programa de ahorro, subsidio y crédito para la vivienda progresiva “tu casa”. 2 Índice...

M arzo 2004

PRO GRAM A: de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva, “Tu Casa”

FUNDACION MEXICANA PARA LA SALUD , A.C.

Institución Privada al Servicio de la Comunidad

INFORME FINAL

Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.

2

ÍNDICE Contenido Pág.

PRESENTACION 4

I. MARCO GENERAL. DESARROLLO DE LA VIVIENDA 6

I.1 Programa Sectorial de la Vivienda 2001-2006 6

I.2 Política de la Vivienda 10

I.3 Contexto internacional de las políticas de vivienda. 12

I.4 Rezago habitacional 14

II. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA DE VIVIENDA 18

III. EVALUACIÓN EXTERNA 2003. 19

III.1 Desarrollo de la evaluación. 19

IV. OBJETIVOS DE LA EVALUACION 2003 20

IV.1 Generales 20

IV.2 Específicos. 21

V. LOS INDICADORES DE EVALUACION POR TIPOS DE TEMAS 24

V.1 Cobertura y focalización. 24

V.2 Gestión 24

V.3 Eficiencia y Equidad. 25

V.4 Impacto. 25

V.5 Las etapas 26

VI. ESTRATEGIA UTILIZADA PARA EL TRABAJO DE CAMPO 27

VI.1 Metodología. 27

VI.2 Diseño de la muestra. 29

VII. . ORGANIZACION PARA EL TRABAJO DE CAMPO 32

VII.1 Prueba piloto 32

VIII. LIMITACIONES DEL ESTUDIO 34

IX. RESULTADOS 36

IX.1 De Gestión 36

IX.2 Modificaciones a las reglas de operación y análisis de los cambios. 43

X. VALORACIÓN A LOS INDICADORES DE GESTION Y EVALUACION 47

X.1 Metodología para fijar metas 51

X.2 Metas de financiamiento. 54

X.3 Forma, tiempos y mecanismos para solicitar el ahorro de los beneficiarios. 55

X.4 Funcionamiento y Operación del Programa. 57

X.5 Operación del Programa. 60


3

X.6 Mecanismos de selección de localidades a beneficiar. 61

X.7 Organización con otras entidades. 63

X.8 Mecanismos de Evaluación y seguimiento. 63

X.9 Seguimiento a las recomendaciones. 65

X.10 Operación del padrón. 66

XI. EVALUACION DE RESULTADOS DE OPERACIÓN 2003. 70

XI.1 Cumplimiento de metas físico-financieras en el periodo enero-diciembre del

2003.

70

XII. COMPARATIVO DEL LOGRO DE METAS FISICO-FINANCIERAS EN EL

PERIODO ENERO-DICIEMBRE DE LOS AÑOS 2001-2002-2003.

84

XIII. COBERTURA. 92

XIII.1 Cobertura del Programa por entidad federativa y su variación respecto a

los años anteriores.

101

XIII.2 Cobertura por municipio. 108

XIV. EFECTO EN LAS FINANZAS PÚBLICAS ESTATALES. 123

XV. EVALUACION DE LAS ESTRATEGIAS OPERATIVAS E INSTITUCIONALES

DEL PROGRAMA.

131

XVI. OFERTA DE SUELOS CON APTITUD HABITACIONAL UTILIZADA. 137

XVII. EVALUACION EN CAMPO DEL PROGRAMA “TU CASA” 2003 145

XVIII. EFICIENCIA Y EQUIDAD 173

XVIII.1 Mecanismos y criterios para la asignación de los apoyos 173

XVIII.2 Montos para los apoyos 175

XVIII.3 Uso y destino de los recursos 176

XVIII.4 Costo beneficio 177

XVIII.5 Costo efectividad por entidad federativa. 182

XIX. ESTUDIO COMPARATIVO CON OTRAS INSTITUCIONES DE APOYO. 183

XX. ANALISIS DE FODA. 188

XXI. RECOMENDACIONES Y ESTRATEGIAS DE CAMBIO POR TEMAS

ESPECÍFICOS.

191

XXII. ESCENARIO PROSPECTIVO 194

XXIII. OPINIÓN SOBRE LA PERMANENCIA, READECUACIÓN O CONCLUSIÓN

DEL PROGRAMA.

195

XXIV. BIBLIOGRAFÍA 197


4

PRESENTACION

En el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2001 - 2006 del Ejecutivo

Federal, se incluyen políticas de mejoramiento de los sistemas

institucionales y líneas de acción, que comprenden tareas sistematizadas de

valoración de las acciones emprendidas, para estar así en condiciones de

introducir medidas de equidad y eficiencia de los programas y modernizar su

forma de ejecución y control, todo ello con la finalidad última de lograr la

satisfacción de la población y un mejoramiento efectivo de los niveles de

bienestar, dentro del marco de una política dirigida al adecuado

aprovechamiento de los recursos que la administración pública destina a

este sector.

En cumplimiento a lo establecido en los artículos 134 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos; 25, 26 fracción II, 40, 41 fracción

X, 42 y 43 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios de Sector

Público, 28, 29 y 30 del Reglamento de la Ley antes mencionada; 6 fracción

XII y XIV y 30 fracción VIII, IX y X del Reglamento Interior de la Secretaría de

Desarrollo Social (SEDESOL); así como al acuerdo por el que se expiden los

requisitos mínimos que las dependencias y entidades de la Administración

Pública Federal deberán considerar para seleccionar a las instituciones

académicas y de investigación u organismos especializados de carácter

nacional e internacional, interesados en realizar la evaluación de resultados

de los programas gubernamentales sujetos a reglas de operación en el

ejercicio fiscal 2003. La SEDESOL, a través de la Subsecretaría de

Prospectiva, Planeación y Evaluación (SPPE) y el FONHAPO para la

evaluación externa del Programa Ahorro, Subsidio y Crédito para la

Vivienda Progresiva “TU CASA".


5

Con base en estas disposiciones, y en su amplia experiencia en el

desarrollo de programas de evaluación, a nivel nacional e internacional, la

Fundación Mexicana para la Salud (FUNSALUD) fue seleccionada para

asumir la responsabilidad de institución evaluadora externa de dicho

programa.

La evaluación de resultados de los programas gubernamentales con

respecto a su eficiencia, eficacia, costo beneficio, calidad, distribución

equitativa y transparente de los recursos asignados por las dependencias,

órganos administrativos y desconcentrados y Entidades Federativas de la

Administración Pública Federal se presentan en este documento.


6

I. MARCO GENERAL. DESARROLLO DE LA VIVIENDA.

La vivienda satisface la necesidad humana básica de albergue, y el principio

donde todas familias tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y

decorosa.

I.1 Programa sectorial de vivienda 2001-2006

EVOLUCIÓN DEL SECTOR VIVIENDA

La evolución de la acción habitacional y de las políticas públicas hacia el

sector se ha desarrollado en el tiempo a través de cuatro distintas etapas en

las cuales la participación del gobierno han adquirido diversas modalidades.

Primera etapa.

A partir de 1925, el Estado Mexicano inicia la asistencia gubernamental

directa al problema habitacional, con la creación de organismos públicos

como la Dirección de Pensiones Civiles; posteriormente, en 1933, establece

el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas. En 1934, faculta

al DDF para construir vivienda, y en 1943, funda el Banco de Fomento a la

Vivienda, mientras que el IMSS realizaba programas de vivienda en

arrendamiento. La cobertura se limitaba a las fuerzas armadas, empleados

federales, trabajadores del IMSS y del DDF.

Segunda etapa.

En 1954, el Estado crea instituciones públicas como el Instituto Nacional de

la Vivienda, cuyas funciones incluyeron la planificación y coordinación de los

diferentes órdenes de gobierno. En estos años, en parte como reflejo de las

nuevas tendencias arquitectónicas, comienza el desarrollo vertical de las

construcciones en las ciudades, mediante la aparición de conjuntos


7

habitacionales que inauguran «el departamento» como nuevo tipo de

vivienda.

Así, en 1963 la SHCP desarrolla el Programa Financiero de Vivienda a través

del ahorro interno, y se crean tanto el FOVI como el FOGA, cuyas funciones

básicas consistían en fijar los criterios crediticios a los bancos que

financiaban vivienda, así como las especificaciones que deberían cumplir los

programas de construcción habitacional, accesibles a la población

asalariada.

Tercera etapa.

De los años setenta a principios de los noventa, orientada fundamentalmente

hacia la transformación estructural, caracterizada por la aparición de

instituciones especializadas en la atención de este sector. El cambio se

explica en tres tendencias básicas el acelerado crecimiento de la población;

la movilidad del campo a la ciudad, las crecientes carencias económicas de

amplios grupos sociales.

De este modo, en 1971, se crea el INDECO, cuya cobertura nacional busca

cuantificar y satisfacer las necesidades de vivienda en cada entidad

federativa. Su esquema en el que la intervención estatal tiene el papel

preponderante y en el que la responsabilidad de impulsar la actividad

habitacional recae casi exclusivamente dentro de su ámbito.

También, al inicio de la década de los setentas, se reforma el artículo 123 de

la Constitución, para reconocer el derecho de la población asalariada de

disponer de una vivienda, situación que desemboca, en la creación del

INFONAVIT y del FOVISSSTE, en 1972.


8

Así, para 1981 se crea el FONHAPO, como una alternativa de financiamiento

para atender las necesidades de vivienda de las familias de menores

recursos económicos, que laboraban tanto en la economía formal como

informal, y que no eran atendidos por otros organismos públicos.

En los ochenta, con el inicio de la política de descentralización se extingue el

INDECO en 1982, y se forman los OREVIS. Realizan funciones de

cuantificación de necesidades; establecimiento de metas de producción;

promoción de programas de fomento; creación de nuevas modalidades de

atención; desarrollo de nuevas alternativas de financiamiento, y organización

de la demanda. Se crearon organismos específicos para la atención de la

comunidad. Tal es el caso de los fideicomisos de desarrollo urbano y

vivienda, (como son los casos de FIVIDESU y FOMERREY).

En 1983, se confiere en el artículo 4° Constitucional, el derecho de toda

familia a disfrutar de una vivienda digna y decorosa. Con ello, el Estado,

amplía su participación ejecutora en el sector y construye, posee y adjudica

vivienda a los sectores laborales; esta etapa generó un modelo muy sensible

a las presiones gremiales, lo que llevó a satisfacer las necesidades de

vivienda de manera sectorizada, dejaron sin acceso a una vivienda, o con

acceso muy limitado, a un grupo importante de la población.

Cuarta etapa

En la década de los noventa, la participación del Estado, deja de construir y

concentrar sus esfuerzos en la promoción habitacional y en su

financiamiento.


9

En 1993, los organismos de cobertura nacional como el INFONAVIT y el

FOVISSSTE se reestructuran para regresar a su origen eminentemente

financiero, sin perder la vocación social y para promover que el mercado

habitacional se integre.

En 1995, con la crisis económica y financiera, el sistema bancario se retiró

del financiamiento hipotecario. En ese año el FOVI inicia el desarrollo de

nuevas entidades financieras que distribuyen crédito hipotecario

desarrollándose así las SOFOLES.

En esta cuarta etapa, se logra un crecimiento importante en el financiamiento

hipotecario el cual genera, a su vez, un incremento en la construcción.

El sector habitacional juega un papel importante por lo que debe lograr un

mayor flujo de recursos financieros para apoyar a la adquisición de vivienda

en dos vertientes: la crediticia, donde se ofrezcan oportunidades para que las

familias con capacidad de crédito puedan acceder a recursos hipotecarios

más amplios y competitivos para el financiamiento de vivienda; y la de apoyo

gubernamental a los sectores de la población de menores ingresos, quienes

no son sujetos de créditos.

En este sentido, el ahorro para la obtención de un crédito o de un subsidio,

los organismos públicos de vivienda deben aprovechar la promoción de la

cultura del ahorro que permita a la población demandante, la integración del

enganche para la adquisición de una vivienda.


10

I.2 Política de Vivienda

La vivienda es un indicador básico del bienestar de la población, constituye la

base del patrimonio familiar y es al mismo tiempo, condición para tener

acceso a otros niveles de bienestar. Es el lugar apropiado para que las

familias, reproduzcan buenas costumbres, se propicia un desarrollo social

sano, así como mejores condiciones para su inserción social y donde se

establecen las bases para una emancipación individual y colectiva.

El tipo de materiales, las dimensiones, ubicación geográfica, así como la

disponibilidad de infraestructura básica y de servicios, constituyen la calidad

y el grado de satisfacción.

La carencia de una vivienda, ha dado lugar a inequidades entre los diferentes

grupos sociales, al surgimiento y proliferación de asentamientos irregulares

alrededor de las ciudades, que constituyen un peligro latente para sus

ocupantes, propiciando el crecimiento anárquico de los centros urbanos, y

aumentando los rezagos en infraestructura urbana y de servicios.

En este sentido, las necesidades habitacionales han ido cobrando dinamismo

prácticamente al ritmo del crecimiento del proceso de urbanización del país,

íntimamente ligado al de su industrialización, hasta convertirse en un

problema emergente, para lo cual se han venido diseñando diversos

instrumentos de política orientados a crear las condiciones para su solución.

Inicialmente, la política definida por el Estado, significó adjudicarse la

responsabilidad de ejecutor directo de las diferentes partes del proceso

habitacional, sin embargo, a través del tiempo ésta ha sido modificada, para

pasar de un estado paternalista a uno facilitador, que promueve una

dinámica incluyente y abierta.


