUPUESTARIA......................................................................41 F.2. ANÁLISIS DE OBRA...........................................................................................................................42 F.3. ANÁLISIS DE ASIGNACIÓN Y REASIGNACIÓN PRESUPUESTARIA ENTRE JURISDICCIONES .................45
G. CONCLUSIONES GENERALES ............................................................................................46
G. 1. CONCLUSIONES DE ECONOMÍA, EFICIENCIA, EFICACIA Y CUMPLIMIENTO......................................46 G.2. CONCLUSIONES POR ACTIVIDAD CRÍTICA .......................................................................................48
H. LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME:.............................................................52
I. FIRMA ........................................................................................................................................52
J. ANEXOS DEL TRABAJO DE AUDITORIA..........................................................................53
J.1. DESCARGO DEL AUDITADO...............................................................................................................53 J.2. ANÁLISIS DEL DESCARGO DEL AUDITADO........................................................................................82 J.3. DOCUMENTACIÓN EVALUADA: ........................................................................................................94 J.4. ESTADO DE LAS OBRAS AL 31/01/2010 (HECHO POSTERIOR)” .........................................................96
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GLOSARIO
“BID”: Banco Interamericano de Desarrollo. También referido como “Banco” en
ocasiones en las que se transcribe documentación.
“Contrato”: Contrato suscripto el 20 de noviembre de 2003.
“Contrato Modificatorio”: Contrato suscripto el 22 de junio de 2004.
“Programa”: Ver PROMSE
“Puertas con barrales antipánico”: Puertas ubicadas estratégicamente para la evacuación
de los edificios en caso de siniestros. Su ubicación responde al plan de
evacuación. Se trata de aberturas con un dispositivo (barra) cuya característica
principal es que se abren fácilmente al ser empujadas, y no cuentan con
cerradura con llave.
“Subprograma”: Subprograma II del PROMSE.
EGB: Educación General Básica.
EM: Educación Media.
DI: Dirección de Infraestructura del Ministerio de Educación.
DPI: Dirección Provincial de Infraestructura
ME: Ministerio de Educación de la Nación.
MPFIPyS: Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la
Nación.
PROMSE: Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo.
ROG: Reglamento Operativo General.
ROP: Reglamento Operativo Particular.
UCPyPFE: Unidad de Coordinación de Programas y Proyectos con Financiamiento
Externo.
UES: Unidad Ejecutora del Subprograma II.
UEJ: Unidad Ejecutora Jurisdiccional.
UEP: Unidad Ejecutora Provincial.
UOL: Unidad Operativa Local.
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INFORME DE AUDITORÍA
Al Sr. Secretario de Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios
Ing. José Francisco LOPEZ
C/C al Sr. Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
Arq. Julio DE VIDO
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156, la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar una auditoría de
gestión en el ámbito del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios, con el objeto que se detalla en el apartado A.
A. OBJETO
La AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN (en su carácter de Auditor Externo
Independiente) procedió a efectuar una auditoría de gestión del “Programa de
Mejoramiento del Sistema Educativo (PROMSE) – Subprograma II ‘Expansión de la
Infraestructura Escolar’”, parcialmente financiado con el préstamo 1345/OC-AR del
Banco Interamericano de Desarrollo.
5
B. ALCANCE
B.1 Ejecución del Trabajo de Auditoría
El examen fue realizado de acuerdo con las Normas de Auditoría Externa (NAE),1
aprobadas por la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN mediante la Resolución
N° 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de
la Ley N°.24.156, habiéndose aplicado los procedimientos que se detallan en el punto
B.3.
El período auditado es el comprendido entre el 22 de junio de 2004 y el 31 de diciembre
de 2008. Las tareas de campo se desarrollaron entre el 1° de abril de 2009 y el 20 de
noviembre de 2009.
B.2 Enfoque del Trabajo de Auditoría
Como resultado de la etapa de planificación, se seleccionaron tres actividades críticas en
virtud de su significatividad o materialidad. El objetivo de la auditoría fue el de analizar
si la ejecución fue eficiente, eficaz, económica, y si se cumplieron con los
procedimientos vinculados.
La primera actividad crítica seleccionada fue el “Análisis de la Gestión Física y
Presupuestaria”, que refiere a la ejecución del conjunto conformado por el aporte del
Tesoro Nacional (fuente 11) y la deuda pública contraída mediante el préstamo BID
1345/OC-AR (fuente 22). Complementariamente, se analizó la ejecución física de las
acciones globales programadas para el Subprograma.
1 Específicamente de los puntos IV-a 1 y IV-a 2 (“Auditoría de Economía y Eficiencia” y “Auditoría de Eficacia”, respectivamente).
6
La segunda actividad crítica seleccionada, “Análisis de Obra”, fue elegida en virtud de
su materialidad, ya que insume USS 244,5 millones, representando esa cifra un 97,8%
del total originalmente asignado. Por su parte, el Subprograma obtuvo un incremento
presupuestario de USS 266,6 millones, que se destinó a la ejecución de obra en una
proporción similar. Los procedimientos aplicados se centraron en verificar el
cumplimiento de aspectos técnico-administrativos, legales y documentales, con el
objeto de conocer si se han seguido las instrucciones vertidas en la normativa legal
aplicable, los distintos manuales y reglamentos propios del Subprograma, y los pliegos
de licitación. Algunos de estos procedimientos fueron llevados a cabo directamente en
obra. En cuanto a la eficiencia, se consideró no sólo el costo por metro cuadrado sino
también los plazos de las obras. Por último, la eficacia en la gestión del Subprograma se
analizó desde el punto de vista del cumplimiento de los pliegos y desde la perspectiva
de los resultados, esto es, considerando la calidad de la obra, entendida ésta en su
acepción moderna de “satisfacción del usuario”. Para ello se realizaron encuestas a los
directivos de las instituciones visitadas en oportunidad de la inspección ocular.2
La tercera y última de las actividades críticas abarcadas consistió en el “Análisis de
asignación y reasignación presupuestaria entre jurisdicciones”. Se analizó la existencia
y el cumplimiento de procedimientos administrativos relativos a las reasignaciones
presupuestarias entre jurisdicciones, con posterioridad a la asignación inicial estipulada
en el Reglamento Operativo Particular, a instancias del Consejo Federal de Educación3.
Para ello se analizó la normativa, se realizaron entrevistas a los actores institucionales y
se verificó la manera en que la distribución original fue afectada por el incremento
presupuestario que obtuvo el Subprograma.
2 Complementariamente se encuestó a vecinos de las escuelas inspeccionadas, con el propósito de tomar nota del impacto (positivo o negativo) que la obra ha tenido sobre la comunidad. 3 “La asignación inicial de los recursos del financiamiento para la inversión en obras nuevas entre las Provincias, corresponde a lo resuelto por el Consejo Federal Educativo para el área de expansión de la infraestructura escolar objeto del Subprograma II”.
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En la siguiente Tabla se presenta un resumen de las áreas de auditoría seleccionadas:
Tabla N° 1
“Matriz de Áreas de Auditoría seleccionadas” Actividad Crítica Hallazgos preliminares4 Riesgo Motivo de elección
Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria
Significativa ejecución remanente al 31/12/2008.
Incumplimiento de objetivos y aumento de servicios de deuda.
Significatividad
Análisis de Obra Informalidad en el archivo documental. Divergencia entre el cumplimiento del objetivo informado y el cumplimiento real.
Integridad documental. Materialidad
Análisis de asignación y reasignación presupuestaria entre jurisdicciones
Escasez de respaldo documental que dé cuenta de la razonabilidad de las reasignaciones.
Asignación sub óptima de los recursos.
Significatividad
Fuente: elaboración propia en base a tareas de planificación de auditoría
B.3. Procedimientos Específicos Aplicados y Documentación Relevante
El trabajo de Auditoría se llevó a cabo mediante los siguientes procedimientos:
Cualitativos
Reuniones mantenidas con funcionarios vinculados al Subprograma, a saber:
- Coordinador Ejecutivo del Subprograma.
- Responsable del Área Técnica.
- Responsable del Área Desembolsos.
- Responsable del Área Contrataciones.
- Responsable del Área de Planificación y Control de Gestión.
- Directora de Infraestructura del Ministerio de Educación.
- Director de Asistencia Técnico-Administrativa del Consejo Federal de
Educación, del Ministerio de Educación.
- Directora de la Unidad Ejecutora Jurisdiccional de la Provincia de Neuquén, y
equipo. 4 Corresponde a apreciaciones que se realizan durante la primera fase del trabajo a los efectos de planificar las tareas de campo posteriores, etapa ésta orientada a refutar o confirmar dichas hipótesis.
8
- Directora de la Unidad Ejecutora Jurisdiccional de la Provincia de Río Negro.
- Director de la Unidad Ejecutora Jurisdiccional de la Provincia de Catamarca, y
equipo.
- Responsable Subprograma de la UEP de la Provincia de Buenos Aires.
- Sub-Directora de Planificación de la DPI de la Provincia de Buenos Aires.
- Responsable a cargo de la Coordinación del Subprograma en la DPI de la
Provincia de Buenos Aires.
Entrevistas realizadas a las siguiente autoridades de escuelas construidas en el
marco del Subprograma:
- Directivos y/o docentes de la CPEM 71, Escuela N° 243 y Jardín de Infantes
N° 57 “Hueni hue” de la Provincia de Neuquen.5
- Directivos y/o docentes de la CEM 107, CEM 114, CEM 120, CET 15 – CEM
109, Escuela N° 361, Jardín N° 1 y Jardín N° 45, de la Provincia de Río Negro.
- Directivos y/o docentes de la Escuela Nueva Nº 257, Jardín Nº 13 - Escuela
493, Escuela Zona Norte-San Fernando, Escuela Polimodal Nº 50, Jardín Nº 4 -
Escuela 197, Jardín Nº 4 - Escuela 172, de la Provincia de Catamarca.
- Directivos y/o docentes de la EGB Nº 64, EGB Nº 17 y EGB a crear Bº Infico,
de la localidad de Florencio Varela, Provincia de Buenos Aires.
Entrevistas realizadas a la comunidad de vecinos de escuelas mencionadas
precedentemente.
Inspección ocular realizada a las escuelas mencionadas precedentemente, excepto al
Jardín de Infantes N° 57 “Hueni hue” de la Provincia de Neuquén.
Visita al Jardín Nº5 de la Ciudad de Buenos Aires, Distrito Escolar Nº19.
Para las provincias de Neuquén, Río Negro y Buenos Aires visitadas, verificación
de que la obra ejecutada coincida con la propuesta adjudicada, el estado de
terminación de la obra, el uso de materiales correspondientes de acuerdo a pliego y
la calidad de ejecución de las tareas, la existencia de cambios al proyecto y/o
materiales empleados, y si los mismos contaron con autorización.
5 En esta última institución, realizada por intermedio de la UEJ.
9
Para las escuelas visitadas, toda vez que fue posible, recolección de evidencia
fotografíca de los establecimientos relevados y de los aspectos de obras
específicamente señalados - configuren o no observaciones de esta Auditoría-.
Complementariamente, se mantuvieron conversaciones sobre la obra y su ejecución
con los directivos y el personal de mantenimiento de los establecimientos para
detectar falencias o problemas de funcionamiento de las instalaciones.
Para la Provincia de Buenos Aires, confección de una muestra representativa y
posterior análisis de la documentación relativa a licitaciones. Análisis en primera
instancia de la documentación proporcionada por la DPI y la UEP y en segunda
instancia, de la proporcionada por la UES mediante nota SSP Nº 005/09, que
complementara la documentación que no fue provista por la jurisdicción.
Para las obras visitadas en las provincias de Neuquén, Río Negro, y de la localidad
de Florencio Varela de la Provincia de Buenos Aires: confección de una muestra no
estadística (ver B.3.1) y análisis de los Pliegos de Licitaciones Técnicas, en
particular los tipos y materiales exigidos para distintos rubros de las obras
(carpinterías, cubiertas, solados, cielorrasos, etc.), y materiales exigidos para las
instalaciones y los sistemas de acondicionamiento térmico; los planos técnicos de
arquitectura, entre otros aspectos. Adicionalmente, análisis de correspondencia de
la planilla de cómputo y presupuesto presentada por la adjudicataria con lo
solicitado en los pliegos. Comprobación de existencia y análisis del plan de trabajo
y curva de inversiones, verificación del cumplimiento del plazo de obra exigido
por el pliego, se verificación de existencia de economías y/o demasías y de montos
finales de las obras.
Para las obras visitadas en la provincia de Catamarca: confección de muestra no
estadística (ver B.3.1) y posterior realización de entrevistas a las autoridades de las
instituciones escolares.
Análisis de los Ayuda Memoria de la misiones de administración realizadas por el
BID.
10
Análisis comparativo de los Pliegos “tipo” utilizados para la adjudicación de las
obras del Subprograma. Se comparó lo establecido por la Ley de Obras Públicas y
lo aceptado bajo las particularidades del proceso aceptado por el BID.
Análisis de la aplicabilidad de la legislación local en el procedimiento licitatorio.
Cuantitativos
Cálculo de la curva teórica de ejecución y contraste con su curva observada.
Cálculo de la curva teórica de desembolsos y comisiones de compromiso derivadas
(considerando montos de capital asignados al financiamiento del Subprograma
mediante el préstamo 1345 OC-AR, transferencias desde el Subprograma I,
waivers del BID e intereses derivados), y contraste con curvas observadas.
Análisis de los Estados Financieros del Subprograma II correspondientes a los
períodos 2004-2008.
Cálculo del total ejecutado en términos de metros cuadrados y contraste con
objetivos.
Cálculo del total ejecutado en términos de obras, y contraste con objetivos.
Análisis de la evolución del costo por metro cuadrado de las obras ejecutadas en
contraste con la evolución del Índice del Costo de la Construcción.
Triangulación de datos entre la base suministrada por el Subprograma, y la base
provista por la DI.
Cálculo de cumplimiento de la ejecución presupuestaria por jurisdicción de acuerdo
a la asignación presupuestaria original. Análisis de reasignaciones y asignaciones
presupuestarias posteriores.
Análisis comparativo entre el precio oficial, los precios ofertados y el precio de la
adjudicataria, más el informe de adjudicación en el que consta el monto adjudicado.
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Cuali-cuantitativos
Análisis de los documentos contractuales y programáticos (Contrato, Contrato
Modificatorio, Reglamento Operativo General, Reglamento Operativo Particular,
Manual del Inspector, Manual de Proyecto). Para un detalle acerca de estos
documentos, su alcance y relevancia véase Anexo L.1.
Análisis del Informe Semestral presentado por la UES correspondiente al primer
semestre de 2008.
Análisis del “Informe de Inicio” elaborado por la UES en 2004.
Consulta y revisión de observaciones y recomendaciones vertidas en las Auditorías
Financieras realizadas por la AGN (Ejercicios 2005 a 2008).
Consulta y revisión de los Estados de Cuenta y Tablas de Amortización, contenidos
en las bases del Sistema de Gestión de la Deuda Pública (SIGADE) del Ministerio
de Economía.
B.3.1 Criterios para la Selección de las Instituciones Educativas a inspeccionar
En función de la necesidad de seleccionar un conjunto de instituciones educativas a ser
inspeccionadas, el procedimiento implementado se basó en el criterio “costo de las
obras”, ajustado por otros de índole operativa (tiempo y recursos).
Como primer paso, el universo de escuelas construidas se agrupó por jurisdicciones que
luego se ordenaron en términos del costo relativo de las obras (costo del metro
cuadrado, m2), identificándose tres grupos geográficamente definidos (véase punto
C.5, Gráfico Nº 2 ): i) las obras más caras en relación al promedio (las cinco provincias
patagónicas cuyo costo original por m2 era superior a los $2.000,00); ii) las obras más
baratas en relación al promedio (nueve jurisdicciones, fundamentalmente provincias del
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NOA,6 cuyo costo original por m2 era inferior a los $1.700,00) y; iii) las obras de un
costo próximo al promedio (diez provincias, fundamentalmente del NEA y del Centro
del país, 7 cuyo costo original por m2 variaba entre $1.700,00 y $2.000,00). De manera
consistente con esta identificación geográfica, se realizaron tres series de inspecciones
oculares en escuelas de jurisdicciones pertenecientes a cada uno de estos grupos; en
las provincias de Neuquén y Río Negro para el caso de las obras relativamente más
caras, en la provincia de Catamarca para el caso de las obras relativamente más baratas
y, en la Provincia de Buenos Aires las obras de costo intermedio.
