Prohibiciones y restricciones a la exportacinQuin? Cundo? Productos? Productos? Modelo y datos? Experiencia del Comit Experiencia del ComitQui n?Todos los Miembros, excepto Todos los Miembros, excepto los PED Miembros que no sean los PED Miembros que no sean exportadores netos del exportadores netos del producto en cuestin Cundo?Antes de establecer una Antes de establecer una nueva prohibici prohibicin o restricci n o restriccin a la exportaci exportacin de conformidad con n de conformidad con Artculo XI:2a) GATT 1994 culo XI:2a) GATT 1994 por escrito, con la mayor por escrito, con la mayor antelaci antelacin posible n posibleQu productos? ProductProductos alimenticios Productos alimenticiosRequisitos adicionales Requisitos adicionales Considerar efectos en seguridad Considerar efectos en seguridad alimentaria alimentaria Celebrar consultas, cuando se solicite Celebrar consultas, cuando se solicite Facilitar informaci Facilitar informaci n al Miembro importador al Miembro importadorDesde el 1995 Desde el 1995 Cuadro ER:1 presentado por 6 Miembros Cuadro ER:1 presentado por 6 Miembros 9 medidas temporales notificadas 9 medidas temporales notificadas Prohibici Prohibicin Sistema de licencias de exportaci Sistema de licencias de exportacinDerechos de aduana a la exportaci Derechos de aduana a la exportacin [Contingentes de exportaci Contingentes de exportacin]Productos Productos Cereales, tortas nabina/colza, maz, forrajes, semilla o aceites de girasol, crtamo o algodn Razones invocadas Razones invocadas Amenaza de escasez aguda (cosecha inferior) Bajo nivel de ingresos de la poblacin Demanda inusitadamente elevada del mercado mundial impedir desorganizacin del mercado internoDuracin: 4/8 meses n: 4/8 meses indefinida indefinida

Restricciones a las exportaciones agrcolas y la OMC. Opciones para promover la seguridad alimentariaLos pases que restringen sus exportaciones no son una de las principales causas de la inseguridad alimentaria de los pases pobres del mundo en desarrollo. Sin embargo, no hay duda de que dichas restricciones contribuyen significativamente a agravar los efectos negativos en relacin con la seguridad alimentaria cuando se produce un rpido e inesperado aumento de los precios de los alimentos bsicos y se desata una crisis de esa naturaleza.[1]

Las restricciones a las exportaciones agrcolas son un rea de la poltica que se mantuvo "subregulada" en los Acuerdos de la Ronda Uruguay, de hecho las actuales disposiciones son dbiles y en gran medida ignoradas. Y no fue sino hasta el severo aumento en los precios de los alimentos de 2007/08 que la preocupacin por las restricciones a la exportacin comenz a tomar importancia en las negociaciones multilaterales.

Debido a que esto podra ocurrir nuevamente en el futuro, sera muy til establecer un marco regulatorio mejorado que se acuerde multilateralmente con el fin de disminuir los efectos negativos de las restricciones a la exportacin en lo que respecta a la seguridad alimentaria. Sin embargo, a pesar de la preocupacin generalizada que ha surgido en los ltimos aos sobre la necesidad de introducir disciplinas ms estrictas sobre este tema en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), hasta el momento no se ha llegado a acuerdo alguno.

El presente artculo se centra en las restricciones a la exportacin en agricultura como una medida de emergencia en respuesta a la fuerte subida de los precios internacionales y en las negociaciones para regular mejor su uso. El objetivo es contribuir al debate en curso sobre la introduccin de normas ms eficaces, multilateralmente acordadas y aplicadas en este frente con el objetivo de evitar los problemas adicionales que se generaran a los consumidores pobres alrededor del mundo en el caso de un aumento dramtico de los precios de los alimentos.

