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PROMOCIÓN DE COMPETITIVIDAD Y CLUSTERSEN COLOMBIA Y EL SALVADOR

Informe final

James W. Fox

Louis Berger Group, Inc.Noviembre 2003

Informe sobre la Promoción de la Competitividad en Colombia y en El Salvador Informe Final

____________________________________________________________________________________The Louis Berger Group Inc.

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Informe sobre la Promoción de la Competitividad en Colombia y en El Salvador Informe Final

____________________________________________________________________________________The Louis Berger Group Inc.

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Aquellos que dicen que el futuro está llegando rápidamente están equivocados. En realidad, el futuro está alejándose rápidamente de nosotros y tenemos que apresurarnos para

alcanzarlo o quedaremos atrás.- Anónimo

INDICE

CAPÍTULO 1 ¿DE QUÉ TRATA LA «COMPETITIVIDAD»?Clusters, cadenas de valor y productividadInvestigación empírica sobre clustersDiseños para la promoción de la competitividad

CAPÍTULO 2LA EXPERIENCIA COLOMBIANA EN PROMOCIÓN DE LA COMPETITIVIDADContexto económico

Política económicaPolítica comercialInstituciones comerciales

El desempeño comercial colombianoEl esfuerzo colombiano de competitividad Indicadores de cambios en la competitividad de las exportaciones colombianas

Estadísticas de exportaciónOtros indicadores de avance

ConclusionesEl Programa de CompetitividadEl contexto de la políticaEntorno económico

CAPÍTULO 3PROMOCIÓN DE LA COMPETITIVIDAD EN EL SALVADORContexto económico

Políticas económicasPolítica cambiaria Política comercialInstituciones comerciales

Desempeño comercial salvadoreñoTendencias generalesTendencias en sectores específicos

El esfuerzo salvadoreño de competitividad Promoción de clustersResultados del experimento de clustersConclusiones acerca de los clustersOtras actividades de promoción de la competitividad

Indicadores de cambios en la competitividad salvadoreñaEstadísticas de exportaciónOtros indicadores de avance

Conclusiones2

CAPÍTULO 4MIDIENDO EL DESEMPEÑO NACIONAL EN COMPETITIVIDAD El Informe de Competitividad Global (ICG)

Metodología del Informe de Competitividad Global Evaluación de la MetodologíaDesempeño de El Salvador y de Colombia en el ICGUso del ICG para evaluar los programas de competitividad

La base de datos «Haciendo Negocios» del Banco MundialOtras medidas de competitividad en el país Comparación de los tres Indices

CAPÍTULO 5RESUMEN DE COMENTARIOS Y CONCLUSIONESVerificación y evaluación

Siguiendo la pista al desempeño durante la ejecuciónMedición del impacto a un plazo más largo

Comparación de los dos casosConclusiones: ¿Qué pueden hacer los donantes?

Recomendaciones específicas acerca de la competitividadRecomendaciones más amplias

BIBLIOGRAFÍA APÉNDICE 1INDICADORES RELACIONADOS CON EL CLUSTER EN EL INFORME DE COMPETITIVIDAD GLOBAL, 2002 – 2003…………………………………………………………………..........

APÉNDICE 2PERSONAS ENTREVISTADAS……………………………………………………………………………………….…..

APÉNDICE 3ACUERDOS DE COMPETITIVIDAD EN CURSO EN 2002 ……………………………………………………….….....

APÉNDICE 4ALCANCE DEL TRABAJO ………………………………………………………………………………….……….…..

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CAPÍTULO 1¿DE QUÉ TRATA LA «COMPETITIVIDAD»? 1

En años recientes mucho se ha debatido acerca del significado de la palabra competitividad, tanto por parte de los economistas como también por parte de otros grupos de personas entre los cuales se incluyen los teóricos empresariales. Para la mayoría de los economistas la competitividad significa que los proveedores de los productos o de los factores de producción puedan satisfacer la prueba del mercado, esto es, que otros comprarán sus bienes o servicios en el mercado a un precio que cubra los costos marginales de producción. De acuerdo con esta acepción las empresas no competitivas eventualmente desaparecerán ya que sus operaciones resultarán insostenibles si el precio de venta de sus productos no cubre los gastos.

En general hay acuerdo sobre la interpretación económica de la competitividad pero surgen problemas cuando el mismo término es usado para referirse a los países. Los países no son unidades de negocios que puedan desaparecer si sus productos no son aceptados en el exterior. En su lugar, las terminos de intercambio se ajustarán de modo que el país se encuentre a sí mismo en una posición económica consistente con las capacidades de sus unidades económicas, sus factores de tierra, trabajo y capital, y con la calidad de sus instituciones económicas, políticas y sociales. Los países con baja capacidad de producción de bienes y servicios venderán poco a otros, por lo cual también podrán comprar muy poco y, probablemente, serán pobres. Pero esto no ocurre porque esos países sean «no competitivos» sino porque son, simplemente, improductivos2.

Desde el enfoque que aporta la escuela de negocios, la competitividad está relacionada con la elección que hacen las empresas en relación con la tecnología, la administración y los mercados. En su forma más matizada, cuando los analistas revisan la competitividad potencial de un país usan el término para incluir los esfuerzos para promover el incremento de la productividad y la capacidad productiva en los países en desarrollo. Los conceptos básicos se fundamentan en las ideas de Michael Porter, profesor en Harvard, autor de numerosos libros sobre estrategias de competitividad para los negocios, entre ellos La ventaja competitiva de las naciones (1990), ampliamente difundido. Porter destaca que «el único

1 Este informe analiza la base de información existente acerca del concepto de competitividad como una herramienta microeconómica que permite promover el aumento de la productividad a la par que hace uso de la literatura disponible y del resultado de visitas de campo realizadas en Colombia y El Salvador para explorar la experiencia en esta área emergente. El trabajo de campo en cada país duró entre 2 y 3 semanas e incluyó entrevistas a cerca de 40 dirigentes de empresas, del gobierno y del ambiente académico. El estudio fue encargado por el Banco Interamericano de Desarrollo. El alcance del trabajo se presenta en el Apéndice 4.

2 Para Paul Krugman, el autor que mejor ha articulado la idea de competitividad, «la competitividad es una palabra sin significado alguno cuando se aplica a las economías nacionales. Y la obsesión por la competitividad es tan equivocada como peligrosa» (Krugman, 1994, p. 44). Según este autor, quienes abogan por medidas para mejorar la competitividad nacional son nacionalistas o ideólogos que no comprenden (o rechazan considerar) una sencilla teoría económica.

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concepto significativo de competitividad a nivel nacional es la productividad nacional» (Porter, 190, p. 6)3.

La mayoría de las diferencias que se presentan entre los economistas y los teóricos empresariales son simple reflejo de las distintas acepciones del término «competitividad». Tanto unos como otros concuerdan en que ésta se relaciona con la productividad pero, mientras los economistas tienden a centrarse en los diversos factores de la economía que afectan la productividad –entre otros la inflación y las tasas de interés y de cambio–, los teóricos empresariales se concentran, por su parte, en lo que podría ser identificado como la microeconomía de la competitividad, esto es, los factores que en la empresa, en la industria y en el ámbito de la institucionalidad pueden marcar la diferencia en productividad dado un conjunto de indicadores a nivel macro. Los teóricos empresariales no argumentan que los temas macroeconómicos sean irrelevantes pero señalan que no forman parte del «rompecabezas de la productividad» que analizan. Este estudio se basa en el enfoque conceptual utilizado por los teóricos empresariales, reconociendo al mismo tiempo que un entorno macroeconómico y comercial apropiado es de suma importancia para que las empresas tengan la capacidad general de operar con éxito en cualquier sector.

En La ventaja competitiva de las naciones Porter desarrolla el concepto de un cluster de empresas para explicar la mayor productividad de las empresas a nivel mundial. Un cluster es identificado como «un grupo de compañías y de industrias asociadas y conectadas entre sí en un campo en particular, vinculado por aspectos comunes y complejos, dentro de un espacio geográficamente próximo». El estudio de Porter muestra que es más probable que surjan empresas competitivas en lugares donde existen clusters de empresas competidoras relacionadas y donde estén presentes algunas de las condiciones identificadas en el «Diamante de Porter», entre las cuales se incluyen: Condiciones de los factores, tales como mano de obra calificada e infraestructura; Condiciones de la demanda, particularmente en el mercado local; Industrias de apoyo relacionadas, incluyendo universidades e instituciones de investigación; y Estrategia y estructura firmes.

En el modelo de Porter, la interacción entre estas cuatro condiciones es la que determina la competitividad de una industria en particular en cualquier país: donde las empresas sean ferozmente competitivas y sea cercana la interacción con los otros elementos del diamante, serán constantes las presiones para el mejoramiento de sus capacidades. Tales mejoras en cada elemento del diamante se retroalimentan sinérgicamente para aumentar la competitividad de todo el cluster de empresas, industrias de apoyo y factores de producción. Una característica esencial del modelo es que las empresas individuales no pueden por sí mismas 3 «Buscar la explicación de la competitividad en el nivel nacional es contestar la pregunta equivocada. Lo que debemos comprender son las determinantes de la productividad así como la tasa de crecimiento de la productividad. Para encontrar respuestas debemos enfocarnos no en la economía como un todo sino en industrias específicas y en segmentos de la industria» (Porter, 1990, p. 9).

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llegar a ser competitivas y permanecer competitivas en los mercados mundiales. Debe existir un nexo con competidores e industrias de apoyo que sean también capaces de producir insumos y de proveer servicios a la empresa y que estén también mejorando continuamente sus capacidades. El logro de la competitividad involucra, por consiguiente, a todos los eslabones de la «cadena de valor» y no sólo a la empresa individual. El gráfico 1.1 intenta representar el diamante de Porter.

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Gráfico 1.1El diamante de Porter

Contexto para una Estrategia Firme y Rivalidad

El ambiente microeconómico del negocio está formado por una diversidad de habilidades, conocimientos, reglas, políticas, industrias de apoyo e instituciones rodeando la competencia.

Fuente: Michael Porter.

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Condiciones de los Factores(insumos)

Condiciones de la

Demanda

Un contexto local y reglas que estimulen la inversión y el mejoramiento sostenido – ej. protección de la propiedad intelectual

Competencia abierta y vigorosa entre rivales localmente establecidos

Presencia de insumos especializados de alta calidad, disponibles a las empresas- Recursos humanos- Recursos de capital- Infraestructura física- Infraestructura administrativa- Infraestructura de información- Infraestructura científica y

tecnológica- Recursos naturales

Un núcleo de clientes locales sofisticados y exigentes

Necesidades de los clientes locales que se anticipan a las de cualquier otro lado

Demanda local inusual en segmentos especializados que pueden ser atendidos nacional y globalmente

Acceso a abastecedores capaces, localmente establecidos

Presencia de clusterings en vez de industrias aisladas

Industrias Relacionadas y

de Apoyo

La teoría de Porter y el papel clave desempeñado por los clusters fueron desarrollados a partir del estudio de empresas exitosas en países desarrollados. Los clusters han sido vistos como un «resultado» en cierto número de ubicaciones geográficas, tales como Hollywood y Silicon Valley. De todos modos, la teoría de la competitividad abarca numerosas ideas que pueden explicar el relativo éxito o fracaso de diferentes países en desarrollo en ganar mercados para sus exportaciones lo que ha llevado a los investigadores a buscar las maneras en las cuales el cluster o algún otro aspecto de la competitividad podrían ser usados para promover un crecimiento más rápido de la productividad.

El modelo que surge de la investigación de Porter, efectuada durante los años ochenta, supone que la demanda interna por los productos de una industria es una característica indispensable para los clusters de competitividad. Esto es esencial, tal como Porter lo ha argumentado, porque sólo cuando el productor está muy cerca del mercado puede la innovación moverse rápidamente para satisfacer las preferencias de los consumidores. Por otra parte, Porter da por sentado que la inversión extranjera con base en clusters no será competitiva porque las decisiones claves serán adoptadas en el país de origen y no en el país donde está ubicada la inversión, en consecuencia, las actividades de la empresa en el país receptor serán subsidiarias y tenderán a quedar rezagadas con respecto a las tendencias de los mercados mundiales. Estos dos aspectos del modelo de Porter deberán ser tomados particularmente en consideración para su aplicación en los países en desarrollo puesto que la formación de clusters competitivos puede ser catalizada por «agentes de cambio» –gobiernos o donantes– que trabajen con el sector privado. Entre otras, las acciones que los agentes de cambio podrían perseguir incluyen las siguientes: Propiciar, a través de apoyo técnico o financiero, el desarrollo de clusters alrededor de los cuales firmas competidoras puedan buscar objetivos comunes. Desarrollar una estrategia nacional de competitividad que reúna al gobierno, las empresas, la mano de obra y otras organizaciones interesadas y busque eliminar obstáculos a la productividad y a la exportación. Promover la cooperación de empresas en diferentes puntos de la «cadena de valor» para productos o sectores específicos, con miras a reducir los costos de las transacciones entre las diferentes partes de la cadena y el mejoramiento de la calidad de los productos que son los insumos de otras empresas de la misma. Alentar a las empresas para «subir de posición en la cadena de valor» –bien alejándose de la producción de materias primas para los mercados mundiales hacia la producción de marcas o la diferenciación de calidad (ejemplo, la promoción del café colombiano)– lo que permitirá márgenes de utilidad más altos y proveerá alguna protección contra la competencia de países con salarios más bajos. Diseminar el concepto de competitividad a través de conferencias, seminarios y material escrito.

Como lo indican estas sugerencias y a medida que las secciones subsiguientes de este informe lo documentan, la manera en que el término competitividad ha sido usado en El Salvador y Colombia, o más ampliamente por Michael Porter y el Informe de Competitividad Global ICG tiene poco en común con la visión de que los países pueden ser competitivos. Con la ayuda de este último

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informe ambos países han usado el concepto para corregir las características del entorno económico nacional que limitan su capacidad para producir con niveles más altos de productividad. Estas incluyen aspectos tales como inadecuadas políticas gubernamentales, malas carreteras e infraestructura portuaria, sistema deficiente de telecomunicaciones y falta de vínculos entre los sectores académicos y de negocios. Mientras la «competitividad» sea un término que llama la atención sobre los obstáculos internos para una mayor productividad, no es ni equivocada ni peligrosa. Más bien se convierte en una herramienta para la identificación nacional de los factores responsables por la pobreza de un país y la incapacidad de organizar su potencial nacional de una manera productiva.

Clusters, cadenas de valor y productividad

Bajo los temas generales que abarca el término «competitividad», han existido bastantes desarrollos teóricos, por parte de los economistas, acerca de los aspectos del mundo real que Michael Porter y otros teóricos empresariales han propuesto. En particular, hay cuatro o cinco líneas de pensamiento económico que descansan, en gran medida, en la importancia del cluster para la eficiencia económica y la productividad.

El tema general para los economistas es la existencia y la importancia de dos términos que resultan oscuros para los profanos: «externalidades» y «economías externas». Ambos son sinónimos y representan los beneficios netos para la economía, aunque no para la empresa individual, de las actividades combinadas de clusters de empresas o de operadores económicos. Por ejemplo, Wall Street o Hollywood o Sillicon Valley son lugares donde una industria se beneficia de una intensa red de empresas relacionadas que proporcionan beneficios de apoyo mutuo a otros. Las externalidades pueden ser tanto negativas como positivas. La «tragedia de los comunes», donde la pesca excesiva o el sobre-pastoreo de cada persona en busca de una mayor producción ocasiona pérdidas desastrosas a todos, nos proporciona un buen ejemplo acerca de lo que es una externalidad negativa. Cada pescador trabaja arduamente para preservar su ingreso a medida que la existencia de peces se agota, pero el esfuerzo de todos por hacer lo mismo destruye el recurso del cual cada uno de ellos depende. Pero mientras las externalidades negativas terminan con un colapso de la producción, las positivas pueden producir círculos virtuosos de creciente productividad y prosperidad.

Alfredo Marshall (1892) reconoció la importancia de los clusters geográficos de empresas para lograr la eficiencia económica. Marshall observó que las empresas de una misma industria tendían a agruparse en la misma área geográfica y que esos distritos industriales, o agrupaciones, proporcionaban beneficio (ej. las «externalidades» de los economistas) a empresas individuales, en comparación con las empresas ubicadas en cualquier otro lugar. Cualquier empresa individual podría encontrar allí, con más facilidad que en otro, un buen número de trabajadores con las habilidades apropiadas. De hecho, los trabajadores contratados de otras empresas podrían traer consigo mejores tecnologías, de modo que todas las empresas podrían ganar en productividad con la circulación de trabajadores entre

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las diferentes empresas. Así mismo, era probable que la disponibilidad de proveedores de servicios especializados, conocedores de los aspectos técnicos, de diseño, o de mercadeo del producto fuera más abundante y que los materiales del sector fueran más baratos y más fáciles de obtener que en cualquier otro lugar.

La conceptualización de la capacidad empresarial e innovadora de Joseph Schumpeter es una segunda ramificación clave (Schumpeter, 1943). Schumpeter hacía énfasis en la innovación como una característica central del proceso de crecimiento económico y en el empresario como la fuerza motivadora. Schumpeter señalaba que, a largo plazo, el monopolio era un problema sin importancia en una economía de libre mercado ya que las innovaciones de una empresa serían posteriormente imitadas por otras, erosionando y, eventualmente, eliminando todos los monopolios y, en consecuencia, las utilidades del monopolista original. De modo que el crecimiento económico se convertía en una rueda de molino donde la innovación constante era el medio para garantizar que un producto o una tecnología gradualmente llegaran a ser obsoletos. Según este autor, el proceso empresarial dinámico del capitalismo aseguraría esto a través de nuevas ideas, nuevas empresas y nuevos productos4.

Otra característica importante del análisis de Schumpeter es que señala que cualquier innovación crea externalidades negativas a otras. Las utilidades para el innovador serán mayores que los beneficios para la economía. La innovación de Henry Ford creó muchos puestos de trabajo en la industria del automóvil, pero también produjo desempleo, quiebras y otras dislocaciones en la industria de los carruajes y en otras industrias relacionadas con los caballos, así como también con productores de automóviles menos eficientes. Este proceso de «destrucción creativa» es beneficioso, a largo plazo, para liberar a las personas y el capital de zonas de baja productividad reorientando sus usos hacia otras áreas de más alta productividad. La nueva eficiencia de China en la producción de zapatos está creando un empleo masivo en ese país, pero está produciendo bancarrotas y desempleo en la industria del calzado en todo el mundo en desarrollo, particularmente en empresas que no se adaptaron a las cambiantes posibilidades tecnológicas.

Ronald Coase (1992) proporciona otra importante perspectiva acerca de las implicaciones de la competitividad cuando señala que algunos tipos de externalidades podrían ser interiorizadas por una empresa. En particular llegó a la conclusión de que el nivel de integración vertical de las empresas dependía del nivel de los costos de las transacciones a lo largo de la cadena de valor, desde las materias primas básicas hasta el consumidor final. En partes de la cadena donde los costos de las transacciones fueran altos, la empresa se integraría hacia atrás en la producción de materia prima y/o hacia adelante en la distribución del producto. De modo que una empresa, en un ambiente en el cual la aplicación de un contrato fuera difícil, o donde la calidad o las oportunidades de los insumos de materia prima fueran variables o inciertas, se integraría verticalmente con más probabilidades que una empresa en un ambiente en el cual las relaciones confiables con los abastecedores fueran la norma.4 Este es también el tema de un nuevo libro de William Baumol The Free-Market Innovation Machine, 2002 donde el autor argumenta que las grandes empresas han llegado a considerar la innovación constante como un elemento esencial para la supervivencia.

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Tal como Coase lo sugiere, para trabajar no es necesario que todas las empresas compren en la cadena de valor ya que las empresas insatisfechas con sus insumos pueden integrarse hacia atrás, o las empresas individuales descendentes pueden contratar empresas ascendentes para obtener productos de la calidad especificada. Sin embargo, la evidencia sugiere que en los países en desarrollo las empresas enfrentan numerosas barreras financieras, económicas, políticas, tecnológicas e incluso culturales que pueden impedir la adopción de cadenas de producción apropiadamente integradas. Esto limitará la productividad de la empresa y, fundamentalmente, el potencial para la exportación de bienes y servicios. La identificación y remoción de estas barreras es uno de los grandes retos que enfrentan quienes formulan la política en el mundo en desarrollo, reto que puede ser enfrentando sector por sector.

Mancur Olson, por su parte, en The Logic of Collective Action (1971) analizó la cooperación de las empresas para propósitos colectivos fuera de los confines de la empresa individual. De acuerdo con la lógica del empresario individual, los propietarios establecen las metas y una estructura jerárquica las ejecuta. En las actividades colectivas de clusters de empresas individuales no existe un esquema de actuación tan claro. A falta de un resultado que permita identificar el éxito o el fracaso, las asociaciones entre empresas son típicamente voluntarias. Los miembros individuales pueden abandonarlas si ven que los costos del cluster exceden los beneficios. Esto limita la capacidad de la asociación de distribuir los costos de la colectividad entre sus miembros. También limita la capacidad de la asociación para adoptar decisiones que entren en conflicto con los puntos de vista de miembros importantes. Cualquier dificultad –ya sean costos altos para los miembros individuales, o beneficios bajos o negativos– tiende a debilitar esos esfuerzos colectivos. Los sectores donde exista una sola empresa dominante tenderán a ser mejor abastecidos por los bienes colectivos que aquellos donde muchas empresas pequeñas comparten el mercado, ya que la empresa dominante estará dispuesta a suscribir una parte desproporcionada de los costos conjuntos. En la mayoría de los casos, la firma que está al final de la cadena de producción y que está más cerca del consumidor final, es la que provee el liderazgo necesario y absorbe los costos adicionales de promover los beneficios de la acción colectiva entre las empresas. Las empresas más pequeñas pagarán menos que su «porción justa» en la empresa colectiva, viajando gratis sobre los intereses de la empresa dominante de financiar el grueso del esfuerzo colectivo. A este respecto, Olson extrae tres conclusiones:– Los esfuerzos colectivos sufren el «viajero gratuito», especialmente cuando la acción probablemente beneficia tanto a los que han contribuido en el esfuerzo como a aquellos que no lo han hecho. El resultado neto es una sub-inversión en este tipo de esfuerzos, por ello a menudo es necesaria una combinación del apoyo de los sectores público y privado para alentar reformas de política e inversiones apropiadas que beneficien a muchos actores. – Los clusters colectivos han tenido éxito en parte debido a que han desarrollado mecanismos indirectos o formas de persuasión social para enfrentar el problema del «viajero gratuito».– Debido a la dificultad de crear y sostener la acción colectiva, las organizaciones efectivas en esta área son, probablemente, aquellas con larga tradición y

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experiencias previas de resultados positivos. Con frecuencia el cabildeo efectivo del gobierno es la evidencia tangible del éxito. Como resultado, las organizaciones de acción colectiva efectiva son aquellas que representan los intereses adquiridos del pasado y no las que representan oportunidades emergentes. A menudo, estos son los tipos de cluster que se benefician del statu quo y que por lo tanto se muestran renuentes a promover cambios que alteren los factores de precios (reformas comerciales y reformas impositivas) que alienten a nuevos participantes que puedan competir con los cuasi-monopolios existentes (promoción de inversiones). Por estas razones un cambio en positivo no sólo requiere de la participación comprometida del sector privado desde el liderazgo de los nuevos sectores emergentes, sino también de un papel destacado del sector público. En particular, el liderazgo político debe apoyar activamente un cambio de política.

Llegados a este punto, pueden extraerse cinco conclusiones generales de estos temas de análisis:1. Existen beneficios económicos definitivos del cluster de empresas en actividades similares que no pueden ser captados por las empresas individuales. Es probable que los lugares geográficos que facilitan su instalación tengan mayor actividad económica e ingresos que los que no los tienen.2. La acción colectiva «a lo largo de la cadena de valor» requiere de una fuerte motivación económica. Cuando los costos de las transacciones son altos (p. ej.: calidad incierta, plazos de entrega que no se cumplen, o precios muy altos) las empresas tienen un incentivo para integrarse verticalmente con el objetivo de superar tales problemas. Este es el caso más común en los países en desarrollo. Alternativamente, los proveedores especializados concentrados en el cumplimiento de los requerimientos de los usuarios que van a la delantera tienen un incentivo económico que ofrecer al productor de modo que cumpla con las necesidades de estos usuarios.3. A falta de un fuerte liderazgo del sector privado, el desarrollo y el mantenimiento de una asociación colectiva de empresas es difícil de sostener durante un largo período. Los miembros individuales contribuirán menos de lo que sería óptimo para la colectividad y tales esfuerzos tenderán a ser sub-financiados. Los esfuerzos colectivos serán también limitados por temor a perder a los miembros que se opongan a las acciones asertivas. 4. La principal excepción al punto anterior la constituyen las asociaciones existentes desde mucho tiempo atrás que han encontrado los medios para hacer frente al problema del «viajero gratuito» y que han demostrado capacidad de influir sobre el gobierno. Como consecuencia, el pasado estará representado en las asociaciones empresariales existentes debido a que las asociaciones establecidas por largo tiempo han superado con efectividad los problemas de acción colectiva. Por su parte, en los nuevos sectores las empresas estarán menos bien organizadas y tendrán menos capacidad de proveer servicios a sus miembros o de cabildear con el gobierno para obtener políticas más favorables por lo que es probable que la política pública parezca retrasada.5. La productividad es el motor del progreso económico. Las empresas deben mejorar firmemente su modo de operar para poder sobrevivir ya que los

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empresarios de cualquier otra parte pueden sacarlas del negocio. Una apropiada política gubernamental en infraestructura, regulación de mercados, comercio y promoción de inversiones puede alentar un ambiente económico que apoye a los nuevos participantes y la innovación dinámica necesaria para impulsar la productividad. A falta de tales medidas, la brecha entre la productividad interna y la extranjera se ampliará hasta que el esquema político y económico empleado para proteger los mercados internos eventualmente colapse, con un costo social y económico muy alto.

Estas observaciones sugieren que el gobierno y las agencias donantespueden desempeñar un papel muy útil en la provisión de bienes públicos y en la ayuda para superar las fallas de coordinación que, a menudo, inhiben una acción colectiva útil. El mejoramiento de la productividad es la clave. Puede obtenerse alguna productividad a través de la acción colectiva de las empresas de cada sector. Pero la acción colectiva es un bien público que será insuficientemente financiado si se deja en manos del sector privado. El gobierno o los donantes pueden corregir el desequilibrio entre el beneficio privado y el beneficio social mediante el financiamiento parcial de tales actividades. El financiamiento externo cambia el cálculo de los costos y beneficios de las empresas del sector y los requisitos del donante para aportar contribuciones sustanciales al esfuerzo de las empresas puede ayudar a crear la presión moral para la contribución de las empresas. Estas también cambiarán los cálculos de los beneficios netos hacia acciones más firmes y asertivas, mientras la fuente de financiamiento externo lo requiera como precio a pagar por la asistencia externa5.

En resumen, la teoría económica ofrece una base clara para el apoyo de los donantes al desarrollo del cluster, supeditando las contribuciones sustanciales al esfuerzo de las empresas del sector y al potencial de éste para producir aumentos sostenidos de la productividad de las empresas integrantes de los clusters.

Investigación empírica sobre clusters

Lo anteriormente expuesto sugiere que el crecimiento de la productividad es la meta primaria y que algunos tipos de apoyo a los clusters, o cadenas de valor, pueden ser garantizados. Para propósitos de análisis la pregunta que sigue es: ¿qué es un cluster? o, más específicamente, qué clase de agrupaciones o qué negocios son deseables para recibir apoyo del gobierno o de los donantes. Los clusters exitosos de pequeñas empresas en los países desarrollados –de los cuales Italia es el principal ejemplo (la cerámica y los zapatos son dos casos frecuentemente citados)– han llamado mucho la atención. Esos clusters se han conformado de manera muy semejante al modelo de Porter, dependiendo fuertemente de la demanda interna por sus productos y desarrollando un conjunto de movimientos

5 Según Porter, «Los gobiernos nacionales, por su parte, deben establecer la meta apropiada –la productividad– que es lo que sostiene la prosperidad económica. Ellos deben esforzarse por sus verdaderos determinantes, tales como los incentivos, los esfuerzos y la competencia, no escogiendo las tentadoras pero usualmente contraproducentes opciones que a menudo les son propuestas. El papel apropiado del gobierno no es proporcionar ‘ayuda’ sino retar a la industria y empujarla hacia el progreso» (Porter, 1990, p. 30).

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cooperativos entre pequeñas empresas en medio de una intensa competencia entre ellas.

Dos características del modelo italiano resultan particularmente atractivas para los promotores del desarrollo. Primero, las empresas han sido capaces de captar mercados internacionales proporcionando diseños que les permiten exigir precios más altos por sus productos. Segundo, esto se ha logrado en industrias formadas por numerosas pequeñas empresas. Para muchos, la promoción del cluster entre pequeñas y medianas empresas nacionales es el camino adecuado para avanzar en la promoción del sector privado.

Un razonamiento a priori sugiere que los elevados costos fijos involucrados en la identificación y el desarrollo de los mercados de exportación así como los costos continuos de innovación para estar a la cabeza de los mercados están muy lejos del alcance de las pequeñas empresas individuales. Por esta razón entre quienes formulan la política y los académicos se ha manifestado un fuerte interés por aplicar las lecciones de los clusters exitosos para superar esta barrera6. Por supuesto, en los países en desarrollo la base de la tecnología, las habilidades empresariales y el ambiente de la política no son equivalentes, por lo que la aplicación de las experiencias de los países desarrollados no puede hacerse de manera automática.

O’Malley y Egeraat (2000) someten a prueba la metodología de Porter para identificar los clusters industriales exitosos aplicándola a Irlanda. Sus análisis identifican dos problemas en la aplicación de la teoría de Porter en países pequeños o en desarrollo. Primero, el predominio de la inversión extranjera dirigida a los sectores de exportación y la relativa falta de empresas nacionales son notables características de tales países. Porter no le otorga a los inversionistas extranjeros un papel protagónico en la formación de clusters por considerar que tales empresas responden principalmente a las decisiones y prioridades del país sede de su oficina central, en consecuencia, les falta la independencia para la toma de decisiones y la creatividad que las haría candidatas a un cluster industrial en el país receptor de la inversión (Porter, 1990, pp. 566-567 y 678-679). Segundo, ellos aplican una observación específica de Porter para identificar los sectores exportadores exitosos como es el hecho de que las exportaciones del sector, como parte de las exportaciones mundiales de su producción, excedan la porción total de las exportaciones mundiales del país. En el caso de Irlanda, las exportaciones totales representaban 0,79% de las exportaciones mundiales en 1993. Los sectores hacia los cuales Irlanda exporta una porción mayor del 0,79% de las exportaciones mundiales serían candidatos de alta competitividad. Pocos sectores nativos se calificarían siguiendo este criterio, ya que los inversionistas extranjeros son los principales exportadores desde Irlanda. Si las empresas extranjeras fueran excluidas de la base de exportación, Irlanda sólo representaría alrededor de 0,4% de las

6 Sin embargo, algunos clusters exitosos en países desarrollados pueden eventualmente perder su ventaja competitiva. Cooke (2002) analiza varios casos europeos de empresas que no pudieron sostener sus posiciones competitivas, entre ellas las de fabricación de repuestos para automóviles, de cerámica y de seda. Cooke destaca que «los clusters que fracasan tienen en común el hecho de ser tercamente resistentes al cambio, de tener una actitud colectiva de arrogancia hacia un valor del conocimiento que no sea el tradicionalmente disponible, y una cultura que tiende a retener información de vital importancia en las funciones diarias normales» (Cooke, 2002, p. 184). En resumen, el análisis de Cooke sobre la experiencia europea enfatiza la necesidad de un liderazgo empresarial orientado hacia el futuro y no al pasado, así como estrechos vínculos entre la investigación científica y de negocios, a la vez que una disposición a la rápida difusión del conocimiento, no a que éste sea retenido.

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exportaciones mundiales. Con este estándar más bajo, un número mucho mayor de sectores calificaría. Cerca de la mitad de las exportaciones de las empresas nacionales irlandesas proviene de los sectores de productos cárnicos y lácteos, con poco valor agregado industrial a partir de la materia prima y representan una porción bastante más baja de empleo y de valor agregado por dólar de exportación que otros sectores exportadores. Las empresas exitosas, según el estándar de Porter, son entonces las relacionadas con industrias de rápido crecimiento en exportación y empleo. El arranque es muy bajo y la mayoría de las industrias de «alta tecnología» que han sido la fuente de crecimiento tienen una fuerte inversión extranjera. El éxito de las exportaciones irlandesas es comparado con el de la Unión Europea (UE) y considerado como notable en aquellas industrias con gran inversión extranjera. Para el caso de Irlanda es obvio que el éxito competitivo no ha sido impulsado por fuertes clusters internos.

Por otra parte, varios autores rechazan la idea surgida de algunos investigadores canadienses de un modelo de «doble diamante» que involucre a dos países. Estados Unidos es el inversionista extranjero más grande en Irlanda, pero los mercados de Irlanda están principalmente en Europa y en el Reino Unido de modo que el aprendizaje relacionado con una estrategia firme proviene de Estados Unidos, pero el aprendizaje relacionado con los clientes proviene del Reino Unido y de Europa. Esta clase de diamante múltiple no se ajusta bien al modelo Porter y sugiere que éste puede ser menos aplicable a los países en desarrollo que a los líderes mundiales.

Aun cuando esas críticas pudiesen tener algún mérito, la visión de Porter puede regir a más largo plazo. A lo largo del tiempo, el predominio de los inversionistas extranjeros puede verse erosionado. El impulsor inicial clave del éxito de Irlanda en el sector de la Información, las Comunicaciones y la Tecnología (TIC) fue la inversión directa extranjera conocida como FDI por sus siglas en inglés. Green (2000) documenta un cambio en el sector de la electrónica (el dominio de las empresas extranjeras) hacia el desarrollo de programas en los que las pequeñas empresas nacionales son los principales jugadores7. Efectos similares están siendo observados en países como Costa Rica, donde el FDI ha contribuido al desarrollo de los abastecedores locales en empaques e impresión y a la aparición de un incipiente sector de software.