11

Al hablar de la relación existente entre crecimiento económico y desarrollo

social, la vivienda debe considerarse como uno de sus principales elementos

articuladores, sin embargo, el acelerado proceso de modernización de la

sociedad, no ha ido acompañado de un incremento homogéneo del nivel de

bienestar de los ciudadanos, al no ofrecer igualdad de oportunidades para

todos los mexicanos.

“El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 ha establecido tres prioridades

nacionales, que corresponden a las comisiones dentro de las cuales se

encuentra inscrito el proceso de transformación de nuestra sociedad. A

través de estas comisiones se coordinan los esfuerzos en materia de

desarrollo social y humano; crecimiento con calidad, orden y respeto”.

La política de vivienda ha quedado delineada en la de desarrollo social y

humano, como parte del objetivo rector que promueve mejorar los niveles de

educación y bienestar de los mexicanos. Asimismo, se entrelaza con los

objetivos y estrategias de crecimiento con calidad, en los objetivos sobre

solidez macroeconómica y competitividad. Con ello, se destaca a la vivienda

como un factor de desarrollo social, que tiene su impacto en el crecimiento

económico, al ejercer un efecto multiplicador en al menos 37 ramas de la

actividad económica, al ser una importante generadora de empleo y al

consumir casi en su totalidad insumos nacionales, lo que la sitúa como un

motor de desarrollo económico.

El Programa de Vivienda 2001-2006, ha sido formulado con arreglo a las

prioridades, objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, su

ejecución compete a todos los sectores sociales y a los tres órdenes de

gobierno, a través de las vertientes de obligatoriedad, coordinación,

concertación e inducción, el gobierno federal asume el compromiso de sentar


12

las bases necesarias y orientar hacia un mismo fin los esfuerzos para abatir

los rezagos y atender las nuevas necesidades habitacionales, con una visión

al año 2025.”

I.3 Contexto internacional de las políticas de vivienda

Se vive un proceso acelerado de urbanización en el mundo, cuya tendencia

de acuerdo con la ONU llevará, para el año 2005, a más de la mitad de la

población mundial a vivir en ciudades.

En el caso específico de México, de acuerdo con el Censo General de

Población y Vivienda 2000, la cifra es del orden de poco más de 13 millones

911 mil viviendas urbanas. Esto representa casi el 2 por ciento del inventario

habitacional urbano del mundo.

Para 1990 el 19.8 por ciento de las viviendas carecía de agua potable; el

34.6 por ciento no tenía acceso al drenaje, y el 12.5 por ciento, no contaba

con electricidad. Afortunadamente en los últimos 10 años, México avanzó

aún más en esta materia al llegar al 10.0, 20.9, y 4.5 por ciento,

respectivamente.

En general, nuestra región demanda intervenciones habitacionales en el

ámbito urbano y rural de una mayor complementariedad con otros programas

de tipo social, económico o ambiental y que, a su vez, favorezcan la

participación de las autoridades locales en el campo de la vivienda ocupado

sólo por instituciones sectoriales especializadas.


13

En varios países, el financiamiento habitacional que antes operaba en forma

separada del resto del sistema financiero, evolucionó hacia sistemas

abiertos, para la participación de la inversión privada.

Dinámica demográfica y vivienda.

En el incremento, tanto en términos absolutos como relativos, de la población

residente del país que se encuentra en edad de demandar una vivienda

(principalmente de 20 a 59 años). La población de este amplio grupo de

edades, que representaba 39.8 por ciento de la población total en 1980, se

incrementó a 47.1 por ciento en 2000, es decir, alrededor de 45.9 millones de

personas.

La esperanza de vida se elevó de 62 años en 1970 a cerca de 75 años en la

actualidad y se prevé que aumente a 81 años en 2025.

Un importante rasgo de la distribución de la población en el territorio nacional

es la coexistencia de un perfil de concentración urbana creciente y otro de

enorme dispersión demográfica en miles de pequeñas localidades. Estos

datos dan cuenta de un intenso proceso de urbanización en el país. Las

entidades más urbanizadas son Baja California, Distrito Federal y Nuevo

León, en contraste, Chiapas, Hidalgo y Oaxaca presentan un predominio de

asentamientos rurales.

Mientras que las viviendas ubicadas en localidades rurales dispersas tienen

problemas de acceso y de suministro de servicios como agua y electricidad.

La marcada concentración urbana conlleva problemas de disponibilidad de

suelo con aptitud habitacional para la construcción de vivienda. Este hecho

genera fuertes presiones para generar oferta de vivienda accesible para los

grupos de menores ingresos, especialmente en las grandes zonas urbanas,


14

al encarecerse el terreno y al promoverse mayores densidades en las

unidades habitacionales.

I.4 Rezago habitacional.

Cuando se dice que existe un rezago habitacional, se refiere al número de

viviendas que por sus características de ocupación (hacinamiento), y por los

componentes y materiales utilizados en la edificación (deterioro), no

satisfacen un mínimo de bienestar para sus ocupantes. Existen dos tipos de

rezago habitacional, el de atención de vivienda nueva (cuantitativo) y el de

ampliaciones y mejoramientos (cualitativo).

Aspecto cuantitativo: Es el que refleja la ausencia o falta de la vivienda en

términos reales. Este concepto se obtiene al calcular los hogares sin vivienda

(comúnmente llamado “déficit”) y por las viviendas ya existentes en el

inventario habitacional, que es necesario sustituir, debido a la mala calidad

de los materiales utilizados en la edificación o bien que han llegado al

término de su vida útil.

Aspecto cualitativo: Se refiere al número de viviendas que ya existen en el

inventario habitacional, pero que por las características de su ocupación y de

la calidad de los materiales utilizados en la edificación, no satisfacen un

mínimo de bienestar para sus ocupantes. Para subsanar estas deficiencias,

es necesario llevar a cabo ampliaciones o mejoramientos a dichas viviendas.

Cabe hacer notar, que este concepto no implica la construcción de nuevas

viviendas, tan sólo, el hacer adecuadas las ya existentes, e impedir que su

deterioro las convierta en viviendas inadecuadas y pasen entonces, a formar

parte del rezago cuantitativo.


15

De esta manera, al precisar en qué consiste el rezago habitacional se deben

tomar en cuenta tanto el déficit de vivienda nueva, como los requerimientos

de mejoramiento. Calcular el rezago implica conocer los crecimientos o

variaciones de los indicadores o factores que componen el esquema para el

análisis del problema, los cuales se hacen en su gran mayoría, a partir de la

información censal. Esto es:

• Población, viviendas y hogares;

• El número de cuartos por vivienda y sus ocupantes;

• Los componentes materiales con los que esta edificada la vivienda; y

• El grado de deterioro o vida útil de los materiales utilizados en la vivienda

Para el año 2000 se calcula que 756 mil familias en todo el país no tienen

una casa independiente donde habitar, por lo que cada uno de éstos requiere

de una vivienda nueva. Adicionalmente, un millón 55 mil casas existentes

necesitan ser sustituidas, debido a que han llegado al término de su vida útil.

Por otro lado, la parte sustancial del rezago habitacional se encuentra en los

2 millones 42 mil viviendas de todo el país, que requieren ampliación y en las

438 mil, que deben repararse para evitar que su deterioro las convierta en

habitaciones inadecuadas. Para ampliar y rehabilitar estas viviendas se

requieren programas de mejoramiento habitacional, lo que no implica edificar

nuevas viviendas, sino solamente readecuarlas. Esto se ilustra en el cuadro

siguiente:


16

Rezago Habitacional por Entidad Federativa. México 2000. REZAGO

HABITACIONAL VIVIENDA NUEVA

MEJORAMIENTO DE VIVIENDA

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

4,290,665 1,810,930 2,479,735

01 AGUASCALIENTES 25, 139 15, 162 9, 977

02 BAJA CALIFORNIA 91, 254 42, 418 48, 836

03 BAJA CALIFORNIA SUR 18, 120 9, 710 8, 410

04 CAMPECHE 46, 423 16, 042 30, 381

05 COAHUILA DE ZARAGOZA

67, 983 33, 898 34, 085

06 COLIMA 20, 427 9, 786 10, 641

07 CHIAPAS 289, 324 80, 291 209, 033

08 CHIHUAHUA 111, 412 44, 851 66, 561

09 DISTRITO FEDERAL 245, 484 153, 239 92, 245

10 DURANGO 51, 705 20, 832 30, 873

11 GUANAJUATO 172, 237 107, 015 65, 222

12 GUERRERO 247, 845 71, 619 176, 226

13 HIDALGO 104, 922 35, 714 69, 208

14 JALISCO 187, 282 109, 859 77, 423

15 MEXICO 478, 351 216, 965 261, 386

16 MICHOACAN DE OCAMPO

185, 638 84, 425 101, 213

17 MORELOS 67, 632 29, 540 38, 092

18 NAYARIT 36, 278 13, 365 22 913

19 NUEVO LEON 98, 859 67, 680 31, 179

20 OAXACA 249, 930 70, 240 179, 690

21 PUEBLA 278, 345 90, 873 187, 472

22 QUERETARO DE ARTEAGA

55, 595 26, 592 29, 003

23 QUINTANA ROO 56, 577 19, 6 99 36, 878

24 SAN LUIS POTOSI 103, 442 42, 088 61, 354

25 SINALOA 97, 627 41, 113 56, 514

26 SONORA 87, 899 40, 433 47, 466

27 TABASCO 90, 194 39, 876 50, 318

28 TAMAULIPAS 115,536 45, 735 69, 801

29 TLAXCALA 41, 276 17, 552 23, 724

30 VERACRUZ - LLAVE 420, 938 151, 871 269, 067

31 YUCATAN 99,683 42, 117 57, 566

32 ZACATECAS 47,308 20, 330 26, 978

Fuente Secretaria de Desarrollo Social, con base en los resultados del XII Censo General de Población y

Vivienda 2000 del INEGI


17

El cuadro refleja las circunstancias por las cuales se produce un déficit de

vivienda, que son el crecimiento demográfico natural, la migración hacia

polos de atracción o centros urbanos, por una parte, y por otra, los rezagos

económicos de regiones que históricamente han tenido dificultades para el

financiamiento hacia la creación de vivienda.

Necesidades de Vivienda

El análisis cuantitativo sobre la magnitud de la problemática habitacional

utilizado para estimar el rezago debe complementarse con el cálculo de las

necesidades de vivienda que se generarán como producto del incremento

demográfico reflejado en la formación de hogares y del deterioro natural que

año con año presenta el inventario de vivienda.

Las necesidades de vivienda expresan la cantidad de habitaciones

requeridas que cumplen con al menos, los preceptos mínimos para que

todos los habitantes del país alcancen este bienestar esencial. Este concepto

debe diferenciarse del de demanda, el cual corresponde a la cantidad de

vivienda que la población puede comprar o rentar a un periodo o alquiler

determinado.

Dentro de ésta orientación, la necesidad habitacional requiere atender el

arribo de aquellos jóvenes en edad de formar un hogar independiente, así

como para evitar que el inventario habitacional se continúe deteriorando.

Con base en estas cifras, el Gobierno Federal se ha propuesto la meta de

alcanzar un ritmo de financiamiento y construcción de vivienda de 750 mil

unidades en el año 2006, cifra que deberá sostenerse al menos en ese nivel,

a partir de ese año.


18

II. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA DE VIVIENDA.

El Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu

Casa”, tiene su antecedente inmediato en el Programa de Ahorro y Subsidios

para la Vivienda Progresiva “VivAh”, el cual comenzó a operar en el año

1998, y cuyo objeto fue el de atender las necesidades de vivienda de la

población urbana en extrema pobreza, a través de un esquema sustentado

en el otorgamiento de un subsidio federal, como parte de una mezcla de

recursos integrada con aportaciones de los gobiernos locales, del

beneficiario y, en su caso, de asociaciones y empresas privadas destinado a

la edificación de viviendas de tipo progresivo.

Posteriormente, durante el ejercicio fiscal 2001 el Programa incorporó apoyos

para mejoramiento de vivienda (cuarto adicional) de tal forma que para el año

2002 éste se integró de dos subprogramas: a) subsidios directos para la

adquisición de vivienda, con la modalidad de construir viviendas tanto en

terrenos propiedad del gobierno estatal como en propiedad de los

beneficiarios y b) mejoramiento físico de la vivienda cuyos recursos se

destinaron a la ampliación, rehabilitación o mejoramiento de la vivienda e

incorpora la posibilidad de una unidad básica en zonas rurales.

Para el año 2003, se transforma en Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito

para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” cuyo objetivo es otorgar apoyos

económicos a las familias en pobreza, mediante el otorgamiento de un

subsidio federal a través de las siguientes modalidades:

• Iniciamos tu casa: Orientado a la adquisición o edificación de una unidad de

vivienda

• Crecemos tu casa: Para ampliación de vivienda, y

• Mejoramos tu casa: Para mejoramiento de vivienda


19

III. EVALUACIÓN EXTERNA 2003.

III.1 Desarrollo de la evaluación.

Como parte de los trabajos realizados por la Secretaría de Desarrollo Social

y conforme a lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación,

las Reglas de Operación y la misma Secretaría, desde el año 2000 se realiza

el procedimiento de Evaluación Externa de los Programas a cargo de dicha

Dependencia.

Antes de esto, la SEDESOL había encargado algunas evaluaciones a

instituciones externas, pero de forma esporádica, lo que impedía dar

seguimiento al desarrollo de los programas y conocer su impacto en la

población beneficiaria. En este sentido, en año 2000 se da inicio a un

proceso que influye en el mejoramiento continuo de los programas operados

por la SEDESOL y por consiguiente la mejor distribución de los recursos de

la población más pobre y vulnerable de nuestro país.

Evaluación 2003.