No obstante esta consistencia, la selección específica de la o las jurisdicción/es a visitar,
fue condicionada por la existencia de otros criterios operativos, vinculados con la
disponibilidad de tiempo y de recursos requeridos para llevar a cabo de manera
satisfactoria el procedimiento de inspección ocular. Entre estos criterios, sujeto a la
disponibilidad de las UEJs para atender las demandas de coordinación y logística de los
auditores,8 se ha privilegiado el diseño de una estructura de visitas que permitiera
optimizar la tarea de los auditores (en el sentido de inspeccionar -manteniendo la
calidad de los procedimientos- la mayor cantidad posible de instituciones educativas en
un período dado), para lo cual se privilegió la visita de instituciones geográficamente
cercanas; esto es de la misma localidad o de localidades cercanas.
Se aclara que a lo largo de la preparación e implementación de estas tareas de
inspección ocular, se contó con el aporte y colaboración de la UES.
6 Adicionalmente a las provincias de Catamarca, Jujuy, La Rioja y Salta, en este grupo se incluyen las provincias de Tucumán, Santiago del Estero, Corrientes, San Luis y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 7 De menor a mayor costo, las provincias de Formosa, Mendoza, Córdoba, Santa Fe, La Pampa, Chaco, San Juan, Misiones, Entre Ríos y Buenos Aires. 8 En lo referente a la coordinación de agendas con las autoridades de los establecimientos educativos y/o inspectores de la UEJ, la disponibilidad de documentación técnica, adecuado transporte, etc.
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B.4 Limitaciones
Al momento de efectuar los trabajos de campo sobre la muestra de la Provincia de
Buenos Aires, no se tuvieron a disposición expedientes que garanticen la integridad de
la documentación correspondiente a las Licitaciones Públicas auditadas, contándose con
documentación no foliada.
Al momento de la inspección de las obras de las Provincias de Neuquén y Río Negro no
se contó con el “Libro de Notas de Pedido” y el “Libro de Órdenes de Servicio”9
correspondiente a cada obra. Por ello, no se ha podido determinar con claridad si los
cambios observados obedecen a motivos fundados y si han sido consensuados entre la
contratista y la inspección de obra.
No se han entregado a esta Auditoría y no consta que hayan sido implementadas durante
las obras, las “Planillas de ejecución de Tareas”.10 Estás planillas debían ser archivadas
en la obra para una supervisión mensual, permitiendo la “verificación por parte de la
UES del grado de control ejercido por parte del inspector de obra y la metodología
empleada por éste para corregir desviaciones en calidad, cantidad y tiempos de
ejecución”. Refieren a cada una de las tareas de la obra con un desagregado de sub-
tareas a partir de las cuales es posible calificar los trabajos ejecutados y plantear
observaciones.
9 Esta documentación es exigida en el Manual del Inspector, B- Circuito de Inspección ítem 1.3 Documentación a solicitar a la Contratista antes del Inicio de Obra, punto 3. 10 Manual del Inspector, ítem 3 “Protocolo de Inspección”.
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C. ACLARACIONES PREVIAS
C.1. Infraestructura Edilicia de Escuelas en la Argentina
De acuerdo a la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad
Educativa del Ministerio de Educación, en el año 2007 se podían contabilizar 34.574
establecimientos educativos dependientes del Sector Estatal en todo el territorio
nacional. De los 682 establecimientos construidos en el marco del Subprograma, 230
fueron destinados a nuevas escuelas, lo que representa un incremento del 0,66%. A
modo de referencia, la tasa de crecimiento vegetativo de la población en la Argentina
asciende aproximadamente a un 1,9 por mil, contra la tasa anual del 1,65 por mil
correspondiente al incremento del parque de escuelas atribuibles a este Subprograma.11
Los 452 establecimientos restantes fueron construidos para sustituir edificios existentes,
en algunos casos, alquilados. El porcentaje de reemplazo de edificios abarcado por este
Subprograma es de aproximadamente el 1,3%. La anualización del porcentaje permite
atribuir una tasa de reemplazo anual del 0,32%.12
Cabe señalar que, en virtud de los criterios de Descentralización y Federalización
asociados a la Ley Federal de Educación, N° 24.195, y de acuerdo al Art. 12 de la Ley
de Educación Nacional, N° 26.206, no es sólo el Estado Nacional –en este caso a través
de Programa 700 Escuelas– quien implementa la construcción de escuelas. Las
Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, son co-responsables de la
planificación, organización, supervisión y financiación del Sistema Educativo Nacional
de manera concertada y concurrente.
11 La cifra de 1,65 por mil surge de dividir 0,66% –incremento en el parque de escuelas debido al Subprograma– por los cuatro años del Subprograma (2005 a 2008), lo que da por resultado 0,165%. 12 Sólo a título informativo, de acuerdo a los datos obrantes en la base provista por el auditado y, considerando exclusivamente instituciones de educación media creadas, el aporte del Subprograma a la reducción del déficit ascendería al 10%. Ante la carencia de información oficial, los datos del déficit edilicio que alimentan éste cálculo se obtuvieron de un informe de 2008 del Instituto de Investigaciones Pedagógicas Marina Vilte, de la Confederación de Trabajadores de la Educación (CTERA).
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C.2. El Subprograma II del PROMSE
El 20 de noviembre de 2003 se suscribe el Contrato de Préstamo N° 1345/OC-AR entre
el Ministro de Economía y Producción y el representante del BID, mediante el cual se
acuerda la financiación del PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DEL SISTEMA
EDUCATIVO (PROMSE), previendo su finalización el 20 de noviembre de 2008. El 22
de junio de 2004 se celebró el Contrato Modificatorio N° 1 al Contrato de Préstamo N°
1345/OC-AR.
A partir de esa modificación, el Programa se dividió en dos Subprogramas: el
Subprograma I, “Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación”, a cargo del
Ministerio de Educación de la Nación, y el Subprograma II (Subprograma), “Expansión
de la Infraestructura Escolar”, orientado fundamentalmente al financiamiento de nueva
infraestructura educativa, a cargo del Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios, y objeto de este informe. Para ambos Subprogramas, se previó su
finalización original hacia fines de 2008. Otra modificación relevante refiere a la
reducción del financiamiento total del Programa de USS 1.200 a USS 1.000 millones,
entre aporte local y financiamiento del BID.
El MPFIPyS a través de la UCPyPFE, tiene la responsabilidad total por la ejecución del
Subprograma y de acuerdo a la normativa debe tomar todos los recaudos que sean
necesarios para el cumplimiento de sus objetivos, incluyendo su plazo de ejecución y
presupuesto, tal como lo prevén el Contrato y el Documento de Programa. La UCPyPFE
ha delegado de hecho, la coordinación y ejecución del Subprograma en la “Unidad
Ejecutora del Subprograma II”.
La responsabilidad por la ejecución del Subprograma recae sobre la UES hasta el
momento de emitirse el certificado de recepción provisoria que, en simultáneo, implica
el traspaso del edificio al ámbito de la jurisdicción. Durante el plazo de un año la obra
se encuentra en garantía a los efectos de poder corregir los desperfectos de obra
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identificados y/o visualizar y corregir eventuales “vicios ocultos”. Cumplido el período,
y de no haber observaciones, se entrega el acta de recepción definitiva a instancias de lo
dispuesto por el inspector de obra. Dicho documento habilita a la UES a dejar sin efecto
la garantía oportunamente entregada por el contratista (en caso de subsistir los
desperfectos habilitados, la UES retiene la facultad de intimar, y ejecutar la garantía).
De acuerdo al Contrato Modificatorio, el Programa se propone “(…) apoyar a las
provincias en el mejoramiento de la calidad, equidad y eficiencia del sistema educativo,
(…) y a la disminución de la desigualdad social a través del aumento de la escolaridad,
la atención de las necesidades educativas de los jóvenes que se encuentran en mayor
riesgo social y educativo”.
Por su parte, el Reglamento Operativo Particular dispone como objetivo para el
Subprograma “contribuir a la provisión de la infraestructura edilicia necesaria para
responder a las proyecciones de demanda insatisfecha de EM y EGB para los próximos
cinco años y al reemplazo de los edificios existentes cuyo grado de obsolencia físico-
funcional represente riesgos para la seguridad de los usuarios o comprometa la
funcionalidad adecuada y necesaria para alcanzar los niveles de calidad educativa
requeridos por el mismo”.
No obstante las referencias realizadas a las responsabilidades de la UES y de las UEJ (o
UOL según la jurisdicción), y a los contenidos de la documentación vinculante, se
reconoce que si bien la UES retiene la responsabilidad principal por la ejecución del
Programa, existen determinadas tareas que forman parte de las obligaciones y
compromisos que las provincias asumen a través del Contrato de Adhesión (como es el
caso de la elaboración de los proyectos), en las que ha tenido una injerencia relativa. En
este contexto de concurrencia de voluntades, y no obstante la estructura jerárquica
formal del Programa, los distintos niveles de gestión han debido poner énfasis en la
búsqueda de consenso y en la articulación operativa.
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Mediante la firma del citado Convenio de Adhesión la totalidad de las jurisdicciones se
suscribieron al Programa, acordándose que los aportes provinciales no fueran incluidos
como contraparte nacional del Subprograma.
El costo total del Programa se estipuló en USS 1.000 millones, financiado mediante un
préstamo BID de USS 600 millones y un aporte local equivalente a USS 400 millones.
Del total, USS 250 millones (USS 150 millones por parte del BID, más USS 100
millones de Aporte Local) corresponden al Subprograma II, de acuerdo al detalle de la
siguiente tabla:
Tabla N° 2.1 “Matriz de financiamiento en millones de USS”
Programa Financiamiento
BID Aporte Local Total
Subprograma 1 450,0 196,2 646,2 Subprograma 2 150,0 100,0 250,0 Intereses del Programa 0,0 103,8 103,8
Total Programa: 600,0 400,0 1.000,0 Fuente: Contrato Modificatorio, páginas 11 y 12.
Los USS 250 millones asignados al Subprograma se desagregan de acuerdo a lo
expuesto en la siguiente tabla, en la que se destaca el Componente 1, “Inversión en
Edificios Escolares”, por USS 244,5 millones (97,8% del total):
Tabla N° 2.2 “Costos del Subprograma y Fuente de Financiamiento en millones de USS”
Subprograma II Financiamiento
BID Aporte Local Total
Costos directos 147,0 98,0 245,0 Inversión Edificios Escolares 146,7 97,8 244,5 Capacitación y Sistemas de Gestión 0,3 0,2 0,5 Administración y Supervisión Coordinación, Supervisión y Fortalecimiento Auditoría Financiera
2,6 2,4 0,2
1,6 1,6 0,0
4,2 4,0 0,2
Imprevistos 0,4 0,4 0,8 Total Subprograma: 150,0 100,0 250,0
Fuente: ROP, página 5.
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No obstante, el Subprograma II recibió recursos adicionales desde el Subprograma I, de
acuerdo al siguiente detalle:
Tabla N° 3 “Transferencias realizadas desde el Subprograma I al Subprograma II en millones de USS”
Fecha Motivo Financiamiento BID Aporte local Total 22/06/2004 Monto al inicio 150,0 100,0 250,0 14/01/2006 Incremento 60,0 - 60,0 15/09/2006 Incremento 40,0 66,6 106,6 19/02/2007 Incremento 60,0 40,0 100,0 19/02/2007 Monto al final 310,0 206,6 516,6
Fuente: Elaboración propia en base a Estados Financieros.
Se desprende de la tabla anterior un incremento del 106,64% del monto total asignado.
Al compararse el monto inicial y el final por fuente de financiamiento, se concluye que
el financiamiento BID pasó de USS 150 millones a USS 310 millones, mientras que el
aporte local pasó de USS 100 millones a USS 206,6 millones, manteniéndose en
consecuencia la relación o pari passu entre el aporte local y el financiamiento externo.
C.3. Objetivo del Subprograma II del PROMSE
En el Convenio de Préstamo se estipula la construcción de 470.000 m2 de acuerdo a la
siguiente tabla.
Tabla N° 4 “Objetivo del Subprograma en m2”
Nivel Creación Sustitución Total Participación EGB 1 y 2 60.000 110.000 170.000 36% EM 90.000 210.000 300.000 64%
Total proyectado EGB 1 y 2, y EM:
150.000 320.000 470.000 100%
32% 68% 100% Fuente: elaboración propia en base a cláusula 2.44 del convenio de préstamo.
No obstante, toda vez que tanto el ROP como la imagen institucional del Subprograma
(véase Figura Nº 1) asumen el objetivo de construir 700 escuelas, se ha trabajado con
19
dos objetivos: metros cuadrados y cantidad de escuelas.13 En la práctica, y en particular
como información al público, se ha adoptado este último criterio (véase referencia a
cantidad de escuelas en Figura Nº 2).
Figura N° 1 “Pantalla de inicio de la página web oficial del Programa Nacional 700 escuelas”
Fuente: www.700escuelas.gov.ar
Figura N°2 “Cantidad de escuelas construidas o en proceso de construcción de acuerdo a la UES”
Fuente: www.700escuelas.gov.ar
13 Independientemente de la observación acerca de cómo se plantea el objetivo, se reconoce que el uso del término “escuelas” es consistente con la consideración de este Subprograma como sucedáneo operativo del Programa N° 89 del MPFIPyS, cuyo objetivo se expresaba efectivamente en términos de escuelas y cuyas obras contaron con la “no objeción” del BID para ser consideradas a cuenta de la contraparte local del Programa 700 Escuelas.
20
C.4. Obras en el marco del Subprograma II del PROMSE
Al 31 de diciembre de 2008 el Subprograma había ordenado la realización de 682 obras
de acuerdo al detalle de la Tabla que sigue.
Tabla N° 5 “Estado de las obras al 31/12/2008”14
Estado de las obras Cantidad de obras Porcentaje(a) Con recepción definitiva(b) 26 3,8% Con recepción provisoria 511 74,9% En ejecución 145 21,2%
Total de obras: 682 99,9% Fuente: Elaboración propia en base a información provista por la UES (a) El porcentaje total no coincide con 100% por redondeo decimal. (b) La recepción definitiva implica la aceptación de la obra una vez concluido el período de garantía de un año a partir de la extensión del certificado de recepción provisoria.15 De la tabla anterior se desprende que al 31 de diciembre de 2008 el 78,7% de las obras
habían sido concluidas (con recepción provisoria más recepción definitiva). De cálculos
auxiliares surge que las obras en estado de “ejecución” presentaban un avance promedio
del 72%.
Al efecto de comprender el origen de la diferencia entre las 710 escuelas de la Figura 2 -
dato consistente con la base suministrada por el área de planificación y control de
gestión de la UES - y las obras realizadas, vale aclarar que, a cada obra o edificio
escolar le corresponde uno o más niveles educativos, constituyendo cada uno la
condición de “institución educativa”, con su correspondiente número de habilitación. De
este modo, es posible asociar 900 niveles educativos a las 682 obras. La cantidad
expuesta de 710 escuelas, no responde ni a uno ni a otro criterio, sino que los combina,
computando a la mayoría de las obras como una única escuela (aunque se asocien a más 14 De información brindada por el auditado con posterioridad a la fecha de corte del trabajo de auditoría, surge que durante el lapso de 13 meses transcurrido entre diciembre de 2008 y enero de 2010, la gestión avanzó de manera significativa. ESTA INFORMACION NO FUE AUDITADA Para más información, véase el Anexo J.4. 15 Se aclara que no ha sido objeto de este trabajo verificar la efectiva vigencia de las pólizas de garantía de cada obra durante el período transcurrido entre la recepción provisoria y la recepción definitiva, lo cual, de no suceder, implicaría la existencia de una deuda contingente para la jurisdicción a la que el Subprograma le transfirió el establecimiento al formalizarse la recepción provisoria.