Altenburg y Meyer-Stamer (1998) ofrecen una útil perspectiva sobre las condiciones bajo las cuales los clusters prosperan en los países en desarrollo, con especial énfasis en la transferencia de tecnología a las empresas en el cluster. Con base en la revisión de la experiencia en los países en desarrollo, estos autores proponen una tipología de tres clases y proveen diagnósticos y recomendación para cada tipo: Clusters de pequeñas empresas que están «sobreviviendo» Clusters de producción a gran escala, que incluyen tanto los pequeños como los grandes productores, y7 De acuerdo con Green, «durante los años noventa, las firmas nativas lograron tasas de crecimiento de 11% al año para el empleo, de 25% al año por el valor de las ventas y de casi 40% al año por el valor de las exportaciones, mientras el sector de la electrónica continúa dominado por grandes empresas multinacionales, el empleo en productos y servicios de software está más dividido».

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Clusters con base en corporaciones transnacionales.Estos autores consideran al primer grupo sin esperanza a largo plazo, con

poco acceso al mejoramiento tecnológico y a sus sectores de concentración, tales como zapatos y ropa que están diariamente expuestos a una mayor competencia desde el extranjero. Algo puede hacerse con tales clusters, aunque sólo sea con aquellos proyectos que requieran de firmes acciones de parte de los empresarios. Las agencias gubernamentales y otras formas de organización, como las cooperativas, no pueden resolver sus problemas. Para muchos, la mejor solución es cambiar el sector por otro, tal como el sector de servicios, menos vulnerable a la competencia extranjera.

Altenburg y Meyer-Stamer consideran el segundo grupo mucho más promisorio debido al potencial que tienen las empresas grandes para la transferencia de tecnología a las pequeñas y a la posibilidad de fortalecer los vínculos dentro del sector, lo que aumentará la competitividad a través de la cadena de valor. Estos autores consideran este grupo como el más promisorio para recibir el apoyo de las agencias de desarrollo. También las oportunidades para el desarrollo nacional pueden provenir del tercer grupo, las corporaciones transnacionales. Este involucra en gran medida el desarrollo de las relaciones con empresas transnacionales aun cuando probablemente esto sea difícil debido a los altos estándares de calidad de las empresas multinacionales, pero la política pública puede empujarlas a aumentar la capacidad de los abastecedores locales.

Este análisis de Altenburg y Meyer-Stamer se efectúa bajo la suposición de que las empresas localizadas en el país son la fuente para el mejoramiento de la tecnología pero dicho análisis ignora la estructura de gran parte del mercado mundial de hoy en día. Comprender las condiciones de mercadeo en los países desarrollados es clave para entender la fuerza impulsora que se encuentra detrás de gran parte de la producción en los países en desarrollo. Humphrey y Schmitz (2002) analizan la capacidad de los clusters industriales de competir en los mercados internacionales mediante el examen de las relaciones con los compradores locales. Ellos argumentan que los compradores son un vínculo crítico para moverse más allá de la producción de materias primas. Las materias primas o genéricosproductos pueden ser vendidos en transacciones al alcance de la mano, pero ofrecen pocas oportunidades para mejorar la calidad de productos más sofisticados o productos más diferenciados ajustados que significarían mejores precios.

Aun cuando gran parte de la literatura en esta área se refiere a los clusters, los resultados de las operaciones del cluster dependen de la capacidad de las empresas individuales que lo integran. Humprey y Schmitz (2002, p. 1.024) argumentan que un énfasis en las relaciones entre empresas en clusters «aumenta la preocupación acerca de lo que está ocurriendo dentro de la empresa». Para estos autores, sólo las empresas individuales que tengan una intención estratégica y que están dispuestas a hacer importantes inversiones serán capaces de subir de nivel exitosamente. Según ellos la explicación del éxito de muchas empresas del Oriente asiático es que esas ellas han mostrado estas características más claramente que las empresas de otras regiones.

Por su parte Sonobe et al. (2002), al examinar a lo largo de una década el proceso de mejora de la producción de ropa para niños en empresas agrupadas en

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un único cluster en China, corroboran esta perspectiva y muestran que las características de los empresarios individuales son clave para lograr el éxito a largo plazo. Sus análisis longitudinales llegan a dos interesantes conclusiones. Primero, que la acción del gobierno al establecer un lugar de mercado específico fue «particularmente importante para estimular el ingreso de nuevas empresas en las etapas iniciales del desarrollo de los clusters cuando los productos principales eran sencillos y estándar». Esto condujo a una expansión en el número de empresas y en el empleo, pero el aumento de la competencia produjo una reducción de las utilidades. En los años subsiguientes, sólo las empresas que fueron capaces de mejorar sus productos pudieron prosperar y las más exitosas tendían a ser las de hombres de negocios con mejor educación, experiencia de mercadeo y buenas habilidades empresariales.

Para los propósitos de este documento, el término «clustering» se define como la organización e interacción de las empresas con el gobierno, las instituciones académicas, las organizaciones de investigación y otras en la formulación de estrategias de negocios y reformas de política. El documento describe un enfoque estratégico para la organización de las empresas con el fin de lograr tanto el mejoramiento de las prácticas de negocios como reformas de las políticas gubernamentales. En este sentido, esto es más que sólo una cadena de valor en la cual las empresas interactúan con el fin de lograr las metas específicas del negocio. Es también más que sólo un sector, aunque a veces el término «clustering» se mezcla con las definiciones sectoriales. Como se mostrará más adelante, la medición de impacto al nivel de los movimientos de cluster está llena de dificultades y los datos del sector suelen usarse como aproximación para medir el impacto de las iniciativas del clustering. Este es a menudo el caso ya que la información sobre el impacto sólo está disponible, usualmente, a nivel del sector o de amplias clasificaciones de las exportaciones.

Diseños para la promoción de la competitividad

Tanto el término «clusterings» (tal como ha sido descrito anteriormente) como el término «competitividad» pueden tender a ser usados abusivamente. Por ejemplo, muchos podrían argumentar que el programa más efectivo de «competitividad» sería establecer una política favorable a la tasa de intercambio y un ambiente macroeconómico estable. Otros podrían complementar estas iniciativas con programas enfocados hacia una mejor oferta de mano de obra, hacia la infraestructura, la promoción de las exportaciones y las inversiones, la transferencia de tecnología, etc. Aun cuando todas estas iniciativas son importantes, no se abordan directamente en este documento, más bien se van presentando de manera indirecta a medida que se relacionan con los temas presentados por las mismas agrupaciones, como parte del diálogo nacional. Específicamente este documento se orienta hacia el diseño de programas de competitividad relacionados con la interacción entre los clusterings (tal como han sido definidos anteriormente) y los diálogos nacionales que se vinculan con los temas de clusters.

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Considerable trabajo, tanto teórico como empírico, se ha hecho acerca de la competitividad, la mayor parte del cual, como ha sido discutido anteriormente, considera el clustering y los procesos relacionados como producto de la evolución natural de los negocios en ambientes favorables. Algunos teóricos han ido más lejos, haciendo recomendaciones de programas nacionales para promover la competitividad. Michael Porter (2002) recomienda la creación de tales programas que involucran varios elementos: Primero, las asociaciones industriales y las Cámaras de comercio enfocan su esfuerzo y atención a la promoción de acciones de fortalecimiento de la productividad por sus miembros y por los gobiernos en vez de buscar el cabildeo con el gobierno para obtener privilegios especiales. Segundo, las universidades y las instituciones de investigación establecen vínculos con la comunidad empresarial para apoyar la difusión de la investigación y la tecnología pertinentes al crecimiento de la productividad. Tercero, una o más instituciones independientes proveen el liderazgo en la promoción de la agenda nacional.

Varias características de este tercer elemento necesitan ser desarrolladas. Porter arguye que tales instituciones necesitan de la amplia participación del sector privado, del sector académico y del gobierno. No obstante, deben ser independientes del gobierno con el fin de asegurar su apoyo a esfuerzos a largo plazo que se extenderán más allá del período de duración de cualquier administración. En consecuencia, necesitan un fuerte respaldo de todos los partidos para contar con el apoyo gubernamental sin importar el partido que esté en el poder.

No ha habido ningún trabajo empírico de evaluación que confirme o rechace el enfoque propuesto por Porter. De hecho, la amplitud del concepto, el horizonte a largo plazo y la diversidad de otros factores que probablemente estarían actuando sugieren que la evaluación no es una herramienta factible. Los horizontes a largo plazo y las largas cadenas de conexión entre las acciones y los resultados son dos factores que tienden a convertir la evaluación en especulación. Aún más, como un programa de acción, el enfoque de Porter deja un limitado papel al gobierno o a los donantes. Es probable que ambos busquen obtener resultados en un horizonte temporal limitado (entre 3 y 4 años) y que busquen ejercer control y acciones directas de acuerdo con un calendario, en vez de desempeñar un papel más limitado alentando las acciones de otros.

Un modelo algo diferente ha sido desarrollado en varios países, a menudo en colaboración con las agencias donantes, que involucra tres elementos de importancia: un consejo nacional de competitividad, que reúna al liderazgo político con todas las otras partes interesadas; una secretaría, que apoye tanto al consejo de competitividad, si existiere, como a los clusterings; y

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«clusters» de empresas y de otras instituciones a lo largo de la cadena de valor de un producto en particular, o de las organizaciones involucradas en un sector en particular.

En el ámbito de los clusters el BID se ha mantenido activo con diversos proyectos en varios países. Por su parte, USAID ha participado particularmente en el consejo de competitividad, estableciendo programas en Sri Lanka, Mongolia, Croacia, Macedonia y República Dominicana, entre otros países. Igualmente el Banco Centroamericano de Integración Económica-BCIE ha trabajado regionalmente, apoyando la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible-ALIDES, financiando el trabajo de investigación realizado por Harvard Institute for International Development (HIID) y la Escuela Centroamericana de Negocios (INCAE), mientras que la Corporación Andina de Fomento (CAF) ha hecho lo mismo en la región andina y ha promovido también el estudio académico de los temas de competitividad.

Australia creó un Consejo Nacional de Competitividad en 1995, e Irlanda hizo lo mismo en 1997,. Los programas en los otros países son aún más recientes. En un sentido más amplio, el diseño institucional de tales programas ha tendido a involucrar directamente al gobierno en tanto que promotor y administrador del esfuerzo, sin embargo, el análisis institucional de este enfoque sugiere varias preguntas.

En relación con el Consejo Nacional de Competitividad (CNC) es cierto que los gobiernos establecieron miles de consejos y cuerpos asesores, muchos de ellos puramente decorativos o ceremoniales, mientras que otros proveen foros para importantes discusiones sobre las prioridades nacionales, iniciativas importantes e intercambio de información, pero, además del problema de diferenciar un consejo de competitividad de estos otros tipos de cuerpos asesores, surgen inmediatamente tres preguntas: ¿Es necesario un Consejo Nacional de Competitividad? Si la respuesta a esa pregunta es afirmativa, ¿cómo pueden los consejos establecidos por la administración de un gobierno en particular proseguir sus políticas y metas políticas hasta convertirse en un vehículo para lograr las metas nacionales de competitividad a largo plazo? ¿Con qué frecuencia deberían celebrarse las reuniones del Consejo y qué tipo de temas políticos debería enfocar?

El primer punto: tener un Consejo Nacional de Competitividad y, si así fuere, cómo estructurar su operación, parece no tener una respuesta clara en la literatura al respecto. La razón seguramente está en la importancia de los «software» de las personalidades y en la asignación de personal relacionado con el «hardware» de los modelos organizativos formales. Un segundo problema es que el Consejo Nacional de Competitividad no operará en territorio virgen puesto que la mayoría de los países ya han establecido una variedad de Consejos para los propósitos económicos nacionales (consejos nacionales de exportaciones, consejos nacionales de producción, consejos nacionales de promoción de la inversión, consejos nacionales de fabricación, entre otros) que han funcionado bien o mal pero cuya existencia formal continúa incluyendo una parte del campo que un Consejo Nacional de

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Competitividad podría cubrir. Otro aspecto a considerar es si el fracaso de tantas iniciativas previas hace que la nueva propuesta de un Consejo Nacional de Competitividad sea vista sólo como un capricho destinado a sufrir el mismo destino de los esfuerzos anteriores.

Desafortunadamente, este estudio no puede arrojar luz acerca de algunos de estos problemas. Como se discute más adelante en las secciones correspondientes, ninguno de los países estudiados aquí tiene un Consejo Nacional de Competitividad en operación. Colombia tuvo un consejo similar durante una administración previa y los temas relacionados con su desempeño se discuten en el contexto de la experiencia colombiana. Dada la falta de un consejo, en los dos países estudiados el papel primario de promover la competitividad ha fracasado habiendo sido asignado a una unidad dentro de un ministerio gubernamental: el Ministerio de Economía en el caso de El Salvador y el Ministerio de Comercio Exterior en el caso de Colombia. La relación entre ambas unidades de promoción gubernamental y el desarrollo de un cluster es un problema para el cual la experiencia en ambos países ofrece útiles lecciones que serán discutidas más adelante en este informe.

Con respecto a la necesidad de una Secretaría, un proyecto de competitividad debería tener una oficina especial para promover la creación de agrupaciones y brindar apoyo a las ya existentes y al personal del Consejo Nacional de Competitividad, si existiere. La Secretaría es una oficina especial en un ministerio del gobierno, usualmente el Ministerio de Economía. En algunos casos, está ubicada fuera del gobierno, financiada por un donante. La experiencia nos sugiere que las secretarías de agrupaciones dentro del gobierno tienen menos capacidad de interactuar efectivamente con los miembros del sector privado que una secretaría fuera del gobierno. Esto es así porque, como se muestra en estudios previos de promoción de exportaciones del gobierno (cf., por ejemplo, McKean y Fox, 1994), las instituciones gubernamentales destinadas a apoyar al sector privado tienden a estar demasiado atascadas en las políticas gubernamentales internas para poder comprender y responder a las preocupaciones reales del sector privado. Aun así, una ubicación dentro del gobierno asegura contar con los recursos adecuados para financiar la Secretaría y proveer una conexión mucho más fuerte con el liderazgo político. Esta conexión puede ser la clave para lograr resultados en los temas de política.

En cuanto a los clusters, varios temas de diseño se relacionan con ellos: ¿Dónde debería descansar el liderazgo de los clusters: en las empresas miembros del sector privado, o debería el representante del gobierno establecer la agenda y los calendarios de las reuniones? Si se está entregando a los clusters recursos provistos por los donantes, ¿qué mecanismos son necesarios para asegurar el uso más eficiente de esos recursos? En cuanto a la concepción misma de los clusters: ¿deben ser temporales, destinados a lograr metas específicas y luego desbandarse, o son el principio de instituciones más permanentes? Si éste es el caso, ¿cómo van a ser financiados en el largo plazo? En la mayoría de los países se trata de asociaciones y cámaras ya existentes del sector privado que reúnen a las empresas de una industria en

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particular. ¿Cómo se relacionan los clusters de competitividad con tales asociaciones?

Los capítulos sobre las experiencias de Colombia y El Salvador ofrecen respuestas a algunas de estas preguntas, pero no a todas. El liderazgo del sector privado no parece ser esencial para el éxito de los clusters a largo plazo. Las preguntas acerca de los mecanismos de eficiencia y la mejor estructura institucional para los clusters son un desafío a las respuestas fáciles, aun cuando las experiencias de los dos países proporcionan algunas ideas.

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CAPÍTULO 2LA EXPERIENCIA COLOMBIANA EN PROMOCIÓN DE LA

COMPETITIVIDAD

En este capítulo se discute la experiencia de Colombia en la promoción de la competitividad. En la primera parte se presenta una visión panorámica de la política económica global del país. Luego se revisa la competitividad de Colombia a lo largo del tiempo, a la luz de sus exportaciones, para luego discutir el esfuerzo de promoción de la competitividad del gobierno y la experiencia de siete de los clusterings promovidos o apoyados por el gobierno. Más adelante se busca la evidencia de los cambios ocurridos en la competitividad colombiana en el período 1992-2002, durante el cual estos esfuerzos han estado en marcha y, finalmente, se ofrecen algunas conclusiones y observaciones sobre la experiencia en ese país.

Contexto económico

En un sentido amplio, el interés colombiano por la competitividad se remonta a mediados de los años sesenta, momento en el cual la preocupación acerca del deterioro de las términos de intercambio del principal producto de exportación del país –el café– promovió esfuerzos gubernamentales para desarrollar una base de exportaciones más diversificada. En América Latina, Colombia fue pionero en el uso de tres herramientas para promover el aumento de las exportaciones de productos no tradicionales. La primera fue fijar un tipo de cambio de lento escalonamiento, con la intención de asegurar a los exportadores que recibirían un precio constante, en términos reales, por sus exportaciones. En ese momento, la mayoría de los países latinoamericanos mantenían tasas de cambio fijas, intercaladas por crisis periódicas que terminaban en devaluación cuando el desequilibrio de los pagos del país no dejaba otra alternativa. En segundo lugar, Colombia puso en marcha el Plan Vallejo, un esquema para rebajar los derechos de importación de las materias primas, los bienes de capital o los bienes intermedios importados incorporados en los productos exportados. Su propósito era asegurar que las exportaciones no estuvieran en desventaja por el régimen de intercambio altamente proteccionista del país. En tercer lugar, el país fue el pionero de los subsidios a las exportaciones a través de los denominados CAT (Certificados de Abono Tributario), que otorgaban una exoneración entre 9% y 15% del valor de las exportaciones, con vencimiento en unos pocos meses. Estos instrumentos eran negociables, de modo que funcionaban como un subsidio directo a las exportaciones. Un cuarto instrumento fue la asistencia a los exportadores que proporcionaba el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, INCOMEX. Los primeros tres instrumentos fueron, de hecho, pioneros en América Latina, copiados posteriormente por otros países. INCOMEX no fue una innovación en el sentido institucional, ya que la mayoría de los países

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latinoamericanos también tenían una agencia de promoción a las exportaciones, pero INCOMEX demostró ser más capaz que la mayoría.

Política económicaLa política económica de Colombia en décadas recientes ha mantenido una

consistencia inusual en Latinoamérica. La administración de la deuda externa y la política monetaria han sido conservadoras y han ayudado a evitar severas crisis económicas. Durante los años ochenta el país mantuvo una tasa consistente de crecimiento del PIB de 3,5%, creciendo más rápidamente que cualquier otro país latinoamericano en la década. Durante las últimas cuatro décadas, sólo un año (en 1999) el crecimiento del PIB fue negativo. La alta inflación ha sido una característica de la administración económica hasta el final del siglo, pero ha sido mantenida en un rango relativamente estrecho de entre 15% y 25% anual (aún así, esto significó que los precios aumentaron más de mil veces entre los años 1963 y 2000).

Esta consistencia en buena parte se debió al papel desempeñado por el gobierno en la economía. La propiedad de la infraestructura por parte del gobierno y la considerable producción de petróleo del país, junto con los controles sobre las divisas y las importaciones –cuando casi todas las importaciones requerían de la aprobación oficial– impusieron retos a la eficiencia y significaron una carga importante sobre el sector privado. Sólo debido a la relativamente alta calidad de la burocracia en la administración económica y a la relativa ausencia de corrupción el sistema fue capaz de sostenerse por sí mismo.

La mano dura del gobierno que había sido ejercida gradualmente se hizo evidente a mediados de los años setenta, cuando los vínculos del país con la economía mundial (por lo menos en cuanto a las exportaciones legales) parecieron disminuir en varios sectores.

2.1.3 Política comercialLa política comercial en Colombia ha fluctuado a lo largo de los años entre

proteccionista y muy proteccionista. La promoción de las exportaciones ha operado con altos niveles de impuestos a la importación y con un sistema de aprobaciones administrativas que fueron finalmente eliminadas en 1990-1991, cuando también hubo una importante reducción de los impuestos a la importación.

La preocupación acerca de las exportaciones ha variado a lo largo del tiempo, ya que los gobiernos alternaban entre una preocupación primaria por los problemas internos y otra por el aislamiento de la economía mundial. La tasa de cambio real ha sido un indicador de estas preocupaciones. Cuando las exportaciones eran una preocupación, el gobierno trataba de mantener una tasa de cambio real estable y competitiva. Cuando las preocupaciones internas cobraron mayor importancia, como en la década de los años 1975-1985, o a mediados de 1999, la tasa real se apreció.

Instituciones comerciales

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Colombia tiene un amplio rango de instituciones destinadas a promover la competitividad en los mercados mundiales. Hasta hace poco tiempo el Ministerio de Comercio Exterior (Mincomex) estaba a cargo de promover la inserción de Colombia en la economía mundial. Recientemente ese Ministerio se ha fusionado con el Ministerio de Desarrollo para formar el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Otras tres instituciones están relacionadas con el Ministerio: Proexport, la agencia de promoción de las exportaciones, ofrece asistencia a los exportadores en información y donaciones para viajar a ferias comerciales y a otras actividades de desarrollo de las exportaciones; Bancoldex, la institución financiera de las exportaciones, ofrece crédito a los exportadores, y Co-invertir, la agencia mixta pública-privada de promoción de las inversiones, ayuda a las empresas a encontrar socios extranjeros.

El desempeño comercial colombiano

Entre 1960 y 1985 las exportaciones colombianas, gradual y regularmente declinaron como una porción de la producción total (ver gráfico 2.1). En ese tiempo el comercio crecía como una porción de la producción total del mundo, como un todo, y para muchos países en desarrollo. En un tiempo en el que los mercados mundiales ofrecían oportunidades de crecimiento a los productores deseosos de exportar a los mercados de los países industriales, Colombia era sólo un modesto participante con una economía muy cerrada: las exportaciones cayeron desde 13,2% del PIB en 1960 a apenas 9% en 1983, una cifra muy baja para un país con la población de Colombia.

Gráfico 2.1Exportaciones colombianas de bienes y servicios

como % del PIB

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Las exportaciones colombianas, con una fuerte dependencia del café en los años 1950 y 1960, se han diversificado gradualmente. El gráfico 2.2 muestra la tendencia de las exportaciones totales (en dólares corrientes) en cuatro categorías de productos: café, minerales (incluyen petróleo, carbón, ferroníquel, esmeraldas y oro), agricultura no relacionada con el café, y productos industriales. El cuadro 2.1 proporciona mayores categorías desagregadas. Los minerales empezaron a jugar un importante papel desde 1985 en adelante, y son parcialmente responsables por el aumento en la relación de las exportaciones Colombia/PIB. Durante la década de los noventa, otros sectores no cafetaleros llegaron a tener mayor importancia.

La agricultura no cafetalera incluye el cultivo de flores, que ha crecido firme y consistentemente desde los años setenta; bananos, que se estancaron después de 1990, seguidos por dos décadas de rápido crecimiento, y otros productos que no han logrado niveles significativos. Por su parte, los productos industriales han mantenido tendencias variables. Las exportaciones de textiles y ropa han mostrado varios períodos de un agudo aumento de las exportaciones, seguidos por períodos de firme declinación. Las exportaciones en 2002 fueron más bajas que en 1993. El cuero y los productos de cuero también se elevaron con fuerza hasta 1993 y luego decayeron constantemente. Los productos químicos y otras manufacturas (que incluyen una variedad de categorías más pequeñas de exportación) han crecido de manera más rápida y consistente.

Considerando el período 1980–2002, sólo dos categorías del cuadro 2.1 crecieron a tasas de dos dígitos en dólares corrientes: los minerales y los químicos. Ambos sectores usan tecnologías de capital intensivo y el primero es muy dependiente de los recursos naturales. Ninguno de estos sectores genera mucho empleo. Por ejemplo, durante el período 1991–2000, el empleo en minería, productos químicos y refinería del petróleo se elevó en 188.000 puestos de trabajo,

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-

5

10

15

20

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1960

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1992

1994

1996

1998

2000

2002

mientras que el número de personas en el grupo de edad entre 15 y 60 años creció en 4,2 millones.

Gráfico 2.2Exportaciones colombianas, 1970-2002

como % del PIB

De las otras categorías no tradicionales, no minerales, que se muestran en el cuadro 2.1, solamente las flores muestran un crecimiento constante; los textiles y la ropa muestran tendencias cíclicas, probablemente relacionadas con los cambios a la tasa de cambio real, mientras que el cuero y sus productos muestran un aumento consistente hasta 1991, cuando se inició una declinación gradual y firme.

Cuadro 2.1Exportaciones colombianas, 1970-2002

(en millones de US$)

Año Total Café Minería Bananos

Flores OtrosAgri-

cultura

Textilesy

Ropa

Químicos Cueroy

derivados

Otrasmanufac+

turas1970 738 467 93 - - 51 51 8 7 58

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1988

1990

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1994

1996

1998

2000

2002

Café Minerales Otros Prod. Agrícolas Industria

Años

19711972197319741975197519771978197919801981198219831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002

690866

1.1771.4171.4691.7452.4343.0183.2343.9173.9253.0673.0333.4043.4965.0604.9154.9655.7116.7217.1146.9007.1168.816

10.29810.67211.55510.89011.57613.12112.30911.908

395430597622672967

1.4981.9792.0052.3611.4231.5621.5061.7651.7462.9881.6511.6411.5241.4151.3361.2591.1401.9901.8321.5782.2611.8931.3241.060

764772

85123162151121

87117143141184118276537617673767

1.7841.5632.1552.7742.4032.4742.4212.7763.7324.4294.0233.5464.9985.9804.8414.799

---------

94172151148198156200210252260318405407425490429459503483560481408441

---

16192233486897

109111121130132149145190221229280340379426476510545556550581610673

577596

146233236297278272237256158114136147139164184200271419349258323322264260310269288348270

5491

115145

94129126144208236205197111100108150196287425572762633732731845761729676642769825736

142137766053556073989597

106108130142191214201235345390441549829895

1.0931.1171.1961.3601.3991.361

921302321253538433647603531557798

116134171243208242224203136129135125173181153

76105141237248225275328424573551456354320350448476517590736921

1.0401.0771.3071.6301.6402.0132.1741.9122.4192.9342.704

Fuente: Colombia, Banco de la República.

El esfuerzo colombiano de competitividad

Esfuerzos iniciales para promover la competitividadTal como ha sido señalado anteriormente, desde hace mucho tiempo

Colombia ha tenido un grupo de instituciones gubernamentales orientadas a promover la competitividad en su sentido más amplio, esto es, como una política de promoción de las exportaciones y de desarrollo industrial. Sin embargo es más reciente el esfuerzo de promover las agrupaciones, o la competitividad en el sentido de Michael Porter, que se inicia alrededor de 1992. Una empresa consultora en competitividad, The Monitor Company8, fue contratada por el Instituto de Fomento Industrial (IFI), la agencia de promoción industrial del gobierno colombiano, para 8 Esta es una firma de Cambridge, Massachussets, asociada con Michael Porter y encabezada por Michael Fairbanks.

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estudiar la situación de competitividad de Colombia y sus principales problemas, y hacer recomendaciones para acciones gubernamentales. Los resultados iniciales de The Monitor Company fueron discutidos en una conferencia que se celebró en 1993 con bastante asistencia de público.

El trabajo de The Monitor Company identificó varias ideas específicas para aumentar la competitividad colombiana con base en el diamante de Porter, entre otras, la necesidad de obtener un mayor conocimiento de las necesidades de los compradores, buscando moverse en segmentos más rentables del mercado. El trabajo también identificó actitudes culturales –«modelos mentales», en términos de The Monitor– que fueron vistos como una limitación a la habilidad de las empresas colombianas para volverse más productivas. De acuerdo con The Monitor, algunas empresas vieron a los diferentes actores de la cadena de producción de su producto no como colaboradores sino como competidores en un juego de suma cero. Así, los curtidores y los fabricantes de cueros, o los cultivadores y los procesadores de caña de azúcar, se verían a sí mismos en guerra con la otra parte en cuanto a los precios, cada cual tratando de usar cualquier recurso económico o político a su disposición para tener el poder de negociación de su ladoi.

The Monitor fue contratada por Acoplásticos, la asociación de productores petroquímicos y plásticos, para analizar la situación competitiva de las empresas de esa asociación. Después, The Monitor ayudó a otras asociaciones industriales, incluyendo las del cuero y las de los textiles y ropa, para formar agrupaciones.

El trabajo de The Monitor con las agrupaciones del sector generó el interés de los gobiernos municipales de varias ciudades en la aplicación de estos conceptos, y subsecuentemente, The Monitor ayudó a los gobiernos de las cinco ciudades principales (o a sus gobiernos departamentales) a formular estrategias para la competitividad regional. Ese trabajo fue cofinanciado por los gobiernos locales o regionales y por la Corporación Andina de Fomento (CAF).

En el ámbito nacional, el interés por las agrupaciones continuó después de un cambio en el gobierno en 1994. El gobierno también puso en práctica la recomendación de The Monitor de crear un Consejo Nacional de Competitividad para vigilar el aumento de la competitividad del país. Ese Consejo Nacional de Competitividad, establecido en 1995, tenía al frente un presidente y otras diecinueve personas nombradas por él: seis representantes del gobierno (la mayoría los ministros a cargo de los sectores económicos), siete representantes del sector empresarial, y tres por cada sindicato de trabajadores e instituciones académicas. El departamento de planificación nacional del gobierno proveyó las funciones de secretaría, aunque aparentemente sin recursos presupuestarios adicionales para ese cometido.

El Consejo recibió el mandato de vigilar cinco programas (cf. Martínez, 1997, p. 135): la política nacional de ciencia y tecnología, el plan estratégico de exportaciones, la política para la modernización de la agricultura y el sector rural, la política de modernización de la industria y la estrategia de infraestructura para la competitividad. Como lo indican estos mandatos, el Consejo fue un vehículo para la ejecución de los programas de una administración, en vez de ser un foro no político i La experiencia de The Monitor en Colombia proporcionó mucho material para el libro de Fairbanks y Lindsay (1997) Plowing the Sea: Nurturing the Hidden Sources of Growth in the Developing World.

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para analizar los problemas nacionales de ineficiencia y baja productividad. Este Consejo murió con el arribo de un nuevo gobierno y la competitividad fue transferida al Ministerio de Comercio Exterior.

Los convenios de competitividad sectorial fueron firmados entre el gobierno y el sector privado (y, en dos casos, con sindicatos de trabajadores), durante el período 1994-1998. Estos fueron para los sectores de textiles y ropa, metalurgia, bienes de capital y pulpa-papel-impresión. Los firmantes de los convenios por el sector empresarial fueron asociaciones de negocios, no empresas individuales. El Consejo de Competitividad Nacional parecía haber visto su función en la promoción de la competitividad más en línea con las ideas tradicionales de América Latina –planificación sectorial, subsidios y fianzas– que en la visión Porteriana donde la competitividad debería depender de la productividad en el ámbito de la empresa y no de los subsidios gubernamentales. Por ejemplo, una evaluación de 1998 del acuerdo sobre competitividad sectorial en textiles y ropa requiere de una planificación conjunta de Colciencias, una institución científica del gobierno, la oficina nacional de planificación y empresas de negocios para conjuntamente coordinar los planes para mejorar la tecnología del sector (DNP, 1988). Se esperaba que la organización de promoción de inversiones del gobierno, el IFI, proveyera el financiamiento para reducir las obligaciones de las empresas del sector, ordenándole al Instituto de Seguridad Social ajustar las contribuciones a las pensiones de las empresas del sector de acuerdo con su capacidad de pago (ver DNP, 1987). En general, el enfoque fue retroceder frente a la liberalización económica «repentina e indiscriminada» de las administraciones anteriores y emprender un movimiento «gradual y selectivo» en la misma dirección (Martínez, 1997, p. 116). De esta manera se produjo un retorno parcial a la concepción latinoamericana más tradicional de ver la política gubernamental como árbitro de las fortunas de los sectores económicos individuales.

Este enfoque produjo pocos resultados concretos en cuanto a competitividad y, tal como ha sido mencionado, la apreciación de la tasa de cambio durante los primeros años de 1990 redujo la rentabilidad de la exportación. Sin embargo, el gobierno de Samper estableció una red de centros para la productividad y la tecnología al nivel sectorial, los cuales han continuado trabajando para apoyar la diseminación de nuevas tecnologías. Sin embargo, en general, al Consejo Nacional de Competitividad le faltaba un interés manifiesto desde los más altos niveles del gobierno o un fuerte apoyo del sector privado por lo que no tuvo un impacto duradero.

En 1998 otro cambio de gobierno trajo consigo una creciente atención a la competitividad externa y un mayor enfoque hacia los clusters como herramienta para el aumento de la productividad. Tal como se ha hecho notar en páginas anteriores, las funciones del Consejo Nacional de Competitividad fueron transferidas al Ministerio de Comercio Exterior (Mincomex), con estructuras creadas para promover el crecimiento de las exportaciones, el desarrollo de los clusters y las estrategias regionales de exportación.

Programa actual

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El esfuerzo total de competitividad es manejado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, unión de Mincomex, que anteriormente administró el esfuerzo de competitividad, y el Ministerio de Desarrollo Económico, interesado en la promoción económica interna. La unidad de competitividad del Ministerio tiene un personal profesional de 17 personas para administrar los diversos elementos de la estrategia de competitividad. El jefe de la unidad de competitividad continuaba en la misma posición después del cambio en el gobierno, hecho que señala claramente que el esfuerzo de competitividad transcendía los programas de las administraciones individuales.