El marco jurdico actualLas reglas de la OMC sobre restricciones a la exportacin son un rea de evidente "deficiencia normativa", ya que no definen adecuadamente las circunstancias en las que pueden utilizarse las restricciones cuantitativas ni tampoco regulan los impuestos a la exportacin.[2]Esto deja a los pases un amplio espacio para la toma de decisiones en lo que respecta a polticas sobre restricciones, el cual no se observa cuando se trata de limitar las importaciones. De hecho, mientras que las restricciones a las exportaciones estn dbilmente reguladas, con el Acuerdo sobre Agricultura de la Ronda Uruguay todas las restricciones a las importaciones en bienes agrcolas tuvieron que ser convertidas en impuestos, por lo que estas se consolidaron y se introdujeron compromisos de reduccin. Esto evidencia una clara asimetra en la forma en cmo las restricciones a las exportaciones y las importaciones son tratadas en la OMC.

Aunque los miembros originales del organismo multilateral decidieron no imponer limitante alguna en sus propias polticas de restriccin a las exportaciones, han obligado a los pases en vas de adhesin a aceptar limitaciones significativas en su capacidad para hacerlo. China, Mongolia, Rusia, Arabia Saudita, Ucrania y Vietnam tuvieron que aceptar obligaciones que van ms all, en diferentes grados, de las normas OMC existentes. Asimismo, las restricciones a la exportacin a menudo se encuentran reguladas en los acuerdos comerciales regionales (ACR), incluidos los bilaterales, donde a menudo hay disposiciones que superan las de la OMC.

Los repentinos aumentos de los precios internacionales de los cereales, las reacciones polticas por parte de los mayores exportadores, las implicaciones de sus decisiones sobre la inseguridad alimentaria de los ms pobres en muchos de los pases en desarrollo e importadores netos de alimentos y los efectos negativos respecto de la reputacin de los mercados internacionales como fuente confiable de alimentos en las estrategias nacionales de seguridad alimentaria crean un escenario diferente respecto a aquel de las negociaciones de la Ronda Uruguay.

Sin embargo, llegar a un acuerdo para la introduccin de disciplinas ms estrictas para las restricciones a la exportacin es un proceso que ha resultado especialmente complejo. En las negociaciones que se llevan a cabo en la OMC desde 1999 as como en otros foros internacionales, los pases exportadores han demostrado ser aguerridos en la defensa de cada centmetro cuadrado de su espacio de decisin en relacin a sus polticas.

Opciones para promover la seguridad alimentariaEn el presente artculo, se sugieren seis opciones para un acuerdo que modifique las actuales disciplinas sobre el uso temporal de las restricciones a la exportacin de productos agrcolas en caso de un aumento repentino y vertiginoso de los precios internacionales. Estas alternativas se presentan con un aumento gradual de "ambicin" en trminos de su capacidad para limitar el margen de las polticas actualmente disponibles para los pases exportadores. Las opciones son acumulativas en el sentido de que de manera general, no solo no son mutuamente excluyentes, sino que por el contrario cada una de ellas debe incluir las disposiciones pertinentes de aquellas menos ambiciosos.

Organizaciones internacionales y ayuda alimentariaComenzando desde el nivel ms bajo de ambicin, la primera opcin es establecer un acuerdo para exentar de la imposicin de restricciones e impuestos a la exportacin a los alimentos adquiridos por organizaciones internacionales que se distribuyan sobre una base no comercial para fines humanitarios. Las disciplinas menos restrictivas pediran la prohibicin de la imposicin de impuestos a la exportacin de forma extraordinaria y no de manera general, que solamente sera aplicable a las compras realizadas por algunas organizaciones internacionales, como el Programa Mundial de Alimentos.

Si se implementara esta opcin, su impacto en el volumen negociado y los precios de mercado sera insignificante. Sin embargo, los beneficios en trminos de la cantidad de alimentos que las organizaciones humanitarias seran capaces de distribuir dadas sus limitaciones financieras relativamente rgidas seran considerables, ya que eximiran la imposicin de un costo adicional a la compra y distribucin de alimentos con fines humanitarios cuando esto ms se necesita y ms difcil es su acceso.