21
de un nivel educativo), y otras según la cantidad de niveles que comprende. En efecto, 3
obras fueron computadas como 9 escuelas (por corresponderles 3 niveles educativos a
cada una), 22 obras fueron computadas como 44 escuelas (por corresponderles 2
niveles), y 657 obras fueron computadas como esa misma cantidad de escuelas,
independientemente de la cantidad de niveles que comprendieran.
Considerando el objetivo contractual del Subprograma expresado en m2, en la tabla a
continuación se presenta la cantidad de metros cuadrados efectivamente construidos
destinados a creación y sustitución, considerando el conjunto de escuelas a las que
pueda asociarse estrictamente los niveles EGB 1 y 2, y EM (EGB 3, Polimodal, entre
otros), y otras escuelas que, mediante cálculos auxiliares, pudiera netearse la superficie
correspondiente al nivel pertinente:
Tabla N° 6 “Ejecución del Subprograma en m2”
Nivel Creación Sustitución Total Participación EGB 1 y 2 110.707 156.160 266.867 35,7% EM 163.169 318.467 481.636 64,3%
Total construido EGB 1 y 2, y EM:
273.876 474.628 748.504 100%
36,6% 63,4% 100% Fuente: elaboración propia en base a base provista por el auditado.
De acuerdo a los cálculos realizados sobre la base provista por el auditado, y de la
comparación entre las tablas, surge que el objetivo fue cumplido (superado) en términos
de metros cuadrados destinados a creación y sustitución, incluso prácticamente
respetándose la distribución de metros cuadrados por nivel y por destino.
De la tabla siguiente se desprende la construcción de instituciones correspondientes a
niveles no contemplados originalmente en el Convenio (ver filas no grisadas), pero no
objetadas por el BID de financiarse con contraparte local.
22
Tabla N° 7 “Metros cuadrados construidos por nivel”
Nivel Cantidad de
obras M2 construídos
Promedio de m2 por nivel
CBU Rural 1 1.380 1.380 EGB 1-2 46 70.124 1.524 EGB 1-2-3 49 111.417 2.274 EGB 1-2-3-Polimodal 4 10.385 2.596 EGB 3 22 32.658 1.484 EGB 3-Polimodal 127 257.677 2.029 Especial 23 32.993 1.434 Inicial 230 85.906 374 Inicial – EGB 1-2 57 81.883 1.437 Inicial – EGB 1-2-3 46 93.227 2.027 Inicial – EGB 1-2-3-Polimodal 8 25.916 3.239 IPEM 13 28.017 2.155 Media Técnica 6 15.971 2.662 Polimodal 47 90.902 1.934 Terciario 1 2.475 2.475 (en blanco) 2 3.104 1.552
Total: 682 944.035 1384 Fuente: elaboración propia en base a información provista por la UES. Cabe señalar que el aporte del nivel inicial al cumplimiento de los objetivos del
Subprograma – medidos en términos de escuelas - ha sido significativo, ya que se trata
de la mayor cantidad de obras con la menor incidencia en metros cuadrados: 230 obras
(34%) de 374 m2 cada una (9% de la superficie total construida).
C.5. La relación con las Provincias en el marco del Subprograma II del PROMSE
Tal como lo establece el Instructivo de Proyectos, las provincias presentan la solicitud
de Elegibilidad ante la Dirección de Infraestructura (DI) del ME. La documentación
analizada en este marco comprende:
• Dominio
• Programación Educativa
• Impacto Ambiental
• Anteproyecto Arquitectónico
Es responsabilidad de la DI evaluar las propuestas presentadas dentro de los parámetros
del Subprograma y en caso de una evaluación positiva sobre la documentación recibida,
23
iniciar un expediente. En ese marco, de las 682 obras, 547 cuentan con expediente
específico dentro de la DI.
De acuerdo al Convenio, la distribución de la inversión entre provincias se corresponde
con la resolución acordada con el Consejo Federal de Educación, específicamente para
el área de infraestructura, del que resulta el siguiente cuadro comparativo entre lo
planificado y lo realizado:
Tabla N° 8 “Tabla comparativa de distribución planificada y realizada de la inversión por jurisdicción”
Jurisdicción Asignación planificada
(según ROP) en miles de $
Asignación Inicial
realizada en miles de $
(A)
Asignación Excedente
realizada en miles de $
(B)
Asignación Total
realizada en miles de $
(A+B)
Asignación Inicial (según
ROP) en % sobre total
Asignación Inicial
realizada en % sobre total
Asignación Excedente
realizada en % sobre total
Buenos Aires 192.235 196.956 125.531 322.488 24,57 25,17 14,57Tucumán 35.286 36.152 179.310 215.463 4,51 4,62 20,80Chaco 37.946 38.878 111.944 150.822 4,85 4,97 12,99Córdoba 59.149 60.602 61.078 121.680 7,56 7,75 7,09Jujuy 22.846 23.407 66.760 90.168 2,92 2,99 7,75Corrientes 28.322 29.018 6.754 35.772 3,62 3,71 0,78Formosa 27.227 27.896 52.331 80.227 3,48 3,57 6,07Misiones 25.740 26.373 12.868 39.241 3,29 3,37 1,49La Pampa 12.753 13.066 47.067 60.134 1,63 1,67 5,46Santa Fe 61.261 62.766 -1.342 61.424 7,83 8,02 -0,16Entre Ríos 33.486 34.309 2.562 36.872 4,28 4,39 0,30La Rioja 16.743 17.154 35.659 52.814 2,14 2,19 4,14Salta 29.731 30.461 9.671 40.132 3,80 3,89 1,12Mendoza 28.635 29.339 16.740 46.079 3,66 3,75 1,94San Juan 23.159 23.727 55.152 78.880 2,96 3,03 6,40Catamarca 21.437 21.964 5.700 27.664 2,74 2,81 0,66Río Negro 17.291 17.715 26.194 43.910 2,21 2,26 3,04Chubut 9.075 9.298 17.966 27.265 1,16 1,19 2,08S. del Estero 31.843 27.898 - 27.898 4,07 3,57 0,00Santa Cruz 9.075 9.298 21.316 30.615 1,16 1,19 2,47Neuquén 13.379 8.881 - 8.881 1,71 1,14 0,00T. del Fuego 4.772 4.889 8.596 13.486 0,61 0,62 1,00CABA 23.159 9.174 - 9.174 2,96 1,17 0,00San Luis 17.916 5.176 - 5.176 2,29 0,66 0,00Nación - 17.991 - 17.991 0,00 2,30 0,00Total general 782.400 782.400 861.868 1.644.268 100,0 100,00 100,00Fuente: elaboración propia en base a ROP e información provista por la UES.
24
De la tabla precedente se desprende que la distribución jurisdiccional real no coincide
con la distribución dispuesta por el CFE. Sin embargo, de considerarse el monto inicial
asignado al Subprograma, que asciende a USS 250 millones, dentro de los cuales USS
244,5 millones corresponden al Componente 1, “Inversión Edificios Escolares –
Desarrollo de los Recursos Físicos del Sistema Educativo”, cálculos auxiliares
realizados demuestran que cuatro jurisdicciones no han recibido la inversión suficiente
como para cubrir dicha asignación inicial. Se trata de las provincias de Santiago del
Estero, Neuquén, San Luis y la Ciudad de Buenos Aires.
C.6. Costo de las Obras
En cuanto al costo de las obras realizadas, debe tenerse en cuenta que entre los años
2004 y 2008 el país atravesó un período inflacionario que no excluyó a la construcción.
En el gráfico siguiente se muestra una normalización de la serie histórica del Índice de
Costo de la Construcción (ICC) elaborado por la Cámara Argentina de la Construcción,
y una nube de puntos conformada por el costo del metro cuadrado de cada obra, con su
correspondiente línea de tendencia.
Gráfico N° 1 “Evolución del costo del metro cuadrado. Comparación con estadísticas”
Evolución del Costo del Metro Cuadrado
R2 = 0,4465
$ -
$ 1.000
$ 2.000
$ 3.000
$ 4.000
Nov
200
4
Jun
2005
Ene
200
6
Jul 2
006
Feb
200
7
Ago
200
7
Mar
200
8
Sep
200
8
Abr
200
9
Período
Co
sto
del
m2
en $
Costo del m2 por obra Serie temporal ICC Línea de tendencia del Costo del m2 por obra
Fuente: elaboración propia en base a información suministrada por la UES e ICC de la Cámara Argentina de la Construcción
25
La comparación entre una y otra no evidencia que existan diferencias significativas en
la evolución del costo del metro cuadrado construido en el marco del Subprograma,
respecto de la evolución del costo del metro cuadrado a nivel nacional, a partir de
estadísticas oficiales. exponer el valor de la varianza y la media?)
La dispersión que se observa en el gráfico anterior obedece a los distintos costos por
metro cuadrado según la localización geográfica de la escuela. En el gráfico siguiente se
observa una desagregación jurisdiccional.
Gráfico N° 2 “Costo promedio del m2 por jurisdicción”
Costo del metro cuadrado por jurisdicción (en $)
2920,00
1799,00
1245,00
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
San
tiago
del
Est
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Juju
y
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o
Sa
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Cru
z
Co
sto
po
r m
etro
cu
adra
do
en
$
Fuente: elaboración propia en base a información provista por la UES.
Se observa en el extremo derecho del gráfico a cinco jurisdicciones de la región
patagónica (Santa Cruz, Tierra del Fuego, Neuquén, Chubut y Río Negro), con el mayor
costo por metro cuadrado. En el otro extremo del gráfico se encuentran las provincias de
Santiago del Estero, Jujuy y Salta, del Noroeste argentino.
26
Un análisis más detallado, aunque sin deflacionar, sobre algunas de las escuelas que,
independientemente de la jurisdicción a la que pertenezcan, conforman casos extremos
en cuanto al valor del costo por m2, permite identificar una serie de obras entre las que
se destacan las siguientes (corresponden a los puntos de la franja superior en el Gráfico
N° 1). A modo de referencia adicional, en la última columna se expone el desvío
respecto del promedio del costo del metro cuadrado por jurisdicción:
Tabla N° 9 “Extremos de costos por m2 por escuela” Escuelas de alto costo por metro cuadrado
N° de Obra Escuela Jurisdicción Localidad Costo / m2 Desvío s/ promedio jurisd. (%)
94-004 Inicial Nº 14 “Caramelos Surtidos”
Tierra del Fuego Ushuaia $3.927 34,5
78-005 EGB a crear Santa Cruz Puerto Deseado $3.779 48,5
82-011 Jardín Nº 217 Santa Fe Rafaela $3.778 116,8
78-006 Centro Nº 1 Santa Cruz Caleta Olivia $3.763 47,9
58-004 Jardín Integral s/n Neuquén Va. la Angostura $3.602 57,2
Escuelas de bajo costo por metro cuadrado
N° de Obra Escuela Jurisdicción Localidad Costo / m2 Desvío s/ promedio jurisd. (%)
38-001 Escuela Nº 112 Cnel. Manuel Dorrego
Jujuy General San Martin
$614 -52,3
46-001 Escuela a crear Barrio Nueva Rioja
La Rioja La Rioja $609 -62,5
38-003 Escuela Normal Sup."Dr. Eduardo Casanova"
Jujuy Tilcara $544 -57,8
38-002 Escuela Normal Suc. "Juan Cabral"
Jujuy Abra pampa $521 -59,5
66-004 Escuela a crear s/n Salta Rosario de Lerma $383 -71,7
Fuente: elaboración propia en base a información provista por la UES.
En cuanto al plazo promedio teórico para la ejecución de las obras, fue de 288 días
corridos. Las obras ya finalizadas fueron ejecutadas en promedio, en un plazo 70%
mayor al establecido originalmente.
27
D. OBSERVACIONES
En función de la Auditoría realizada se realizan las siguientes observaciones al
Subprograma:
D.1. Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria
Cronograma de Ejecución. Presentación e implementación de los Programas
Operativos Anuales (POAs), criterios para su confección; cumplimiento y
modificaciones.
1. El Subprograma no cumplió con la emisión de los POAs anuales.
El ROP establece que el Área de Planificación y Control de Gestión de la UES
tendrá la responsabilidad de preparar los Planes Operativos Anuales (POA) bajo
la supervisión de la Coordinación Ejecutiva, y cuando correspondiese, con la
intervención de las demás áreas de la UES.
No obstante no haberse materializado, la relevancia de la presentación de los
POAs se hace evidente en el Contrato de Préstamo toda vez que establece en el
Capítulo V (Artículo 5.01), que el BID podrá suspender los desembolsos mientras
subsista “(b) el incumplimiento por parte del Prestatario de cualquier otra
obligación estipulada en el o en los Contratos suscritos con el BID para financiar
el Proyecto”. Si bien el Subprograma nunca elaboró dichos Planes Operativos
Anuales, cuenta con un sistema de desarrollo propio de planificación y control de
gestión, aunque no formalizado con el BID.
2. El Subprograma no cumplió con la emisión regular de los Informes Semestrales
Dentro de las principales responsabilidades que asigna el ROG a la UES figura la
de “preparar y presentar al Banco los Informes Anuales y Semestrales de
Ejecución del Programa”. Según el ROP del Subprograma II le cabe a la
28
Coordinación Ejecutiva “aprobar y elevar la totalidad de los informes regulares
que deben ser presentados ante el Banco”. El artículo 7.03 –Capítulo VII de las
Normas Generales del Contrato de Préstamo- estipula que el Organismo Ejecutor
presentará al Banco “los informes relativos a la ejecución del Proyecto, dentro de
los sesenta (60) días siguientes a la finalización de cada Semestre calendario o en
otro plazo que las partes acuerden, preparados de conformidad con las normas
que al respecto se acuerden con el Banco”. El Subprograma sólo elevó el Informe
Semestral del primer semestre de 2008, correspondiéndole elevar uno por cada
semestre desde su inicio en el año 2004.
Si bien el Subprograma no dio cuenta regularmente de la ejecución de su gestión
mediante la presentación de los Informes Semestrales, cuenta con un sistema de
desarrollo propio de planificación y control de gestión, aunque no formalizado
con el BID.
3. No hubo, en la etapa de diseño del Subprograma, suficiente precisión en el
cálculo de la dimensión de los edificios escolares a ser construidos.
Si bien la cantidad de metros cuadrados que se proyectaban construir al
31/12/2008 duplicaba la superficie originalmente planificada, y que esto fue
acompañado de un incremento presupuestario del orden del 98,3% en dólares
producto de las transferencias recibidas desde el Subprograma I, el objetivo de
construcción de 700 escuelas mencionado en el ROP quedó inalterado. De ello
surge que no hubo suficiente precisión al momento de (a) planificar la cantidad de
escuelas a ser construidas, o (b) calcular la superficie promedio de cada obra
durante las etapas preliminares del Subprograma.
29
Ejecución del Subprograma y Endeudamiento Público. Impacto a nivel de
comisiones de compromiso/de crédito.
4. Se pagaron comisiones de compromiso excedentes.
Se abonaron comisiones de compromiso excedentes por U$S 384.765,36
(equivalentes al 68,7% de la proyección teórica). Este valor se explica
fundamentalmente por las demoras en la ejecución durante los primeros dos años
del Subprograma. Se aclara que los cálculos que sustentan esta afirmación
consideran las alteraciones financieras que sufrió la porción del préstamo afectado
al Subprograma, a saber: las transferencias hacia el Subprograma II de montos
originalmente afectados al Subprograma I y los waivers implementados por el
BID para los cargos financieros.
D.2. Análisis de Obra
Análisis de cumplimiento de procedimientos técnico-administrativos y legales
vinculados a obras sobre una muestra representativa de la provincia de Buenos
Aires.
