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Guía metodológica para la preparación de Programas País sobre eliminación del trabajo infantil especialmente en sus formas más extremas/Documentos IPEC Sudamérica Febrero 2001

Guía Metodológica para la preparación de Programas País sobre eliminación del Trabajo Infantil especialmente en

sus formas más extremas

1. Introducción

La experiencia del Programa IPEC en América Latina nos ha permitido analizar, tanto la problemática como las alternativas posibles para una respuesta estructural al problema del trabajo infantil. Parecería obvio indicar que el trabajo infantil estaría referido a con un conjunto de factores relacionados entre sí: concepciones culturales, insuficiencia de los modelos de educación pública, informalidad y precarización del empleo, inaccesibilidad a los mecanismos de protección social, violencia familiar, debilidad de las políticas sociales, exclusión social y marginalidad, entre otros.

Abordar por tanto un Programa Nacional, a mediano y largo plazo, que pretenda reducir drásticamente la ocupación laboral infantil, requiere dar respuestas a ese conjunto de problemas, partiendo de que exista una clara voluntad y compromiso político de los países, para tomar decisiones estratégicas.

En definitiva, no se puede afrontar una política nacional sobre trabajo infantil sino se reconduce obligatoriamente a su inclusión transversal en las políticas y planes de desarrollo de los países. Esta afirmación parecería obvia, pero lo cierto, es que el problema del trabajo infantil se observa en muchos casos, sobre aspectos puntuales e inconexos, sin plantear una estrategia y discusión global sobre las políticas de desarrollo que todos los países en mayor o en menor medida anticipan a mediano plazo.

Un programa país, por tanto, en un periodo orientativo de tres años, no debe tanto aspirar a resolver definitivamente un problema de la envergadura del trabajo infantil. Sería impensable, que por la acción de la cooperación técnica, se resuelvan los problemas del empleo, de la universalidad de la salud pública y de la educación, o el cambio de actitudes globales de una sociedad. Un Programa país, debe colaborar en el desarrollo y sistematización de un esquema metodológico, que permita a un país afrontar con recursos propios, a largo plazo, un problema como es en definitiva evitar y eliminar la mano de obra infantil. A partir de esta argumentación, la propuesta intenta combinar diferentes medidas de investigación, reglamentarias, de definición y focalización de políticas sociales y de acciones concretas de intervención, que permitan generar modelos demostrativos. El programa por tanto, debe aportar valiosos instrumentos de gestión y ponerlos a disposición de entidades e instituciones competentes en cada uno de los ámbitos de actuación seleccionados.

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2. Esquema metodológico de formulación de la propuesta.

Para la formulación de un programa de las características descritas anteriormente se requiere un proceso previo analítico, para identificar un conjunto de elementos que serán imprescindibles, en la posterior etapa de formulación. A grandes rasgos, indicamos algunos de esos aspectos:

1. Taller de Planificación estratégica . Este se desarrollaría partiendo de un esquema similar al que ya se viene aplicando con la formulación y discusión de los llamados Planes de Acción. En definitiva, se trataría de elaborar un documento previo que recoja la identificación de los problemas y las líneas de actuación prioritarias para su discusión. En este taller deben participar todas las instituciones públicas y privadas que directa o indirectamente van a tener relación con los componentes de intervención. En definitiva, el taller de planificación debe ser el punto de partida sobre el que se debe formular y negociar la propuesta final del programa.

2. Equipo Técnico de Formulación . Se aconsejaría un equipo compuesto por consultores internacionales de IPEC y consultores locales, definiendo con suma claridad los términos de referencia del trabajo a realizar y del producto a conseguir. Es importante, que estos consultores, tengan experiencia de campo en la formulación y ejecución de programas de desarrollo social. Esta etapa, puede oscilar entre dos y tres meses incluyendo la revisión de documentos, entrevistas, visitas en el terreno y preparación de documentos finales. Los consultores, deben conocer previamente, la metodología técnica y operativa del Programa IPEC e incluso analizar otras experiencias existentes que sirvan de base para la elaboración de la propuesta.

3. Entrevistas y negociación institucional . Durante la etapa de formulación el equipo técnico debe establecer contactos y negociaciones al mas alto nivel, para verificar la receptividad de las autoridades y contrapartes nacionales y abrir una línea de preacuerdos institucionales sobre las líneas básicas del programa. Con frecuencia esta fase se deja para una etapa posterior, dentro de la ejecución del programa y ello es una limitación que afecta al desarrollo del mismo, especialmente si se quiere garantizar la sostenibilidad. Sería recomendable definir actas o acuerdos específicos con diferentes instituciones: Ministerios Sociales, Educación, Trabajo, Justicias, Municipios...

4. Análisis y Estudios previos . En la mayoría de los países ya existe una información, que aunque insuficiente, debe ser analizada y revisada por el equipo técnico. Los censos, encuestas de hogares, indicadores de desarrollo, encuestas de calidad de vida , estudios sectoriales y censos, son una base documental imprescindible para la formulación y diseño del programa. Obviamente, estos instrumentos de información deberán ser, posteriormente analizados y revisados, para orientar adecuadamente la estrategia del programa.