El programa es denominado Red Colombia Compite o Red de Competitividad Colombiana y está organizado en cuatro elementos principales: conferencias nacionales, convenios de competitividad, comités de competitividad regional y redes especializadas. A continuación se describen cada uno de ellos.

a) Encuentros nacionales de productividad y competitividad.Las conferencias nacionales acerca de la productividad y competitividad se

han celebrado semestralmente durante los pasados cuatro años, y reúnen al Presidente, a los ministros y a numerosos dirigentes del sector privado. Alrededor de 1.000 personas participan generalmente en las reuniones. La estructura y las actividades de la reunión más reciente, celebrada en mayo de 2003, se describen en el recuadro 1. En efecto, los Encuentros han sustituido al Consejo Nacional de Competitividad como principal foro de interacción entre el gobierno y el sector empresarial. El carácter de amplia base de las reuniones y el hecho de haber pasado de una administración gubernamental a otra sugiere un valor real. De hecho, podría ser visto como una importante «democratización» del esfuerzo de un consejo en donde todos los miembros son nombrados por el presidente.

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Recuadro 1Encuentro Nacional de Productividad y Competitividad, mayo de 2003

Los Encuentros Nacionales se han venido celebrando semestralmente durante los últimos cuatro años. En el Encuentro de Bucaramanga, el presidente Uribe, cinco ministros y el jefe de la Oficina Nacional de Planificación hicieron presentaciones ante unos 1.300 participantes de empresas privadas, asociaciones y agencias gubernamentales. El Presidente también participó en un extenso intercambio de preguntas y respuestas con los participantes. En conjunto, el gobierno presentó un cuadro convincente de serios compromisos y de su voluntad de escuchar y actuar en las legítimas preocupaciones del sector privado respecto a las exportaciones y a la competitividad. Sin embargo, tanto el Presidente como otros expositores hicieron énfasis en que la capacidad de Colombia de competir en los mercados mundiales y su habilidad para atraer la inversión extranjera dependía de la capacidad del gobierno de enfocar los problemas de seguridad interna y de tráfico de drogas más que de nuevas iniciativas dirigidas a la competitividad. Esto pareció ser comprendido de manera general, y los participantes fueron claros al ofrecer un fuerte apoyo a los esfuerzos del gobierno en esta área.

Esta reunión, la octava en la serie de conferencias semestrales sobre competitividad y productividad, incluyó una serie de presentaciones de académicos, de funcionarios gubernamentales, de inversionistas y de otras personas sobre temas relacionados con la competitividad. El tema principal de la conferencia fue la participación en acuerdos comerciales. Tanto los disertantes gubernamentales como los académicos propiciaron la celebración de tratados de libre comercio con otros países y, más notablemente, con Estados Unidos. Los argumentos presentados tanto por funcionarios del gobierno de Colombia como por profesionales académicos fueron reforzados por la presentación del ministro de Relaciones Exteriores de México (anteriormente ministro de Economía) sobre los resultados de diez años del NAFTA en México.

Un académico revisó el desempeño de Colombia durante los últimos años, tal como fuera evaluado en el Informe Global de Competitividad (IGC). Su estudio enfatizó la baja calificación del país en varias mediciones de competitividad. Por una de las medidas de la encuesta –el costo de la seguridad– la posición de Colombia está solamente por encima de Israel. La posición de Colombia es más alta que la de la mayoría de los países latinoamericanos, aunque está muy lejos de Chile y de muchos países en desarrollo de Asia. Otros ponentes usaron indicadores particulares del WCR para reseñar problemas o resaltar los avances.

El tema del impacto de la liberalización del comercio en la agricultura fue analizado por un académico y por un funcionario gubernamental, argumentando ambos que una reducción sustancial de los impuestos de importación sobre los productos agrícolas sería un paso importante hacia una mayor eficiencia. Por otro lado, el ministro de Agricultura reveló el programa del gobierno para exigir a los vehículos motorizados el uso de combustibles que incluyan por lo menos 10% de alcohol etílico proveniente de la producción de biomasa. Se espera que esta medida favorezca un aumento considerable de la producción de caña de azúcar en el país. Esta parte de la política industrial representó un agudo contraste con el énfasis general de otros ponentes acerca de la imposición de limitaciones al papel directo del gobierno, de la eficiencia económica y del mejoramiento en el desempeño fiscal del gobierno.

La mayoría de los documentos presentados en el Encuentro se encontraba disponible poco tiempo después de la conferencia en Internet, en el sitio de la red de competitividad del gobierno.

Tanto los dirigentes del gobierno como los del sector privado dan considerable crédito a los Encuentros como herramienta para lograr una mejor comprensión entre el gobierno y el sector privado. Ambos los consideran de mucha importancia para la promoción de las acciones relacionadas con la competitividad. Muchas personas del sector privado ven estas reuniones como el vehículo más importante para demostrar el compromiso del gobierno con las exportaciones y la competitividad. No existen compromisos formales o precisos con los que pueda

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medirse el avance alcanzado de una reunión a la siguiente. No obstante, para cada Encuentro se recopila información de los ministerios de ambos gobiernos y de las asociaciones del sector privado, en las semanas previas a la reunión, para conocer las acciones tomadas después del último encuentro. El gobierno actual anunció con anticipación que las reuniones se cambiarían a un calendario anual debido al gran esfuerzo que éstas representan. La resistencia del sector privado a tal cambio, aparentemente, ha hecho que el gobierno revierta la decisión. El sector privado ha considerado estas reuniones como valiosas. Al responder varias interrogantes en el Encuentro, el Presidente expresó que los ministros presentarían un informe en la siguiente reunión, a celebrarse en seis meses.

b Redes especializadas.Estas se describen como una red virtual organizada alrededor de la Encuesta

de Competitividad Mundial y que cuenta con diez clusters de trabajo para enfocar los temas de corte transversal que afectan la competitividad total del país. Estos temas son: internacionalización, transporte, recursos humanos, tecnología de la información y comunicaciones, ciencia y tecnología, energía, finanzas, administración y gobierno. Cada una de estas redes temáticas está a cargo de vigilar el desempeño de los sub-indicadores usados en el Informe de Competitividad Global (ICG) y de trabajar para mejorar la posición relativa de Colombia en las clasificaciones.

Algunas de estas redes celebran reuniones periódicas, pero la mayoría parecen ser arreglos sueltos con poca actividad. Para cerca de la mitad de las redes especializadas, la página de la red pertinente incluye información del indicador del ICG de 2002. Para la otra mitad, la información se refiere al informe de 2001.

c Convenios de competitividad exportadora.Estos son convenios entre el gobierno y el sector privado (incluyendo una

mezcla de asociaciones de negocios y de empresas individuales). La mayor parte de los convenios activos en la actualidad fueron firmados por el presidente Pastrana y sus ministros en los años 2000 y 2001. Más de 40 de tales convenios ya han sido firmados. Cerca de diez son convenios regionales enfocados en un área geográfica, y los otros son nacionales. El Apéndice 3 al final de este trabajo presenta una lista de los convenios en operación.

Los convenios son de carácter general, acompañados por matrices que describen las acciones a ser adoptadas por el gobierno y por los participantes del sector privado. Más adelante se discute el contenido de algunos de estos convenios. La mayoría de ellos apunta en dirección a la productividad, en vez de consistir en subsidios o privilegios especiales para el sector en particular. En este sentido, representan una demostración del valor del concepto de competitividad en la dirección correcta. No obstante, las matrices varían ampliamente desde compromisos muy generales, en donde no es posible determinar si éstos han sido cumplidos o no, hasta algunos muy específicos. Existe una amplia variación, tanto en la calidad de los convenios como en el grado en el cual éstos proveen una base sobre la cual se toman las acciones. Unas cuantas parecen haber sido exitosas, pero muchas no han pasado de ser ejercicios formales.

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En general, las matrices usadas en los convenios no han sido actualizadas desde 2001. En algunos casos, los miembros del sector privado han buscado un proceso para actualizarlas pero, hasta hace poco, no ha existido ningún mecanismo para hacerlo. El anuncio del gobierno en mayo de 2003 de que actualizaría las matrices y las usaría para rastrear el avance en el cumplimiento de las metas sectoriales es un importante paso hacia adelante.

A continuación se presentan resúmenes de las actividades de algunos sectores cubiertos por los convenios.

1. Plásticos. Las actividades en el cluster de los plásticos y productos petroquímicos se

remontan a varias décadas ya que la asociación industrial, originalmente de productores de artículos de plástico, se estableció hace más de 40 años. En los años setenta la asociación empezó a trabajar con abastecedores de insumos petroquímicos y, a principios de los años ochenta, acordó trabajar conjuntamente sobre problemas claves, notablemente en el área de la tecnología y en problemas ambientales. Un esfuerzo temprano para obtener ayuda de UNIDO fue frustrado cuando la asociación perdió sus fondos de contrapartida en una quiebra bancaria. La asociación entonces inició acciones para lograr el establecimiento de una carrera en ingeniería de plásticos en alguna universidad colombiana. Después de un largo esfuerzo, primero a través del Ministerio de Educación y luego, - después de la descentralización educativa - , con las universidades, la asociación pudo ayudar a establecer, hace alrededor de una década, un instituto de capacitación e investigación conectado con una universidad en Medellín. Actualmente el programa es el único en ingeniería de la producción en Colombia, y ha sido ampliado para ofrecer el grado de Maestría. Al inicio de los años noventa, Acroplásticos invitó a The Monitor Company a estudiar su competitividad y a hacer recomendaciones al sector. Este fue el primer estudio emprendido por The Monitor. El año 2003 Acroplásticos fue identificado por el Instituto de Michael Porter como un caso en el desarrollo efectivo de clusters.

2. Flores cortadas.Las exportaciones de flores cortadas constituyen el mayor éxito en el

desarrollo de un nuevo sector exportador en las últimas décadas. La industria se inició a finales de los años sesenta por el intento de un inversionista extranjero de exportar al mercado de Estados Unidos. El éxito de la empresa dio lugar a numerosos imitadores, y la exportación de flores pasó de cero en 1967 a más de US$ 670 millones en 2002. Este es el único sector que durante la década pasada ha experimentado cada año aumento en las exportaciones. La asociación de la industria, Ascoflores, participó en el convenio del sector firmado en 2001. La matriz para este sector es más detallada que para la mayoría pues cuenta con 17 páginas de compromisos. Sin embargo, aunque parte de la industria cree que el convenio ha sido de mucha importancia, consideran que el gobierno ha hecho poco. Probablemente, el resultado más concreto es el Instituto Colombiano de Investigación desarrollado por Ascoflores y Colciencias, y financiado por el gobierno. Este parece ser un importante paso hacia el logro de una industria más competitiva al contar con un vínculo más estrecho entre la investigación y la producción.

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Los expertos de la industria han declarado que sus necesidades con relación a la acción del gobierno son tres: una tasa de cambio apropiada, infraestructura adecuada del transporte aéreo, y una política comercial que proporcione acceso a los mercados extranjeros. En resumen, la industria desea una política ambiental y una infraestructura que permita competir en igualdad de términos en los mercados mundiales.

Originalmente, las rosas eran la base de esta industria pero gradualmente se ha diversificado a otros productos. También se han desarrollado vínculos con compradores y distribuidores en Europa y Estados Unidos . Y como en este país la industria ve poco potencial para aumentar su dominante posición de mercado, ha empezado a trabajar con distribuidores norteamericanos para promover la expansión de la demanda de flores que es baja en comparación con Europa.

Este es un sector anómalo –en términos del modelo de Porter– debido a que la demanda interna por flores de corte es pequeña (tal vez 2% de la producción. A este respecto es probable que la mejora de las comunicaciones en los últimos años haya quitado importancia a la sofisticación del mercado interno como elemento dinamizador de la competitividad, ya que los más importantes productores de flores han centrado su atención en la evolución de las condiciones del mercado de su cliente principal que es Estados Unidos.

3. Cuero. Este sector fue uno de los estudiados originalmente por The Monitor

Company. El sector del cuero, zapatos y otros productos, ha incluido unos pocos grandes productores y miles de pequeños, usualmente agrupados en una sola área geográfica de cada ciudad de importancia. El informe original de The Monitor contenía un extenso análisis de los temas de calidad en el sector, en el cual se revelaba que cada etapa de la cadena de valor culpaba a sus antecesoras por los problemas de calidad para llegar finalmente a «culpar a la vaca» (Fairbanks y Lindsay, 1997, p. 77). El estudio condujo a extensas discusiones entre los productores de los artículos de cuero y a una mayor interacción entre los procesadores del cuero, los curtidores y los mataderos. Los dirigentes del sector han firmado varios convenios, de los cuales el más reciente es del año 2001.

A pesar de un largo período de debate dentro del sector y de los esfuerzos para identificar y enfocar el problema a lo largo de la cadena de valor, la competitividad del sector de productos de cuero colombiano, como un todo, ha declinado dramáticamente durante la última década. Las exportaciones de zapatos cayeron de US$107 millones en 1991 a US$ 27 millones en 2002. Las de las manufacturas de cuero cayeron de US$ 134 millones a US$ 47 millones durante el mismo período. Algunos subsectores especializados, notablemente el de los productos de cuero de alta calidad, parecen haber sido más exitosos, aparentemente debido a los cambiantes métodos de empresas individuales que han encontrado segmentos en el extranjero, más que a reducciones de los costos de las transacciones a lo largo de la cadena de valor.

Hablando de manera general, los problemas del sector parecerían deberse más a los aumentos en la productividad en el extranjero y menos a una declinación de la productividad del sector en Colombia. La competencia de productores

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altamente eficientes en Asia y Brasil redujo primero las exportaciones colombianas y luego las ventas en el mercado interno.

4. Café. La operación formal del grupo del café se remonta a 1927, cuando se creó la

Federación Colombiana del Café (FNC)ii. Poco tiempo después de haber sido fundada se permitió que la FNC se financiase a sí misma por medio de un impuesto a las exportaciones de café, garantizando a la institución un flujo permanente de recursos. La Federación se benefició de un firme liderazgo en los primeros años y desarrolló una reputación de austeridad, probidad y de disciplinado apoyo al desarrollo del sector, particularmente a los pequeños productores que lo dominaban.

Posteriormente, pudo ganar el control de los precios internos de café y ejercer una gran influencia sobre las exportaciones, aun cuando las empresas privadas exportaban la mayor parte del café colombiano. Fue así como la FCN pudo obtener más de US$ 1 billón por concepto de ingresos entre 1986 y 1994 (Thorp, 2000, p. 14) por diferencia entre los estabilizados precios internos y los precios mundiales. La mayor parte de este ingreso fue invertido en infraestructura local y en proyectos en las áreas productoras de café, pero la FCN también invirtió mucho en actividades de diversificación obteniendo, generalmente, pobres resultados.

El café ha sido tradicionalmente el sostén económico principal de las utilidades de exportación colombiana, y representaba la mitad de las utilidades de todas las exportaciones en 1985 (véase el cuadro 2.1). Para el año 2002 esta porción se había reducido a 6% debido al crecimiento de otras exportaciones y a la precipitada declinación de los precios mundiales del café.

A pesar de este descenso de la importancia relativa de las exportaciones del café colombiano, entre todos los intereses sectoriales la FNC es el único que está representado en la junta directiva del Consejo Nacional Colombiano Político y Económico. También tiene un representante en la junta directiva del Banco Central. Los productores colombianos han podido obtener un importante apoyo gubernamental para el refinanciamiento de la deuda del café y para subsidiar los precios internos como resultado de la declinación de los precios mundiales debido, principalmente, al reemplazo de Vietnam por Colombia como el segundo país exportador más grande en los mercados mundiales. Thorp (2000, p. 15) concluye que la influencia del sector del café en la política nacional ha continuado siendo alta, aun cuando su contribución a la economía nacional ha seguido reduciéndose. El control de grandes recursos financieros y de un bloque significativo de votantes por parte de la Federación hace que el sector continúe siendo importante.

El convenio del sector cafetalero, aunque extenso –tiene 18 páginas–, no contiene objetivos cuantitativos y cuenta con pocas metas concretas. En muchos casos el compromiso del sector privado es que la Fedecafé presente alguna propuesta al gobierno; el compromiso del sector público es revisar la propuesta. En general, este enfoque pasivo sugiere un sector comprometido con un modelo más tradicional de tratamiento favorable por el gobierno, en vez de contar con un

ii La descripción que sigue se fundamenta principalmente en Thorp, 2000.35

comportamiento internacionalmente competitivo que es el modo más promisorio de seguir hacia adelante.

5. Ropa y textiles. Las industrias textil y de confección de ropa situadas alrededor de Medellín,

un centro importante de manufactura, tienen una larga historia en Colombia. El país empezó a exportar cantidades importantes de ambos productos durante los años sesenta y al inicio de los años setenta, pero luego las exportaciones comenzaron a estancarse. Morawetz (1981) identifica algunos factores en el decepcionante desempeño de las exportaciones. Por el lado del gobierno, éstas incluían la apreciación de la tasa de cambio después de 1973, que hizo las exportaciones menos rentables, así como problemas gubernamentales de procedimientos, como por ejemplo largos atrasos en el movimiento de los materiales importados a través de las aduanas. Morawetz también encontró que las empresas colombianas tenían un bajo control de calidad y habían ganado en el extranjero la reputación de exportar productos de baja calidad. El caso de los trajes Pierre Cardin, donde una empresa colombiana no pudo cumplir con las normas de calidad de un distribuidor de Estados Unidos fue un desastre muy publicitado. Aunque aparentemente siguió los pasos de los tigres asiáticos en su temprana evolución, la industria colombiana nunca pudo estar a la altura de esa promesa temprana de convertirse en un centro de producción textil y de vestimenta y, más tarde, de diseño. En términos de exportaciones al mercado de Estados Unidos, el mercado más grande del mundo para ropa, Colombia ocupó la posición 22 en el año 2002, detrás de los países centroamericanos, con excepción de Nicaragua.

Las empresas, en diferentes puntos de la cadena de valor, plantean variadas quejas. Los productores de ropa se quejan de los altos precios así como de la baja calidad y selección de los textiles colombianos y de la dificultad para obtener telas importadas antes de la liberalización del comercio en los años noventa. Los productores de textiles también se han quejado de los altos precios del algodón nacional debido a los altos precios de apoyo y a los impuestos que se pagan a las importaciones de algodón.

A diferencia de la mayoría de los convenios, el de los textiles tenía metas cuantitativas para el crecimiento de las exportaciones aunque expresadas en términos de porcentajes del crecimiento, en vez de hacerlo en dólares. Como lo indica el cuadro 2.2, la meta de exportación se logró solamente para la más pequeña de las cuatro categorías de productos.

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Cuadro 2.2Valor de las exportaciones colombianas, 2002


Producto Meta a 3 añosestablecida en1999

(%)

Crecimiento real1999-2002

(%)

Valor de las exportaciones, 2002

(en millones de US$)Fibras +30 +58 12

Hilos +20 -21 40

Telas +90 -14 115

Ropas +25 +19 562

6. Azúcar. Durante el siglo pasado el grupo del azúcar del Valle del Cauca, como

resultado de la progresión natural de la producción y de las técnicas primitivas de procesamiento, desarrolló una cadena de actividades conectadas entre sí, con un alto nivel de competitividad según los estándares mundiales. Millán (2002) provee una excelente visión general de cómo el grupo se desarrolló y evolucionó durante el pasado siglo, primero mediante mejoras graduales de la tecnología del procesamiento del azúcar y del transporte de caña a la refinería y luego, como producto de la investigación sobre la caña y el desarrollo de variedades mejoradas, la educación y la investigación enfocada en la industria, el desarrollo de industrias inferiores a partir de los productos de los ingenios de azúcar –confites, químicos sacarosos, producción de papel y de energía con base en la caña– y a través de la inversión para transferir la experiencia colombiana a otros países latinoamericanos. Aun cuando el azúcar continúa siendo el mayor producto de exportación, cada una de las industrias inferiores también ha desarrollado una industria de exportación que representa decenas de millones de dólares. Esta evolución tuvo lugar con el desarrollo gradual de fuertes asociaciones –Asocaña en 1959, representando a los refinadores de azúcar; Procaña en 1973, representando a los productores– así como cuerpos cuasi gubernamentales en los años sesenta para administrar las exportaciones y los precios internos de un producto cuyo mercadeo internacional había estado politizado y compartimentado.

Ya que el azúcar es un producto de comercio mundial, el éxito del grupo industrial en Colombia es un ejemplo de la afirmación de Michael Porter según la

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cual «no se trata de lo que produces, sino de cómo lo produces». Las instituciones en el sector se las arreglaron para incrementar en ocho veces la producción de azúcar entre 1960 y 2000, con un aumento sólo del triple del área sembrada. Con un mejoramiento sostenido de la tecnología hubo aumentos en el tonelaje por acre de caña cultivada, en azúcar por libra de caña, y una reducción de un tercio en el tiempo requerido para la cosecha.

Mientras las organizaciones formales promovían el desarrollo de la tecnología del sector y representaban sus intereses ante el gobierno, las empresas individuales del sector escogieron sus propias estrategias con diversos resultados. Las refinerías más exitosas a lo largo del tiempo tendieron a la diversificación. Las que se movían en las industrias relacionadas, tales como las industrias de procesamiento de productos inferiores, tendieron a ser exitosas, mientras que las que buscaron diversificar sus riesgos con inversiones en sectores no relacionados encontraron problemas.

La matriz desarrollada en 1999 con la firma del convenio para este grupo contiene compromisos específicos viciados por el idioma, lo que hace que su significado sea dudoso. Por ejemplo, incluye un compromiso del sector privado de hacer nuevas inversiones por US$ 102 millones en tecnología y productividad durante el período 1999-2002, «supeditadas a la existencia de las condiciones necesarias» y el compromiso de aumentar las exportaciones de dulces y chocolates en 35% «si se proveen las condiciones necesarias». No habiendo estadísticas básicas ni algún rastro de avance hacia las metas, los actores del sector no tenían manera de juzgar el grado en el cual se estaban cumpliendo las metas. En el caso de las exportaciones de dulces y chocolates, una de las medidas muestra un aumento de 33%, de US$ 80 millones a US$ 106 millones, entre 2000 y 2001.

El convenio no menciona el uso de la caña de azúcar como combustible para motores, pero el sector azucarero se anotó un éxito significativo en 2002 cuando pudo obtener la aprobación de leyes que establecieron el requisito de que el combustible de los vehículos motorizados en las cinco ciudades más grandes de Colombia contuvieran no menos de 10% de alcohol etílico proveniente de la producción de biomasa. La caña de azúcar es la fuente de materia prima para el cumplimiento de este requisito, de modo que puede esperarse un incremento en la producción.

d Evaluación general de los convenios.A principios del año 2003, la CAF financió una evaluación de primer rango de

los convenios efectuada por la empresa colombiana de administración y consultoría: Corporación de Calidad. La evaluación llegó concluyó que muchos convenios eran más de forma que de sustancia. Aun reconociendo que algunos convenios han sido bastante exitosos, el estudio identificó varias debilidades comunes. Las principales críticas a los convenios fueron las siguientes: Hubo pocos compromisos reales, ya fuera por el sector privado o por el gobierno. Los representantes del sector público en las reuniones de los clusters eran cambiados frecuentemente y no tenían autoridad para hablar en nombre del gobierno.

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Hubo gran incertidumbre acerca de dónde debería descansar el liderazgo del convenio, si en el gobierno o en los miembros del sector privado. No existía un mecanismo efectivo de rastreo para medir el avance (o falta del mismo) de los clusters individuales.

Esa evaluación condujo al gobierno a anunciar en mayo de 2003 que estaba revisando el sistema de administración y promoción de los convenios. Se han anunciado tres revisiones al sistema: Establecimiento de sistemas de rastreo para medir el desempeño de los convenios. Una declaración que exprese que el sector privado tenía a su cargo la conducción de cada convenio. Actualización regular de las matrices que refleje el avance en la ejecución.

Como un paso hacia la ejecución el gobierno ha enlazado los 1.000 o tantos elementos de las matrices con el fin de proveer la base para el rastreo y ha anunciado su intención de proveer un control regular del avance.

Debería reconocerse que el éxito de los clusters colombianos es algo diferente a la efectividad de los convenios. Algunos sectores, especialmente los de flores de corte, azúcar y plásticos, han sido bastante exitosos. Las empresas han evolucionado a lo largo del tiempo hasta convertirse en competidoras de clase mundial y se ha desarrollado una diversidad de proveedores de servicios al tiempo que las instituciones académicas y de capacitación han crecido para brindar servicios al sector. Aun así, estos procesos han ocurrido a lo largo de décadas. El avance en períodos tan cortos como dos o tres años –el período durante el cual la mayoría de los convenios han estado operando– usualmente habría sido visto como modesto pero ninguno de los resultados inmediatos de gran magnitud podría haber sido identificado como la creación de un vehículo formal para colaboración sectorial. Como se verá más adelante, esta conclusión es también aplicable al caso de El Salvador.

e El Comité Asesor Regional de Competitividad Exportadora (CARCE) y los esfuerzos de desarrollo regional.Cada Departamento tiene un Comité Asesor Regional de Competitividad

Exportadora (CARCE) que se supone es el vehículo para promover la competitividad en el ámbito regional, incluye a los principales intereses de la región y se reúne cada uno o dos meses. El Comité no recibe fondos del gobierno nacional y cuando cuenta con algún empleado éste es pagado por contribuciones locales.

En las ciudades principales el CARCE parece ser sólo un comité directivo muy amplio, con extensas actividades en el desarrollo de clusters, en cooperación tecnológica y en el establecimiento de vínculos con los sectores académicos y empresariales a través de la Cámara de Comercio local. para los fines de este trabajo se examinaron los esfuerzos regionales de cuatro ciudades: Bogotá, Cali, Medellín y Bucaramanga. En cada una de estas ciudades los programas son ambiciosos y representan un importante compromiso de recursos humanos por parte de las empresas locales y del gobierno que incluye a dirigentes cívicos, cámaras de comercio, instituciones académicas locales y hombres de negocios y

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sugiere una activa interacción que está permitiendo lograr significativos resultados en el mejoramiento de la cooperación. Los estudios emprendidos por académicos y las tesis de los estudiantes referidas a clusters, así como nuevos cursos sobre negocios internacionales y los esfuerzos de las universidades y de otras instituciones de investigación para apoyar el mejoramiento de la productividad de las empresas sugieren un impresionante y sorprendente grado de cooperación. Según se afirma, CARCE ha sido menos activa y menos efectiva en algunos de los Departamentos más pequeños, pero no obtuvimos evidencia alguna sobre este punto.

Indicadores de cambios en la competitividad de las exportaciones colombianas

Estadísticas de exportaciónEntre 1998 y 2002 el total de las exportaciones colombianas creció 8%. Se

examinaron las estadísticas comerciales desagregadas para conocer el impacto del programa de competitividad del gobierno. Sobre este punto el cuadro 2.3 muestra el cambio ocurrido durante el período en los principales sectores de exportación a países fuera de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Las exportaciones a los países miembros del Pacto Andino fueron excluidas debido a la naturaleza proteccionista del comercio regional, siendo el comercio de automotores el ejemplo más extremo. Durante el período, las exportaciones de automóviles a países socios del Pacto Andino se elevó en US$ 188 millones (125%), mientras que esas exportaciones a los otros mercados cayó en US$ 5 millones (27%). Estas cifras sugieren que el crecimiento en el comercio andino puede ser reducido por la competitividad empresarial colombiana al desviar la energía empresarial de los mercados mundiales hacia un mercado regional protegido.

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Cuadro 2.3Exportaciones colombianas a mercados

no pertenecientes a la Comunidad Andina de Naciones, 1998-2020

Cambio, 1998-2002

1998 2002 Millones US$ Porcentaje(%)

Total 8.722 9.850 858 10

MineralesPetróleo y derivadosCarbónFerroníquelEsmeraldasOtros productos mineros

3.4522.175

927120

83147

4.7733.208

955272

92245

1.3211.033

28153

998

3847

3128

1167

Productos AgrícolasCafé y productos de caféFloresBananosAzúcarCamaronesOtros productos agrícolas

3.5772.035

553438

8445

422

2.508855663402126

48414

-1069-1.180

110-3742

4-8

-30-5820-851

8-2

Productos IndustrialesRopaTextilesLibros y Material impresoCuero y zapatosProductos plásticosJabones y cosméticosOtra industria ligeraMetales básicosQuímicos básicosPapelMaquinaria y equipoAutomotoresOtros productos

1.693363117

69755737

15281

53053

14017

2

2.298429

847756

12653

319154669

81235

122

60566

-338

-196917

16774

1392894-50

3618

-2811

-26121

45110

91265267

-276

Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Las tendencias sectoriales que se presentan en el cuadro 2.3 son más bien alentadoras, particularmente las que se refieren a bienes manufacturados. También hubo un crecimiento importante en un amplio rango de productos industriales. Todas las exportaciones de maquinaria, metales básicos, productos de plástico y papel mostraron aumentos superiores a 50%. Un crecimiento particularmente rápido de 110% ocurrió en el rubro «otra industria ligera», sugiriendo la diversificación de la capacidad exportadora a diferentes productos. Dos notables disminuciones en productos industriales se produjeron en textiles y en productos de cuero. En esta

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última categoría, tanto los zapatos como otros productos de cuero mostraron disminuciones. En el sector agrícola, la reducción en las exportaciones de café obedeció a una fuerte baja de los precios mundiales, mientras que las flores y el azúcar mostraron un significativo crecimiento, aun cuando otros segmentos de la agricultura y de la agroindustria permanecieron estancados.

¿Qué relación tienen las tendencias de exportación con los programas de promoción de la competitividad? Cuantitativamente, no hay forma de saberlo. Con excepción de la ropa y de los textiles anteriormente mencionados, ninguno de los clusters estableció objetivos cuantitativos para el crecimiento de las exportaciones. Los 40 sectores para los cuales se establecieron los clusters cubren casi todo el rango de los sectores de exportación, con excepción de los minerales (petróleo, carbón, ferroníquel, y esmeraldas). Las exportaciones de minerales crecieron más rápidamente durante el período que las exportaciones no minerales. Sin embargo, no parece tener sentido comparar el éxito de las exportaciones de sectores con clusters con otros sectores sin clusters. En principio, se podrían comparar las exportaciones de participantes activos de un grupo con las de otras empresas pero no hay información acerca de este tema y algunos otros factores (los clusters podrían incluir a los empresarios más dinámicos, a quienes hayan tenido un más rápido crecimiento que otros, aun sin ser parte de ningún clustering formal) podrían incorporar elementos de distorsión y hacer la comparación carente de sentido. Por ejemplo, la devaluación del peso colombiano en 1999, llevándolo a la misma tasa real de inicios de los años noventa, puede haber tenido una importante incidencia sobre los resultados de las exportaciones.

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La lección queDe aquí se desprende que sin información básica y definiciones claras acerca de lo que ha de incluirse dentro del grupo cuyos avances están siendo controlados, no hay manera de sacar conclusiones significativas sobre éxito o fracaso.

Igualmente, las entrevistas con los empresarios colombianos no mostraron que el esfuerzo de los clusters se tradujera en aumentos significativos en las exportaciones. Por el contrario, el aumento de las exportaciones fue visto en el ámbito de la empresa como consecuencia de cambios internos en la estrategia o en las prácticas administrativas de las empresas, algunas de las cuales fueron catalizadas por los esfuerzos de promover los clusters. Así, los primeros años de ejecución de los programas de competitividad parecen no producir resultados significativos sobre la exportación que fluye de las economías debido a una mayor cooperación, o al clustering, entre las empresas. Al contrario, los resultados iniciales provienen de empresas individuales que reorientan sus estrategias y operaciones.

Otros indicadores de avanceMás allá de las exportaciones, otros indicadores cuantitativos de avance en

cuanto a competitividad son los preparados por varios grupos internacionales que intentan comparar la competitividad a través de los países y a lo largo del tiempo. La comparación de tal medición más ampliamente reportada, que ofrece información durante el período aplicable, es el Informe de Competitividad Global (ICG). La posición de Colombia en cuanto a competitividad ha mejorado notablemente en el Informe de Competitividad Global (ICG) más reciente. Debido a los diversos problemas técnicos en evaluar los resultados del ICG, tanto la metodología del informe como el desempeño de Colombia se presentan más adelante, junto con una discusión de otros sistemas de medición que han sido desarrollados para comparar el desempeño de diferentes países.

Otras medidas no cuantitativas de las tendencias de la competitividad provienen de entrevistas efectuadas en Colombia para este informe. Como resultado de ellas puede señalarse que hubo bastante consenso entre las empresas, las asociaciones y los líderes regionales entrevistados con respecto a que la promoción de la competitividad colombiana en los mercados mundiales se ha convertido en una importante prioridad; que el concepto de competitividad ha surgido durante unos cuantos años como una útil herramienta para organizar respuestas efectivas a la globalización, y que en 2003 había una comprensión más

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amplia y más profunda de los pasos que las empresas y el gobierno colombiano necesitan dar para generar una más alta productividad y una mejor calidad de vida para sus ciudadanos.

Las entrevistas efectuadas para fines de este estudio sugieren que la promoción de la competitividad ha tenido influencia sobre los modelos mentales de varios empresarios. Numerosas personas interrogadas mencionaron un agudo contraste entre las actitudes de negocios de hoy y las de inicios o mediados de los años noventa. Ellos aprecian claramente la necesidad de crear vínculos estrechos con los compradores en el extranjero tanto para lograr mejoras continuas en la productividad como para el mejoramiento consolidado de la tecnología.

Ya que existen muchas otras fuentes de información que pueden orientar a los empresarios en esta dirección, no es posible establecer casualidades en el cambio de actitudes y en los programas de competitividad. No obstante, los programas colombianos de competitividad han estado «empujando en la dirección correcta». El éxito del sector empresarial en presionar al gobierno para la continuación de los Encuentros nacionales, así como la continua participación de 1.000 personas o más en las reuniones sugieren que estos están desempeñando un papel importante.

Para las burocracias del gobierno, la competitividad parece haber sido un concepto útil para organizar de manera coherente el apoyo a los negocios. Albert Hirschman argumentó hace mucho tiempo (1964) que el recurso más escaso en el gobierno era la toma de decisiones. Si esto es cierto –y muchos otros analistas han compartido esta visión de Hirschman– entonces la competitividad ofrece una manera efectiva de mejorar la toma de decisiones del gobierno. Esto simplifica los problemas que rodean diversas acciones sobre las cuales el gobierno tiene que decidir de modo que esto se hace de manera más fácil y rutinaria y también provee un marco de referencia dentro del cual una plétora de temas específicos pueden ser evaluados. A niveles más bajos de la burocracia, la competitividad, como principio, puede conferir poder10.