Con motivo de la presente evaluación FUNSALUD solicito su inclusión al

proceso de invitación a cuando menos tres personas y cuyo resultado fue

favorable para esta consultoría. Sin embargo cabe señalar que el marco

muestral que definió la SEDESOL para esta ocasión tiene diferencias con

los establecidos para las evaluaciones anteriores. Esto ocasiona algunos

problemas metodológicos ante el interés de la contratante en un análisis

comparativo de los resultados del 2003 en relación a los dos años anteriores

del programa.


20

IV. OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN 2003.

IV.1 Generales:

Estimar de forma histórica el impacto social y económico del programa. Es

decir, analizar si se ha logrado estimular el ahorro de los beneficiarios y el

acceso a capital. En este rubro considerar que el beneficiario puede contar,

entre otros beneficios, con el acceso a créditos utilizando la vivienda como

garantía colateral.

• Analizar el impacto del programa en el posible cambio en la estructura de

gasto de la familia beneficiada. Es decir, se pretende conocer el proceso

de redistribución del gasto familiar antes y después de obtener el apoyo,

resaltando los cambios en el patrón de consumo de la familia beneficiada.

• Analizar los efectos e impactos del programa en la condición económica

entre las personas más necesitadas, considerando el incremento en el

patrimonio familiar.

• Evaluar la operación del programa, es decir, confirmar el cumplimiento de

la normatividad del mismo en lo referente a las características de la

vivienda, dando especial énfasis al acceso a los servicios básicos (agua,

luz, drenaje, etc.)

• Verificar y cuantificar el grado de cumplimiento de la Reglas de Operación

del Programa.

• Revisar en campo la eficacia operativa del Programa.

• Valorar la eficiencia y transparencia del Programa.


21

IV.2 Específicos:

1. Evaluar si las obras y acciones llevadas a cabo por el programa, en cada

uno de los proyectos, promueve, en el mediano y largo plazo, el desarrollo

económico, social y humano de la población ubicada en las zonas

atendidas por el programa, generando de manera integral, un incremento

sostenible y sustentable en el bienestar de la población beneficiaria, su

familia y la comunidad.

2. Desarrollar un diagnóstico regional que genere información y criterios que

permitan ajustar la operación del programa de acuerdo a las condiciones y

necesidades particulares de cada región.

3. Definir si existe la suficiente convergencia de acciones y de recursos

entre las instancias encargadas de la operación del programa y otras

dependencias de los sectores público y privado sin fines de lucro, a nivel

federal estatal y municipal, para que el programa logre mayor impacto

4. Evaluar si la complementariedad de las acciones del programa, fomenta

el aprovechamiento y la asignación óptima de los recursos, acrecentando

la efectividad y el impacto de éste.

5. Identificar si el programa promueve el arraigo de la población en su lugar

de origen a través de la implementación de diferentes proyectos.

6. Considerar si las obras y acciones orientadas al desarrollo del capital

social y físico, incrementarán en su conjunto, el nivel de bienestar de la

población y abatirán los índices de marginación que presentan las

localidades donde se lleva a cabo el Programa.


22

Criterios a evaluar

Tradicionalmente, las evaluaciones de los programas se han concentrado en

la medición de los recursos comprometidos y de los servicios

proporcionados. Si bien estos elementos son importantes, es necesario

profundizar en las premisas básicas de evaluación a efecto de obtener una

objetiva que permita a la sociedad juzgar la trascendencia e impacto del

programa.

Los criterios que a continuación se presentan son los que se requiere evaluar

bajo una metodología sustentada, ya que es compromiso de la SEDESOL y

del FONHAPO el actuar con transparencia y con criterios de eficiencia:

• Cobertura y focalización

• Gestión

• Eficiencia y equidad

• Impacto

Dado lo anterior y de conformidad con lo que se establece el Acuerdo por el

que se expiden los requisito mínimos que las dependencias y entidades de la

Administración Pública Federal deberán considerar para la evaluación; a

continuación se integran los aspectos en él mencionados.

a) El porcentaje de cumplimiento a los objetivos generales y particulares de

cada programa, destacando principalmente:

a.1) El grado de satisfacción de la población objetivo del programa

a.2) La cobertura alcanzada del programa en el ejercicio fiscal 2003, y

su variación con respecto a la obtenida en el año anterior, por tipo

de apoyo otorgado. A nivel nacional, por entidad federativa y por

núcleo de población.


23

b) El cumplimiento de las reglas de operación que regulan el programa de

que se trate. Asimismo, en caso de que se hayan realizado

modificaciones a dichas reglas en los términos del artículo 63, fracción IV,

del Decreto de Presupuesto, la manifestación respecto a las

circunstancias extraordinarias o los problemas operacionales que dieron

origen a las modificaciones;

c) En términos de impacto, los beneficios económicos y sociales que

resultan de la aplicación de los recursos asignados a cada programa;

d) El costo beneficio, de los recursos asignados al programa, en función de

costos y gastos unitarios en que se incurre para operar el programa;

e) El resultado de la verificación en campo del cumplimiento en las metas

físicas y financieras del programa;

f) La presentación del escenario prospectivo y la opinión sobre

permanencia, readecuación o conclusión del programa.


24

V. LOS INDICADORES DE EVALUACIÓN POR TIPO DE TEMAS.

Los indicadores de evaluación considerados en los términos de referencia

para la evaluación del Programa de Ahorro Subsidios y Crédito a la Vivienda

Progresiva “Tu Casa” a cargo del FONHAPO, han sido considerados por esta

Consultora, de tal manera que la metodología de evaluación aplicada

responde a cada uno de los siguientes temas:

V.1 Cobertura y Focalización

• Cobertura en 2003 y variaciones con respecto dos años anteriores

• Resultados a nivel nacional, entidad federativa, municipio y localidad

• Focalización Errores de inclusión y exclusión

• Características socioeconómicas (resaltar género)

• Características del padrón

V.2 Gestión

• Cumplimiento de Reglas de Operación (REOP) y normativilidad.

• Porciento de cumplimiento de objetivos generales y particulares.

• Modificaciones a REOP y análisis de los cambios.

• Valorización de los indicadores de gestión y evaluación.

• Metodología para fijar las metas.

• Forma, tiempos y mecanismos para solicitar el ahorro de beneficiarios.

• Funcionamiento y operación del programa.

• Selección de localidades a beneficiar.

• Organización con otras entidades.

• Mecanismos de evaluación y seguimiento.

• Seguimiento a las recomendaciones.

• Operación del padrón.


25

V.3 Eficiencia y Equidad

• Mecanismos y criterios para asignación de apoyos

• Montos para apoyos

• Uso y destino de los recursos

• Costos efectividad en costos unitarios por entidad

• Costo-beneficio con criterios de rentabilidad social

• Grado de eficiencia en gasto de oportunidad en la asignación

• Eficiencia en términos administrativos

• Alternativas de apoyo en la localidad, viabilidad en subsidios

diferenciados

• Estudio comparativo con otras opciones

• Complementariedad de acciones con otros programas-organismos de

vivienda

• Cumplimiento de los apoyos

• Pago de cuotas de recuperación a los gobiernos locales

V.4 Impacto

• Satisfacción de la población objetivo beneficiaria y la no beneficiaria

• Disminución de la precariedad y el hacinamiento

• Acceso y dotación a servicios públicos

• Superación del aislamiento de el áreas marginada y reubicación

• Mejoramiento de la calidad de vivienda

• Estructura de ingreso-gasto antes y después de recibir el beneficio,

destacando el efecto del ahorro

• Condiciones socioeconómicas de los beneficiarios antes y después

• Efectos en la movilidad territorial / migración de los beneficiarios

• Incremento y solidez jurídica del patrimonio familiar

• Impacto en las finanzas públicas estatales

• Oferta de suelo con aptitud habitacional


26

• Fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas del programa

• Impacto en la demanda de vivienda

V.5 Las etapas

La primera etapa considera el período enero – julio del 2003 y su

comparativo con el mismo período de los dos años anteriores y la segunda

etapa evalúa el período agosto – diciembre del 2003 y su comparativo con

los dos años anteriores (2001 y 2002.). Este informe de evaluación integra

datos para todo el ejercicio fiscal del período enero- diciembre del 2003 y su

comparativo con los mismo periodos del 2001 y 2002.

El presente proyecto de evaluación se enmarca en dos tiempos o etapas

para cubrir periodos previamente establecidos por disposiciones legales: al

respecto, el Artículo 54 Fracción IV del Decreto de Presupuesto de Egresos

de la Federación para el Ejercicio fiscal 2003, en su anexo 13 incluye el

programa de Ahorro, Subsidio Y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu

Casa” y establece que: “Las Dependencias y Entidades deberán presentar

la evaluación de resultados de cada programa a la Comisión de Presupuesto

y Cuenta Pública de la Cámara, a la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público y a la Contraloría, a más tardar el 15 de octubre, afín de que sus

resultados sean considerados en el proceso de análisis y aprobación del

presupuesto de Egresos de la Federación para el siguiente ejercicio fiscal”


27

VI. ESTRATEGIA UTILIZADA PARA EL TRABAJO DE CAMPO.

La estrategia de levantamiento de campo que se implantó en este trabajo,

está concentrada en evaluar los componentes del Programa. Esta propuesta

se integró, básicamente, por tres líneas de evaluación: 1. Verificar la

plataforma organizacional del programa, 2. validar los instrumentos

metodológicos diseñados para el estudio, y 3. la satisfacción de los

beneficiarios.

VI.1 Metodología

Con el objeto de medir los efectos o resultados que sobre una sociedad

ejercen los programas sociales se ha vuelto un consenso el desarrollo de

evaluaciones del impacto de dichos programas. Por lo cual, se propuso la

evaluación de impacto basada en objetivos, la cual mide los cambios en el

bienestar de los individuos que pueden ser atribuidos a un programa o a una

política específica. Su objetivo es proveer información y ayudar a mejorar la

eficacia de dichos programas o políticas.

Desde un punto de vista conceptual, se ha tenido en cuenta que las evaluaciones de impacto deben tener en cuenta que todos los fenómenos sociales requieren de un tiempo considerable para que sean identificable y medibles estas manifestaciones de impacto.

Para la evaluación, se utilizaron herramientas aplicables a los encargados

de tomar decisiones, instrumentos para las revisiones organizacionales y

logros de metas correspondientes y otros para las entrevistas a personal

clave del programa; éstos no miden la magnitud de los efectos ni atribuyen

la causalidad, pero son muy importantes porque nos permitieron evaluar la

eficiencia funcional del programa, el control operativo que tiene El

FONHAPO del mismo y los elementos de gerencia para el proceso de toma


28

de decisiones. Por lo tanto, el análisis causal es esencial para comprender la

función que tiene la Dependencia Central en la intervención de los

programas alternativos orientados a la reducción de la pobreza.

La información generada por el impacto del programa es de gran ayuda

para tomar decisiones sobre la necesidad de ampliar, modificar o eliminar

cierta política, estrategias, actividades o el mismo programa, y es posible

utilizarla para asignarle prioridad a las acciones públicas. Además, las

evaluaciones de impacto contribuyen a mejorar la eficacia de las políticas y

programas al abordar las siguientes preguntas1:

¿Logra el programa las metas propuestas?

¿Son los cambios producidos un resultado directo del programa, o son

resultado de otros factores que ocurrieron simultáneamente?

¿Cambia el impacto del programa dependiendo del grupo al que se está

tratando de beneficiar (hombres, mujeres, nivel socio-económico,

minusvalidos, etc.), o de la región, o a través del tiempo?

¿Tuvo el programa efectos inesperados, ya sean positivos o negativos?

¿Cuán eficiente es el programa en comparación con intervenciones

alternativas?

¿Justifica el éxito del programa su costo?

1 www.bancomundial.org/poverty.htm


29

Para lo anterior se propuso el modelo de evaluación basado en objetivos

(EBOs), según la cual la evaluación se realiza tomando en cuenta tres

objetivos:

1. La relevancia de los objetivos del programa en relación a las

necesidades de la comunidad donde aplica y las prioridades

institucionales.

2. La magnitud o eficacia en la que los objetivos de desarrollo comunitario

del programa han sido logrados

3. La eficiencia con que se han logrado, o se espera sean logrados, los

objetivos del programa, es decir, con la menor utilización de recursos.

VI.2 Diseño de la muestra Para el cumplimiento de lo anterior se propuso realizar un estudio cuasi-

experimental retrospectivo y comparativo; para lo cual se seleccionaron

aleatoriamente una muestra de beneficiarios del programa al cual se le

denominó grupo de tratamiento o intervención y un grupo de rechazados que

no participan en el programa, pero con características similares y con las

mismas posibilidades de incorporarse al programa que la del grupo de

intervención, y al cual se le dio el nombre de grupo de comparación.

Para la obtención de la información y comparación entre grupos se levantó

una encuesta por muestreo. La muestra fue referente a la selección aleatoria

de los beneficiarios participantes del programa dentro de los municipios y

localidades seleccionadas de las listas de registro del programa “Tu Casa”.

Por otro lado la selección del grupo de comparación fue hecha mediante la

elección de listas de solicitudes aceptadas por el programa “Tu Casa” de la

Secretaría de Desarrollo Social.


