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Programa de aPoyo Para una Cultura de Paz y el fortaleCimiento de CaPaCidades naCionales Para la PrevenCión y el manejo ConstruCtivo de ConfliCtos

Transformación democráticaUna propuesta para el abordaje de los conflictos sociales

1 Marco teórico

El presente texto ha sido desarrollado en base a la consultoría:

“Marco conceptual y Metodológico para la transforMación deMocrática de conflictos sociales”

Elaborado por:Pablo lumErman

con la asistencia de Elohim monard

PrevCon - PCm no se responsabiliza por las opiniones del autor

lima, 2011

Transformación democráTicaUna propuesta para el abordaje de los conflictos sociales

Programa de apoyo para una Cultura de Paz yel Fortalecimiento de Capacidades nacionales para la Prevención y

el manejo Constructivo de ConflictosPrevCon - PCm

Primera edición, enero 2011

PrEVCon - PCm av. 28 de Julio 1426, miraflores - limaTelf: (511) 651-2370

Edición y diseño Gráfico ludEnS SaCwww.ludensperu.com

Corrección de EstiloSergio rebazaana maría Velando

Fotografía de Portada © rodrigo Gomez rovira / agence vu para la Comisión Europea

impresión PunTo Y GraFÍa SaCav. del río 113, Pueblo libreTelf: 332-2328

Tiraje1000 ejemplares

hecho el depósito legal en la biblioteca nacional del Perú: no. 2011-00574

Contactoswww.prevcon.gob.pe

Presidente del Consejo de ministros José antonio Chang Escobedo director nacional luis antonio aleman nakamineCoordinador General Carlos Salazar CoutoCoordinador de Formación y desarrollo Territorial Ernesto Sueiro CabredoCoordinadora de diálogo y Cultura de Paz Eleonora león y león CastañedaCoordinadora administrativa Karina Zumaeta huasasquicheEspecialista en Seguimiento y Evaluación Federico negrón PeraltaEspecialistas en desarrollo Social andrea Staeheli Tortosa Gloria Zea PillacaExperto informático Frank reátegui achingasistentes Técnicos alejandra Elías Valer Julio martínez Vásquez Sofia huasasquiche montoyaasistentes administrativos Jorge aguirre Trelles Judith Pocco ramírez Elizabeth Villafranca Valle

Programa de apoyo para una Cultura de Paz y el Fortalecimiento de Capacidades nacionales para la Prevención y el manejo Constructivo de ConflictosPrevCon - PCm

Equipos regionales

ancash Edver Paredes milla Chou Gaspar marcaarequipa Fernando Vera Velarde dante aréstegui ariasCajamarca Sara moreno de CastañedaCusco Florentino Champi Ccasa aryeny dongo ChiraPuno miguel Valdivia Salazarica Juan Soto Guevara Carmen Guillén Salazar milagros Chiri benavidesJunín Jesús navarro balvín hugo medrano osorioloreto Guadalupe Eto Chero armando Cuya matosPiura hernán Carrasco Carrasco Juan russo Checa

i. inTroduCCiÓn

1.1. los conflictos sociales en américa latina

1.2. El contexto peruano

1.3. marco institucional

1.4. objetivos de la consultoría

1.5. ¿Por qué es relevante abordar los conflictos sociales?

1.6. utilidad de un marco conceptual sobre la transformación democrática de los conflictos sociales

1.7. metodología e insumos

ii. marCo TEÓriCo mETodolÓGiCo

2.1. Conceptos básicos

2.2. Tipologías: ¿cuál es su utilidad?

2.3. Evolución de la conflictividad

2.4. modos de abordar el conflicto

2.5. de la resolución de conflictos a la transformación democrática

ÍNDICE

Transformación democráticaUna propuesta para el abordaje de los conflictos sociales

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2.6. la prevención de los conflictos

2.7. El enfoque del Tercer lado para la transformación democrática de los conflictos sociales

2.8. Procesos, estructuras y roles para la transformación democrática de los conflictos

2.9. El marco temporal

2.10. niveles de análisis e intervención

2.11. roles del Tercer lado para la transformación de los conflictos

2.12. diseño e implementación de procesos de diálogo democrático

iii. rEComEndaCionES dE PolÍTiCaS PÚbliCaS 3.1. El Estado y los conflictos sociales

3.2. Principios para la formulación e implementación de políticas públicas sensibles al conflicto

3.3. Síntesis de las recomendaciones

3.4. las unidades de Prevención de Conflictos Sociales iV. ConCluSionES PrEliminarES

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¿Qué es el PrevCon - PCM?

PrevCon-PCm es un Programa de la Presidencia del Consejo de ministros, financiado por la unión Europea y administrado por el Programa de las naciones unidas para el desarrollo, que ha implementado un proceso de formación de capacidades y el diseño de herramientas metodológicas, conceptuales y normativas, para el liderazgo del Estado en la gestión oportuna y democrática de los conflictos sociales.

Como eje central de su intervención, el PrevCon-PCm ha desarrollado una propuesta integral orientada a sentar las bases de un Sistema nacional de Prevención y Transformación de Conflictos Sociales, como marco estructural de una política pública que busca institucionalizar el diálogo y la cultura de paz como mecanismos para la canalización oportuna y democrática de demandas sociales, así como la trasformación positiva de los conflictos. Con esta orientación se ha buscado fortalecer la institucionalidad democrática y consolidar el proceso de desarrollo del país.

El Programa ha contado con un enfoque descentralizado y de transferencia de capacidades hacia los Gobiernos regionales y locales para una gestión preventiva, oportuna y democrática de los conflictos en su ámbito directo de intervención. El grupo objetivo de atención del Programa han sido las instancias y funcionarios encargados de la gestión de los conflictos sociales en el Sector Público (ministerios e instancias del Gobierno nacional y las ubicadas en los Gobiernos regionales y locales); así como los líderes de la sociedad civil ubicados en nueve regiones priorizadas (ancash, arequipa, Cajamarca, Cusco, ica, Junín, loreto, Piura, Puno) y lima.

En cada una de estos departamentos, el PrevCon-PCm ha contado con equipos conformados por dos profesionales trabajando en alianza con los funcionarios de los Gobiernos regionales y locales. asimismo, mediante las actividades realizadas en forma conjunta, se ha logrado conformar una extensa red de profesionales (del sector público y líderes de organizaciones sociales y empresariales) formados para la gestión de conflictos sociales y la promoción de espacios de diálogo en su ámbito de influencia.

PrevCon-PCm tuvo cinco objetivos estratégicos:

1. Fortalecimiento del liderazgo de las autoridades elegidas en todos los niveles de gobierno y los espacios de diálogo para la solución de conflictos con amplia participación de los actores de la sociedad civil.

2. Consolidación de espacios institucionales de diálogo con la participación de autoridades y actores sociales de comunidades indígenas dentro de un marco de interculturalidad.

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PrevCon-PCM

I. INTRODUCCIÓN

3. institucionalización de espacios de diálogo y de construcción de consensos para el diseño de políticas agrícolas para un desarrollo alternativo.*

4. opinión pública sensibilizada a favor de una cultura de diálogo como estrategia para una solución pacífica y constructiva del conflicto y el compromiso de las instituciones públicas y de la sociedad civil para encontrar una solución a los conflictos a través de la paz y el consenso.

5. Fortalecimiento de los gobiernos locales y funcionarios de gobierno para prevenir y manejar los conflictos emergentes a raíz de los desastres naturales en ica.

los principales logros obtenidos durante los dos años de ejecución (2009-2010) pueden resumirse de la siguiente manera:

• Programa de formación en tres niveles: regional (444participantes, 225 aprobados), nacional (79 inscritos, 68 formados) y diplomado internacional (120 becarios, 99 diplomados);

• Módulo de formación en conflictos sociales para periodistas(590 capacitados);

• Concursoparaperiodistas“Cuéntalotodo,cuéntalobien”(19ganadores a nivel nacional);

• Módulointerculturalparatrabajoconcomunidadesindígenas(150 líderes capacitados), 10 spots radiales en 05 lenguas originarias (validados y difundidos en 5 distritos del interior del país seleccionados);

• Talleres de sensibilización en cultura de paz y procesosde diálogo con participantes de la tercera edad, jóvenes y profesionales de onG (676 participantes);

• Talleresdesensibilizaciónenculturadepazconcomunidadeseducativas (alumnos, maestros y padres de familia, en 4 departamentos (233 participantes);

* este resultado forma parte del componente implementado por la oficina de las naciones Unidas para las Drogas y el Delito (onUDD).

Transformación democráTica Una ProPUesta Para el aborDaje De los ConfliCtos soCiales

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• Red de profesionales públicos y privados sensibilizados enprevención de conflictos, cultura de paz y procesos de diálogo en 10 departamentos (2,172 miembros);

• 697horasdeformaciónentodaslasactividadesdelPrograma;

• Marco conceptual y metodológico para la transformacióndemocrática de conflictos sociales;

• Mapadeactoresyconflictosanivelnacional;

• Manual de diálogo para funcionarios públicos validado enmúltiples espacios de diálogo a nivel nacional, regional y local;

• Pautas para la integraciónde abordajesen el tratamiento deconflictos sociales;

• Formulacióndepolíticapúblicaenprevenciónytransformaciónde conflictos sociales;

• Diseño de un sistema nacional de alerta temprana para elregistro de conflictos y la toma de decisiones oportunas en instancias de gobierno (software PrevCon-SaT);

• 06oficinascreadasenGobiernosRegionalesyLocalesparalaprevención de conflictos;

• Ejecución presupuestal al 96% del presupuesto asignado, enforma descentralizada.

Por su concepción, las actividades realizadas y los resultados alcanzados, el PrevCon-PCm puede considerarse una experiencia pionera e innovadora en américa latina ejecutada desde el Estado con el apoyo de la cooperación internacional.

El desafío hacia el futuro está puesto en consolidar este esfuerzo en las regiones donde se ha desarrollado y que el próximo gobierno lo haga suyo. las semillas de un sistema nacional para la prevención y transformación democrática de conflictos están sembradas.

carlos salazar coutoCoordinador General

PrevCon-PCM

TRaNsfORMaCIÓN DEMOCRáTICa: UNa PROPUEsTa PaRa abORDaR lOs CONflICTOs sOCIalEs

¿de qué hablamos, cuando hablamos de Conflicto Social? Es la crucial pregunta que impulsó la creación de este documento como punto de partida del Proyecto PrEVCon-PCm.

Todas las personas a las que les preguntamos coincidieron en que es necesario contar con una lógica común, sobre todo, desde el accionar del gobierno, para el entendimiento de qué es un conflicto social, qué implica y cuáles son las mejores estrategias para abordarlo.

resultó relevante para muchos descubrir que la idea que tenemos del conflicto social determina nuestras estrategias para abordarlo, por lo tanto, si pensamos que el conflicto es algo malo, vamos a tender a evitarlo. la historia de la conflictividad social y la violencia política en nuestro país nos ha dejado un paradigma de la idea del conflicto social como algo destructivo, que causa mucho daño, sobre todo por la pérdida de confianza en las relaciones humanas; sin embargo, hemos aprendido ya que el conflicto no necesariamente implica violencia. ¿Cómo hacer entonces?

En este documento encontramos una serie de propuestas metodológicas que sustentan a la Transformación democrática como el mecanismo más adecuado, ya que la experiencia, a nivel incluso de toda la región latinoamericana, nos demuestra que los conflictos sociales no pueden ser eliminados ni desaparecen, que tienen una dinámica particular en el tiempo y que depende de las partes orientar las consecuencias hacia algo positivo o negativo. Para esto, se proponen métodos de intervención constructiva, generando oportunidades a partir del fortalecimiento de la ciudadanía y de la activación de la institucionalidad para el diálogo y la concertación, desde las distintas instancias de gobierno, para la adecuada canalización de las demandas sociales. de esa manera se consolidará la tan ansiada gobernabilidad democrática.

El proceso de construcción de este marco conceptual y metodológico, y su validación durante la ejecución del proyecto, promovió una reflexión desde las formas actuales de gestión del gobierno, orientado a consolidar una propuesta de Política Pública de Estado, que dé los puntos de referencia para el accionar oportuno y adecuado desde las distintas instancias del gobierno y considerando los diferentes roles necesarios de asumir para potenciar la acción preventiva ante la conflictividad social.

agradecemos a todos los que participaron y aportaron en las distintas reuniones que tomó el proceso de construcción del marco Conceptual y metodológico y a todos los formados por el Programa PrEVCon-PCm, quienes nos ayudaron, a través de sus testimonios, a validar la hipótesis de que es posible considerar al conflicto social como un aliado de la democracia.


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I. INTRODUCCIÓN

aunque los conflictos armados entre países ha disminuido luego del fin de la Guerra Fría, estos se han trasladado al interior de los Estados. Si bien américa latina (al) y el Caribe aparenta ser una de las regiones más pacíficas del planeta –si la comparamos con Europa del Este, por ejemplo–, no es posible negar que los conflictos sociales violentos forman parte de su historia más reciente. así, durante el siglo XX en la región, el contexto global de la Guerra Fría, su particular cultura política y su estructuración social, han provocado que se multipliquen la violencia política, las dictaduras militares y los conflictos armados. a pesar de que durante los últimos 30 años se ha gestado un proceso de democratización política en toda la región, la crisis fiscal –en los años ochenta– y el ajuste estructural –durante los noventa– provocaron en casi todos los países serios déficit de capacidad estatal para darle vigencia generalizada a la gobernabilidad democrática. a su vez, el conjunto de políticas de aquella época tuvieron, entre otros resultados, crisis sociales que han conmocionado los sistemas políticos de la región.

Asípues,aunademocraciapolítica“formal”,enlaquesecelebranperiódicamenteelecciones libres de fraude, se contrapone una insuficiente capacidad integradora y reguladora de los Estados-nación. Esto sucede en el marco de modelos de desarrollo que, en mayor o menor medida, se muestran insuficientes para reducir la pobreza y la desigualdad, o no están en sintonía con los intereses de las comunidades locales. Esta contraposición de intereses es la causa de la alta conflictividad social de latinoamérica.

Pongamos el caso de Ciudad Juárez, en méxico, reconocida por la onu como laciudadmásviolentadelmundo.LomismosucedeconRíodeJaneiroo“GuatemalaCity”, cuya situación no se distancia mucho del caso mexicano. La violencia socialestá más presente que nunca en los medios masivos y los conflictos sociales que conforman su epicentro reflejan el gran déficit de legalidad e inclusión que padecen los países latinoamericanos. En este contexto surgen condiciones que amenazan directamente la calidad y sustentabilidad de la democracia en la región.

a pesar de los ejemplos positivos de fortalecimiento de los sistemas democráticos y de los considerables avances en los procesos de desarrollo, en al persisten un Estado de derecho y reglas democráticas estructuralmente débiles para resolver la lucha por el poder social. Estados frágiles y limitados territorialmente, en sociedades con gran desigualdad y fragmentación social, generan un contexto favorable para la multiplicación de crisis y episodios conflictivos.

Como consecuencia, las formas tradicionales de gobernar y gestionar los problemas de la sociedad están experimentado fuertes transformaciones. de una noción de gobierno centrada en el Estado –como garante y único centro articulador del poder político, y que detenta el monopolio de la coordinación interinstitucional y la búsqueda del interés colectivo–, se ha pasado a una situación en la cual, si bien el

1.1. los conflictos sociales en américa latina

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PrevCon-PCM

I. INTRODUCCIÓN

Estado conserva un rol central en la regulación de los conflictos sociales, las decisiones públicas están fuertemente condicionadas por la interacción y la participación de múltiples actores (Carmona, 2006).

la manifestación masiva de esta modalidad de conflictos desafía la institucionalidad democrática vigente y su capacidad para prevenir enfrentamientos sociales. En ese sentido, en américa latina, las pugnas sociales obligan al Estado a buscar nuevas formas de abordarlas positivamente, debido a que su situación excede la capacidad de la democracia tradicional.

Es evidente, pues, que el Estado y la sociedad han cambiado profundamente. Por lo tanto, este nuevo tipo de conflicto representa, por su complejidad, un gran desafío para aquellos que se dedican a la política; tal y como lo planteó el presidente uruguayoJosé“Pepe”Mujicaeldíadesuascensoalpoder:“Lanecesidaddehacergobiernogenerandolascondicionespolíticasparagobernar”.

la sociedad peruana –dinámica, desigual, pluriétnica y con una historia milenaria– representa un mosaico de identidades que confluyen de forma conflictiva en esa “peruanidad” propuesta por Víctor Andrés Belaunde. Las tensiones no resueltas,acumuladas a lo largo de su historia, y el gran dinamismo de sus cambios recientes, se combinan y generan un contexto que hace particularmente desafiante el diseño de políticas públicas efectivas para el desarrollo de una democracia sustentable.

Si la naturaleza y dinámica de los conflictos sociales ilustran el modelo de convivencia política y de desarrollo de una sociedad, la conflictividad social vigente en el Perú refleja una sociedad que se caracteriza por su gran fragmentación, asociada a una equivalente diversidad humana, biológica y de ecosistemas. El mosaico de etnias y grupos sociales que componen la sociedad peruana contemporánea, y las tensiones entre sus identidades –cosmovisiones y modelos mentales–, configuran un escenario sociocultural que desafía al sistema político y la capacidad de innovación institucional para consolidar una democracia a tono con su sociedad.

En la investigación realizada recientemente por martín Tanaka, antonio Zárate y ludwig huber (instituto de Estudios Peruanos, 2010), se establece claramente el estatus del sistema político actual del país y las características de su conflictividad:

“Unodelosrasgosmásimportantesdelescenariopolíticodelosúltimosañosen Perú es la paradójica coexistencia entre, de un lado, una relativamente dinámica de crecimiento económico, que ha permitido una significativa reducción de la pobreza, un proceso de institucionalización democrática que se expresa en una amplia competencia partidista, en el restablecimiento de equilibrios y contrapesos entre los poderes del Estado, en el desarrollo de

1.2. El contexto peruano


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un proceso de regionalización y descentralización, así como en la apertura de espacios para la participación de la sociedad civil en diversas decisiones del Estado. Sin embargo, de otro lado, tenemos una muy baja legitimidad de nuestras instituciones, altos niveles de desconfianza ciudadana frente a nuestras autoridades y crecientes niveles de conflictividad social, que muchasvecesdesencadenanepisodiosdeviolencia”.

Según la opinión de todos los actores consultados para este documento, existe una coincidencia evidente de graves problemas en los modos en que el sistema político peruano –entiéndase poderes del Estado y actores sociales– procesa los conflictos sociales. Entre ellos, la referencia recurrente a “problemasde comunicación” es vinculada a causas raigales de diversa índole, tales como lamultiplicidad de cosmovisiones, intereses, valores y fundamentalmente recursos entre los actores involucrados. Estos problemas de comunicación explican algunas de las dificultades que enfrenta el Estado, así como los actores sociales, para abordar de forma preventiva y efectiva los conflictos sociales del país. El señalamiento es claro: las dificultades para una efectiva comunicación no solo impiden abordar de manera preventiva los conflictos, sino que suponen un factor clave en el aumento de intensidad de los mismos y se convierten en una amenaza directa para la calidad de la democracia del país.

El Programa de apoyo para una Cultura de Paz y el Fortalecimiento de Capacidades nacionales para la Prevención y el manejo Constructivo de Conflictos (PrevCon-PCm) es liderado por la Presidencia del Consejo de ministros de la república del Perú (PCm) y cuenta con el apoyo de la unión Europea (uE) y el Programa de las naciones unidas para el desarrollo (Pnud). Su objetivo es fortalecer las capacidades institucionales del Estado peruano –en sus diferentes sectores y niveles–, para la prevención y el manejo de los conflictos sociales, sobre la base del diálogo democrático en cuatro contextos: intercultural, socioambiental, zonas cocaleras y poscatástrofe. además, el PrevCon busca promover espacios de diálogo y consolidar los mecanismos de construcción de consenso en los procesos de elaboración de las políticas públicas, a nivel intra-estatal y en las distintas fases de participación de la sociedad civil.

Creemos que este proyecto representa una de las iniciativas más ambiciosas de modernización estatal en américa latina, especialmente en lo referido a la gestión preventiva y a la transformación positiva de los conflictos sociales. Su diseño responde a la necesidad urgente de desarrollo de capacidades institucionales con este fin. aunque ubica al Estado en el centro de la escena, no se circunscribe a este, sino que se proyecta hacia un amplio espacio público que involucra a los actores no estatales (empresas, onG, comunidades) con el propósito de abordar sistemáticamente y de forma democrática la conflictividad social.

1.3. Marco institucional

si la dinámica de los conflicto sociales ilustran el modelo de convivencia y desarrollo de una sociedad, la peruana se caracteriza por su gran fragmentación.

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PrevCon-PCM

la plataforma institucional para implementar el programa cuenta con socios estratégicos. Para empezar, los sectores y ministerios del Gobierno nacional peruano; un organismo estatal no gubernamental –la defensoría del Pueblo–; dos iniciativas de concertación política: el Foro del acuerdo nacional y la mesa de Concertación de lucha contra la Pobreza, así como los gobiernos regionales y distritales.

El propósito de la presente consultoría, encargada por el PrevCon-PCm, es establecer un marco teórico conceptual y metodológico sobre la transformación democrática de los conflictos sociales, orientado a facilitar el establecimiento de políticas y procedimientos de prevención y manejo constructivo de los conflictos.