En cierto sentido, el enfoque de la competitividad parece haber hecho más probable obtener el apoyo del gobierno para la adopción de políticas más apropiadas y consistentes. Este enfoque provee un medio para cambiar nuevamente el pensamiento del gobierno respecto del sector privado a un concepto mucho más probable de producir resultados efectivos de desarrollo: que la productividad de las empresas de negocios es la clave de mayores ingresos y de mejor bienestar material para los ciudadanos colombianos. La evidencia subjetiva de este valor, acumulado en las entrevistas, fue bastante firme. No obstante, al igual que con el punto anterior, no pudo desarrollarse ninguna evidencia firme sobre este aspecto.

Conclusiones

10 La adopción de la estrategia de competitividad puede ser un medio para enfocar el problema identificado por Weaver (1984, pp. 142-143) en Guatemala, donde encontró que los ejecutivos de alto rango del gobierno están «sentados detrás de montones de peticiones, memorandos y solicitudes; asediados por clientes, amigos y subordinados rogando por su ayuda o por sus opiniones; y ocasional y apresuradamente escudriñando un informe que, probablemente, es ficticio y casi inevitablemente carece de un análisis crítico».

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El Programa de Competitividad

El sistema colombiano de promoción de la competitividad es útil, efectivo y contempla varias de las características principales de un programa exitoso:1. En primer lugar, está bien concebido y bien administrado, con personas capaces manejando el proceso.2. El programa ha evolucionado a lo largo del tiempo hacia una mayor complejidad y enfoque y ha mantenido su perfil a pesar del cambio de gobierno. A ello ha contribuido el hecho de que haya sido reconocido como un programa para resolver un problema nacional y no como el programa de un gobierno en particular.3. Ha recurrido a la evaluación para mejorar la calidad del programa. El proceso de evaluación de los convenios de competitividad, financiado por la CAF, fue una demostración importante de la seriedad del esfuerzo colombiano. La evaluación, que fue de alta calidad, identificó serias insuficiencias que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tomó en serio y procedió a hacer ajustes al programa para responder a estos problemas.4. Los esfuerzos regionales de promoción, a través de CARCE y de las Cámaras de Comercio han generado una cooperación muy promisoria entre las empresas, el gobierno y los sectores académicos.5. Al mismo tiempo, existe aún mucha receptividad –tanto dentro del gobierno como entre algunos dirigentes empresariales– en cuanto al papel dominante que el gobierno debe desempeñar facilitando subsidios y acceso preferencial al crédito para ayudar a las empresas en industrias favorecidas. Sin embargo, acciones de este tipo son inconsistentes con una estrategia efectiva y sostenible de competitividad. La efectividad requiere el reconocimiento del papel subsidiario del gobierno y del papel primario de la estructura y la estrategia de las empresas privadas para conducir el movimiento hacia una mayor productividad. La sustentabilidad requiere que las actividades emprendidas no necesiten de subsidios o de protección para hacerlas competitivas en los mercados globales.6. El caso colombiano no proporciona evidencia alguna que indique que cualquier aglomeración de economías, resultante de los esfuerzos de clustering conduzca a un aumento de las exportaciones del sector en el corto o el mediano plazo. De hecho, pueden obtenerse resultados significativos pero éstos se darán en el ámbito de la empresa, a medida que las empresas individuales cambien sus estrategias y sus operaciones para adecuarse a ideas novedosas sobre las ventajas competitivas. Es probable que resultados positivos en el ámbito de los clusters tomen más tiempo para que se fortalezcan los vínculos entre la industria y las instituciones de investigación y capacitación y para que las empresas individuales emulen las prácticas internas de sus competidores con mayor éxito.

El contexto de la política

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Si bien la calidad del programa de competitividad en Colombia ha sido alta, es importante reconocer que su efectividad depende del marco global de la política del país. En el caso de Colombia, la política global ha mejorado en los últimos años, tal como ha sido reconocido por el Informe sobre competitividad global. La liberalización del comercio en 1990 marcó un momento decisivo. También la depreciación de la moneda en 1999 fue crítica para restaurar la competitividad de muchos productos de exportación y han sido alentadoras recientes medidas adoptadas para compensar déficit fiscales crónicos. Sin embargo, permanecen tres áreas problemáticas que limitan el potencial para avanzar en la competitividad del país en los mercados mundiales:1. Impuestos aduaneros. La protección a las importaciones de algunos

subsectores, tanto en la agricultura como en la industria, crea distorsiones en la economía, o (como sucede con algunas preferencias del Pacto Andino) concede incentivos a una producción ineficiente. Una reducción de los impuestos más altos podría ser un paso útil a este respecto.

2. Política industrial. Mientras el gobierno pone mucho énfasis en la promoción de la competitividad internacional del país, sus acciones no apoyan esta meta de manera uniforme. Dos de estos casos son los del café y el azúcar. En el caso del café, los esfuerzos para compensar el impacto de las tendencias del precio mundial tienen menos probabilidades de mejorar la posición competitiva futura del país y los ingresos de los colombianos que las inversiones con miras al futuro. En el caso del azúcar, las inversiones esperadas de la producción de alcohol a partir de la caña de azúcar como combustible para motores parecen una costosa especulación potencialmente cara y posiblemente una desviación de recursos que podrían emplearse en áreas más prometedoras.

3. Inconsistencia de la política. El compromiso de mantener un ambiente apropiado para la competitividad a largo plazo requiere que el gobierno envíe señales estables al sector privado acerca de la política a seguir. Las amplias variaciones de la tasa real de cambio a lo largo del tiempo y la periódica desviación de los impuestos de importación no ofrecen una estabilidad que dé garantías a los empresarios si han de comprometerse con nuevas inversiones. Junto con el tema ambiental éste es, seguramente, un factor de peso para la baja tasa de inversión actual que registra Colombia: 14% del PIB.

Entorno económicoEl principal problema que enfrenta Colombia, por su alto nivel de violencia, es

el de la seguridad relacionada tanto con la insurgencia de la guerrilla como con la producción de drogas ilegales. A este respecto, el Informe de Competitividad Global 2002-2003 sitúa a Colombia en el penúltimo lugar de la clasificación de seguridad por países, sólo antes de Israel. La preocupación de los extranjeros acerca de la seguridad personal en Colombia ha reducido el interés de potenciales inversionistas, de compradores extranjeros y de potenciales socios en alianzas estratégicas. Tal como ha sido discutido en páginas precedentes, todas estas situaciones son críticas para la transmisión de la tecnología, el diseño de la información y la inversión, esenciales para un crecimiento rápido de la productividad. Hasta que el flujo de socios de negocios extranjeros a Colombia no aumente de manera sustancial, la

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promoción interna de la competitividad es probable que solamente obtenga resultados limitados.

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CAPÍTULO 3PROMOCIÓN DE LA COMPETITIVIDAD EN EL SALVADOR

Este capítulo aborda la experiencia de El Salvador en la promoción de la competitividad en empresas y sectores, siguiendo las líneas propuestas por los teóricos. La primera parte provee una visión general de la política económica global. A continuación se revisa la evolución de la competitividad de El Salvador a lo largo del tiempo, con base en sus exportaciones, y se discute el esfuerzo del gobierno en promover la competitividad así como la experiencia de siete de los clusters que el gobierno apoya o promueve. De seguidas, se buscan evidencias acerca de los cambios en la competitividad salvadoreña en el período 1998 – 2002, durante el cual estos esfuerzos han estado en marcha. Por último se ofrecen algunas conclusiones y observaciones sobre la experiencia salvadoreña.

Contexto económico

Los esfuerzos para promover la competitividad en El Salvador se remontan al establecimiento del Mercado Común Centroamericano (MCCA) en 1961. En ese entonces El Salvador aunque desde el punto de vista técnico era el país centroamericano más avanzado y el más densamente poblado en Latinoamérica, su principal actividad económica era la agricultura basada en grandes propiedades. Los programas sociales del gobierno eran muy limitados y gran parte de la población rural era analfabeta. Igualmente la tasa de mortalidad infantil era una de las más altas en Latinoamérica: cerca de 130 por mil nacimientos. El café era la cosecha primaria de exportación, representando cerca de 70% de todas las exportaciones de mercaderías.

En ese momento, la creación del Mercado Común Centroamericano (MCCA) en 1961 fue considerada como una oportunidad para que El Salvador superara su histórica dependencia de la agricultura. El establecimiento de una barrera de altos impuestos alrededor de los cinco países miembros produjo una importante inversión en la industria durante los años sesenta, de la cual El Salvador fue uno de los principales beneficiarios pues logró diversificar su base de exportación y la exportación de productos manufacturados –casi en su totalidad a Centroamérica– llegó a ser importante.

Bajo la teoría prevaleciente entonces, defendida por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) –organización perteneciente a las Naciones Unidas– se creía que después de un período de sustitución de importaciones al amparo de las barreras arancelarias seguiría una etapa de exportación de productos manufacturados que reduciría gradualmente las barreras iniciales para generar la competitividad del sector manufacturero, el cual saldría paulatinamente de su estatus de «industria infantil». Sin embargo, la reducción de los aranceles buscada por los teóricos económicos regionales a finales de los años sesenta no se

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materializó, por dos razones. La primera, porque los dirigentes del sector manufacturero que acababa de surgir con las nuevas disposiciones pasaron a ser políticamente influyentes y consideraron tal reducción como una amenaza a la rentabilidad de la industria local. La segunda, una breve guerra entre El Salvador y Honduras en 1969 dio al traste con una integración regional más estrecha entre los miembros del MCCA.

El lento crecimiento económico de los años setenta y las estrechas oportunidades de expresión política bajo sucesivos gobiernos militares produjeron la polarización social que estalló en una guerra civil en 1979. Un posterior golpe ese mismo año llevó al poder a José Napoleón Duarte, uno de los reformistas anteriores, primero como miembro de una junta de gobierno, luego como único líder y, más tarde, en 1984, como presidente electo. Duarte emprendió un programa de reforma agraria que incautó y redistribuyó las propiedades más grandes del país, nacionalizó los bancos y estableció agencias del gobierno para controlar las exportaciones de café y algodón. También adoptó diversas medidas para ampliar la participación popular en el gobierno y promover la democracia. Pero las políticas de Duarte no pusieron fin a la polarización y la guerra civil continuó después de concluir su período en el poder.

Un gobierno conservador reformista, dirigido por Alfredo Cristiani, fue elegido en 1989. El gobierno de Cristiani rápidamente revirtió la mayoría de los cambios de política económica instituidos por Duarte. El sistema bancario fue privatizado de nuevo, se abandonó el tipo de cambio múltiple a favor de una tasa libre de controles de capital, con base en el mercado, y las instituciones de comercio exterior regresaron al sector privado. Sin embargo, se mantuvieron tanto el programa de reforma agraria de Duarte como muchas de sus iniciativas en salud y seguridad.

Al igual que su predecesor, Cristiani buscó negociar el fin de la guerra civil. Aun cuando el abismo ideológico con la izquierda era más grande para Cristiani que para Duarte, un acuerdo final de paz entre el gobierno de Cristiani y el liderazgo del FMLN fue firmado en México en enero de 1992, a partir del cual la antigua guerrilla empezó a participar en el proceso político, que ha continuado siendo democrático. En adelante, las subsiguientes victorias en las elecciones presidenciales de 1994 y 1999 consolidaron el control conservador sobre las políticas económicas nacionales, aun cuando la izquierda llegó a ser una fuerza importante en el Congreso después de las elecciones legislativas de 1996. Este ha sido el partido más grande en la legislatura durante los últimos siete años –aunque no tiene mayoría– y ha aumentado su pluralidad después de las elecciones de marzo de 2003.

Políticas económicasLas políticas económicas proveen el marco de incentivos favorable para los

esfuerzos de promoción de la productividad. Históricamente, El Salvador ha seguido en gran medida políticas económicas

de laissez-faire (dejar hacer). El gobierno era pequeño y prestaba sólo limitados servicios gubernamentales a las áreas rurales. El Banco Central fue un banco privado hasta 1961 y manejó una política monetaria pasiva que mantuvo la inflación al nivel del principal socio comercial del país, Estados Unidos.

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Aun cuando los sucesivos gobiernos de los años sesenta y setenta empezaron a adoptar una posición más activa, el período de Duarte marcó una aguda desviación respecto del pasado. Tal como se mencionó más arriba, el gobierno adoptó un papel central en la economía, nacionalizando los bancos y el comercio de los principales productos. El gasto del gobierno se elevó acentuadamente, presionado tanto por los gastos más altos de defensa debido a la insurgencia como por los programas gubernamentales ampliados en salud, educación y otros sectores sociales. La política monetaria se volvió más activa para apoyar los gastos de gobierno e imponer controles sobre las transacciones de divisas para evitar la depreciación de la moneda.

El gobierno de Cristiani, que tomó posesión en 1999, se movió hacia la restauración del libre mercado en la actividad productiva. Los bancos comerciales fueron privatizados, las transacciones del comercio exterior retornaron a manos privadas y se permitió que la tasa de cambio se depreciara a nivel del mercado. Sin embargo, las políticas sociales del gobierno continuaron la orientación del gobierno anterior, buscando ampliar el acceso a la educación y a la salud, manteniendo la reforma agraria y, en general, promoviendo un desarrollo de amplia base. El Banco Mundial ha sido efusivo en sus elogios a estos esfuerzos (cf. World Bank, 1996, p. 1): «Desde 1989, los responsables de la elaboración de la política de El Salvador han alcanzado tres logros extraordinarios: finalizar la guerra civil, ejecutar una estrategia económica conducente a la estabilización de la economía y la reactivación del crecimiento, iniciando un sistemático ataque a la pobreza … El desempeño económico del país durante los últimos seis años es una historia admirable de éxito. Durante los años noventa, El Salvador ha registrado una de las más altas tasas de crecimiento en el hemisferio y esto ha ocurrido a pesar de la emigración de lo mejor de su fuerza laboral a Estados Unidos».

El más reciente Informe de Desarrollo Humano de El Salvador, 2001 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2001) ofrece un flamante cuadro de rápido crecimiento económico y de firme reducción de la pobreza. Según el Informe (cf. p. 263), el Indice de Desarrollo Humano durante la década de los años noventa subió en El Salvador más rápidamente que en ningún otro país centroamericano y el porcentaje de la población en extrema pobreza (ver p. 46) cayó drásticamente de 28% a 17% entre 1991-199211.

Las principales metas de la política macroeconómica se alcanzaron a mediados de los años noventa, por lo que el gobierno prestó una creciente atención a algunos problemas sectoriales. Las empresas gubernamentales de electricidad y teléfonos fueron privatizadas. La privatización del servicio telefónico, en particular, tuvo dramáticos resultados. El número de teléfonos celulares ha superado en mucho el número de líneas fijas y las tarifas del servicio telefónico han caído violentamente, con costos de llamadas a Estados Unidos ahora inferiores a 20 centavos por minuto. La tasa de crecimiento económico del país cayó en 1996, promediando apenas 2,8% durante el período 1996-2002, mientras que durante 1991-1995 fue de 6%. La inflación fue controlada durante la primera mitad de los años noventa y, a partir de 1997, ha promediado sólo 2,0% anual.11 Aunque el informe del PNUD proporciona estadísticas impresionantes sobre el mejoramiento en los indicadores sociales y la reducción de la pobreza, el tenor general del informe es bastante sombrío ya que, en lugar de privilegiar la variación de los indicadores de bienestar en diferentes partes del país, se centra en aseveraciones aerca de la polarización política y en los daños provocados por los terremotos del año 2001.

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Política cambiaria El colón salvadoreño fue fijado extraoficialmente a una tasa de 8,75 por dólar

a partir de 1993. La inflación tuvo un promedio de 10% al año durante el período 1993-1996, de modo que la tasa de cambio real se apreció considerablemente frente al dólar de Estados Unidos. Desde entonces, la tasa de inflación se ha aproximado a la de ese país. En 2001, el gobierno salvadoreño adoptó el dólar de Estados Unidos como segunda moneda legal, emprendiendo varias acciones para estimular su uso. En 2003, el dólar era la moneda utilizada para la mayoría de las transacciones financieras en el país, circulando el colón solamente en las áreas rurales.

En efecto, se puede afirmar que está en marcha un proceso de integración monetaria con Estados Unidos. Como país, El Salvador es un candidato altamente conveniente para dicha integración. Una mayoría importante del comercio salvadoreño se realiza con Estados Unidos y las remesas de los salvadoreños residentes en ese país representan alrededor de US$ 2 billones en flujos financieros anuales.

En general, la política económica salvadoreña favorece el crecimiento económico y el desarrollo del comercio. Hay obstáculos a un crecimiento económico más rápido en el país, pero éstos obedecen menos a la política que a las condiciones ambientales. Las dos más obvias son las malas condiciones de la infraestructura y la falta de educación de la fuerza laboral.

La infraestructura vial, particularmente en las áreas rurales, sufrió durante la guerra civil debido tanto a la falta de mantenimiento como a la falta de nuevas inversiones que hubieran ocurrido en tiempo de paz. Por otra parte, también los puertos son inadecuados y el bajo nivel promedio de educación de la fuerza laboral limita las oportunidades para el desarrollo y el mejoramiento de las habilidades que requieren las industrias de exportación. Estos problemas son sólo susceptibles de solución a largo plazo, contando con inversiones apropiadas.

Política comercialA partir de 1990, los sucesivos gobiernos salvadoreños se han esforzado por

establecer y mantener una política comercial muy abierta y transparente, viendo el libre comercio como un factor importante para el crecimiento económico, a largo plazo. Una característica vinculada a ello es una política muy liberal para la inversión extranjera, particularmente la inversión destinada a la exportación. Los principales elementos de política relacionados con el comercio se presentan a continuación.

Estructura arancelaria. El Salvador emprendió una importante reforma de su sistema arancelario a

comienzo de los años noventa, reduciendo notablemente los aranceles máximos. El gobierno había propuesto dirigirse hacia un arancel único de 6% para todas las importaciones, con el fin de eliminar las distorsiones que resultarían de las

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variaciones en las tasas efectivas de protección a las diferentes mercancías. Sin embargo, enfrentado a la resistencia de los industriales y de otros miembros del Mercado Común Centroamericano (MCCA), una nueva estructura arancelaria fue aprobada con tasas que variaban de 0 a 15%, que entró en vigor en el año 2000. Esta estructura establecía un alza escalonada, teniendo los bienes de capital y las materias primas no producidas en Centroamérica tasas bajas o iguales a 0 y los bienes de consumo una tasa de 15%. No obstante, esta es una dramática reducción del arancel común proteccionista del MCCA, bajo el cual los bienes de consumo estaban sujetos a aranceles entre 40% y 80%.

Inversión extranjera.El Salvador promulgó una ley liberal de inversión extranjera en 1990 y ha

buscado activamente la inversión extranjera como parte importante de su programa de promoción de exportaciones. Aun cuando algunas empresas nacionales operan en las Zonas de Procesamiento de las Exportaciones (ZPE), la mayoría son extranjeras. Los responsables de la formulación de la política creen que las empresas extranjeras traen consigo tecnología de importancia y ventajas de mercadeo que pueden aumentar el dinamismo de las exportaciones. Es así como el país ha podido atraer cantidades sustanciales de inversión durante los últimos años para la exportación y para la infraestructura interna. Tanto el sistema nacional de energía como la empresa telefónica se vendieron a empresas extranjeras, lo que condujo a un flujo neto de inversión extranjera de más de US$ 1 billón en 1998. La inversión extranjera directa ha crecido en los últimos años, alcanzando una respetable suma de US$ 317 millones en 2002, según con cifras de la CEPAL. Sin embargo, cualquier inversionista extranjero potencial que visite el país seguramente notará la presencia de guardias armados frente a la mayoría de los negocios. A este respecto cabe señalar que el alto nivel de criminalidad y de inseguridad personal puede ser un obstáculo muy importante para la inversión extranjera.

Posición sobre las negociaciones comerciales. Muchos países en desarrollo ven las negociaciones comerciales multilaterales

como secretas y más allá de su capacidad de influencia. Este no ha sido el caso en El Salvador o en otros países centroamericanos. Tanto funcionarios como dirigentes del sector privado salvadoreño fueron explicitos en su apoyo al establecimiento de lazos más estrechos con la economía mundial y, particularmente, con el principal socio de exportación, Estados Unidos. Sin embargo, El Salvador y Costa Rica han sido los dos promotores más activos del Tratado de Libre Comercio entre los cinco países centroamericanos y Estados Unidos. Las negociaciones sobre este Tratado se iniciaron a principios de 2003 y la fecha meta establecida para completar estas negociaciones era finales de 2003. Parece que El Salvador se está movilizando para cumplir la mayor parte de sus compromisos con la OMC. Sus regulaciones sobre inversiones aparentemente otorgan el mismo tratamiento a la inversión extranjera que a la nacional, incluyendo el sector seguros y la administración de los nuevos fondos de pensiones salvadoreños. También se han modernizado los procedimientos aduaneros, permitiendo la presentación por medios electrónicos de los formularios aduaneros así como la autodeclaración de impuestos.

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La política comercial es, en general, favorable para el desarrollo comercial. El gobierno salvadoreño tiene un claro sentido de dirección de la política y ha trabajado para ponerlo en práctica.

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Instituciones comercialesEl Salvador ha desarrollado un conjunto de instituciones –públicas, privadas y

sin fines de lucro– que proveen información y otros servicios para promover la competitividad en los mercados mundiales. Unas pocas organizaciones tienen larga historia de apoyo al desarrollo de la tecnología y a la promoción de exportaciones de algunos productos en particular (ej.: café, algodón y azúcar). Sin embargo, para productos no tradicionales, la mayoría de las instituciones de apoyo a las exportaciones se han establecido durante los últimos quince años.

Ministerio de Economía. El Ministerio de Economía tiene la responsabilidad primaria dentro del

gobierno tanto de las negociaciones comerciales como de la promoción de las exportaciones y de la inversión, una responsabilidad que adquirió de nuevo después de la abolición del Ministerio de Comercio Exterior durante los años noventa. Un Viceministro está a cargo de las negociaciones comerciales y la integración regional centroamericana y otro está a cargo de la promoción de las exportaciones y la inversión extranjera. Esto parece dar a la política comercial mayor coherencia que cuando la responsabilidad estaba repartida entre dos ministerios.

La función de competitividad está en manos de la oficina del Viceministro a cargo de las exportaciones y promoción de la inversión, una pequeña dependencia con menos de una docena de profesionales encargada, principalmente, de la promoción de clusters.

Organizaciones no gubernamentales. Durante los últimos quince años se ha desarrollado en El Salvador un

conjunto de útiles instituciones en apoyo al desarrollo comercial. Estas instituciones proveen los medios para comunicar las ideas de los diversos actores del sector de exportación e interactuar. Los clusters del sector privado pueden identificar los obstáculos a la exportación y captar la atención del gobierno con mayor capacidad que las empresas individuales. Los clusters privados principales han demostrado tener capacidad de sostenibilidad y un enfoque realista en la prestación de servicios, a un costo mínimo.

Asociación Salvadoreña de Industrias - ASI. La Asociación Salvadoreña de Industrias, o Cámara de Industria, ha sido la

organización más importante del sector industrial del país y, aunque continúa desempeñando ese papel, ha empezado gradualmente a ocuparse de apoyar el aumento de la productividad entre las empresas de la Asociación, ofreciendo programas de capacitación sobre las normas internacionales aplicables a sus miembros.

Corporación de Exportadores de El Salvador - Coexport. La Corporación de Exportadores de El Salvador fue establecida originalmente

a comienzos de los años ochenta como un Comité de la Asociación Salvadoreña de Industrias (ASI). A mediados de los años ochenta, Coexport se estableció como una entidad separada para ofrecer a los exportadores una voz institucional. Provee

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diversos servicios a los exportadores y a los compradores extranjeros, incluyendo una página en la red, un directorio de exportadores y una variedad de servicios especializados. La institución recibe financiamiento para operaciones básicas de más de las 300 empresas miembros y usa financiamiento de donantes para proyectos orientados a la promoción de las exportaciones. Ha recibido financiamiento de USAID, del BID y de la Unión Europea, entre otros.

Fundación Salvadoreña de Desarrollo Económico y Social - FUSADES. La Fundación Salvadoreña de Desarrollo Económico y Social es una

organización no gubernamental que opera principalmente como una institución de investigación económica y social, pero que también ha promovido las exportaciones, la inversión extranjera y la investigación agrícola. Cabe señalar en apoyo a esta afirmación que los miembros núcleo del grupo más exitoso –plantas ornamentales– empezaron como investigadores de tales productos para una subsidiaria de FUSADES. Al igual que Coexport, la Fundación ha recibido financiamiento de USAID, del BID y de la Unión Europea, entre otras instituciones.

El recuadro 2 describe la reciente experiencia de Asociación de Bancaria Salvadoreña - ABANSA, otra asociación de negocios en ese país, que ha evolucionado de manera no lineal, lejos del tradicional modelo de cabildeo por favores especiales del gobierno para la prestación de servicios a sus miembros.

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Recuadro 2Evolución de la Asociación Bancaria Salvadoreña - Abansa

En 1966, al igual que en años anteriores, el informe anual de la Asociación Bancaria Salvadoreña –como cualquier informe de una asociación similar– en un documento de alrededor de 15 páginas recogía las actividades de cabildeo, las operaciones del comité y la ejecución del presupuesto de la Asociación. En 1997, el informe creció a 54 páginas, expresando, entre otras cosas, que Abansa había cambiado su carácter legal y re-definido el papel de la Asociación. El informe incluía más información acerca de las actividades de la Asociación: describía el trabajo de siete comités y mencionaba cuatro seminarios, cinco programas de capacitación técnica y seis conferencias organizadas por la Asociación, al igual que hacía mención de un estudio de la Asociación sobre las tasas de interés y los costos de intermediación. El informe anual dio también una amplia cobertura a las tendencias financieras durante el año, incluyendo un cuadro comparativo de las tasas de interés y los costos de intermediación en El Salvador en relación con las de otros países latinoamericanos. El informe mencionaba que 10 de los bancos más grandes de Centroamérica estaban en El Salvador.

Para 1998, el informe anual había crecido a 108 páginas e incluía, por primera vez, cuadros sobre las operaciones de los bancos, así como información de dos años de los bancos miembros. También agregaba cuadros sobre las tendencias financieras y económicas nacionales.

En 1999, el informe llegó a 131 páginas, e incluía seis años de información financiera de los bancos miembros. También discutía la posición relativa de El Salvador en el mundo, de acuerdo con informes recientes del Instituto Fraser y la Fundación Heritage, así como clasificaciones del país por agencias de evaluación, además de anunciar la creación de cinco nuevos comités: cumplimiento, recursos humanos, estrategia crediticia, construcción y compensación electrónica, e informar que la Asociación había trabajado activamente en promover una ley contra el lavado de dinero y había presionado por la instalación de una subsede regional de INTERPOL en El Salvador. El informe expresó que la asociación había trabajado con la Escuela de Negocios local (ESEN) para la creación de un diploma en Banca y finanzas y que éste había evolucionado hacia un programa de estudios en Administración de riesgos. La Asociación también describió el trabajo de promoción de la liquidación electrónica de cheques y publicó cuatro estudios, incluyendo uno que pedía la dolarización de la economía.

En 2002 el informe anual se redujo ligeramente a 127 páginas pero agregó material adicional, incluyendo los estados financieros de los bancos miembros y diez páginas de estadísticas financieras y económicas nacionales.

El informe anunciaba que el Diploma en Banca y Finanzas había iniciado operaciones con 37 estudiantes y señalaba que la Asociación había iniciado un programa con INSAFORP, la organización salvadoreña de capacitación en aprendizaje, para desarrollar un programa de especialización bancaria que debía iniciarse en 2001. También patrocinó un conjunto de talleres sobre normas internacionales de contabilidad, abrió una página en la red y fue anfitriona de la reunión de Banqueros Latinoamericanos, FELABAN.

La experiencia de Abansa muestra la evolución de una asociación hacia una mayor capacidad técnica y un nivel más alto de servicio a sus miembros. Al mismo tiempo, la aguda disminución del financiamiento y la actividad pone de relieve la fragilidad y vulnerabilidad de tales organizaciones.

Desempeño comercial salvadoreño

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Tendencias generalesLas exportaciones de El Salvador crecieron aceleradamente durante la década

pasada. El gráfico 3.1 y el cuadro 3.1 muestran la tendencia a partir de 1980 en dólares corrientes. La información registra una disminución estable durante los años ochenta, llegando a su punto más bajo en 1989, seguido por un aumento firme durante la siguiente década.

Gráfico 3.1Exportaciones de El Salvador, 1980-2002

Las categorías que se muestran en el gráfico requieren alguna explicación. El grupo base, constituido por los productos tradicionales, incluye café, azúcar, algodón y camarones. El café es dominante en este grupo y es también el responsable por su firme declive. La segunda categoría, identificada como MCCA, representa las exportaciones al Mercado Común Centroamericano. Estas son, casi en su totalidad, exportaciones manufacturadas. El comercio centroamericano disminuyó durante los años ochenta, cuando colapsó el sistema intra-regional de pagos, pero el comercio regional se recuperó, primero a los niveles anteriores para luego alcanzar nuevas alturas. La tercera categoría representa las exportaciones de las zonas de procesamiento EPZ de El Salvador, mayormente ropa que se exporta a Estados Unidos12, exportaciones que crecieron de US$ 11 millones en 1986 a US$ 1,7 billones en 2002, un aumento espectacular que igualó las ganancias de las exportaciones no tradicionales a países fuera del MCCA.

12 Hasta hace poco tiempo las exportaciones de las EPZ estaban excluidas de las estadísticas de exportación, pero la práctica actual es la de incluirlas. Esto, obviamente, crea un problema de comparación, ya que el nivel interno del valor agregado –típicamente entre 20% y 25% en ropa– es bastante más bajo que el de la mayoría de las exportaciones. Pero este problema no es nuevo para Centroamérica debido a que las exportaciones de productos manufacturados al MCCA son producidas, a menudo, con componentes importados.

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Tradicional MCCA EPZ Otros

Cuadro 3.1Exportaciones de El Salvador, 1980-2002


Año Total Tradicional MCCA EPZ Otras1980 1.170 713 296 95 661981 878 521 206 80 711982 785 464 174 85 771983 848 538 165 90 671984 836 479 156 110 911985 764 510 96 85 721986 817 569 109 52 1221987 660 366 120 70 1041988 666 392 140 75 79

1989 637 214 163 80 180 1990 739 290 175 95 1791991 720 253 195 132 140

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1992 796 198 258 198 1421993 1.032 270 310 290 1621994 1.249 305 343 430 1711995 1.652 407 427 647 1711996 1.789 378 456 765 1901997 2.416 576 579 1.057 2041998 2.452 389 618 1.085 2601999 2.510 290 639 1.333 2482000 2.941 341 737 1.609 2542001 2.864 185 722 1.650 3072002 2.992 151 740 1.758 343

Fuente: elaborado a partir de datos del Banco Central de Reserva y el FMI. Las exportaciones tradicionales son café, algodón y azúcar. Las exportaciones del MCCA son aquellas exportadas al Mercado Común Centroamericano (protegido), casi todas bienes manufacturados, Tendencias en sectores específicos

Café. Durante los años sesenta y setenta El Salvador fue el mayor exportador de café en Centroamérica y a los precios más altos de la región. Esta situación cambió durante los años ochenta. La producción de café en El Salvador primero se estabilizó y luego cayó paulatinamente. En contraste, Guatemala, Costa Rica y Honduras aumentaron su producción por lo que El Salvador gradualmente perdió su liderazgo en tecnología del café, ya que los rendimientos en otros países aumentaron mientras que en El Salvador disminuyeron.

Durante los años ochenta y noventa, cuando otros países sembraban variedades de mayor rendimiento, pocas de estas inversiones se estaban haciendo en El Salvador. Tanto la reforma agraria como la guerra civil que se libró principalmente en las áreas rurales contribuyeron a la pérdida de competitividad salvadoreña que se mantuvo durante los años noventa, aun cuando la guerra civil ya había terminado, la situación de tenencia de la tierra ya se había estabilizado y las políticas del gobierno habían hecho más rentable la exportación.

La aguda declinación de los precios mundiales del café en 2001 y 2002 erosionó aún más la contribución del café a la economía salvadoreña.

Otros productos tradicionales.Además del café, otros tres productos –algodón, camarones y azúcar– están

clasificados como exportaciones «tradicionales». Las exportaciones de algodón tienen pocas consecuencias, habiendo virtualmente desaparecido durante los años ochenta por los efectos combinados de los bajos precios mundiales, la reforma agraria y la guerra civil. El azúcar es una industria de exportación sólo porque El

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Salvador tiene acceso preferencial al mercado protegido de Estados Unidos, y las exportaciones son determinadas por el nivel de las cuotas de ese país.

Mercado Común Centroamericano (MCCA).El Salvador exporta un amplio rango de bienes manufacturados a

Centroamérica entre los cuales los textiles y los bienes de consumo ligeros son los principales artículos. Las exportaciones a Centroamérica han sido un elemento dinámico del comercio salvadoreño. Los responsables políticos señalan que la expansión del comercio dentro de Centroamérica durante los años noventa difiere significativamente del crecimiento experimentado durante los años sesenta. Plantean que debido a que todos los países centroamericanos han adoptado un arancel máximo exterior del 15% o menor, existen muchas menos probabilidades de desviaciones del comercio o de la producción usando métodos altamente ineficaces. También ha habido un cambio en las exportaciones regionales de El Salvador, alejándose de los bienes de consumo finales y privilegiando los bienes intermedios. El sector privado salvadoreño registra otra importante diferencia entre los años sesenta y noventa en Centroamérica: la presencia de importantes inversiones extranjeras en la región. Durante los años sesenta, la mayoría de las inversiones extranjeras en Centroamérica provenían principalmente de Estados Unidos. Esas empresas extranjeras fueron los principales actores a nivel regional. En años recientes, en contraste, las empresas propiedad de centroamericanos han empezado a operar fuera de su país de origen. Esto es así en el caso de las ventas al por menor, los supermercados y los bancos. Los empresarios salvadoreños son particularmente activos. La línea aérea salvadoreña TACA, por ejemplo, ha absorbido la mayoría de las líneas aéreas nacionales de otros países y ha mejorado sustancialmente los horarios de viaje regionales, usando San Salvador como centro de actividades.