30

Tamaño de la muestra

El cálculo del tamaño de la muestra fue elaborada por la Coordinación

General de Padrones de la Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y

Evaluación de la SEDESOL, la cual se ilustra en el siguiente cuadro:

Composición de la muestra por Entidad Federativa

Aceptados (Grupo de Tratamiento) Rechazados (Grupo de Control) Entidad

Crecemos Tu Casa Iniciamos Tu Casa Crecemos Tu Casa Iniciamos Tu Casa Total

Aguascalientes 37 171 4 96 308

Baja California 1 58 1 60 Baja California Sur 15 38 5 58

Coahuila 42 8 50

Chiapas 81 30 30 15 156

Durango 49 61 2 7 119

Guerrero 17 16 33

Hidalgo 28 1 29

Jalisco 15 49 13 77

Michoacán 26 25 51

Puebla 65 3 67 1 136

Quintana Roo 16 16

San Luis Potosí 43 41 1 85

Sonora 16 2 2 20

Tabasco 97 47 49 88 281

Tamaulipas 82 60 45 41 228

Tlaxcala 1 21 11 33

Veracruz 15 1 14 2 32

Yucatán 8 1 2 11

Zacatecas 50 6 1 57

Total 600 600 320 320 1,840

FUENTE: Muestra elaborada por la Coordinación General de Padrones de la Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación de la SEDESOL, para la Evaluación Externa 2003 del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito a la Vivienda Progresiva Tu Casa a cargo del FONHAPO.

Para los 20 estados seleccionados en la muestra se consideró hacer un

total de 1840 entrevistas, de las cuales 1200 se debieron realizar a

beneficiarios del programa “Tu Casa”: 600 a beneficiarios en la modalidad

de crecemos Tu Casa y 600 en la modalidad de iniciamos Tu Casa.


31

640 se programaron realizar a rechazados por el programa: 320 en la

modalidad de iniciamos Tu Casa y 320 en la modalidad de crecemos Tu

Casa.

DIAGRAMA CONCEPTUAL

Evaluación operativa a nivel delegacional.

La elaboración de la muestra para que esta Consultora hiciera el trabajo de

campo fue responsabilidad de la SEDESOL, sin embargo la contratante

sólo elaboró el marco muestral de los beneficiarios del programa. Para

lograr la debida precisión, FUNSALUD solicitó la muestra delegacional

considerando que veinte estados de la república no eran una muestra sino

dos terceras partes del universo; sin embargo SEDESOL mantuvo el

Programa “Tu

Casa” 1,840

Aceptados 1,200

Rechazados 640

Iniciamos Tu Casa

600

Crecemos Tu Casa.

Iniciamos Tu Casa

320 Crecemos Tu Casa

320

ComparaciónIntervención


32

planteamiento original Ante tal situación, y para hacer factible el trabajo

operativo, esta Consultora debió hacer una selección administrativa de las

delegaciones, considerando solamente cinco estados, que correspondían a

los antecedentes de las evaluaciones de años anteriores; Así se procedió a

identificar que estados presentaban el mayor número de subsidios y con un

análisis simple se identificaron a los cinco estados que de acuerdo a

cobertura correspondían a este criterio.

Con el propósito de verificación de metas físicas y financieras y evaluación

organizacional, así como para evaluar la operación del programa, fueron

seleccionados los siguientes estados: Puebla, Aguascalientes, Chiapas,

Tabasco y Tamaulipas. FUNSALUD informó a las autoridades de la

SEDESOL y del FONHAPO sobre el particular y fue aceptado el

procedimiento.

VII. ORGANIZACIÓN PARA EL TRABAJO DE CAMPO. Muestra: 20 estados de la República Mexicana, para la aplicación de la

encuesta a beneficiarios, concentrando en cinco delegaciones la evaluación

administrativa del programa.

Fechas del levantamiento de datos: Del seis de noviembre de 2003 al 15

de enero de 2004.

VII.1 Prueba Piloto.

Previa aprobación por los funcionarios responsables del programa en El

FONHAPO, se llevó a cabo una prueba de campo para validar los

instrumentos diseñados para la evaluación del proyecto; estos se aplicaron


33

en el estado de Puebla, entidad seleccionada aleatoriamente para la

prueba, con el propósito de retroalimentar e incorporar los ajustes necesarios

a dichas herramientas de trabajo y brindar mayor confiabilidad al estudio.

La prueba se realizó en el estado de Puebla en el municipio de Pahuatlán

del Valle, en las comunidades de San Pablito, Zoyatla de Guerrero y

Xochimilco; así como en los municipios de Huehuetlán el Chico y Teotlalco.

Se programó la aplicación de 136 encuestas, de las cuales, 68 se deberían

hacer a beneficiarios del programa: 65 encuestas a beneficiarios en la

modalidad de crecemos Tu Casa y 3 en cuestas en la modalidad de

Iniciamos Tu Casa. 68 debieron realizarse a rechazados del programa: 67

en la modalidad de crecemos tu casa y una encuesta en la modalidad de

Iniciamos Tu Casa. De manera paralela a la aplicación de la encuesta, se

validaron los instrumentos de evaluación del nivel delegacional de

SEDESOL, estos fueron: guía de entrevista para funcionarios, formularios

para evaluación de los instrumentos administrativos que maneja El

FONHAPO para la organización y control del programa, formulario para

análisis de avance de metas físicas y financieras.

La validación de instrumentos fue retroalimentada con las observaciones que

se obtuvieron en la prueba piloto, y de común acuerdo con los funcionarios

de la Dirección General de Evaluación de la SEDESOL se procedió a

incorporar los ajustes pertinentes a cada uno de los instrumentos de

evaluación, con el fin de brindar mayor confiabilidad al levantamiento de

datos.


34

VIII. LIMITACIONES DEL ESTUDIO. El Programa objeto de la presente evaluación, es de gran trascendencia

para el desarrollo socioeconómico del país y es motivo de gran interés para

los consultores de FUNSALUD; el estudio en sí , representa una

retroalimentación positiva a la experiencia de muchos años de trabajo

realizado en el campo de la evaluación; sin embargo es importante

considerar que algunos de los temas considerados en los términos de

referencia del proyecto no fueron accesibles en todos sus términos,

especialmente en los relativos al impacto, debido a que los subsidios

correspondientes al 2003, a la fecha del estudio no se habían entregado.

Las limitaciones del estudio las dividiremos para su análisis en :

A). Administrativas.

• Se presentaron algunas dificultades para obtener la suficiente

información para la realización de la evaluación externa, debido al

proceso de transición administrativa del FONHAPO. Refieren los

responsables del programa que se están realizado cambios de

personal y de procesos administrativos debido a la reciente

integración del FONHAPO. En el momento actual se está trabajando

sobre los instrumentos administrativos de apoyo a la dirección,

organización y control del programa. La situación que se refiere en el

nivel central, se refleja en las oficinas administrativas del nivel

delegacional y en los municipios.

B). Operativas.

• El retraso que presentan las firmas de los convenios estatales, así

como el otorgamiento de subsidios a los beneficiarios, son factores

determinantes para no cumplir en tiempo y forma con la entrega de

viviendas a los beneficiarios del programa. Situación que limitó la


35

evaluación del impacto, ya que a la fecha del estudio en los 20

estados visitados, los subsidios no se habían entregado a los

beneficiarios.

• El programa presenta algunas deficiencias en la integración de un

padrón de beneficiarios confiable; esto repercutió en los resultados de

un trabajo de campo ineficiente, que no cumplió al 100 % con la

aplicación de la encuesta a la muestra seleccionada.

• En ningún estado se logró establecer contacto con autoridades locales

a nivel municipal

C). De Forma.

• FUNSALUD tuvo limitaciones para integrar todos los indicadores de

evaluación de impacto, como ya se ha mencionado, por no haber sido

entregados oportunamente los subsidios de vivienda a los

beneficiarios. De común acuerdo con las autoridades de la SEDESOL

y del FONHAPO se consenso la alternativa de análisis para dar

cumplimiento a la evaluación externa.

• De acuerdo a los compromisos contraídos por FUNSALUD para

estimar el impacto de programa con un análisis diferente a lo definido

en la propuesta técnica que presentó esta Consultora ( reitero, porque

los beneficiarios no habían recibido los subsidios), El FONHAPO

entregó a FUNSALUD la base de datos completa el día 9 de marzo

del 2004, para que esta empresa “ limpiara la base de datos y

obtuviera la muestra de beneficiarios y rechazados seleccionados en

la muestra” y con esto se procediera a la realización del análisis de

impacto del programa. FUNSALUD considera que si bien se cumple

con una formalidad administrativa, desde el punto de vista

metodológico no es lo conveniente para este tipo de estudios, debido a


36

que no aporta información para conformar los indicadores que lleven a

los correspondientes juicios de valor que sean útiles para la toma de

decisiones y la aplicación de medidas efectivas por parte de quienes

conducen el programa.

IX. RESULTADOS. Para llevar a cabo un análisis del programa a nivel delegacional, se procedió

primera mente con la técnica de entrevistas al personal clave del programa,

en los cinco estados visitados se solicitó la entrevista con el delegado; en

todos los casos se obtuvo una respuesta negativa y se nos canalizó con el

jefe de la unidad de vivienda, excepto en el estado de Puebla en que

entrevistó al Subdelegado de Desarrollo Urbano y Vivienda. Los

entrevistados dieron respuesta a la entrevista que FUNSALUD diseñó para

tal fin y contribuyeron con la evaluación presentando las evidencias sobre

la organización y los logros del programa en su estado. Ante las preguntas

de tipo cualitativo se diseñó una escala de 0 a 100 para que ellos se

calificaran de acuerdo a la variable encuestada. De esta manera los

resultados que se obtuvieron fueron los siguientes

IX.1 De Gestión.

1. Cumplimiento a las Reglas de Operación y Normatividad

El estudio de campo permitió hacer un análisis de los diferentes niveles

administrativos del programa; en el nivel central, se dispone de la

información necesaria y se lleva el control que de acuerdo a la

responsabilidad normativa del mismo, se considera aceptable.


37

En el nivel estatal, En las entidades visitadas (Aguascalientes, Chiapas,

Tabasco, Tamaulipas y Puebla), se obtuvieron los siguientes resultados:

(Tabla 1)

C O N C E P T O

ESTADO Disponibilidad

de las Reglas

de Operación

y lineamientos

específicos

Presentan

dificultades

operativas que

limitan su

cumplimiento

Disponibilidad de

recursos humanos

y económicos

suficientes para su

cumplimiento

Capacitación

específica a

todo el

personal del

programa

CALIFICACIÓN %

Aguascalientes 50 50 80 60 6.0

Chiapas 50 50 70 50 5.5

Puebla 50 50 40 30 42.5

Tamaulipas 50 50 50 40 4.75

Tabasco 50 50 60 60 5.5

La evaluación de este tema a nivel de las delegaciones se estableció a

través de cuatro componentes:

1.- Disponibilidad de las Reglas de Operación y lineamientos específicos.

Con respecto a este punto todos los entrevistados de los cinco estados de la

república refirieron disponer de las reglas de operación pero no de los

lineamientos específicos, FUNSALUD evaluó con 50 puntos la

disponibilidad de cada uno de los documentos solicitados, FUNSALUD

considera que ambos documentos son importantes para la

operacionalización del programa y que el FONHAPO debe reenviar dichos

documentos y controlar su existencia en estos niveles administrativos.

2.- Presentan dificultades operativas que limitan su cumplimiento. En

relación a este concepto, se interrogo a cada uno de los responsables y se


38

les pidió que contribuyeran con los entrevistadores, evaluando con una

escala porcentual ponderando con l00 % si no tenían problemas para el

cumplimiento de las reglas de operación y con 0 % si se encontraban en la

situación contraria. Los entrevistados participaron, decidiendo el porcentaje

que reflejaba su realidad. Todos los entrevistados comentaron sobre las

ingerencias del nivel político local (gobernador y / o presidentes municipales)

que les limita el cumplimiento estricto de las reglas.

FUNSALUD considera que la SEDESOL y el FONHAPO deben de enviar

una circular a todos los niveles del gobierno para reiterar el estricto apego a

las reglas de operación del programa y contribuir en la disminución de

dichas ingerencias políticas al programa; aunque de antemano sabemos que

ya lo han hecho, no está de más hacerlo nuevamente ante las evidencias

observadas en estas visitas. Se sugiere así mismo que FONHAPO

establezca un mecanismo interno para supervisar su cumplimiento.

3.- Disponibilidad de recursos humanos y económicos suficientes para su

cumplimiento. De igual manera a la pregunta anterior los entrevistados

calificaron la suficiencia de recursos para el cumplimiento de las reglas.

FUNSALUD considera de acuerdo a los resultados que el 40% de los

estados refieren deficiencias considerables de recursos para operar el

programa, dada la extensión de los estados y la cantidad de obras.

4.- Capacitación específica. Con respecto a esta pregunta, se hizo énfasis en

el número de personas que laboran a diferentes niveles en el programa,

incluyendo las del nivel municipal. Se les solicitó información sobre los

programas de capacitación y bitácoras de control para evaluar aspectos

relativos a capacitación específica. La calificación obtenida corresponde al

porcentaje de personal capacitado en los diferentes niveles de operación del

programa.


39

FUNSALUD identifica en este componente que la calificación obtenida es

insuficiente y que, aunque la capacitación de los niveles municipales es

responsabilidad local, las áreas normativas deben de asegurarse de que la

capacitación se lleve a cabo en todos los niveles de la administración del

programa, incorporando sistemas de monitoreo que sirvan de control en la

operacionalización de las actividades del programa. Consideramos que no

basta con la difusión de las reglas de operación y de los lineamientos, se

deben de buscar mecanismos de capacitación viables y factibles de operar.

Un problema que no estaban considerado en la entrevista y que

FUNSALUD cree importante describirlo en este informe, dado que son

comentarios de los entrevistados de las Delegaciones de Puebla, Chiapas y

Tabasco, es el siguiente :

- Existe gran incremento de controles administrativos en rubros que no

son sustantivos y no son aprovechables localmente, que generan

mayor carga de trabajo en la plantilla de personal de los estados y por

consiguiente repercute en situaciones de ineficiencia en los tiempos

comprometidos para la asignación de subsidios a los beneficiarios.