5. El archivo de la documentación provista carece de formalidad.
La documentación que fuera suministrada a este equipo de auditoría se encuentra
en cajas o carpetas que no conforman un expediente único, no está foliada, incluye
documentación repetida, no respeta el orden cronológico, y presenta
documentación en fotocopia simple. No se aplica lo indicado en el Título II de la
Reglamentación de la Ley de Procedimiento Administrativo, Decreto 1752/72
T.O. 1991, referido a la forma en que se deben documentar los expedientes, que
30
en virtud del Contrato de Préstamo debe aplicarse de manera supletoria toda vez
que la normativa BID no sea específica al respecto.16
6. No se ha observado la aplicación de un criterio operativo que establezca de modo
unívoco qué documentación relativa a las licitaciones públicas (documentos,
antecedentes y registros) debe ser organizada y resguardada por la UES o por la
UEP (o sus dependencias), “de modo que reflejen adecuadamente las actividades
ejecutadas”, a fin de asegurar la supervisión y auditoría.
Es responsabilidad de la UES “implantar el Plan de Archivos del Subprograma”,
de acuerdo a lo dispuesto en el punto 4.3.g del ROP, “de modo que reflejen
adecuadamente las actividades ejecutadas”, a fin de asegurar la supervisión y
Auditoría, de acuerdo a lo dispuesto en el ROP, en particular en el punto 4.4.j.
Entre las atribuciones y responsabilidades del “Sub-Área de Mesa de Entradas y
Archivos” dependiente de la UES, se estipula en el punto 4.2.8.b.4. “Asistir en las
tareas de vinculación institucional con los organismos relacionados con la
gestión del Subprograma”. Por su parte en el punto 4.2.7.7, “Atribuciones y
Responsabilidades del Área de Contrataciones y Adquisiciones” se establece:
“Asegurar que la documentación del Área, se encuentre debidamente registrada,
sistematizada, archivada y resguardada por el Sub-Área de Mesa de Entradas y
Archivo de la UES II”. No obstante, y aún considerando que el punto 4.2.1.11 del
ROP estipula que la Coordinación Ejecutiva (UES) tiene la obligación de
“Asegurar que las normas que rigen al Subprograma sean cumplimentadas por
parte de las dependencias provinciales y demás organismos involucrados en la
gestión”, se observa falta de cumplimiento de lo especificado por la normativa,
habiéndose verificado que, dependiendo de la licitación, no hay uniformidad
respecto de qué documento archiva una u otra dependencia. Al respecto, no son
16 A partir del análisis del descargo del auditado, la presente observación fue modificada respecto de la versión del Proyecto de Informe enviado en vista. Véase capítulo J.2 “Análisis del Descargo del Auditado”, punto 6.
31
coincidentes los documentos que archivan las dos dependencias (DPI y UEP) que
tramitaron las licitaciones en la Provincia de Buenos Aires.17
7. No se tuvo a la vista la documentación completa asociada a los procesos
licitatorios analizados.
A modo de ejemplo de los faltantes más significativos, en dos licitaciones
relevadas la UES no pudo proporcionar la documentación faltante en la
jurisdicción. En la mayoría de los casos relevados no se tuvo a la vista: i)
constancia de las planillas de cómputo y presupuesto que determinara el precio
oficial, ii) constancias de ventas de pliegos, iii) evidencia de la documentación
presentada por los oferentes perdedores (no pudiéndose constatar la efectiva
participación en la licitación). En algunos de los casos analizados no se tuvo a la
vista constancias de notificaciones de las pre-adjudicaciones.18
8. Se verificó en un caso que, habiendo impugnación, la UES fue notificada en
contrario.
En la licitación 72/04 la impugnación fue presentada en tiempo y forma de
acuerdo al Pliego de Bases y Condiciones que en su artículo 31 establece 7 días
desde la notificación para efectuar impugnaciones. La impugnación mencionada
fue presentada a los 6 días. En la nota de la UEP a la UES se afirmó que no se
habían efectuado impugnaciones. En este caso no consta que se le haya dado
tratamiento a la impugnación de acuerdo al procedimiento indicado en la
legislación aplicable (ROP Anexo I, Etapa II).
17 El auditado señala que lo observado forma parte de las obligaciones y compromisos que las jurisdicciones asumen a través del Convenio de Adhesión. A partir del análisis del descargo del auditado, la presente observación fue modificada respecto de la versión del Proyecto de Informe enviado en vista. Véase capítulo J.2 “Análisis del Descargo del Auditado”, punto 7. 18 Véase nota al pie nº 17 (sección referida a lo señalado por el auditado). A partir del análisis del descargo del auditado, la presente observación fue modificada respecto de la versión del Proyecto de Informe enviado en vista. Véase capítulo J.2 “Análisis del Descargo del Auditado”, punto 8.
32
Análisis de “Cumplimiento del Pliego” sobre obras inspeccionadas en las
provincias de Neuquén, Río Negro y Buenos Aires
9. Para ninguna de las obras verificadas consta que se haya cumplido con la
presentación de los “Planos Conforme a Obra” y los “Certificados de
Aprobación de Instalaciones”.
Estos documentos deben presentarse en la Municipalidad para obtener la
aprobación, registración y la certificación de que tanto la obra como las
instalaciones cumplen con las normas exigidas.19
10. Los “Manuales de Mantenimiento y Operación de Instalaciones Eléctricas y
Mecánicas” no han sido entregados a las autoridades de ninguno de los
establecimientos visitados.
Esta falencia atenta contra un correcto mantenimiento de los establecimientos
escolares.20
11. Hay tareas especificadas en los pliegos que no fueron ejecutadas y cambios para
los que no se ha provisto documentación respaldatoria
Si bien el valor de estas sub-ejecuciones es exiguo respecto del monto de cada
obra, se considera importante contar con la documentación que respalde cada uno
de los cambios que se realicen sobre lo acordado por las partes a través del
pliego.21
19 El auditado señala que lo observado forma parte de las obligaciones que asumen las jurisdicciones, conforme a lo establecido en el ROP. 20 Véase nota al pie nº 19. 21 Véase nota al pie nº 19.
33
Análisis de la “Ejecución de las Tareas” sobre obras inspeccionadas en las
provincias de Neuquén, Río Negro y Buenos Aires
12. Se ha detectado que todas las escuelas inspeccionadas presentan, dentro de un
lapso relativamente breve desde su entrega provisoria o definitiva, fallas en la
ejecución de algunas tareas y/o tareas incompletas
Si bien el valor de las fallas detectadas y/o tareas incompletas, representan un
monto bajo dentro del valor de cada obra, estas observaciones se han manifestado
en todas las obras visitadas.22
Análisis de la “Funcionalidad de los Proyectos” sobre obras inspeccionadas en las
provincias de Neuquén, Río Negro y Buenos Aires
13. Las instalaciones complejas (ascensores, instalaciones de incendio con hidrantes
y bombas de impulsión, plantas de tratamiento cloacal, etc.) de algunas
proyectos, requieren de un mantenimiento específico no acorde con las
posibilidades institucionales o jurisdiccionales.
Como consecuencia de esta situación, en general, ante un desperfecto, el problema
no es solucionado o bien no es solucionado de manera óptima con lo cual, los
sistemas no funcionan o funcionan de manera incorrecta.23
14. La optimización de la funcionalidad de los establecimientos escolares estuvo
limitada por no contarse – durante la etapa de proyecto – con un procedimiento
articulado de intercambio con sus usuarios finales.
Si bien en todos los casos se reconoce que los edificios escolares han contribuido
significativamente a la mejora de la situación previa a su construcción, a partir de
las entrevistas realizadas se ha detectado que una porción significativa de los
directivos escolares manifestó la posibilidad de que los edificios escolares
22 El auditado señala que lo observado forma parte de las obligaciones que asumen las jurisdicciones. 23 Véase nota al pie nº 22.
34
encuentren mejorada su funcionalidad, de manera consistente con su proyecto
educativo. A consecuencia de esta situación se han visualizado subdivisiones de
locales o usos distintos a los que se proyectaban en el pliego. Una mayor
participación entre los directivos escolares y las autoridades jurisdiccionales
competentes en la materia durante la fase de proyecto, podría haber redundado en
una optimización pedagógica de los espacios, cumpliendo de manera más ajustada
con lo dispuesto por el ROP acerca de contribuir con la adecuada funcionalidad
para alcanzar los niveles de calidad educativa requeridos.24
15. Se han detectado, para todos los establecimientos inspeccionados, que los
“espacios exteriores” no han sido debidamente tenidos en cuenta en el momento
del desarrollo del proyecto y conformación del pliego licitatorio.
No se ha tenido debidamente en cuenta en el proyecto la terminación de los
espacios exteriores de la escuela (área comprendida entre el edificio y el cerco
perimetral). Los pliegos sólo prevén plantar algunos árboles, por lo que los
espacios exteriores se observan deteriorados y con malezas.25
16. En general los proyectos no contemplan sistemas que mitiguen el impacto del sol
y del calor durante la época estival (parasoles y sistemas de acondicionamiento
térmico).
En referencia a medios de protección para las ventanas (parasoles) éstos no fueron
contemplados o bien no cumplen con su finalidad lo cual, combinado con la falta
de previsión en relación a los sistemas de acondicionamiento térmico, incide sobre
el normal desenvolvimiento de la actividad de las escuelas y determina que las
autoridades del establecimiento intenten resolverlo luego de terminada la obra,
muchas veces de manera precaria.26
24 Véase nota al pie nº 22. 25 Véase nota al pie nº 22. 26 Véase nota al pie nº 22.
35
17. El diseño de los proyectos ubica las puertas con barrales antipánico en áreas de
uso intensivo. Adicionalmente no se han contemplado apropiados mecanismos de
seguridad que permitan su instalación en instituciones en las que estas puertas
son violentadas para ingresar al establecimiento.
Si bien este sistema garantiza la rápida evacuación, no soporta un uso intensivo
como el que sufre de colocarse, por ejemplo, en el acceso principal de un
establecimiento escolar, por lo que las puertas rápidamente se deterioran.
Complementariamente se ha observado que no poseen cerradura de seguridad, con
lo cual también son fácilmente violables desde el exterior, hecho comprobado y
mencionado en las entrevistas a instituciones en las que existen episodios
recurrentes de intrusión. Naturalmente, las puertas más deterioradas por el uso
intensivo son de una aún más fácil violación.27
18. En términos generales, en el diseño de los proyectos no se observa la
estandarización de ciertas instalaciones y/o elementos de obra que son resueltos
a criterio de cada jurisdicción, lo cual, eventualmente, genera distintos niveles de
calidad y prestación y supone una prescindencia de la experiencia acumulada por
la gestión nacional del proyecto.
Esta circunstancia se evidencia para instalaciones como depósitos de inodoros,
griferías en baños, sistemas de calefacción y tipos de carpinterías
(fundamentalmente ventanas).
27 Véase nota al pie nº 22.
36
Análisis de la “Calidad Exigida en los Pliegos” sobre obras inspeccionadas en las
provincias de Neuquén, Río Negro y Buenos Aires
19. En los pliegos, la calidad exigida para la carpintería exterior no responde al uso
intensivo a la que está sometida, lo cual incide sobre su normal funcionamiento y
duración esperada.
Entre otras consecuencias se ha constatado la existencia de ventanas oxidadas,
ventanas que no se abren, hojas fuera de escuadra, etc.
D.3. Análisis de Asignación y Reasignación Presupuestaria entre Jurisdicciones
Existencia y cumplimiento de procedimientos administrativos relativos a las
asignaciones y reasignaciones entre jurisdicciones del presupuesto original,
remanentes y excedentes.
20. El ROP no da cuenta de las necesidades reales de infraestructura a nivel
jurisdiccional.
En el punto 3.3 del ROP se estipulan los criterios de asignación inicial de los
recursos del financiamiento para la inversión en obras nuevas entre las Provincias,
correspondiente a lo resuelto por el Consejo Federal Educativo. La Secretaría de
Educación informó que esta distribución porcentual fue utilizada en la
“asignación de los fondos iniciales previstos para las obras del Subprograma II;
[y que] la celeridad de la puesta en marcha de los componentes no permitió que
se realizara un diagnóstico de las necesidades reales de cada dirección, lo que
hubiera sido la situación ideal”. En efecto, la UES informó que “(…) los
indicadores porcentuales por jurisdicción fueron definidos por el CFE, en función
de los lineamientos vigentes para el Plan Federal de Educación 2002-2003, (…)
de acuerdo a (…) criterios [que] aseguran la equidad en la distribución de los
fondos pero no reflejan el eventual déficit de infraestructura ni las necesidades
reales en relación con el crecimiento de la matricula en cada jurisdicción (…)”.
37
Si bien la UES expresa que “(…) en los dos primeros años del Programa se
verificó la necesidad de efectuar cambios en los criterios de asignación, como
respuesta a la demanda observada en cada jurisdicción (...)”, no elevó propuestas
correctivas para la asignación de los recursos entre las jurisdicciones.28
21. En materia de distribución de recursos remanentes y/o excedentes entre las
jurisdicciones, el ROP no define criterios ni procedimientos, ni se ha tenido a la
vista documentación que sustente la razonabilidad de su asignación.
A partir de las transferencias recibidas desde el Subprograma I, el Subprograma II
contó con recursos excedentes. Al respecto de los procedimientos a aplicar en
esos casos, la Secretaría de Educación informó que “ni la documentación del
préstamo ni la del Consejo Federal vinculada a la distribución de estos fondos
prevén formalización alguna (…)”, y que la resolución CFCyE Nº 177/02 –que
trata la reasignación de remanentes entre jurisdicciones– no fue reglamentada,
“(…) quedando esa redistribución sujeta –básicamente– al cumplimiento de las
condiciones de elegibilidad”. Por su parte, al ser consultada la UES sobre el actor
institucional al que, de acuerdo al ROP, se debían elevar propuestas para la
revisión de la asignación inicial de los recursos financieros entre jurisdicciones,
respondió que “no hay normativa específica”.
No obstante, se toma nota de que - a partir de su experiencia – la UES ha
identificado diversas variables (tales como, la imposibilidad de que las provincias
puedan afrontar mayores gastos corrientes en el presupuesto educativo de modo
consistente con la dinámica de ejecución del Subprograma, la ausencia de “Planes
Maestros de Infraestructura Educativa” a nivel nacional o provinciales, el déficit
profesional y de equipos de trabajo para la formulación, programación y diseño de
alternativas que permitan responder con celeridad a los requerimientos técnicos
del Subprograma, la escasa disponibilidad de tierras, etc.), que inciden sobre los
28 Véase nota al pie nº 22.
38
criterios de asignación adoptados, aunque sin especificarse su ponderación en un
procedimiento.”.29
22. En el caso de cuatro jurisdicciones no se ha tenido a la vista documentación que
fundamente la diferencia observada entre la asignación inicial de los recursos
(estipulada en el ROP) y su ejecución.