Productos de exportación de la zona de procesamiento EPZ.Las exportaciones de la EPZ son, casi en su totalidad, ropa. De todas las

importaciones de productos manufacturados de Estados Unidos (el principal mercado de las exportaciones de los EPZ), 95% consiste en ropa y otros productos textiles. Este ha continuado siendo el caso desde el establecimiento de las primeras zonas libres privadas alrededor de 1990. El crecimiento de estas exportaciones ha sido espectacular, como resultado de una combinación de varios factores: por un lado, un mayor acceso al mercado de Estados Unidos, debido a la Iniciativa de la Cuenca del Caribe; además, cambios en la política gubernamental salvadoreña que eliminaron los obstáculos al desarrollo de los EPZ, así como cambio de las estrategias competitivas de las empresas de Estados Unidos que las ha conducido a competir con importaciones de ropa de Asia, al trasladarse las operaciones de labor intensiva desde Estados Unidos hacia Centroamérica.

Otros países que hicieron de las EPZ una parte importante de su estrategia de exportación, tales como Costa Rica y República Dominicana, han podido diversificar gradualmente la producción. Esto involucró un movimiento hacia una variedad de otros sectores de ensamble, incluyendo aparatos eléctricos, productos médicos y otros productos. En el caso de Costa Rica, este movimiento condujo a la construcción por parte de Intel de una instalación para la fabricación de chips de computadora. La diversificación ha traido varias ventajas. Primero, una estructura

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de producción más diversificada reduce la vulnerabilidad a las tendencias de la demanda en un sector en particular. Segundo, estos nuevos sectores de ensamble requieren de una fuerza laboral más competente de manera que proporcionan un mecanismo para la movilidad ascendente de los trabajadores, quienes adquieren las habilidades básicas de la confección de ropa. En El Salvador, este mecanismo no puede operar debido a que no han llegado al país empresas de otros sectores. Al mismo tiempo, las EPZ de El Salvador parecen estar usando progresivamente mayor valor agregado interno. La relación de las importaciones con las exportaciones del sector de las EPZ ha descendido gradualmente, pasando en el período 1999 – 2002 desde 81% en 1991 a 72%.

Las razones de la incapacidad de El Salvador, hasta ahora, de atraer inversionistas extranjeros en otros sectores de ensamblaje no están claras. El NAFTA puede ser un factor por el cual las compañías principales no mirán más allá de México. Costa Rica y República Dominicana habían empezado a alejarse del sector de la ropa cuando El Salvador todavía era considerado un lugar de inversión arriesgado. Si el análisis es correcto, se trata de otro costo de la prolongada guerra civil: provocó que El Salvador no fuera atractivo cuando las oportunidades de atraer la inversión extranjera eran más propicias.

Otros productos no tradicionales. Los donantes y el gobierno salvadoreño han promovido otros sectores

potenciales de exportación, incluyendo frutas y vegetales de invierno para el mercado de Estados Unidos, productos artesanales y comidas típicas para los salvadoreños que viven en el extranjero. Ninguno de estos sectores ha mostrado aún resultados importantes. En el caso de las frutas y los vegetales de invierno, El Salvador tuvo algún éxito inicial con los melones, el ajonjolí y el quimbombó, sin embargo, después de varios años de crecientes exportaciones, las exportaciones de esos productos han empezado a decrecer o a desaparecer totalmente mientras que las exportaciones de esos productos desde sus vecinos centroamericanos han continuado creciendo rápidamente, por lo que parecería que El Salvador tiene una desventaja competitiva. La falta de un puerto en el Caribe para exportar a la costa Este de Estados Unidos podría ser un factor determinante.

Servicios.La información cuantitativa sobre las exportaciones salvadoreñas es escasa,

sin embargo el país ha buscado establecerse como líder en el área de los servicios. El país está promocionando el turismo, aunque va por detrás de la mayoría de sus vecinos en este sector. Además, en el corto plazo, la alta incidencia del crimen y el nivel de inseguridad limitan el atractivo turístico del país. El Salvador tiene el sistema bancario más vigoroso en Centroamérica, habiendo establecido filiales en toda la región para brindar servicio a la población emigrante en Estados Unidos. La línea aérea salvadoreña domina actualmente en la región y El Salvador se ha convertido en un centro regional de actividades. Los esfuerzos de promoción de las inversiones están actualmente dirigidos al establecimiento del país como un «centro de llamadas» de servicios telefónicos. Varias empresas han iniciado operaciones en este sector.

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La mayor exportación de «servicios» del país en los años recientes ha sido la mano de obra. Más de 1 millón de emigrantes salvadoreños viven en Estados Unidos. Las remesas de los salvadoreños que viven en el extranjero se han convertido en una importante fuente de ingresos, con un promedio de alrededor de US$ 2 billones al año en el período 2001-2002. El gráfico 3.2 muestra la tendencia de las exportaciones salvadoreñas desde 1990, incluyendo bienes, servicios y flujos de remesas.

Gráfico 3.2Exportaciones de El Salvador, 1994-2002: bienes, servicios y remesas

El esfuerzo salvadoreño de competitividad

Tal como ha sido planteado en páginas precedentes, durante la primera mitad de la década de los noventa el gobierno salvadoreño había promovido la competitividad, principalmente a través de reformas políticas e institucionales. En 1995, el gobierno llegó a creer que la continuada mejoría en la productividad del país también requería de acciones en los niveles micro y sectoriales por lo que en 1996 suscribió un préstamo con el Banco Mundial por US$ 16 millones para financiar la asistencia técnica y la formación de capacidad en el sector público para el «fortalecimiento de la competitividad».

El préstamo del Banco Mundial (que continuó ejecutándose hasta mediado el año 2003) financió diversas acciones del gobierno para aumentar su eficiencia las

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Bienes Servicios Remesas

cuales incluyeron apoyo para el mejoramiento de los procedimientos aduaneros del país con el fin de ajustarlos a los estándares de la OMC y permitir el procesamiento electrónico de la documentación aduanera, mejoras en el sistema legal y un amplio rango de reformas legales e institucionales orientadas a aumentar la competitividad del país. Estas reformas también abarcaron nuevas leyes de telecomunicaciones, electricidad, banca e inversiones, así como la privatización de las telecomunicaciones. Además, se establecieron oficinas para la promoción de nuevas inversiones y exportaciones.

La mayoría de las actividades buscaban un aumento de la eficiencia del sector público en apoyo de la competitividad, o lo que es igual, el mejoramiento del ambiente legal para los negocios. Estas actividades apoyaron el mejoramiento de la competitividad al nivel macro e institucional pero también se buscó promover la competitividad a nivel macroeconómico, o nivel de Porter, estimulando el desarrollo de clusters.

Promoción de clustersLos primeros clusters promovidos por el gobierno se establecieron alrededor

de 1997, con la asistencia técnica de The Monitor Company y del Ministerio de Economía. El esfuerzo de promover los clusters fue precedido por una serie de conferencias y talleres en donde el personal de The Monitor presentó un análisis de los problemas competitivos de El Salvador desde la perspectiva del diamante de Porter. Cabe destacar que el personal de The Monitor estima que sus presentaciones, tanto las de diagnóstico global como las de difusión de las ideas de cluster llegaron a 10.000 personas en El Salvador.

El análisis de The Monitor llegó a la conclusión de que El Salvador tenía un serio problema de competitividad: el país era excesivamente dependiente de la producción de productos básicos –en especial el café y la ropa– cuyos precios mostraban una tendencia negativa a largo plazo por lo que la concentración en este sector de producción significaría, en consecuencia, un descenso de los salarios y una declinación de los estándares de vida. Por otro lado, la infraestructura del país –en áreas tales como caminos, puertos y educación– era inadecuada para enfrentar el reto de la competitividad. Todas estas razones les llevaron a proponer un programa de seis puntos para el mejoramiento de la competitividad del sector privado: Evitar la sobre-dependencia de los recursos naturales o la mano de obra barata. Tener un mejor conocimiento y comprensión de los clientes extranjeros. Encaminar la integración hacia actividades de mayor valor agregado. Mejorar la cooperación entre las empresas. Mejorar la comunicación para evitar las actitudes defensivas. Luchar contra el paternalismo.

El mensaje de The Monitor combinaba recetas para mejorar la productividad mediante la investigación de la posición actual de las empresas, el mejoramiento de las habilidades de los empleados y la comprensión de las necesidades de los

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compradores, además de recetas culturales con el propósito de cambiar «la mentalidad» de los empresarios salvadoreños.

Con base en el diagnóstico de The Monitor, el gobierno escogió desarrollar programas de grupo para los sectores dominantes. Inicialmente se escogieron cuatro: café, ropa, artesanías y la comunidad emigrante. El Ministerio de Economía seleccionó a los miembros de estos clusters, basados en juicios acerca de las personas que fueran ampliamente representativas del sector.

Se emprendió así un diagnóstico extensivo de la situación competitiva de cada grupo, usando el «Diamante de Porter» como estructura básica para el análisis. Estos estudios fueron bastante minuciosos y detallados. Incluían análisis de la situación del mercado mundial de los productos del sector; entrevistas en el extranjero para determinar la posición competitiva de los productores salvadoreños; un análisis de costo, calidad y nivel de precios de los productores salvadoreños, en comparación con empresas de cualquier otro lado, así como el análisis de las debilidades en la cadena de valor del sector. Estos resultados fueron presentados a los miembros del grupo a través de diapositivas en PowerPoint y usados como base para un diálogo sobre los problemas del sector y las respuestas apropiadas a éstos. Los análisis, en general, fueron de muy alta calidad, apoyados en extensas investigaciones de mercado, encuestas y análisis de las condiciones y tendencias del mercado mundial.

Sin embargo, este trabajo inicial con los cuatro clusters escogidos fue menos exitoso de lo esperado. En algunos casos –sobre todo en el café– hubo un agudo conflicto entre los diagnósticos de The Monitor y los puntos de vista de los miembros dirigentes del grupo. Además, el trabajo de los clusters no estaba produciendo el tipo de planes de acción esperado del sector pro-activo. De esta experiencia, The Monitor y funcionarios del Ministerio de Economía llegaron a la conclusión de que seleccionar a los miembros de los clusters era un error. Aun cuando la selección realizada pudo haber sido representativa del sector en cuestión, los miembros del grupo a menudo se inclinaban a favor del statu quo y no veían la necesidad de cambios. (Sin embargo, como ocurrió en el caso del café, los posteriores desarrollos en los mercados mundiales hicieron que algunos de los productores orientados al statu quo en 1997 cambiaran de opinión. Por otra parte, este enfoque no pudo generar el suficiente liderazgo del sector privado para profundizar el trabajo del grupo.

Más tarde se establecieron cuatro clusters más de acuerdo con las propuestas de los clusters de empresarios, quienes también se comprometieron al financiamiento parcial de este esfuerzo. Este proceso de clusters seleccionados por ellos mismos –apicultura, plantas ornamentales, herramientas y turismo– fue mucho más exitoso que los cuatro clusters originales.

Con posterioridad a los dos años de esfuerzos apoyados por The Monitor, el Ministerio de Economía contrató a un experto del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey. Ese Instituto había trabajado en el desarrollo de clusters en el estado de Chihuahua en México. El nuevo esfuerzo buscaba «tropicalizar» la promoción de clusters mediante el uso de personal y consultores del Ministerio de Economía para promover la cooperación.

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Bajo este enfoque revisado se establecieron varios clusters adicionales que incluyeron pesca, tecnología de la información y negocios agrícolas. El Ministerio fortaleció su propia capacidad de promover la creación de clusters, usando a dos miembros del personal profesional y a varios consultores, y dejó de usar la palabra «grupo» para en su lugar utilizar el término asociatividad, porque algunos pensaron que el término «grupo» había sido manchado con grandes teorías en vez de con mejoras prácticas en operaciones firmes.

El término asociatividad también estuvo vinculado con la promoción de pequeñas y medianas empresas (PyME) y con la promoción de la cooperación entre las pequeñas empresas para el mejoramiento de la tecnología. El Ministerio de Economía patrocina ahora una conferencia anual sobre asociatividad que reúne a más de mil pequeños empresarios.

Resultados del experimento de clustersSe efectuaron entrevistas con miembros de siete de los clusters salvadoreños

durante el primer trimestre de 2003. A continuación se presentan resúmenes de sus experiencias. Los siete incluyen todo lo que fue identificado como exitoso en las entrevistas.

1. Café. El grupo del café fue uno de los primeros clusters establecidos en 1997 con la

ayuda de The Monitor. El Ministerio de Economía seleccionó a los miembros iniciales con la intención de agrupar los principales intereses del sector cafetalero, incluyendo a productores, procesadores, exportadores y comercializadores. El diagnóstico de The Monitor sobre el sector enfatizaba que –de acuerdo con sus estudios– el café salvadoreño tenía reputación de mala calidad en los mercados externos por lo que recomendada hacer grandes esfuerzos para mejorar la calidad y alejarse de las ventas de productos. Proponían el uso de marcas, el desarrollo de segmentos del mercado y otras herramientas para aumentar el precio promedio con el cual el café salvadoreño podría controlar los mercados mundiales, y recomendaba que los productores prestaran mayor atención al mercado de Estados Unidos y menos al mercado tradicional europeo. Los líderes del sector chocaron firmemente con The Monitor y rechazaron sus diagnósticos. El Consejo Salvadoreño del Café recomendó la disolución del grupo en noviembre de 1998.

En marzo de 1999 el Ministerio de Economía intentó reformar el grupo para incluir solamente productores, pero esta idea tampoco prosperó. Los miembros del cluster no estaban dispuestos o no podían hacer nuevas inversiones en el sector. A finales del año 2000, el Ministerio de Economía vio que poco podía hacerse para promover al grupo y dio por terminada su participación. Fue más o menos entonces cuando colapsaron los precios mundiales del café.

A partir de ese momento, algunas empresas han encontrado algunos segmentos de mercado, tal como otras lo habían hecho antes de disolver el grupo. A ese respecto se puede decir que el mensaje llevado por The Monitor era profético ya que sólo los productores que se alejaron de la producción «genérica» de café hacia algún otro segmento (café de marca, café orgánico, café de precio mínimo de venta

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al detal, o cualquier otra especialización) han podido limitar la disminución de precios.

2. Plantas ornamentales. Este grupo es considerado como el más exitoso, tanto en términos del

crecimiento alcanzado de las exportaciones como de la cooperación entre sus miembros. El sector de exportación de plantas ornamentales está formado por 11 empresas, 10 de las cuales pertenecen al grupo. La mayoría de las empresas son pequeñas, exportando dentro de un rango de US$ 250.000 al año, con una empresa mediana y una grande. Las exportaciones en 1992 fueron de alrededor de US$ 10 millones.

Seis años antes de la llegada de The Monitor, el trabajo técnico original para establecer el cultivo de plantas ornamentales como una industria potencial de exportación fue efectuado a finales de los años ochenta por Divagro, una empresa afiliada a FUSADES, ONG salvadoreña que ha trabajado en investigación económica, en promoción de las exportaciones y la inversión y en tecnología agrícola. En la década de los ochenta FUSADES había recibido donaciones para la investigación (para lo cual mantiene una finca experimental) y para brindar asistencia técnica al sector agrícola. Divagro identificó los mercados potenciales, obtuvo esquejes y desarrolló un conjunto de prácticas de cultivo. Varios de los miembros del grupo trabajaron para Divagro antes de entrar ellos mismos en la producción.

Algunos de ellos viajaron juntos a Holanda en el período 1991 - 1992 llegando a la conclusión de que con el potencial que tenía la industria era de suma importancia la cooperación entre los productores para alcanzar el éxito. Fue así como formaron un grupo, Exportplant, y un comité de promoción de las exportaciones del sector privado, COEXPORT. Desde entonces han continuado exportando juntos. Esto involucra la combinación de sus pequeños envíos individuales en un solo envío más grande, usando al mismo agente en el extranjero para recibirlos. Los productos de cada uno de ellos son empacados y vendidos separadamente en el mercado extranjero.

Los integrantes del grupo acordaron un tamaño único de caja, lo que les permite economías en la compra y pudieron igualmente suscribir un acuerdo con el Ministerio de Agricultura respecto de la importación de pesticidas y otros productos especializados. Así mismo se les ha permitido importar para su propio uso cualquier producto que esté incluido en la lista aprobada del Environmental Protection Agency EPA, aun cuando su uso no sea aprobado de manera general en El Salvador pero les está prohibido transferir esos productos a otras empresas. Ellos han cooperado en el pago de asistencia técnica, usualmente anual, de un laboratorio de Estados Unidos, especializado en la inspección de plantas tropicales. Ellos aducen que su cooperación ha hecho de El Salvador una fuente más atractiva para los compradores extranjeros. La apertura de las empresas parece provenir, en parte, de su experiencia común en Divagro, pero también de la creencia de que una mayor producción de tales plantas en El Salvador produciría economías para la industria. Ellos ven tan grande el mercado internacional que sus intereses compartidos por una mayor producción sobrepasan los problemas de competencia entre ellos.

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The Monitor trabajó intensivamente con ellos durante el período 1997-1998. Se celebraban reuniones de 2 a 3 horas de duración, dos veces por semana. Ellos aprendieron mucho del ejercicio, una importante lección, considerando la amplia diversidad de compradores en Estados Unidos. Este conocimiento les permitió ajustar mejor sus productos a los segmentos correctos del mercado. Pero aun cuando la asistencia de The Monitor fue de utilidad, también fue considerada como muy intensiva y con un contenido demasiado especulativo.

El grupo contrató recientemente a una secretaria, pagada por el conjunto de los miembros del grupo. Esto ha demostrado no ser de tanta utilidad como originalmente se esperaba. Ahora están tratando de contratar a un administrador del grupo, técnicamente capaz, como una mejor alternativa. El nuevo Fondo Salvadoreño de Promoción de las Exportaciones (FOEX) ha aprobado una donación para cubrir la mitad de su costo durante el período inicial. Algunos miembros del grupo tienen la esperanza de que éste evolucione hasta convertirse en una empresa de mercadeo para brindar servicios a la industria, aunque otros de sus miembros no están convencidos de ello. Los proponentes ven esto como un avance que producirá economías al reducir el número de viajes de venta a los mercados extranjeros de los productores individuales y como una oportunidad para hacer investigaciones adicionales sobre las tendencias y nuevas posibilidades del mercado internacional.

3. Tecnología de la información.Este grupo fue establecido a mediados de 1999, bajo la dirección del

Ministerio de Economía. Juntó a varios profesionales de las diferentes empresas del sector de tecnología de la información (programas, sistemas, empaque, distribución de equipo de cómputo y telecomunicaciones) con 120 salvadoreñas que regresaron recientemente después de recibir un programa de capacitación en tecnología de la información en India. El estudio en India fue parcialmente financiado por el gobierno, con la esperanza de establecer en El Salvador un centro de capacitación en tecnología de la información con vínculos en la India. Este proyecto nunca se materializó.

Durante los primeros meses, este grupo, difícil de manejar, buscó definir las metas y actividades pero esto demostró ser irrealizable. A finales de 1999, el grupo fue reformado para incluir a personas con una visión a largo plazo y con experiencias de la vida real en el campo de las TI, reduciéndolo a alrededor de diez personas provenientes de diversas ramas de negocios de la tecnología de información. Durante los meses siguientes, a razón de una reunión mensual, el grupo gastó mucho tiempo tratando de desarrollar un programa que representara los intereses comunes pero esto demostró no ser posible, ya que los miembros del grupo aún representaban empresas muy diversas interesadas en vender equipos o programas de cómputo, empresas que trabajan en el desarrollo de programas de cómputo, proveedores de servicios de Internet y profesionales universitarios. No había suficientes hilos en común como para reunir a estas personas en actividades compartidas.

A continuación, en vez de seguir buscando un terreno en común, el grupo redirigió sus esfuerzos a visualizar posibles usos de la tecnología de la información en El Salvador, sin tratar, necesariamente, de vincular el trabajo con las actividades

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de las empresas representadas en el grupo, aun cuando pudiera ser una meta secundaria. Ellos vieron esto, principalmente, como una contribución al esfuerzo estratégico nacional, en vez de considerarlo como una propuesta de negocios. Después de terminar su trabajo, contrataron a un consultor extranjero para que revisara sus análisis e hiciera recomendaciones acerca de su factibilidad. Después de un largo período dedicado a la búsqueda de financiamiento y la formulación de los términos de referencia, el BID envió un equipo de consultores para la revisión del análisis. Según se dice, en noviembre de 2001 los consultores del BID concluyeron que las propuestas no eran factibles ya que existía una capacidad competitiva más fuerte en otros países y no había un grupo de profesionales salvadoreños capacitados en tecnología de la información.

Con la revisión del estudio del BID, el grupo dejó de operar y prácticamente no hizo ningún trabajo en 2002, sin embargo, a principios de 2003, un funcionario del Ministerio de Economía discutió con ellos la posibilidad de integrar nuevamente al grupo para concentrarse en el desarrollo de programas de cómputo con el fin de enfocarse en un conjunto más estrecho de objetivos comunes. Este parece ser un buen proceso de aprendizaje, ya que la diversidad en la composición del grupo demostró ser más un obstáculo que un elemento del activo. Hasta comienzo de febrero de 2003 no había sucedido nada más para llevar esta idea hacia adelante.

4. Industria pesquera.El grupo de la industria pesquera se inició a mediados de 1999, después de

una reunión convocada por la unidad de competitividad del Ministerio de Economía, a la cual asistieron entre 30 y 40 personas. El grupo fue establecido con la representación del sector pesquero comercial, las cooperativas de pesca artesanal, la asociación de pescadores, el Ministerio de Economía y el Ministerio de Agricultura. Por primera vez en varios años el grupo se reunió semanalmente en sesiones de varias horas de duración.

El grupo buscó aumentar la cooperación entre el sector artesanal y el sector comercial con miras al desarrollo futuro del sector y se anotó un temprano éxito al desarrollar un contrato con los abastecedores para la compra de combustible del sector pesca. Inicialmente, esto trajo grandes beneficios pues significó precios más bajos. Las compras conjuntas ahorran al sector unos US$ 40.000 al mes en facturas más bajas de combustible. Sin embargo, serios problemas climáticos (el Huracán Mitch, El Niño) provocaron una aguda baja en la producción, pérdidas para y, en consecuencia, falta de pago de sus facturas, dejando sin efecto los acuerdos del contrato. Todavía después de varios años algunos pescadores tienen deudas con los abastecedores de combustible.

Una segunda iniciativa de importancia, exitosa hasta ahora, ha sido la de convencer al gobierno de exonerar los costos de combustible de los botes pesqueros del impuesto del Fondo Vial –un impuesto sobre los combustibles usado para financiar el mantenimiento y la construcción de carreteras– con el argumento de que el propósito de ese impuesto es cubrir los costos del transporte por carretera, que el sector pesquero no usa.

El período durante el cual el grupo ha operado ha sido difícil para el sector pesquero. Las exportaciones se redujeron de US$ 38 millones en 1998 a US$ 22

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millones en 2002. La mayor producción ha sido de camarón. En 2002 hubo una ligera recuperación de la producción y algunos miembros del sector están optimistas acerca de las posibilidades para el futuro de la industria. El camarón no es una industria de crecimiento, pero la diversificación a otros productos que requieren de equipo nuevo, tales como botes de línea larga, se considera más promisoria.

El sector artesanal incluye 17 cooperativas organizadas holgadamente en una federación (FACOPADES) y numerosos pescadores independientes. Existen alrededor de 5.000 pescadores artesanales. El sector cooperativo ha estado decayendo y es tecnológica y financieramente muy débil. Sin embargo, representantes del sector cooperativo han encontrado que el grupo es de mucha utilidad, particularmente como vehículo para una mayor comprensión con los sectores comercial y del gobierno. Antes del desarrollo del grupo había un agudo antagonismo y suspicacia mutua entre los pescadores artesanales y los pescadores comerciales. Esto parece haberse reducido bastante, ya que ambos reconocen intereses comunes en mantener la calidad de la base del recurso y en la necesidad de trabajar juntos en temas de política.El grupo reúne a los mismos integrantes del Consejo Nacional de la Pesca (CONAPESCA), pero con la diferencia de que el sector privado desempeña el papel principal. Una nueva ley de pesca fue discutida antes de ser aprobada hace dos años, pensando sus miembros que habían logrado importantes mejoras al borrador original de la ley. Otro éxito del grupo puede haber sido la descentralización de CONAPESCA. El grupo continúa operando y se reúne dos veces por semana. Agronegocios.

Agronegocios está organizado alrededor de unos pocos productos especializados: chile (pimiento), loroco y otros productos étnicos especializados. El grupo está compuesto de pequeñas empresas, incluyendo cooperativas. Las actividades han incluido la promoción de la comprensión de las regulaciones EPA de Estados Unidos, la promoción de la calidad mejorada y la comercialización de los productos salvadoreños. El financiamiento de donantes ha hecho posible a los miembros del grupo asistir a las muestras comerciales de agronegocios en Vancouver en 2002 y a una en Montreal en 2003.

Algunos miembros se quejan de los reducidos logros alcanzados después de pasar dos años debatiendo qué hacer sin llegar a un consenso. La heterogeneidad de los miembros del grupo influye en este problema. También es otro problema la ambigüedad del papel de conducción del gobierno entre el Ministerio de Agricultura, miembro del grupo, y la unidad de competitividad del Ministerio de Economía.

5. Apicultura. El grupo de apicultura cría de abejas y productos de miel) ha estado

operando de manera permanente desde noviembre de 1998. The Monitor sostuvo extensas reuniones con el grupo, desarrolló un estudio del sector, un diagnóstico de sus problemas y un plan de acción para un mayor desarrollo. El grupo incluye a tres importantes productores de productos con base en la miel, a un representante del Ministerio de Agricultura, a un investigador profesional y al movimiento cooperativo que reúne cerca de 630 apicultores que proveen la materia prima. Los apicultores son generalmente pequeños agricultores que tienen la cría de abejas como una actividad a tiempo parcial.

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No ha habido estándares nacionales de calidad de los productos de miel antes de la formación del grupo, pero los miembros del grupo han trabajando conjuntamente para estandarizar y mejorar los recipientes usados para el transporte de la miel, con un estimado de 20% de reducción en los costos de empaque. También ha habido alguna actividad de exportación conjunta para lograr disminuciones de los costos. El grupo se ha beneficiado de asistencia técnica, principalmente a través del Contrato Suizo, que ha permitido que lleguen al país, procedentes de cinco o seis países, consejeros a corto plazo sobre producción, pruebas de laboratorio y otros temas.

La producción de miel se ha reducido desde los años ochenta –cuando alcanzó su nivel más alto de 3.500 toneladas por año– a alrededor de 1.500 toneladas por año cuando el grupo fue formado. Actualmente ha habido una recuperación de cerca de 1.800 toneladas. La expansión de la producción es limitada por la escasez de tierra apropiada para la cría de abejas en El Salvador. Se están haciendo algunos esfuerzos para ampliar la producción en los países vecinos. Las exportaciones de productos de miel ascendieron a cerca de US$ 5 millones en 2002. Es probable que el volumen continúe estable en el futuro cercano, aunque el valor de las exportaciones podría duplicarse en 2003 debido al aumento de los precios mundiales como consecuencia de problemas de producción en otros lugares.

6. Metalurgia.Este grupo está formado por 10 miembros, en general pequeñas empresas

que producen herramientas y troqueles especializados. La mayoría de las empresas tiene ventas en el rango de US$ 50.000 - US$ 200.000 por año. La metalurgia fue uno de los cuatro clusters para los cuales The Monitor produjo un análisis y un diagnóstico del sector en el cual recomendaba que las empresas trabajaran para mejorar la calidad de sus productos, adoptando los estándares ISO e invirtiendo en maquinaria nueva para permitir tolerancias más pequeñas. Los miembros del grupo consideraron muy bueno el diagnóstico y han trabajado para ejecutar sus recomendaciones. También participaron conjuntamente para la obtención de una máquina computarizada, numéricamente controlada, para usarla en trabajos especializados y en programas de capacitación y asistencia técnica a otras empresas miembros. Igualmente se ha podido obtener asistencia técnica de varias fuentes y trabajan estrechamente con instituciones salvadoreñas de capacitación en aprendizaje a la par que mantienen una página en la red que proporciona información limitada acerca de las capacidades de algunas de las empresas miembros.

Conclusiones acerca de los clustersLos siete casos anteriores son, claramente, un conjunto muy variado pero de

la experiencia pueden extraerse cinco conclusiones generales: Agruparse no ha sido una panacea. Hasta ahora no se han obtenido grandes resultados sostenibles y financieramente importantes como consecuencia de este esfuerzo. El apoyo al esfuerzo del grupo (cluster) ha continuado siendo fuerte. Los hombres de negocios que participan aparentemente obtienen algunos beneficios

70

importantes, de otra manera éste no continuaría. Ya que muchos de los participantes son hombres de negocios que le dan un alto valor a su tiempo, por lo tanto, es obvio que algo valioso se está transmitiendo. Los sectores en los cuales se ha alcanzado algún avance representan una porción muy pequeña de las exportaciones de El Salvador. Puede que éstos sean importantes a largo plazo, pero incluso aunque se produjera un rápido crecimiento a corto plazo, éste no tendría un impacto notorio sobre las estadísticas de exportación. Los casos donde existe una importante cooperación entre los miembros son aquellos que muestran antecedentes de cooperación que preceden a los esfuerzos del gobierno por promover los clusters. Parecería que estos largos períodos de cooperación han generado confianza entre los miembros, facilitando así la acción conjunta. Finalmente, en las entrevistas se identificaron –como en el caso de Colombia– empresas individuales en las cuales el esfuerzo de competitividad condujo a cambios importantes en la estrategia y en las operaciones, en direcciones que, probablemente, serán favorables para la competitividad en el largo plazo.

Otras actividades de promoción de la competitividadMás allá de la promoción de los clusters ya discutida, el Ministerio de

Economía ha promovido también la colaboración entre las pequeñas empresas en regiones geográficas específicas. Con este objetivo patrocina una conferencia anual sobre capacidad de asociación que atrae a un buen número de participantes. Algunos de los entrevistados consideraron útil y productivo este esfuerzo pero señalaron que una exploración adicional de este tema no era posible. El gobierno también estableció una organización de promoción de las exportaciones y una entidad pública-privada de promoción de inversiones. En ambos casos, las ONG, con el respaldo del sector privado, han estado realizando actividades. El efecto de creación de una institución con el apoyo gubernamental parecería haber sido el de promover competencia en vez de colaborar con el sector privado predecesor. Si esta percepción es correcta, no se trataría sino de la continuación del «viejo modelo» que ha primado en América Latina, donde el gobierno necesita controlar las actividades que le interesan por razones económicas o de control social y político.

Indicadores de cambios en la competitividad salvadoreña

Estadísticas de exportaciónLa discusión anterior puso de relieve que no hubo un aumento significativo de

las exportaciones en el sector que pueda ser asociado con el desarrollo del grupo. Por el contrario, dos productos –café y pescado– sufrieron drásticas reducciones, el primero debido a los precios mundiales y el otro como conecuencia de condiciones climáticas.

71

¿Hubo sectores donde las exportaciones crecieran rápidamente? Y, si así fuere, ¿cuáles fueron los factores involucrados? El cuadro 3.2 presenta una comparación de todas las categorías de 2 dígitos del sistema armonizado en donde el valor de las exportaciones creció en más de US$ 10 millones entre los años 1998 y 2002. Una segunda parte del cuadro muestra las categorías donde el valor de las exportaciones bajó en más de US$ 10 millones durante el mismo período ya que al café y a los productos pesqueros se les unieron los cosméticos en el último listado.

72

Cuadro 3.2Principales cambios en las utilidades de las exportaciones salvadoreñas

entre 1998 y 2002

A. INCREMENTO DE US$ 10 MILLONES EN EL VALOR DE LAS EXPORTACIONES ENTRE 1998 Y 2002

Categoría ProductoExportaciones

en millones de US $ Aumentos 1998 - 20021998 2002 Valor Porcentaje

(%)61-63 Ropa 1.126 1.711 585 52

85 Equipo eléctrico 27 100 73 27548 Productos de papel 68 125 56 8339 Plásticos 39 67 28 7172 Hierro, Productos de acero 33 60 27 8119 Preparaciones de cereales 26 47 21 8327 Combustibles 46 65 18 3934 Jabones, etc. 47 62 15 3184 Maquinaria mecánica 23 37 14 6320 Preparaciones vegetales 3 15 12 34769 Cerámica 1 11 11 1.51422 Bebidas 21 31 10 49

Total: 3.458 4,332 870 25

B. REDUCCIÓN DE US$ 10 MILLONES EN EL VALOR LAS EXPORTACIONES ENTRE 1998 Y 2002

Categoría ProductoExportaciones en US$ mn Reducción 1998-2002

1998 2002 Valor Porcentaje(%)

9 Café 324 111 (213) -663 Pescado 38 22 (17) -44

33 Cosméticos 23 7 (16) -71385 139 (246) -64

Fuente: Ministerio de Economía, El Salvador.

73

Hubo 12 categorías en las que las exportaciones crecieron en más de US$10 millones durante el período. La ropa, con base en el sector de las EPZ, fue el principal producto, con exportaciones que crecieron en US$ 585 millones. Otro importante crecimiento se observa en diversos productos y manufacturas primarias: productos de papel, plásticos, productos de hierro y acero, cereales preparados, combustibles, jabones, maquinaria mecánica, preparaciones vegetales, cerámica y bebidas. En la mayoría de los casos, las exportaciones aumentaron la mitad o más durante el período de cuatro años registrado en el cuadro.