Mejora en la aplicacin de las disciplinas existentesEsta opcin no modifica las disciplinas actuales de la OMC, sino que por lo contrario contribuye a que puedan hacerse cumplir mediante la aclaracin de algunos de los trminos y la adopcin de un lenguaje transparente y sin ambigedades.

Bajo esta alternativa, los impuestos a la exportacin seguirn siendo un instrumento de poltica que los pases puedan utilizar, solo que se precisaran las condiciones para permitir un uso diferente de las restricciones a la exportacin en relacin con los impuestos. Este es un requisito necesario para que sea legalmente posible identificar la diferencia entre restricciones a las exportaciones agrcolas y un impuesto a la exportacin contrario al artculo XI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT) y, posteriormente cuestionar tales restricciones en el marco del mecanismo de solucin de diferencias de la OMC. Asimismo, los procedimientos a seguir para implementar una restriccin a la exportacin, que incluyen la obligacin de consulta y notificacin se fortaleceran. Normas de aplicacin similares a las sugeridas en esta opcin estn contempladas en varios ACR.

Esta alternativa representara un importante avance en relacin con la norma existente, ya que mejorara significativamente la transparencia y la previsibilidad de la aplicacin de las restricciones a la exportacin y, por lo tanto, reducira las asimetras de informacin y los costos de transaccin para los comerciantes e inversionistas. Asimismo disminuira la incertidumbre sobre los mercados mundiales como fuente de alimento en momentos cuando ms se necesitan.

Su impacto en las cantidades comerciadas y los precios sera muy pequea, ya que los pases siempre podran optar por un impuesto a la exportacin en lugar de las ahora ms transparentes restricciones a la exportacin. Sin embargo, el costo institucional ms elevado de las restricciones a las exportaciones puede disuadir a algunos pases de su aplicacin y reducir la probabilidad de reacciones polticas de "pnico" como la introduccin repentina de una medida de esa naturaleza.

Limitar el impacto de los impuestos y restricciones a la exportacinEsta alternativa implica un enfoque completamente diferente en lo que respecta a las disciplinas sobre las restricciones a la exportacin. En lugar de volver ms severas las normas respecto a los impuestos a la exportacin y las restricciones cuantitativas, impone limitaciones en cuanto a sus efectos en los mercados mundiales.

Las disciplinas actuales permaneceran sin cambios por las razones expuestas en las dos opciones anteriores. No obstante, su uso se sujetara a las condiciones del pas exportador y a aquellas especficas del producto sobre el volumen exportado.

A fin de que se les permita utilizar las polticas de restriccin de exportaciones, los pases debern mantener sin modificaciones su participacin reciente en la produccin nacional del producto especfico que se exporta. Este enfoque se puede encontrar en algunas de las propuestas de negociacin iniciales sobre agricultura posteriores a la Ronda Uruguay. Disposiciones similares estn previstas en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y en el ACR de Canad-Costa Rica y el de Canad-Chile.

Esta opcin permitira al exportador limitar el incremento en el precio interno, y al mismo tiempo le facilitara a los productores nacionales acumular al menos algunos de los beneficios derivados de los precios internacionales ms altos (dependiendo del instrumento de poltica que se utilice). Tambin tiene la ventaja de que no se necesitara ninguna negociacin sobre los detalles que definen las circunstancias excepcionales en las que un pas pudiera utilizar restricciones a la exportacin.

Prohibicin de restricciones a la exportacin con excepcionesEsta opcin va ms all de reforzar las normas vigentes sobre restricciones a la exportacin, ya que consiste en hacer ilegal el uso de las mismas para alimentos bsicos dirigidos a los pases que se vern afectados con mayor severidad, es decir, los pases pobres importadores netos de alimentos.