- El programa se descentralizó a los municipios, sin que se realizara una

capacitación formal correspondiente; se refiere que se llevó a cabo la

capacitación a nivel de subdelegados con la recomendación de que se

extendiera a todo el personal de la administración, desafortunadamente

falta mucho por hacer al respecto.

FUNSALUD considera que las calificaciones obtenidas en los cinco estados

de la república obliga a los niveles centrales a realizar reuniones técnicas de

consenso con los responsables estatales, y de manera conjunta establecer

las alternativas de solución que contribuyan al cumplimiento o


40

retroalimentación de las reglas de operación y a la difusión e implantación de

todos los documentos normativos del programa.

Con respecto a la evaluación de los niveles municipales. FUNSALUD no

pudo obtener entrevista con los presidentes municipales de los cinco

estados, se solicitó verbalmente la entrevista y la respuesta fue negativa, El

entrevistador realizó la evaluación, considerando que los trabajadores locales

del municipio que se entrevistaron, mostraron desconocimiento del programa,

refirieron en todos los casos no haber recibido capacitación formal sobre el

programa de vivienda; ninguno de ellos disponía de reglas de operación ni de

lineamientos. Consideramos que faltó coordinación entre las dependencias

centrales y las delegacionales para que FUNSALUD pudiera realizar de

manera satisfactoria la evaluación; ya que los entrevistados municipales

mostraron resistencia a la evaluación argumentando que no tenían

información sobre el particular.

FUNSALUD considera que la evaluación a este nivel es poco confiable por el

tipo de entrevistado, ya que probablemente no fue la persona clave del

programa. Se sugiere que en próximas evaluaciones se cuente con apoyo

directo de FONHAPO para incorporar el nivel municipal al proceso

2. Cumplimiento de los objetivos generales y particulares.

Para la evaluación de este capítulo se recurrió a la metodología de

evaluación por objetivos, situación que se concretó mediante la elaboración

de un análisis matricial que permitiera la desagregación del objetivo general

en objetivos específicos ( la sumatoria de los objetivos específicos permite el

logro del objetivo general) y para la evaluación de los dos primeros

objetivos específicos se analizaron los resultados operativos, obtenidos del

cumplimiento de las reglas de operación que orientan el logro de cada uno


41

de ellos y para los cinco objetivos restantes la calificación que se estimó fue

el resultado obtenido de la verificación de actividades en campo. En el

cuadro siguiente se ilustran los promedios ponderados de cada objetivo. La

calificación de cada uno de ellos es el resultado de la evaluación de cada

una de las variables en los estados visitados.

CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN

OBJETIVO

GENERAL

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

REGLAS DE

OPERACIÓN Correspondientes a

cada da Objetivo

específico.

SI ( %)

NO

CALIFICACIÓN

1. Apoyar a la población en situación de pobreza que requiera vivienda, facilitando ya sea la adquisición, edificación, ampliación o mejora de su vivienda actual

4.1 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5

96.9 76.6 76.6 88.6 88.6 100

87.90%

2. Aplicar para el propósito anterior un apoyo económico federal como detonador de la participación corresponsable de los tres órdenes de gobierno y de los sectores privado y social.

4.3.1 4.3.2 4.3.3

53.1 100 100

84.36%

1. Otorgar apoyos económicos a las familias en pobreza, para que adquieran, edifiquen,

amplíen o mejoren su vivienda. *

3. Apoyar el desarrollo económico de la familia mediante la formación o consolidación de un patrimonio familiar

inicial.

La calificación se obtiene como resultado del porcentaje promedio de avance de obras por entidad federativa.

80%


42

4. Fomentar el ahorro previo,

aprovechando las instancias de captación de ahorro social, aprovechando las instancias de captación de ahorro social autorizadas por las leyes aplicables en la materia.

La calificación se obtuvo de los resultados de la encuesta a beneficiarios del programa que ahorran en instituciones específicas.

4.6%

5. Alentar la participación de la industria de la construcción en la edificación de vivienda de bajo costo, en un marco de sana competencia, que promueva el acceso de la población al mercado formal de la vivienda.

De los resultados obtenidos en las entrevistas a personal clave del programa, en los cinco estados de la república mexicana visitados, se considera que las licitaciones para la contratación de obras, se efectúan en el marco de sana competencia. Y si consideramos que se realizaron 145,692 subsidios para todo el país, con un presupuesto otorgado de 1012,636,507 pesos , el objetivo específico obviamente se logró satisfactoriamente.

100.00%

6. Promover el desarrollo de la vivienda en microrregiones y comunidades rurales e indígenas, respetando sus usos y costumbres

El programa promueve el desarrollo de la vivienda en microrregiones y comunidades rurales , pero no incorpora los usos y costumbres de las poblaciones en los términos de referencia específicos para las licitaciones de obras.

50.0 %

7. Complementar el Programa de Desarrollo Humano “Oportunidades” mediante la formación de un patrimonio

habitacional para sus beneficiarios.

La encuesta reportó que el 64.2% considera ( en una escala de uno a diez), con un puntaje superior a 60% que la vivienda que reciba le mejorará su patrimonio familiar Otra calificación que se consideró fue la relativa al avance de obras con un promedio de 80% en los estados visitados.

72.0%

• Si el peso específico de cada objetivo fuera el mismo, el objetivo general se evalúa

en 68.4% (Promedio ponderado de todos los objetivos específicos). Lo correcto en

este caso es que el FONHAPO determine el peso específico de cada uno de los

objetivos específicos y de esta manera obtener una calificación más congruente y

objetiva con la realidad del programa.

• FUNSALUD considera que la mayor limitación que se tiene en el logro exitoso de

los objetivos, se ve determinada por la entrega de subsidios a los beneficiarios y

que, al no lograrse en tiempo esta actividad se ven disminuidos drásticamente

los resultados de los objetivos. Por eso recomendamos que la evaluación del

impacto del programa se realice una vez que se hayan entregado los subsidios a

los beneficiarios.


43

IX.2 Modificaciones a las reglas de operación y análisis de los cambios.

FUNSALUD hizo un análisis de las Reglas de Operación del periodo 2001-

2003 en el que las instituciones responsables de este programa han venido

retroalimentando las Reglas de Operación con el propósito de hacer más

eficiente el programa. Las modificaciones que se han dado a las mismas son

fundamentales para el logro de los objetivos preestablecidos. A continuación

se ilustra un cuadro de concentración con los principales cambios y

observaciones.

CONCEPTO 2001 2002 2003 DIFERENCIAS Objetivo General

Garantizar a familias urbanas en condiciones de pobreza extrema una vivienda de tipo progresivo, con servicios básicos.

Mejorar la calidad de vida de la población en situación de pobreza extrema

Otorgar apoyos económicos a las familias en pobreza, para que adquieran, edifiquen, amplíen o mejoren su vivienda

Los alcances para el 2003 son más integrales dado que incluye las diferentes modalidades relativas a: edificación, adquisición, remodelación o ampliación de viviendas

Población Objetivo

Familias urbanas que viven en condiciones de pobreza extrema

Familias urbanas y rurales en condiciones de pobreza extrema

Jefes y Jefas de hogar, derechohabientes del INFONAVIT, FOVISSSTE, Institutos de Seguridad Social de los Trabajadores al Servicio de las Entidades Federativas, solicitantes con créditos de la SHF,

En el 2003 se incluye además de las zonas urbanas y rurales, a las zonas suburbanas y a las consideradas como zonas de riesgo y a las zonas afectadas por desastres naturales


44

CONCEPTO 2001 2002 2003 DIFERENCIAS Solicitantes con Créditos de Entidades de Crédito y Ahorro Popular o Instituciones Bancarias y familias afectadas por fenómenos naturales

Terreno de Gobiernos Estatales o Municipales

a) Adquisición b) Edificación

$23,000.00 M.N. en el caso de Adquisición

$30,000.00 M.N. en el caso de Adquisición

$32,000.00 M.N. para el caso Adquisición y Edificación

Para 2003 se incrementa el monto del subsidio en 6.25% en relación con 2002 y en comparación con el año 2001 el monto se incremento en 28.13%

Ahorro previo del Beneficiario. a) Propiedad de Gobierno Estatal. b) Propiedad del Beneficiario.

$7,000.00 M.N. para la UBV.

a)$7,500.00 M.N. Pesos para la UBV. b)$3500.00 M.N cuando.

$8,000.00 M.N. para UBV y en el caso de UBV+1 y UBV+2 el ahorro será como mínimo el 10% del valor total de la vivienda.

Se incrementa el monto del ahorro del beneficiario para UBV en 6.25% en relación al año 2002 y en comparación con el año 2001 en 12.50%. Así mismo para la UBV+1 y UBV+2 el 10% del valor total de la vivienda.

Método de Asignación de Recursos entre Entidades Federativas

Índice de Rezago y necesidades de vivienda nueva

Índice de rezago y necesidades de vivienda nueva. El remanente se contribuye de acuerdo a criterios de desempeño estatal del año

30% de los recursos se asigna en partes iguales entre las 32 entidades federativas, el restante 70% considera los Índices de rezago Habitacional y necesidades anuales de vivienda nueva, Índices de pobreza,

Para 2003 el índice de desempeño estatal continua siendo factor clave para la asignación de recursos federales


45

CONCEPTO 2001 2002 2003 DIFERENCIAS previo rezago y marginación

e Índice de desempeño de la instancia ejecutora.

Terreno del Beneficiario

a) Adquisición b) Edificación

No existía

b) $15,000.00 M.N. para edificación.

b)$16,000.00 M.N. para la Edificación de UBV.

En 2003, el subsidio se incrementa para la modalidad de edificación de UBV en 6.25% en relación con 2002.

Modalidad Mejoramiento de Vivienda. a) Subsidio federal b) Aportación del Beneficiario.

a) $7,000.00 M.N. b) $3,000.00 M.N

a) $7500.00 M.N. b) 20% del monto

a) $16,000.00 M.N. b) 10% del valor total de la ampliación

En 2003 se incrementa el monto del subsidio federal para la modalidad de mejoramiento de vivienda en 53% en relación a 2002; y en 56.25% en comparación con 2001. Incremento en la aportación del beneficiario el 10% del valor total de la ampliación.

Fuente: Reglas de Operación del Programa de Ahorro, Subsidios y Créditos para la Vivienda

publicados en el Diario Oficial de la Federación de los años 2001, 2002 y 2003

Análisis de los cambios en las reglas de operación En resumen, es importante señalar las diferencias significativas en el año

2003 comparadas con los dos años anteriores:

• Para 2003, el monto del subsidio se incrementa en 6.25% en relación

con 2002, y en 28.13%.con respecto a 2001.


46

• Para la UBV, en el 2003, el monto del ahorro del beneficiario se

incrementó en 6.25% en relación al año 2002, y en 12.50% respecto a

2001. Así mismo, el 10% del valor total de la vivienda para el caso de

la UBV+1 y UBV+2,

• En 2003, el monto del subsidio para la modalidad de edificación de

UBV en terrenos propiedad del beneficiario, se incrementó en 6.25%

en relación con 2002.

• En 2003, el monto del subsidio federal para la modalidad de

mejoramiento de vivienda, se incrementó en 53% en relación a 2002; y

en 56.25% en comparación con 2001; el ahorro previo del beneficiario

será del 10% del valor total de la ampliación o mejoramiento que se

realice.

• Las reglas de operación incorporan en este año cambios sustantivos

en los porcentajes de los gastos indirectos para la operación del

programa así como el fomento al ahorro familiar, sustentado en

procesos de bienestar económico-sociales.


47

X. VALORACIÓN A LOS INDICADORES DE GESTIÓN Y EVALUACIÓN.

Los indicadores de gestión seleccionados por el FONHAPO con el propósito

de evaluar de manera selectiva el avance del Programa de Vivienda

Progresiva “Tu Casa”, muestran de manera exitosa en dos de ellos logros

importantes: la congruencia programática y la focalización alcanzan un

cumplimiento del 97.73% y 86.70% respectivamente. Con porcentajes no tan altos se encuentra el indicador de cobertura de

Mejoramiento de Vivienda donde la demanda anual en este rubro para

familias con ingresos de hasta tres salarios mínimos deja ver que el

Programa tiene una cobertura del 33.24% y, en lo que respecta al indicador

de género, en el Programa la participación de la mujer representa un 37.75%

del total de los beneficiarios. Con resultados no tan favorables se encuentra

el indicador de cobertura de vivienda nueva el cual alcanza una participación

del 3.27% sobre la demanda anual de vivienda nueva para las familias con

ingresos de hasta tres salarios mínimos.

Las necesidades generadas por las poblaciones marginadas rebasan

ampliamente la capacidad de las estrategias y recursos de la actual

administración, por lo que se requiere un mejor esfuerzo para la solución de

la vivienda en México. Se hace necesario el reforzamiento de políticas de

gobierno, que sustentadas en ésta realidad, dan respuesta urgente a las

necesidades de la población.


48

En el cuadro siguiente se ilustra el avance del Programa bajo los cinco

indicadores de gestión del Programa:

Indicadores de Resultados de las Reglas de Operación (Periodo Enero- Diciembre 2003)

Nombre del indicador Descripción Resultado

1- Indicador de cobertura de

vivienda nueva.

2- Indicador de cobertura de

mejoramiento.

3- Indicador de congruencia

programática.

4- Indicador de focalización.

5- Indicador de género.