Sobre la base de este marco conceptual, y en función de los esfuerzos estatales vigentes para el abordaje de conflictos sociales, se ha solicitado la elaboración de recomendaciones para el diseño de una estrategia orientada a la formulación de políticas públicas que pretenden acercar dicho marco conceptual a las autoridades, con el objetivo de que se establezcan acciones desde el Estado en materia de tratamiento democrático de conflictos sociales.

una política pública que utiliza dicho instrumental teórico metodológico podría contribuir positivamente al desarrollo de estrategias efectivas para consolidar la democracia en el Perú y en el resto de países de américa latina. Esta es la expectativa y el desafío de este documento.

Este marco conceptual y sus recomendaciones para políticas públicas se sostienen sobre la base de esfuerzos previos desarrollados desde el Estado, la academia y la sociedad civil peruanos. representando al Estado se encuentra la actual oficina de Gestión de Conflictos Sociales1 de la PCm, que trabaja el tema desde hace unos años. la defensoría del Pueblo, por su parte, es pionera en el manejo de conflictos, ya que ha desarrollado, a través de su adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad, una de las políticas estatales más claras sobre cómo abordar estos casos democráticamente. la academia y la sociedad civil se ven representadas a través de la Pontificia universidad Católica del Perú (PuCP), que ha desarrollado una extensa tarea de investigación y análisis de la conflictividad social. de igual modo lo ha hecho el instituto de Estudios Peruanos (iEP), a través de su mapa de conflictos sociales –encargado también por el PrevCon-PCm– y otros trabajos previos relevantes para comprender la problemática peruana.

1.4. Objetivos de la consultoría

1 Hasta enero del 2010, se trataba de la Unidad de Prevención de Conflictos que dependía de la secretaría General de la PCM. Mediante D.s. n° 010-2010 PCM, esta unidad pasó a ser un Órgano técnico especializado que depende directamente del Presidente del Consejo de Ministros.

la pobreza, la desigualdad, y la exclusión profundizan el desencanto de algunos sectores.

el discurso del diálogo no encuentra un correlato en las prácticas políticas cotidianas.


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2 según el resultado de las encuestas de latinobarómetro realizadas en 17 países de la región el 2002, a pesar de que el 56% de la población apoya la democracia como forma de gobierno, el 65% de la misma se siente insatisfecha con ella y el 50% manifestó no importarle si un gobierno no democrático llegara al poder en su país. Más información en The Economist (2002).

la persistencia de altos niveles de pobreza, desigualdad social y exclusión política, provocan tensión y profundizan el desencanto de algunos sectores de la ciudadanía hacia el sistema político democrático que no logra canalizar y atender sus necesidades2. Por ello, estos sectores recurren a medidas de fuerza en lugar de acudir a las vías institucionales para solucionar los conflictos entre ellos y/o con el Estado. Según un informe de la organización de Estados americanos (oEa), ese desencanto es la causa de que se esté debilitando la democracia en la región (oaS, 2004).

Este escenario presenta una dimensión estructural que cuestiona el trabajo teórico y sus ejercicios prácticos, y pone en evidencia modelos culturales profundamente enraizados, cuyo encuentro define la relación de una sociedad con el conflicto y la violencia. Como veremos más adelante, gran parte de los entrevistados para este documento llamaron la atención sobre una cultura de la ambigüedad en el Perú,traducidaenuna“éticadelaincongruencia”(Caravedo),enlaqueeldiscursodeldiálogo, por ejemplo, si bien puede ser oficial o políticamente correcto, no encuentra un correlato en las prácticas políticas cotidianas que, por el contrario, tienden a ser “egoístas, cortoplacistas, arbitrarias y autoritarias”. De ahí que sea necesarioreflexionar sobre la posibilidad de sostener acuerdos formales en los procesos de diálogo si esta ética pervive al momento de asumir y firmar los compromisos.

¿Por qué estos conflictos son tan complejos?, ¿qué características los diferencian de otros? En los conflictos sociales se combinan actores diversos y heterogéneos, intereses no representados, multiplicidad de jurisdicciones, cuantiosa información técnica, impactos en diferentes escenarios espaciales y temporales, y la aparición de nuevos actores que ponen en agenda pública cuestiones ocultas. Es por esto que los conflictos sociales constituyen procesos de especial relevancia para quienes procuran construir una gobernabilidad democrática.

1.5. ¿Por qué es relevante abordar los conflictos sociales?

El trabajo analítico y práctico sobre conflictos en general, y sobre conflictos sociales en particular, es relativamente joven. a lo largo de su historia ha cosechado una variedad de aportes teóricos y conceptos que aún no forman un cuerpo teórico unificado. Y es probable que nunca lleguen a hacerlo, porque en el debate coexisten perspectivas muy distintas sobre la vida en sociedad. desde las teorías sobre el

1.6. Utilidad de un marco conceptual sobre la transformación democrática de los conflictos sociales

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PrevCon-PCM

I. INTRODUCCIÓN

conflicto, su definición, causas y dinámicas, hasta la identificación de estrategias para operar sobre el mismo, no existe aún consenso en los significados atribuidos a los distintos conceptos utilizados. Este desarrollo teórico diverso continúa y varía en cada cultura –y dentro de ellas–, en cada institución que se especializa en el tema, pues todas aportan una nueva categorización, tipologías o conjuntos de términos para definir el campo social de los conflictos. En algunos casos, las divergencias serán meras cuestiones semánticas o terminológicas, pero en otros casos serán diferencias sustanciales en el modo de concebir los hechos sociales constitutivos de la conformación, evolución y tratamiento de los conflictos sociales3.

En este contexto, la elaboración de un marco conceptual sobre conflictos sociales se encuentra con una primera dificultad en torno al concepto de conflicto, sus aspectos positivos y negativos, así como su adecuada gestión. Este debate gira alrededor de algunas preguntas: ¿cómo organizar el poder social?, ¿qué se debe hacer: concentrar o descentralizar el proceso de toma de decisiones? las respuestas son diversas, y en algunos casos, contradictorias, dependiendo de su origen ideológico. los modelos políticos conservadores recomiendan concentrar el poder y fortalecer especialmente la autoridad del Ejecutivo, a la vez que se subordinan los derechos a las concepciones doctrinarias –ideológicas, religiosas– del bien común. aquellos modelos progresistas, por el contrario, procuran robustecer la autoridad ciudadana, mientras se condiciona el respeto por los derechos a los reclamos y necesidades de las mayorías (Gargarella, 2008).

Estos debates se ven reflejados en la historia política de américa latina, y en particular durante el proceso de construcción de los Estados. a lo largo de su historia, defensores de una u otra ideología intercambiaron argumentos y protagonizaron conflictos por la distribución del poder social. ocasionalmente, estos han promovido el diálogo y la concertación, y un mayor entendimiento mutuo. En esos momentos se lograron consensos básicos que dieron lugar a las siempre inestables bases “identitarias” –relativas a la identidad– y normativas de nuestras sociedades. Enotros momentos, la polarización ha sido tristemente mayor, y con el afloramiento destructivo de las diferencias, la conflictividad se tornó violenta y, por consiguiente, nociva para el funcionamiento del sistema político.

El problema –irresuelto– de la falta de una teoría unificada sobre los conflictos refleja una situación babélica en la que se multiplican nombres y acepciones con significantes y significados diversos sobre la naturaleza, causas y evolución de los conflictos. Esta ausencia de un lenguaje compartido, como sostiene Frank dukes (1996), no solamente genera dificultades entre practicantes y académicos vinculados al campo; peor aún, deja a los actores protagónicos de la conflictividad social con poca capacidad para acordar entre sí las razones del conflicto, lo que dificulta

3 así, una visión social construccionista concibe el conflicto como un producto de la creación de significado social, mientras que una visión marxista lo hace desde el materialismo histórico y la lucha de clases, que pone a la estructura económica y el control de los medios de producción como los determinantes primarios del conflicto social.


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naturalmente su abordaje colaborativo. Esta discusión es relevante ya que la manera en que los actores perciben el conflicto condiciona la forma en que participarán en él. así como el mapa no es el territorio, las situaciones que surgen alrededor de un conflicto no son el conflicto en sí, sino las respuestas y actitudes que tenemos ante él. Es por eso que comprender la naturaleza del conflicto es el primer paso hacia un cambio constructivo.

Este marco que proponemos será de utilidad a fin de que el Estado peruano pueda establecer un lenguaje compartido a la hora de diseñar políticas sensibles a los conflictos y, por ende, tenga mayor capacidad para establecer consensos. Permitirá, además, aumentar la comunicación entre el Estado y los actores sociales frente a la tarea de formulación e implementación efectiva y sustentable de políticas públicas; sobre todo de aquellas orientadas al abordaje preventivo de los conflictos sociales. El propósito es facilitar un instrumental analítico para comprender mejor la conflictividad en torno a la distribución del poder en la sociedad y contribuir a la creación de políticas que permitan el establecimiento de marcos y procesos institucionales que lleven a su abordaje transformador, para la consolidación de un orden constitucional democrático.

la efectividad y el impacto de dichas políticas públicas dependen de que se logren acciones coordinadas entre aquellos que participan en su formulación e implementación. Este marco puede facilitar esta coordinación entre actores con responsabilidad pública, y ubicados en posiciones distintas.

dada la multiplicidad y complejidad de los conflictos sociales presentes en la realidad peruana, este trabajo se inició con las siguientes preguntas clave: ¿qué mecanismos son necesarios para convertir el conflicto en una oportunidad que fortalezca la democracia y el desarrollo sustentable?, ¿cuáles son los conceptos clave y los enfoques adecuados?, ¿qué tipo de políticas y procesos públicos se necesitan para promover el cambio positivo en las causas de los conflictos?, ¿cómo, en definitiva, se puede promover una democracia basada en una cultura política que privilegie el debate y el diálogo?

Partimos del supuesto de que es necesario aumentar la calidad de la comunicación, lo que supone también la coordinación entre los operadores de los conflictos sociales, particularmente de aquellos que ejercen funciones públicas. El enfoque no pretende contribuir meramente a una mayor comunicación, entendida como mayor flujo de información entre los actores, cuestión evidentemente relevante. El propósito fundamental es orientar los esfuerzos hacia el desarrollo de una mejor comunicación, o comunicación dialógica entre los organismos estatales responsables del establecimiento de políticas públicas y aquellos actores sociales, privados o

así como el mapa no es el territorio, las situaciones que surgen alrededor de un conflicto no son el conflicto en sí, sino las respuestas y actitudes que tenemos ante él.

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comunitarios, que están interesados o involucrados en la comunicación misma. Esta mejor comunicación posibilitará a dichos actores públicos mejorar su capacidad para negociar las implicancias del conflicto social, sus causas y su evolución, así como coordinar mejor sus acciones en pos de su transformación democrática4.

En ese sentido, los destinatarios más importantes de este documento son aquellas personas con cargos de responsabilidad pública estatal que deben responder a los conflictos sociales.

En síntesis, el objetivo es producir un documento útil para los distintos actores sociales, que ayude a coordinar significados respecto de las causas, dinámicas y formas de abordar el conflicto, en base a un marco que conjugue conceptos claros, articulados, realistas y, preferentemente, que forme parte del lenguaje cotidiano sobre política y conflictividad publica en el Perú.

4 en una de las entrevistas, un miembro de la Defensoría del Pueblo planteó lo positivo que sería “elaborar un marco conceptual con términos básicos que deberían ser parte del discurso común del estado, de las empresas y de las onG. Con 20 o 30 vocablos, bien definidos, a manera de glosario, nos podemos mover todos… un glosario que no se limite a la definición, sino que venga acompañado de una explicación adicional”.

5 Desde un enfoque dialógico, el conocimiento no se produce únicamente a través de los saberes y campos disciplinarios, o desde el acceso a la producción científica, sino también desde la reflexión de los actores sobre dicha información y la sistematización de sus prácticas.

Esta consultoría involucró desde el inicio a actores claves para unificar el modo de analizar y abordar los conflictos sociales5. Tiene como base metodológica la construcción de conceptos conjuntamente con actores protagonistas de conflictos sociales en el Perú. El objetivo es ampliar el campo de comprensión de un problema común –el conflicto social– y, específicamente, de la perspectiva de los actores en un contexto determinado: histórico, institucional, social, económico, etc.

Para elaborar este marco conceptual y metodológico se utilizaron como referentes teóricos a personas e instituciones reconocidas en el campo de la transformación de conflictos. Gran parte de las bases se apoyan en el trabajo teórico-metodológico desarrollado por John Paul lederach y se articula con la metodología de construcción de paz que presenta William ury en el desarrollo de su enfoque del Tercer lado para abordar conflictos. Se hizo hincapié en las condiciones estructurales del conflicto utilizando nociones de la bibliografía de Johan Galtung. Para consolidar un glosario sobre análisis y transformación de conflictos sociales, se utilizó como base el manual que produjo el institute for Conflict analysis and resolution de la universidad de George mason (Virginia, EE.uu.). Para el capítulo de diseño de Procesos de diálogo democrático fue de especial utilidad el texto Diálogo Democrático: manual para practicantes, publicado el 2008 por idEa, aCdi, oEa y Pnud, de los autores bettye Pruitt y Philip Thomas. Para componer una visión del contexto social

1.7. Metodología e insumos

la efectividad y el impacto de las políticas públicas dependen de que se logren acciones coordinadas.

la manera en que los actores perciben el conflicto condiciona la forma en que participarán en él.


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y político peruano, se siguieron los consejos de los entrevistados, quienes hicieron referencia a distintas fuentes de información, así como otros informantes clave no contemplados originalmente.

cuadro 1:Bibliografía recomendada durante las entrevistas y reuniones para la elaboración de este documento

> acuerdo nacional (2002). Políticas de Estado. lima: Presidencia del Consejo de ministros de Perú.> adjuntía para la Prevención de Conflictos sociales y la gobernabilidad (s.f.). glosario. obtenido de la

defensoría del Pueblo: www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/glosario.php> Banco mundial (2005). Riqueza y sostenibilidad: Dimensiones sociales y ambientales de la minería en el Perú.

Banco mundial.> Caballero, v. (2009). “los conflictos sociales en el Perú 2006-2008”. en: Caj: Punto de encuentro, creando

una cultura de diálogo para la gestión de los conflictos en el Perú (pp. 25-28). lima: Caj.> Cabrera, m. (2008). Guía para el manejo y comunicación de crisis: las industrias extractivas y las crisis sociales.

lima: ministerio de energía y minas - Proyecto de reforma del sector de recursos minerales del Perú - PerCan.

> Celad - Centro latinoamericano de administración para el desarrollo (2008). Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública. X Conferencia iberoamericana de ministros de administración Pública y reforma del estado. san salvador.

> Celad - Centro latinoamericano de administración para el desarrollo (2003). Carta Iberoamericana de la Función Pública. v Conferencia iberoamericana de ministros de administración Pública y reforma del estado. santa Cruz de la sierra.

> Comisión de la verdad y reconciliación - Cvr (2008). Hatun Willakuy. Versión abreviada del Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. lima: Pontificia universidad Católica del Perú - PuCP.

> Cotler, j. (2009). Poder y cambio en las regiones. lima: Pnud, ieP.> de echave, j., diez, a., Huber, l., revesz, B., ricard, X., & tanaka, m. (2009). Minería y conflicto social. lima:

ieP.> defensoría del Pueblo (2005). Ante todo, el diálogo. lima: defensoría del Pueblo.> inei (2009). Mapa etnolingüístico del Perú. recuperado en marzo del 2010, de: agrorural: www.agrorural.

gob.pe/index.php/mapas/mapa-etnolinguistico.html> nicolás, v., fernández, m., & flores, e. (2007). Modos originarios de resolución de conflictos en pueblos

indígenas de Bolivia. la Paz: fundación unir, fundación PieB.

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PrevCon-PCM

I. INTRODUCCIÓN

asimismo, se realizó una revisión de los documentos constitutivos del PrevCon-PCm y de todos los materiales bibliográficos –informes, presentaciones, manuales, artículos periodísticos y normativa– que el proyecto está utilizando para desarrollar su marco normativo.

actividades

Para la elaboración de este documento se realizaron dos visitas a lima y reuniones con distintos referentes que consideramos claves de la conflictividad social peruana, con el propósito de presentar el marco conceptual. los criterios de composición del grupo de personas entrevistadas fueron los siguientes: 1) diversidad de pensamiento político; 2) multisectorialidad y cargos de particular relevancia para el funcionamiento del sistema político; y 3) trayectoria y experiencia en el abordaje de conflictos sociales. Con estos criterios se convocaron y entrevistaron a 20 personas, entre funcionarios, referentes sociales, académicos y empresarios. asimismo, se realizaron talleres de validación del marco teórico conceptual ante la comisión multisectorial de análisis y prevención de conflictos, los equipos técnicos del PrevCon-PCm a nivel local y sectorial, el equipo técnico de la Presidencia de Consejo de ministros, además del colectivo empresarial dedicado a la responsabilidad Social Empresarial, Perú 2021, y organizaciones juveniles afines a la agrupación Gobierno Coherente.

cuadro 2:Leyes y normas peruanas revisadas para la elaboración de este documento

> ley marco de modernización del estado nº 27658> ley de Bases de la descentralización nº 27783> ley de descentralización fiscal dl 955> ley orgánica de gobiernos regionales nº 27867> ley orgánica de municipalidades nº 27972> ley de elecciones regionales nº 27683> ley de incentivos para la integración y Conformación de regiones nº 28274> ley de Partidos Políticos nº 28094> ley marco del Presupuesto Participativo nº 28056> ley de los derechos de Participación y Control Ciudadano nº 26300> ley de transparencia y acceso a la información Pública nº 27806> ley de regalías mineras nº 28258> ley del sistema nacional de Planeamiento estratégico y del Centro nacional de Planeamiento estratégico

dl 1088


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Grupo

a. socios del proyecto: secretario técnico del acuerdo nacional y secretario técnico de la mesa de Concertación para la lucha contra la Pobreza

b. expertos de la sociedad civil en temas de diálogo y conflictos sociales

c. funcionarios de la Presidencia del Consejo de ministros

d. representantes de la adjuntía de Conflictos sociales y gobernabilidad de la defensoría del Pueblo

e. representante del sector minero

Asistentes

> max Hernández (secretario técnico del acuerdo nacional)

> félix grández (secretario ejecutivo de la mCPlCP)

> equipo de resolución de conflictos (PCm)

> guillermo nugent (sociólogo)> josé luis lópez (Care)> César guzmán Barrón

(Centro de resolución de Conflictos de la PuCP)

> manuel Bernales (futuro sostenible)> Baltazar Caravedo (sase)> gastón garatea (sacerdote)

> sergio gonzales (descentralización)> nilda rojas

(secretaria de gestión Pública)> ronald ibarra

(jefe de la unidad de Conflictos)> rogelio aguirre

(demarcación territorial)> delia obregón

(demarcación territorial)

> rolando luque (adjuntía de Conflictos)

> Pablo Castillo (comisionado de la adjuntía)

> miguel lévano (temas socio-ambientales)

> augusto Baertl (empresario)

Fecha

10/12/2009

10/12/2009

11/12/2009

11/12/2009

11/12/2009

cuadro 3:Personas e instituciones entrevistadas para la elaboración del documento (cuyo valioso aporte ha servido para elaborar la propuesta de este marco conceptual, pero eso no implica que estén de acuerdo con las conclusiones del mismo).

>>>

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PrevCon-PCM

I. INTRODUCCIÓN

Grupo

f. equipo de la unidad de análisis y Prevención de Conflictos de la Presidencia del Consejo de ministros

g. representantes de organizaciones de la sociedad civil y líderes de opinión

h. gobierno regional de junín

i. representantes de la Comisión multisectorial para la Prevención de Conflictos sociales del Poder ejecutivo

j. empresario representante del sector hidrocarburos

k. experto en temas de relaciones comunitarias, responsabilidad social y comunicaciones del sector minero

l. representantes de las oficinas regionales de PrevCon-PCm

m. ministerio de economía

Asistentes

> francisco morante> víctor aragón> enrique alturín> josé luis velásquez> tatiana valencia> ricardo dianderas> luis romero

> juan Carlos Cortés (Ciudadanos al día)

> iván mendoza> ramiro escobar (periodista)

> vladimiro Huaroc (presidente regional)

> PCm> ministerio de Comercio exterior

y turismo> ministerio de salud> ministerio de justicia> ministerio de trabajo> ministerio de energía y minas> ministerio del medio ambiente> ministerio de la Producción> ministerio de transportes y

Comunicaciones> ministerio de desarrollo social

> Pedro grijalba (gerente de PetroBras)

> ricardo morel

> víctor Caballero y jorge amaro

Fecha

11/12/2009

11/12/2009

12/12/2009

14/12/2009

14/12/2009

14/12/2009

02/02/2010

02/02/2010

cuadro 3: Casos emblemáticos por cada tipo de conflicto social<<<


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Metodología de las entrevistas

a los entrevistados se les presentó el resumen de un primer documento con aproximaciones al marco conceptual (ver en los anexos la presentación del consultor en PPT) y las siguientes preguntas exploradoras:

1) ¿Cuál es su evaluación del marco conceptual presentado? ¿Cuáles son los conceptos que necesitan mayor aclaración? ¿Cuáles son aquellos que deberían ajustarse a la realidad peruana? ¿Qué conceptos están ausentes?

2) ¿Qué tipo de presencia estatal se requiere para prevenir la manifestación destructiva de los conflictos sociales?

3) ¿Qué institucionalidad pública se requiere desarrollar o fortalecer?

4) ¿Cómo debería formularse cualquier política pública para poder prevenir la manifestación de conflictos sociales?

5) ¿Qué desafíos y oportunidades se presentan a las agencias gubernamentales encargadas de promover el diálogo y la resolución de conflictos?