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Este conjunto de elementos deben ser objetos de una preparación minuciosa antes de la formulación del programa, ya que en gran medida el éxito del mismo dependerá de la conceptualización que el equipo técnico y las propias autoridades tengan sobre los objetivos propuestos en la intervención.

3. Componentes básicos del Programa País

El Programa País debe dar respuestas a diferentes aspectos y temas de los ámbitos nacional y local, que influyen sobre la participación laboral de menores. Ya indicamos que razones de tipo cultural, económicas, sociales o institucionales, constituyen aspectos a tratar de manera especializada pero a la vez interrelacionada.

Antes de iniciar el desarrollo de las líneas de un Programa País debemos establecer unas bases fundamentales para la selección teórica de países donde se pueda plantear una acción de estas características:

3.1. Requisitos que debe cumplir un país para ser seleccionado:

- Presencia de un volumen significativo de niños y niñas trabajadores (estimativamente debería ser un porcentaje superior al 10% de participación laboral infantil de menores de 14 años).

- Constatación y/o verificación de formas extremas de trabajo infantil.- Haber ratificado los Convenios 138 y 182 de la OIT (o en avanzada fase de

ratificación)

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- Tener constituida y operativa la Comisión Nacional para la erradicación del trabajo infantil.

- Indicadores de desarrollo y nivel de renta per cápita, por debajo de la estimación media señalada por el PNUD (aplicar tablas informes de desarrollo humano)

- Claro compromiso político e institucional expresado al más amplio nivel, para aportar los recursos técnicos, humanos y presupuestarios, que permitan la sostenibilidad futura del programa.

- Marco sociolaboral y democrático, adaptado a los Principios Fundamentales de la OIT y otros Organismos Internacionales.

A partir de la decisión respecto a la selección de los países desarrollamos a continuación los componentes específicos del Programa País:

3.2. Articulación institucional del Programa País

La experiencia nos ha demostrado que las Comisiones Nacionales no deben tener un mero carácter consultivo sino vinculante y ejecutivo. En todo caso, el punto inicial de la propuesta debe ser articular eficazmente a los diferentes agentes públicos y privados en materia de infancia, para obtener un compromiso en las etapas de formulación, ejecución y evaluación del mismo. Estableceríamos tres niveles de articulación institucional posibles:

o Comisión Nacional

Donde exista se utilizará, la estructura constituida, incentivando una representación al mas alto nivel de los diferentes organismos que la integran. A título orientativo, señalamos que deben participar los Ministerios de Trabajo, Ministerios Sociales, Justicia, Institutos de Infancia, Estadística, Empleadores, Trabajadores, Coordinadora de ONGs (Marcha Global), Municipios, Policía Nacional... El Programa IPEC seguiría asesorando a estas Comisiones y en ellas se presentarían, discutirían y avalarían las diferentes actividades definidas dentro del Programa. Estas Comisiones tendrían, además, la misión de definir propuestas operativos de cada uno de los temas incluidos en el programa país que a continuación se detallan. Es decir, la Comisión Nacional se constituye en el núcleo orgánico central del Programa País.

o Subcomisiones Temáticas

Una vez que el Programa vaya identificando diferentes áreas o sectores extremos de trabajo infantil, se establecerán subcomisiones específicas en cada uno de los temas (Minería artesanal, Explotación Sexual, servicio doméstico, recolección de basuras, ladrilleras,...) Estas Comisiones temáticas deben participar activamente en todos los aspectos relacionados con la identificación, desarrollo y sistematización de los Programas de intervención en dichos sectores. La idea básica es proponer recomendaciones técnicas, legislativas y presupuestarias a la propia Comisión Nacional para que sean incorporadas en la estrategia de desarrollo del país. El personal técnico nacional del programa

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deberá participar en este nivel institucional y presentar los diagnósticos, avances y propuestas, que se deriven de las propias intervenciones.

o Comisiones Nacionales a favor de la infancia

Desde la aprobación de la Convención de los Derechos del Niño, todos los países de la Región han constituido Comisiones Nacionales, para el desarrollo de Planes Nacionales de Acción a favor de la infancia (normalmente bianuales). Estos Planes han tenido avances significativos en aspectos tales como la disminución de la mortalidad infantil, la erradicación de la tuberculosis y la polio, la nutrición y lactancia materna, la violencia familiar, o la ampliación de la cobertura de la educación básica entre otras.