No. de apoyos aplicados para vivienda nueva X 100 Demanda anual de vivienda nueva para las familias

con ingresos de hasta 3 salarios mínimos No. de apoyos aplicados para Mejoramiento de Vivienda X 100 Demanda anual de Mejoramiento de Vivienda para familias con

ingresos de hasta 3 salarios mínimos

No. de apoyos otorgados en el año X 100

No. de apoyos originalmente asignados

No. de apoyos aplicados X 100 Total de solicitantes de subsidio

No. de apoyos otorgados a jefas de familia X 100 Total de apoyos otorgados

%27.3

000,694703,22

=

%24.33

000,370989,122

=

%73.97078,149692,145

=

%70.86

049,168692,145

=

%75.37692,145000,55

=

Fuente: Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares. Cálculo de indicadores de subsidios al mes de

diciembre de 2003.

Valoración

Indicador de cobertura

FUNSALUD no encuentra problema alguno en la forma en que es medido

este indicador, por lo que se considera que es el criterio adecuado, por

simplicidad aritmética, para detectar el nivel de cobertura del Programa

sobre la demanda anual de vivienda en nuestro país.


49

Indicador de cobertura de mejoramiento

De igual manera, FUNSALUD no encuentra problema alguno en la forma en

que es medido este indicador, ya que la prueba aritmética permite medir, de

acuerdo a los resultados alcanzados, perfectamente la cobertura sobre ésta

modalidad.

Indicador de congruencia programática.

Por otra parte, FUNSALUD no encuentra problema alguno en la forma en

que es medido este indicador, ya que la prueba aritmética permite medir la

cobertura sobre ésta modalidad. En este sentido, cabe recalcar que dada la

flexibilidad del Programa en este rubro, las reasignaciones presupuestales

son de vital importancia para el cumplimiento de las metas propuestas.

Indicador de focalización

FUNSALUD recomienda revisar en este indicador las especificaciones de la

fórmula, debido a que en el se refiere que se tomara en cuenta al “total de

solicitantes del subsidio”, se recomienda hacer especial énfasis en que los

solicitantes deberán ser individuos con ingresos de cero a tres salarios

mínimos con el objeto de no violar los principios que marcan las reglas de

operación. El problema más que desatender una especificación de

redacción, es su interpretación y su mal empleo por parte de los

responsables de operar el Programa, ya que se logró detectar en el padrón

de beneficiarios a individuos con ingresos mayores a tres salarios mínimos,

incurriendo en una falta a las reglas de operación, haciendo perder

efectividad al indicador y al Programa mismo.


50

Indicador de género

FUNSALUD no encuentra problema alguno en la forma en que es medido

este indicador, se considera un criterio adecuado para medir el nivel de

participación de la mujer como responsable beneficiaria en el Programa.

El FONHAPO requiere rediseñar un sistema de monitoreo, seguimiento y

evaluación interna que de manera sistematizada incorpore propuestas de

solución a las desviaciones detectadas al momento de operar el Programa,

coadyuvando así, en forma efectiva al proceso de toma de decisiones.

Se debe considerar, bajo el análisis de estos indicadores, que el problema

de raíz no es la forma en que se estiman dichos indicadores sino la forma en

haber llegado al número que estos reflejan.

En este sentido, si el objetivo principal del Programa es incrementar el nivel

de vida de los individuos beneficiarios en situación de pobreza, el Programa

no coadyuva en gran medida a sobrepasar el umbral de la pobreza de estos

individuos, debido a que las tareas para resolver este problema, que afecta a

más del 50% de la población de México, no se está atacando de raíz, ya que

se le da prioridad a esquemas2 que no impactan categóricamente sobre el

bienestar social, imposibilitando la consolidación en el incremento y solidez

jurídica del patrimonio familiar.

2 Se logró detectar que gran parte de los recursos financieros destinados para operar el Programa son utilizados en el Mejoramiento de la Vivienda. En el trabajo de campo realizado por FUNSALUD en las comunidades beneficiarias, se detectó que gran parte de estos mejoramientos en vivienda son específicamente pisos de concreto, techo de vivienda y ampliación de recamara (sólo uno de estos tres mejoramientos eran aplicados por vivienda, ver gráfica 8), situación que en realidad no aborda y mucho menos resuelve el problema de raíz.


51

X.1 Metodología para fijar metas.

Con base en el documento “Programa Institucional de Trabajo 2003”, en

la distribución de recursos del Programa de subsidios se consideraron los

criterios establecidos en las Reglas de Operación del Programa de Ahorro,

Subsidio, y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” 2003, asignando

el 30% del presupuesto en partes iguales entre las 32 entidades federativas

y el 70% restantes de acuerdo al rezago existente y necesidades anuales;

otros factores considerados para la asignación definitiva de recursos y

acciones, son la capacidad financiera de los estados y municipios para cubrir

su aportación al Programa mediante servicios básicos, así como, el

desempeño observado en la operación del Programa en ejercicios

anteriores.

FUNSALUD considera pertinente incorporar en la metodología para fijar metas la situación de pobreza extrema y las necesidades de vivienda específicas de cada entidad federativa, esto permitirá efectuar una definición de metas con criterios de equidad y justicia social para la población demandante. En este sentido, la fórmula empleada por el FONAHPO para fijar metas físicas, concernientes al número de subsidios en vivienda, bajo sus diversas modalidades, parece ser que no asegura una distribución equitativa de los recursos disponibles para la operación del Programa.


52

Los resultados de este concepto en los cinco estados de la república

visitados, fueron los siguientes:

(Tabla 2)

C O N C E P T O ESTADO Diagnóstico de

necesidades de

vivienda

Programación de

los dos años

anteriores

Programación

sustentada

Gestión ,

organización y

control

Calificación


Chiapas 100 100 100 100 100

Puebla 80 80 80 80 80

Tamaulipas 100 100 100 100 100

Tabasco 0 100 50 80 57.5

Con respecto a la evaluación de este mecanismo, FUNSALUD abordó

cuatro conceptos básicos para la definición de metas por las delegaciones

estatales, estos fueron:

1. Diagnóstico de necesidades de vivienda. El entrevistador solicitó el

diagnóstico de necesidades de vivienda a cada uno de los responsables del

programa en los estados y de acuerdo a los componentes del diagnóstico

de vivienda en el estado se ponderó de 0 a 100 la información disponible,

de ésta manera se pudo valorar que solamente Tabasco no disponía de

diagnóstico de necesidades.

2. Programación de los dos años anteriores. Con respecto a éste

componente se les solicitó que mostraran la programación de años

anteriores con el propósito de analizar la tendencia de metas y la


53

congruencia de su programación. El estado de Puebla carecía de la

programación de los dos años anteriores por modalidad y la de rechazados

anteriores.

3. Programación sustentada. Sobre el particular se les solicitó a los

responsables del Programa las solicitudes y estudio socioeconómico de los

beneficiarios, así como, de los rechazados a fin de valorar la confiabilidad de

los usuarios del programa. Los resultados obtenidos muestran que el estado

de Tabasco requiere mayor atención, debido a que no disponía de la

información completa de sus beneficiarios y de los rechazados por

modalidad. El estado de Puebla no disponía de información de los

rechazados.

4. Gestión, Organización y Control. Sobre el particular, los estados de

Puebla y Tabasco, refieren dificultades para llevar el control adecuado de

éste mecanismo por carencia de recursos.

De los estados seleccionados, solamente el de Tabasco se identifica con

resultados poco favorables. FUNSALUD considera que este componente es

el de mejores resultados en los aspectos de gestión, sin embargo

recomienda realizar una visita de supervisión capacitante al estado de

Tabasco con el fin de incorporar soluciones que contribuyan en la mejora

continua del programa.


54

X.2 Metas de Financiamiento

En el presupuesto autorizado para el ejercicio fiscal 2003 para el Programa

de Ahorro, subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”, se

asignaron recursos para inversión por un total de $1,420.900, 000.00 M.N.

que se consideró distribuir de la siguiente manera: $1, 059, 900,000.00 M.N.

para el otorgamiento de subsidios y $370, 000,000.00 M.N. para créditos. Se

menciona adicionalmente que se dispone de $22, 600,000.00 M.N. fiscales

para atender rezagos en materia de infraestructura de servicios.

El Programa de subsidios tiene una cobertura nacional, considerando los

criterios estipulados en las reglas de operación del Programa, en

consecuencia, tanto los recursos como las acciones estarán en función de la

capacidad que cada entidad federativa muestre para operar el Programa,

aportando su contraparte del costo de las acciones o las inversiones en

proyectos para la dotación de servicios básicos de las acciones de vivienda.

En el programa crediticio para cumplir con la aplicación del presupuesto

autorizado al Fideicomiso, se establecen metas para las fases previas al

suministro de recursos, como son la aprobación condicionada de solicitudes

por el H. Comité Técnico y de Distribución de Fondos y la celebración de

contratos de crédito entre FONHAPO y sus acreditados. Se plantea también

como una medida importante de los ingresos propios del organismo, el

fortalecimiento de un programa para la recuperación de créditos.

Para el año 2003 se preveía que el monto de las solicitudes autorizadas por

el H. Comité Técnico ascendiera a $410, 000, 000.00. con el objeto de

contrastar créditos por $390,000,000.00 Por otra parte, en cuanto a la

recuperación de créditos de los diversos programas financiados en años

anteriores, se estima una captación de recursos por $602 000 000.00.


55

X.3 Forma, tiempos y mecanismos para solicitar el ahorro de los beneficiarios.

Con base en la información sobre el incremento en las asignaciones del año

2001 al 2003, se incrementa el monto del ahorro del beneficiario para UBV

en 6.25% en relación al año 2002 y en comparación con el año 2001 en un

12.50%. Así mismo, para la UBV+1 y UBV+2 el 10% del valor total de la

vivienda.

En la forma de solicitud de los recursos, FUNSALUD observó que guarda un

comportamiento adecuado con base en las Reglas de Operación. El tiempo

de solicitud del ahorro a los posibles beneficiarios se consideró muy corto e

insuficiente, ya que se debe tener en cuenta que estos individuos ganan en

promedio $60 al día, situación que no les permite contar con un esquema de

ahorro adecuado y por consecuencia no ser objeto de créditos por parte de

instituciones financieras y en este caso del Programa “Tu Casa”. Esta

situación obliga al beneficiario a requerir la aportación a través de préstamos

de instancias no financieras3 ya que su estructura de ingresos no se adecua

a los momentos de solicitud del ahorro por parte de las instancias ejecutoras

del Programa. El mecanismo en general se considera adecuado.

La evaluación de éste componente se llevo a cabo a través de cuatro

conceptos:

1. Apego a las Reglas de Operación. En la entrevista realizada a los

responsables del programa e cada uno de los estados visitados, se

pudo constatar que todos ellos consideraban imprescindible las

reglas de operación para este mecanismo.

3 Las instancias financieras son: Préstamos otorgados por familiares, amigos, prestamistas informales a tasas de Interés inapropiadas para este tipo de población.


56

2. Difusión de mecanismos de ahorro. En relación a la difusión de este

concepto todos estuvieron de acuerdo en que falta mucha difusión,

sin embargo se les pidió que calificaran este concepto con una escala

de 0 a 100 y los resultados son los que se ilustran en el cuadro

correspondiente. Los responsables de los estados no tienen ninguna

evidencia objetiva de la difusión de este componente

3. Control e información del ahorro. Sobre el particular hacen falta

procedimientos de control y evaluación del ahorro en los estados

visitados. Dos estados se calificaron con números de 50 y 20 , La

empresa consultora no identificó evidencia alguna sobre este

componente, se sugiere a las instancias normativas elaborar los

instrumentos correspondientes para que las áreas operativas lleven

dicho control e información del ahorro.

4. Tiempo suficiente para solicitar el ahorro. En relación a este

concepto los cinco estados visitados refirieron el corto tiempo que se

tiene para la entrega del ahorro, El nivel central no tiene normado

dicho tiempo, Se solicitó a los entrevistados , que de acuerdo a su

experiencia estimaran el puntaje de evaluación ( No es función de la

Consultora definir los tiempos prudentes , y sobre estos establecer

juicios de evaluación ) cada uno dio de la escala de 0 a 100, la

calificación como se ilustra en el siguiente cuadro:


57

(Tabla 3)

C O N C E P T O

ESTADO Apego a las

Reglas de

Operación

Difusión de

mecanismos de

ahorro

Control e

información del

ahorro

Tiempo

suficiente para

solicitar el

ahorro

Calificación


Chiapas 100 40 0 20 40

Puebla 100 0 0 30 32.5

Tamaulipas 100 0 20 50 42.5

Tabasco 100 30 0 50 45.0

La sugerencia de la Consultora, es determinante sobre la necesidad de

incorporar una estrategia de difusión entre los probables candidatos a ser

beneficiados, ya que este componente fue uno de los que más baja

puntuación obtuvieron; se requiere realizar todo un proceso de

concientización del ahorro, que sea mucho más intenso que la simple

información.

X.4 Funcionamiento y operación del Programa.

El estudio de campo permitió identificar algunas limitaciones del Programa a

diferentes niveles de la administración:

a) Nivel Central: Existen deficiencias operacionales que no han permitido la

completa disponibilidad de: manuales de organización, normas y

procedimientos, programas operativos calendarizados, programas de

supervisión y evaluación; así como información y capacitación del

Programa.