Cuatro jurisdicciones (Santiago del Estero, Neuquén, San Luis y CABA)
recibieron recursos por un monto inferior al estipulado en el ROP, de acuerdo a la
distribución resuelta por el CFE. Las mermas observadas alcanzaron el 12%,
34%, 60% y 71%, respectivamente. Se destaca que a partir de enero de 2006 el
auditado adoptó criterios reorientadores, siendo las jurisdicciones las que
priorizan, solicitan y envían los proyectos al Ministerio de Educación y de
Planificación para su revisión, elegibilidad y ejecución de la obra de acuerdo al
orden de llegada de los mismos. 30
29 Sin perjuicio de lo expresado, el auditado informó que el procedimiento adoptado, en función de la situación planteada fue el siguiente: “…En primer lugar debemos poner en verdadera magnitud la asignación inicial de los recursos, expresada en la tabla de participación porcentual consensuada en el Consejo Federal de Educación que obra en el contrato de Préstamo… Estos criterios aseguran la equidad en la distribución de los fondos pero no reflejan el eventual déficit de infraestructura ni las necesidades reales en relación con el crecimiento de la matrícula en cada jurisdicción,… En segundo lugar debemos considerar factores locales que contribuyeron a modificar la asignación inicial… es probable que algunas jurisdicciones se vieran imposibilitadas de afrontar ese incremento presupuestario con la dinámica temporal que exigía el Programa; otro factor… fue la ausencia de un Plan Maestro estratégico, como también el déficit profesional y equipo responsable de la formulación, programación y diseño de alternativas para responder con celeridad a los requerimientos técnicos del Programa. Otro factor fundamental fue la poca o nula disponibilidad de tierras para implantar los establecimientos resultantes de la programación educativa local, como también al cumplimiento de las condiciones de elegibilidad referidas a la prioridad, a la propiedad del terreno y a las características ambientales del mismo, circunstancia que produjo retrasos y modificación en las prioridades preestablecidas. La experiencia adquirida durante los dos primeros años de ejecución, permitió conocer, entender y ajustar la incidencia de éstos y otros factores, realizando las correcciones necesarias y definiendo los criterios que se han aplicado durante los años de ejecución.”. La AGN mantiene la observación. De lo expresado por el auditado en el párrafo inicial de su respuesta, surge que reconoce la situación observada, aunque se reconoce la incidencia del aprendizaje de la gestión y el impacto de las variables de coyuntura. 30 A partir del análisis del descargo del auditado, la presente observación fue modificada respecto de la versión del Proyecto de Informe enviado en vista. Véase capítulo J.2 “Análisis del Descargo del Auditado”, punto 24. Sin perjuicio de lo expresado, el auditado informó que “Los grados de adhesión y remisión de proyectos por parte de las jurisdicciones fueron evaluados registrando la solicitud y envío de los proyectos ejecutivos y la documentación para la licitación requeridos por esta Unidad en el momento de preparar los llamados a licitación. El cumplimiento o incumplimiento de la “asignación inicial” queda en
39
E. COMUNICACIÓN AL ENTE
El Proyecto de Informe fue remitido al Programa 700 Escuelas mediante Nota Nº
48/2010 CSDP, con fecha 29 de abril de 2010, habiendo solicitado el organismo una
prórroga para su contestación mediante Nota UES II 9397/10 de fecha 17 de mayo de
2010, la que fue otorgada.
Mediante Nota UES II 9425/10, recibida con fecha 03 de junio de 2010, el Programa
700 Escuelas remitió el descargo.
Luego del análisis del descargo, se procedió a:
Efectuar - en el capítulo de Aclaraciones Previas - correcciones menores
relativas a la contextualización del impacto del Programa.
Dejar sin efecto la Observación Nº 3 y la Observación Nº 21 (números que
corresponde a la versión de 25 observaciones enviada en vista para el
descargo del auditado) con sus respectivas Recomendaciones, y subsumir las
evidencia por el solo hecho de verificar la existencia o no, de los proyectos solicitados. No hubo un procedimiento específico de evaluación por considerarlo innecesario…A partir de Enero de 2006 son las jurisdicciones las que priorizan, solicitan y envían los proyectos al Ministerio de Educación y de Planificación para su revisión, elegibilidad, licitación y ejecución de la obra de acuerdo con el orden de llegada de los mismos.” Complementariamente expresó que ”…debemos poner en verdadera magnitud la asignación inicial de los recursos, expresada en la tabla de participación porcentual consensuada en el Consejo Federal de Educación... los indicadores porcentuales por jurisdicción fueron definidos por el CFE, en función de los lineamientos vigentes para el Plan Federal de Educación 2002-2003… que establece como distribuir la inversión en infraestructura de acuerdo con la cantidad de alumnos por nivel educativo en cada jurisdicción, con una asignación del 85% de los fondos y el resto, el 15% para asegurar el cumplimiento mínimo de Coparticipación y para compensar situaciones de vulnerabilidad más favorables. Estos criterios aseguran la equidad en la distribución de los fondos pero no reflejan el eventual déficit de infraestructura ni las necesidades reales en relación con el crecimiento de la matrícula en cada jurisdicción…la asignación inicial establecida en el Programa responde a lineamientos generales y sirve como referencia para iniciar el proceso de desarrollo de los recursos físicos en educación, para lo cual es necesario elaborar un Plan Maestro de Infraestructura a nivel de cada jurisdicción, tarea que en los comienzos del Programa no había sido realizada.” La AGN mantiene la observación. El auditado reconoce haber adoptado criterios re-orientadores para las falencias mencionadas, tampoco provee documentación respaldatoria.
40
Observaciones Nº 23 y 25, y sus respectivas Recomendaciones. Por ello el
presente informe contiene 22 Observaciones.
Modificar el texto de la Observaciones que en el presente informe llevan los
números 5, 6, 7, 22 y 23, en general estas 4 modificaciones no afecta el
fondo de la observaciones pero les otorga mayores precisión.
No fueron modificadas un total de 18 observaciones que en el presente
informe llevan los números 1 a 4, y 8 a 21.
41
F. RECOMENDACIONES
En función de las observaciones expuestas se realizan las siguientes recomendaciones:.
F.1. Análisis de la Gestión Física y Presupuestaria
1. Cumplir con la presentación de los POAs en tiempo y forma a fin de ejecutar las
acciones previstas con el acuerdo del BID (“no objeción”), o bien, formalizar con
éste organismo de crédito un reporte de planificación proveniente del sistema
actualmente en funcionamiento, para así contar con una planificación integral de
la aplicación del Subprograma para cada ejercicio.
2. Cumplir con la presentación de los Informes Semestrales en las condiciones y
plazos que se establezcan con el BID o bien, formalizar con éste organismo de
crédito los reportes periódicos de gestión que se generen del sistema actualmente
en funcionamiento.
3. Al momento de diseñar Programas análogos: estimar la cantidad y superficie de
los de establecimientos de acuerdo con la experiencia adquirida en la ejecución
del Subprograma, verificando su consistencia con la información acerca de esas
variables que consta en la Dirección de Infraestructura Escolar.
4. Observar el cronograma que se fije originalmente a fin de evitar demoras que
impliquen desembolsos por montos menores y/o en fechas posteriores a las
planificadas, lo cual, por generar el pago de comisiones excedentes, implica un
incremento de los servicios de la deuda pública.
42
F.2. Análisis de Obra
5. Confeccionar expedientes de acuerdo a lo estipulado en la Reglamentación de la
Ley de Procedimiento Administrativo (Título II del Decreto 1752/72 T.O. 1991)
para así asegurar la formalidad del archivo de tal manera de facilitar la
actividad de control.
6. Aplicar lo establecido en el ROP punto 4.3, “Atribuciones y Responsabilidades de
la UES II”, inc. g, h, m y n; en el punto 4.2.8, “Área de Apoyo Logístico”,
apartado b- “Sub-Área de Mesa de Entradas y Archivo”; en el punto 4.2.7 inc. 7,
“Atribuciones y Responsabilidades del Área de Contrataciones y Adquisiciones”;
como así también en el punto 4.4 “Atribuciones y Responsabilidades de Unidad
Operativa Local”, a fin de organizar y resguardar los documentos, antecedentes
y registros de modo que reflejen adecuadamente las actividades propias de los
procesos licitatorios, se recomienda.
7. Implementar el archivo de la documentación de acuerdo a las recomendaciones 5
y 6, a los efectos de implantar un procedimiento que garantice la formalidad del
proceso licitatorio y la disponibilidad de toda la documentación asociada.
Asimismo, centralizar este archivo bajo el formato de expediente, dejando debida
constancia cuando se desglose documentación.
8. Observar, hacer observar e implementar en las UEJ el procedimiento establecido
en la normativa aplicable relativo a la existencia de impugnaciones (ROP Anexo
I, Etapa II; y legislación supletoria, Ley de Procedimientos Administrativo).
9. Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o
UOL para poder contar con la documentación relativa al cumplimiento de la
presentación de los “Planos Conforme a Obra” y los “Certificados de
43
Aprobación de Instalaciones”, tal como lo exige el Pliego para el Llamado a la
Licitación Pública Nacional.
10. Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o
UOL para asegurarse de que se haga entrega a las autoridades de los
establecimientos de los “Manuales de Mantenimiento y Operación de
Instalaciones Eléctricas y Mecánicas”, tal como lo exige el Pliego para el
Llamado a la Licitación Pública Nacional.
11. Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o
UOL para asegurarse de que se ejecuten las tareas previstas en el pliego o se
deje constancia de la documentación respaldatoria de los cambios que se
realicen.
12. Propender a una supervisión de obras más estricta y/o ajustada que permita
detectar y subsanar fallas o vicios en las tareas de ejecución, tal que no existan
desperfectos a poco de la inauguración de los establecimientos o que, estos sean
subsanados durante el período de garantía. Complementariamente, evaluar los
requisitos para el otorgamiento de la recepción definitiva de la obra.
13. Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o
UOL para asegurarse de que, o bien los pliegos contemplen el mantenimiento de
instalaciones complejas mediante personal idóneo y/o adecuada capacitación, o
bien los proyectos sean consistentes con las limitaciones institucionales y/o
jurisdiccionales generalmente observadas para acceder a estos recursos humanos
calificados. Complementariamente, evaluar los requisitos para el otorgamiento
de la recepción definitiva de la obra.
14. Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o
UOL para asegurarse de que existan instancias efectivas para la participación de
44
los responsables de las instituciones educativas destinatarias de las obras (o
autoridades superiores en caso de tratarse de una obra nueva) durante la fase de
diseño, de manera que éstos sean plenamente consistentes con los distintos
proyectos pedagógicos.
15. Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o
UOL de manera de asegurarse que los espacios exteriores de los establecimientos
sean contemplados durante la etapa de diseño del proyecto, verificando la
inclusión en los pliegos de licitación de todas las tareas y rubros que sean
necesarios para un correcto uso y mantenimiento de esos espacios.
16. Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o
UOL, de manera de asegurarse de que durante la etapa de proyecto, se realice la
necesaria previsión de necesidades de sistemas que mitiguen el impacto del sol y
del calor durante la época estival, para así contar con espacios acordes para el
correcto desarrollo de la actividad educativa.
17. Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o
UOL, de manera de asegurarse de que, acerca del uso intensivo que se le da a las
puertas con barral antipánico y a su característica de fácil apertura, se
contemple, en la etapa del diseño, un equilibrio entre las necesidades de
evacuación del establecimiento a causa de algún posible siniestro, con las
necesidades de seguridad propias de las escuelas, en particular en
establecimientos ubicados en zonas con recurrentes actos de intrusión a través de
estas puertas.
18. Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o
UOL, de manera de asegurarse de incrementar los niveles de estandarización de
ciertas instalaciones y/o elementos de obra entre los establecimientos de las
45
distintas jurisdicciones, con el objeto de –toda vez que sea posible– aprovechar
experiencias exitosas.
19. Propender a la búsqueda de consenso y a la articulación operativa con las UEJ o
UOL, de manera de asegurarse de que se eleve y precise la calidad exigida en los
pliegos para la carpintería exterior, de modo de lograr un adecuado
funcionamiento y durabilidad.
F.3. Análisis de Asignación y Reasignación Presupuestaria entre Jurisdicciones
20. Orientación eficiente de recursos: adecuar los criterios de asignación de
infraestructura educativa de acuerdo a la experiencia adquirida y, fundamentar
formalmente su razonabilidad.
21. Definir y formalizar en el ROP los criterios y procedimientos para la asignación
de recursos remanentes y excedentes que rijan la distribución teórica de
infraestructura educativa entre las jurisdicciones, y documentar su razonabilidad.
22. Fundamentar y documentar las decisiones adoptadas durante el transcurso de la
gestión que difieran de lo especificado en la documentación vinculante (en uso de
las prácticas de administración pública generalmente aceptadas).
46
G. CONCLUSIONES GENERALES
G. 1. Conclusiones de Economía, Eficiencia, Eficacia y Cumplimiento
Este informe tuvo por objetivo realizar una auditoría de gestión sobre el “Plan Nacional
700 Escuelas” (Subprograma) desde su inicio y hasta el 31-12-2008. Específicamente se
han desarrollado procedimientos de auditoría para abarcar no sólo la eficacia, la
eficiencia y economía de la gestión, sino también el cumplimiento de los aspectos
legales y administrativos vinculados.
Estos procedimientos se implementaron sobre tres actividades críticas o áreas de
auditoría: el análisis de la gestión física y presupuestaria, el análisis de obra – 97,8% del
presupuesto original del Subprograma, incluyendo aporte local y préstamo BID – y el
análisis de la asignación y reasignación presupuestaria entre jurisdicciones. En
particular, el análisis de obra permitió – mediante el uso de encuestas en el marco de las
inspecciones oculares – que las conclusiones relativas a la eficacia de esta actividad
crítica, no se expongan exclusivamente en términos de objetivo o producto –
construcción de escuelas – sino también en términos de resultado e impacto.
A partir de este análisis y considerando las dificultades de gestión y operativas
impuestas por un diseño que establecía un objetivo específico en cantidad de escuelas,
no necesariamente consistente con las variables presupuestarias asociadas, puede
concluirse que en términos generales se trata de un Subprograma de gran importancia,
caracterizado por una gestión ejecutiva que ha sido eficaz en el cumplimiento de su
objetivo de construir escuelas - de acuerdo a los pliegos y en general asegurando un
adecuado nivel de calidad –, lo que ha derivado en un significativo impacto social en
diversas comunidades, y económica; en el sentido de que los costos de las obras se han
mantenido consistentes con la coyuntura económica propia del sector.
47
El grado de eficiencia – medido en términos de plazos - se ha visto afectado por las
demoras en las tareas preliminares al efectivo inicio de las obras (coordinación con
otros actores institucionales, firma de convenios de adhesión, elevación de proyectos,
etc.) y por los plazos de ejecución de algunas obras (afectados por variables de
coyuntura que han incidido en los costos y que eventualmente han derivado en
redeterminaciones de precios y/o en alteraciones sobre los cronogramas). Esta auditoría
reconoce que ésta situación ha sido crítica durante los primeros años, pero que ha
habido un proceso de aprendizaje por lo que el Subprograma ha mejorado
progresivamente sus niveles de eficiencia. No obstante, debe señalarse que las demoras
en la gestión durante la etapa inicial del Subprograma han derivado en el pago de
comisiones de compromiso excedentes.
Otro de los aspectos considerados al referirse al concepto de eficiencia ha sido el
análisis de la funcionalidad de los establecimientos escolares en relación a la comunidad
a la que sirven y al proyecto educativo. En este sentido, toda vez que las escuelas tienen
un alto valor percibido para la comunidad, su funcionalidad podría haber sido mayor de
haberse definido un procedimiento articulado entre los proyectos (elaborados por las
jurisdicciones) y los usuarios finales de la obra.31
El cumplimiento de los aspectos legales y administrativos del Subprograma ha sido la
dimensión en la que se han identificado las mayores debilidades. En términos generales,
se ha observado un significativo nivel de informalidad y de carencia de documentación
sobre la razonabilidad de los procedimientos de reasignación de recursos - originales y
excedentes - entre las jurisdicciones.32 Si bien el Subprograma cuenta con un sistema de
desarrollo propio de planificación y seguimiento, no se ha formalizado la información
que éste genera de tal forma de poder considerarla como sustituto de la documentación
exigida en el contrato de Préstamo (“Planes Operativos Anuales” e “Informes
31 El auditado en su descargo señala que la etapa de proyecto es anterior a la intervención de la Unidad Ejecutora. 32 El auditado en su descargo señala los criterios y procedimientos utilizados.
48
Semestrales”) y poder así, realizar un adecuado control externo de la gestión. En el
mismo sentido, se ha observado que el Subprograma carece de un adecuado método de
archivo de documentación asociada a procesos licitatorios, lo que redunda en el riesgo
de que se carezca de la totalidad de la documentación asociada, y en dificultades para
ejercer el control de una gestión que, por otra parte, ha sido evidentemente eficaz en el
cumplimiento de su objetivo de construir escuelas.33
G.2. Conclusiones por Actividad Crítica
En función de las tareas realizadas en el ámbito del Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios, y del Enfoque de Auditoría definido en el Alcance de este
trabajo se realizan las siguientes conclusiones:
Análisis de Gestión Física y Presupuestaria: El Subprograma no evidenció una
adecuada planificación, ni cumplió con las normas relativas a la emisión del informe
anual de programación (Plan Operativo Anual, POA) y de los Informes Semestrales, de
control concomitante de la gestión. Si bien el Subprograma cuenta con un sistema de
desarrollo propio de planificación y seguimiento, la no formalización con el BID de la
información que éste genera incide sobre las posibilidades de seguimiento y control
externo. Esta situación adquiere particular relevancia toda vez que tanto las metas como
los plazos y los recursos originalmente previstos, fueron sustancialmente modificados
(en particular para cuatro jurisdicciones para las que se han observado diferencias entre
el cronograma original y su ejecución, sin contarse con documentación adicional que
formalice cualquier alteración), lo que determinó el pago de excedentes sobre las
comisiones de compromiso proyectadas, incrementando los servicios de la deuda
pública.