Sería por tanto coherente establecer una interrelación entre la Comisión Nacional sobre trabajo infantil y las Comisiones a favor de la infancia, para la coordinación de criterios, medidas y propuestas comunes ya que en la mayoría de los casos las instituciones públicas competentes coinciden en ambos niveles. Adicionalmente, esta coordinación permitirá, establecer y cumplir metas e indicadores específicos en la reducción del trabajo infantil. Esto ya ha sido incorporado en las dos últimas Cumbres Regionales sobre seguimiento de Metas y Políticas de Infancia (Lima, 98; Kingston, 2000)

4 – Componentes del Programa País

4.1. Estadística e Información

En los últimos años se ha avanzado significativamente en un mayor conocimiento del trabajo infantil, especialmente en lo relativo a estudios nacionales e investigaciones sectoriales. Sin embargo la mayoría de los indicadores adolecen de rigurosidad metodológica y de fiabilidad técnica. Las Encuestas o Censos no reflejan información por debajo de los diez años, existen problemas en la desagregación por género, no se recogen datos de aportación de la mano de obra infantil a la economía familiar, hay contradicciones entre estadísticas socioeconómicas y educativas. Adicionalmente las llamadas nuevas ocupaciones invisibles y peligrosas no aparecen en los registros oficiales, por razones de clandestinidad laboral, localización espacial, y movilidad de las propias familias. Toda esa problemática compleja se agudiza, cuando ni siquiera esta población infantil se contabiliza como población económicamente activa, y por tanto tampoco aparece en las estadísticas laborales.

Por tanto, una información precisa, fiable y sectorialmente desagregada debe constituir el punto fundamental para el desarrollo de un Programa País.

Propondríamos tres herramientas fundamentales en este apartado:

1º - Modulo Estadístico Nacional sobre Trabajo Infantil

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La metodología del SIMPOC sería el instrumento adecuado para desarrollar estos módulos especialmente en las Encuestas de los Países. Los Institutos de Estadística serían las instituciones competentes en coordinación con los Ministerios de Trabajo que confeccionan las estadísticas laborales y de empleo.

En este ámbito deberían plantearse una serie de elementos básicos para el desarrollo de estas Encuestas:

o Desarrollo y adaptación de una propuesta metodológica adaptada a las características y tipología de cada país.

o Incorporación de datos básicos relacionados con: edades, distribución por sexo, jornadas laborales, nivel de escolarización, tipos y condiciones de trabajo, accesibilidad a servicios básicos, ingreso individual y familiar...

o Formación intensa de encuestadores y ampliación, selección y focalización de las muestras hacía las zonas de intervención del programa.

o Ciclos periódicos diferenciados en la aplicación de la Encuesta para obtener información desagregada dentro del calendario educativo y vacacional.

o Mantenimiento del modulo al menos durante un periodo de cinco años para observar la evolución y tendencias cualitativas y cuantitativas del trabajo infantil.

o Análisis de la información, y presentación de resultados en los diferentes niveles de articulación institucional descritos.

o Compromiso institucional de sostenibilidad técnico y presupuestario de las encuestas para poder establecer los datos de progreso.

o Descentralización en la formulación, aprobación y ejecución a nivel del terreno del Programa SIMPOC para obtener un adecuado grado de eficiencia e impacto dentro de los lineamientos y cronograma previstos en el Programa País.

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2º - Estudios Nacionales.

IPEC ya ha desarrollado este tipo de estudios en la mayoría de los países de la Región, sin embargo, sería necesario actualizar y mejorar la información de los mismos, para su utilización en el desarrollo del Programa País. No habría que confundir las Encuestas Nacionales sobre trabajo infantil con los Estudios Nacionales. En el primer caso, nos referimos a datos cuantitativos desagregados que nos permiten tener una visión global del problema. En el caso de los Estudios Nacionales la información es cualitativa y especializada y supone un diagnóstico de los diferentes elementos que inciden sobre el trabajo infantil, y a la vez nos aportan líneas maestras para la identificación de alternativas. Los estudios por tanto, deben reflejar: el contexto sociocultural y de desarrollo; datos demográficos, evolución del empleo y de la economía, marco normativo, competencias institucionales, avances en la política nacional, experiencias relevantes,... Esta información permitiría conocer el entorno y contexto en el que se desarrollará el Programa.

3º Investigaciones Sectoriales:

El último eslabón para conocer con exactitud el fenómeno del trabajo infantil, lo constituye el análisis concreto en el ámbito local y comunitario de los sectores donde se concentra el mayor volumen o riesgo del trabajo infantil de niños y niñas. Modelos ya utilizados como Rapid Assessment o Búsqueda Activa, pueden servir de antecedentes metodológicos para este tipo de estudios. Se trata en definitiva de desarrollar censos, identificación de actores, inventario de programas sociales... en aquellas localidades donde se va a aplicar una intervención sostenida dentro del Programa general. Estos estudios deben ser un requisito previo a la formulación de un programa de intervención, entre otros factores para verificar, que efectivamente, es justificable y viable una inversión de recursos en dichas zonas.

4.2. Legislación

La legislación debería expresar la voluntad de un país para resolver un problema. Por tanto, no basta con un entramado legislativo formal, sino que es necesario observar y analizar minuciosamente el conjunto disperso, de leyes, decretos y reglamentos que tienen una incidencia básica sobre el trabajo infantil. En general, se han hecho avances significativos en los países en esta materia y se ha desplegado una intensa actividad del IPEC en diferentes niveles que han dado un gran impulso, especialmente en la ratificación de Convenios.