Sería necesario hacer investigaciones adicionales para identificar la explicación del florecimiento de las exportaciones en cada caso pero su diversidad nos sugiere que las razones varían. En resumen, el esfuerzo de promover el desarrollo del grupo no parece explicar los cambios significativos en la competitividad de los sectores individuales en El Salvador. A lo mejor el período bajo consideración es muy corto para constatar los resultados del trabajo del grupo. También las estadísticas de exportación pueden ser un indicador inadecuado de los cambios en la competitividad por diversas razones entre las cuales dos aspectos en particular deben ser mencionados. Primero, las estadísticas de exportación podrían no ser confiables. Una comparación de las exportaciones reportadas de El Salvador a su socio comercial más grande, Estados Unidos, revela diferencias que, a menudo, son grandes –algunas veces dramáticas– entre los dos conjuntos de cifras. Segundo, los cambios estructurales que fortalecen la competitividad a largo plazo podrían estar enmascarados por la disminución de los precios mundiales. El caso más obvio a este respecto sería el del café, pero se necesitaría mucho más refinamiento de las estadísticas para identifcarlo. Por ejemplo, los exportadores salvadoreños podrían explorar exitosamente segmentos del mercado mundial del café que permitieran a sus productos mantener precios más altos que hasta ahora. Las fluctuaciones de los precios mundiales y la existencia de ventas a plazo hacen imposible la identificación de tales posibilidades en el valor agregado, excepto a través de información a nivel de la empresa.

74

Otros indicadores de avanceUn segundo indicador del avance es el provisto por el Informe de

Competitividad Global. El desempeño de esta variable se discute en las páginas que siguen, junto con los temas metodológicos relacionados con ese informe.

En un sentido más amplio, el esfuerzo del gobierno de promover la competitividad ha logrado resultados mixtos. Algunas empresas entrevistadas acreditan al diagnóstico inicial y a las propuestas de The Monitor la ayuda brindada para orientar su estrategia empresarial en dirección más exitosa. Otras han visto que el esfuerzo ha logrado pocos resultados concretos en una cooperación más activa entre las empresas para propósitos comunes o en nuevas decisiones de inversión.

En términos de las discusiones entre los dirigentes empresariales, los conceptos se han afianzado de manera mucho menos efectiva que en Colombia. De manera similar, el grado de participación académica en la promoción de los conceptos de Porter, o en el análisis de las cadenas de producción de El Salvador en términos de eficiencia, parecerían estar menos desarrollados que en Colombia. Los diagnósticos originales de The Monitor no son temas de discusión actualmente. Parece que pocos de los que participaron en los estudios originales continúan estando activos en estos temas. Algunos lo atribuyen a la presencia de expertos extranjeros para realizar la mayoría de los estudios, recurriendo poco a los salvadoreños, excepto para la recopilación de datos.

El esfuerzo para promover la colaboración entre las pequeñas empresas es, posiblemente, un área en la cual se están alcanzando resultados significativos, pero se recopiló insuficiente información sobre el tema como para llegar a alguna conclusión.

Conclusiones

1.El gobierno de El Salvador ha hecho mucho para promover la competitividad del país, incluyendo: varias reformas legales; una política macroeconómica estable; la creación de nuevas instituciones de apoyo a los exportadores e inversionistas; y la simplificación de los procedimientos del gobierno, reduciendo el papel del cabildeo.

2. Los esfuerzos iniciales no tuvieron éxito en cambiar las estrategias de negocios o en canalizar los clustering de importancia para la economía. Las entrevistas sugieren que los estudios de The Monitor fueron de muy alta calidad y presentados por personas muy capaces, sin embargo, el enfoque fue percibido como incluyendo demasiada teoría y muy poca ejecución práctica en el contexto salvadoreño por lo que el esfuerzo de institucionalizar el trabajo y adaptarlo a la cultura local fue considerado insuficiente. Finalmente, la selección hecha por el Ministerio de Economía de los miembros de los clusters iniciales fue percibida como un error.

75

3. El programa actual de agrupamiento tiene mayor liderazgo del sector privado que el esfuerzo inicial así como buen apoyo técnico del Ministerio de Economía, pero son evidentes algunos problemas. Los clusters exitosos son aún poco importantes para la economía en general. Las entrevistas sugirieron que muchos –tal vez una mayoría de los participantes en el grupo trabajan en El Salvador– no observaban esto como una actividad económica. Tampoco vieron beneficios económicos (utilidades más altas y⁄o costos más bajos) como resultados cercanos, sin embargo, estaban más bien comprometidos con lo que podría llamarse un programa de cambio cultural. Este resultado en parte puede subrayar una importante diferencia con el modelo de Colombia, donde el Consejo Nacional y los convenios juegan un papel importante. En general, los participantes percibieron que una mayor comunicación entre los diferentes segmentos de la cadena de producción, o diferentes sectores de la misma parte de la cadena (ejemplo, pescadores comerciales y pescadores artesanales) era importante para el desarrollo del país en un sentido intangible de manera que las ganancias de las empresas individuales podrían llegar ocasionalmente, pero más por un cambio en el clima general que por las acciones de un grupo específico.

4. Las asociaciones del sector privado y otras ONG están evolucionando, algunas lentamente, alejándose del modelo de cabildeo del gobierno para ir más hacia el modelo de Porter, en el cual las asociaciones existen, principalmente, para brindar servicios a sus miembros. Esta es un área prometedora para el apoyo de donantes, siempre que los donantes sean selectivos y efectivos en presionar a las asociaciones hacia la prestación de servicios y no la búsqueda de rentas. Pero también es importante destacar que, al parecer, el gobierno tiene dificultad para desempeñar un papel subsidiario y poner la dirección en manos de entidades no gubernamentales. Esto ha producido conflictos en algunos casos en los que la cooperación con los clusters privados hubiera sido más beneficiosa, sin embargo, el gobierno establecía nuevas organizaciones para sustituir los esfuerzos privados en vez de cooperar con ellos.

76

CAPÍTULO 44. MIDIENDO EL DESEMPEÑO NACIONAL EN COMPETITIVIDAD

Este capítulo aborda cómo medir el mejoramiento del ambiente de competitividad para los negocios en el ámbito nacional. El éxito de los grupos o de las empresas individuales no puede ser extrapolado al nivel nacional. Aun cuando un país esté perdiendo su capacidad de mantenerse al nivel del resto del mundo, algunas de las industrias mostrarán dinamismo y crecimiento de las exportaciones y del empleo. Además, las agencias donantes están mucho más preocupadas por el éxito del país que por el éxito de una industria en particular. En consecuencia, es importante rastrear la actuación del país como un todo para llegar a ser más productivo. En las páginas que siguen se hace un análisis de las principales fuentes alternativas de medición a este respecto, identificando las fortalezas y las limitaciones de cada uno de los principales enfoques.

Los capítulos previos sugirieron que el Informe de Competitividad Global (ICG), documento anual producido por el Foro Económico Mundial para medir el grado de competitividad en países como Colombia y El Salvador puede ser una herramienta útil en el control del desempeño de los proyectos de competitividad. El ICG ha sido polémico, pero también provee mucha información de utilidad para rastrear las tendencias de la capacidad de competitividad de un país en relación con el resto del mundo.

Este capítulo analiza tres diferentes enfoques para la medición del desempeño de un país. Primero, discute el ICG, las variables que usa, los cambios a lo largo del tiempo en el enfoque del Informe, las críticas que se le han hecho y el grado en el cual los indicadores del Informe pueden ser usados para evaluar el progreso en la mejora de la competitividad. Segundo, considera la utilidad de una base de datos muy nueva desarrollada por el Banco Mundial para evaluar las condiciones que enfrenta el sector privado en los países. Tercero, considera un enfoque usado por la Heritage Foundation para medir las condiciones para el desarrollo del sector privado de un país.

El Informe de Competitividad Global (ICG)

El Informe de Competitividad Global clasifica la competitividad de los países de acuerdo con la evaluación de sus perspectivas de crecimiento económico a mediano plazo, así como del desarrollo y de la calidad de su ambiente económico actual.

Metodología del Informe de Competitividad Global

77

La primera dificultad que surge es que tanto la metodología del Informe como el número de los países examinados han cambiado cada año desde su inicio, aumentando desde 49 países en 1996 a 80 en 2002-2003. La metodología de evaluación también ha variado anualmente. Todos los cambios están claramente documentados en el Informe, existiendo una firme progresión hacia una medición más compleja y más matizada. El análisis que se presenta a continuación discute la estructura general de los Informes y revisa los cambios incorporados a lo largo del tiempo.

En los primeros Informes (1996-1999) los indicadores estaban agrupados en ocho factores vinculados a la visión de Porter del ambiente de competitividad de un país. El Informe de 1999 (p. 97), que presenta una descripción más clara y elaborada de estos factores, incluye apertura, gobierno, finanzas, infraestructura, tecnología, administración, mano de obra e instituciones. Las clasificaciones de algunos de los índices de estos factores fueron construidas totalmente con base en información cualitativa (usualmente encuestas de empresas de negocios) y el resto sobre una mezcla de información cuantitativa y cualitativa. Siempre que tanto la información cuantitativa como la información de la investigación estuvieran disponibles, se le daba mayor peso a la información cuantitativa porque, desde el punto de vista econométrico se considera de mayor peso. En situaciones en las que la información cuantitativa no estuviere disponible, o que la información de la encuesta se considerara preferible, las ponderaciones así lo reflejan.

Los factores que componen el Indice de Competitividad cambiaron en 2000, 2001 y 2002. El cambio más dramático se produjo en el Informe del año 2000 cuando se dejó de usar una sola calificación general que fue sustituida por dos diferentes índices: el Indice de Crecimiento y Competitividad y el Indice de Competitividad Actual, fundamentados en la mayoría de los mismos factores usados para determinar la calificación general en años anteriores, pero con diferencias clave en el énfasis. El modelo de competitividad, aun cuando estaba destinado a medir las perspectivas de crecimiento a mediano plazo, sufrió cambios significativos. Los factores clave en el modelo anterior –apertura, gobierno, finanzas y mano de obra– fueron principalmente de naturaleza macroeconómica. Del año 2000 en adelante el modelo le dio mayor énfasis a los factores microeconómicos y a las preocupaciones locales tales como «la sofisticación de las operaciones y las estrategias de la empresa». Este enfoque incluyó información más extensa acerca de las condiciones en el ámbito de la empresa y las percepciones del modelo anterior que incluía estas inquietudes en el factor administración. Adicionalmente, la apertura y la mano de obra se hicieron a un lado como factores de organización en la construcción de las clasificaciones de competitividad en 2001 y 2002. Ambas habían sido consideradas como determinantes clave en el modelo original.

El cuadro 4.1 muestra la manera en la cual la estructura del sistema de clasificación ha evolucionado a lo largo del tiempo. Bajo el sistema usado en el año 2000, y posteriormente, el Indice de Crecimiento de la Competitividad (ICC) incorpora la mayoría de las variables macroeconómicas, agrupadas en tres subíndices: Ambiente macroeconómico; Instituciones públicas; y

78

Tecnología.Este índice tiene el propósito de pronosticar el crecimiento económico de los

próximos cinco a ocho años. El segundo índice, el Indice Microeconómico de Competitividad (IMC) analiza dos de los subfactores: Calidad del ambiente empresarial, y Sofisticación de las operaciones y estrategia de la empresa.

Los autores argumentan que el buen desempeño de la política macro en general, tal como ha sido medida por el índice ICC, es necesario pero no suficiente para un rápido crecimiento de la productividad. El índice IMC tiene el propósito de servir como un determinante de la capacidad y de la voluntad de la comunidad empresarial de un país para responder al ambiente. En conjunto, los cinco subíndices se apoyan en 188 indicadores individuales que están enumerados en el Apéndice 3, junto con las puntuaciones de Colombia y El Salvador para cada medida.

79

Cuadro 4.1

Cambios en los determinantes usados para estimar las clasificaciones de competitividad en el Informe de Competitividad Global

1996-1999 2000 2001-2002

Clasificación global Clasificación del Indice de Crecimiento de la Competitividad

Clasificación del Indice de Crecimiento de la Competitividad

Rango del Indice de Franqueza Rango del Indice de Creatividad Económica

Rango del Indice de Tecnología

Rango del Indice de Instituciones Públicas

Rango del Indice del Ambiente Macroeconómico

Rango del Indice del Gobierno Rango del Indice de Finanzas

Rango del Indice de Finanzas Rango del Indice de Franqueza

Rango del Indice de Infraestructura

Rango del Indice de Tecnología Calificación del Indice Actual de Competitividad

Calificación del Indice Actual de Competitividad

Rango del Indice de Administración Sofisticación de las Operaciones de la Empresa/Clasificación del Indice de Estrategia

Calidad de la Empresa

Clasificación del Indice del Ambiente

Rango de Sofisticación de las Operaciones de la Empresa/ Rango del Indice de Estrategia

Calidad del Negocio

Calificación del Indice del Ambiente

Rango del Indice de Mano de Obra

Rango de Indice de las Instituciones

Evaluación de la MetodologíaHa habido varias críticas al ICG. Las de Sanjaya Lall (2001), las más completas

y bastante extensas, señalan que las definiciones son muy amplias, que el enfoque 80

está sesgado, que la metodología es defectuosa (porque muchas de las medidas cualitativas son vagas, redundantes o equivocadas) y que sus bases teóricas y empíricas son débiles. La Oxford Analítica (2003) se hace eco de la mayoría de las observaciones de Lall y concluye que la cuidadosa inspección de los índices «revela un marco teórico débil y poco sólido, una metodología defectuosa, una información dudosa y subjetiva», aunque no presenta un análisis tan detallado como el provisto por Lall.

Las objeciones a la metodología del Informe son muchas y fáciles de hacer. Rodríguez y Rodrik (2000) ya han mostrado que muchas de las suposiciones implícitas acerca de lo deseable de la liberalización del comercio o de las reducciones en el gasto de gobierno no se pueden mostrar como deseables de un modo empírico. El ICG concede valuaciones más altas a la liberalización de las cuentas de capital. Sin embargo, el FMI (ver Prasad et al., 2003) y The Economist (editorial, 3 de mayo de 2003) han cuestionado si tales ejemplos de ortodoxia económica son deseables para los países en desarrollo.

Aun cuando los indicadores del ICG estén estrechamente vinculados a la competitividad, estos pueden confundir los efectos con las causas. Tal como Lall lo argumenta, variables como ‘exigencia de los estándares reguladores’ y ‘severidad de las regulaciones ambientales’ son consideradas en ste informe como determinantes de ingresos más altos, cuando la causalidad es seguramente la opuesta.

La subjetividad de mucha de la información del ICG es otro objetivo obvio. Cuando el Foro Económico Mundial pregunta si su país es un ‘líder mundial en tecnología’, quienes responden pueden interpretar la pregunta de muchas maneras diferentes, de modo que no se puede tener mucha confianza en la respuesta. Es como resultado de este tipo de preguntas que la Isla Mauricio podría calificar a Corea del Sur por la calidad de sus instituciones de investigación (como lo hizo en el Informe de 1999), tal como fue observado por Oxford Analytica.

Podría continuarse extensamente el análisis, pero la búsqueda de la perfección en la medición de tales asuntos no ha producido todavía el índice adecuado del desempeño económico o de la productividad. Por tanto, no es necesario tratar de defender el ICG cuando parece no haber otro competidor que proporcione una solución más satisfactoria al problema de medición que busca enfocar. Indiscutiblemente, ha habido una mejoría a lo largo del tiempo en la metodología del ICG y sus diseñadores han sido receptivos a la crítica de otros. En síntesis, puede que éste no sea perfecto pero parece ser lo mejor que se encuentra disponible para el propósito deseado.

81

Desempeño de El Salvador y de Colombia en el ICGLa calificación total dejó de ser usada en el año 2000 y fue sustituida por dos

factores: el Indice de Calificación del Crecimiento de la Competitividad y la Calificación Actual del Indice de Competitividad. En consecuencia, para seguir la pista al desempeño de los dos países a lo largo de tiempo se requiere de alguna nueva formulación del ICG para proporcionar, al menos, una consistencia aproximada a lo largo del tiempo.

82

Cuadro 4.2

Representación usada para estimar los índices originales de ocho factores de competitividad en el Informe de competitividad global

1996-1999 2000 2001-2002Clasificación total Competitividad del Crecimiento

*Competitividad del Crecimiento

Clasificación del Indice de Apertura

Clasificación del Indice de Apertura

Ya no se incluye *

Clasificación del Indice del Gobierno

Promedio de los Indicadores del Balance*

Calificación del Índice del Ambiente Macroeconómico *

Clasificación del Indice Financiero

Calificación del Indice Financiero

Calificación del Crédito del País *

Clasificación del Indice de Infraestructura

Promedio de los Indicadores del Balance


Clasificación del Indice de Tecnología


Calificación del Indice de Tecnología *

Clasificación del Indice de Administración

Sofisticación de las Operaciones y Estrategia de la Compañía

Sofisticación de las Operaciones y de la Estrategia de la Compañía

Clasificación del Indice de Mano de Obra

Promedio de los Indicadores de la Hoja de Balance*

Ya no se incluye *

Instituciones Promedio de los Indicadores de la Hoja de Balance*

Calificación del Indice de las Instituciones Públicas *|

El cuadro 4.2 resume la metodología usada para alcanzar esta consistencia aproximada, tratando de adaptar la estructura más reciente a la metodología

83

anterior. El cuadro 4.3 muestra los resultados de este esfuerzo en las tendencias de las calificaciones absolutas de los dos países a lo largo del tiempo.

84

Cuadro 4.3Clasificaciones del Indice del factor de el Informe de Competitividad Global

Colombia El Salvador

Clasificación del Índice de

Factores

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1996-1998 1999 2000 2001 2002

Clasificación General

40 41 47 54 52 (1) 65 (1) 56.1

El S

alva

dor n

o fu

e cl

asifi

cado

en

el In

form

e de

Com

petit

ivid

ad

Glo

bal d

e 19

96, 1

997

y 19

98.P

or c

onsi

guie

nte,

no

exis

te

info

rmac

ión

para

est

e pe

ríodo

.46 51

(1.)61 (1) 60

(1.)

Apertura 20 34 44 49 36 N/A N/A 46 49 N/A N/A

Gobierno 22 35 39 55 51 (2. 66 (8) 51.8 6 46.2 47 (8) 48. (8)

Finanzas 41 48 46 52 53 52 (9) 55 (9) 42 44 54 (9) 52 (9)

Infraestructura

47 43 45 48 55 (3) 59 (3) 65.(10)

42 53 (3) 68 (3) N/A

Tecnología 45 49 49 57 54 (4) 56 58 53 54 (4) 58 69

Administración

34 40 38 43 48 (5) 52 (5) 51 (5) 44 53 (5) 64 (5) 62 (5)

Mano de Obra 30 29 32 58 53 (6) N/A N/A 55 54 (6) N/A N/A

Instituciones 44 53 50 53 56 (7) 57 54 46 56 (7) 60 48

Países Calificados

49 53 53 59 59 75 80 59 59 75 80

(1) Clasificación del Índice de Crecimiento de la Competitividad(2) Promedio de las Clasificaciones del Índice del Gobierno en Otros Indicadores

85

(3) Promedio de las Clasificaciones del Índice de Infraestructura en Otros Indicadores(4) Promedio de la Clasificación de Innovación y Transferencia de Tecnología(5) Sofisticación de las Operaciones y Estrategia de la Compañía (6) Promedio de las Clasificaciones del Índice de Mano de Obra en Otros Indicadores(7) Promedio de Clasificación del Índice de las Instituciones en Otros Indicadores

Mandatos Introducidos en 2001:(8) Calificación del Indice del Ambiente Macroeconómico(9) Calificación del Índice de Evaluación del Crédito del país

Mandatos Introducidos en 2002:(10) Calidad de la Infraestructura Global en los Indicadores de Microcompetitividad

Aun así, las clasificaciones de un país deberán ser ajustadas por el hecho de que año tras año el ICG incluye más países. La mayoría de los nuevos incorporados están en los niveles bajos de la clasificación. En principio, sería deseable desarrollar una clasificación para Colombia y El Salvador que incluyese los mismos países en todos los años. En la práctica, esto no ha sido posible. Un método más sencillo es presentar las clasificaciones del país como un percentil; esto es lo que se hace en el cuadro 4.4. Por su parte, el cuadro 4.5 proporciona un modo final de considerar las clasificaciones de los dos países, con la intención de resumir (de nuevo en forma aproximada) el cambio anual en el índice general de los subíndices de los dos países.

Cuadro 4.4Clasificaciones del Indice del factor corregido por aumentos en el número de

países clasificados, año a año

País Colombia El Salvador

Clasificación del Índice de Factores 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1996-1998 1999 2000 2001 2002

Clasificación General

0.82 0.77 0.89 0.92 0.88 0.87 0.70

El S

alva

dor n

o fu

e cl

asifi

cado

en

el In

form

e de

C

ompe

titiv

idad

Glo

bal e

n 19

96, 1

997

y 19

98 p

or

cons

igui

ente

, no

exis

te in

form

ació

n pa

ra e

ste

perío

do.

0.78 0.85 0.77 0.71

Apertura 0.41 0.64 0.83 0.83 0.59 N/A N/A 0.78 0.83 N/A N/A

Gobierno 0.45 0.66 0.74 0.93 0.86 0.88 0.64 0.10 0.80 0.63 0.41

Finanzas 0.84 0.91 0.87 0.88 0.90 0.69 0.69 0.71 0.75 0.72 0.65

Infraestructura 0.96 0.81 0.85 0.81 0.93 0.79 0.81 0.71 0.90 0.92 N/A

Tecnología 0.92 0.92 0.92 0.97 0.92 0.75 0.73 0.90 0.92 0.77 0.86

Administración 0.69 0.75 0.72 0.73 0.81 0.69 0.64 0.75 0.90 0.88 0.76

Mano de obra 0.61 0.55 0.60 0.98 0.90 N/A N/A 0.93 0.92 N/A N/A

Instituciones 0.90 1.00 0.94 0.90 0.95 0.76 0.68 0.78 0.95 0.80 0.60

86

Países Calificados

49 53 53 59 59 75 80 59 59 75 80

Cuadro 4.5

Cuadro 4.4: Clasificaciones del Índice del Factor Corregido por Aumentos en el número de Países Clasificados

Cambios anuales en las clasificaciones del Indice del factor en el Informe de Competitividad Global

País Colombia El Salvador

87

Clasificación del índice del factor

1996 1997 1998

1999

2000

2001

2002 1996-1998 1999 2000 2001 2002

Clasificación global 0% 5% 15% -3% 4% 2% 9%

El S

alva

dor n

o fu

e cl

asifi

cado

en

el In

form

e de

C

ompe

titiv

idad

Glo

bal e

n 19

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do.

0% -9% 9% 8%

Apertura 0% -5% 29% 0% 29% N/A N/A 0% -7% N/A N/A

Gobierno 0% -47% 11% 27% 7% -2% 28% 0% 683% 21% 34%

Finanzas 0% -8% -4% -2% -2% 23% 1% 0% -5% 3% 10%

Infraestructura 0% 15% -5% 4% 25% N/A N/A 0% -26% -2% 12%

Tecnología 0% -1% 0% -4% 5% 18% 3% 0% -2% 16% 12%

Administración 0% -9% 5% -2% 12% 15% 8% 0% -20% 2% 13%

Mano de Obra 0% 11% 10% 63% 9% N/A N/A 0% -2% N/A N/A

Instituciones 0% -11% 6% 5% -6% 20% 11% 0% -22% 16% 25%

Países Clasificados 49 53 53 59 59 75 80 59 59 75. 80

La información que aparece en el cuadro 4.5 indica los cambios anuales en las clasificaciones del factor en forma de Δx = xt = 2 / xt = 1. Esta información proviene del cuadro 4.4.Los números que aparecen en negrillas indican un cambio significativo estos es, cualquier cambio mayor de 10%.

En este exceso de información, el cuadro 4.4 podría ser el único buen camino para seguir el desempeño de los dos países. Las evaluaciones globales mejoraron en ambos casos. En Colombia, el mejoramiento pasó de un punto más bajo de .92 en 1999 a uno de .70 en 2002. El Salvador pasó de .78 en 1999 a .85 en 2000 y a .70 en 2002. Ver los factores individuales puede conducirnos a considerar el aspecto de la validez, o por lo menos de la estabilidad de esos subíndices año tras año. Algunos parecen fluctuar demasiado de un año a otro como para tener mucha confianza en que sean representaciones de una realidad subyacente.

Uso del ICG para evaluar los programas de competitividad El Informe Global de Competitividad no es perfecto. Existen claros problemas

en su metodología. Al modelo y a sus índices les hace falta más rigor para describir con precisión la relación entre el crecimiento a mediano plazo y la competitividad, o incluso la competitividad en sí. Sin embargo, el ICG es un recurso importante porque contiene información empírica sobre temas de importancia para los países en desarrollo. No es necesario aceptar las clasificaciones o la teoría implícita detrás de ellos para comprender que gran número de los indicadores, tanto cuantitativos como cualitativos, pueden usarse para evaluar el desempeño del país. Este Informe no tiene el propósito de identificar las variables del Informe de mayor importancia para el proceso de desarrollo de cualquier país, pero señala que las variables están disponibles para ser usadas con ese propósito. Es así como en el Apéndice 3 se

88

enumeran 81 variables para las cuales el ICG proporciona estimaciones que podrían ser usadas para medir la efectividad de los programas de competitividad. Muchas de estas variables han sido introducidas en el Informe del último año, o de los dos últimos años, de modo que no se encuentra disponible acerca de ellas ningún registro de desempeño. Año tras año este registro histórico será más extenso de modo que podrán hacerse juicios acerca de su consistencia y credibilidad. Una selección de estas variables, después de revisar su desempeño histórico para asegurarse que siguen la corriente de las tendencias reales, puede ser muy valiosa para la comprobación de los programas de competitividad. Estas proporcionan medios independientes para comparar lo reivindicado por los promotores, y pueden ser la base para iniciar un diálogo productivo acerca de los verdaderos determinantes de la competitividad del país y para definir las acciones que podrían mejorarla.

La base de datos «Haciendo Negocios» del Banco Mundial

El conjunto de datos del Banco Mundial para el ambiente de negocios (cf. World Bank, 2004) se encuentra disponible en Internet y está organizado en cinco categorías: inicio de un negocio; flexibilidad de empleo; ejecución de contratos, crédito y bancarrota. Cada categoría tiene un número de indicadores que asciende a un total de 24. Algunos indicadores se explican por sí mismos, mientras que otros son poco claros. A continuación se dan las descripciones y el sistema de codificación de cada una de las variables. El cuadro 4.6 muestra las puntuaciones de Colombia y El Salvador en estas dimensiones, junto con las de Chile y Estados Unidos como países de comparación. De acuerdo con el Banco Mundial, la información fue recopilada a inicios de 2003. Los indicadores son los siguientes:A. Inicio de un negocio:

1. Número de pasos para establecer un nuevo negocio.2. Tiempo requerido para establecer un nuevo negocio.3. Costo del establecimiento de un negocio, como una porción del ingreso per cápita.4. Capital mínimo, si lo hubiere, para un nuevo negocio.

B. Contratación y despido de trabajadores5. Flexibilidad de los índices de contratación. Los índices van de 0 a 100, representando los números más pequeños mayor flexibilidad del contrato y del trabajo a tiempo parcial.6. Condiciones del índice de empleo. Este índice también va de 0 a 100, indicando los números más altos un ambiente legal más rígido.7. Flexibilidad de los índices de despido. Este índice va de 0 a 100 y mide las protecciones legales en contra del despido, los períodos de notificación y el pago de prestaciones.

89

8. Indice de Leyes sobre empleo. Este es un indicador resumido, formado por el promedio de los tres índices anteriores de trabajo-mercado.

C. Ejecución de un contrato9. Número de Procedimientos. Esta es una medida del número de pasos necesarios para obtener el pago de un comprador, cuando los bienes han sido entregados de conformidad con el contrato y el pago de éstos ha sido rechazado.10. Duración. Identifica el número de días requeridos para poner en aplicación el contrato del caso anterior.11. Costo de la Aplicación. Mide el costo de efectuar el procedimiento anterior como una porción del ingreso per cápita.12. Indice de Complejidad del Procedimiento. Este índice, que varía de 0 a 100 siendo el 100 extremadamente complejo, usa seis subíndices para relacionar el número de acciones, la necesidad de especialistas profesionales, la naturaleza de la evidencia requerida y el control judicial, para medir el grado la dificultad de poner en vigor un contrato por medio de la ley.

D. Obtención de Crédito13. Registro de Crédito Público (RCP. Identifica si un país tiene un registro público de crédito que proporcione información sobre los historiales de crédito y las faltas de pago previas de los prestatarios.14. Cobertura RCP. Mide el tamaño del RCP, por miles de población.15. Efectividad del RCP. Este es un índice de la utilidad del RCP para los acreedores, en términos de cobertura, acceso, cobros y calidad. Va de cero a 100, representando los números más bajos una mayor efectividad. 16. Existencia de Oficinas Privadas de Crédito. Este indicador señala los países en donde operan agencias de calificación del crédito.17. Cobertura de Oficinas Privadas de Crédito. Este indicador mide el tamaño de tales organizaciones privadas, por miles de población.18. Indice de Derechos del Acreedor. Este es una evaluación de los derechos de los acreedores cuando el prestatario está siendo liquidado o reorganizado. Este va de 0 (débiles derechos del acreedor) a cuatro (4 derechos del acreedor).

E. Cierre de una Empresa19. Tiempo Real. Mide, en años, el tiempo normal para completar los procedimientos legales necesarios para declarar una empresa en bancarrota.20. Costo Real. Mide el costo de impulsar el proceso legal como una porción de los activos netos de la empresa.21. Preservación de Prioridad Absoluta. Mide si los acreedores asegurados tendrán acceso preferencial a los activos asegurados por sus préstamos. Una calificación de 100 significa que se preserva su prioridad y una calificación de 0 significa que son los últimos en espera, después de los trabajadores, de la autoridad gubernamental de impuestos y de los accionistas.

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22. Logro de Resultados Eficientes. Este resultado es 1 cuando es eficiente debido a embargo, liquidación, o cambio de la administración, o es 0 cuando no se logra un resultado definitivo.23. Indice de Metas de Insolvencia. Este índice sintetiza la información de los tres índices anteriores que generan un índice de 0 a 100, reflejando los números más altos mayor éxito y eficiencia.24. Indice de Poderes de la Corte. Este índice mide el nivel en el cual la Corte o los acreedores ejercen los procedimientos de insolvencia. El índice va de 0 a 100, indicando un valor mayor una mayor influencia del acreedor.

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Cuadro 4.6

Indicadores del ambiente de negocios, 2003

Categoría Indicador Colombia El Salvador Chile Estados Unidos

Inicio de una empresa

Número de Procedimientos 19 12 10 5

Duración (días) 60 115 28 4

Costo (% del INB per cápita) 27 130 12 1

Capital Mínimo (% del INB per cápita) 0 550 0 0

Contratación y Despido de trabajadores

Flexibilidad del Índice de Contratación 33 81 56 33

Indice de Condiciones de Empleo 85 85 65 29

Flexibilidad del Indice de Despido 60 52 29 5

Indice de las Leyes de Empleo 59 69 50 22

Ejecución de los Contratos

Número de Procedimientos 37 42 21 17

Duración (días) 527 240 200 365

Costo (% INB per cápita) 6 7 15 0

Indice de Complejidad del Procedimiento 56 81 73 46

Obtención de ¿Opera un Registro del Crédito Público? No Sí Sí No

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Crédito Cobertura RCP (prestatarios per 1000 capita)

0 130 209 0

Indice RCP 0 50 45 0

¿Opera una Oficina de Crédito Privado? Sí Sí Sí Sí

Cobertura de la oficina privada (prestatarios per 1000 capita)

187 128 227 810

Indice de Derechos del Acreedor 0 3 2 1

Cierre de una Empresa

Tiempo Efectivo (en años) 3 -- 6 3

Costo Efectivo (% del Patrimonio) 1 -- 18 4

Se Preserva la Prioridad Absoluta 33 67 0 100

Se logra un Resultado Eficiente 1 1 0 1

Indice de Metas de Insolvencia 77 42 19 88

Indice de poderes de la Corte 33 67 67 33

Fuente: Haciendo negocios en 2004, World Bank, 2004.

Como se desprende de la información contenida en el cuadro 4.6, tanto Colombia como El Salvador presentan obstáculos importantes a la formación de nuevas empresas. La aplicación de un contrato y la información crediticia son también áreas problemáticas. Colombia parece tener un ambiente legal más favorable a los negocios que El Salvador, pero en ambos países se dificulta el inicio de nuevas empresas, la ejecución de contratos así como la contratación y el despido de trabajadores. Sin embargo, no es fácil «sumar» todos los indicadores para llegar a un índice compuesto o global para cada país. Al riesgo de una simplificación excesiva uno podría agregar las cuatro medidas relacionadas con el inicio de un negocio –número de pasos involucrados, número requerido de días, costo de hacerlo y capital mínimo (las últimas dos expresadas como una porción del ingreso nacional promedio)– simplemente sumando las cantidades. En este caso, el resultado sería 10 para Estados Unidos, 50 para Chile, 106 para Colombia y 807 para El Salvador. Esto sugiere que los obstáculos para iniciar un negocio de manera legal son relativamente grandes en Colombia y excesivamente grandes en El Salvador.

La base de datos del Banco Mundial sólo contiene información recopilada a inicios de 2003, de modo que no provee ninguna perspectiva histórica de cómo ha evolucionado el ambiente de negocios durante el período aquí estudiado. Sin embargo, el Banco Mundial ha indicado su intención de recopilar esta información regularmente en el futuro y de agregar variables adicionales a su base de datos. Esto deberá proporcionar una importante herramienta para rastrear el desempeño de los países que desean ofrecer un clima competitivo de negocios al sector privado.