33El auditado en su descargo señala la responsabilidad de las provincias en el resguardo de dicha documentación.
49
Análisis de Obra:
Archivos (sobre muestra provincia de Buenos Aires): La falta de un sistema de
archivo que resguarde la documentación en un todo de acuerdo con lo establecido
en la legislación para la tramitación de expedientes, eleva el riesgo de que se
carezca de toda la información asociada y constituye en indicio de falta de
formalidad en la propia tramitación de licitaciones. La falta de precisiones y
formalidad en el sistema de archivo de documentación asociada a procesos
licitatorios redunda en general en un inadecuado reflejo de las actividades
ejecutadas, lo que dificulta el control. Entre los puntos más salientes que
condicionan la existencia de la totalidad de la documentación asociada cabe
mencionarse: i) la no implementación, falta de precisión o debilidad de
supervisión de la jerarquía de responsabilidades delegadas, ii) la falta de
centralización de la documentación respaldatoria en la tramitación de licitaciones,
hecho que dificulta su accesibilidad y iii) la falta de implementación del sistema
de expedientes normado en la legislación local (cronología, foliatura, desgloses,
entre otros). La responsabilidad por el adecuado archivo y resguardo documental
recae en primera instancia sobre la UES. Si bien la UES retiene responsabilidades,
delega esta facultad en el Sub-Área de Mesa de Entradas y Archivo –que al
respecto debe articular con los organismos relacionados como las UOL
(denominadas también como UEJ ó UEP de acuerdo a la jurisdicción) –, el área
de Contrataciones y Adquisiciones tiene la responsabilidad de asegurar que su
propia documentación se encuentre debidamente registrada, sistematizada,
archivada y resguardada por ésta. Asimismo, las UOL (UEJ ó UEP) son
responsables por organizar y resguardar documentos, antecedentes y registros que
reflejen adecuadamente las actividades ejecutadas en las Jurisdicción, aún de
aquellos documentos cuyos originales sean remitidas a la UES, a fin de asegurar
la supervisión y auditoría.
Ejecución de Obras (sobre muestra provincias de Neuquén, Río Negro y
Florencio Varela): En cuanto a los edificios visitados, en términos generales se
50
ha podido observar que las obras responden y fueron ejecutadas conforme a la
documentación técnica de los pliegos de licitación. No obstante se ha determinado
que para ninguna de las obras verificadas consta que se haya cumplido con la
presentación de los “Planos Conforme a Obra” y los “Certificados de Aprobación
de Instalaciones”, ni que se hayan entregado a las autoridades de ninguno de los
establecimientos visitados los “Manuales de Mantenimiento” y “Operación de
Instalaciones Eléctricas y Mecánicas”. También se ha determinado que hay tareas
especificadas en los pliegos que no fueron ejecutadas o fueron reemplazadas por
otras, no habiéndose tenido a la vista documentación de sustento.
Fallas en la Construcción (sobre muestra provincias de Neuquén, Río Negro
y Florencio Varela): En cuanto a su terminación, las obras vistas se encuentran
concluidas, con un correcto nivel de terminaciones, y ejecutadas de acuerdo a las
normas de construcción vigentes. De todas maneras se ha comprobado que las
escuelas inspeccionadas presentan fallas en la ejecución de algunas tareas o tareas
incompletas que, en la mayoría de los casos, debieron haber sido subsanadas por
la empresa constructora por tratarse de desperfectos propios de la obra. Además se
ha observado que los establecimientos en los que se realizaron instalaciones
complejas (ascensores, instalaciones de incendio con hidrantes y bombas de
impulsión, plantas de tratamiento cloacal, etc.) no cuentan con personal calificado
que permita un adecuado mantenimiento.
Funcionalidad (sobre muestra provincias de Neuquén, Río Negro y Florencio
Varela): Respecto de su funcionalidad, en términos generales se adecúa, aunque
podría ser beneficioso ajustar ciertas áreas o ítems de los proyectos para mejorar
el funcionamiento general de los establecimientos y adecuarlos al uso diario. Se
ha detectado que los “espacios exteriores” no han sido tenidos en cuenta en el
momento del desarrollo del proyecto y conformación del pliego licitatorio.
Además, los edificios no contemplan sistemas que mitiguen el impacto del sol y
del calor durante la época estival (parasoles y sistemas de acondicionamiento
51
térmico). También se observa que se instalan puertas con barrales antipánico en
áreas de uso intensivo, al que no logran resistir, además de no contemplar
mecanismos de seguridad adicionales y apropiados como para permitir su
instalación en instituciones en las que estas puertas pueden ser violentadas. En
términos generales, en el diseño de los proyectos no se observa la estandarización
de ciertas instalaciones y/o elementos de obra que, resueltos a criterio de cada
jurisdicción, eventualmente generan distintos niveles de calidad y prestación y
supone una prescindencia de la experiencia acumulada por la gestión nacional del
proyecto. Se observan ciertos rubros en los que surge necesario mejorar las
calidades solicitadas por los pliegos, dado el uso intensivo al que estarán
sometidos los elementos de obra.34
Análisis de Asignación y Reasignación Presupuestaria entre Jurisdicciones: El
diseño del Subprograma no contempló procedimientos específicos para la asignación (y
reasignación) de recursos presupuestarios entre las Jurisdicciones, lo cual exigió que la
gestión del Subprograma desarrollara sus propios criterios y adoptara decisiones,
generalmente sin la adecuada documentación respaldatoria.35
En cuanto a la distribución de presupuesto entre las distintas jurisdicciones, el
Subprograma contó con una asignación inicial orientada a asegurar la equidad en la
distribución de los fondos pero que no necesariamente refleja el eventual déficit de
infraestructura. En combinación con las diferentes capacidades jurisdiccionales para
sostener operativamente nuevas instituciones escolares, y demoras entre otros factores,
en el caso de cuatro jurisdicciones se generaron diferencias entre lo asignado y lo
aplicado. Cabe destacar que ni la normativa ni los reglamentos del Subprograma
contemplan procedimientos a aplicar en el caso de reasignación presupuestaria,
asignación de excedentes o asignación de adicionales, dejando un amplio espacio para
la aplicación de criterios específicos. En virtud de esta situación, la UES debió aplicar
34 Todo lo mencionado en el punto “Análisis de obra” forma parte de las obligaciones y compromisos que las provincias asumen a través del contrato de adhesión, según lo expresado en el descargo del organismo, incluido en cada una de las observaciones correspondientes 35 El auditado en su descargo señala los criterios y procedimientos utilizados para la asignación de recursos originales y excedentes
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criterios de distribución acuerdo a las necesidades de la demanda, pero sin
documentación respaldatoria sobre sus decisiones, ni elevando a la UCPyPFE
propuestas correctivas al respecto.
H. - LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME:
Buenos Aires, de de 2011.-
I. FIRMA
____________________________
Mg. Sebastián Gil
Supervisor DCOCPyS - GCDP
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J. - ANEXOS DEL TRABAJO DE AUDITORIA
J.1. Descargo del Auditado
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J.2. Análisis del Descargo del Auditado
CUADRO COMPARATIVO DE OBSERVACIONES, DESCARGO Y ANÁLISIS DEL DESCARGO Observación Descargo Análisis del Descargo 1 El Subprograma no cumplió
con la emisión de los POAs anuales.
El informe de Inicio aprobado por el Banco en Noviembre del 2004, contiene el Cronograma de Actividades y el programa de Inversiones para la totalidad de la duración del Préstamo. Ese documento fue considerado por el Banco como el POA para los primeros dieciocho meses. Posteriormente no se han presentado ni han sido solicitados por el Banco los POAs habituales en este tipo de programas. Algunos motivos por los que no fue necesario cumplir estrictamente con la presentación de los POAs: • el considerado POA inicial estuvo vigente hasta junio de 2005, en esa fecha, la totalidad de las obras del Programa, se encontraban en alguna de las etapas del proceso, licitación evaluación contratación o ejecución de obras. De esa fecha en adelante solo hubo modificaciones parciales, de difícil predicción, o coyunturales, situaciones que habitualmente no se prevén en un POA; • el Banco mantuvo con la Coordinación Ejecutiva del Programa una comunicación muy fluida y un intercambio de informes de avance, programaciones parciales, seguimiento de procesos de adquisiciones y seguimiento de obras, en forma permanente y por distintos medios formales e informales, considerando innecesario la materialización del POA convencional. Cabe destacar tal cual lo ha manifestado la auditoria, el programa desarrolló un sistema propio de planificación y control de gestión que fue implementado con la aprobación oportuna del Banco y que permite el correcto control de la programación y ejecución del Subprograma, brindando eficientemente la información que el Organismo prestatario requiere. Para concluir es importante resaltar que el subprograma jamás sufrió suspensión de desembolso alguna, por lo contrario el aporte de financiamiento fue desembolsado en el tiempo previsto de ejecución.
Se mantiene la observación. La “no solicitud” de los POAs por parte del BID no exime al Programa de dicha obligación (definida en el Reglamento Operativo Particular). Su no elaboración u oportuna presentación reduce las posibilidades de que terceros interesados ejerzan eficazmente actividades de análisis y control de la gestión física y financiera. No se ha tenido a la vista evidencia de que el BID haya formalizado la no necesidad del POA, cuya utilidad se realza justamente en contextos o coyunturas inestables.
2 El Subprograma no cumplió con la emisión regular de
Los informes semestrales fueron elaborados parcialmente y de acuerdo con temas específicos. Los informes financieros fueron semestrales y entregados
Se mantiene la observación La comunicación “fluida” del Programa con el BID
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Observación Descargo Análisis del Descargo los Informes Semestrales al Banco oportunamente.Los referidos al avance de las obras del Programa se
elaboran a Partir del Sistema de Gestión y se emitieron por períodos variables: trimestrales, semestrales y anuales, de acuerdo con la necesidad o solicitudes específicas. Es importante destacar también que el Banco mantuvo con la Coordinación Ejecutiva del Programa una comunicación muy fluida y un intercambio de informes en forma permanente y dio por cumplidas las cláusulas contractuales, en la totalidad de los períodos correspondientes.
no lo exime de la obligación - definida en las Normas Generales del Contrato de Préstamo – de presentar “Informes Semestrales”. Su no elaboración u oportuna presentación reduce las posibilidades de que terceros interesados ejerzan eficazmente actividades de análisis y control de la gestión física y financiera. No se ha tenido a la vista evidencia de que el BID haya formalizado la no necesidad del POA, cuya utilidad se realza justamente en contextos o coyunturas inestables. Al exponer sólo aspectos cuantitativos, el uso del sistema de planificación y control de gestión desarrollado por el Programa – de formalizarse con el BID -, supondría una “subsanación parcial” de lo observado.
3 El Subprograma no cumplió con la calendarización inicial
La calendarización fue establecida originalmente para cumplir con la meta de realizar alrededor de 600.000 m2 de obras para 700 escuelas (promedio de 850 m2 cada una), con una inversión de 250 millones de dólares. No obstante, durante los primeros 24 meses de ejecución, se comprometieron obras por más de 1.000.000 de m2, en 800 escuelas (1.250 m2 por escuela), con una inversión de 550 millones de dólares.De todas maneras, el cronograma inicial aprobado por el Banco en el informe de Inicio no se ha modificado en lo sustantivo, esto es, el plazo para comprometer fondos del Préstamo y los desembolsos previstos dentro del plazo total de ejecución. En algunas actividades, analizando parcialmente, el cronograma sufrió alteraciones referidas básicamente a las subetapas de “llamado a licitación”, derivadas de la demora en la preparación y envío de proyectos, en la “evaluación de ofertas”, debido a la dispersión territorial y a la magnitud de ofertas en evaluación (con períodos de 300 ofertas) y en la subetapas de “ejecución de obras” por las razones técnicas habituales para este tipo de obra: dispersión territorial, condiciones climáticas, modificaciones estructurales, conflictos sociales, etc.Con respecto a las prórrogas de finalización del Programa las mismas se adjuntan a la presente. Es importante destacar que sólo se refieren a prórrogas de desembolsos, y no de compromiso del préstamo ya que el plazo en este sentido fue cumplido en término.
Se deja sin efecto la observación (y el anexo que la fundamenta). En su descargo el auditado proveyó información adicional, no suministrada oportunamente al equipo de auditoría durante las tareas de campo - solicitud de prórroga aceptada por el BID de fecha 17/09/2008 -, que afecta la relevancia de lo observado acerca de la calendarización vigente contra la que debe contrastarse la ejecución de las obras. Se aclara que parte de los fundamentos de esta observación – aquellos referidos a la no presentación de los Programas Operativos Anuales (POA) – integran la fundamentación de la Observación N° 1.
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Observación Descargo Análisis del Descargo 4 No hubo, en la etapa de
diseño del Subprograma, suficiente precisión en el cálculo de la dimensión de los edificios escolares a ser construidos.
Al momento de preparar la formulación del Programa (efectuada por el Ministerio de Educación durante los años 2002 y 2003) no existían Planes Maestros de Infraestructura a nivel nacional ni provinciales. Se estimaron las necesidades en términos globales, en función del aumento de la demanda por crecimiento vegetativo e incorporación de matrícula para todos los niveles de enseñanza común (inicial, primario y secundario). Puesto que la demanda superaba ampliamente la capacidad de financiamiento del Programa, se cuantificó la infraestructura de acuerdo con la asignación inicial de fondos (250 millones de dólares), estableciendo un modelo arquitectónico tipológico para el nivel medio y considerando el costo por m2 en dólares al valor del año 2003, todas variables que si bien pueden ser considerada para una macro planificación, debieron ser ajustadas posteriormente de acuerdo con las necesidades que cada jurisdicción planteó y con el escalamiento de costos en dólares por todos conocido.
Se mantiene la observación. Si bien se reconoce que la definición de una “macro-planificación” puede ser un ejercicio sujeto a modificaciones posteriores, el programa debe fundamentar los características de la escuela tipo (“modelo arquitectónico tipológico” en palabras del auditado) en la que se basa, incluyendo la referencia a su superficie en metros cuadrados. La respuesta del auditado a la Observación N° 3 – que refiere sin mayor fundamentación y antecedentes verificables a una superficie de 850 m2 promedio en el año 2003, y de 1.250 m2 promedio dos años después, manteniéndose inalterada la cantidad de escuelas a ser construidas -, ratifica la validez de la presente observación.
5 Se pagaron comisiones de compromiso excedentes.
Si bien es correcto considerar: a) que hubieron demoras en la ejecución durante los primeros dos años del Subprograma II que se corrigieron posteriormente y b) que se recibieron transferencias de montos asignados originalmente al Subprograma I; el análisis relacionado con los costos financieros del Subprograma II debería realizarse teniendo en cuenta tanto intereses como comisiones de compromiso proyectadas versus reales. Para determinar así si existieron desvíos en los costos financieros previstos del Programa.
Se mantiene la observación. La respuesta del auditado es improcedente ya que los aspectos metodológicos señalados han sido efectivamente considerados por el equipo de auditoría al momento de realizar los cálculos relativos a las comisiones de compromiso.