Sin embargo, dentro del Programa País habría que incluir tres niveles diferenciados:

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1º Ratificación y aplicación efectiva de los Convenios 138 y 182 de la OIT.

Es previsible que en los próximos dos años ambos Convenios estén ratificados en todos los países de la Región. En todo caso, el Programa partiendo de esta hipótesis debería contemplar una serie de elementos:

o Amplia difusión y explicación de los contenidos básicos de ambos Convenios en el ámbito de Organismos Públicos y de la Sociedad Civil.

o Mecanismos prácticos de aplicación de ambos Convenios. Esto enlaza directamente, con el conjunto de medidas incorporadas en el Programa País y que en definitiva establecen el marco de una autentica política nacional en la materia.

o Asesoramiento técnico en la elaboración de los informes preceptivos de seguimiento que son objeto de análisis por parte de la Comisión de expertos de la OIT. Precisamente el Convenio 138 es uno de los que tienen un menor nivel de informes en los países, por sus especiales características y contenido.

o En relación con el punto anterior, se estimularía el desarrollo de informes de seguimiento de la Declaración de Principios Fundamentales de la OIT entre los que esta incluido el trabajo infantil, y consecuentemente la aplicación de los Convenios 138 y 182.

2º Armonización Legislativa

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Como se ha indicado anteriormente la Ratificación de un Convenio implicará una modificación y/o adecuación de la legislación nacional, y esto afectará a diferentes materias normativas:

o Laboral:

Los Código de Trabajo y Leyes Laborales vigentes deberán ser analizados y revisados para su adecuación a ambos Convenios. Se deberá, por tanto, revisar: Edades mínimas de admisión al empleo condiciones laborales; listado de trabajos peligrosos o extremos, autorizaciones de trabajo, riesgos ocupacionales, inspección laboral, derechos laborales, quejas o denuncias...

o Educación

Las Leyes o reformas educativas deben ser convergentes con la normativa laboral, buscando la coincidencia entre las edades de escolarización obligatoria y las edades mínimas de admisión al empleo. De lo contrario se produciría una colisión legal, que afectaría a la interpretación de los objetivos de la política nacional. Obviamente, las propias reformas o Leyes educativas deberían focalizar intensamente su desarrollo, en los sectores, zonas o familias, donde exista evidencia de participación laboral infantil.

o Salud

Estas reformas afectarían a los Códigos de Salud, y a las Leyes sobre Seguridad social en los países. Normalmente la cobertura de protección social esta vinculada a la existencia de una relación laboral y consecuentemente se aplican al sector estructurado o formal de la economía. Las reformas legales, por tanto, deben incidir en una aplicabilidad del sistema de salud pública, hacía el colectivo de familias identificadas y relacionadas con el trabajo infantil. Es decir, se entiende que el derecho a la salud pública universal y gratuita es un proceso largo en los países en vías de desarrollo. No obstante, se pueden identificar mecanismos de aplicación directa tanto en atención primaria, promoción y medicamentos, en colectivos focalizados de bajos recursos donde se concentra el mayor volumen de mano de obra infantil. Estas medidas legales tendrán como después veremos una correlación directa con la aplicación de programas sociales hacía ese conjunto de beneficiarios.

o Códigos del Menor

Desde 1990 la mayoría de los países en la región han promulgado Códigos del Menor en cumplimiento de la Convención sobre los Derechos del Niño. En muchos casos, esto ha supuesto una contradicción con normas laborales obsoletas. Estos Códigos deben

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también reflejar las edades mínimas de admisión al empleo coincidente con las de la educación básica obligatoria. Adicionalmente, deben contemplar un conjunto de medidas de protección a loa infancia tales como: prohibición de la explotación laboral, recreación y deporte, nutrición, respeto a la dignidad, participación... En definitiva, tiene que existir una coherencia entre la normatividad laboral, de protección social, y de infancia para dar consistencia al sistema normativo en su conjunto. Especial mención hacemos a las excepciones que se planteen a las edades laborales infantiles, por sectores o tipos de ocupación. Se debería insistir, por tanto en incluir las categorías establecidas en el Convenio 182 (18 años) y para el resto de ocupaciones no inferior a los 14 años.

o Penal

La ratificación, y aplicación del Convenio 182 abré un nuevo enfoque normativo en elación al trabajo infantil.

Algunas categorías de trabajos extremos deberán ser conceptualizadas como explotación y consecuentemente esto tendrá una repercusión en la definición de tipos delictivos y medidas sancionadoras. Se tendrá que revisar cuidadosamente estas reformas, que en todo caso, deberían ser adecuadamente informadas a la opinión pública, por el profundo cambio que supone desde el p’unto de vista social y cultural. Algunas ocupaciones como la prostitución infantil, la pornografía o el trabajo en régimen de servidumbres, no tienen discusión respecto a su conceptualización como explotación. Sin embargo, ocupaciones altamente peligrosas como la minería, la pirotecnia o la agricultura entre otras, requerirán un análisis muy preciso al entrar bajo la categoría de trabajo familiar no remunerado.