Grupo

n. Congresista de la república y autor del informe en minoría sobre los hechos en Bagua

o. instituto Prensa y sociedad

Asistentes

> guido lombardi

> ricardo uceda y Carlos lezameta

Fecha

02/02/2010

03/02/2010

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II. MaRCO TEÓRICO METODOlÓGICO

la cultura de paz: base de una sociedad democrática

la Cultura de Paz es un primer dispositivo político conceptual, fundamento axiológico de la organización de las naciones unidas (onu), que apunta a establecer un escenario cultural para el desarrollo democrático y las bases éticas que sustentan su orden. la declaración de las naciones unidas sobre la Cultura de Paz (onu, 1999) constituye un conjunto de valores, actitudes, tradiciones, comportamientos y estilos de vida basados en:

1) El respeto a la vida, el fin de la violencia y la promoción y la práctica de la no violencia por medio de la educación, el diálogo y la cooperación;

2) El pleno respeto de los principios de soberanía, integridad territorial e independencia política de los Estados, y de no injerencia en los asuntos que son esencialmente jurisdicción interna de estos, de conformidad con la Carta de las naciones unidas y el derecho internacional;

3) El respeto pleno y la promoción de todos los derechos humanos y de las libertades fundamentales;

4) El compromiso con la solución pacífica de los conflictos;

5) los esfuerzos para satisfacer las necesidades de desarrollo y protección del medio ambiente de las generaciones presentes y futuras;

6) El respeto y la promoción del derecho al desarrollo;

7) El respeto y el fomento de la igualdad de derechos y oportunidades de mujeres y hombres;

8) El respeto y el fomento del derecho de todas las personas a la libertad de expresión, opinión e información;

9) la adhesión a los principios de libertad, justicia, democracia, tolerancia, solidaridad, cooperación, pluralismo, diversidad cultural, diálogo y entendimiento en todos los niveles de la sociedad y entre las naciones;

2.1. Conceptos básicos

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PrevCon-PCM


El desarrollo pleno de una Cultura de Paz está integralmente vinculado a:

1) la promoción del arreglo pacífico de los conflictos, el respeto y el entendimiento mutuos, y la cooperación internacional;

2) El cumplimiento de las obligaciones internacionales contraídas en virtud de la Carta de las naciones unidas y el derecho internacional;

3) la promoción de la democracia, el desarrollo de los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como el respeto y cumplimiento universales de estos;

4) la posibilidad de que todas las personas, en todos los niveles, desarrollen aptitudes para el diálogo, la negociación, la formación de consenso y la solución pacífica de controversias;

5) El fortalecimiento de las instituciones democráticas y la garantía de la participación plena en el proceso del desarrollo;

6) la erradicación de la pobreza y el analfabetismo, así como la reducción de las desigualdades entre las naciones y al interior de ellas;

7) la promoción del desarrollo económico y social sostenibles;

8) la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer; la promoción de su autonomía y una representación equitativa en todos los niveles de toma de decisiones;

9) El respeto, la promoción y la protección de los derechos del niño;

10) la garantía de la libre circulación de información en todos los niveles y la promoción del acceso a ella;

11) El aumento de la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de los asuntos públicos;

12) la eliminación de todas las formas de racismo, discriminación racial, xenofobia e intolerancia conexas;

13) la promoción de la comprensión, la tolerancia y la solidaridad entre todas las civilizaciones, pueblos y culturas, incluso hacia las minorías étnicas, religiosas y lingüísticas;

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14) El respeto pleno del derecho a la libre determinación de los pueblos, incluidos los que viven bajo dominación colonial u otras formas de dominación u ocupación extranjera, como está consagrado en la Carta de las naciones unidas y expresado en los pactos internacionales de derechos humanos, así como en la declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales contenida en la resolución 1514 (XV) de la asamblea General (14 de diciembre de 1960).

la Cultura de Paz enmarca la promoción de un orden democrático de alcance nacional, regional y global, y se erige sobre la base de esta red de principios de las naciones unidas, que a su vez permite sostener proyectos y políticas públicas orientadas al fortalecimiento de la democracia.

democracia

Por estar basada en la Cultura de Paz, la democracia como régimen político propone justamente un sistema para la resolución no violenta de los conflcitos políticos. uno de sus mecanismos fundanteseseldeconstruir ciudadanía, “empoderar” (relativoapoder)a sectoresexcluidospromoviendo su inclusión en el proceso de toma de desiciones. a su vez, los mecanismos democráticos permiten mejor que ningún otro que los conflictos se canalicen de forma pacífica, a través de mecanismos basados en el derecho.

la democracia tiene múltiples acepciones dependiendo de la escuela que la analice. Según el Programa de la naciones unidas para el desarrollo (Pnud), la democracia permite que la sociedad y el gobierno establezcan objetivos de desarrollo humano de largo alcance, y que definan las condiciones e instrumentos para la efectiva consecución de estas metas. Este proceso debe estar enmarcado en la promoción y la protección de los derechos humanos; en la participación ciudadana; en el respeto a la ley y a las instituciones democráticas; en el respeto a todas las identidades políticas, sociales y regionales, y en la promoción del diálogo político y social. En ese sentido, el diálogo es una herramienta importante para su fortalecimiento y consolidación.

Para los fines pragmáticos de este trabajo, podemos considerarla como un sistema de gobierno que permite la confrontación pacífica y constructiva de intereses, ideas y criterios entre los distintos actores de la sociedad. Su buen funcionamiento requiere de la creación de espacios de diálogo organizado y continuo. Su propósito es proveer oportunidades, establecer reglas de juego para garantizar la expresión pluralista y diversa de perspectivas, la deliberación pacífica y la transformación constructiva de los conflictos sociales. la democracia es, pues, una vía para proveer a un pueblo de resultados beneficiosos y satisfacer sus necesidades económicas, sociales, culturales y políticas (Pruitt y Thomas 2007).

Cuando a la democracia se le formula la pregunta sobre cómo hace el Estado para generar políticas legítimas para toda la población surge con fuerza la necesidad de contar con la noción de gobernabilidad democrática. Esta se puede entender como la capacidad estatal

la democracia propone la resolución no violenta de conflictos, para ello es importante empoderar a los sectores excluidos en el proceso de toma de decisiones.

«

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PrevCon-PCM

para transformar democráticamente los conflictos sociales propios de procesos de cambio, y de construir consensos cumpliendo con el Estado de derecho y siguiendo las reglas planteadas por el orden constitucional. En este caso, la gobernabilidad democrática se define como un marco orientador de políticas que busca una mayor sintonía entre el poder de origen democrático y el cumplimiento de la Constitución.

Para lograr que un sistema político sea democrático se precisan ciertos procesos estatales: por ejemplo, canales legítimos y apropiados para resolver los problemas de la sociedad. En este sentido, el concepto de gobernanza se puede entender como el conjunto de instituciones –patrones, estructuras, reglas de juego, etc.– y procesos de toma de decisiones que condicionan y posibilitan las políticas públicas, y que involucran al Estado en relación interdependiente con actores de la sociedad civil y el mercado local y global (Kooiman, 2000).

Según el Comité de ayuda al desarrollo de la organización para la Cooperación y el desarrollo Económico (oCdE), la buena gobernanza de un país se basa en cuatro elementos básicos: el Estado de derecho, la buena gestión del sector público, la lucha contra la corrupción y la reducción de los gastos militares excesivos. Estos elementos se relacionan con otros tres factores: el desarrollo participativo, la democratización y el respeto de los derechos humanos.

Por su parte, la cooperación internacional –sea gubernamental o no–, se centra principalmente en los siguientes mecanismos de gobernanza (o de reforma del Estado): la participación y democratización; la federalización y descentralización; el Estado de derecho, la Constitución y la reforma judicial; así como en la reestructuración de las fuerzas de seguridad y las instituciones intermediarias o de diálogo.

Para promover la gobernabilidad democrática, la Fundación Cambio democrático busca desarrollar en el sistema político ciertas capacidades institucionales vinculadas a una gobernanza con capacidad de transformación democrática de conflictos.

En primer lugar, el Estado tiene que ser capaz de otorgar garantías adecuadas de participación de la ciudadanía en las decisiones que afectan su vida, en particular aquellas vinculadas a establecer el modelo de desarrollo deseado. Esto será posible, en primer lugar, sobre la base de las garantías elementales de los derechos civiles y políticos –libertad de expresión, elecciones libres, etc.– consagrados en la Constitución nacional. Es decir, el sistema político deberá tener la capacidad de generar mecanismos legítimos y sustentables de representación política.

En segundo lugar, es fundamental que los actores sociales involucrados compartan valores básicos de sociabilidad y que la institucionalidad pública vigente permita el establecimiento de estructuras y procesos de diálogo culturalmente sensibles a la diversidad sectorial y comunitarias. Esto implica generar capacidades en los actores del sistema político para promover la cooperación entre estructuras estatales, grupos y organizaciones, independientemente de su identificación

el conflicto es parte de la condición humana y está presente en la vida social y las relaciones.

el estado debe garantizar la participación de la ciudadanía en las decisiones que afectan su vida.

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sectorial, ideológica o partidaria. Esta cooperación es condición para desarrollar agendas públicas concertadas para la acción colectiva.

Finalmente, para que la gobernabilidad sea democrática se requiere la libre circulación de la información, transparencia y rendición de cuentas. Esto significa dar vida a mecanismos que permitan el ejercicio de la cultura democrática: acceso a la información para el contralor ciudadano, institutos participativos, entre otros.

El segundo pilar de la Cultura de Paz –y guía de la gobernabilidad democrática– es el establecimiento de metas de desarrollo, tales como la erradicación de la pobreza y el analfabetismo; la reducción de desigualdad socioeconómica, y la promoción del desarrollo económico y social sustentables.

conflicto

El conflicto es parte de la “condición humana”, y está presente en la vida social yen las relaciones entre comunidades, pueblos y Estados. usualmente se le otorga connotaciones negativas, y se lo define con un valor opuesto a la armonía, el acuerdo o la paz. hay múltiples definiciones de lo que es un conflicto –se trata de un concepto ambiguo y dinámico– y la forma en que se lo caracteriza en gran medida por la forma en que será abordado. Para poder transformar el conflicto es necesario cambiar la mirada que tenemos sobre él.

Genéricamente, el conflicto se refiere a cualquier disputa organizada, un diferendo o desacuerdo de proporciones relativamente importantes, que a menudo abarca múltiples disputas, que se pueden dar en torno a valores y reclamos de acceso al poder o a recursos escasos. Esta lucha muchas veces consiste en neutralizar, herir o eliminar a los adversarios (Coser, 1956). no es de extrañar, por ello, que se considere al conflicto como una fuerza destructiva que debe ser evitada, contenida o eliminada.

desde una perspectiva constructivista, el conflicto se entiende como una divergencia de intereses, o la creencia de que las aspiraciones de las partes no pueden alcanzarse simultáneamente (Pruitt y rubin, 1994). un conflicto surge, entonces, cuando dos o más actores, en una relación de interdependencia, no están de acuerdo sobre la distribución de recursos materiales o simbólicos, y actúan basándose en estas supuestas incompatibilidades (lederach, 1996). desde esta perspectiva, el conflicto posee tres componentes distintivos:

1) relación de interdependencia entre las partes; es decir, ninguna tiene suficientes recursos como para alcanzar sus objetivos de forma unilateral.

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PrevCon-PCM


2) Percepción de incompatibilidad de los objetivos de los actores involucrados, que pone énfasis en la subjetividad de las partes6.

3) Comportamiento agresivo –aunque no necesariamente violento– entre los actores involucrados.

El conflicto implica, pues, la interpretación de acciones o eventos, y la posterior reacción en función de lo que realizan actores interdependientes. En pocas palabras, para que exista un conflicto social debemos estar frente a un asunto, que generará cierta percepción, actitud ante esa percepción y comportamiento entre personas o grupos relacionados entre sí.

En esta misma línea, Galtung (1998) propone entender el conflicto desde tres perspectivas concurrentes: la contradicción de objetivos existente entre las partes; la actitud con la que estas partes perciben la contradicción, y el comportamiento con el que las partes interactúan.

6 en sintonía con los desarrollos vinculados a la teoría de la narratividad y de la modalidad del pensamiento narrativo de jerome bruner (1997), la realidad se construye a través de narrativas. Desde esta perspectiva, los conflictos a través de los cuales las personas experimentan los asuntos humanos toman la forma de las narraciones que usamos para contar cosas sobre ellos.

gráfico 1: Perspectivas del conflicto

Contradicciones: Cuando los objetivos de las partes se perciben como incompatibles, se evidencia una contradicción. Surge entonces un asunto y se construyen creencias. Esta contradicción surgida de la interdependencia puede

fuente: Gabrielle Guerón. [email protected] - adaptación de ideas de Galtung.

Comportamientos,procedimientos,

procesos

Contradicciones,asuntos sustantivos

Actitudes, personasy relaciones

El Triángulodel Conflicto

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expresarse en fenómenos de injusticia estructural, tales como la concentración de tierras y el éxodo rural, la operación contaminante de una industria o la aplicación de una ley de promoción económica regional que desconoce a las sociedades locales promocionadas.

Percepción/actitudes: Se refiere a cómo los actores interpretan la contradicción de intereses u objetivos, y la forma como actúan. Si esta contradicción no es percibida como anómala, el conflicto se mantiene latente. Si, por el contrario, alguno de los actores percibe la situación como injusta e identifica a los responsables de la misma, comenzará a construir un discurso que eleve la conciencia de esta situación y cree un escenario para que surjan conductas que produzcan un cambio frente a la contradicción.

Comportamiento: Por lo general, hay una estrecha vinculación entre la actitud de los actores que poseen los intereses o valores en contradicción, y el comportamiento que estos desarrollan para resolverla. los comportamientos pueden ser de confrontación violenta o no violenta, así como de diálogo y cooperación. la confrontación no violenta supone una clara diferenciación entre ellos y nosotros; los canales de comunicación entre las partes se cortan y se inician las agresiones–mediáticas, legales o directas– para modificar las conductas o posiciones de la otra parte. la confrontación puede adquirir términos violentos, en principio de forma aislada o esporádica, e incluir el sabotaje a la propiedad de la otra parte. Finalmente, la violencia comienza a ser coordinada, mientras que cada parte responsabiliza a la otra de generar las condiciones para la misma.

el estado y los conflictos sociales

En la medida en que supone tensión entre actores que establecen una relación entre sí, el conflicto social es demasiado amplio y puede incluir una gran cantidad de situaciones, que van desde un nivel interpersonal a otro interestatal. Para delimitar esta definición, nos centraremos en los conflictos sociales de interés público.

El conflicto público es una categoría más amplia que incluye disputas político-institucionales, intra e interburocráticas, entre poderes públicos cuyos protagonistas centrales forman parte del marco institucional del Estado (su campo de acción es la arena política). Por su naturaleza, este tipo de conflictos se dirimen a través de mecanismos político-institucionales, que incluyen vías administrativas, judiciales, mediáticas, etc. En ellos, el Estado tiene un rol central, y la disputa se centra en el proceso de toma de decisiones sobre el destino de los recursos compartidos/públicos en situaciones que involucran intereses colectivos o difusos. un conflicto público social involucra al Estado o a un proceso de decisión pública, y tiene como protagonista distintivo a actores de la sociedad civil. En este sentido, el conflicto social posee las siguientes características específicas:

el estado tiene un rol central en los conflictos públicos y la disputa se centra en el proceso de toma de decisiones sobre el destino de los recursos compartidos.

«

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PrevCon-PCM

2.2. Tipologías: ¿cuál es su utilidad?

un tipo ideal es un instrumento conceptual usado en las ciencias sociales para aprehender los rasgos esenciales de ciertos fenómenos sociales. Por la naturaleza polimorfa y pluricausal de los conflictos sociales, cualquier intento de construcción tipológica está condenado a ser controversial o al menos discutible.

los conflictos empiezan de una forma y terminan de otra. de cualquier manera, una tipología deriva de la priorización de ciertas dimensiones o variables que permiten construir el concepto y que estarán establecidas por un marco teórico particular. Esto se aplica para el análisis y diseño de una intervención.

el propósito de una tipología

El diseño y desarrollo de una tipología está siempre en función del propósito con que se la aborda. Si el propósito no es claro, la tipología tampoco lo será. Si es académico, la tipología estará orientada a generar capacidades descriptivas y explicativas. Si el propósito es político o de transformación social, se orientará a servir como marco conceptual para generar respuestas adecuadas a los desafíos del contexto social.

• ElroldelEstadoesprotagónicodedistintasmaneras:a)cuandoparticipa directamente en el conflicto –por acción u omisión–; b) cuando participa como un tercero en un conflicto de actores privados donde existe un interés colectivo en juego; c) cuando el conflicto se manifiesta en el espacio público.

• Se conforma en torno a una compleja red de intereses quese traduce en la presencia de diversos grupos, organizaciones o individuos, que representan esos intereses con relaciones asimétricas de poder (Carpenter & Kennedy, 1998).

• Existedisparidadentrelasformasdeorganizaciónentreesosgrupos, y por ende, estructuras jerárquicas y procesos de toma de decisiones.

los conflictos emergen a raíz de un evento puntual o disputa (episodio) –una movilización social en contra de una política gubernamental de características específicas, por ejemplo–, pero bajo este hecho existe un complejo entramado de causas estructurales (epicentro) que encuentran en dicha disputa una vía para manifestarse.

los conflictos siempre empiezan a raíz de un evento puntual y terminan de otra forma.

el rol del estado es protagónico como participante, mediador o como defensor de la legalidad.

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una tipología se construye considerando una serie de variables: las causas del conflicto social, el objeto de la disputa, el tipo y cantidad de actores involucrados; o por la legalidad o ilegalidad del comportamiento de aquellos.

tipos de conflictos

Presentamos a continuación un cuadro formulado por Josep redorta (2004) que sintetiza las tipologías únicas:

Autor

Woodhouse

abebrese

lederach

galtung

deutsch

Burton

Hobbes

Coser

Criterio de clasificación

relaciones de poder

funcionalidad

relaciones de poder

nivel de visibilidad

agresividad

violencia

interés

emocionalidad

Tipo de conflicto

> simétricos > asimétricos

> funcional> disfuncional

> verticales> Horizontales

> latente > manifiesto

> Constructivo> destructivo

> violentos> no violentos

> apetito > aversión

> real > irreal

Observaciones

la simetría equivale a igualdad en el poder.

es funcional si potencia la innovación y la creatividad.

se refiere al conflicto entre iguales o en jerarquía.

el conflicto latente deja de serlo al manifestarse.

fuerte aparición o ausencia de agresividad.

ausencia o presencia de violencia.

equivalente a atracción y repulsión.

es irreal si existen muchas emociones implicadas.

cuadro 4: Clasificaciones y tipologías de conflictos

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PrevCon-PCM


También existen tipologías complejas o multidimensionales, que clasifican los conflictos en función de su nivel de realidad y manifestación. otra clasificación que estimamos útil es la de Wright (1990), que distingue los conflictos físicos o territoriales, políticos, ideológicos o legales.

Como se ha mencionado, el conflicto social articula o condensa un enfrentamiento público “policromático” en el que interactúan una diversidad defactores causales y dinamizadores de la misma: políticos, sociales, culturales y ambientales. Por esto, nunca se podrá explicar bien si la descripción del conflicto social se circunscribe a la disputa episódica. una protesta gremial reprimida por las fuerzas de seguridad puede tener distintas causas o factores. ¿Cuál es el contexto político y los elementos específicos que explican la cobertura mediática de una movilización de un grupo social que reclama la suspensión de la resolución de un ministro? Todas estas cuestiones, una vez más, se refieren a episodios y no al meollo del conflicto que los explican.

En todo conflicto social existe un episodio de disputa que opone a los actores involucrados y que se convierte en el principal punto de ruptura o reagrupamiento, así como un epicentro en donde se encuentra el asunto de fondo; también habrá datos de contexto, como los hábitos culturales del grupo, las asimetrías e interdependencia, y las historias que permiten comprender más profundamente el conflicto. Es entonces cuando las intervenciones pueden aspirar a promover posibilidades reales de transformación. Por lo general, los actores analizan los conflictos en base a los episodios y no a los epicentros, singularizándolos en función de aquello que se transforma en el objeto central de disputa. Ese objeto central de disputa puede ser simbólico o tangible; puede estar en un cargo, en una norma o en un bien natural, vivo o inerte.

Es importante por ello evaluar cuál es la mejor tipología de conflictos para el diseño de una política de Estado orientada a generar condiciones de gobernabilidad democrática. ¿Qué tipología sería más útil para establecer sistemas de alerta temprana para que los actores y procesos involucrados, y en particular quienes tienen responsabilidades públicas directas sobre éstos, tomen decisiones que impacten positivamente en la evolución del conflicto?

criterios para la construcción de clasificaciones y tipologías sobre conflictos

1) Escala territorial: da cuenta de la escala de despliegue del conflicto o intervención. los niveles local, regional o nacional hacen referencia a conflictos que se clasifican considerando su área territorial de reproducción.

2) intensidad: Se puede construir una tipología sobre la base del nivel de polarización existente, sobre la presencia o no de hechos de violencia, o predominancia de actividades ilegales.

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muchas veces, este criterio de clasificación permite identificar la respuesta a corto plazo que debería dar el Estado para prevenir la intensificación de la escalada. También permite identificar si se adoptarán estrategias de prevención, resolución o contención.

3) modo de abordaje: Este criterio considera la forma como los actores involucrados abordan el conflicto. Si bien este nunca se dirime de una sola forma, sí hay una estrategia o modo predominante: por la fuerza, haciendo uso de procesos normativos sujetos a derecho, o con el diálogo, explorando necesidades e intereses subyacentes.