58

b) Nivel Delegacional: La visita de observación permitió la verificación de

ausencia de herramientas administrativas, relativas a la normatividad

organizacional, capacitación y supervisión, evaluación, información y

seguimiento del programa. En este nivel solamente disponen de reglas

de operación. Todos los entrevistados refieren no haber recibido un

curso de capacitación específico para la operación del programa. Todos

los estados reportan una fecha excelente en la firma del convenio y de

manera contraria todos reportan no haber entregado los subsidios a los

beneficiarios. c) Municipio: Ausencia de apoyos administrativos que favorezcan la

eficiencia del programa. Desconocimiento de las reglas de operación del

programa por parte de las instancias ejecutoras del Programa (Ver tabla

4). No han recibido capacitación formal sobre la operación del programa

el 100% de los entrevistados a este nivel administrativo.

FUNSALUD considera de manera prioritaria y sugiere alas instancias

normativas se den a la tarea de agilizar la elaboración de los instrumentos

normativos, de organización , información y control del programa que

contribuyan a eficientar y estandarizar su operación, además de ello

disponer de un mecanismo de distribución y comprobación de que los

niveles disponen de los instrumentos que regulan y ordenan la gestión del

programa, como ya se ha mencionado, sería muy aconsejable que estos

instrumentos fueran acompañados de un programa de capacitación.


59

Las calificaciones, resultado de la evaluación son las siguientes:

(Tabla 4)

C O N C E P T O

ESTADO Disponibilidad

de herramientas

de control

administrativo

Capacitación

específica sobre

la operación del

programa

Oportunidad de

la firma del

convenio.

Oportunidad de

la entrega de

los subsidios al

beneficiario.

CALIFICACIÓN


Chiapas 20 0 100 0 30

Puebla 20 0 100 0 30

Tamaulipas 20 0 100 0 30

Tabasco 20 0 100 0 30

Como puede apreciarse, todos los estados comprendidos muestran

resultados sumamente bajos a este respecto, por lo que FUNSALUD

aconseja que los trámites sean agilizados en todos sus términos, ya que en

los cinco estados la firma del convenio fue muy favorable en tiempo, sin

embargo la demora en la entrega de los subsidios ha sido notoria y puede

afectar la imagen del programa. Las autoridades del nivel central deberán

diseñar y difundir las herramientas de operación funcional del programa,

capacitar específicamente a los responsables del programa, y vigilar el

cumplimiento de la capacitación hasta los niveles municipales, esto

permitirá que exista un mayor control sobre los avances de las obras y estar

en condiciones de cumplirles a los beneficiarios del programa en tiempo y

forma. Los resultados constatados durante la evaluación no coinciden con

la información disponible al nivel central que refiere buen funcionamiento del

programa, por lo que para compatibilizar aspectos operacionales con la


60

visión central, se aconseja que los directivos tomen en cuenta las

observaciones contenidas en esta evaluación. FUNSALUD está en la mejor

disposición de aportar puntos de vista en las reuniones técnicas que

consideran conveniente los directivos del programa.

X. 5 Operación del Programa. Las visitas del trabajo de campo que realizó FUNSALUD a las diferentes

entidades Federativas, permitió identificar algunas irregularidades, mismas

que se sintetizan de la manera siguiente:

a) Las firmas de los convenios con los estados en algunos casos se

llevan a cabo hasta el mes de julio, situación que genera un retraso en

toda la cadena del proceso de asignación de subsidios.

b) Los insuficientes procesos de capacitación, supervisión y control del

programa en las áreas ejecutoras produce fallas en el cumplimiento de

las reglas de operación. Finalmente no se entregan los subsidios a los

beneficiarios en el tiempo comprometido.

c) En algunas entidades prevalecen los vicios partidistas que llevan a la

selección de comunidades y beneficiarios con serios sesgos, ajenos a

las reglas de operación.

d) Se pudo observar frustración en algunas autoridades estatales del

Programa por la ingerencia del nivel central federal, el cual participa en

decisiones de problemas locales por presiones de grupos de choque.

Concretamente se reportan estas observaciones en los estados de

Puebla y Tabasco.

FUNSALUD recomienda a este respecto, que se debe invitar a las

autoridades delegacionales para que en conjunto se participe en la toma

de decisiones y evitar pérdida de autoridad de los delegados y

subdelegados. Ya que el análisis y la solución de los problemas operativos


61

comúnmente son resueltos unilateralmente en las oficinas centrales de

FONHAPO.

e) Insuficientes recursos materiales y económicos a nivel de algunas

delegaciones con repercusiones en el control y eficiencia del programa.

Esto fue reportado por los encargados del programa en Chiapas y

Puebla.

Las observaciones de la Consultoría en este concepto son muy similares al

anterior, así como las recomendaciones.

X.6 Mecanismos de selección de localidades a beneficiar Las reglas de operación definen claramente los criterios de selección de las

comunidades a beneficiar; sin embargo no existe un manual de normas y

procedimientos y un sistema de capitación de las instancias ejecutoras que

de cabal cumplimiento a las reglas de operación. A estas limitaciones se

agrega el factor humano de tipo partidista que favorece el que los

Gobernadores y Presidentes Municipales tengan ingerencia en la selección

de localidades (Ver Tabla 5).


62

(Tabla 5)

C O N C E P T O

ESTADO Selección

Congruente con

las reglas de

operación.

Ingerencia del

gobernador o

de los

presidentes

municipales

Ingerencia de

partidos

políticos

Control del

mecanismo

CALIFICACIÓN


Chiapas 100 0 100 0 50

Puebla 80 0 0 0 20

Tamaulipas 80 0 0 0 20

Tabasco 100 0 100 0 50

Aunque los estados visitados reportan apegarse a las reglas de operación ,

todos reportan ingerencia de las autoridades del gobierno local en la

selección de las localidades y en tres de ellos ingerencias de los partidos

políticos. En ningún estado se lleva un control de los criterios de selección de

las localidades a beneficiar, se refieren criterios, pero no se tiene evidencia

objetiva del proceso.

FUNSALUD recomienda que a la firma de los convenios se haga énfasis en

los criterios técnicos de la selección de las localidades y se limiten las

ingerencias partidistas y de políticos que perjudican la selección de las

comunidades a beneficiar, con repercusiones en los criterios de equidad e

imparcialidad.


63

X. 7 Organización con otras entidades En el apartado 5 de lineamientos específicos de la Regla de Operación del

Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu

Casa” para el ejercicio fiscal 2003, indica que para participar en dicho

Programa, el Gobierno Estatal deberá firmar el Convenio de Coordinación

para el Desarrollo de la Vivienda y el Suelo (CODEVISU) con las

dependencias federales correspondientes. De los 31 estados firmantes de

dicho convenio, donde estos trabajan de manera institucional con la

Secretaría de Desarrollo Social, CONAFOVI, INFONAVIT, FOVISSSTE,

Sociedad Hipotecaria Federal, FONHAPO.

En este sentido los gobiernos estatales y municipales deben ser las

instancias ejecutoras, y podrán delegar esa función a sus dependencias para

que funjan como responsables del Programa “Tu Casa” en apego a los

lineamientos que marca las Reglas de Operación en el apartado 5.

FUNSALUD considera que este programa se puede coordinar

estrechamente también con los sectores de salud y educación que

seguramente fortalecerán eficientemente el nivel de vida de los

beneficiarios del programa.

X. 8 Mecanismos de evaluación y seguimiento

Con base a lo estipulado en las reglas de operación del Programa, se señala

que la evaluación de operación de éste deberá estar sujeta a un continuo

proceso de monitoreo, seguimiento y evaluación por parte de las instancias

ejecutoras a nivel estatal y municipal, en este sentido se detectó que las

actividades de supervisión de la operación del Programa no están siendo

desarrolladas, por el FONHAPO4. Por lo que es preciso crear5 y mejorar la

4 Dicha metodología no fue proporcionada o no existe en FONHAPO.


64

eficiencia de los procesos de evaluación, aplicando de manera objetiva los

lineamientos que marcan la Reglas de Operación, con el objeto de optimizar

el uso de los recursos asignados, ya que en muchas ocasiones las instancia

ejecutoras lo hacen de acuerdo a sus propias necesidades, haciendo que el

Programa pierda eficiencia, coadyuvando de manera poco plausible en al

logro de las metas.

FUNSALUD considera que los sistemas de control o de monitoreo, son

excelentes herramientas para la evaluación y seguimiento de las acciones de

un programa como el de vivienda, se recomienda incorporar un formato de

control y seguimiento para asegurar el cumplimiento de las medidas

correctivas y con la creación de un boletín mensual que se difunda a todos

los niveles de la administración, identificar de manera objetiva el seguimiento

y control de cada una de las acciones prioritarias.

5 En caso de no existir.


65

X. 9 Seguimiento a las recomendaciones El cuadro 1 señala de manera precisa las principales recomendaciones

señaladas en la evaluación externa realizada en el informe 2002: (Cuadro 1)

Recomendaciones al Programa 2002 Acciones de seguimiento Observaciones

1. Reducción en términos absolutos o relativos del ahorro previo a las familias que presentan una mayor intensidad de pobreza

El ahorro previo del beneficiario se incremento a 8 Mil Pesos para UBV y en el caso de UBV+1 y UBV+2 el ahorro será como mínimo el 10% del valor total de la vivienda.

No se le dio seguimiento a esta recomendación. Continua siendo requisito el monto establecido del ahorro previo del beneficiario, sin tomar en cuenta su condición de pobreza

2. Flexibilizar los requisitos respecto a la aportación del beneficiario por parte de la instancia ejecutora.

El beneficiario deberá reunir y aportar a la instancia ejecutora el ahorro establecido en reglas de operación en la cantidad, tiempo y forma que se establece.

El ahorro previo continúa sin atender estas acciones.

3. Reducción en le número de trámites que tiene que realizar el beneficiario.

No hubo acciones de seguimiento Los trámites continúan siendo tortuosos, lo que en ocasiones provoca deserción de los beneficiarios.

4. Adelantar la fecha de publicación de las reglas de operación para principios del mes de enero.

Las reglas de operación 2003 se publicaron el 27 de febrero del 2003.

Aunque se ha acortado el tiempo de publicación aún continua siendo extemporáneo

5. Promover una participación más activa de los municipios, así como procurar una mejor coordinación y cooperación interinstitucional de todos los involucrados.

No existe ningún registro de mecanismo administrativo orientado a buscar esta cooperación

No hay seguimiento de esta sugerencia.

6. formación de una sola base de datos para el registro de solicitantes en cada estado que atiende el Programa

La entidad ejecutora establece un registro, mismo que tiene que ser enviado al FONHAPO para su validación

Este trámite continúa alargando el tiempo de otorgamiento de los subsidios.

Las empresas consultoras deben de hacer propuestas viables y factibles a

las instituciones contratantes, de tal manera que en la etapa preliminar a la

entrega del informe final se analicen las propuestas de intervención de

común acuerdo entre las dos partes. Esto permitirá que al aceptar las

sugerencias que propone la consultora, se apoyen los procesos

administrativos del Programa que realmente sean consideradas por los

tomadores de decisiones para su seguimiento.


66

X. 10 Operación del padrón

La tabla 6 ilustra la calificación obtenida de cada uno de los estados

visitados en relación a este concepto.

(Tabla 6)

C O N C E P T O

ESTADO Disponibilidad de

un sistema de

control del padrón

de beneficiarios

Sistema de

validación del

padrón existente.

Estudios de campo

del padrón

disponible

CALIFICACIÓN

Aguascalientes 100 0 0 33.30

Chiapas 100 0 0 33.30

Puebla 100 0 0 33.30

Tamaulipas 100 0 0 33.30

Tabasco 100 0 0 33.30

Todos los estados visitados disponen de las listas de los beneficiarios, sin

embargo ninguno de ellos demuestra objetivamente haber validado el padrón

o algún tipo de reporte de campo que demuestre el control que se tiene del

padrón.

FUNSALUD tuvo acceso a la base de datos completa del padrón de

beneficiarios, con el fin de depurar la misma y obtener los expedientes de la

muestra de beneficiarios que SEDESOL entregó para la realización del

estudio de campo. Con este propósito pudimos obtener a algunas

inconsistencias del padrón que a continuación se ilustran:


67

Padrón de beneficiarios del Programa “ Tu Casa 2003” Modalidad Concepto Total

Ampliación Mejoramiento Adquisición Edificación Total de registros 62,292 6,602 48,040 7,624 26 Registros repetidos 9,064 445 6,864 1,751 4 % 14.55% 0.71% 11.02% 2.81% 0.01%

Padrón de beneficiarios del programa Tu Casa, 2003

2.81%

11.02%

0.01% 0.71%

Ampliación Mejoramiento Adquisición Edif icación

Presupuesto del error del padrón completo de beneficiarios, por

modalidad 2003

Modalidad Subsidios repetidos Monto por subsidio Presupuesto del error

del padrón por modalidad

Total 9,064 74,368,500 Ampliación 445 2,500 1,112,500 Mejoramiento 6,864 2,500 17,160,000 Adquisición 1,751 32,000 56,032,000 Edificación 4 16,000 64,000


68

Presupuesto obtenido del error del padrón por modalidad de la Muestra para la evaluación externa del Programa 2003

Modalidad Subsidios repetidos Monto por subsidio Presupuesto del error del padrón por modalidad

Total 17 249,000 Adquisición 7 32,000 224,000 Mejoramiento 10 2,500 25,000

Los datos que observamos en los cuadros anteriores ofrecen información

valiosísima para la toma de decisiones ya que el error del padrón asciende a

9064 subsidios repetidos, con un presupuesto aproximado de los mismos de

$ 74,368,500.00. Estos datos por si solos, amerita un estudio más detallado

que retroalimente el programa y favorezca la transparencia con que se

manejan los recursos del programa.