Otras medidas de competitividad en el país

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Otras dos organizaciones, el Instituto Fraser y la Fundación Heritage también han evaluado regularmente las condiciones del país relacionadas con la competitividad. Ambos enfoques son similares de modo que sólo el enfoque de Heritage se discute en este documento. Heritage usa diez dimensiones del ambiente del país y califica cada dimensión en una escala de 1 a 5. Una calificación de 1 es la mejor, siendo los números progresivamente más altos para ambientes menos favorables.

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Cuadro 4.7Indice de Libertad Económica.

Calificación de Colombia y El Salvador, 1996-2003

Indicador Colombia El Salvador

Calificación total

Comercio

Carga fiscal

Intervención del gobierno

Política monetaria

Inversión extranjera

Banca

Salarios y precios

Derechos de propiedad

Regulaciones

Mercados negros

1996 1998 2000 2003 1996 1998 2000 200334414222335

33424222335

2.93324222335

343.533222433.5

2.453.02.51.03.02.02.02.02.03.03.0

2.453.02.51.03.02.02.02.03.03.03.0

23.01.51.52.01.02.02.02.02.03.0

2.252.02.02.02.02.02.02.03.02.03.5

Fuente: Index of Economic Freedom, Heritage Foundation, varios años.

El cuadro 4.7 presenta los resultados de la evaluación para los dos países entre 1996 y 2003. Las evaluaciones para ambos son relativamente estables a lo largo de tiempo, aunque se registra alguna mejoría para El Salvador después de 1998, especialmente en comercio y política monetaria. El Salvador recibió una evaluación de 26 entre 156 países, mientras que Colombia fue clasificada en la posición 72. Existe una divergencia mucho mayor en la clasificación de los dos países en ese índice que en el ICG, en donde ambos están cerca del punto más bajo –posición 56 y 60, respectivamente, entre 80 países–. Parece probable que la mayoría de los países evaluados por Heritage que no son evaluados por el ICG reciben evaluaciones más bajas que cualquiera de estos países, ya que el ICG se concentra en economías más avanzadas y más abiertas al mercado.

El índice de Heritage puede ser útil como una primera aproximación del sector privado al tratamiento general de un país, pero parece tener un valor muy limitado para rastrear el desempeño individual de los países a lo largo del tiempo. Las medidas usadas son relativamente crudas y menos sensibles a ser vinculadas a

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acciones específicas del gobierno que cualquiera de los indicadores del Banco Mundial o de los indicadores específicos usados por el ICG.

Comparación de los tres Indices Cada una de las tres estrategias da una respuesta diferente respecto de la

situación relativa de los dos países bajo estudio. El ICG los percibe como muy similares en cuanto a competitividad, mientras que el Banco Mundial y Heritage sugieren importantes diferencias en el tratamiento de los negocios. Estos dos últimos concuerdan en que existe una divergencia pero están en desacuerdo en cuanto a cual de los dos es más amistoso hacia los negocios. El índice de Heritage identifica El Salvador como el país con mayor libertad económica, mientras que los indicadores del Banco Mundial sugieren que ese país impone más obstáculos a la libertad económica que Colombia.

En cualquier caso, ninguno de estos índices proporciona mucha orientación respecto de las acciones específicas de los gobiernos. Una baja clasificación en uno u otro de los índices puede estimular a los dirigentes del gobierno a actuar para mejorar la posición del país en el mundo, pero son muy generales con respecto a lo que debe hacerse. Algunos de los indicadores del Banco Mundial son más útiles a este respecto. Los indicadores relacionados con el inicio de nuevas empresas y la ejecución de contratos parecerían tener particular importancia. Y aun cuando las clasificaciones del ICG no son particularmente útiles en sí mismas, algunos de los indicadores específicos usados en recopilar información para computar esa clasificación son potencialmente muy útiles.

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CAPÍTULO 5RESUMEN DE COMENTARIOS Y CONCLUSIONES

El capítulo anterior aportó ideas acerca de los diferentes enfoques e indicadores para verificar y evaluar el desempeño de los proyectos de competitividad. Este capítulo nos proporciona comentarios más detallados sobre las fortalezas y las debilidades de utilizar los diversos indicadores mencionados en la primera parte del capítulo anterior y sobre los estudios de casos que fueron efectuados en Colombia y El Salvador. Finalmente, brinda algunas conclusiones sobre los tipos de inversiones y programas que los donantes podrían considerar para financiar en el futuro.

Verificación y evaluación

Siguiendo la pista al desempeño durante la ejecuciónEn principio, los indicadores cuantitativos son los medios más deseables para

medir el avance durante la ejecución de un proyecto de competitividad. Tal como lo ha argumentado Andrew Warner (2003), el aumento en el valor agregado real es la vara óptima para medir el impacto definitivo, ya que resume el cambio en los ingresos de las personas del país como un resultado de tal actividad. El cambio en las exportaciones es, usualmente, una delegación de poderes cuando las estadísticas de valor agregado no se encuentran disponibles, pero ésta es una medida inferior de un importante aspecto. Ya que el contenido de importación de diferentes productos de exportación varía ampliamente, el contenido del impacto interno, o valor agregado, consecuentemente variará. Y los valores de la exportación pueden variar a corto plazo debido a factores exógenos de los mercados externos. Sin embargo, las estadísticas de exportación tienen la ventaja de que, generalmente, reflejan las valoraciones de los precios mundiales. En los sectores en donde la producción interna está protegida de los precios mundiales por altos impuestos de importación o por otras barreras, los cambios en el valor agregado pueden ser engañosos debido a las distorsiones de los precios.

Al mismo tiempo, la evidencia presentada en este informe sugiere que los resultados, ya sea en el valor agregado adicional o en las exportaciones para la promoción de los grupos pueden ser pequeños durante los primeros años de tal actividad. La evidencia también sugiere que el agrupamiento o cluster cubre necesidades a más largo plazo pero no produce resultados cuantitativos inmediatos. Además, la naturaleza de los agrupamientos o clusters –arreglos relativamente vagos entre un grupo diverso– sugiere preguntarse acerca de cuáles valores agregados o exportaciones han de ser considerados. Si solamente los miembros del grupo han de ser incluidos, los cambios en la membresía, a lo largo del tiempo, crearán problemas para rastrear el desempeño, aun cuando se haya

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recopilado la información básica. Cuando (como es lo usual) una asociación del sector sea miembro de un agrupamiento de grupos, ¿deberán contarse las exportaciones o el valor agregado de todos los miembros sin considerar su grado de participación? En resumen, existen muchos imponderables en esta área. En el mejor de los casos, las exportaciones o el valor agregado pueden sugerir un avance real, pero aunque en un horizonte de tiempo de 5 o 6 años, usado por los donantes, no se registre, no es necesariamente evidencia de fracaso. ¿Qué otros indicadores podrían usarse?

La productividad a nivel de empresa es otra posibilidad si, desde el principio, se han obtenido líneas de base apropiadas. Sin embargo, la complejidad de la mezcla de productos de una empresa probablemente dificulte las estimaciones de productividad al nivel del grupo. Es probable que cualquier cambio en cada mezcla de productos de una empresa cambie la medida de productividad y la suma de productividad de los miembros de un grupo de una manera tal que identifique los cambios efectivos en la productividad del grupo.

La evidencia de los estudios muestra que la creación de grupos no es, per se, una medida deseable de desempeño. La agrupación de grupos puede crearse fácilmente mediante los esfuerzos del gobierno, con la esperanza de tales grupos de obtener, en consecuencia, sus favores. Pero el éxito en el desarrollo de grupos solamente es probable cuando el liderazgo provenga del sector privado y cuando su meta sea el aumento de la productividad y no la de recibir favores especiales. De modo que los gobiernos deberán ser sensibles a las agrupaciones y dispuestos a responder a los grupos que deseen asistencia y que cumplan los criterios técnicos para una igual efectividad: un liderazgo efectivo, una amplia representación, los inicios de una estrategia y la voluntad de comprometer recursos. No existe una manera fácil de medir o de seguir las huellas de estas variables. Algunas aproximaciones de la extención del liderazgo del sector privado, han sido la voluntad de comprometer recursos o los recientes intentos de medir la ampliación del capital social.

Tal como se sugiere en el capítulo anterior, las variables seleccionadas del Informe de Competitividad Global (ICG) pueden ser de utilidad. El ICG identifica 188 variables, tanto cuantitativas como inferidas de las investigaciones de ejecutivos de negocios en los países objeto de este estudio. La mayoría de los países latinoamericanos están entre los 80 países incluidos en el informe más reciente. El principal obstáculo para el uso de la información del ICG es el tiempo transcurrido entre la recopilación de la información y su utilización. El más reciente ICG, publicado a finales de 2002, se basa en información de inicios de 2001.

El nuevo conjunto de indicadores del Banco Mundial relacionado con los negocios promete tener mayor actualidad, aun cuando le hacen falta las mediciones básicas para los años anteriores a 2003. Este estudio recomienda que un subgrupo de indicadores del ICG –los más susceptibles a mejorar en el corto plazo, a través de la acción gubernamental– sean usados para medir el avance de proyectos de competitividad, en combinación con los indicadores específicos del Banco Mundial que parecen ser más pertinentes en relación con los problemas nacionales. El Apéndice 3 proporciona una lista de 82 variables del ICG que parecen ser las más prometedoras a este respecto, junto con unas puntuaciones y clasificación para

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Colombia y El Salvador. Para atender el problema del retraso en el tiempo puede recurrirse a agencias locales de estadísticas para obtener información más actualizada. En el caso de Colombia, la agencia de estadísticas nacionales DANE ya está haciendo esfuerzos en este sentido.

Los indicadores específicos a ser controlados deberán reflejar las prioridades nacionales identificadas al inicio del esfuerzo de competitividad nacional. Por ejemplo, el Apéndice 1 muestra a El Salvador en la posición 72 entre 80 países en cuanto a usuarios de Internet y en la posición 73 en cuanto a visitantes. Considerando la capacidad de penetración de Internet en el ambiente actual de negocios, esta podría ser una variable clave para seguir el rastro al desempeño salvadoreño y atenderlo a través de acciones de política. Colombia clasifica muy bajo en varias dimensiones (59 en la carga de regulaciones, 66 en cuanto a la competencia de los funcionarios públicos, 69 en costos de corrupción en los negocios, 74 en vincular la remuneración y la productividad) lo que sugiere problemas en el ambiente de negocios. De nuevo, podría prestarse especial atención a esta variable y rastrear sus valores a lo largo del tiempo a medida que el país emprende esfuerzos para aumentar su competitividad.

Las investigaciones periódicas –tal vez anuales– de los miembros del grupo podrían ser una herramienta útil para seguir la pista a las actividades de promoción. Los participantes y algunos no participantes podrían ser encuestados periódicamente acerca de las razones de su participación o de su falta de participación, qué beneficios perciben ellos de las actividades del grupo, si tales actividades cumplen sus expectativas, y el grado en el cual el trabajo del grupo es asociado con los aumentos de productividad en sus empresas. Podrían también intentarse mediciones de los cambios en el capital social sobre una base experimental. Tales investigaciones podrían ser efectuadas por contratistas externos o por empleados de la dependencia gubernamental activa en la promoción de grupos. El uso de la primera modalidad permitiría resultados más objetivos, pero la última podría ser de mayor utilidad para comprender las necesidades del sector privado y para mejorar la ejecución por el gobierno. Hacer que todos los profesionales del gobierno asociados con el fortalecimiento de la competitividad dediquen una semana al año a hacer entrevistas en las empresas para identificar sus problemas podría producir sustanciales resultados.

Las evaluaciones periódicas externas pueden ser otra alternativa para la medición del avance. La evaluación del programa de grupos de Colombia, realizada en 2003 con el apoyo de la CAF, fue de gran importancia en proporcionar la información necesaria para identificar las debilidades del programa. La utilidad de dicha evaluación depende de la calidad del trabajo y la voluntad de los donantes y de las agencias ejecutoras de trabajar juntas para encontrar los medios de aumentar la efectividad.

Medición del impacto a un plazo más largoA largo plazo, tanto las exportaciones como la clasificación del ICG deberán

proporcionar medidas razonables de éxito o fracaso. Sin embargo, los períodos de entre 10 y 20 años requeridos para ver los resultados definitivos son demasiado

100

largos. Tal como se ha planteado anteriormente, las medidas de éxito al nivel del grupo, tales como exportaciones o productividad, podrían ser de utilidad a largo plazo si se recopila información apropiada de la línea de base. Pero los cambios en la composición de los miembros del grupo a lo largo del tiempo podrían dificultar la interpretación de la información. ¿Fueron los resultados generales una consecuencia de la actividad del grupo o de otros factores no relacionados con el trabajo del grupo? Además, tal recopilación de datos puede ser muy costosa, de modo que habría que preguntarse si los beneficios de tales esfuerzos compensan los costos.

Esta discusión sugiere que los cambios en los «modelos mentales», o la comprensión del ambiente competitivo mundial son importante efectos de los proyectos de competitividad. A menos que tales cambios de actitud puedan ser medidos, la medición del impacto tenderán a menoscabar los beneficios de tales actividades. A pesar de los esfuerzos de varios investigadores –como Michael Fairbanks de OntheFrontier, y Ronald Inglehar, de la Universidad de Michigan– las herramientas para dicha comparación son actualmente muy poco refinadas.

Comparación de los dos casos

La primera idea a señalar es reconocer que entre los dos países existen obvias diferencias que podrían afectar al modo en el cual operaría un programa de promoción de la competitividad. Colombia tiene siete veces la población y cincuenta veces el tamaño de El Salvador. El tamaño de este último país significa que, geográficamente, es más parecido a una sola región de Colombia que al país entero. En consecuencia, la extensa estructura regional establecida en Colombia a través del CARCE tiene poca aplicación en El Salvador.

En segundo lugar, el medio intelectual en cada país afectó la manera en que las ideas acerca de la competitividad echaron raíces. La temprana difusión de los conceptos de competitividade en Colombia fue asumida inmediatamente por numerosas personas del sector académico, gubernamental y privado. Esto condujo a un considerable esfuerzo intelectual y a análisis dentro del país, así como a una amplia adaptación de las ideas al contexto colombiano. En El Salvador un proceso similar fue menos aparente y los primeros esfuerzos se aproximaron menos a los puntos de vista salvadoreños acerca de los retos económicos del país. En consecuencia, hubo menos desarrollo intelectual y se requirió de considerable tiempo y esfuerzo para desarrollar un nuevo enfoque que parecía mejor adaptado al contexto del país.

Tercero, el alcance más rápido y más profundo de los conceptos de competitividad en Colombia puede atribuirse, en parte, al hecho de que muchos de los esfuerzos tempranos se generaron a nivel de base y no por parte del gobierno nacional. El estudio inicial fue comisionado por Acoplásticos, un grupo privado, y gran parte del trabajo subsiguiente fue financiado por las Cámaras de Comercio de las ciudades principales (inicialmente no se incluía Bogotá). Por el contrario, en El Salvador, al inicio el gobierno buscó dinfundido los conceptos a través de su propio liderazgo central, escogiendo a los miembros del rupo. Este enfoque de «arriba

101

hacia abajo» puede haber creado alguna resistencia a las nuevas ideas debido a la forma en que éstas fueron promovidas.

Cuarto, el contexto del país ha afectado la dirección en la cual los esfuerzos han evolucionado a lo largo del tiempo. En El Salvador, el foco de atención gradualmente se movió fuertemente hacia la pequeña empresa, la cual era percibida como la más necesitada de mejoras tecnológicas y de un aumento de la productividad. Algunos de los grupos salvadoreños –especialmente los de pesca, negocios agrícolas y de la comunidad de expatriados– también buscaron reducir las brechas sociales entre las pequeñas empresas, incluyendo las cooperativas, y las grandes empresas. En Colombia, la preocupación por las pequeñas y las medianas empresas, aunque importante, ha sido menos central. En vez de esto, el mayor énfasis se ha puesto en el mejoramiento de la calidad y capacidad para la competitividad internacional de grandes y sofisticados sectores industriales.

En suma, la experiencia en ambos casos sugiere que una agenda de competitividad no puede ser importada directamente del extranjero. Solamente cuando el proceso es adaptado e interiorizado por un número significativo de personas comprometidas con una mayor diseminación, tales ideas comenzarán a tener un impacto permanente y sostenible.

Estas observaciones sugieren que los donantes deben ser cautos en cuanto a la manera y el ritmo en que se emprendan dichos programas. En vez de aportar recursos importantes al inicio, deben ser más prudentes y usar los recursos en pequeñas cantidades con el fin de promover conferencias, consultorías a corto plazo y estudios académicos que puedan generar el interés y el análisis interno que posteriormente señalará la dirección correcta para una actividad más relevante. La CAF ha seguido este enfoque en Colombia (y, aparentemente, en otros países andinos) como éxitos significativos a partir de una pequeña inversión.

Conclusiones: ¿Qué pueden hacer los donantes?

Este documento plantea que la competitividad es un concepto muy útil pero no es una panacea, ni un enfoque que rendirá resultados a corto plazo en el nivel macro. Las ideas acerca de que una mejor comunicación entre las empresas a lo largo de la cadena de valor, o de «elevar la cadena del valor» a segmentos más rentables producirían rapidos resultados, no fue sustentada en ninguna de las entrevistas efectuadas para este estudio. Aun así, los casos en los dos países mostraron capacidad para estimular la reflexión de las empresas, el gobierno y de las instituciones académicas acerca de sus modelos mentales, del proceso competitivo que funciona en el mundo, y de las preferencias de los compradores potenciales de sus productos con el objeto de generar beneficios a largo plazo que no se hubieran obtenido de otra manera. ¿Qué papel implica esto para las agencias donantes?

La primera lección de la experiencia – para las actividades de los donantes- es que el apoyo a los programas de competitividad del tipo considerado en este informe (consejos nacionales, unidades de competitividad y desarrollo de grupos) es

102

probable que sea un asunto de bajo presupuesto. Este estudio no encontró maneras en las cuales grandes sumas de dinero (por ejemplo, múltiplos de US$ 10 millones) podrían ser usadas útilmente en un esfuerzo de competitividad. Lo que sugiere la experiencia es que el dinero es enemigo de resultados efectivos en esta área. Un donante que conceda abundante financiación a las empresas que buscan competitividad comunicaría exactamente el mensaje equivocado al sugerir que el camino apropiado para el futuro es el dinero barato del donante en lugar del cambio interno en la empresa. Esto no quiere decir que los grandes programas, relativos a políticas, no puedan ser importantes intrumentos para promover reformas institucionales y cambios de política esenciales para aumentar el nivel de competitividad nacional. Pero este estudio se concentra solamente en un vehículo específico para la promoción de la competitividad.

Sin embargo, existen diversidad de acciones que los donantes pueden emprender. La utilidad de la competitividad como un principio de organización para el apoyo del gobierno al sector privado es particularmente un poderoso instrumento para promover efectividad, la cual los donantes pueden muy bien desear fomentar. A continuación se presentan nueve recomendaciones. Las primeras cinco son más específicas para la promoción de la competitividad; las otras son más generales, relacionadas con el ambiente general del país necesario para mejoras en la competitividad.

Recomendaciones específicas acerca de la competitividad1. Financiamiento de los esfuerzos del gobierno para la promoción de la

competitividad. Los dos países tenían grupos relativamente pequeños de personal profesional trabajando en la promoción de la competitividad: diecisiete en el caso de Colombia y seis en el caso de El Salvador. En ambos casos, el personal estaba complementado por unos pocos consultores. Aun en el caso de un país grande, como Colombia, las cantidades involucradas en el apoyo de tal esfuerzo eran pequeñas. Con modesto financiamiento, los donantes pudieron apoyar la expansión de estos esfuerzos.

2. Donaciones compensatorias para proyectos de competitividad de grupos. La teoría económica reconoce el valor del agrupamiento y de las externalidades (o bienes públicos) resultantes. También reconoce que estos bienes públicos estarán subfinanciados debido a los problemas de acción colectiva. Además, es probable que alguna acción colectiva vaya más en detrimento que en apoyo de la competitividad, si lo que busca es mantener el pasado en vez de promover su futuro. El financiamiento de donantes puede corregir este desequilibrio apoyando las acciones colectivas de las industrías pioneras en vez de aquellas dirigidas solamente al mercado interno. El requerir que por lo menos la mitad del costo de cualquier proyecto provenga de los participantes del grupo es uno de los diversos mecanismos necesarios para asegurar la calidad.

3. Conferencias, seminarios y estudios. La CAF fue de particular utilidad en Colombia a este respecto. La evaluación del esfuerzo de formación de grupos que financió en Colombia fue de alta calidad y de gran utilidad para reorientar los esfuerzos del gobierno en una dirección más exitosa. Otros estudios que apoyó

103

estimularon el trabajo académico sobre temas de grupos que han duplicado los beneficios ayudando a incrementar el conocimiento acerca de agrupamientos y esto indujo a los académicos y a sus estudiantes a interesarse en estas áreas. El BCIE ha financiado en Centroamérica estudios efectuados por el HIID y el INCAE, aunque con un enfoque más estrecho y con menor impacto evidente (por lo menos en El Salvador) que el trabajo de la CAF en Colombia. A un nivel más amplio, el Banco Interamericano de Desarrollo ha proporcionado útiles recursos para este propósito.

4. Transformación de las asociaciones empresariales. Latinoamérica está densamente poblada de asociaciones que promueven los intereses del sector privado en general, o de un sector en particular. La mayoría de esas asociaciones han crecido en una época en la cual la búsqueda de favores del gobierno era el medio más efectivo de promover los intereses de sus miembros. Este ya no es el caso en una economía interconectada y globalizada. Algunas asociaciones han empezado a reconocer esto, y han cambiado de un modelo de asociación demandante de favores especiales del gobierno, a un tipo de asociación donde el incremento de la productividad de sus miembros es la razón de ser de la asociación. Un apropiado estímulo de los donantes puede aligerar esta transición. Al mismo tiempo, es importante reconocer la importancia de propósitos comunes en una asociación empresarial. Es probable que una asociación de exportadores se ponga de acuerdo antes sobre una agenda de acciones para aumentar la productividad que una asociación combinando empresas que se benefician de competir en los mercados mundiales y empresas que se benefician de la protección de la competencia extranjera.

5. Actividades a un nivel de empresa. Los dos casos estudiados sugieren que los éxitos más inmediatos de la promoción de la competitividad llegan a nivel de la empresa individual, no a nivel del grupo. Las empresas pioneras que revisan sus modelos para competir más efectivamente en los mercados mundiales –guiando con el ejemplo– ejercen un mayor impacto sobre la capacidad del sector que cualquier número de reuniones regulares de empresas que no realicen cambios internos. El apoyo a nivel de empresa ha sido siempre polémico, pero existe evidencia considerable acerca del importante poder catalítico que las empresas pioneras pueden jugar (ej. Rhee, 1989,; Fox, 1994). Las donaciones, tal como se indicó arriba, anteriormente discutidas a las empresas individuales pueden ser de importancia para el desarrollo del cluster si éste es dirigido a las empresas individuales si:

apoyan proyectos pioneros; si existe una contribución sustancial de la empresa al esfuerzo, y si la organización otorgante es altamente selectiva, con base en criterios técnicos.

6. “Lo primero, no hacer daño”. Más especulativamente se podría argumentar que la competitividad es ahora lo que fueron las microfinanzas hace una década: un área muy promisoria pero que requiere un tratamiento delicado. En las microfinanzas, los donantes reconocieron el peligro de que demasiado dinero y demasiada poca atención a las condiciones apropiadas podrían destruir la industria. Los donantes establecieron un conjunto de principios de buena práctica en microfinanzas y luego crearon una institución, el Grupo Consultivo para el Apoyo de los más Pobres (GCAP), para ayudar a diseminar y mejorar estas mejores prácticas. Al igual que las microfinanzas en ese entonces, la competitividad es muy moderna,

104

pero con los mismos riesgos de que demasiado dinero y demasiados malos proyectos puedan desacreditar las ideas detrás del concepto. Los compromisos colectivos de los donantes con las mejores prácticas podrían evitar este riesgo.

Recomendaciones más amplias7. Promoción de la liberalización del comercio. El entorno del país importa

y las empresas responderán a la estructura de incentivos que se encuentren. Tal como lo hicieron en El Salvador y en Colombia durante décadas, producirán en un mercado de importación protegido aun cuando sus tecnologías y productos están claramente por debajo de los niveles de clase mundial. La liberalización del comercio también empuja a las empresas hacia una mejor tecnología por el efectivo acicate “acción – temor”. (En las discusiones económicas, la codicia ha sido generalmente exagerada en comparación al temor como un estímulo para una producción más eficiente). La liberalización del comercio es un elemento clave de cualquier esfuerzo de competitividad, ya que presenta con claridad a las empresas, los retos a los que enfrentan en una economía mundial donde el aumento de la productividad es la característica estándar.

8. Promoción general de buenas políticas económicas. Sin buenas políticas económicas, los esfuerzos para promover la competitividad al nivel de la empresa o del sector serán inútiles. La asistencia de los donantes puede ser de ayuda en este punto.

9. Financiamiento de la infraestructura. Las carreteras, los puertos, aeropuertos, los sistemas de agua y otras áreas de la infraestructura económica son características importantes de la productividad de cualquier país. Los donantes pueden apoyar las mejoras en cantidad y eficiencia de la infraestructura de un país.

10. Reforma educativa. Bill Gates ha pronosticado que dentro de dos décadas la educación de una persona predecirá mejor sus ingresos que su nacionalidad. Puede que esto no suceda, pero la importancia de la educación seguramente continuará en aumento. Tanto en Colombia como en El Salvador la calidad es un tema más importante que el acceso, y el apoyo de los donantes que ha ayudado a proporcionar una mayor calidad en la educación es probable que tenga una alta rentabilidad.

105

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109

2002 – 2003

110

APÉNDICE 1 INDICADORES RELACIONADOS CON EL CLUSTER EN EL INFORME DE COMPETITIVIDAD GLOBAL, 2002 –

2003

Variables Valor Rango (Absoluto)

Rango (Relativo)

Código

Tipo Indicador Colombia

El Salvad

or

Colombia

El Salvad

or

Colombia%

El Salvad

or%

2.04 Cualitativa Facilidad de acceso a préstamos 3 3 48 41 58,8 50,0

2.05 Cualitativa Acceso a crédito 5 5 24 4 28,8 3,8

2.06 Cualitativa Disponibilidad de capital de riesgo 2 3 67 47 82,5 57,5

2.10 Cualitativa Barreras comerciales escondidas 4 5 57 41 70,0 50,0

2.11 Cualitativa Costo de importación de equipo extranjero

3 2 63 41 77,5 50,0

2.12 Cualitativa Alcance de los subsidios gubernamentales deformantes

4 4 37 35 45,0 42,5

2.24 Cuantitativa

Tasa promedio de los aranceles, 2002 8 4 47 36 57,5 43,8

3.02 Cualitativa Innovación de primer nivel 5 5 68 45 83,8 55,0

3.03 Cualitativa Absorción de tecnología de primer nivel

4 4 68 61 83,8 75,0

3.04 Cualitativa El FDI y la transferencia de tecnología 4 4 57 71 70,0 87,0

30.5 Cualitativa Predominio de derechos extranjeros de licenciamiento

4 4 62 70 76,3 86,3

3.06 Cualitativa Calidad de las Instituciones de investigación científica

4 3 57 77 70,0 95,0

3.07 Cualitativa Gastos de la empresa en investigación y desarrollo

3 3 51 65 62,5 80,0

3.08 Cualitativa Subsidios y créditos de impuestos para investigación y desarrollo a nivel de la empresa

3 2 49 75 60& 92,5

3.09 Cualitativa Colaboración de la universidad/industria a la investigación

3 2 52 75 63,8 92,5

4.01 Cualitativa Disponibilidad de teléfonos móviles o celulares

6 6 65 51 80,0 62,5

4.02 Cualitativa Acceso a Internet en las escuelas 3 3 59 51 72,5 62,5

112


Rango (Relativo)

Código


El Salvad

or

Colombia

El Salvad

or

Colombia%

El Salvad

or%

4.04 Cualitativa Priorización del ICT por el Gobierno 4 3 54 68 66,3 83,8

4.05 Cualitativa Exito del gobierno en la promoción del ICT

4 3 41 60 50,0 73,8

4.06 Cualitativa Leyes relacionadas con el ICT 4 3 28 54 33,8 66,3

4.07 Cuantitativa

Teléfonos celulares, 2001 8 13 63 58 77,5 71,3

4.08 Cuantitativa

Usuarios de Internet, 2001 270 80 58 72 71,3 88,8

4.09 Cuantitativa

Anfitriones en Internet, 2001 13 1 54 73 68,5 93,5

4.10 Cuantitativa

Líneas telefónicas, 2001 17 9 51 62 62,5 76,3

4.11 Cuantitativa

Computadoras personales, 2001 4 2 52 63 65,4 79,5

5.06 Cualitativa Calidad de la infraestructura teléfono/fax

6 6 50 29 61,3 35,0

5.07 Cualitativa Eficiencia del correo 4 2 52 75 63,8 92,5

6.02 Cualitativa Eficiencia del marco legal 3 3 51 52 62,5 63,8

60.3 Cualitativa Derecho de propiedad 4 4 48 53 58,8 65,0

6.04 Cualitativa Protección de la propiedad intelectual 4 4 47 42 57,5 51,3

6.06 Cualitativa Competencia de los funcionarios públicos

2 3 66 45 81,3 55,0

6.07 Cualitativa Carga de regulaciones 2 3 59 15 72,5 17,5

6.08 Cualitativa Transparencia del gobierno en la formulación de políticas

4 4 48 41 58,8 50,0

6.09 Cualitativa Favoritismo en las decisiones de los funcionarios del gobierno

3 3 61 45 75,0 55,0

6.10 Cualitativa Alcance del papeleo burocrático 3 2 29 14 35,0 16,3

6.13 Cualitativa Credibilidad de los servicios de policía 4 5 44 39 53,8 47,5

6.16 Cualitativa Sector informal 4 5 56 66 68,5 81,3

6.17 Cualitativa Fortaleza de las normas contables y de auditoría

5 5 51 52 62,5 63,8

113


Rango (Relativo)

Código


El Salvad

or

Colombia

El Salvad

or

Colombia%

El Salvad

or%

7.01 Cualitativa Pagos irregulares en exportaciones e importaciones

5 5 35 41 42,5 50,0

7.02 Cualitativa Pagos irregulares en los servicios públicos

5 6 44 32 53,8 38,8

7.03 Cualitativa Pagos irregulares en el cobro de impuestos

5 5 41 38 50,0 46,3

7.04 Cualitativa Pagos irregulares en contratos públicos

4 4 40 49 48,5 60,0

7.05 Cualitativa Pagos irregulares en solicitudes de préstamos

5 5 33 41 40,0 50,0

7.06 Cualitativa Pagos irregulares en formulación de políticas gubernamentales

4 4 53 51 65,0 62,5

7.07 Cualitativa Pagos irregulares en decisiones judiciales

4 4 50 61 61,3 75,0

7.08 Cualitativa Frecuencia de pagos de sobornos 4 5 47 20 57,5 23,8

7.09 Cualitativa Credibilidad de pagos o sobornos 3 4 75 35 92,5 42,5

7.10 Cualitativa Desviación de fondos públicos 2 4 69 41 85,0 50,0

7.11 Cualitativa Costo de corrupción de los negocios 4 4 69 72 85,0 88,8

7.12 Cualitativa Confianza pública a los políticos 2 2 67 51 82,5 62,5

7.13 Cualitativa Predominio de donaciones políticas ilegales

3 4 55 33 67,5 40,0

7.14 Cualitativa Consecuencia política de las donaciones políticas ilegales

3 3 71 54 87,5 66,3

7.15 Cualitativa Abuso de donaciones políticas 3 4 56 45 68,8 55,0

8.04 Cualitativa Carga administrativa por la creación de una empresa

3 4 69 35 85,0 42,5

8.05 Cualitativa Efectividad de la política antimonopolio

4 3 50 73 61,3 90,0

8.06 Cuantitativa

Número de procedimientos para resolver una disputa, 2002

37 N/A 65 N/A 91,4 N/A

8.07 Cuantitativa

Número de días para resolver una disputa, 2002

527 N/A 67 N/A 82,5 N/A

8.08 Cuantitativa

Número de procedimientos para iniciar un negocio, 2002

18 N/A 69 N/A 94,4 N/A

114


Rango (Relativo)

Código


El Salvad

or

Colombia

El Salvad

or

Colombia%

El Salvad

or%

8.09 Cuantitativa

Número de días para iniciar un negocio, 2002

81 N/A 56 N/A 68,8 N/A

8.10 Cuantitativa

Costo total de iniciar un negocio, 2002 286 N/A 24 N/A 31,0 N/A

8.11 Cuantitativa

Costo total de iniciar un negocio en relación PNB per cápita, 2002

14 N/A 30 N/A 40,3 N/A

9.04 Cualitativa Presencia de estándares reguladores exigentes

4 3 48 71 58,8 87,5

9.05 Cualitativa Descentralización de la actividad corporativa

3 3 73 72 90,0 88,8

9.06 Cualitativa Estado del desarrollo de clusters 3 2 55 75 67,5 92,5

9.07 Cualitativa Grado de colaboración entre clusters 3 3 64 72 78,8 88,8

9.08 Cualitativa Disponibilidad local de componentes y repuestos

3 3 49 71 60,0 87,5

9.09 Cualitativa Disponibilidad local de maquinaria de procesamiento

2 2 57 67 70,0 82,5

9.10 Cualitativa Disponibilidad local de servicios de investigación y capacitación especializados

4 3 60 70 73,8 86,3

10.01 Cualitativa Naturaleza de la ventaja competitiva 3 4 42 32 51,3 38,8

10.02 Cualitativa Presencia de cadenas de valor 4 3 46 60 56,3 73,8

10.03 Cualitativa Amplitud del uso de marcas 3 3 53 68 65,0 83,8

10.04 Cualitativa Capacidad de Innovación 3 3 50 61 61,3 75,05

10.05 Cualitativa Comportamiento ético de las empresas

4 4 45 50 55,0 61,3

10.14 Cualitativa Alcance de compensación con incentivos

3 4 70 42 86,3 51,3

10.15 Cualitativa Credibilidad de la administración profesional

4 4 52 66 63,8 81,3

10,16 Cualitativa Calidad de las escuelas de administración

4 3 44 66 53,8 81,3

10,17 Cualitativa Eficacia de las juntas corporativas 4 4 46 57 56,3 70,0

115


Rango (Relativo)

Código


El Salvad

or

Colombia

El Salvad

or

Colombia%

El Salvad

or%

10,18 Cualitativa Prácticas de contratación y despido 3 5 64 7 78,8 7,5

10,19 Cualitativa Flexibilidad en la determinación de salarios

5 6 43 14 52,5 16,3

10,20 Cualitativa Cooperación en las relaciones mano de obra / empleador

4 5 51 17 62,5 20,0

10,21 Cualitativa Pago y productividad 3 5 74 16 91,3 18,8

116

APÉNDICE 2PERSONAS ENTREVISTADAS

CAMBRIDGE MASSACHUSETTS, ESTADOS UNIDOS

Michael Fairbanks, President, OntheFrontier

Stace Lindsay, OntheFrontier

COLOMBIA

Iván Amaya, Presidente, Asociación Colombiana de Productores Textiles

Belisario Acevedo Díaz, Gerente, Alfa, Ltda.