6 El archivo de la documentación provista carece de formalidad, lo que podría afectar su integridad.
La modalidad de legajo fue adoptada en el Subprograma II a partir del momento en que todos los procesos estaban contenidos en la ejecución del Préstamo BID 1345 OC-AR, en un todo de acuerdo con las normas y procedimientos establecidos y/o diseñados específicamente para la ejecución de este Programa ya que no existían antecedentes con la extensión territorial, la complejidad y la magnitud de procesos vinculados al mismo.Los legajos se conforman con la documentación recibida por las UOL, que sólo envían (de acuerdo a las instrucciones impartidas) el acta de apertura de ofertas, copias de publicaciones realizadas, duplicado de las dos ofertas presentadas con precio más bajo.Una vez realizada la evaluación de ofertas se agrega al legajo el acta de evaluación y el original de la oferta que se recomienda preadjudicar. Posteriormente se agregan las notificaciones de preadjudicación
Se altera la observación original por el siguiente texto “El archivo de la documentación provista carece de formalidad.”. Esta alteración no modifica el espíritu de la observación, pero sí le otorga mayor especificidad. La modalidad de legajo implementada para la tramitación de los procesos licitatorios, no cuenta con suficiente formalidad como para subsanar los vicios a los que se hace referencia en la observación. A consecuencia de ello disminuyen las posibilidades de que terceros interesados puedan ejercer el análisis de la ejecución de la gestión de manera efectiva.
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Observación Descargo Análisis del Descargo y transcurrido el plazo establecido por Pliego para impugnaciones se produce la adjudicación mediante Disposición UCPYPFE que se notifica a la UOL y a los oferentes.Una vez transcurrido el plazo para impugnaciones a la adjudicación se verifica la documentación presentada por el adjudicatario para la firma del Contrato. Se firma el contrato de obra en la UES II y se gira una copia a la UOL.Todas las actuaciones se guardan en el cuerpo principal de los legajos de cada licitación, en los otros cuerpos se archivan el original de la oferta adjudicada y la documentación complementaria que fuera requerida durante la evaluación.
Dada la falta de especificidad en la normativa del BID para la conformación de legajos, debe supletoriamente aplicarse la normativa nacional para “mejores prácticas administrativas” (Ley de Procedimientos Administrativos, Reglamentación, Decreto 1752/72 T.O. 1991).
7 Ninguna de las áreas intervinientes organiza y resguarda los documentos, antecedentes y registros de las licitaciones públicas “de modo que reflejen adecuadamente las actividades ejecutadas”, a fin de asegurar la supervisión y auditoría.
Los documentos y registros de las licitaciones públicas, con la documentación obrante en esta Unidad es archivada por Nro. de licitación, y su resguardo se materializa en el depósito de esta Unidad, tal como fue definido en los Reglamentos Operativos.Se destaca que en el Acta de Adhesión que los Gobernadores o Ministros de Educación Provinciales suscribieron en el inicio del Programa se comprometían a:e) “Impulsar los actos administrativos y operativos de los procesos licitatorios que se realicen en la Jurisdicción, implementando los procedimientos de rigor (publicación local de avisos, aclaraciones al Pliego, recepción, apertura de ofertas etc.)”;f) “Proponer a la UES II a los profesionales de áreas técnicas, legales y financiera contable para que integren la Comisión de evaluación de Ofertas”;g) “Organizar y resguardar los documentos, antecedentes y registro de las actividades que lleve adelante la UOL, a fin de permitir su supervisión y auditoria por parte de la UES II o el Banco según corresponda o de quienes estos autoricen”;h) “Organizar y resguardar los antecedentes, planos, documentos, libros y registros relativos a la obra de arquitectura ejecutada conforme lo establecido en este Reglamento (ROP) y aprobar la documentación técnica elaborada por la contratista.”De esta manera y con el agregado de instructivos elevados a las UOL quedó establecida la documentación que debía resguardar cada UOL. En el caso de la Pvcia. de Buenos Aires existieron dos unidades Provinciales que realizaban tareas inherentes a cada UOL.La documentación a resguardo en esta unidad se encuentra registrada, archivada en depósitos y sistematizada por el Área de Mesa de Entrada.
Se altera la observación original por el siguiente texto: “No se ha observado la aplicación de un criterio operativo que establezca de modo unívoco qué documentación relativa a las licitaciones públicas (documentos, antecedentes y registros) debe ser organizada y resguardada por la UES o por la UEP (o sus dependencias), ‘de modo que reflejen adecuadamente las actividades ejecutadas’, a fin de asegurar la supervisión y auditoría.”. Esta alteración no modifica el espíritu de la observación, pero sí le otorga mayor especificidad. Si bien el Convenio de Adhesión establece las responsabilidades de la UOL señaladas por el auditado, ello no altera sustancialmente lo observado ya que el punto 4.2.1.11 estipula que la Coordinación Ejecutiva (UES) tiene la obligación de “Asegurar que las normas que rigen al Subprograma sean cumplimentadas por parte de las dependencias provinciales y demás organismos involucrados en la gestión.”. Dada la relación jerárquica que la UES mantiene con las UOL se considera que debe adoptar las acciones necesarias para el cumplimiento pleno de la normativa citada.
8 No se observó integridad en la documentación
Todas las etapas de los procesos licitatorios están registradas en los legajos de cada licitación.En los cuerpos principales se archivan copia de las Actas de
Se altera la observación original por el siguiente texto “No se tuvo a la vista la documentación
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Observación Descargo Análisis del Descargo correspondiente a los procesos licitatorios
Adhesión al Programa, publicaciones, actas de apertura, actas de evaluación, notificaciones de preadjudicación y adjudicación, disposición de adjudicación y documentación para firma de contrato. Se archiva la oferta ganadora en original y el pliego firmado, y eventualmente documentación adicional.Las restantes ofertas, constancias de venta de pliegos, quedan en poder de las Unidades Provinciales, encargadas del resguardo.Las constancias de la efectiva participación de los oferentes en el acto licitatorio se verifica con las actas de apertura suscriptas por los oferentes y autoridades provinciales, actas certificadas en su mayoría con la presencia del escribano de Gobierno Provincial o Ministerial.Cabe mencionar asimismo, que para el caso de las observaciones mencionadas con anterioridad, puntos 6, 7 y 8, participaron en la revisión de las actuaciones en distintas oportunidades: la Sindicatura General de la Nación que auditó procedimientos y estados financieros, el Banco Interamericano de Desarrollo con sus auditorías ex-post de procedimientos y revisiones técnicas en obras; y la Auditoría General de la Nación, contratada por el Programa para realizar las auditorías de Desembolsos ex – ante, para la totalidad de los Desembolsos solicitados al Banco; auditorías en las cuales no hubo observaciones sustantivas.
completa asociada a los procesos licitatorios analizados.”. Esta alteración no modifica el espíritu de la observación, pero sí le otorga mayor especificidad. Los comentarios del auditado no subsanan lo oportunamente observado, elaborado en base a las varias instancias de relevamiento, llevadas adelante tanto en la UES, como en las dependencias de la Provincia de Buenos Aires, DPI (Dirección Provincial de Infraestructura) y UEP (Unidad Ejecutora Provincial).
9 Se verificó en un caso que, habiendo impugnación, la UES fue notificada en contrario.
Revisado el legajo de la licitación 72/04 pudo constatarse que efectivamente la Provincia de Buenos Aires, nos informó de la inexistencia de impugnaciones. Ante la observación realizada por la Auditoria, el Subprograma consultó con la Unidad Provincial (UOL), quien nos respondió que existió una presentación de la firma Zetra S.A., incumpliendo con el Pliego de Licitación que obliga a efectuar las protestas o impugnaciones en esta UES II.Si bien se desconocen los motivos por los que dicho escrito no fue tomado en cuenta en su momento por la UOL, cabe señalar, sin que ello suponga pretender atenuar la falla, que la impugnación no hubiese tenido tratamiento favorable por cuanto el argumento entonces esgrimido carecía de entidad para modificar la recomendación de la Comisión Evaluadora. Por otra parte no hubo manifestaciones posteriores presentadas por la Empresa en nuestra Unidad.
Se mantiene la observación. El auditado reconoce la falla. Los comentarios adicionales acerca del tratamiento que hubiera tenido la impugnación no considerada, son improcedentes en términos de la observación.
10 Para ninguna de las obras verificadas consta que se haya cumplido con la presentación de los “Planos Conforme a Obra” y los
Tanto los planos conforme a obra como los certificados de aprobación de instalaciones los recibe la Provincia en el período que media entre la Recepción Provisoria y la Definitiva de la obra; ya que han tomado posesión del edificio a partir de la Recepción Provisoria. Es obligación de la Provincia requerirlos y archivarlos.
Se mantiene la observación. Si bien se reconocen las responsabilidades de la Provincia establecidas en el ROP, esto no altera sustancialmente lo observado, ya que en el mismo documento se estipula (punto 4.2.1.11) que la
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Observación Descargo Análisis del Descargo “Certificados de Aprobación de Instalaciones”
Coordinación Ejecutiva (UES) tiene la obligación de “Asegurar que las normas que rigen al Subprograma sean cumplimentadas por parte de las dependencias provinciales y demás organismos involucrados en la gestión.”. Dada la relación jerárquica que la UES mantiene con las UOL se considera que debe adoptar las acciones necesarias para el cumplimiento pleno de la normativa citada.
11 Los “Manuales de Mantenimiento y Operación de Instalaciones Eléctricas y Mecánicas” no han sido entregados a las autoridades de ninguno de los establecimientos visitados.
Es obligación de la Provincia entregar los Manuales de mantenimiento y de Operación de Instalaciones recibidos oportunamente por ellos en la Recepción Provisoria a las autoridades de los establecimientos.
Se mantiene la observación. Si bien se reconocen las responsabilidades del contratante señaladas por el auditado, ello, el ROP establece (punto 4.2.1.11) que la Coordinación Ejecutiva (UES) tiene la obligación de “Asegurar que las normas que rigen al Subprograma sean cumplimentadas por parte de las dependencias provinciales y demás organismos involucrados en la gestión.”. Dada la relación jerárquica que la UES mantiene con las UOL se considera que debe adoptar las acciones necesarias para el cumplimiento pleno de la normativa citada.
12 Hay tareas especificadas en los pliegos que no fueron ejecutadas y cambios para los que no se ha provisto documentación respaldatoria
Los cambios ejecutados en obra, en caso de que los hubiere, quedan asentados tanto en órdenes de servicio como en pedidos de contratista. El hecho de haber visitado obras terminadas y entregadas, hace que dicha documentación no se encuentre en obra sino archivada por la provincia, a la cual deberá solicitarla.
Se mantiene la observación. El auditado no realiza comentarios acerca de las tareas especificadas en los pliegos que no fueron ejecutadas - aspecto mencionado en el cuerpo de la observación -, por lo que se asume que reconoce la falla. Acerca de los cambios implementados en relación al pliego, no se ha tenido a la vista la documentación respaldatoria, por lo que caben los mismos comentarios que se han volcado en los dos fundamentos anteriores (11 y 12) respecto de las competencias de la UES en los términos del ROP, punto 4.2.1.11.
13 Se ha detectado que todas las escuelas inspeccionadas
Las “fallas” detectadas deben diferenciarse claramente entre vicios ocultos y falta de mantenimiento. Para las primeras se han tomado los recaudos para
Se mantiene la observación, y se reemplaza el anexo por una versión ampliada que detalla las
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Observación Descargo Análisis del Descargo presentan, dentro de un lapso relativamente breve desde su entrega provisoria o definitiva, fallas en la ejecución de algunas tareas y/o tareas incompletas.
que las empresas contratistas solucionen los problemas detectados. Para las segundas es responsabilidad provincial hacerse cargo de la reparación o sustitución.
“fallas de ejecución” identificadas. El trabajo de campo que sustenta esta observación fue realizado por un equipo de auditoría multidisciplinario que contó con un arquitecto con experiencia en auditorías de establecimientos escolares, quien ha identificado las falencias encontradas como “fallas de ejecución”, atribuibles a la tarea y/o a los materiales utilizados, y no como indica el auditado, como fallas que pudieran ser “vicios ocultos” o bien “fallas de mantenimiento”. Se considera que la falta de detalle en el anexo de referencia pudo haber incidido sobre la respuesta del auditado.
14 Las instalaciones complejas (ascensores, instalaciones de incendio con hidrantes y bombas de impulsión, plantas de tratamiento cloacal, etc.) de algunos proyectos, requieren de un mantenimiento específico no acorde con las posibilidades institucionales o jurisdiccionales.
Tanto el proyecto ejecutivo como la inspección de obra para su materialización están a cargo de la Provincia. Si bien desde esta Unidad Ejecutora se promueven los diseños con bajo mantenimiento y de fácil ejecución, son las Provincias las que deciden sobre la elección de los sistemas de acondicionamiento, servicios y terminaciones para cada edificio, En muchos casos esta Unidad no concuerda con determinadas soluciones técnicas y realiza los esfuerzos necesarios para modificar dichas soluciones, no siempre es posible modificar criterio técnicas, estructurales y arquitectónicos puesto que siempre se trata de una discusión entre pares con distintas alternativas, muchas veces todas válidas.
Se mantiene la observación. No se ha tenido a la vista documentación que respalde lo expresado sobre la realización de los esfuerzos necesarios para “modificar las soluciones propuestas en los proyectos ejecutivos”. La referencia a la “discusión entre pares” supone la retención de facultades decisorias. Considerando la relación y responsabilidades de los actores institucionales UES y UEP (o UOL), y la relevancia del proyecto ejecutivo, se debe potenciar la búsqueda de consenso y la articulación operativa entre estos distintos niveles de gestión.
15 La optimización de la funcionalidad de los establecimientos escolares estuvo limitada por no contarse – durante la etapa de proyecto – con un procedimiento articulado de intercambio con sus usuarios finales.
La etapa de proyecto es anterior a la intervención de esta Unidad Ejecutora, entendiendo que es deseable que en dicha etapa se atiendan las observaciones señaladas. Asimismo es necesario destacar que las soluciones funcionales en el campo de los espacios para la educación, responden a un cuerpo de normas que aún en nuestro país no esta totalmente desarrollado y establecido. Deberán los especialistas trabajar en profundidad para definir con precisión las mejores soluciones funcionales, de acuerdo con las necesidades planteadas desde los modelos pedagógicos vigentes y en uso.
Se mantiene la observación. Considerando la relación y responsabilidades de los actores institucionales UES y UEP (o UOL), y la relevancia del proyecto ejecutivo – incluida la consideración de su funcionalidad en relación al proyecto pedagógico de la jurisdicción -, se debe potenciar la búsqueda de consenso y la articulación operativa entre estos distintos niveles de gestión.
16 Se han detectado, para Son válidos los comentarios formulados en las observaciones 14, 15 y 16 Se mantiene la observación.
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Observación Descargo Análisis del Descargo todos los establecimientos inspeccionados, que los “espacios exteriores” no han sido debidamente tenidos en cuenta en el momento del desarrollo del proyecto y conformación del pliego licitatorio.
(sic).
Considerando la relación y responsabilidades de los actores institucionales UES y UEP (o UOL), y la relevancia del proyecto ejecutivo – incluida la debida terminación de los espacios exteriores de los establecimientos escolares -, se debe potenciar la búsqueda de consenso y la articulación operativa entre estos distintos niveles de gestión.
17 En general los proyectos no contemplan sistemas que mitiguen el impacto del sol y del calor durante la época estival (parasoles y sistemas de acondicionamiento térmico).
Son válidos los comentarios formulados en las observaciones 14, 15 y 16. Se mantiene la observación. Considerando la relación y responsabilidades de los actores institucionales UES y UEP (o UOL), y la relevancia del proyecto ejecutivo – incluyendo cuando corresponda la referencia a sistemas que mitiguen el impacto del sol y del calor (parasoles y sistemas de acondicionamiento térmico) durante la época estival -, se debe potenciar la búsqueda de consenso y la articulación operativa entre estos distintos niveles de gestión.
18 El diseño de los proyectos ubica las puertas con barrales antipánico en áreas de uso intensivo. Adicionalmente no se han contemplado apropiados mecanismos de seguridad que permitan su instalación en instituciones en las que estas puertas son violentadas para ingresar al establecimiento.