4) Causa: En américa latina, se pueden identificar como causas de los conflictos la falta de vigencia de los derechos humanos en un territorio; la existencia de redes criminales que sostienen acciones que provocan disturbios sociales; la falta de determinación en derechos de propiedad o soberanía; la aparición de una catástrofe u otras más. Este tipo de análisis permite identificar cuáles son las políticas e intervenciones estratégicas dirigidas a remover dichas causas.

5) objeto: Este es el criterio que habitualmente usan los actores. Suagrupamientosedefinepor la“agenda”delconflicto.Porejemplo, los conflictos en torno al acceso al agua se diferencian de aquellos que giran en torno a la distribución de la renta minera o a la contaminación de una ribera. Este tipo de criterios tiene la ventaja de permitir que muchos actores compartan misma la descripción.

6) legalidad: distingue entre los conflictos sociales centrados en prácticas tipificadas por el Estado como delitos, de aquellos que se desenvuelven predominantemente en un marco de legalidad. muchas veces este criterio se relaciona con aquel que clasifica los conflictos sobre la base de su intensidad.

Todos estos criterios –hay muchos más– son útiles para distintos fines. un sistema de información sobre conflictividad social debería tener la capacidad de utilizarlos de forma complementaria.

En el Perú, la defensoría del Pueblo ha sido pionera en la elaboración de una tipología cuyo propósito no es solamente generar un sistema de información sobre conflictos sociales, sino mejorar la calidad de respuesta a los mismos. El otro organismo estatal es la unidad de análisis y Prevención de Conflictos de la Presidencia del Consejo de ministros, que tiene capacidad y mandato para incidir en los sectores de gobierno implicados.

los actores suelen analizar los conflictos en base a los episodios y no a su epicentro, y lo reducen a aquello que se transforma en el objeto central de su disputa.

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PrevCon-PCM


Defensoría del Pueblo7

socioambiental

demarcación territorial

asuntos de gobierno local

asuntos de gobierno regional

asuntos de gobierno nacional

electorales

laborales

Comunales

PCM8

socioambiental

demarcación territorial

infraestructura

recursos hídricos

gobernabilidad

asuntos sociales

asuntos productivos

laboral

Instituto de Estudios Peruanos - IEP

Percepción de incompatibilidad de actividades económicas y formas de vida

acceso a beneficios económicos privados

acceso a recursos públicos

grandes proyectos de inversión impulsados por el estado

gestión de recursos públicos

ilegalidad de actividades

derechos laborales

7 adjuntía para la Prevención de Conflictos sociales y la Gobernabilidad. 71° reporte de conflictos sociales. Conflictos sociales conocidos por la Defensoría del Pueblo al 31 de enero del 2010, p. 4.

8 elaborado a partir de la base de datos proporcionada por la oficina de Gestión de Conflictos de la PCM y la presentación de conflictos sociales publicada en su página web: http://sc.pcm.gob.pe/web/images/stories/interior/docs/conflDic09.pdf (revisado el 1° de marzo del 2010).

la defensoría del Pueblo y la –ahora llamada– oficina de Gestión de Conflictos Sociales de la Presidencia del Consejo de ministros han construido, considerando sus respectivos objetivos, tipologías de análisis y seguimiento de los conflictos según un criterio de clasificación basado predominantemente –aunque no exclusivamente– en el objeto de disputa, por lo que cada ente aborda la problemática de forma diversa. mientras que la defensoría del Pueblo lo hace desde un enfoque que busca atender la vulneración de derechos ciudadanos por parte del Estado, la PCm tiene como preocupación principal el mantenimiento de una lógica de gobernabilidad democrática, que se expresa en un tratamiento al conflicto desde un enfoque de contención y búsqueda de resolución, pero que lo atendiende, por lo general, cuando este llega a la fase de crisis y la violencia ya se manifestó.

cuadro 5:Tipología comparada de los conflictos >>>

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fuente: instituto de estudios Peruano (2010).

Por su parte, la defensoría del Pueblo utiliza en su tipología un criterio de clasificación basado en el objeto de la disputa: socio ambiental, territorial, electoral, laboral, cultivo ilegal de coca. Pero también genera equivalencias entre tipos de conflictos con distintos niveles de abstracción. En ese sentido, un conflicto socio ambiental es mucho más general y amplio que un conflicto por cultivo ilegal de coca. introduce asimismo otros criterios que hacen referencia al ámbito territorial y al tipo de actores estatales involucrados: asuntos comunales, de gobierno local, regional o nacional. Finalmente, utiliza una categoría residual, que es el concepto de otros.

El problema de esta tipología es que contrapone tres criterios distintos a un mismo nivel y, por ende, introduce confusión a la hora de relevar y clasificar los conflictos. Por ejemplo: un asunto de gobierno nacional puede ser un conflicto socio ambiental con un fuerte componente de cultivo ilegal de coca. la tipología que maneja tradicionalmente la PCm tiene características similares. Su propósito es generar condiciones de respuesta efectiva por parte del gobierno. Su esquema es similar al de la defensoría, pero se articula en base a los distintos sectores o agencias con los que el Estado organiza su respuesta a las distintas problemáticas. Por otro lado, también posee tipos de conflictos con niveles de abstracción variables, lo que los hace difíciles de comparar y limita el grado de exhaustividad de la tipología.

Como se observa en el cuadro, el instituto de Estudios Peruanos (iEP), a partir de su investigación para PrevCon-PCm, propone una clasificación que utiliza las causas de los conflictos como elementos diferenciadores. Esta clasificación es muy valiosa para diseñar estrategias de transformación democrática de conflictos sociales, y presenta desafíos importantes a la hora de validarse como marco analítico compartido por distintas instituciones. Sobre todo si uno de los propósitos es consolidar un sistema de alerta temprana que puedan compartir tanto la PCm como la defensoría del Pueblo, además de todos los actores interesados con competencia institucional.

Se recomienda, por ello, que aquella institución que centralice la información generada en base a esta metodología, forme grupos de trabajo, en el mejor de los casos interdisciplinarios y provenientes de distintas instituciones públicas dedicadas al análisis y tratamiento de los conflictos sociales. además, esta institución centralizada deberá no solo identificar y monitorear los subtipos de conflictos, sino que debe desarrollar protocolos de respuesta multisectorial efectiva.

Defensoría del Pueblo

Cultivo ilegal de coca

otros

PCM

normativo

Cocalero

Instituto de Estudios Peruanos - IEP

servicios públicos

otros

cuadro 5: Tipología comparada de los conflictos<<<

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PrevCon-PCM


propuesta de bases para la construcción de una tipología

la clasificación que proponemos busca categorizar los conflictos sociales públicos de acuerdo al asunto conflictivo que funciona como detonante para su manifestación. Estecriteriopermiteunasimplificacióndel“tablerodecontrol”,quesesubordinaalobjeto explicito de disputa por sobre todos los otros criterios.

Se considera que existe un conflicto cuando dos o más actores interdependientes no están de acuerdo sobre la distribución de determinados elementos materiales o simbólicos vinculados a asuntos de interés público, y actúan basándose en dicho desacuerdo.

1) conflictos políticos institucionales: objeto de disputa: las reglas del ordenamiento político y la toma de decisiones públicas. Se focaliza en los problemas existentes en la relación entre los poderes públicos con la ciudadanía.

subtipos: demarcación jurisdiccional, legitimidad de procesos electorales, quiebre de la relación entre representantes y representados.

2) conflictos socioeconómicos: objeto de disputa: características del modelo de acumulación y distribución de la renta pública. la creación de empleo, el manejo de salarios y precios en la economía, el fomento de cierto tipo de industria particular.

subtipos: laborales, productivos, financieros, servicios públicos, recursos fiscales.

3) conflictos socioambientales: objeto de disputa: control, uso, acceso y aprovechamiento de recursos naturales y espacio público. Se da por la competencia entre actividades productivas por servicios ambientales.

subtipos: recursos hídricos, forestales, biodiversidad, suelo urbano, glaciares, mineros, pesqueros.

4) conflictos basados en la identidad: objeto de disputa: reconocimiento de la identidad y autonomía de grupos étnicos, culturales u otras minorías –homosexuales, migrantes–, respecto de otras comunidades mayoritarias o de las decisiones del Estado.

subtipos: etnopolíticos, migrantes, minorías sexuales.

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2.3. Evolución de la conflictividad

El análisis de la evolución de un conflicto implica la evaluación de su intensidad a lo largo del tiempo. El análisis deberá identificar los principales hitos o puntos de inflexión en la evolución del conflicto, y destacar cuáles son los factores que lo hacen escalar o desescalar.

recomendaciones metodológicas

• Utilizar subtipos dentro de las tipologías propuestas, queconsideren los derechos de las personas, los niveles de conflicto –local, regional, nacional– o los recursos en disputa.

• Usar esta tipología como insumo para una discusiónmetodológica protagonizada por los principales analistas de conflictos sociales en el Estado peruano, con invitados del sector académico, de la sociedad civil y del sector privado. de estas discusiones se puede llegar a un consenso en torno a la mejor y más útil tipología para la transformación democrática de los conflictos sociales.

• Consolidar una tipología compartida que permita a losdistintos actores públicos –con competencias en el abordaje de la conflictividad social– analizar conjuntamente los conflictos, así como la forma más adecuada para abordarlos, al combinar perspectivas que pongan énfasis en la gobernabilidad (Poder Ejecutivo) con otras que enfaticen los derechos afectados (defensoría, juzgados). al dotar a los actores de un marco de análisis compartido, el sistema político aumenta su capacidad para procesar los conflictos; al aumentar la capacidad de coordinación entre sus operadores, se incrementa también la probabilidad de éxito.

un conflicto existe cuando dos o más actores no están de acuerdo sobre la distribución de determinados elementos materiales o simbólicos de interés público.

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PrevCon-PCM


a) nivel 1: problema social: Cuando el conflicto se mantiene latente se trata de un problema social. En este caso, existe una situación de frustración o insatisfacción de necesidades de un grupo social; contradicción de intereses o valores con otros grupos, o riesgo de daño colectivo provocado por la acción u omisión por parte del Estado. Sin embargo, la contradicción no se ha traducido aún en confrontación por ninguno de los actores involucrados. Existen factores estructurales o contextuales que provocan la contradicción de intereses, aunque estos no son visibles en el espacio público.

b) nivel 2: disputa o controversia pública: El conflicto social se manifiesta cuando los actores sociales generan acciones públicas de promoción o rechazo a una decisión u omisión por parte del Estado, y se confrontan a través de procesos públicos –institucionales o espontáneos–. la contradicción o riesgo percibido por parte de un grupo de actores respecto de una situación lleva a que se manifieste el malestar, por lo que reivindican en el espacio público sus intereses, al ampararse en

reformulación: PrevCon - PCM.

Inte

nsi

dad

TiempoProblema

disputa

Conflictoemerge

Conflictoescala

Violencia abierta - directaConfrontación destructiva

crisis

Conflictodesescala

sometimiento

Pazsustentable

Relatenciadel conflicto

Confrontaciónconstructiva,negociación,otros mediostransformativos.

ConflictoManifiesto

gráfico 2: Evolución del conflicto

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los derechos que los resguardan. además, pasan a identificar a los responsables de su malestar en terceros involucrados, e invocan, usualmente, la rectificación de la situación por parte del Estado.

En este caso también se producen debates en torno a la cuestión en el espacio público, con un rol de gran relevancia por parte de los medios de comunicación. El antagonismo entre las partes es visible y se conforman coaliciones en torno a los clivajes o puntos de quiebre que dividen a las posiciones. las controversias pueden sostenerse en el tiempo o ser coyunturales; usualmente giran en torno a un tema central, pero se desarrollan en el marco de un conflicto que involucra otros temas colaterales.

Factores dinamizadores de la escalada hacia la crisis o violencia:

1) Polarización: cuando a partir del análisis de las posiciones y estrategias de los actores involucrados, predominan posiciones rígidas, narrativas excluyentes y comportamientos hostiles.

2) relaciones asimétricas: cuando un lado (coalición) posee una efectividad considerablemente mayor que el otro en la incidencia sobre decisiones públicas. Esto genera o incentiva al más débil a tomar acciones drásticas con el propósito de “hacerse escuchar”por parte de quien toma las decisiones o inclinar la relación de poder a su favor.

c) nivel 3: crisis: la crisis ocurre cuando el conflicto desborda los canales institucionales que la normativa ofrece para su tratamiento (Constitución, legislación vigente). las crisis usualmente se generan por una acción sustantiva de un actor que polariza y propicia una aceleración de los hechos orientada a conseguir un resultado favorable. Este dinamizador o disparador de la decisión puede ser la ocurrencia de un daño que convierta el riesgo en perjuicio concreto colectivo (hacia una comunidad) o individual (hacia una persona), capaz de provocar la movilización de las coaliciones en pugna. la crisis suele presentar una situación de equilibrio dinámico de fuerzas que incentiva a los actores a avanzar hacia una salida negociada.

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PrevCon-PCM


Se reconocen tres tipos de estrategias, enfoques o modos –que pueden ser adoptados de manera exclusiva o combinada– para abordar un conflicto: tratar de reconciliar los intereses de cada una de las partes a través del diálogo –intereses y necesidades–; llevar el asunto a un tercero que determine los derechos de cada una de las partes –derecho–, o definir el resultado sobre la base del ejercicio más o menos regulado de la fuerza –poder– (ury, brett, & Goldberg, 1988). así pues, aunque existen tres enfoques o estrategias –poder, derecho e intereses–, en la realidad suelen estar mezclados, a pesar de que un proceso nunca deja de tener un modo predominante o hegemónico.

dado que la conflictividad de los procesos sociopolíticos es múltiple, es importante aceptar el hecho de que todos estos modos se activan y desactivan de forma interdependiente y compleja. Esto demuestra la dificultad que implica ejercer una intencionalidad transformadora desde una perspectiva sistémica. dado lo complicado que resulta comprender la conflictividad social, los desafíos para transformarla de forma democrática también se presentan tan dificultosos como urgentes.

Si bien la reconciliación de intereses es generalmente preferible, los enfoques de derecho y poder tienen un rol importante, pues son alternativas en caso que el diálogo por sí solo no sea posible o no tenga éxito.

2.4. Modos de abordar el conflicto

debido al aumento de incertidumbre –con los consecuentes costos vinculados a la búsqueda de seguridad unilateral por parte de los actores–, el reclamo de los terceros se hace más intenso para que las partes lleguen a procesos negociados. Si bien la polarización provoca mayor dificultad hacia el interior de las coaliciones, voces distintas que funcionan como terceros

–internos y externos– suelen promover procesos institucionales que reencaucen el conflicto y ejerzan roles de Tercer lado, es decir, que actúen como árbitros, jueces o reguladores.

d) nivel 4: Violencia: Si no se contienen los factores que motivan la escalada, las crisis pueden provocar, inmediatamente o después de un tiempo, una situación de violencia directa. Esta situación usualmente presenta una combinación de contextos de enfrentamiento físico entre los grupos en litigio y/o represión estatal sostenida. Por lo general, existe una suspensión –de hecho o de derecho– de las garantías constitucionales, y suelen violentarse de forma sistemática los derechos humanos, en aras de la búsqueda del restablecimiento del orden y de la paz social.

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9 el poder, según Weber, “es la posibilidad de que una persona o un número de personas realicen su propia voluntad, en una acción comunal, incluso contra la resistencia de otros que participan en la acción” (1921: 116).

el poder

desde la perspectiva del sistema político, el abordaje de los conflictos puede estar basadouorientadoporla lógicadelpoder.Podersignificaráaquí“lacapacidaddehacerqueotroshaganalgoapesardesus intereses”9 (Weber, 1910). Esto es muy importante desde el punto de vista estatal, ya que el Estado detenta la exclusividad en el uso legítimo de la violencia. Esto quiere decir que el ejercicio del poder puede o no ser legítimo, legal, democrático o transformador. la historia política de américa latina se destaca por los usos ilegítimos, ilegales, antidemocráticos y conservadores del poder. Su legitimidad descansa en el contrato social que regula el conflicto.

confrontación basada en el poder: los actores involucrados reclaman de forma imperativa a sus contrapartes atender sus demandas o satisfacer sus necesidades a través de vías de hecho. de esta forma, desarrollan estrategias coercitivas basadas en la acción directa, como bloqueos de carreteras, desobediencia civil, manifestaciones callejeras, amenazas, represión policial o parapolicial, y violencia política. Este modo de abordaje puede ser más o menos sujeto a derecho, según el nivel de polarización y violencia reinantes.

el derecho

El derecho introduce la consideración de la justicia a la hora de resolver el conflicto social y pone de manifiesto el enfoque de un proceso objetivo, que permite juzgar las acciones de los hombres en base a un marco normativo.

confrontación basada en el derecho: los actores involucrados abordan este tipo de confrontación para dirimir la contraposición de los argumentos y derechos esgrimidos por cada parte, de acuerdo a criterios objetivos establecidos por la ley o la tradición. la conducción del proceso está en manos de un tercer actor que arbitra entre las partes, y define quién tiene la ley o el criterio objetivo de su lado.

los intereses y las necesidades

de la confrontación a la negociación: los actores involucrados participan en procesos y espacios institucionales –o ad hoc– de diálogo y búsqueda de consenso para resolver los problemas vinculados a las causas del conflicto. Estos espacios pueden ser meramente de diálogo, a partir del intercambio de perspectivas e información, o a través de la toma de decisiones, y por tanto, se producen negociaciones para abordar conflictos puntuales.

dado lo complicado que resulta comprender la conflictividad social, los desafíos para transformarla democráticamente se hacen tan difíciles como urgentes.

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PrevCon-PCM

El diálogo se distingue de la negociación ya que el primero refiere a un proceso conversacional que busca construir confianza, intercambiar impresiones sobre la problemática que enfrenta a las partes y generar condiciones para avanzar en la solución negociada de la disputa. Como negociación se entiende un proceso conversacional de toma de decisiones en donde las partes intentan encontrar vías para resolver sus problemas comunes y satisfacer sus necesidades, intereses y objetivos a través de la construcción de consenso. los procesos de negociación pueden ser más o menos confrontacionales, aunque su denominador común es el hecho de que se recurre a la comunicación directa para llevarlos a cabo. Ejemplos de esta modalidad de abordaje de conflictos pueden ser el diálogo democrático, la concertación política, los talleres de resolución de problemas sociales, la planificación participativa, los procesos de deliberación pública o el diálogo social.

otras modalidades

evitación: En este caso, los actores involucrados, a pesar de poseer intereses encontrados, encapsulan el conflicto, cancelan las actividades y evitan las declaraciones públicas respecto a los problemas emergentes; tampoco responden a los reclamos de sus contrapartes o participan en espacios para abordar problemas asociados al conflicto.

un actor puede implementar diferentes estrategias dependiendo de la relación con sus contrapartes. mientras que con un grupo la estrategia puede basarse en el diálogo, con otro se mostrará confrontativo o evitativo. Por otro lado, un actor puede tener una estrategia oscilante, entre la confrontación y el diálogo, especialmente cuando se atraviesan ciclos de conflictividad manifiesta.

Transformar el conflicto en una oportunidad para el desarrollo democrático (Gerzon 2009) supone concentrarse no solo en la lucha visible, sino en las causas relacionales, institucionales, estructurales y culturales que contraponen a los actores.

El uso del verbo transformar, en lugar de resolver o gestionar, es intencional. Esta visión es resumida de manera precisa por John Paul lederach cuando escribe: “A diferencia de la resolución o la gerencia, la idea de transformación nosugiere que simplemente eliminemos o controlemos el conflicto, sino que apunta descriptivamente a su naturaleza inherentemente dialéctica. Es un fenómeno que transforma eventos, las relaciones atravesadas por el conflicto, de hecho cambia a suspropiosprotagonistas”(Lederach,1996).Enotraspalabras,transformar implica que el conflicto genere cambios. ahora bien, que el cambio en cuestión sea positivo o negativo, democrático o autoritario, depende en gran medida de la calidad del liderazgo que es aplicado a su abordaje.

2.5. De la resolución de conflictos a la transformación democrática

el diálogo construye confianza y en la negociación se deciden acciones para resolver una disputa.

la transformación de conflictos identifica episodios conflictivos y procura vías para resolverlos.

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10 Un episodio es la expresión visible de un conflicto que surge dentro de la relación o sistema, usualmente dentro de un lapso determinado de tiempo. Genera atención y energía alrededor de un conjunto de problemas particulares que necesitan respuesta. el epicentro del conflicto es la red de patrones relacionales y estructurales que con frecuencia proporciona una historia de episodios vividos, de los cuales emergen nuevos episodios y problemas. si el episodio libera energía conflictiva en la relación, el epicentro es donde se produce dicha energía.

El nuevo paradigma en la gestión constructiva de conflictos sociales evoluciona desde la idea de resolución al marco de la transformación elaborado por John Paul lederach (lederach, 2007; maiese & lederach, 2004), quien explica que los conflictos sociales, al ser intrínsecos a la vida en sociedad, no se resuelven de manera definitiva en un momento dado, sino que van cambiando hacia dinámicas más o menos constructivasatravésdeltiempo.“Elmarcodelatransformación,aligualqueeldelaresolución, opera bajo el supuesto de que el conflicto no es en sí mismo ni bueno ni malo, sino que denota un proceso normal de las relaciones humanas operando sobre estructurassocialesypuedeserentendidocomounmotorparaelcambiosocial”(2007). Es evidente que, a lo largo de la historia, la construcción de instituciones públicas democráticas que promueven la inclusión social y la distribución sostenible de los productos de la actividad económica, ha sido consecuencia, en gran medida, del surgimiento del conflicto social. En ese sentido se entiende la relación entre transformación de conflictos y desarrollo democrático.