Perla de Angel, propietaria, Frutas Potosí Ltda.

Orlando Batres A. Director Técnico, Secretariado Agrícola, Gobierno del Valle de Cauca

Gustavo Canal, Productos de Cuero Recanal

Ana Rita Cárdenas Mendoza, Director de Proyectos Especiales, Acoplásticos

Alejandro Ceballos, Presidente, Orbitel, Medellín

Hernán Ceballos, Director de Industria, Ministro de Exportaciones, Industria y Turismo

Jaime Iván Ceballos Eraso, Gerente de Operaciones, Corporación Calidad

Marcela Corredor Martínez, Directora de Competitividad, Ministerio de Exportaciones, Industria y Turismo

Paul Davis, Director Asistente de Desarrollo Económico, USAID

Carlos Andrés De Hart Pinto, Gerente, Sección de Bucaramanga, ANDI

Javier Díaz-Molina, Presidente, Asociación Nacional de Comercio Exterior

Gabriel Duque, Director de Desarrollo Empresarial, Dirección Nacional de Planeación

Jaime Eduardo Echeverría Chavarriaga, Subdirector de Planificación y Desarrollo,

Cámara de Comercio de Medellín

Luis Gustavo Flores, Presidente Asocuero.

Darío Herrera, Sucromiles, SA, Calí

Andrés Langebaek, Corporación Andina de Fomento

María Isabel Laserma, Presidente, Andigraf

Francisco Mejía Pardo, Director de Extensión, Universidad Autónoma de Occidente

Ana Lucía Mejía P., Director ejecutivo, CARCE de Antioquía

Felipe Milán, Director Ejecutivo, Centro Nacional de Productividad, Calí

Julián Piñeres Ramírez, Universidad Javeriana, Calí

Hernán Puyo, vicepresidente Internacional, ANDI

Juan José Reyes Peña, Presidente, Cámara de Comercio de Bucaramanga

117

Carlos Rodríguez, Director de Competitividad, Cámara de Comercio de Bogotá

Nhora Rodríguez Chacón, Directora Ejecutiva, CARCE de Santander

Fabio Sánchez, Director de CEDE, Universidad de los Andes

Milton Sánchez, Coordinador, Programas Regionales, Ministerio de Exportaciones, Industria y Turismo

Miriam Sánchez Mejía, Corporación Biotec, Cali

Carlos Ernesto Santa, Presidente CARCE de Antioquia, Medellín

Alberto José Sinisterra Molina, Director Desarrollo Empresarial, Cámara de Comercio Calí

Augusto Solano, Presidente, Ascoflores

María Virginia Taful González, Secretaria de Desarrollo Social, Valle de Cauca

Christine Ternet, Especialista de Sector, BID Bogotá

Efraín Vallejo Giraldo, Presidente, Sociedad de Mejoras Públicas, Quindío

María-Piedad Velasco, ex Directora de Competitividad, Mincomex

Luis Emilio Velázquez Botero, Director ejecutivo, Corporación Calidad

Olga Patricia Vesga Rueda. Gerente, Industrias Lavco, Bucaramanga

Ana Milena Yoshioka Vargas, Decano, Facultad de Economía, Universidad Javeriana, Calí

EL SALVADOR

Emma Arauz, Directora, Promoción de Inversiones, FUSADES

Carlos Arce, USAID, ex Director, Programa Nacional de Competitividad

Jorge Arriaza Meléndez, Director Ejecutivo, ASI

Lic. Rafael Barranza, Director, Escuela Superior de Economía y Negocios

Enzo Bettaglio, Director Ejecutivo, Cámara Americana de Comercio de El Salvador

Merlin Barrera, Gerente General, Centromype

Humberto Castedo, Especialista de Sector, BID, San Salvador

Silvia M. Cuéllar, Directora Ejecutiva, Coexport

Ing. Francisco Escobar Thompson, Presidente, Asociación Salvadoreña de la Industria de la Confección (ASIC)

Lic. Ricardo Esmahan, Director Ejecutivo, Camagro

Michael Fairbanks, Presidente, OntheFrontier, Cambridge, MA, EUA

Patricia Figueroa, ex Directora, Programa Nacional de Competitividad

Alvaro Ernesto, Guatemala, Director Ejecutivo, FUSADES

Leonel Guerra, Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, México

José Roberto Hueso, Especialista en Competitividad, Ministerio de Economía

Rafael Antonio Ibarra Fernández, Director de Informática, UCA

John C. Ickis, Profesor, INCAE, Costa Rica

Mauricio Infante, Director General, Proesa

118

José León Bonilla, Presidente, Asociación Clusa de El Salvador

Blanca Imelda Jacó de Magaña, Viceministro de Economía

Ana María Majano, Directora Ejecutiva, CLACDS, INCAE, Costa Rica

Mario Molino, Gerente General, Cafecoyo

Héctor Montalvo, Divagro

Ing. Elena Muñoz, Fundemas

Dr. William Pleitez, PNUD, Coordinador, Informe de Desarrollo Humano

Rhina Reyes de Fuentes, Directora ejecutiva, Fundemas

Norberto Romero Palacios, Director Facopades de RL

Claudio de Rosa, Director Ejecutivo, Abansa

Rafael Ruiz, Director ejecutivo, Programa Nacional de Competitividad

Onan Sánchez, Especialista en Competitividad, Ministerio de Economía

Ing. José Cecilio Silva Avalos, Presidente, Industrias Husil

Billy Soto, Presidente, San Marino Seafood

Ing. Mario Urrutia, Gerente, CLUSA El Salvador

Elisa de Valiente, VAPE, Coordinadora del Cluster de Agricultura

Marc Vandelinde, Director Oficina de Coordinación, Unión Europea

Luis Vergara, Representante en el País, Banco Interamericano de Desarrollo

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APÉNDICE 3CONVENIOS DE COMPETITIVIDAD EN OPERACIÓN EN 2002

BIENES: 1. Algodón, Fibras, Textiles, y Ropa

2. Vehículos motorizados y Repuestos

3. Azúcar, Dulces y Chocolates

4. Cuero, Productos de Cuero, y Zapatos

5. Cosméticos y Jabones

6. Semillas oleaginosas y Lubricantes

7. Papas

8. Explotación de Camarón

9. Pesca de Camarón

10. Atún

11. Exportación de productos pesqueros

12. Productos Forestales y Muebles de Madera

13. Aparatos Eléctricos Domésticos y Comerciales

14. Maquinaria Eléctrica y Electrónica

15. Cuero y Productos de Cuero del Departamento de Nariño

16. Productos Cárnicos

17. Leche y Productos Lácteos

18. Productos Electrónicos de la Región Cafetera

19. Textiles y Ropa de la Región Cafetera

20. Café

21. Bananos

22. Flores

23. Petroquímicos

24. Frutas y Vegetales

25. Ropa Intima de Mujer

26. Trabajos en Metal

27. Pulpa de Madera, Papel y Artes Gráficas

28. Vivienda

29. Productos Orgánicos Naturales

30. Productos Ecológicos

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SERVICIOS

1. Software

2. Turismo de Cartagena

3. Turismo de San Andrés

4. Turismo de Santa Marta

5. Transporte Internacional por Carga Aérea

6. Servicios de Salud

7. Servicios de Transporte Aéreo

8. Logística y Transporte Terrestre

9. Servicios de Ingeniería y Consultoría

10. Música y Cultura Vallenata

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APÉNDICE 4ALCANCE DEL TRABAJO

UN ANÁLISIS COMPARATIVO DE PROGRAMAS NACIONALES DE COMPETITIVIDAD: LOS CASOS DE COLOMBIA Y EL SALVADOR

TÉRMINOS DE REFERENCIA

1. ANTECEDENTES

A. EXPERIENCIA MUNDIAL Y EL RETO DE COMPETITIVIDAD

1.1 Las tendencias de la globalización y de la regionalización han cambiado fundamentalmente los términos de la competencia mundial. En especial en países de América Latina, que llevan décadas instrumentando sistemas proteccionistas para lograr el desarrollo, estas dos tendencias han sacudido no sólo las instituciones formales y las normas y regulaciones, sino los modelos mentales –la forma de pensar sobre el desarrollo– tanto del sector público como del sector privado y académico.

1.2 Las reformas propuestas a finales de los años ochenta y principio de los noventa fueron implantadas, en mayor o menor medida, por la mayoría de los países en vías de desarrollo. Uno de los resultados más evidentes fue la apertura o internacionalización de las economías, también con una variación importante de país a país, con la reducción de aranceles y otros tipos de protección a los productos e industrias nacionales para dejar actuar la libre competencia/libre mercado asegurando la mejor asignación de recursos, eficiencia en la producción y mayor satisfacción del consumidor final. No obstante hoy, diez años después, las estadísticas no muestran mejoras sustanciales en la calidad de vida de los ciudadanos en los países en vías de desarrollo que implantaron reformas de primera generación. Se podrían formular hipótesis respecto a que una mayoría de las reformas propuestas se centró en el tema macroeconómico, sin «bajar» al nivel de las empresas que es donde realmente se da la competencia, ni invertir en las formas de capital social (instituciones, cultura, conocimiento y capital humano). Hoy se entiende que si bien el buen manejo macroeconómico de las economías es necesario, como lo es también la inversión en las llamadas formas físicas de capital (natural, financiero y de infraestructura), definitivamente esto no es suficiente para lograr la prosperidad de la mayoría de ciudadanos del tercer mundo.

1.3 Buscando otras opciones, muy en el nivel microeconómico y en el ámbito de las empresas, se encontró que varios países (y regiones dentro de estos) han tenido éxito con programas de competitividad que promueven, entre otras cosas, el desarrollo de clusters.

1.4 El Banco Interamericano de Desarrollo ha colocado el tema de la competitividad entre los cuatro pilares de su estrategia corporativa. Como consecuencia de ello, existen varias actividades y proyectos actualmente en marcha: elaboración de estrategias; elaboración de guías operativas; tramitación de préstamos y cooperación técnica para financiar proyectos de competitividad a nivel nacional y regional. Los países de la región y otros organismos internacionales, a su vez, también están realizando o apoyando actividades en el mismo

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sentido a través de programas nacionales y regionales de competitividad. Como casi todas las iniciativas de promoción de la competitividad en la región llevan menos de 10 años, es importante que el Banco asuma un rol protagónico ya que existen costos iniciales de aprendizaje en estos procesos que, además, se ven acelerados por la rapidez del cambio y de la innovación, en un área que combina actividades públicas y privadas; si no se aprende de esas experiencias iniciales, es posible que se estén duplicando esfuerzos, desaprovechando recursos y utilizando conceptos que no significan lo mismo para todos los involucrados; y se puede crear y mantener un acervo de conocimiento para ponerlo a disposición de los demás países y regiones que quieran iniciar o consolidar procesos de competitividad.

1.5 Si bien el Banco conoce el diseño de los programas nacionales de competitividad, no conoce las dificultades que se presentan para su implantación y consolidación. Se conoce la experiencia de países desarrollados y las estrategias para promover clusters, pero no se conocen finalmente en Latinoamérica cuáles son los clusters que han reaccionado a los apoyos de los programas y a las políticas de competitividad. Al tratarse de experiencias con menos de 10 años, los programas de competitividad basados en la promoción de clusters aún no han sido evaluados de manera sistemática y comparable y su relación costo/beneficio presenta incertidumbre, dado que se tiene la percepción de que se han invertido cuantiosos recursos pero que los resultados han sido poco claros.

B. SITUACIÓN ACTUAL EN COLOMBIA

1.6 En Colombia, la orientación hacia el mercado se inicia a finales de los años ochenta y principio de los noventa con la política de apertura durante la administración del presidente Gaviria (1990-1994). En el tema de la competitividad, en 1991 se inició el primer estudio de competitividad para Colombia, realizado por la firma The Monitor Company, co-fundada por Michael Porter. Durante el estudio, se analizó la competitividad de 7 sectores de la economía colombiana: petroquímica, jugos de frutas, cueros, textiles, artes gráficas, flores y metalmecánica, con un acercamiento al tema turístico. Así mismo se realizó la primera Cumbre de Competitividad en Cartagena, liderada por el propio presidente Gaviria y su ministro de Desarrollo Económico, Luis Alberto Moreno. En 1993, The Monitor Company fue contratada para hacer un segundo estudio de la competitividad en Colombia, esta vez focalizado en el entorno competitivo de 5 ciudades: Cali, Cartagena, Medellín, Barranquilla y Bucaramanga, y la misma empresa se contrató de nuevo en 1996 para hacer el estudio de competitividad en Bogotá.

1.7 En 1994 se estableció un Consejo Nacional de Competitividad, recomendado por el primer estudio, adscrito directamente a la Presidencia de la República y bajo la dirección técnica del Ministerio de Desarrollo Económico. También se establecieron Consejos Regionales de Competitividad y dentro del sistema se contempló la conformación de acuerdos sectoriales de competitividad con las cadenas productivas como declaración de voluntad entre el gobierno y el sector privado para establecer compromisos que permitieran impulsar la competitividad del conjunto.

1.8 Al inicio de la administración del presidente Pastrana (1998-2002) se diseñó la Política de Productividad y Competitividad 1999-2009, directamente ligada al desempeño exportador y, por ende, liderada por el Ministerio de Comercio Exterior, específicamente por la ministra Marta Lucía Ramírez. A través del decreto 2222 de 1998, las funciones del extinto Consejo Nacional de Competitividad le fueron trasladadas a la Comisión Mixta de Comercio Exterior.

1.9 Como parte de las acciones de la Política Nacional de Productividad y Competitividad se organizaron 6 encuentros semestrales de productividad y competitividad, se firmaron 41 convenios de competitividad de cadenas productivas, se organizaron los Comités Asesores

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Regionales de Comercio Exterior (CARCE), se estableció la Red Colombiana Compite, el Centro Nacional de Productividad, el Programa Nacional de Productividad y Competitividad (financiación), el Programa Exporte.org, la Corporación Colombiana Digital Nations y la Cátedra Virtual de Innovación y Creación de Empresas de Base Tecnológica; también se diseñaron Planes Estratégicos Exportadores Regionales y se le dio gran énfasis a la promoción de una cultura exportadora. Simultáneamente se crearon Consejos Regionales de Competitividad y algunos de los gobiernos locales incluyeron en sus planes de desarrollo, por primera vez, la promoción de la productividad.

1.10 Así mismo, Colombia ha sido considerada líder en América Latina en el tema de la promoción de la micro, pequeña y mediana empresa. La primera política nacional para el desarrollo de la microempresa nació en 1984. La Ley para la pequeña y mediana empresa se estableció en 1988 y la nueva Ley Mipyme en 2001. También se creó el programa Expopyme, en el cual las universidades apoyaron a las pyme en varias regiones de Colombia para el desarrollo de un plan exportador.

1.11 Por lo anterior, la institucionalidad alrededor de los temas de competitividad regional y apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa en Colombia es considerada amplia, innovadora y líder en la región

C. SITUACIÓN ACTUAL EN EL SALVADOR

1.12 De acuerdo con trabajos realizados por FUSADES y con la colaboración de la Universidad de Harvard y la consultora The Monitor Company en 1995, las autoridades organizaron un almuerzo con personeros del Programa Nacional de Competitividad (PNC) del país, como un esfuerzo integrado/mancomunado para ver cómo aumentar las medidas de competitividad. Los aspectos a ser planteados incluyen: (i) calidad y eficiencia de los servicios públicos y de gobierno; (ii) calidad de los servicios de infraestructura; (iii) seguridad pública (ciudadana), y (iv) acceso a dinero (capital). En paralelo, las autoridades realizaron avances en la privatización de los servicios de comunicaciones y de energía eléctrica como también de los servicios de aeropuertos y puertos. Las iniciativas también incluyen: (i) desregulación de inversiones; (ii) nuevos servicios comerciales, incluyendo tiendas «one-stop-shop»; servicios de inversión; (iii) agencia de promoción e inversión, y (iv) desarrollo de iniciativas basadas en negocios de grupo (clusters). Estas iniciativas fueron efectuadas gracias a un préstamo concedido por el Banco Mundial para Cooperación Técnica por un monto de US$16 millones en el año 1996.

1.13 Como en previas administraciones, el gobierno del presidente Flores ha persuadido de la necesidad de promover las inversiones de las microempresas, intensificar el clima de inversiones y facilitar la creación y registro de negocios, con énfasis en mantener las pequeñas y medianas empresas. Entre los beneficios institucionales se señala la creación de la Oficina Nacional de Inversiones - ONI y una propuesta para la creación de una Agencia de Promoción de Exportaciones - PROEXPORT ambas proveerían ventanas para servicios de inversiones y comercios/negocios, la reciente creación de FOEX otorgando seguridad a los exportadores; la agencia de inversión y promoción de PROES, fortaleciendo a los inversionistas y negocios, mercado de servicios de información a través de los programas de «Trade Point and InfoCentros», como también el Sistema de Inteligencia Competitiva-SIC, y en especial, la promoción de pequeñas y medianas empresas, conexión al mercado de servicios de información en el marco regulador del programa de CONTROMYPE. Mejoramiento sustancial en el ambiente de negocios también incluye políticas de regulación para nuevas inversiones, registro comercial, alquileres y fábricas, entre otros. En principio, estas iniciativas han sido coordinadas a través del Ministerio de Economía y la Unidad de Coordinación del Programa Nacional de Competitividad.

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1.14 Entre otros programas, la llave de los elementos ha sido el esfuerzo de desarrollar actividades productivas a través de mantener los grupos de firmas o grupos asociativos para la competitividad (GAC o clusters. En particular, las firmas participantes han sido beneficiadas con bajos costos a través de acuerdos de compra, comercio compartido y comercialización de productos y servicios, mejora de la calidad estándar a través de la preparación de normas y certificaciones, adiestramiento en administración, mano de obra y mejora para el acceso a los recursos financieros, incluyendo acuerdos bilaterales con otras naciones.

2. OBJETIVOS Y ESTRATEGIA

A. Objetivo:

2.1. El objetivo de la consultoría es la identificación de mejores prácticas para el diseño, la instrumentación y el monitoreo de Programas Nacionales o Regionales de Competitividad para apoyar la labor del Banco y de los Países Miembros en este campo. Esto se llevará a cabo mediante una revisión de las evaluaciones de programas de competitividad en diferentes regiones del mundo y de un análisis de campo de los programas de Colombia y El Salvador. Los estudios comparativos de los casos de Colombia y El Salvador, identificarán: 1) las bases institucionales y organizacionales de los dos programas, 2) las metas y logros operacionales de cada uno con respeto a sus objetivos, incluyendo la promoción de competitividad y clusters, y 3) evidencia de su impacto cuantitativo y cualitativo con base en una metodología común. Además, el consultor deberá preparar una guía para el monitoreo y evaluación de programas futuros.

B. Estrategia:

2.2. Varios países del mundo han tenido éxito con programas de competitividad o de desarrollo de clusters, tales como México, Irlanda, España, Escocia, Noruega, Marruecos, Malasia, Túnez, Africa del Sur, Singapur y Estados Unidos. En América Latina y el Caribe, el interés por diseñar e implantar programas nacionales de competitividad, con énfasis en el apoyo a clusters, ha crecido significativamente en los últimos diez años. Experiencias valiosas con programas de competitividad han sido realizadas en Chile, Colombia, República Dominicana y México. La Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Banco Centroamericano de Integración Económica han apoyado a la región andina y a la región centroamericana, respectivamente, en el diseño de programas de competitividad.

2.3. La importancia de este estudio, en parte, radica en ser el primer intento de impulsar un proceso sistemático de evaluaciones de los Programas de Competitividad en América Latina; se pretende incentivar programas con políticas transparentes, que rindan cuentas y que generen la información necesaria para evaluarlos. Por tanto, la metodología del estudio deberá encaminarse a generar información, hasta ahora no documentada, en un formato que facilite su uso para trabajar en el perfeccionamiento de los programas.

2.4. Este proyecto hará énfasis en los elementos más novedosos, innovadores y exitosos de los programas de competitividad en Colombia y El Salvador, tanto a nivel del entorno competitivo como de los clusters. El estudio analizará el tema de clusters desde la óptica nacional, identificando los roles que han jugado los distintos actores y el impacto que se ha tenido. En particular analizará la colaboración entre los sectores público y privados en la formulación de una visión compartida de la competitividad, el rol de clusters y el impacto sobre la formulación de políticas y reformas que remueven barreras y crean entornos

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Report on Competitiveness Promotion In Colombia & El Salvador Final Report The Louis Berger Group, Inc. 95 propicios para la competitividad. Así mismo, se analizará la vinculación de los programas de competitividad con la infraestructura existente para evaluar el uso de la capacidad institucional instalada.

C. Metodología

Examinar las proposiciones del estudio requerirá el uso de datos cuantitativos y cualitativos provenientes de fuentes secundarias y de entrevistas a informantes claves. La metodología preparada por el consultor o firma debe incluir como mínimo los siguientes elementos, a fin de cumplir con los 3 objetivos planteados para el estudio: Objetivo 1: Análisis de la institucionalidad y del diseño de los programas

Criterios de Valoración: Se requiere un análisis de las semejanzas y diferencias de los programas de competitividad en Colombia y El Salvador, y de las instituciones diseñadas para instrumentarlos. Específicamente, se espera que el estudio establezca las semejanzas y diferencias de ambos programas sobre los siguientes temas:

* Diseño institucional

* Definición de roles

* Recursos económicos y humanos con que cuentan

* Objetivos y metas planteadas

* Coherencia y coordinación institucional

* Cobertura (nacional, regional, sectores, clusters)

* Grado de descentralización del sistema de instituciones y programas

* Elección de instrumentos de apoyo

* Presencia de mecanismos de evaluación de resultados y monitoreo de desempeño

Aclarar estos criterios permitirá establecer de dónde provienen las posibles divergencias que eventualmente se podrían encontrar en el impacto de los programas y en su grado de cumplimiento de metas. Se requiere el uso de fuentes de información secundarias así como de entrevistas con informantes de los respectivos Consejos de Competitividad. Estos criterios no permiten evaluar la calidad del diseño y la eficiencia en la instrumentación de los programas; estos puntos se cubren a continuación.

Objetivo 2: Verificar el grado de cumplimiento de los objetivos planteados por los programas.

Criterios de Valoración:

Alcance: ¿Llegó el servicio a un número adecuado (meta propuesta) de empresas?

Satisfacción: ¿Satisfizo el programa las necesidades para las cuales fue diseñado?

Impacto en los beneficiarios: ¿Tuvo el programa el impacto deseado sobre el crecimiento, la productividad, el empleo, la participación en el mercado, las utilidades u otras metas trazadas para la empresa o grupo de empresas? ¿Existe evidencia de que las empresas beneficiarias del programa incrementan su competitividad más rápidamente que otras empresas comparables?

Impacto en el sector (clustering): ¿fueron difundidas en la localidad las innovaciones introducidas en las empresas vinculadas al Programa de Competitividad? Report on Competitiveness Promotion In Colombia & El Salvador Final ReportThe Louis Berger Group, Inc. 96.

Con estos criterios se pretende definir la calidad en la implantación de los Programas, su gestoría. En

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este punto se requiere entrevistar a los actores claves de las empresas participantes en los Programas de Competitividad.

Objetivo 3: Medición del Impacto de los Programas

Criterios de Valoración:

Análisis de semejanzas y diferencias sobre los siguientes temas:

*¿Cómo ha cambiado el comportamiento de las empresas con el Programa?

*¿Cómo ha cambiado la articulación de los organismos públicos y privados con el Programa?

*¿Cómo ha cambiado el tipo y grado de cooperación de los actores privados con el Programa?

*¿Se podrían obtener los mismos resultados sin el Programa?

*¿Los logros alcanzados en el comportamiento de los actores privados son sustentables sin el Programa?

*¿Qué clusters empresariales han respondido mejor a los programas? ¿Por qué?

Con este punto se pretende conocer la calidad del diseño de los Programas, la eficiencia de su implementación, su oportunidad, y si sus resultados son espurios o no; en otras palabras, se trata de averiguar si el impacto de los Programas significó un cambio en el comportamiento de los agentes, o si sólo se trata de comportamientos sujetos a incentivos de corto plazo. El análisis exige entrevistas a informantes claves de empresas participantes y, en la medida de lo posible, de entrevistas a informantes claves de empresas no participantes (comparables a las anteriores) que desean ser incluidas y que no desean ser incluidas en el Programa. En suma, la evaluación no deberá limitarse a la medición de eficiencia de los Programas en su cumplimiento de metas, sino que deberá extenderse al diagnóstico del por qué de determinados comportamientos, para poder elevar conclusiones dirigidas a mejorar los resultados. El estudio comparativo debería aclarar los siguientes temas:

¿Son los instrumentos de los Programas correctos para las necesidades específicas de la región/país y tienen el peso adecuado? A partir de este punto se puede llegar a recomendar los instrumentos que más elevan la eficiencia, innovación y competitividad del sector/país.

¿Cuáles son las principales dificultades de la instrumentación de los Programas, cuáles son sus barreras y cuáles son sus actores claves?

Eficacia de la coordinación sobre la política fiscal y de la coordinación ejercida sobre el curso de políticas sectoriales (específicamente política comercial, ambiental, laboral, etc.).

impacto sobre reducción y simplificación de regulaciones y trámites que crean barreras a la actividad empresarial (especialmente Pymes).

impacto en la simplificación del aparato burocrático que entra en relación con los operadores empresariales y del perfeccionamiento del sistema de protección de derechos y obligaciones y resolución de conflictos (poder judicial). Report on Competitiveness Promotion In Colombia & El Salvador Final ReportThe Louis Berger Group, Inc. 97.

¿Cuál es la metodología de seguimiento y evaluación que mejor capta el impacto de los Programas y qué información deberían generar para facilitar este proceso?

3. CARACTERÍSTICAS DE LA CONSULTORÍA

3.1 Tipo: Consultores individuales o empresa

3.2 Duración: Cinco meses no continuos a partir de Octubre de 2002.

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3.3 Lugar de trabajo: Washington, Colombia, El Salvador, Caracas, Tegucigalpa y lugar de residencia del consultor.

3.4 Calificaciones: Consultor(es) con reconocida experiencia en la evaluación de programas de apoyo al sector privado y de competitividad en países en vías de desarrollo, preferiblemente América Latina. Perfecto dominio del español. Disponibilidad inmediata y dedicación parcial (como mínimo 50% del tiempo). Criterios de selección serán: (a) experiencia del consultor principal en la evaluación de proyectos y programas (30%); (b) experiencia del consultor principal con programas de competitividad y de apoyo al sector privado (20%); (c) experiencia de otro personal (10%); y (d) calidad de la metodología propuesta (40%).

4. ACTIVIDADES

4.1 La metodología detallada del estudio será propuesta por los consultores potenciales. A continuación se proponen algunas actividades que se deberían llevar a cabo para cumplir con los objetivos de la consultoría.

4.2 Análisis de las experiencias con programas de competitividad a nivel mundial. Se deben revisar las evaluaciones que existen a nivel mundial, incluyendo proyectos del Banco Mundial, de USAID, de la CAF y de otros donantes que hayan financiado programas de competitividad, para extraer las principales lecciones aprendidas en el diseño, la implantación y el impacto de estos programas. Además, el consultor debe analizar y evaluar las definiciones de términos como competitividad, cluster, cadenas productivas, cadenas de valor, etc., utilizadas en cada país, para concluir si existe o no un lenguaje común alrededor del tema de competitividad.

4.3 Evaluación de los Programas en Colombia y El Salvador. El consultor levantará la información referida a los aspectos institucionales de los programas de competitividad de Colombia y El Salvador con respecto a sus antecedentes (cómo, cuándo y por qué se inició), diseño, instrumentación y seguimiento en todos sus niveles, así como de los actores que han jugado un rol indispensable como líderes de los diversos aspectos del programa de competitividad. Report on Competitiveness Promotion In Colombia & El Salvador Final ReportThe Louis Berger Group, Inc. 98.

4.4 El consultor analizará el desarrollo de los clusters que han participado en los programas y los beneficios que les ha reportado dicha participación. En particular, el proyecto documentará el proceso de identificación, selección y trabajo con los distintos clusters. También registrará casos concretos de impactos sobre el crecimiento de los clusters identificados como exitosos, la creación de actividades conjuntas por parte de los agentes económicos de los cluster en una forma colectiva (producción, distribución, investigación, control de calidad, recursos humanos) y qué efectos produjo dicha asociatividad (mejor acceso a mercado, mayor volumen, mejor calidad, creación de nuevas empresas, etc.), la presencia de externalidades o economías de aglomeración o escala que mejoren la productividad de los factores de producción.

4.5 En los clusters exitosos, el consultor revisará si se mantienen estrategias de competir con base en bajo costo o si se encuentra algún movimiento hacia la diferenciación del producto/servicio y búsqueda de clientes más sofisticados. También identificará si hay algún modelo mental (actitud o mentalidad común) que esté presente en los participantes de los clusters exitosos. (Nota: El estudio de los convenios de competitividad en Colombia lo está realizando ya la CAF. El consultor deberá comunicarse con la CAF en Colombia para conocer los resultados e incorporarlos en el presente análisis).

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4.6 El consultor identificará los impactos cualitativos del proyecto tales como la mayor visibilidad del tema de competitividad y la promoción de mejores espacios de colaboración entre el sector público y privado (capital social). También comprobará la eficacia del programa como herramienta para la identificación de barreras a nivel de las empresas y de los clusters que dificulten su competitividad y la promoción de una comunicación estratégica y efectiva entre los empresarios, el sector público, otros actores nacionales y regionales, así como internacionales relevantes, para su remoción o ajuste. En esta etapa también se revisará el rol de los gremios y las Cámaras de comercio en la promoción de la competitividad, evaluando el cambio de misión y acción frente al tema y su impacto real (no sólo discursos) sobre el mismo. Se identificarán los gremios y cámaras líderes en la promoción del tema, creando los criterios específicos para dicha evaluación (incremento presupuestal asignado a las actividades de la promoción de la competitividad, nuevos programas, proyectos, iniciativas creadas para los afiliados con base en la competitividad, reconocimiento de los afiliados como líderes de la promoción de la competitividad, etc).

4.7 Metodología de evaluación. El consultor desarrollará una metodología de evaluación que identifique los tipos de información de base que se debe recolectar, los tipos de resultados (outcomes) que se pueden esperar y cómo medirlos. Además, el consultor presentará bases analíticas para la evaluación del impacto de programas de competitividad. También deberá evaluar si los indicadores de competitividad de instituciones como el WEF, IMD y otros son relevantes para medir el impacto de las iniciativas a nivel de clusters. Report on Competitiveness Promotion In Colombia & El Salvador Final ReportThe Louis Berger Group, Inc. 99.

4.8 Difusión. Al final del proyecto se espera una amplia difusión del estudio por parte de las tres instituciones participantes a través de la distribución física del documento y de los sitios web de cada institución. Se propondrán talleres de revisión con una presentación del autor principal del documento y miembros del equipo cuando sea factible. El proyecto financiará los costos del viaje del autor principal a la sede del BID para la presentación. En tal ocasión se propondrá la realización de una videoconferencia para que las otras instituciones participen en el evento. Para la publicación del texto, las tres instituciones contratarán una firma que preparará la traducción, edición, impresión y conversión a versiones electrónicas.

5. RESULTADOS

5.1 Desarrollo de instrumentos que faciliten la labor del Banco y de los países miembros en el diseño, la instrumentación, el seguimiento y la evaluación de programas de competitividad.

6. INFORMES

6.1 Primer informe con un plan de trabajo detallado y con una propuesta de esquema para los dos próximos informes.

6.2 Segundo informe con el resumen de las experiencias internacionales en programas de competitividad y detallando la metodología de la evaluación de los programas de Colombia y El Salvador.

6.3 Tercer informe con el contenido de las evaluaciones de los Programas de Colombia y El Salvador y con la identificación de las lecciones aprendidas que sirvan para mejorar tanto los programas en estos dos países como el diseño de programas futuros. Este informe debe contener un anexo con las guías para la evaluación de programas futuros, y un resumen

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ejecutivo de no más de diez páginas. Además, el consultor debe preparar una presentación de Powerpoint resumiendo los diferentes informes.

7. COORDINACIÓN

7.1 La coordinación formal del estudio estará a cargo de Martín Chrisney (FI2) y Juan A. B. Belt (FI3) con el apoyo de Juan José Llisterri (SDS-MSM) y Koldo Echevarria (SDS/SCS) como «peer review». Se conformará un equipo de proyecto para revisar los informes que incluirá representantes de las oficinas del BID en El Salvador y Colombia, de la CAF, y del BCIE.

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