Son válidos los comentarios formulados en las observaciones 14, 15 y 16. Se hace notar que el concepto de evacuación del edificio es opuesto en varios aspectos al de seguridad contra vandalismo, por lo que es sumamente difícil congeniar ambos enfoques.
Se mantiene la observación. Considerando la relación y responsabilidades de los actores institucionales UES y UEP (o UOL), y la relevancia del proyecto ejecutivo – y cuando corresponda la consideración de la ubicación de las puertas con barrales antipánico -, se debe potenciar la búsqueda de consenso y la articulación operativa entre estos distintos niveles de gestión.
19 En términos generales, en el diseño de los proyectos no se observa la estandarización de ciertas instalaciones y/o elementos de obra que son resueltos a
Esta unidad coincide con lo señalado y está realizando actividades de promoción, capacitación y desarrollo de soluciones sistematizadas que puedan aplicarse en las distintas regiones del País.
Se mantiene la observación. El auditado coincide con lo expuesto
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Observación Descargo Análisis del Descargo criterio de cada jurisdicción, lo cual, eventualmente, genera distintos niveles de calidad y prestación y supone una prescindencia de la experiencia acumulada por la gestión nacional del proyecto.
20 En los pliegos, la calidad exigida para la carpintería exterior no responde al uso intensivo a la que está sometida, lo cual incide sobre su normal funcionamiento y duración esperada.
Vale la respuesta a la observación 19. Se mantiene la observación. El auditado coincide con lo expuesto.
21 Se ha observado que en 11 de las 12 obras visitadas, el precio de las ofertas ganadoras es, en promedio, un 13,4% superior a los precios oficiales de licitación.
Los cómputos y presupuesto oficiales fueron elaborados por los Departamentos Técnicos de las UOL, los cuales han reflejado sus diferentes modos de encarar la confección de un presupuesto y sumado a la disparidad de precios en las distintas Provincias dan como resultado distintos valores de la obras por metro cuadrado. Es necesario destacar que los presupuestos oficiales fueron confeccionados y presentados a Infraestructura del Ministerio de Educación de la Nación para obtener la correspondiente elegibilidad para ser incluidos en el Subprograma, por lo cual el importante lapso que medió entre la formulación de los presupuestos oficiales y la apertura de las licitaciones explica que los precios hayan superado en muchos casos las estimaciones previas. Para preadjudicar las obras se verificó, en los casos que las estimaciones oficiales hubieran quedado desactualizados al momento de las aperturas de las ofertas, se verificaron los valores con los precios de otras licitaciones provinciales contemporáneas a las analizadas.
Se deja sin efecto la observación. A partir del comentario del auditado sobre la incidencia en los precios del “plazo transcurrido entre la formulación de los precios oficiales y la apertura de las licitaciones”, y considerando que en algunos casos los desvíos que fundamentan la observación son inferiores a un 10%, se decidió efectuar un procedimiento adicional. Este procedimiento, realizado sobre las 11 obras en las que se fundamenta la observación, consistente en (a) la determinación del plazo transcurrido entre formulación de los precios oficiales y la apertura de las licitaciones, (b) la contrastación de este plazo con la evolución del Índice del Costo de la Construcción (ICC) y, (c) la contrastación de la evolución del ICC con los desvíos observados, arrojó resultados que reducen los desvíos observados a niveles no significativos.
22 El ROP no da cuenta de las Cabe aclarar que el Artículo 3.3 del Reglamento Operativo Particular, está Se mantiene la observación.
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Observación Descargo Análisis del Descargo necesidades reales de infraestructura a nivel jurisdiccional.
más orientado a la revisión cualitativa del componente de infraestructura que a la revisión cuantitativa o de cumplimiento de la “asignación inicial” tal como se desprende de la tabla de asignaciones y del texto correspondiente. Esta actitud fue necesaria ante la urgencia que tuvieron las jurisdicciones para responder los requerimientos del Programa y la ausencia en la totalidad de las Provincias de un Plan Maestro de Infraestructura Educativa, que pudiera establecer las políticas, estrategias y escenarios para el desarrollo de los recursos físicos educativos. De hecho en los dos primeros años del Programa, se verificó la necesidad de efectuar cambios en los criterios de asignación, como respuesta a la demanda observada en cada jurisdicción como por ejemplo: la necesidad de incorporar el Nivel Inicial, la Educación Especial, el reemplazo de edificios en estado de obsolescencia física y funcional en un porcentaje notablemente mayor al establecido en las metas originales, entre otras variables.
Si bien se reconoce que factores tales como la carencia de un Plan Maestro de Infraestructura pudieron haber incidido sobre la asignación, los comentarios esgrimidos por el auditado acerca de la observación realizada no avalan su modificación, fundamentalmente aquellos referidos al carácter “cualitativo” que tendría la tabla del punto 3.3 del Reglamento Operativo Particular, de corte evidentemente “cuantitativo”.
23 El ROP no define criterios ni procedimientos para distribuir o reasignar recursos remanentes y/o excedentes entre las jurisdicciones.
Como el Reglamento Operativo no definía criterios ni procedimientos para distribuir o reasignar recursos remanentes y/o excedentes entre las jurisdicciones; como así tampoco existía normativa específica o circuito administrativo especial; el procedimiento que se adoptó fue el siguiente en función a la situación planteada: El incumplimiento relativo de los montos y metas asignadas inicialmente por parte de algunas jurisdicciones, respondió a algunos factores que es necesario explicar para fundamentar los criterios utilizados en la distribución de los recursos asignados con posterioridad, en los años de ejecución restante. En primer lugar debemos poner en verdadera magnitud la asignación inicial de los recursos, expresada en la tabla de participación porcentual consensuada en el Consejo Federal de Educación que obra en el contrato de Préstamo y está referida en el Punto 3.3 del ROP del Subprograma II. Los indicadores porcentuales por jurisdicción fueron definidos por el CFE en función de los lineamientos vigentes para el Plan Federal de Educación 2002-2003 aprobado por Resolución Nº 173/02 CFCyC y la Resolución Nº177/02 CFCyE que establece como distribuir la inversión en infraestructura de acuerdo con la cantidad de alumnos por nivel educativo en cada jurisdicción, con una asignación del 85% de los fondos y el resto, el 15% para asegurar el cumplimiento mínimo de Coparticipación y para compensar situaciones de vulnerabilidad más favorables. Estos criterios aseguran la equidad en la distribución de los fondos pero no reflejan el eventual déficit de
Se mantiene la observación. De lo expresado por el auditado en el párrafo inicial de su respuesta, surge que reconoce la situación observada, aunque se reconoce la incidencia del aprendizaje de la gestión y el impacto de las variables de coyuntura.
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Observación Descargo Análisis del Descargo infraestructura ni las necesidades reales en relación con el crecimiento de la matrícula en cada jurisdicción, sin considerar además, que los objetivos iniciales del Préstamo BID 1345 PROMSE, se orientaron a fortalecer el nivel medio, dotando a las jurisdicciones de infraestructura nueva, que cubriera la demanda presente y futura. Como se ve, la asignación inicial establecida en el Programa responde a lineamientos generales y sirve como referencia para iniciar el proceso de desarrollo de los recursos físicos en educación, para lo cual es necesario elaborar un Plan Maestro de Infraestructura a nivel de cada jurisdicción, tarea que en los comienzos del Programa no había sido realizada. En segundo lugar debemos considerar factores locales que contribuyeron a modificar la asignación inicial. Dado que las condiciones originales del Préstamo imponían la obligación de construir establecimientos nuevos, generando costos incrementales que deben reflejarse en el presupuesto educativo provincial y en el gasto corriente, es probable que algunas jurisdicciones se vieran imposibilitadas de afrontar ese incremento presupuestario con la dinámica temporal que exigía el Programa; otro factor ya mencionado y relacionado con esa dinámica, fue la ausencia de un Plan Maestro estratégico, como también el déficit profesional y equipo responsable de la formulación, programación y diseño de alternativas para responder con celeridad a los requerimientos técnicos del Programa. Otro factor fundamental fue la poca o nula disponibilidad de tierras para implantar los establecimientos resultantes de la programación educativa local, como también al cumplimiento de las condiciones de elegibilidad referidas a la prioridad, a la propiedad del terreno y a las características ambientales del mismo, circunstancia que produjo retrasos y modificación en las prioridades preestablecidas. La experiencia adquirida durante los dos primeros años de ejecución, permitió conocer, entender y ajustar la incidencia de éstos y otros factores, realizando las correcciones necesarias y definiendo los criterios que se han aplicado durante los años de ejecución. (Respuesta dada anteriormente)
24 No se ha tenido a la vista documentación que fundamente el desvío observado en la asignación inicial de los recursos estipulada en el ROP.
Los grados de adhesión y remisión de proyectos por parte de las jurisdicciones fueron evaluados registrando la solicitud y envío de los proyectos ejecutivos y la documentación para la licitación requeridos por esta Unidad en el momento de preparar los llamados a licitación. El cumplimiento o incumplimiento de la “asignación inicial” queda en evidencia por el solo hecho de verificar la existencia o no, de los proyectos solicitados. No hubo un
Se altera la observación original por el siguiente texto “En el caso de cuatro jurisdicciones no se ha tenido a la vista documentación que fundamente la diferencia observada entre la asignación inicial de los recursos (estipulada en el ROP) y su ejecución.”. Esta alteración no modifica el espíritu
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Observación Descargo Análisis del Descargo
procedimiento específico de evaluación por considerarlo innecesario. Entre diciembre de 2003 y diciembre 2005, se mantuvo con las jurisdicciones una comunicación permanente por los medios naturales: notas, correos electrónicos, visitas personales a la jurisdicción y desde la jurisdicción a esta Unidad y seminarios periódicos conjuntos, reiterando los requerimientos y las instrucciones pertinentes para alcanzar las metas de la asignación inicial. En Diciembre de 2005, mediante comunicaciones formales emitidas por los Ministerios de Educación y Planificación a los Gobernadores, al Consejo Federal Educativo y a las Unidades Ejecutoras Provinciales, se establece la posibilidad de presentar nuevos proyectos que cumpliendo con las condiciones de elegibilidad, serán priorizados de acuerdo con el orden de recepción de los mismos. A partir de Enero de 2006 son las jurisdicciones las que priorizan, solicitan y envían los proyectos al Ministerio de Educación y de Planificación para su revisión, elegibilidad, licitación y ejecución de la obra de acuerdo con el orden de llegada de los mismos.
de la observación, pero sí le otorga mayor especificidad. Para estas jurisdicciones (Santiago del Estero, Neuquén, San Luis y CABA) , no se ha provisto documentación que sustente el procedimiento seguido y la razonabilidad de las diferencias con respecto a lo acordado en la documentación programática (ROP, punto 3.3). Si bien en esta instancia el auditado reconoce haber adoptado criterios re-orientadores para las falencias ya mencionadas, tampoco provee documentación respaldatoria.
25 No se encuentra oportunamente fundamentada ni debidamente documentada la razonabilidad de la distribución entre jurisdicciones de los recursos excedentes.
Remitirse a respuesta del punto 23.
Se altera la observación original por el siguiente texto “No se encuentra debidamente documentada la razonabilidad de la distribución entre jurisdicciones de los recursos excedentes.”. Esta alteración no modifica el espíritu de la observación, pero sí le otorga mayor especificidad.
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J.3. Documentación Evaluada:
En esta sección se describen documentos relevantes - vinculantes para el Subprograma -, que
han sido centrales para los procedimientos aplicados. Por su alcance y compleja articulación
entre ellos, corresponde ofrecer aquí un resumen que permitirá comprender más rápidamente
parte de las fuentes documentales utilizadas.
“Contrato”: Suscripto el 20 de noviembre de 2003 entre el Ministro de Economía y
Producción y el representante del Banco Interamericano de Desarrollo, mediante el cual se
acuerda la financiación del PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DEL SISTEMA
EDUCATIVO (PROMSE) mediante el Contrato de Préstamo Nº 1345/OC-AR.
“Contrato Modificatorio”: Suscripto el 22 de junio de 2004 y, formalmente denominado
“Contrato Modificatorio Nº 1 al Contrato de Préstamo Nº 1345/OC-AR”. Su principal
modificación consistió en la conformación de dos Subprogramas: uno de ellos, objeto de esta
auditoría –genéricamente denominado Subprograma II– bajo la jurisdicción del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; y el otro –genéricamente denominado
Subprograma I– bajo la jurisdicción del Ministerio de Educación. Otras modificación
relevante refiere a la reducción del financiamiento total del Programa de U$S 1.200 a U$S
1.000 millones, entre aporte local y financiamiento del BID.
“Reglamento Operativo General” (ROG): Con base en la letra del “Contrato Modificatorio”,
establece los términos y condiciones que regirán para la ejecución del Programa. Tiene por
objetivo definir y reglamentar las partes comunes de ambos Subprogramas. La definición
específica de cada uno de ellos se incorpora a un Reglamento Operativo Particular. Se
conforma de los siguientes capítulos: i) Introducción y Definiciones, ii) El Programa, iii)
Ejecución del Programa, iv) Aspectos Ambientales, v) Taller de Inicio, vi) Mecanismos de
Seguimiento y Evaluación, vii) Desembolsos y Justificaciones, viii) Auditoría, ix) Código de
Ética, y x) Modificaciones al Reglamento Operativo. Cuenta con un cuerpo de anexos que
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abarcan, entre otros aspectos, el Marco Lógico (Anexo 1), y Funciones y Responsabilidades
del Coordinador y las Áreas de Trabajo (Anexo 2).
“Reglamento Operativo Particular” (ROP): Con base en la letra del Reglamento Operativo
General, establece los términos y condiciones que regirán para la ejecución del Subprograma
II. El contenido es similar al del ROG, pero limitado al Subprograma.
“Manual del Inspector”: Documento elaborado por la UES, que comprende los
procedimientos administrativos y protocolos técnicos específicos que deben ejecutarse desde
la adjudicación hasta la finalización de obra y su recepción.
“Libro de Notas de Pedido”: Son las comunicaciones en obra al inspector, en un libro foliado,
rubricado por el contratante.
“Libro de Órdenes de Servicio”: El Inspector comunica sus decisiones escritas al Contratista
mediante Ordenes de Servicio, cronológicamente consignadas en este libro específico,
foliado, y rubricado por el Contratante. Entre este libro y el anterior se realiza la
comunicación interna de carácter formal entre la empresa contratista y el inspector de obra, y
en ellos se autorizan y solicitan cambios, se informan inconvenientes, se aceptan soluciones
alternativas a las propuestas en los pliegos, etc.
“Programa Operativo Anual” (POA): Documento que anualmente debe compilar y presentar
la UCPyPFE al BID. Resume en términos monetarios el presupuesto asignado al
Subprograma, idealmente con desagregación mensual, programática y por fuente de
financiamiento. El POA consolidado comprende al de todas las jurisdicciones, más el propio
de la UES.
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J.4. Estado de las Obras Al 31/01/2010 (hecho posterior)”
En función de la actualización (al 31/01/2010) de la información contenida en la Tabla
Nº 5, se construyó la siguiente Tabla que permite apreciar la evolución de la gestión:
VariaciónObras con Recepción Definitiva 26 3,8% 300 44,0% 1053,8%Obras con Recepción Provisoria 511 74,9% 329 48,2% -35,6%Obras en Ejecución 145 21,3% 53 7,8% -63,4%
682 682
(1) Tabla Nº 5 del Proyecto de Informe (versión elevada a Asesores del 05-02-2010)(2) Hecho posterior informado mediante mail del Arq. Gustavo Mossayebeh del 11-02-2010
31/12/2008 (1) 31/01/2010 (2)
De esto surge que durante el lapso transcurrido (13 meses) la gestión avanzó de
manera significativa; hecho evidenciado por la combinación del incremento en más de
un 1000% de las obras con recepción definitiva (de 26 a 300) con la disminución de las
obras con recepción provisoria y en ejecución (en un 35% y un 63% respectivamente).
No obstante ello, y de manera consistente con la Observación Nº 3, debe señalarse que,
habiendo transcurrido 13 meses desde la finalización de la calendarización original del
proyecto, aún hay 53 obras en ejecución.