Se utiliza el concepto de transformación para enfatizar que los conflictos son vistos como procesos vitales en el desarrollo de las sociedades, con potencial destructivo o productivo. En ese sentido, el concepto se convierte en un esfuerzo para el logro de procesos y resultados constructivos y mutuamente beneficiosos. a nivel de los actores, busca el desarrollo de ciertas capacidades en los participantes, el empoderamiento de los actores más débiles y su reconocimiento. desde el punto de vista del sistema político, la transformación apunta al cambio institucional hacia marcos normativos y procedimientos más incluyentes y democráticos. El enfoque está puesto tanto en el conflicto manifiesto y sus urgencias (episodio), como en las relaciones, los contextos y las estructuras (epicentro).

la transformación de conflictos identifica los episodios conflictivos y procura encontrar las vías para resolverlos. de hecho, se cuida de no aislarlos entre sí, y más bien, les busca puntos de acceso para entender la lógica subyacente o epicentro que explica su aparición. En ese sentido, la transformación busca entender cómo estos episodios se insertan en un patrón más amplio de los procesos sociales, de las relaciones humanas y de sus instituciones. así, se pregunta qué debe cambiar –en los niveles culturales, estructurales, relacionales y personales– para producir un fortalecimiento de la convivencia democrática. Esto quiere decir que no se pierde el foco de los episodios, aunque sí se trabaja de forma más deliberada y estratégica sobre los epicentros de dicha conflictividad10. El cambio es entendido a nivel de los temas urgentes o inmediatos, y a nivel de los patrones generales de interacción y de la problemática estructural sobre la que opera. Son estos los procesos en los que el Estado y las políticas públicas tienen un rol privilegiado para actuar de forma efectiva.

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PrevCon-PCM


2.6. la prevención de los conflictos

El concepto de prevención suele ser usado cuando el conflicto tiene connotaciones negativas.Enesesentido,elprofesorChristopherMitchelllodefinecomo“cualquierproceso que contribuye a la prevención del comportamiento conflictivo indeseable una vezquesehapresentadounasituacióndeincompatibilidaddeobjetivos”(Mitchell,1981: 257)11. Sin embargo, la prevención del comportamiento conflictivo puede simplemente ser una neutralización de aquellos que manifiestan dicha conflictividad, esquema riesgosamente cercano a modelos de gobernabilidad autoritaria o represiva.

la prevención de conflictos, desde una perspectiva de transformación democrática, busca administrar los medios por los se puede anticipar y manejar un conflicto, abordando sus causas y no solo las manifestaciones del mismo. John burton, padre fundador del institute for Conflict analisis and resolution de la universidad de George mason, se refiere a esto bajo el concepto de provención del conflicto. la provención, según el autor, se refiere a los medios por los cuales se anticipa y maneja una situación, y elimina las posibles causas del conflicto. Podría significar la secesión, si es eso lo que las partes buscaban, o el uso de políticas económicas de gran envergadura, o cualquier combinación de políticas que se requiera para hacer que el conflicto se vuelva irrelevante. En este sentido, burton plantea que la prevención podría ser una filosofía política, es decir, una manera de abordar el gobierno (burton, 1998: 39).

El concepto de transformación democrática de conflictos, por lo tanto, da cuenta de la potencialidad que es inherente al conflicto para ser transformado en oportunidad para el desarrollo democrático. El punto es poder apreciar sus contribuciones positivas para la democracia –al señalar una problemática social no atendida e introducir un sentido de urgencia pública para atenderla, o alerta temprana para crisis inminentes– y sus efectos negativos –crisis, violencia, fragmentación del tejido social– que deben ser contenidos y prevenidos. En ese sentido, el enfoque de la transformación democrática es capaz de aprovechar y reforzar a las primeras, del mismo modo que puede evitar, mitigar o, en el peor de los casos, contener las segundas, en el marco de la aplicación y vigencia del Estado de derecho y de la normatividad de la vida democrática.

El conflicto social puede ocupar un lugar central y positivo en los procesos de desarrollo democrático, al acarrear la promoción de proyectos para el surgimiento de una institucionalidad más moderna e inclusiva. mucho del resultado positivo depende de cómo los distintos actores involucrados, pero fundamentalmente el Estado, respondan a los mismos.

11 es importante no confundir la prevención de conflictos con la evitación de los mismos. Por eso es muy importante que las acciones preventivas no conlleven arreglos superficiales o evitativos, ya que estos, en última instancia, no suponen más que la postergación de un conflicto que, al manifestarse, lo hará con mayor virulencia. algunos autores como johan Galtung prefieren no hablar de prevención, ya que consideran que limitar la intervención a la prevención de la violencia desmerece el profundo trabajo que se realiza con el proceso del conflicto.

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2.7. El enfoque del Tercer lado para la transformación democrática de los conflictos sociales

Cuando las telarañas se unen, pueden detener incluso un león. proverbio africano.

¿Qué tipo de presencia o actuación pública se requiere para prevenir la manifestación destructiva de los conflictos sociales?, ¿en qué niveles hay que trabajar?, ¿qué roles deben asumirse para avanzar hacia la transformación democrática de los conflictos? la combinación del trabajo de John Paul lederach sobre transformación de conflictos (2003), con la noción de Tercer lado de William ury (2000), pueden brindar un instrumental analítico para elaborar una respuesta adecuada a los conflictos.

¿Qué es el tercer lado?

El Tercer lado es una forma de ver los conflictos, no sólo desde uno u otro lado de la posiciones encontradas, si no desde una perspectiva que hace énfasis en el interés público afectado, es decir, mirando su impacto y resonancia en la comunidad que contiene a los actores involucrados. Esta perspectiva ayuda a:

• Entenderambosladosdelconflictoyestablecerpuentesentreellos

• Promover estrategias para lograr establecer un proceso dediálogo y negociación entre los lados

• Apoyar una solución justa que atienda las necesidadesesenciales de ambas partes y de la comunidad circundante de manera equitativa.

Entonces, la prevención de conflictos supone precaver lo que para todas las partes involucradas es indeseable –la crisis, la violencia o una situación de catástrofe–, pero también implica entender que el conflicto manifiesto se vincula estrechamente con un epicentro de conflictividad subyacente a los hechos visibles.

transformar el conflicto en una oportunidad para el desarrollo democrático supone concentrarse no solo en la lucha visible sino en sus causas estructurales.

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así pues, el Tercer lado –como espacio– está formado por los actores que forman parte del conflicto –protagonista, aliados– y aquellos que son apoyados, activamente o no, por agentes externos, que pueden verse como los de afuera–actores interesados, mas no involucrados–.

más allá de que los actores sociales puedan estar más o menos identificados con las partes involucradas, formando parte de las coaliciones que estas protagonizan, y aun así, pueden adoptar roles de Tercer lado si incorporan esta perspectiva de análisis e intervención. El Tercer lado puede tener distintos niveles de desarrollo y de consciencia de sí mismo, convirtiéndose en una plataforma de cambio en la que se articulan los actores que ejercen distintos roles y trabajan coordinadamente para promover salidas transformadoras al conflicto.

desde la perspectiva del Tercer lado, para transformar democráticamente el conflicto, se requiere que los actores sociales involucrados, directa o indirectamente, puedan jugar distintos roles de Tercer lado, según su disponibilidad, capacidad y ubicación en el escenario social. El ejercicio de estos roles debe realizarse de manera coordinada sobre la base de una institucionalidad pública diseñada a medida, de tal manera que pueda combinar la capacidad de desplazamiento y la construcción de confianza –horizontal y vertical–, atendiendo a esta doble segmentación de los conflictos sociales.

los distintos niveles de poder en el ejercicio del tercer lado

la emergencia de la conflictividad social en américa latina se relaciona con el déficit de legitimidad, vertical y horizontal, del sistema político (bächler, 2001). En el caso de la ausencia de legitimidad vertical, se corta el vínculo entre el Estado y la sociedad, o entre las élites y las bases. la comprensión y aceptación general del derecho de las élites vinculadas al Estado para gobernar a partir de un conjunto de normas, reglas

diagraMa 1: El tercer lado del conflicto

Los de afuera(vecinos, neutrales, observadores)

Lado 1 Los de adentro(familia, amigos, los propios partidos)

Lado 2

fuente: http://www.thirdside.org/thirdside1.cfm?language=spanish

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Niv

el d

e Po

der

Capacidadhorizontal

Capacidadvertical

Alto

Medio

Bajo

Autoridad

Comunidad local

Líderes destacados

Procesosvisibles

Procesosinvisibles

gráfico 3: Niveles de actores y modos de abordaje

y valores, es cuestionada por diversos actores sociales como base comunitaria, por lo menos parcialmente. Por su parte, el déficit de legitimidad horizontal se refiere al vínculo, roto o frágil, y tensionado, entre distintos grupos sociales organizados de acuerdo a sectores, ideologías, clases, identidades culturales u orígenes geográficos.

lederach plantea que cuando se desata un episodio conflictivo, la gente suele pensar que la solución al conflicto está en su totalidad en los líderes más visibles que operan en el más alto nivel de la toma de decisiones. Po ello se busca que los dirigentes y representantes de movimientos, gobiernos o partidos, lleguen a acuerdos en una mesa de negociación política. hablamos de una mesa con pocas personas, las más visibles y conocidas, aquellas a las que diariamente la prensa sigue para tratar se saber qué piensan o qué dicen. Sin embargo, en los conflictos sociales –complejos por naturaleza– no existe un solo nivel o un solo grupo de actores con los que sea posible trabajar de manera aislada y definitiva para traer la paz.

Este gráfico sirve para evidenciar que los conflictos –y sus energías de cambio constructivo o destructivo– suelen suceder en el nivel más alto y en las bases; es decir suceden procesos de manera paralela y combinada en los diferentes niveles.

lederach propone esto como una oportunidad para pensar los procesos de transformación del conflicto y fortalecimiento de la democracia en tres niveles. un primer nivel que representa lo local, lo comunitario, el espacio de la ciudadanía

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cuya condición particular y masiva lo convierte en el nivel potencialmente más poderoso. un segundo nivel corresponde a los liderazgos intermedios, que poseen cierta autonomía, administran una cantidad de recursos –materiales y simbólicos, políticamente movilizables– y tienen representatividad o legitimidad pública que les permite hablar en representación de intereses grupales o difusos. Estos actores no participan de las decisiones públicas fundamentales, aunque sí tienen capacidad de incidencia sobre ellas. Finalmente, define un tercer nivel de perfil alto, en donde se encuentran los líderes de mayor jerarquía –la alta gerencia, si se quiere–, que son los que toman las decisiones. debido a su alta exposición, el juego del conflicto en este nivel carece de autonomía.

1) nivel de proceso arriba-abajo: Es de los líderes con mayor exposición mediática. Podemos tener una mesa de negociación política con los líderes, reconocidos como representantes de los grupos en pugna. Si el proceso es exitoso, puede haber un acuerdo que luego debe “bajar” a los otros nivelessociales, es decir, debe permear hasta la ciudadanía que vive el conflicto. Este nivel de proceso presenta algunos desafíos: la representatividad –quiénes tienen el derecho de estar en esa mesa–; la capacidad de acción real que puedan tener quienes representan a los sectores en conflicto; el riesgo que tienen esos líderes de verse cuestionados por sus grupos, de ser percibidos como débiles por participar del proceso; la alta visibilidad que toman generalmente estas instancias formales de negociación en el alto nivel; y por último –pero no por ello menosimportante–,la“bajada”,esdecir,cómolocomunicana sus representados y hacen vivir el acuerdo a aquellos que no participaron de su construcción. Es decir, hacer que la gente no se sienta lejana y ajena de aquello que se logró.

2) nivel de proceso de abajo-arriba: Este nivel de la transformación se sostiene en base a dos principios importantes:

a) Para ser sostenible, la transformación de los conflictos tiene que ser participativa. Cuanto más participan los actores en los diálogos, en las negociaciones y en los procesos de cambio, mayor es la capacidad de sostener lo que se decida. Cuanto menor es la participación, mayor cautela poseen los actores respecto al resultado del proceso.

b) responsabilidad compartida de todos los involucrados. Transformar los conflictos requiere el protagonismo y responsabilidad de la ciudadanía y finalmente de los políticos. Por lo tanto, para

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construir y sostener la democracia se tiene que empezar con la gente, que a nivel local adquiera la posibilidad y responsabilidad para hacer frente a sus problemas.

3) nivel de proceso desde el medio hacia fuera: Consiste en la articulación de personas y grupos que son capaces de realizar y sostener conexiones. Se trata de conectar lo que está arriba con lo que está abajo, y lo que está en los polos de las distintas posiciones de la sociedad afectada. recae principalmente en las líneas de punto que atraviesan el gráfico, que ponen capacidad vertical y capacidad horizontal a la transformación de conflictos. El análisis del medio: arriba-abajo –lo que lederach llama telaraña– es la capacidad de crear espacios donde se integra lo vertical con lo horizontal. la capacidad vertical y horizontal recaeenel“quién”ynoenel“qué”.Estaformadeverlascosasplantea primero la pregunta: ¿quién es estratégico? Es aquí donde aparece el Tercer lado como coalición de actores que lederach caracteriza con el concepto de levadura crítica:

a) Capacidad vertical: Puede ser una persona, un grupo, una red, una organización o una institución. Se trata de un “quién” social que, en la situación dividida,mantiene relaciones con actores del más alto nivel y, a la vez, con los del nivel local o de base (por ejemplo, puede conectar al Estado con la sociedad civil). históricamente, han sido los partidos políticos los que han asumido este rol.

b) Capacidad horizontal: Es la capacidad de superar las divisiones y polarizaciones existentes, especialmente entre los grupos más marcados por el conflicto. remite al rol de constructor de puentes planteado líneas arriba. En ese sentido, refleja la capacidad de un actor de pasar de un grupo de identidad originario (no necesariamente el grupo con el que este actor se identifica, sino en el que lo perciben como parte) y entrar en relación con personas del otro lado, y regresar. Es decir, no funciona si el movimiento es unidireccional, sino tiene que haber ida y vuelta. la capacidad horizontal implica la posibilidad de mantener una fluidez de contacto y generar una relación que supera la frontera invisible del conflicto.

la conflictividad social se relaciona con el déficit de legitimidad del sistema político, cuando se corta su vínculo con la sociedad o entre las élites y las bases.

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PrevCon-PCM

…la paz no se ve solamente como una fase en el tiempo o una condición; es un proceso social dinámico y como tal requiere de un proceso

de construcción, que conlleva inversión y materiales, diseño arquitectónico, coordinación del trabajo, colocación de los cimientos

y trabajo de acabado, además de un mantenimiento continuo. J. p. lederach (2007)

Quien está pensando en la prevención debe preguntarse cómo aprender de la crisis de hoy y preparar las capacidades en el instante siguiente, para continuar dicha prevención en adelante; es decir, debe realizar un viaje analítico del pasado al futuro, pasando por el presente. John Paul lederach relaciona la función de prevención con el futuro, es decir, con el hacia dónde vamos (imagen 4). Esto es interesante porque trabaja en base a la experiencia histórica, pero poniendo la mirada en el horizonte y el porvenir.

¿Cómo transitamos de las pautas de crisis recurrentes hacia relaciones sociales y políticas más constructivas? desde el paradigma de la transformación democrática de conflictos, la respuesta requiere atender no solo las soluciones sustantivas, sino un diseño estratégico de los procesos de cambio político institucional en diferentes niveles y con diferentes grupos de personas. El marco requiere comprender:

• Elpasado(cómoconstruimoselpresente);

• Lospatronesdelpresente(dóndeestamosahora);

• Imaginarelfuturodeseado(adóndedeseamosir),y

• Diseñarprocesosdecambio:

> dimensiones del cambio

> roles

2.8. Procesos, estructuras y roles para la transformación democrática de los conflictos

quien piensa en prevención aprende de la crisis de hoy y se prepara y capacita para la de mañana.

la transformación del conflicto también requiere de un diseño de procesos de cambio político.

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diagraMa 2: Marco temporal del conflicto

2.9. El marco temporal

el pasado

Parapoderentenderunconflicto–presente–,esnecesario“hacerhablar”alpasado.Para ello, el marco de la transformación propone diversos niveles de ese pasado y, en base a ello, desarrollar iniciativas para su transformación constructiva con tendencia al diálogo entre los pasados de los grupos sociales en pugna, en busca de una construcción conjunta de la verdad histórica, condición imprescindible de los procesos de reconciliación. El primero y más inmediato de los niveles es el de los acontecimientos recientes, que permite que los episodios más visibles de los conflictos emerjan –uno o dos meses, hasta dos años atrás–.

Accióninmediata1 - 2 años

Preparación yentrenamiento

Cortoplazo

1 - 2 años

Cambio deldiseño social

Medianoplazo

5 - 10 años

Futurodeseado

Visióngeneracional

20 años

PrevenciónSanacióncolectiva

Manejode crisis

Justiciarestaurada

Creación Supervivencia

¿Quiénes somos? ¿A dónde vamos?

Renegociarla identidad

VisiónRehistoriarNarración pública

de la verdadCausas

Crisis

Sistema

¿Cómo llegamos hasta aquí?

Línea de Tiempo

NarrativaHistoria

recordadaHistoriavivida

Hechosrecientes

Subsistema

Relación

Tema

Transformación

fuente: john Paul lederach. 1998, 2008.

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El segundo nivel es denominado por lederach como historia vivida. Este tiene un panorama temporal más extenso y es lo que las personas han experimentado directamente durante su vida. una comunidad se construye con múltiples historias vividas: la de los ancianos es mayor que la de los hijos y, a su vez, mayor que la de los nietos. El conjunto de historias vividas puede alcanzar ocho o nueve décadas.

un tercer nivel es la historia recordada, aquella que se mantiene viva y presente por lo que se rememora. En ella destacan ciertos acontecimientos a los que se recuerda de forma clara, y son los que configuran y dan forma a la identidad colectiva. En escenarios de conflictos prolongados, o en conflictos enraizados en el tiempo, esa historia se construye usualmente sobre la base de los traumas que conformaron determinadas etapas de ese pasado, como cuando un grupo fue violentado o agredido por otros. En muchas casos, el trauma elegido sirve de justificación para el reforzamiento de la defensa grupal, de la violencia preventiva o de la venganza. las fechas históricas están presentes y frescas.

Por último, la historia más profunda, ubicada en lo inmemorial, construye la narrativa. Esa narración recrea la historia formativa: quiénes somos como pueblo, es decir, la formación de la identidad, la construcción del futuro y su misma supervivencia. ahora bien, la forma como una comunidad nacional construye su narrativa es intrínsecamente conflictiva.

Cuando la historia de un pueblo es marginada o destruida por una cultura dominante, pierde significado, identidad y su lugar en la historia. El reto más profundo delaconstruccióndepazescómoreconstruiro“rehistorizar”lanarrativa,ydeesemodo, reestablecer el lugar de un pueblo o comunidad en la historia.

Esta perspectiva de la historia remota embebida en la narrativa permite introducir el tema de la responsabilidad de las generaciones. En el presente será fácil decir que no somos responsables de los que siglos atrás derivó en formas salvajes de esclavitud o matanzas a pueblos originarios. Esta es una visión individualista del tiempo y de la responsabilidad. Pero es necesario expandir esas nociones de tiempo histórico y responsabilidad colectiva en la conformación de esas narrativas.

el presente

El presente permite trabajar sobre la situación actual: el episodio conflictivo. Este enfoque ofrece una oportunidad para mirar el contenido de la disputa (tema) y los patrones relacionales (relaciones) en el contexto en que la disputa se expresa (subsistema-sistema). Esto se representa en la figura como un conjunto de esferas o círculos integrados.

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la teoría transformativa se hace dos preguntas cruciales: ¿cuáles son los problemas inmediatos que necesitan solución?, y ¿cuál es el contexto general que debe ser tenido en cuenta para poder cambiar los patrones destructivos? En pocas palabras, la transformación mira a los problemas existentes como una expresión de un sistema más grande de patrones relacionales. Va más allá de la expresión “episódica”delconflicto,yseenfocaenlospatronesrelacionalesehistóricosenlosque el conflicto se sustenta.

Puesto de otro modo, los problemas existentes conectan el presente con el pasado. los patrones que describen cómo fueron las cosas en el pasado proveen un contexto en el cual, en una disputa, los problemas alcanzan la superficie. Pero aun cuando los problemas existentes crean una oportunidad para recordar y reconocer, no tienen el poder de cambiar aquello que ya ha sucedido. El potencial de cambio se encuentra en nuestra habilidad para reconocer, entender y redefinir lo que ha pasado y para crear nuevas estructuras y modos de interacción en el futuro.

el futuro

El siguiente paso en el proceso de transformación positiva de un conflicto es mirar hacia delante, al horizonte del futuro, hacia aquello que deseamos crear. Esto permitirá diseñar los cambios más apropiados para llegar a ese futuro deseado: la visión. Este camino, sin embargo, no debe verse como lineal. Constantemente debemos mirar al futuro deseado, y volver, una y otra vez, la mirada sobre el presente y el pasado que lo construyen.