3º Reglamentos

Para desarrollar un piso normativo homogéneo sobre trabajo infantil, no bastaría con ratificar los Convenios y armonizar las Leyes. Existen un conjunto de Reglamentos, Decretos o instructivos, que en algunos casos desarrollan la aplicación de las propias leyes y en otros regulan o establecen medidas de carácter administrativo. A título de ejemplo indicamos algunos textos reglamentarios que deberían ser objeto de revisión:

- Reglamentos sobre ámbitos de aplicación de la Inspección Laboral.- Normativa sobre descentralización y competencias municipales en relación

al trabajo infantil.- Ordenanzas Municipales sobre el ordenamiento y regulación del trabajo

ambulante.- Instructivos de control de la policía nacional o municipal, sobre trabajo

infantil, independiente o en establecimientos públicos.- Instructivos interpretativos a Jueces y Fiscalias del Menor sobre denuncias

por abuso o explotación laboral infantil.

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- Normativa de sanciones fiscales o pecuniarias, por incumplimiento de legislación laboral a establecimientos y empresas.

- Circulares internas de Ministerios de Salud y Educación para aplicación de medidas específicas dirigidas a menores trabajadores.

- Circulares internas, a defensorías del Menor, para la recepción de casos y denuncias por explotación laboral y derivación de los mismos a los organismos tutelares competentes.

Todo este componente normativo y reglamentaría debe ser objeto de un tratamiento prioritario dentro del programa país. Se debería por tanto, iniciar esta actividad con un informe técnico completo e independiente que identifique los vacíos y contradicciones legales y desarrollé un conjunto de propuestas de armonización legislativas que sean puestas a consideración de la Comisión Nacional para su remisión a las instancias competentes. Se propondría también la creación de una subcomisión técnica normativa dentro de la Comisión Nacional, que analice y proponga sistemáticamente reformas en los ámbitos señalados. Esta subcomisión debe tener un contacto permanente con las Comisiones Laboral y de Infancia de los correspondientes Parlamentos Nacionales.

4. 3. Inspección Laboral

Este es uno de los temas mas complicados y que han tenido un menor nivel de avance en los países. La insuficiencia de los mecanismos de inspección laboral para fiscalizar el trabajo infantil se justifican por una serie de elementos: vacíos legales y reglamentarios; limitaciones técnicos y presupuestarias; escasa especialización de los inspectores; restricciones de competencias para intervenir en el sector informal; descoordinación con otras instituciones competentes relacionadas con las políticas de infancia... Ante esta situación las demandas de asistencia técnicas han sido permanentes, y deben formar parte esencial de una respuesta global de los países para afrontar medidas concretas frente al trabajo infantil especialmente en sus formas mas extremas.

La propuesta del Programa País en el capítulo de inspección laboral debería establecer dos ámbitos diferenciados:

- Sector formal:

Los Ministerios de Trabajo serían los responsables de fiscalizar el trabajo infantil en el marco de la normatividad laboral, que se expresa en diferentes niveles: cumplimiento de las edades mínimas, jornadas laborales, condiciones de trabajo, salud ocupacional, autorizaciones de trabajo, permisos familiares... Este conjunto de elementos se verificarían en empresas tanto comerciales como familiares legalmente constituidas.

Un sistema de inspección laboral en el ámbito formal debería desarrollarse a partir del siguiente esquema:

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- Creación de Unidades especiales de inspección del trabajo de menores en el Ministerio de Trabajo.

- Adecuación de los textos reglamentarios vigentes para una correcta aplicación de la normatividad.

- Elaboración de una Guía-Manual sobre inspección laboral y trabajo infantil, que contenga herramientas precisas para las acciones de fiscalización y control de los propios inspectores.

- Capacitación intensa de los inspectores, focalizando su actuación en sectores, gremios o ramas de ocupación donde se intuya participación laboral de menores.

- Creación de un mecanismo consultivo, de coordinación con organizaciones de empleadores y trabajadores, para obtener información y establecer modelos de corresponsabilidad en este ámbito.

- Información permanente de las visitas, denuncias y tramites efectuados en las inspecciones, a la Comisión Nacional de erradicación del trabajo infantil.

- Sector informal

Este es el ámbito donde se concentra el mayor volumen de trabajo infantil en los países. No han existido en general respuestas satisfactorias, por las limitaciones técnicas y legales de las inspecciones, señaladas anteriormente.

La complejidad del trabajo infantil informal en el sector urbano y agrícola adquiere una mayor dimensión, cuando se correlaciona con la incapacidad de las políticas sociales, para responder al conjunto global de problemas de la infancia. En este contexto el planteamiento del programa país debería ser crear un “Sistema Nacional de Monitoreo” sobre trabajo infantil, que incorpore la participación de múltiples actores en este ámbito.

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Características Generales del Sistema Nacional de Monitoreo:

- Previa identificación de zonas, sectores y ocupaciones en las que existe evidencia de trabajo infantil.

- Focalización del sistema de monitoreo hacía las ocupaciones mas extremas o peligrosas definidas en la legislación nacional.