Sin embargo, bajo esta alternativa, como tambin fue el caso en las opciones primera y segunda, el uso de los impuestos a la exportacin se mantendra sin restricciones. Las disposiciones deben incluir la definicin del conjunto de los pases pobres importadores netos de alimentos, cuyas importaciones no podran estar sujetas a restricciones a la exportacin as como la lista de los alimentos bsicos que estaran resguardados bajo esta excepcin.

Disciplinas ms estrictas para las restricciones e impuestos a la exportacinLa ambicin de esta opcin radica en una disciplina ms estricta que se impondra sobre el uso de restricciones a la exportacin y en el hecho de que esas mismas restricciones se haran extensivas a los impuestos a la exportacin.

Esencialmente, bajo esta opcin las restricciones a las exportaciones as como los impuestos a la exportacin se declararan ilegales, aunque se definiran algunas excepciones a dicha regla. Estas excepciones pueden referirse a los pases que estn autorizados a intervenir sus exportaciones, los productos alimenticios de primera necesidad que deban protegerse y el mecanismo de activacin que permitira a un pas restringir sus exportaciones. Dichas excepciones deben ser definidas de una manera sencilla y transparente, lo que deriva en normas ejecutables, "automticas" y fciles de verificar.

De esta manera, las restricciones e impuestos a la exportacin ahora seran tratados por igual. Este enfoque es comn en la inmensa mayora de los ACR.

"Simetra" en la regulacin de las restricciones a la importacin y exportacinLa opcin factible con la mxima ambicin es la de extender,mutatis mutandis, las disposiciones sobre restricciones a la importacin actualmente en vigor a las restricciones a la exportacin. Estas normas deben integrarse con las de las opciones anteriores, segn corresponda.

Las obligaciones con respecto a los impuestos a la exportacin y la prohibicin de la introduccin de otros nuevos se incluyen en los protocolos de adhesin de algunos de los pases que se convirtieron en miembros de la OMC desde la Ronda Uruguay, as como en muchos ACR. Si se llegara a un acuerdo para la conclusin de la Ronda de Doha, esto seguramente incluira disciplinas revisadas para el acceso al mercado. En este caso, estas nuevas disposiciones seran aquellas que se extendieran,mutatis mutandis, a las restricciones a la exportacin.

Es de esperarse que la eficacia de esta opcin sea sustancial en la expansin de los volmenes comerciados y en la reduccin de los aumentos de los precios de los alimentos en momentos de un incremento inicialmente originado por un choque exgeno.

Combatir la inseguridad alimentaria es un desafo complejo que envuelve numerosos factores. Tal y como se mencion en un principio, los pases que restringen sus exportaciones no se encuentran entre las principales causas de una inadecuada ingesta de alimentos en los pases ms pobres en desarrollo. No obstante, las restricciones a las exportaciones contribuyen a exacerbar los efectos negativos en momentos de crisis o alzas repentinas en sus precios.

Cualquiera de las opciones propuestas para un acuerdo en el seno de la OMC en materia de restricciones a las exportaciones, con los diferentes niveles de ambicin acordes a la capacidad para limitar el uso temporal de tales medidas, ciertamente, podra prevenir el agravamiento de los efectos negativos en relacin con la seguridad alimentaria en los pases pobres, en caso de producirse una rpida y inesperada alza de los precios internacionales de los alimentos.

[1]Este artculo ha sido adaptado de un estudio ms extenso que se puede encontrar en Anania, G. (2013).Agricultural Export Restrictions and the WTO. What Options do Policy-Makers Have for Promoting Food Security?(Issue paper No. 50). Ginebra, Suiza: ICTSD.

[2]El texto legal clave con respecto a la disciplina sobre las restricciones a la exportacin en la OMC es el artculo XI (Eliminacin general de las restricciones cuantitativas) del GATT de 1994; en lo que respecta a las restricciones a la exportacin en la agricultura, estas tambin se tratan en el artculo 12 (Disciplinas en materia de prohibiciones y restricciones a la exportacin) del Acuerdo sobre la Agricultura de 1994.