En este nivel es necesario que cualquier intervención inmediata, y su respuesta a la crisis, impliquen acciones estratégicas que las liguen con una perspectiva de largo plazo para la consolidación y el mantenimiento del cambio deseado. Esto debido a que la transformación en los niveles estructurales y culturales requiere un tiempo considerable, y porque las acciones inmediatas o de corto plazo tienen que ser analizadas en función de sus efectos para que sean realmente sostenibles.

a corto plazo hay que pensar en crear los mecanismos y capacidades para atender a los problemas inmediatos: atender las crisis, generar negociaciones in situ durante una protesta o frenar la violencia. Generalmente, en este nivel nos ocupamos deaquelloconsideradoenlosmedioscomo“elconflicto”ycuyasolucióndebeserinmediata.

En el segundo círculo temporal –digamos uno o dos años–, se pueden comenzar a visualizar estrategias más amplias, orientadas a generar las capacidades en los actores claves para dar respuesta a las crisis emergentes (resolver) y a afrontar los conflictos específicos de manera constructiva, antes de que escalen por causas no atendidas oportunamente (prevención). Pero también es necesario orientar esas capacidades al diseño de cambios estructurales y sostenidos (transformación).

el proceso de transformación positiva de un conflicto mira hacia adelante, hacia aquello que deseamos crear. esa visión permite diseñar los cambios más apropiados.

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dado que los procesos de transformación deben atender los problemas inmediatos y los patrones relacionales y estructurales más amplios, se torna necesario reflejar múltiples niveles y tipos de intervención, más que enfocarnos en una sola solución operativa. los procesos de transformación deben promover la prevención, la resolución y la contención del conflicto de forma oportuna, al brindar soluciones de corto y largo plazo; asimismo, deben construir plataformas capaces de promover los cambios políticos y sociales necesarios para modificar las causas raigales que provocan los conflictos.

Tomado como un todo, este cuadro general provee de perspectivas que nos permiten observar las posibilidades de respuesta inmediata y los cambios constructivos de largo plazo. requiere de capacidad para mirar los patrones más profundos, a través y más allá de los problemas actuales, al mismo tiempo que se buscan respuestas creativas que atiendan los problemas de la vida real en tiempo real. Para ello, será necesario comprender en qué dimensiones de la vida social impacta el conflicto y, por ende, en qué dimensiones la transformación puede operar para el cambio constructivo. En cualquier fase de evolución del conflicto es posible realizar aportes en las diferentes dimensiones en las que este se manifiesta: personal e interpersonal, estructural y cultural.

a) la dimensión personal: se refiere a cambios generados en el individuo y deseados por este. implica los aspectos cognitivo, emocional, perceptivo y espiritual de la experiencia humana a través del curso del conflicto. los individuos son afectados por un conflicto tanto positiva como negativamente. Por ejemplo, los conflictos afectan nuestro bienestar físico, la autoestima, la estabilidad emocional, la capacidad para percibir con precisión y la integridad espiritual. la transformación realiza una intervención deliberada para minimizar los efectos destructivos de los conflictos sociales y maximizar su potencial para que los individuos se desarrollen física, emocional y espiritualmente.

2.10. Niveles de análisis e intervención

El último círculo temporal se refiere a la perspectiva de largo plazo, donde se asienta la visión del futuro que se busca, para trabajar en esa dirección. dentro de los contextos conflictivos, siempre es necesario generar el espacio para imaginar el futuro. Esto implica pensar en el nivel de las relaciones, sistemas y estructuras para construir la sociedad que se desea. aquí es donde podemos visualizar el desarrollo sostenible, las estructuras sociales equitativas que satisfagan las necesidades básicas y fomenten relaciones respetuosas. En el mediano plazo (5-10 años), se diseña el cambio para llegar a aquella situación deseada. Es de algún modo el punto articulador entre las intervenciones en crisis y aquella perspectiva de largo plazo.

se debe promover la prevención, la resolución y la contención del conflicto de manera oportuna.

en cualquier fase del conflicto es posible hacer aportes a nivel personal o estructural.

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b) la dimensión relacional: describe los cambios en las relaciones interpersonales. aquí son centrales las emociones, el poder, la interdependencia y los aspectos comunicacionales e interactivos del conflicto. los patrones de comunicación e interacción son afectados por este. la transformación va más allá de los temas visibles y se concentra en los cambios subyacentes que produce el conflicto en el modo en que la gente percibe lo que ellos buscan y cómo estructuran sus relaciones. Esto es significativo, ya que el conflicto social pone de manifiesto cuán lejos o cerca la gente desea estar, cómo van a usar y compartir el poder, aquello que perciben de sí mismos y de otros, y qué patrones de interacción desean tener. la transformación representa una intervención intencional para minimizar las barreras y distorsiones propias de la comunicación en contextos de conflicto, y maximizar la comprensión mutua. Esto implica esfuerzos para sacar a la superficie, de manera más explícita, los miedos relacionales, las esperanzas y objetivos de las personas involucradas.

c) la dimensión estructural: resalta las causas subyacentes del conflicto y pone el acento en los modos en que las estructuras sociales, organizaciones e instituciones están construidas, sostenidas y cómo son modificadas por el conflicto. Se trata de la manera en la que la gente construye y organiza las relaciones sociales, económicas e institucionales, para atender las necesidades humanas básicas, y cómo permite el acceso a los recursos y a la toma de decisiones. la transformación buscará, por un lado, comprender las condiciones sociales que dan lugar al conflicto y el modo en que este se relaciona con la estructura comunitaria en las instituciones sociales, políticas y económicas existentes; y por otro lado, buscará promover mecanismos no violentos que reduzcan la interacción de confrontación, mientras aumentan el nivel de justicia y minimizan la violencia.

la búsqueda de estos cambios persigue la consecución de estructuras que atiendan a las necesidades humanas básicas –justicia sustantiva– y maximicen la participación de las personas en la toma de decisiones que los afectan –justicia procedimental–.

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Contener si es necesario, y resolver si es posible; lo mejor es prevenir. William ury

la propuesta teórica de William ury para la transformación democrática de los conflictos sociales se presenta con un enfoque complementario. El teórico propone tres modos para abordar el conflicto y canalizar su impulso hacia procesos de transformación democrática, sobre el momento o fase que atraviesa la situación conflictiva. En ese sentido, el modo de prevención se activa al momento en que el conflicto se encuentra en estado latente o en una etapa preliminar, que hemos denominado situación de problema social. El segundo modo, la resolución, se despliega cuando el conflicto ya se encuentra manifiesto como controversia pública; y por último, la contención se ejecuta si la escalada lleva a un conflicto abierto en situación de crisis o violencia (ury, 2000: 126).

2.11. Roles del Tercer lado para la transformación de los conflictos

gráfico 4: Abordaje del conflicto según W. Ury

fuente: Ury, 2000.

d) la dimensión cultural: se refiere a los modos en los que el conflicto modifica los patrones de la vida grupal, y la forma en que la cultura afecta el desarrollo de procesos para manejar y responder al conflicto. la transformación buscará poner en evidencia los patrones culturales que, en un contexto determinado, contribuyen a la violencia; también buscará identificar los recursos culturales y los mecanismos existentes para el manejo del conflicto, de tal forma que se pueda construir en base a ellos.

Violenciadestructiva

Luchade poder

Conflictoabierto

Tensioneslatentes

Prevenir

Resolver

Contener

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gráfico 5: Los roles para la prevención de conflictos

El modelo original vincula modos de abordaje del conflicto con roles específicos que responden, a través de distintas funciones, a los factores que dinamizan la escalada del conflicto. Si traducimos este esquema al diseño de políticas públicas específicas y estrategias coordinadas desde el Estado, cada modalidad establece una serie de roles posibles. a continuación se desarrollarán brevemente los diez roles básicos establecidos por ury a lo largo del ciclo de vida del conflicto, según su intensidad.

Estos roles, como ya ha sido dicho, necesitan activarse y coordinarse para crear dispositivos y procesos efectivos para transformación democrática de conflictos sociales, tarea que recae principalmente, aunque no de forma exclusiva, sobre el Estado, y en particular sobre el gobierno que tenga a cargo la conducción política.

roles de prevención

Enfrenta la dificultad cuando aún es fácil; cumple la gran tarea con una serie de pequeños actos.

lao-tzu

Prevenir conflictos significa identificar problemas que, si no son abordados a tiempo, harán que estos se manifiesten; y sentar las bases para su abordaje en un marco cooperativo basado en el diálogo.

¿Por qué losconflictos escalan?

Formas de prevenirel conflicto

Necesidadesfrustradas

Escasashabilidades

Relacionesdébiles

1. El proveedor 2. El maestro3. El constructor

de puentes

fuente: Ury, 2000.

los roles de los actores necesitan activarse, tarea que recae principalmente en el estado y, en particular, sobre quienes tengan a su cargo la conducción política.

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normalmente, el conflicto aparece como primera respuesta a necesidades y aspiraciones básicas insatisfechas o frustradas. las tensiones causadas por necesidades conflictivas pueden fácilmente escalar y manifestarse de forma destructiva cuando los involucrados no son hábiles para disolver dichas tensiones a través del diálogo y la negociación. la intensidad y rapidez de la escalada depende de cuán frágil o resistentes sean las relaciones entre las partes y su contexto. relaciones deterioradas por la deslegitimación, la exclusión, la ofensa, la desconfianza, la fragmentación y el prejuicio generan un contexto que favorece la manifestación negativa del conflicto. El Estado y los actores involucrados en la construcción de capacidades para la transformación democrática de conflictos tienen por delante la difícil tarea de desarrollar y ejercer roles que permitan abordar las causas de la escalada.

1) el proveedor: Siguiendo a ury, por debajo de las manifestaciones que se discuten a nivel del episodio conflictivo, por lo general entre las causas del mismo, es posible encontrar un contexto de insatisfacción de aspiraciones y necesidades humanas básicas. Esto significa que el status quo amenaza o restringe la satisfacción de estas necesidades: educación, salud, vivienda digna, seguridad, información relevante, identidad y libertad. Cada una presenta distintos medios para la satisfacción: económica, física, cultural y política. Este agente permite que las personas satisfagan sus necesidades, compartan recursos y conocimientos, y brinden protección, respeto y libertad.

En síntesis, el rol de proveedor permite satisfacer las necesidades básicas humanas; compartir recursos públicos tangibles y no tangibles; empoderar a los actores –al proveer a sus interlocutores de capacidades para expresar sus necesidades de forma articulada, y que estas sean escuchadas–, y finalmente, generar las condiciones para que, a pesar de las diferencias o contradicciones de intereses, su manifestación sea mucho más constructiva.

El Estado tiene multitud de políticas diseñadas cuando asume el rol proveedor. de hecho, esta función es constitutiva de su naturaleza, ya que permite la satisfacción básica de las necesidades ciudadanas. Su traducción en términos de políticas públicas son diversas: atención básica de salud, educación para el desarrollo, acceso a la información pública, estímulo para la participación ciudadana, infraestructura, seguridad, etc. Estas políticas son fundamentales, ya que su frustración puede generar condiciones para la manifestación de conflictos. Por ejemplo, para el caso de la información pública, el Estado funciona como proveedor cuando desarrolla mecanismos de transparencia y acceso efectivo.

el conflicto aparece como primera respuesta a necesidades y aspiraciones básicas frustradas.

prevenir significa identificar problemas y sentar las bases para solucionarlos mediante el diálogo.

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2) el maestro: Quien asume este rol enseña habilidades para manejar el conflicto. En muchas ocasiones, las personas encuentran dificultades para manejar sus relaciones con otros porque no cuentan con mecanismos para resolver sus problemas. Quieren resolverlo, pero no saben cómo. El maestro debe ayudar a la gente a adquirir nuevos valores, perspectivas y habilidades para manejar mejor las diferencias. algunas tareas relevantes del maestro son:

a) deslegitimar la violencia: Es decir, construir consciencia de que la violenta no es una herramienta adecuada para resolver el problema en disputa.

b) Enseñar la tolerancia: Promover la tolerancia, que no significa estar de acuerdo con el otro, ni ser indiferente ante la injusticia, sino demostrar respeto por la humanidad esencial presente en toda persona.

c) Favorecer la resolución conjunta de problemas: Generar procesos y herramientas que permitan abordar los problemas que suscitan los conflictos de forma colaborativa para encontrar salidas y soluciones constructivas (burton, 1998).

3) el constructor de puentes: Este agente forja relaciones a través de las líneas de conflicto; crea vínculos transversales; motiva el desarrollo de agendas concertadas para la acción y el diálogo genuino, y construye confianza entre los actores enfrentados.

En este rol nos encontramos con actividades que ejercen aquella capacidad horizontal que permite a un actor o individuo salir de un grupo de identidad originario, entrar en relación con personas del otro lado y regresar. la ausencia de comunicación, la desconfianza y la ruptura o falta de relaciones hacen que los conflictos se instalen rápidamente en una comunidad. la construcción de buenas relaciones suele motivar la mejora de las capacidades de negociación y búsqueda de consensos. El constructor de puentes apunta a crear vínculos transversales, desarrollar proyectos en conjunto y promover el diálogo genuino. En este sentido, lo que busca el diálogo es promover la comprensión mutua y establecer relaciones que impidan la escalada de violencia. Es decir, proporciona un clima seguro en el cual las personas puedan hablar abierta y profundamente sobre sus diferencias, y descubrir sus puntos de vista comunes subyacentes.

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gráfico 6: Los roles para la resolución de conflictos

una política de prevención de conflictos debería, pues, motivar el ejercicio adecuado y combinado de los roles de proveedor de satisfactores sociales; capacitador de habilidades para la participación, el diálogo y el consenso; y constructor de puentes entre grupos o niveles en tensión y conflicto, para mejorar las relaciones entre estos.

roles para la resolución

Se habla de resolución de conflictos para dar cuenta de la necesidad de abordar la disputa con el fin de solucionar los problemas que la motivan. En este sentido, como mediador, puede ayudar a conciliar los intereses de las partes; como árbitro, determinará los derechos de cada una; como equilibrador, ayudará a equilibrar el poder, condición necesaria para generar una agenda inclusiva para la acción, y por último, como sanador, contribuirá a reparar las relaciones dañadas.

hay varios enfoques para resolver los conflictos. Se puede tratar de conciliar los intereses mediante el diálogo; se puede plantear la cuestión a un tercero para que determine los derechos de cada parte, y se puede decidir sobre la base del poder que cada actor tiene. Por otro lado, a veces hay que reparar el daño en las relaciones que se han deteriorado por el conflicto.



Interesesconflictivos

Derechosen disputa

Poderesdesiguales

Relacionesdañadas

4. El mediador 5. El árbitro 6. El equilibrador 7. El sanador

fuente: Ury, 2000.

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4) el mediador/facilitador: Contribuye a que las partes concilien los intereses en conflicto, al llevarlas a la mesa de negociación, facilitar el diálogo y ayudar a buscar una solución. Este agente no pretende determinar quién tiene razón, sino que trata de alcanzar el nudo de la disputa y desatarlo. Ese núcleo está en los intereses de cada lado, es decir, en sus necesidades, preocupaciones, deseos, temores y aspiraciones. una vez que se ha logrado sentar a las partes en conflicto a dialogar, el mediador debe facilitar la comunicación y ayudar a cada parte a comprender lo que la otra realmente expresa o necesita. Posteriormente, además deberá ayudar a generar opciones creativas para lograr un acuerdo mutuamente satisfactorio. En el momento en que un organismo de gobierno subnacional convoca a un proceso de diálogo entre una empresa y un grupo comunitario para resolver una disputa en torno a los recursos naturales, está fungiendo de mediador o facilitador. Por lo general, se habla de mediación cuando el conflicto ya alcanzó un nivel de polarización entre dos grupos y el tercero tiene una legitimación institucional y política respecto de las partes.

Es muy difícil que en entornos sociales y políticos se legitime a un tercero como mediador. Esto es más común en contextos interpersonales o comunitarios debido a que, en el espacio público, aquel que se convoca como mediador tiene un capital simbólico y político muy importante, que permite a las partes, instituciones de gobierno, aceptar: 1) que las condiciones del conflicto las obligan a renunciar a la capacidad de control sobre el proceso de negociación, y 2) que deleguen dicho control a un tercero no directamente involucrado.

5) el árbitro: determina los derechos en disputa. En caso de que la mediación no sea apropiada, el Tercer lado puede desempeñar el rol de árbitro. En este sentido, el proceso judicial constituye una alternativa democrática a la resolución violenta de conflictos. Sin embargo, dicho proceso no siempre exige la intervención de un juez. Para ponerlo en marcha basta el consentimiento de las partes, que pueden acordar de antemano que aceptarán la decisión vinculante de un tercero, como puede ser una autoridad tradicional o un notable –objeto de una selección compartida– en el que se confía y ante quien se expone el caso.

6) el equilibrador.

el estado y los actores involucrados tienen por delante la difícil tarea de desarrollar y ejercer roles que permitan abordar las causas de la escalada de los conflictos.

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7) el sanador: Este agente repara las relaciones dañadas al crear un clima adecuado en el que ambas partes se puedan escuchar, alentar el arrepentimiento, y promover el perdón y la reconciliación. En el núcleo de muchos conflictos hay emociones intensas –cólera, miedo, humillación, inseguridad y aflicción– y heridas profundas. incluso cuando un conflicto parece resuelto después de un proceso de mediación, arbitraje o votación, es posible que las heridas subsistan y, con ellas, el peligro de una recurrencia. un conflicto no se puede considerar totalmente resuelto hasta que haya comenzado a sanar la relación dañada.

los terceros pueden contribuir decisivamente con los cuatro enfoques de solución. Como facilitadores/mediadores, pueden ayudar a reconciliar los intereses de las partes. Como árbitros (puede ser el Estado o actores de la sociedad civil), pueden colaborar en procesos que permitan identificar los asuntos en juego, al definir responsabilidades, y reconocer y adjudicar derechos. Como equilibradores, los actores estatales o sociales pueden ayudar a equiparar el poder entre las partes. Finalmente, como sanadores, el Estado y la sociedad civil pueden contribuir fuertemente a reparar relaciones dañadas por viejos conflictos.

roles de contención

¿Cómo contener conflictos que ya han escalado y se están convirtiendo en destructivos? a veces, la prevención y resolución, por sí solas, no pueden detener la escalada del conflicto. El reto para los terceros es el contener la lucha de poderes de manera que las partes puedan ser llevadas nuevamente a la mesa de negociación. Enestesentido,Uryplantea:“Unconflictonoresueltoseintensificaporquenadiele presta atención o, aunque alguno lo haga, nadie pone límites a la lucha, o bien, en última instancia, porque nadie interviene para proporcionar protección. (…) Como miembros del Tercer lado, podemos contener el conflicto desempeñando tres roles sucesivos: como Testigos, como Jueces de Campo (réferis), como Guardianes de la Paz”(Ury,2000:198).

a veces, la prevención y la resolución no pueden detener la escalada de los conflictos.

el reto es contener la lucha de poderes para que las partes lleguen a la mesa de negociación.

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12 el PrevCon-sat es un sistema informático que gestiona la información del sistema nacional de alerta temprana del Perú (snat Perú). está desarrollado bajo ambiente web, permite almacenar y acceder a una base de datos con información sobre la conflictividad social en el Perú. su propósito es generar insumos (alertas tempranas) que provoquen respuestas tempranas entre las autoridades públicas en los diferentes niveles de gobierno y organizaciones de la sociedad civil, para la prevención y/o atención de los conflictos sociales. Para mayor conocimiento, ver informe de joel vargas.

8) el testigo: le presta atención a la escalada, al vigilar las primeras señales, patrullar, hablar y pedir ayuda pronto. El conflicto destructivo no estalla repentinamente, sino que va intensificándose a través de diferentes etapas, desde la tensión hasta la violencia, pasando por la disputa abierta. los medios de comunicación, y la prensa en particular, ejercen por naturaleza el rol de Testigos. una actuación periodística responsable, puede ser fundamental para prevenir la escalada de la violencia. desde la perspectiva de política pública, los Sistemas de alerta Temprana (SaT) para la prevención de conflictos son un mecanismo adecuado para el ejercicio sistemático de este rol12. así como la información generada por el SaT no es suficiente para prevenir conflictos, percibir las señales de alerta tampoco basta; debe actuarse a tiempo. El Testigo también puede persuadir a las partes para que abandonen sus comportamientos hostiles y generar las condiciones para que una intervención

gráfico 7: Los roles para la contención de conflictos

fuente: Ury, 2000.



DesatenciónAusenciade límites

Desprotección

8. El testigo 9. El réferi10. El guardián

de la paz

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más contundente pueda realizarse, al informar o convocar a terceros con capacidad de establecer reglas no violentas para la contención o regulación del conflicto.

9) el Juez de campo: Este agente fija las reglas para la lucha limpia, retirando las armas ofensivas y fortaleciendo la defensa de un modo no ofensivo. Es importante reducir el daño que la confrontación pueda causar a las partes o a terceros vinculados. la función del Juez de Campo consiste, pues, en establecer reglas para la confrontación y promover su cumplimiento13. Este rol se ve reflejado, por ejemplo, en el acto legislativo, que marca las reglas del proceso electoral para dirimir el conflicto por el acceso al poder o establece la realización de un referéndum para resolver una controversia pública.

10) el guardián de la paz: Este agente proporciona protección, impone la paz y desactiva la violencia antes de que estalle. Cuando se violan las reglas o los límites establecidos para la lucha, la comunidad debe tomar medidas elementales para forzar el cese del conflicto dañino. El ejercicio de Guardián de la Paz puede darse a través de la actuación conjunta entre una autoridad estatal –un juez o funcionario– y las fuerzas de seguridad. Sin embargo, esta no es exclusivamente una función del Estado. Para su desempeño se puede apelar a cualquier actor social con suficiente capacidad de disuasión para que las partes abandonen su conducta agresiva o violenta.