- Constitución de equipos mixtos multidisciplinarios, que desarrollen sus acciones de inspección y monitoreo en las zonas seleccionadas. Este equipo mixto estaría formado, al menos, por técnicos de los Ministerios de Trabajo, Educación, Salud, e Institutos del Niño y de la Familia.

- El equipo mixto efectuaría las visitas, levantando actas, en las que se verifiquen los aspectos esenciales en los que se circunscribe el trabajo infantil: condiciones de trabajo, grado de escolarización, acceso a servicios básicos y de salud, análisis socioeconómico de las familias, actores públicos y programas sociales existentes en las zonas...

- Identificados este conjunto de problemas, el equipo mixto elaboraría propuestas individualizadas y colectivas de solución, tales como: reforzamiento educativo, becas escolares, accesos a programas públicos de nutrición infantil y viviendas sociales, atención en salud y acceso a medicamentos, otorgamiento de micro créditos, subsidios, formación ocupacional... Estas propuestas se elevarían a la Comisión Nacional para su derivación al mas alto nivel de los Ministerios competentes en cada uno de los temas señalados.

4.4.. Movilización y Sensibilización

La estructura tripartita de la OIT y el extraordinario impacto de la Marcha Global han permitido, por un lado especializar el discurso en el tema del trabajo infantil, y por otro, sensibilizar a la opinión pública sobre un tema en el que no existían precedentes hace apenas cinco o seis años.

La capacidad movilizadora de los diferentes agentes públicos y no gubernamentales ha permitido impulsar la ratificación de convenios, establecer Comisiones Nacionales y desarrollar propuestas de acción específicas en diferentes niveles. Sin embargo es necesario continuar intensamente esa acción movilizadora, fortaleciendo redes, estimulando la participación de medios de comunicación y capacitando progresivamente a diferentes técnicos. Esta línea de movilización en el Programa País debería establecer dos niveles de actuación:

Actores Sociales

Con las Organizaciones de Trabajadores se deberían impulsar diferentes líneas de trabajo:

- Talleres, cursos y reuniones de carácter técnico.- Participación activa en las Comisiones Nacionales.- Elaboración de Planes de Acción Sindical frente al trabajo infantil.

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- Incorporación del tema en la negociación colectiva.- Desarrollo de propuestas de intervención sindical en sectores de alto riesgo,

promoviendo modelos de autoorganización comunitaria para familias con menores trabajadores.

- Impulso a las modificaciones normativas y reglamentarias especialmente en el área laboral.

Con las Organizaciones de Empleadores se podrían plantear una serie de líneas de actuación:

- Sistemas de autorregulación y Códigos de conducta para empresas de sectores diversos (especialmente en sectores de exportación)

- Campañas de sensibilización entre los miembros afiliados para verificar la no participación laboral infantil.

- Inversión social en Programas de desarrollo dirigidos a menores trabajadores.

- Capacitación ocupacional y modelos de inserción laboral para familias de niños y niñas trabajadores

Con las redes No Gubernamentales, el Programa País debería contemplar un amplio Plan de trabajo que contemple:

- Fortalecimiento de la estructura de la Marcha Global en los países.- Participación de representantes en la Comisión Nacional y Subcomisiones

técnicas.- Cursos de capacitación en identificación, formulación, gestión y evaluación

de programas de eliminación del trabajo infantil.- En Coordinación con la Comisión Nacional elaboración de una base

proyectos y búsqueda de mecanismos de cooperación bilateral y multilateral.- Sistematización de experiencias de intervención.- Edición de boletines, publicaciones y materiales divulgativos sobre trabajo

infantil.- Impulso a reformas normativas especialmente relacionadas con los Códigos

del Menor.

B – Medios de Comunicación

Los mensajes que las sociedades reciben a través de los medios de comunicación, pueden ayudar o distorsionar una política nacional efectiva frente al trabajo infantil. Es necesario, por tanto, establecer una estrategia de comunicación dentro del programa que permita, de forma progresiva y permanente informar, sobre la posición política, legislación aplicable y avances obtenidos en este ámbito. En este sentido se deberán articular campañas especializadas por temas, que vayan posicionando ante la opinión pública un cambio de actitud cultural y social frente al trabajo infantil. El programa debe tener abierta una linea de información a periodistas, que de forma clara y concisa, vaya informando sobre diferentes novedades en aspectos cuantitativos y cualitativos de la política nacional. Sería muy importante dedicar recursos técnicos y financieros del programa para constituir una red de periodistas especializados, que informen sistemáticamente sobre estos aspectos. Habría que aprovechar no sólo los medios nacionales tradicionales

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(prensa, TV) sino también, los medios locales especialmente en las zonas de intervención (prensa local, radios comunitarias...)

4.5. Políticas Sociales

Este es un aspecto fundamental, y marcaría una diferencia cualitativa para enfrentar el problema del trabajo infantil con un claro compromiso en los países. Como se indicaba en la introducción del documento el trabajo infantil se ha venido analizando desde ángulos específicos e inconexos, y normalmente se han planteado opciones u alternativas de carácter normativo o laboral. La experiencia nos ha demostrado que el trabajo infantil corta transversalmente, el entramado socioeconómico de los países y debe ser por tanto analizado en el ámbito de las estrategias de desarrollo a mediano y largo plazo.

A largo plazo, las medidas deberían tener un carácter estructural, y afectarían a procesos de desarrollo, materializados en un conjunto de medidas tales como: inversión sostenida en educación entre el 5 y el 7 % del PIB, universalidad de la salud pública, accesibilidad a los servicios básicos, descentralización de las políticas sociales; empleo de calidad, reducción drástica de los servicios de la deuda externa, disminución de los gastos corrientes, inversión productiva y tecnológica, fortalecimiento de los espacios de integración comercial y arancelaria...

Lógicamente un programa de cooperación técnica a medio plazo, no podría aspirar a desarrollar opciones estructurales tan profundas como las descritas anteriormente. Sin embargo, el concepto básico de un programa país frente al trabajo infantil es apuntar en esas direcciones estratégicas, y orientar y focalizar medidas socioeconómicas e institucionales, aprovechando las capacidades y recursos existentes en el país.

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La orientación del Programa País y su la incidencia en las políticas sociales, se supondría en integrar transversalmente la erradicación del trabajo infantil, en los mecanismos y programas sociales que tradicionalmente no incluyen dicho objetivo. En este aspecto se plantearían un conjunto de medidas específicas:

- Análisis pormenorizado de los programas sociales existentes financiados con recursos públicos e internacionales en el país. Bajo esta definición el paquete social básico abarcaría: programas de lucha contra la pobreza, subsidios educativos, otorgamiento de microcréditos, medidas de fomento del empleo juvenil, créditos para viviendas sociales o fondos de equipamiento, capacitación ocupacional, desgravaciones fiscales...

- Una vez inventariado el conjunto de programas teóricamente integrable en el programa país, se adecuarían los reglamentos e instrumentos legales de otorgamiento de dichos subsidios o beneficios, incluyendo el requisito de escolarización obligatoria primaria y la no utilización laboral de los menores por parte de las familias receptoras de tales servicios.

- El sistema anterior implicará la negociación con cada institución pública competente para definir el ámbito reglamentario y de aplicación de tales medidas.

- Simultáneamente habrá que desarrollar campañas de información a nivel de la opinión pública para explicar el sentido de tales medidas, y establecer periodos transitorios de aplicación, hasta que sean adecuadamente interiorizadas a nivel social.

La idea básica por tanto, parte del hecho, de que, ante la insuficiencia de recursos públicos para garantizar la universalidad de los derechos sociales y

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económicos, cualquier ciudadano que obtenga un beneficio o subsidio social garantice que sus hijos están escolarizados y no ocupados laboralmente. Es decir, se aplicaría un concepto de discriminación positiva, priorizando a aquellas familias que en igualdad de pobreza apuestan por la educación frente al trabajo infantil.

Este mecanismo que, también tendría, indudables efectos preventivos corresponsabilizaría a las familias frente al problema del trabajo infantil, y a la vez permitiría cuantificar el gasto público que un país dedica a dicho objetivo de política nacional.

Como ya se apuntó este debería ser uno de los requisitos obligatorios, que un país debería asumir antes de iniciarse un Programa de estas características.

4.6. Programas de Intervención directa

Este capítulo cierra y concreta el conjunto de intervenciones del programa país apuntando directamente hacía la focalización de medidas en los sectores y zonas donde existe el trabajo infantil.

Frente a los modelos tradicionales asistencialistas o meramente protectores en materia de infancia, la experiencia nos demuestra la necesaria integralidad de los programas de intervención para conseguir resultados tangibles en términos de erradicación.

La tipología de las iniciativas de intervención en el terreno deben por tanto contemplar una serie de elementos que a continuación se detallan:

- Partir de unos censos e información concreta que nos permita conocer la magnitud, características y factores relacionados con el trabajo infantil.

- En la estrategia de intervención debe darse un énfasis a los componentes de inserción y retención educativa, salud ocupacional y atención primaria.

- La corresponsabilidad de las familias frente al problema debe traducirse en compromisos reales de no utilización de mano de obra infantil. Para ello es fundamental involucrar a las familias en el proceso de diseño, ejecución y monitoreo del programa, evitando modelos estratégicos impositivos.

- La elevación del ingreso familiar es absolutamente vital y requiere un análisis previo de las opciones económicas o productivas viables en el entorno local de actuación. Se pueden aplicar modelos microempresariales, asociativos, productivos, tecnológicos o de autoempleo. En todo caso, debe existir un acompañamiento permanente a los beneficiarios en toda la etapa de desarrollo de las alternativas económicas elegidas.

- La sostenibilidad debe estar garantizada a partir de los compromisos familiares, y de la participación de las diferentes instancias públicas y sociales, participantes en los programas.

- La sistematización y evaluación de las experiencias de intervención son fundamentales para generar un efecto demostrativo, ampliable a modelos o programas de mayor escala.