Es posible identificar cómo un sistema político aborda sus conflictos mediante la forma en que sus partes ejercen o no estos roles para la prevención, la resolución y la contención de los conflictos sociales. dicho análisis permitirá evaluar qué tipo de enfoque es el predominante y si el modelo utilizado es más o menos democrático y transformador.

un sistema político que busca prevenir –a través de mecanismos democráticos– los conflictos sociales, debe ser capaz de ejercer su institucionalidad por medio de los roles orientados a la prevención, resolución y contención de los conflictos sociales. En este sentido, es especialmente relevante coordinar estratégicamente los esfuerzos que realizan las organizaciones y actores que trabajan en ámbitos locales, haciéndolos mutuamente conscientes del ejercicio coordinado de los diferentes roles del Tercer lado. Es decir, orientando sus esfuerzos hacia la transformación democrática de los conflictos sociales de cara a producir cambios positivos en la sociedad.

13 Por ejemplo, durante la Guerra fría, los ee.UU. y la Unión soviética elaboraron un código de conducta para sostener sus conflictos periódicos en el planeta. la regla número uno era no emplear armas nucleares, ni siquiera contra terceros.

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Conversar con todo el mundo. No temer al contagio de los adversos Ningún conflicto es un túnel cerrado

La luz del entendimiento puede entrar por los dos extremos.pablo neruda

el diálogo como proceso y como enfoque

Este capítulo está elaborado tomando como base el libro de Pruitt y Thomas (2007).

abordar la polarización política requiere dos tipos de cambios. Por un lado, un nivel de cambio interno, que se refiere al desarrollo de actitudes, destrezas y relaciones de las personas y sus patrones de conducta, y que constituye la capacidad para el desarrollo de sociedades democráticas; y por otro lado, un nivel de cambio externo en las estructuras institucionales, para dar respuesta a los conflictos mediante soluciones inclusivas. El primer tipo de cambio se hace sobre los aspectos intangibles de la cultura democrática. El segundo, en lo que podría denominarse la infraestructura de la democracia, y se manifiesta en sus instituciones y procesos electorales.

desde la perspectiva del Proyecto regional de diálogo democrático del Programa de naciones unidas para el desarrollo (Prdd-Pnud), el diálogo constituye tanto un enfoque como un proceso hacia estos tipos de cambio.

En ese sentido, el diálogo y la deliberación constituyen procesos indispensables para promover una cultura y una institucionalidad democráticas, ya que apuntan a fortalecer capacidades fundamentales de estos sistemas. En primer lugar, fortalecen la capacidad de los Estados para resolver conflictos en forma pacífica, ayudando a que las demandas no se canalicen mediante escaladas violentas. En segundo lugar, refuerzan las capacidades para que los actores políticos puedan cooperar y trascender las líneas ideológicas, identitarias o políticas partidarias.

definición y características del diálogo democrático

El diálogo es definido de manera genérica como el espacio en el cual las personas se reúnen para construir un entendimiento mutuo, más allá de sus diferencias, con el objetivo de generar resultados positivos a través de la conversación (2007).

El diálogo promueve valores de respeto y tolerancia, y requiere de habilidades para escuchar y comunicar efectivamente. Suele contraponerse al debate, aunque pertenecen a la misma familia de dinámicas conversacionales. El debate, por su parte, se caracteriza por ser posicional, y plantear una lógica de interacción basada en la

2.12. Diseño e implementación de procesos de diálogo democrático

un sistema político que busca prevenir debe ser capaz de ejercer roles orientados a la transformación democrática y a cambios positivos en la sociedad.

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confrontación de puntos de vista y el desarrollo de argumentos contrapuestos. En el debate, los participantes no sólo argumentan a su favor, sino que buscan activamente inconsistencias en la argumentación de su contraparte.

el diálogo democrático alude a un proceso público inclusivo que fomenta la comprensión entre los participantes de diversos sectores sociales y políticos, para poder desarrollar visiones compartidas e identificar nuevas opciones para el tratamiento de problemas de índoles pública. Como enfoque, el diálogo constituye una forma particular de interacción entre las personas, indispensable para crear espacios de confianza. Sin embargo, no siempre se dan las condiciones para que este sea posible. Por esa razón, muchos procesos de diálogo suelen resultar inoperantes y frustrar las expectativas de los participantes. En estos casos, se hace necesario crear con anterioridad las condiciones para que resulte una meta clara para quienes participan en él.

diálogo, deliberación y toma de decisiones

El diálogo, la deliberación y la toma de decisiones son tres etapas para el diseño de estrategias que promuevan actividades positivas.

El diálogo busca crear espacios para reunir posiciones con distintas perspectivas, donde sea posible explorarlas y comprenderlas; promover el acceso a la información y producir nueva información necesaria. Su objetivo es construir y compartir nuevos conocimientos e información.

diagraMa 3: Fases en la toma de decisiones sobre problemas complejos

durante la deliberación se contraponen las alternativas posibles y necesarias para encontrar opciones novedosas a un problema o conflicto social manifiesto.

fuente: Phillip thomas

Diálogo DeliberaciónToma dedecisión

> Divergir, dejar emerger temas, percibir el mosaico, el todo.> Reunir múltiples voces, historias, perspectivas.> Indagación, exploración, descubrimiento compartido.> Co-construcción de significados compartidos.

> Argumentación razonada con base en el bien colectivo.> Exploración seria de las posibles soluciones.> Ponderación de los trade-off (costos y consecuencias).> Formación de juicios racionales e informados.

> Autoridad decide e informa.> Autoridad consulta y luego decide.> Negociación.> Consenso.> Votación.

el diálogo es indispensable para crear espacios de confianza e interacción de las personas.

el objetivo del diálogo es construir y compartir nuevos conocimientos e información.

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la toma de decisiones es la instancia final del proceso, que puede o no reservarse a los actores formales responsables de la misma. El proceso puede ser fruto de negociaciones formales, construcción de consenso, procesos estructurados de consultas vinculantes o por decisión autónoma de la autoridad. En cualquier caso, el diálogo y la deliberación promueven que las decisiones incluyan consensos más amplios, y por ende, fortalezcan la gobernabilidad y sustentabilidad.

condiciones para implementar el diálogo

Para que el diálogo sea genuino, es necesario promover y construir condiciones mínimas que ayuden a generar confianza en un proceso con reglas claras. Estas son algunas de las condiciones mínimas para que el diálogo sea posible:

diagraMa 4: Condiciones para implementar el diálogo

Acceso a la informaciónpública relevante y confiable

Voluntad política

Equilibrio de poderentre actores

Convocantes confiables

Convocatoria legítima

Condiciones para avanzaren el díalogo democrático

Inclusividad de todoslos actores involucrados

a) Voluntad política: debe haber una legítima y sostenida voluntad de parte de los actores políticos involucrados y compromiso con el espacio de diálogo. muchas experiencias han resultado infructuosas y producido fatiga o incredulidad porque se ha utilizado el espacio de diálogo como estrategia electoral, como una puesta en escena o farsa, sin que exista real compromiso de funcionarios o estructuras del Estado para llevar el conflicto a buen puerto.

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b) convocantes confiables: Para generar confianza en actores muy distintos, los espacios necesitan más de un convocante, dado que es difícil que un actor por sí solo cuente con el reconocimiento y la legitimidad de todas las partes involucradas. Por esta razón, y dependiendo de los casos, es conveniente que la convocatoria provenga de un actor externo, o de un grupo de convocantes que sirva como receptor de confiabilidad para que los sectores se animen a participar.

c) inclusión: Para garantizar un diálogo sostenible y transparente, es indispensable definir las perspectivas que deben estar representadas, lo cual requiere un cuidadoso trabajo de identificación de actores –individuos y organizaciones–. Según la estrategia y de la meta del proceso, podrá decidirse involucrar a una selección de actores con representatividad o capacidad de decisión. la opción dependerá del tipo de cambio que se desee conseguir, ya que no es lo mismo plantear una estrategia para abordar una escalada de crisis, que diseñar procesos para la creación y/o implementación de nuevas políticas públicas.

d) equilibrio de poder: hay que evaluar la situación de poder relativo con que se identifica cada sector. En algunos casos, un diálogo cara a cara no será viable hasta que no se realicen acciones para equilibrar el poder y las capacidades de los actores.

e) acceso a información relevante y confiable: la meta del diálogo presupone que los participantes tengan capacidades y recursos para incrementar su conocimiento sobre el problema y las perspectivas. Para ello es necesario compartir la información para fortalecer y enriquecer la deliberación y la toma de decisiones. Cuando la información correspondiente no está disponible, o no puede facilitarse a todos los actores de manera confiable, se pierde una condición mínima para comprender el problema, y en consecuencia, para promover una deliberación responsable.

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Temas del proceso

1. objetivos general y específicos del proceso

2. actores principales (protagonistas)

3. actores secundarios: asesores, aliados, etc.

4. otros actores

5. roles

Preguntas orientadoras

> ¿a dónde queremos llegar con este proceso?

> ¿Qué grupos de interés –públicos y/o privados– van a verse afectados/involucrados directamente en los acuerdos del diálogo?

> ¿Cuáles son las organizaciones o instituciones legitimadas para representar y articular las agendas de los grupos de interés?

> ¿Cuáles son las personas que tienen capacidad de interlocución en esas organizaciones o instituciones, y que debieran participar en la mesa de diálogo?

> ¿Qué tipo de asistencia es necesaria para que los actores principales puedan participar adecuadamente?

> ¿Qué tipo de actores, de confianza para los grupos de interés, pueden brindar esa asistencia?

> ¿Cómo deberían participar en el proceso?

> ¿Qué otros actores podrían contribuir a los objetivos del proceso?: Convocantes externos, facilitadores profesionales, observadores, traductores, comunicadores, etc.

> ¿Quién convoca? > ¿Quién coordina la gestión de la mesa de diálogo?> ¿Quién ayuda a promover el proceso?> ¿Quién facilita?> ¿Quién toma notas y redacta las actas?> ¿Quién brinda asistencia técnica?

aplicaciones posibles del diálogo democrático

cuadro 6:Personas entrevistadas para la elaboración del documento >>>

para que el diálogo sea genuino es necesario construir condiciones mínimas que ayuden a generar confianza en un proceso con reglas claras.

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Temas del proceso

6. aspectos logísticos

7. Principios

8. información necesaria

Preguntas orientadoras

> ¿Qué infraestructura, recursos humanos y equipos se requieren para las reuniones?

> ¿Quién pone los recursos para las reuniones?> ¿Con qué frecuencia se reunirán?> ¿dónde?> ¿Qué más es necesario?

> ¿Qué principios deberían guiar el proceso?

> ¿Con qué información debe contar el proceso para asegurar una participación adecuada?

> ¿Cómo se brindará dicha información?

elaboración: iván omarchea.

cuadro 6: Personas entrevistadas para la elaboración del documento<<<

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III. RECOMENDaCIONEs DE POlÍTICas PúblICas

3.1. El Estado y los conflictos sociales

¿Qué tipo de presencia estatal se requiere para prevenir la manifestación destructiva de los conflictos sociales? ¿Qué institucionalidad pública es necesario desarrollar o fortalecer?

la estructura institucional de un Estado contiene las bases y procesos normativos básicos que regulan la convivencia política de la sociedad y resguardan su cohesión interna. Tienen, entre otras, una finalidad muy clara: prevenir y manejar de forma constructiva la conflictividad social.

Por acción, a través del establecimiento de marcos normativos que modifican un status quo; o por omisión, mediante la insatisfacción de demandas sociales, el Estado influye directamente en el desarrollo de los conflictos sociales. Estas son algunas intervenciones estatales que crean o intensifican conflictos existentes:

a) ausencia de servicios públicos básicos, acumulación de pasivos estructurales, distribución desigual de la riqueza, histórica desatención de las comunidades en beneficio de las empresas.

b) incumplimiento de acuerdos con actores sociales por falta de confianza, incertidumbre o interdependencia negativa que restringe el acceso a recursos.

c) incapacidad de decisión a través de los agentes de negociación social y política.

d) diseño de políticas sin estudios previos de conflictividad y sin las condiciones necesarias, como acceso a información, generación de confianza, apertura al diálogo, y visión de desarrollo compartida y legítima.

e) descoordinación entre los propios sectores y niveles del gobierno.

Tal como señala el manual del instituto berghof sobre transformación de conflictos, los cambios en la estructura estatal pueden facilitar la desescalada de los conflictos sociales. además, la organización estatal es capaz de ejercer muchos de los roles necesarios para la transformación democrática de estos sucesos (ver: roles del Tercer lado para la transformación de los conflictos).

un Estado capaz de transformar democráticamente los conflictos sociales puede generar las condiciones para que, al abordarlos, los roles del Tercer lado se ejerzan de manera efectiva y coordinada. Este ejercicio debe ser planificado en función de las necesidades de la conflictividad. muchos roles ejercen claramente

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funciones que se corresponden con los poderes públicos. mientras el Poder Ejecutivo, por ejemplo, cumple roles de proveedor, de maestro o de constructor de puentes, el Poder Judicial asume los roles de equilibrador de poder y de árbitro –al impartir justicia en contextos de derechos en disputa–. Por su parte, el Congreso es el espacio natural para la deliberación democrática y, por ende, ejerce roles de constructor de puentes, de facilitador e impulsor de coaliciones que permitan generar mayorías democráticas que regulen los intereses sociales contrapuestos.

En el Perú, la Constitución, los códigos de fondo, los tratados internacionales y las políticas de Estado (acuerdo nacional, Proceso de descentralización, ley de Partidos Políticos, reforma del Estado y ley Electoral) son ejemplos de macroestructuras institucionales orientadas a garantizar la paz social y el desarrollo democrático. Por su propia condición, deben ser fortalecidas activamente para generar escenarios favorables hacia la transformación democrática de los conflictos.

Si bien la Constitución peruana establece las bases para la relación entre el Estado y la sociedad civil, y posibilita idealmente la regulación pacífica y legítima del conflicto social, ésta no es la situación habitual. Según opinión de los distintos entrevistados y de acuerdo a la bibliografía consultada, es raro que dicha regulación se establezca cabalmente. Esto se debe a que, por lo general, los desajustes entre el marco normativo y la realidad social –diversa, desigual y dinámica– reflejan una conflictividad estructural que requiere ser abordada a través del establecimiento sostenible y persistente de políticas de Estado orientadas a tal fin.

durante los últimos años, en respuesta a las distintos desafíos históricos por los que ha pasado el proceso de evolución política del Perú, se ha llevado a cabo un conjunto de iniciativas y políticas públicas cuyos objetivos –sinérgicos– se orientan a la profundización de la democracia. Esto se ha logrado a través del desarrollo de dispositivos y procesos institucionales y sociales orientados hacia la transformación democrática de conflictos. Sin embargo, muchas de estas políticas públicas fueron reducidas a meros ejercicios con escaso impacto, más allá del enorme valor simbólico de su trabajo. otras están vigentes, pero su presencia es débil. la falta de implementación efectiva de todas estas iniciativas explica la manifestación masiva de episodios conflictivos cuya intensidad podía haberse mitigado. Estas son: el acuerdo nacional, la mesa de lucha contra la Pobreza, la ley de descentralización, la creación de la defensoría del Pueblo, el establecimiento de la Comisión de la Verdad y reconciliación, el museo de la memoria y la puesta en marcha del Centro nacional de Planeamiento Estratégico (CEPlan).

Por ello, se recomienda consolidar o relanzar estas iniciativas de políticas públicas y producir sinergias entre ellas.

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diálogo peruano: el relanzamiento del acuerdo nacional

durante las reuniones que realizamos con líderes, funcionarios y especialistas, un entrevistado planteó una inquietud referente a la construcción de la estatalidad: “¿Cómo introducir una política nacional de prevención de conflictos que no estésujeta a la voluntad política de turno? ¿Cómo transformarla en una política de Estado?”. Para ello, es necesario establecer una plataforma social y política quesostenga dichas políticas de Estado. Para construirlas, es altamente recomendable promover un proceso de diálogo democrático convocado desde el máximo nivel, amplio y plural, que permita una visión compartida de sociedad deseada para el Perú del bicentenario.

una de las causas principales de la conflictividad socio ambiental es que no existe un modelo de desarrollo sustentable mínimamente consensuado a nivel nacional y subnacional. de ahí el conflicto por el uso del territorio y la distribución de la renta generada por dicho uso (canon), y las tensiones entre las perspectivas locales cuyo modelo de desarrollo cultural y económico se contrapone al sostenido desde Lima. Además, más del 50% de los conflictos sociales están de algunamanera vinculados a prblemas de distribución de costos y beneficios asociados a la explotación de los recursos naturales y bienes comunes. Es por ello que el diálogo nacional que promueva la concertación para el desarrollo tiene que ir acompañando de una discusión profunda y de un proceso efectivo de descentralización política y fiscal del Estado peruano.

Se recomienda, por lo tanto, reimpulsar la concertación nacional reflejada en los acuerdos e iniciativas generados en los últimos años. Este proceso, además, deberá ser convocado desde la máxima jerarquía política, de tal forma que se construya en la dirigencia política, social y económica del país, una visión compartida de desarrollo nacional.

dado que cualquier iniciativa que busque promover una política nacional de prevención y transformación de conflictos debe contar con un máximo de legitimidad y apoyo, el presidente, en tanto la máxima autoridad política del gobierno, debería realizar una convocatoria amplia e inclusiva para un proceso de diálogo nacional que permita una renovación/actualización del acuerdo nacional. Según las opiniones de varios entrevistados, en el contexto de crisis de confianza que existe de parte del conjunto de actores sociales con respecto a las iniciativas provenientes del gobierno, es muy importante presentar esta iniciativa no como patrimonio de un gobierno, sino como una plataforma compartida entre todas las fuerzas sociales y del propio Estado.

las instituciones sugeridas por los actores para participar de este proceso son: la Presidencia del Consejo de ministros (PCm), el acuerdo nacional (an), la mesa de Concertación para la lucha Contra la Pobreza (mClCP), la defensoría del Pueblo, la Comisión multisectorial, el Congreso de la república, el Centro de Planeamiento

una política de prevención y transformación de conflictos debe ser presentada como una plataforma compartida entre todas las fuerzas sociales y el estado.

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14 Para más información ver: http://www.grupodedialogo.org.pe/, http://grupodedialogo.org.pe/monitoreoyvigilanciaambiental/ y http://www.slideshare.net/grupodedialogo/monitoreo-y-vigilancia-participativos-marco-legal-rol-de-actores-y-recomendaciones-de-poltica-presentation?type=powerpoint.

Estratégico nacional (CEPlan), el Comité de Cuencas y autoridades del agua14, y la asamblea de Gobiernos regionales.

la descentralización

la descentralización es crucial en el marco del acuerdo nacional y responde al proceso de democratización y cambio institucional orientado a trasformar de manera democrática los conflictos. Su insuficiencia actual coloca al sistema institucional peruano en grave riesgo.

los objetivos políticos, económicos, sociales y ambientales de la política pública de descentralización, en correspondencia con las recomendaciones del acuerdo nacional, son coherentes y amplia en su formulación. Sin embargo, su planteamiento se contrapone nítidamente con la volatilidad y fragmentación política que existe actualmente en las regiones, que comprometen la articulación y representación de intereses sociales, y afectan la capacidad de formular y ejecutar políticas coherentes a escala nacional y regional.

Este marco legal genera condiciones aún insuficientes para la gestión de políticas descentralizadas y para el manejo de conflictos; es decir, para el desarrollo de capacidades para gobernar descentralizadamente.

El proceso vigente de descentralización se ve potenciado por la constitución de élites políticas y económicas locales, como despliegue de procesos que van esbozando modelos de acumulación y desarrollo locales que puede entrar en litigio con el modelo promovido por el nivel nacional.

actualmente, el proceso genera conflictos porque su marco legal de implementación no toma en cuenta las especificidades regionales. El tratar de estandarizarlo reduce su capacidad efectiva para implementarse y provoca resistencias locales a causa de su rigidez.

El cuerpo legal básico de la descentralización se encuentra en la ley 27680 de reforma Constitucional, la ley 27783 de bases de la descentralización, la ley 27795 de demarcación Territorial, la ley 27867 de Gobiernos regionales y la ley 27902 que regula la participación de la sociedad civil en dichos gobiernos. Según el artículo1delaLey27783deBasesdelaDescentralización,esteproceso“tienecomofinalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles degobierno,enbeneficiodelapoblación”.

es necesario trabajar en el sistema político para prevenir la conflictividad destructiva.

consolidar la descentralización permitirá prevenir los conflictos que amenazan la gobernabilidad.

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descentralizar para gestionar mejor los conflictos

Según el instituto berghof, cambios en la estructura estatal –como la descentralización– son fundamentales para resolver las disputas sobre la transferencia de poderes. El federalismo, la transferencia de facultades y la introducción de autonomía local y regional son formas apropiadas de transferencia de poderes. Tanto el federalismo como la autonomía brindan a las minorías un cierto grado de poder estatal, y así, mejoran las posibilidades de conservación de su propia cultura. Este tipo de mecanismo es, en consecuencia, apropiado para reducir las tensiones en conflictos que incluyen a minorías (harris y reilly, 1998: 161).