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Lo esencial del Programa País en este ámbito es aportar un núcleo básico de modelos de intervención en sectores específicos, especialmente en trabajos de alto riesgo que permitan su apropiación e incorporación en las políticas públicas de los países.

Un programa país debe aspirar a definir esa metodología y desarrollar un banco de proyectos que eventualmente puedan ser sometidos a financiamiento propio o internacional. La Comisión Nacional en los países debe tomar la iniciativa en la formulación del modelo, capacitación de las contrapartes, búsqueda de financiamiento y avalar los proyectos eventualmente ejecutables en el ámbito de la erradicación del trabajo infantil.

4.7. Observatorio de Políticas Nacionales sobre trabajo infantil

Todos los avances señalados en el Programa País, expresarían los lineamientos básicos de la política nacional frente al TI especialmente en sus formas mas extremas. La creación de un observatorio, supondría el desarrollo de una unidad de análisis de información sobre trabajo infantil, que dependería orgánicamente de las propias Comisiones Nacionales.

El Observatorio en términos generales, debería tener las siguientes características:

Desarrollo de un software específico que integre los componentes esenciales del Programa País.

Análisis estadísticos de los Módulos sobre TI (desagregando la información por zonas, sectores, género, ...)

Análisis cualitativo de los Informes Nacionales. Síntesis de los Estudios Sectoriales (Censos, localidades, tipos

de ocupación...)

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Informe sobre autorizaciones de trabajo, informes sobre empresas, instructivos y medidas sancionadoras.

Actas de las visitas de monitoreo efectuadas, propuestas realizadas, y medidas de las instituciones competentes.

Sistematización de materiales divulgativos, artículos de prensa, informes de talleres, registros de asistentes...

Acuerdos de Organizaciones de empleadores y de trabajadores, negociación colectiva sectorial, códigos de conducta, planes de acción sindical.

Reglamentos de programas sociales que incluyen el requisito de escolarización versus trabajo infantil.

Informes cuantitativos y cualitativos de impacto en familias beneficiarias de programas sociales públicos.

Cuantificación del gasto público total, expresado en los presupuestos de los programas públicos sociales seleccionados.

Sistematizaciones de Programas de intervención directa (instrumentos de gestión, evaluación...)

Este es un listado orientativo que obviamente debe ser ampliado dependiendo de los componentes y temas que se vayan incorporando en el programa país. El observatorio además, debería producir periódicamente materiales de difusión, boletines e informes técnicos, para su presentación a los miembros de la Comisión Nacional, Subcomisiones técnicas y sociedad civil.

Se pueden plantear otros productos complementarios tales como Página Web, materiales divulgativos y audiovisuales que muestren los avances de la política nacional. El observatorio debe dar un especial énfasis a la creación de mecanismos de evaluación de las acciones del programa país, desarrollando un conjunto de metas e indicadores que sean revisados progresivamente.

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5. Conclusiones y Valoraciones.

1. Un Programa País sobre trabajo infantil, debe insertarse en las políticas de desarrollo, con un especial énfasis en la eliminación de las formas más extremas.

2. La articulación institucional es la base previa para afrontar la negociación, formulación y ejecución del programa. Esto debe traducirse en niveles orgánicos vinculantes, y en subcomisiones técnicas especializadas y descentralizadas.

3. La estadística y la información constituyen las herramientas fundamentales para el desarrollo de los diferentes componentes del programa. Debe garantizarse la actualización, desagregación y análisis evolutivos de los indicadores.

4. La armonización legislativa, debe recoger la convergencia de todas las normas que inciden sobre el trabajo infantil. Habrá que revisar los textos laborales, educativos, de salud, penales y de infancia, así como Reglamentos, Decretos y medidas administrativas.

5. Habrá que diferenciar entre los sectores formales e informales, para establecer mecanismos de inspección y control. Deberán crearse, por tanto, unidades especiales en los Ministerios de Trabajo, y un sistema nacional de monitoreo, que se inserte en los marcos nacionales de protección del menor.

6. La permanente movilización, sensibilización y capacitación, serán instrumentos claves en la estrategia del programa. Se deberán cohesionar los niveles públicos descentralizados y sociales para asegurar un efectivo cambio cultural.

7. La transversalidad de la educación versus trabajo infantil en los programas sociales públicos tendrá un efecto preventivo y de corresponsabilidad de las familias. Permitirá además, cuantificar el “esfuerzo real” que un país dedica a la eliminación del trabajo infantil.

8. La focalización de intervenciones directas en sectores ocupacionales de alto riesgo debe tener un carácter demostrativo. Se deberán sistematizar los modelos, capacitar a las contrapartes, e incorporar las experiencias en la política nacional, y priorizar su financiamiento con recursos propios y con financiamiento bilateral y multilateral.

9. Todos los avances del Programa País, deben ser registrados, analizados y difundidos mediante un Observatorio de Política Nacional. Esto permitirá cuantificar y medir con exactitud el esfuerzo público de un país, para eliminar progresivamente el trabajo infantil a mediano y largo plazo.

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