Consolidar el proceso de descentralización permitirá prevenir la escalada de conflictos que amenaza a la gobernabilidad democrática, al otorgar a las unidades estatales subnacionales capacidades para responder con eficiencia a los conflictos que surgen en sus áreas de influencia. En este sentido, se recomienda construir capacidad local de toma de decisiones y de provisión de recursos. En otras palabras, en la medida en que el Estado se acerque a los territorios, éste tendrá mayor capacidad para la transformación democrática de los conflictos.

así, es necesario trabajar en la consolidación del sistema político, en particular, en la de los partidos, para prevenir la emergencia de conflictividad destructiva. Esta consolidación debería estar explícitamente orientada a fin de sostener y reforzar la integración nacional y la sintonía entre lo nacional y lo regional desde un enfoque articulador, pluralista y sensible a la diversidad de identidades contenidas en la nación peruana.

Encontramosdostiposdeproblemasquesoncausadela“nacionalización”delaconflictividad social local, y que están asociados a la distribución desigual e ilegítima del poder político entre el gobierno central y las regiones:

1) actores económicos fuertemente posicionados en el nivel social y político regional con un alto nivel de expectativas de distribución. dichas expectativas, a su vez, producen tensiones que no siempre pueden ser resueltas en el ámbito regional, por lo que deben desplazarse al nivel nacional.

2) actores sociales excluidos del proceso de toma de decisiones, que para incluir sus intereses y necesidades en la agenda pública, tienen que apelar a medidas extremas que llamen la atención de los centros donde se toman las decisiones, es decir, lima. Este accionar provoca una escalada rápida hacia la crisis.

Por ello, es muy importante construir capacidades de gestión de políticas descentralizadas.

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la conflictividad social y la descentralización

al promover la competencia política en escenarios fragmentados y transferir recursos a las regiones –donde serán altamente disputados–, la descentralización podría convertirse en fuente de mayores conflictos, a no ser que vaya acompañada de una agenda de desarrollo de la institucionalidad política regional. En ese sentido, cuando –desde el PrevCon-PCm– se visualiza el desarrollo de un sistema descentralizado de prevención de conflictos sociales, se focaliza en el esquema institucional que permitirá abordar de forma temprana las tensiones provocadas por la administración de los recursos públicos y las potestades políticas que genera la descentralización.

Todos los entrevistados coincidieron en la importancia de acercar el aparato político y burocrático a los ciudadanos para responder a sus problemas más inmediatos, principalmente la pobreza y la desigualdad extrema, a través de la provisión de servicios. al mismo tiempo, estuvieron de acuerdo en que se permita aumentar la incidencia de la ciudadanía en las decisiones que afectan sus vidas.

a pesar de reconocer que actualmente la ciudadanía está más informada y conciente de sus derechos, en las entrevistas es recurrente la percepción de un Estado que no escucha, lo cual da lugar a una conflictividad social evitable: “La terriblesensación de que nadie me hace caso; detecto un problema pero nadie me hace caso, yesomellevaahacerjusticiapormanopropia”,diceelpadreGastónGaratea.

de esta manera, profundizar la descentralización es un denominador común. Para evitar estos problemas, la descentralización debe basarse en una estrategia equilibrada, centrada en procesos y sensible a las cuestiones del poder, así como perfectamente adaptada a las circunstancias nacionales y locales. Este tipo de estrategia debe crear un compromiso entre los principales protagonistas y, de esa forma, estimular una participación más amplia en la toma de decisiones políticas. En la medida en que la descentralización sea capaz de mejorar el potencial de respuesta de la administración central e introduzca eficazmente el principio de subsidiariedad, impulsará la responsabilidad y la legitimidad del gobierno, mientras refuerza las capacidades de autoayuda locales (harris y reilly, 1998).

transparencia y acceso a la información

la transparencia y el acceso a la información pública son claves para el diseño de una política pública desde un enfoque de Tercer lado. En este contexto, la información es una condición indispensable de los procesos de gobierno cuyo fin es responder a los problemas colectivos. además, es un insumo fundamental para planificar políticas públicas capaces de encauzar los disensos generados a su alrededor, pues es la base para una participación ciudadana responsable y efectiva. la información pública y relevante tiene además otras funciones trascendentes: es una herramienta para el desarrollo de transformaciones políticas, económicas, sociales, culturales e

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institucionales, y para la toma de decisiones, tanto del Estado como de los actores.

una de las causas estructurales de los conflictos sociales es el déficit de información pública. Cuando la opinión pública y los actores involucrados en conflictos sociales no cuentan con buena información, ven afectada la calidad de su deliberación democrática y la legitimidad de sus políticas públicas. En otras palabras, la información disponible, en la medida en que se fragmenta y deforma por la dinámica del conflicto, no permite sustentar la elaboración conjunta de un plan de acción que posibilite a los actores enfrentados coincidir sobre el presente y futuro deseable respecto a su disputa.

Por ello, es de vital importancia que el Estado desarrolle una política activa de información pública de calidad que alimente la perspectiva de los actores sociales y les permita participar de los procesos sociales y políticos de manera informada.

Metodología de búsqueda conjunta de información

una estrategia fundamental para crear condiciones de deliberación democrática es promover el acceso a información compleja, que resulte legítima, confiable y comprensible, sobre temas controversiales. los procesos mediante los cuales se genera y analiza la información, juegan un rol vital en la mejora o debilitamiento de las relaciones entre las partes en conflicto. El escaso o inadecuado acceso a la información dificulta las posibilidades de relación equilibrada entre las empresas mineras, por ejemplo, y las comunidades locales. Esta situación contribuye, además, a crear un clima de desconfianza y de confrontación, con la problemática adicional de la falta de presencia del Estado para proveer las condiciones para que estos aspectos se aborden desde marcos transparentes y con reglas claras.

ante la falta de contextos institucionales adecuados, las razones científicas son reemplazadas por intereses de sectores particulares, por la opinión pública o por las agendas de gobiernos de turno que suelen guiarse por la búsqueda de resultados a corto plazo. la producción de información relevante, legítima, confiable y actualizada resulta una condición primordial para comprender de manera integral la problemática y construir confianza entre los distintos sectores que confrontan el tema.

un posible mecanismo para trabajar en la búsqueda conjunta de información, consiste en la formación de plataformas institucionales que designen expertos para representar las diferentes perspectivas. El equipo de expertos trabajará de manera conjunta para llegar a acuerdos en torno a hechos o información relevantes, sean estos científicos, técnicos, históricos o de otro tipo. Estas experiencias pueden producir: por un lado –de modo más tangible–, resultados vinculados a la información que clarifican, confirman o desconforman hipótesis iniciales sobre temas técnicos. Por otro, –de manera más intangible–, pueden promover mejor interacción entre actores diferentes.

a pesar de que la ciudadanía es más y conciente de sus derechos, es recurrente la percepción de que el estado no escucha, lo que da lugar a la conflictividad.

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3.2. Principios para la formulación e implementación de políticas públicas sensibles al conflicto

¿Cómo deberían formularse las políticas públicas para poder prevenir la manifestación negativa de conflictos sociales?

las decisiones gubernamentales se traducen en políticas públicas que comprometen y asignan recursos para abordar cuestiones específicas socialmente problematizadas (oszlak & o’donell 1976). Estas decisiones, en la medida en que reflejan los valores e intereses de la coalición gobernante, probablemente encuentren tensiones y diferendos con otras visiones o intereses que compiten con ella. Cuando esta política se formula e implementa sin respetar el marco institucional vigente y/o sin involucrar de forma adecuada a todos los sectores o actores afectados, se generan condiciones favorables para la emergencia de conflictos sociales. Existen dos momentos clave para prevenir y manejar constructivamente los conflictos vinculados a las políticas públicas.

otras recomendaciones de desarrollo institucional

incluir componentes de participación ciudadana en la formulación e implementación de políticas públicas:

1) Consolidar la inclusión o el fortalecimiento de los institutos de participación ciudadana ya existentes; fusionar o articular los espacios de diálogo y concertación existentes.

2) Profundizar los esfuerzos de planificación participativa para el desarrollo utilizando los mecanismos del diálogo democrático en el marco del rol de construcción de puentes.

modernización del Estado:

3) Ejecución de recursos.

4) Coordinación interministerial entre niveles –nacional, regional y local– para el abordaje de conflictos entre cada sector y el ministerio de Economía y Finanzas.

5) Delimitación territorial: Promover “matrimonio porconveniencia” en el caso de las municipalidades que tienenconflictos por la distribución de la renta de un proyecto económico.

la conflictividad se vincula a la exclusión y a la marginalidad de amplios sectores de la población.

es necesario institucionalizar el diálogo y la concertación en la actuación gubernamental.

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15 el sufragio electoral es un proceso que busca regular el conflicto político básico que supone la pugna por la distribución de cargos gubernamentales y en definitiva la definición de las políticas de gobierno. en la medida en que sus resultados reflejen un proceso reconocido como justo por parte de los actores participantes, el gobierno resultante poseerá una legitimidad de origen que le permitirá conducir la formulación de políticas con una base de legitimidad básica.

dentro de las políticas de Estado, la propia plataforma de gobierno –que establece una dirección para el poder ejecutivo y para la construcción de agendas políticas concertadas entre el oficialismo y la oposición– puede crear condiciones para una mayor gobernabilidad democrática y para la reducción sustantiva de conflictos. Para logarlo, es fundamental que exista comunicación política y técnica desde el vértice de la pirámide estatal hacia abajo. de esta manera, es mucho más fácil establecer pautas claras para la participación ciudadana. de lo contrario, se constituyen coaliciones en pugna lideradas o integradas por organismos estatales con tareas complementarias debido a recelos políticos o por simple descoordinación.

Según el iEP, la conflictividad se vincula a la exclusión y a la marginalidad de amplios sectores de la población, ausentes del debate público. Su transformación consiste en encontrar mecanismos institucionales y pacíficos que permitan canalizar las demandas que se presenten, y darles soluciones de fondo. Esto es posible, en la medida en que una parte significativa de la respuesta a la conflictividad social se origina en acciones u omisiones del propio Estado.

En este sentido, se puede identificar cómo las “fallas” del marco normativoimpiden dar una regulación adecuada a la conflictividad emergente, e inclusive, hacen que dicha conflictividad se manifieste15.

Es por esto que se torna fundamental institucionalizar el diálogo y la concertación en la actuación gubernamental, según quedó establecido en la cuarta política del Estado Peruano en el Acuerdo Nacional: “Nos comprometemos afomentar el diálogo y la concertación entre todas las organizaciones, tanto políticas como de la sociedad civil, en base a la tolerancia, la afirmación de las coincidencias y el respeto a las diferencias de identidad, garantizando las libertades de pensamiento y de propuesta. Con este objetivo, el Estado: (a) promoverá y consolidará una cultura de diálogo y concertación; (b) institucionalizará los canales y mecanismos de participación ciudadana que contribuyan al mejor ejercicio de las funciones ejecutivas y legislativas en los niveles nacional, regional y local; y (c) institucionalizará la concertación en los procesos de prospectiva nacional, formulación presupuestal y planeamientoestratégico”.

formulación de políticas públicas sensibles al conflicto

Para el diseño de las políticas públicas referidas a un conflicto, serán considerados los aspectos de interés público y las medidas orientadas a resolver el problema. En caso de que este proceso se lleve a cabo a partir de un estudio sobre el impacto de la

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conflictividad existente –involucrando desde el inicio a los actores afectados en base a sus competencias, con dispositivos que permitan la inclusión a través del acceso a la información y la participación ciudadana–, se reducirán en gran medida los riesgos de manifestación de conflictos.

recomendaciones específicas: Elaboración de un manual de procedimientos, que considere un conjunto de protocolos basados en buenas prácticas para el diseño de políticas públicas sensibles a la construcción de consensos (prevención de conflictos).Modelotipo“DoNoHarm”(Anderson,1999).

implementación de las políticas públicas

al implementar cierta política pública, el Estado puede provocar actitudes de resistencia en grupos sociales. En la medida en que no existan los espacios apropiados para procesar de forma adecuada este malestar –habilitando espacios para la manifestación de los intereses o derechos que se consideran lesionados–, dicha política encontrará una resistencia intensificada y se presentarán riesgos para su implementación efectiva.

a menudo, la manifestación de los conflictos sociales se produce cuando el marco institucional que regula el proceso de toma de decisiones y formulación de políticas públicas no es legítimo para los actores clave, por lo que surgen riesgos de escalada hacia la crisis y la violencia política.

los siguientes aspectos también son relevantes:

1) Convocar a todos los actores afectados; generar espacios de diagnóstico compartido; elaboración consensuada de la política a seguir; aumentar el grado de consulta previa y promoción del diálogo, para que mejoren las condiciones de legitimidad.

2) articular los espacios de diálogo con el sistema formal de toma de decisiones; tratar de unificarlos y generar un espacio que centralice la planificación para el desarrollo.

3) Planificación participativa multisectorial del desarrollo nacional y local.

4) Zonificación económica, ecológica y delimitación territorial.

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¿Qué desafíos y oportunidades se presentan a las agencias gubernamentales encargadas de promover el diálogo y la resolución de conflictos?

En esta sección se resumirán las recomendaciones para el diseño de estas agencias. además, se presentará el formato más adecuado para el desarrollo de instituciones dedicadas a mediar en conflictos sociales, para oficiar de diseñadores y facilitadores de procesos colaborativos de diálogo para la planificación conjunta o el restablecimiento de la paz. Se verán en detalle los posibles roles que pueden adoptar los organismos gubernamentales y otros actores clave, haciendo particular énfasis en la PCm.

En primer lugar, se recomienda crear plataformas de gestión asociada –Estado y sociedad civil– que permitan análisis públicos e intervenciones efectivas, tanto a nivel de prevención como de resolución de los conflictos. En este sentido, los entrevistados señalan la necesidad de instalar una capacidad que no sea reversible y de asegurar institucionalidad y permanencia, más allá del gobierno o del partido. asegurar institucionalidad implica, entre otras cosas, involucrar de forma permanente y comprometida a varias instituciones que trabajen el tema de manera sinérgica y a otras que puedan brindar un soporte legítimo a las políticas requeridas para abordar el problema desde el nivel normativo. Esto debería transformarse en una política de Estado más allá de los cambios de gobierno.

16 recordar la mención de Óscar ozlak respecto a cómo la burocracia estatal constituye una particular arena de conflicto político, cuya gestión repercute en sus patrones de diferenciación, integración e interdependencia y, en definitiva, en la capacidad de implementación de las políticas públicas.

3.4. las Unidades de Prevención de Conflictos sociales

3.3. síntesis de las recomendaciones

El lanzamiento de un revitalizado diálogo nacional permitiría renovar espacios institucionales relevantes para la gobernabilidad democrática del Perú, como el acuerdo nacional, el proceso de descentralización y la potenciación del rol de la defensoría del Pueblo. a estos se sumarían la aplicación del principio de subsidiariedad, el acceso a la información, la transparencia, el diálogo democrático y la sustentabilidad necesarios para la transformación democrática de los conflictos. Para lograrlo, el Estado necesita profundizar su capacidad de construcción de consenso interno paralelamente a su apertura hacia la participación ciudadana16.

el estado necesita profundizar su capacidad de consenso interno paralelamente a su apertura hacia la participación ciudadana.

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características de las unidades locales: oficinas de promoción del diálogo y la concertación

Quien atiende lo inmediato difícilmente trabajará la prevención. Para ello, se requiere inclusión y participación. Tiene que haber un grupo que no esté abocado a la solución de los conflictos. Estas unidades deberán trabajar, en el mejor de los casos, en planos separados –pero convergentes– la prevención, resolución y contención de conflictos sociales.

las características principales que deberían tener las unidades destinadas a promover el diálogo y la transformación de conflictos son:

1) Creación de unidades de promoción a nivel sectorial y territorial.

2) avanzar con la promoción de capacidades para el diálogo y la concertación.

3) difusión del ejercicio de los diez roles.

Para ser eficaces, es fundamental que las unidades estén dotadas de la máxima legitimidad social posible. Sus integrantes, además de gran capacidad técnica y profesionalismo, deben poseer un liderazgo moral que posibilite la confianza en sus iniciativas por parte de los actores sociales, así como la legitimidad de sus procesos.

Esta institucionalidad podría tener una composición mixta: PCm y defensoría del Pueblo, y desarrollar relaciones con los distintos liderazgos sociales. “No sé sise están vinculando (actualmente) con los líderes sociales de la localidad, pero las oficinas dependen de la PCm y de los Gobiernos regionales. deben ser oficinas fuertes,quealberguenlíderesconcapacidaddedialogaryconvínculos”,decíaunode los entrevistados. Es por esto que se sugiere que estas unidades, para ser capaces de cumplir con su labor, posean una naturaleza múltiple, en la que un equipo de calidad y trayectoria irreprochables se integre en una institución mixta con respaldo proveniente del Estado y de la sociedad civil.

Para lograr dicha legitimidad, esta oficina puede contar con un consejo consultivo que refleje el universo de actores sociales locales y nacionales, con funciones relevantes en la transformación de conflictos, inspiradas en los diez roles; y sostener y promover procesos de diálogo y negociación.

es necesario instalar una capacidad que no sea reversible, más allá del gobierno o del partido en el poder.

el diálogo democrático permite construir un modelo de sociedad y de democracia.

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funciones básicas a desempeñar por las unidades de prevención de conflictos

1) animación estratégica de procesos de nivel decisorio o consultivo, que permitan generar condiciones favorables al diálogo democrático y a la construcción de consensos a nivel local.

2) mapeo y análisis de conflictividad.

3) Construcción de puentes.

4) Facilitación de diálogo.

5) Vigilancia y seguimiento de los acuerdos.

6) Prevención de violencia.

recomendación operativa: Elaborar una guía para las unidades dedicadas a la promoción del diálogo por parte del Estado –y sus distintas instancias y sectores–, en la que se incluya un conjunto de protocolos para la intervención sobre conflictos.

Se deberá considerar la idea de proceso-estructura de lederach, es decir, la construcción de espacios plurales con actores estratégicos que compongan las bases para desarrollar procesos que, por un lado, provean soluciones creativas para el corto plazo y, por otro, generen capacidad para trabajar cambios constructivos y estratégicos de largo plazo. Estas unidades deberían ser percibidas como el instrumento de generación de una visión compartida de convivencia política. Por esto mismo, es deseable un marco político amplio e incluyente que respalde su despliegue (desarrollo).

Se recomienda, por ello, que el proceso de constitución de estas agencias se realice a través de un diálogo sistemático con los actores sociales involucrados en la conflictividad social.

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la transformación democrática de la conflictividad social es, por su naturaleza, un problema político en sentido amplio. El diseño de una política pública orientada a llevar estas ideas a la gestión de gobierno requiere acciones de sentido común para la teoría de la democracia: deberá dotar de transparencia y den acceso público a la información acerca de procesos económicos y ambientales; fortalecer la capacidad de participación de la ciudadanía en la toma de decisiones, e incrementar la capacidad institucional del Estado para implementar procesos regulatorios confiables.

Para construir una visión compartida sobre el modelo de democracia y sustentabilidad de una sociedad, se requiere la masificación e intensificación del diálogo democrático y de la deliberación pública.

Esmuydifícilqueestoscambiosenla“gobernanza”públicaseproduzcansinque existan procesos de diálogo democrático. Como se ha visto, estos permiten los consensos necesarios para abordar este nivel de complejidad. habida cuenta de que los conflictos públicos raramente se dan en contextos balanceados de poder, la transformación de éstos hacia relaciones y estructuras más justas y democráticas debe ser entendida como un permanente proceso evolutivo que permite mejorar la capacidad de manejo de los conflictos existentes, previniendo el desarrollo de escaladas hacia la violencia política, social y cultural.

Es necesario, por tanto, identificar quién diseñará este tipo de procesos de intervención. Por ello, es importante educar y capacitar a todo el sistema de actores sociales y líderes políticos en el análisis del conflicto, a efectos de que las intervenciones en crisis, los roles a jugar y las políticas a formular sean efectivas.

aceptar el conflicto como un proceso social y político, con un horizonte de largo plazo, permite a los actores desplegar sus estrategias en pos de canalizar el proceso de cambio de aquellas políticas con déficit de legitimidad. Según John Paul lederach, la transformación de conflictos no prioriza soluciones rápidas, sino plataformas creativas que puedan, al mismo tiempo, detectar los temas más visibles y cambiar las estructuras sociales y los patrones de relación subyacentes.

Este marco puede ser utilizado por todos los actores en forma conjunta o sectorial. Puede aplicarse para facilitar los procesos de elaboración de políticas de transparencia y acceso a la información pública, participación ciudadana y planificación del territorio, así como promover indicadores que permitan evaluar la eficacia de las políticas generadas para la prevención y gestión de la conflictividad social.

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Para terminar, planteamos una serie de interrogantes indispensable para avanzar en el tratamiento de este enfoque. Y es que, en nuestra búsqueda de estructuras y dinámicas idóneas para el diálogo pacífico en sociedades pluralistas, ¿cómo potenciar las capacidades de consenso, en el marco de un concepto ampliado de buena gobernanza?, ¿cuáles son las formas y medios apropiados para reforzar la gobernanza anticipatoria, es decir, la prevención de la crisis y la atenuación de la violencia?, ¿es útil hablar de una paz democrática? Si así fuese, ¿cuáles son sus factoresclave?,¿cómoestableceromanteneruna“culturadedisputas”enépocasde transición social radical o de cambios rápidos?, ¿cuáles son las instituciones, estructurasocanalesquedebenactivarseparareforzarla“culturadedisputas”ensociedades pluriétnicas?

Concluimos este informe dando cuenta del compromiso del consultor que lo escribe con el desarrollo del campo y con el bienestar del pueblo peruano, pues su objetivo es que las preguntas arriba mencionadas se respondan con el fin de mejorar la utilidad del marco conceptual metodológico sobre transformación democrática de conflictos que aquí se presenta.

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