Muestra del padrón de beneficiarios para la evaluación del programa, 2003

Modalidad Concepto Total

Adquisición Mejoramiento Total de registros 1,066 574 385 Registros repetidos 17 7 10 % 1.59% 0.66% 0.94%


69

El padrón de beneficiarios del Programa representa la herramienta nuclear

del mismo. Los procesos sistémicos establecidos por el FONHAPO reflejan

una organización nacional, estatal, municipal y por localidades,

metodológicamente excelente; sin embargo la muestra seleccionada por la

Dirección de Padrones para la realización del trabajo de campo de

FUNSALUD presentó las siguientes irregularidades:

a) El 20% de la población a encuestar no se ubicó en los domicilios

registrados en el padrón, alguno de los beneficiarios eran

desconocidos por los habitantes de la localidad, otros habían cambiado

de domicilio y algunos más vivían en otras localidades.

b) Se identificaron algunas inconsistencias en cuanto a los datos

generales de los beneficiarios.

c) Por lo tanto, el FONHAPO debe disponer de mecanismos de control en

la calidad de la información para la integración del padrón.

Muestra del padrón de beneficiarios para la evaluación del programa, 2003

0.66%

0.94%

Adquisición Mejoramiento


70

XI. EVALUACIÓN DE RESULTADOS DE OPERACIÓN 2003. El siguiente análisis tiene como principal objetivo saber si los resultados de

operación del Programa son satisfactorios. Particularmente, se busca

precisar si los cambios realizados en las reglas de operación han contribuido

a elevar la efectividad de operación del Programa que le permita alcanzar

sus propias metas físicas y financieras anuales.

XI.1 Cumplimiento de metas físico-financieras en el periodo enero-diciembre de 2003.

El análisis se sustenta en el informe de Cierre al 31 de Diciembre de 2003 de ejercicio de metas físico financieras ejecutadas por Entidad Federativa y por modalidad de atención del Programa Ahorro, Subsidio y Crédito Para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”; proporcionada por el FONHAPO.

De acuerdo a lo Programado en el Presupuesto de Egresos 2003, en el

contexto del Programa “Tu Casa”, el número de subsidios Programados para

el presente ejercicio asciende a 149 mil 078 mismos que serán distribuidos

entre las 32 Entidades Federativas en dos Programas de vivienda:

1.- Vivienda nueva: se aplicarán 22 mil 990 subsidios con aportación de

terrenos de gobiernos locales y del beneficiario.

2.- Para el programa de Mejoramiento de Vivienda se tiene contemplado

subsidiar 126 mil 088 acciones.


71

Los recursos federales Programados para atender las metas Programadas

en ambas modalidades suman un mil 050 millones 900 mil pesos, de los

cuales 735 millones 680 mil pesos corresponden a la modalidad de

Adquisición de Vivienda y 315 millones 220 mil pesos para la modalidad de

Mejoramiento de Vivienda.

Sin embargo, aun a pesar de que el monto destinado para Adquisición de

Vivienda es superior al monto destinado a la modalidad de Mejoramiento de

Vivienda, FUNSALUD encontró que no existe una operación óptima del Programa bajo la modalidad de Adquisición de Vivienda, como consecuencia de que las unidades ejecutoras son incapaces de llevar a acabo la operación del programa de acuerdo a sus metas inicialmente planteadas, teniendo como consecuencia, la reasignación de estos recursos financieros a otras modalidades del Programa y a otras Entidades Federativas retrasando en gran medida la eficiencia y el impacto de los programas de beneficio social en la población objetivo. FUNSALUD recomienda a la instancia normativa el diseño de mecanismos más específicos que impidan a las Entidades Federativas retrasar la eficiencia del programa “Tu Casa” incrementando las medidas de seguimiento, control y evaluación en las metas físico-financieras de cada una de las entidades federativas que por tradición se sabe que no tienen un planteamiento objetivo de las mismas.

Cumplimiento de metas financieras

Al cierre del ejercicio fiscal 2003, los recursos financieros ejercidos por el

Programa suman un mil 012 millones 636 mil 507 pesos, recursos con los

cuales se subsidiaron 145 mil 692 acciones; bajo este panorama las metas

financieras globales presentan un grado de cumplimiento del 96.4%. (Ver

Cuadro 2)


72

Cuadro 2

Subsidios Presupuesto Subsidios Presupuesto Subsidios Presupuesto

Aguascalientes 3,990 29,592,500 7,025 85,185,000.0 176.1% 287.9%Baja California Norte 3,870 35,782,500 2,584 76,289,356.0 66.8% 213.2%Colima 4,022 27,194,500 1,731 54,814,000.0 43.0% 201.6%Chiapas 6,260 40,754,500 16,180 78,287,394.9 258.5% 192.1%Chihuahua 4,183 35,503,000 14,911 67,347,904.4 356.5% 189.7%Tamaulipas 4,200 33,038,000 15,804 60,928,118.0 376.3% 184.4%Zacatecas 4,929 31,025,500 11,322 48,722,997.8 229.7% 157.0%Coahuila 3,760 28,545,500 1,232 39,036,000.0 32.8% 136.8%Sonora 4,128 30,468,500 4,055 40,869,768.5 98.2% 134.1%Guerrero 4,572 30,133,000 8,790 35,758,850.0 192.3% 118.7%Sinaloa 4,580 30,448,000 1,969 36,098,296.0 43.0% 118.6%Durango 4,472 27,257,500 5,234 31,369,679.1 117.0% 115.1%Puebla 5,274 36,401,500 10,073 38,995,902.0 191.0% 107.1%Veracruz 5,863 45,308,000 6,557 48,277,800.5 111.8% 106.6%Hidalgo 5,968 33,711,500 9,019 32,388,949.3 151.1% 96.1%Tlaxcala 4,527 27,041,000 2,815 23,517,245.2 62.2% 87.0%Michoacán 4,789 29,731,500 2,630 24,611,752.5 54.9% 82.8%Nayarit 4,566 27,345,000 2,651 22,000,000.0 58.1% 80.5%San Luis Potosí 5,010 31,611,500 5,137 24,895,171.7 102.5% 78.8%Baja California Sur 3,876 24,646,500 1,716 19,300,500.0 44.3% 78.3%Tabasco 5,219 32,517,500 3,943 22,915,144.2 75.6% 70.5%Querétaro 4,412 27,933,500 2,597 16,662,449.0 58.9% 59.7%Campeche 4,832 27,597,000 766 16,345,000.0 15.9% 59.2%Distrito Federal 3,834 37,079,000 1,024 16,384,000.0 26.7% 44.2%Quintana Roo 4,200 28,111,500 1,757 9,743,809.8 41.8% 34.7%Yucatán 4,718 29,554,000 882 10,038,703.0 18.7% 34.0%Jalisco 5,527 41,429,500 371 11,872,000.0 6.7% 28.7%Guanajuato 4,456 34,651,500 221 7,072,000.0 5.0% 20.4%Nuevo León 3,760 33,177,000 346 4,596,568.0 9.2% 13.9%Morelos 4,319 28,025,500 331 3,572,509.8 7.7% 12.7%México 5,024 61,648,000 2,019 4,739,637.6 40.2% 7.7%Oaxaca 5,938 33,636,500 0 0.0 0.0% 0.0%Total 149,078 1,050,900,000 145,692 1,012,636,507 97.7% 96.4%

PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIO PARA LA VIVIENDA PROGRESIVA "TU CASA" TOTAL DE ACCIONES

(PESOS)

Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003

Fuente:FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Presupuesto de Egresos 2003. Cierre al 31 de Diciembre de 2003.

ESTADOCierre al 31 de Dic/Programado

%Cierre al 31 de Diciembre de

2003 Programado en 2003

Doce Entidades Federativas presentan logros superiores al 100%, con

rangos de 106.6% a 287.9% y, de manera contrastaste el cuadro ilustra

como once Estados de la República presentan logros financieros por debajo

del 60%.


73

Los logros obtenidos en los dos tipos de metas reflejan la insuficiente

capacidad de los responsables de los Programas a diferentes niveles de la

administración para definir metas presupuéstales, es decir, los responsables

de operar el Programa en cada una de estas Entidades Federativas no

cuentan con una adecuada planeación de sus metas acorde a sus

capacidades operativas

.

FUNSALUD reitera que la instancia normativa tenga una ingerencia mucho mayor en la fijación de las metas físicas y financieras anuales en cada una de estas Entidades Federativas con el objeto de mejorar los mecanismos de seguimiento, control y evaluación que permitan eficientar el Programa logrando así el impacto que se busca tener sobre la calidad de vida de la población objetivo.

Cumplimiento de metas físicas

En lo referente al grado de cumplimiento de las metas físicas, el Programa

“Tu Casa” 2003 muestra a inicios del presente año, en sus modalidades de

Adquisición de Vivienda Nueva y Mejoramiento de Vivienda, el siguiente

panorama general:

De 22 mil 990 subsidios del Programa de Vivienda nueva que se tenía

previsto, se otorgaron 22 mil 703 subsidios, lo que representa un

cumplimiento de 98.75% respecto a la meta anual (Ver Cuadro 3); para la

modalidad de Mejoramiento de Vivienda, de 126 mil 088 subsidios

Programados, se otorgaron 122 mil 989, lo que representa un cumplimiento

de metas anuales de 97.54% (Ver Cuadro 4).


74

Cuadro 3


Aguascalientes 665 21,280,000 2,200 70,400,000.00 330.83% 330.83%Colima 581 18,592,000 1,731 54,814,000.00 297.93% 294.83%Baja California Norte 885 28,320,000 2,366 74,796,000.00 267.34% 264.11%Zacatecas 634 20,288,000 1,234 39,488,000.00 194.64% 194.64%Coahuila 649 20,768,000 1,232 39,036,000.00 189.83% 187.96%Chihuahua 849 27,168,000 1,474 47,168,000.00 173.62% 173.62%Sinaloa 644 20,608,000 976 28,557,895.00 151.55% 138.58%Sonora 683 21,856,000 959 29,734,268.00 140.41% 136.05%Tamaulipas 764 24,448,000 976 28,778,118.70 127.75% 117.71%Durango 545 17,440,000 590 18,880,000.00 108.26% 108.26%Puebla 787 25,184,000 886 25,860,000.00 112.58% 102.68%Hidalgo 637 20,384,000 676 20,134,000.00 106.12% 98.77%Veracruz 1,039 33,248,000 1,030 31,946,000.00 99.13% 96.08%Campeche 526 16,832,000 516 15,580,000.00 98.10% 92.56%Chiapas 851 27,232,000 1,455 24,117,007.36 170.98% 88.56%Tlaxcala 533 17,056,000 588 15,061,025.00 110.32% 88.30%Michoacán 602 19,264,000 495 14,766,000.00 82.23% 76.65%San Luis Potosí 647 20,704,000 484 15,484,831.20 74.81% 74.79%Tabasco 660 21,120,000 503 15,672,599.00 76.21% 74.21%Baja California Sur 507 16,224,000 349 9,248,000.00 68.84% 57.00%Guerrero 634 20,288,000 320 10,240,000.00 50.47% 50.47%Yucatán 602 19,264,000 306 8,308,634.00 50.83% 43.13%Jalisco 936 29,952,000 371 11,872,000.00 39.64% 39.64%Guanajuato 797 25,504,000 221 7,072,000.00 27.73% 27.73%Quintana Roo 597 19,104,000 258 4,128,000.00 43.22% 21.61%Nayarit 540 17,280,000 225 3,600,000.00 41.67% 20.83%Nuevo León 806 25,792,000 129 4,128,000.00 16.00% 16.00%Morelos 584 18,688,000 120 2,508,000.00 20.55% 13.42%Querétaro 573 18,336,000 33 528,000.00 5.76% 2.88%Distrito Federal 932 29,824,000 0 0.00 0.00% 0.00%México 1,664 53,248,000 0 0.00 0.00% 0.00%Oaxaca 637 20,384,000 0 0.00 0.00% 0.00%Total 22,990 735,680,000 22,703 671,906,378.26 98.75% 91.33%

Fuente:FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Presupuesto de Egresos 2003. Cierre al 31 de Diciembre de 2003.Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003

(PESOS)

ESTADOProgramado en 2003 Cierre al 31 de Diciembre de 2003

Cierre al 31 de Dic/Programado%

PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIO PARA LA VIVIENDA PROGRESIVA "TU CASA" TOTAL DE ACCIONES EN LA MODALIDAD DE ADQUISICIÓN DE VIVIENDA


75

Cuadro 4


Chiapas 5,409 13,522,500 14,725 54,170,387.5 272.23% 400.59%Tamaulipas 3,436 8,590,000 14,828 32,149,999.3 431.55% 374.27%Guerrero 3,938 9,845,000 8,470 25,518,850.0 215.08% 259.21%Chihuahua 3,111 8,335,000 13,437 20,179,904.4 431.92% 242.11%Distrito Federal 2,902 7,255,000 1,024 16,384,000.0 35.29% 225.83%Nayarit 4,026 10,065,000 2,426 18,400,000.0 60.26% 182.81%Aguascalientes 3,325 8,312,500 4,825 14,785,000.0 145.11% 177.86%Querétaro 3,839 9,597,500 2,564 16,134,449.0 66.79% 168.11%Veracruz 4,824 12,060,000 5,527 16,331,800.5 114.57% 135.42%Sonora 3,445 8,612,500 3,096 11,135,500.5 89.87% 129.29%Durango 3,927 9,817,500 4,644 12,489,679.1 118.26% 127.22%Baja California Sur 3,369 8,422,500 1,367 10,052,500.0 40.58% 119.35%Puebla 4,487 11,217,500 9,187 13,135,902.0 204.75% 117.10%Michoacán 4,187 10,467,500 2,135 9,845,752.5 50.99% 94.06%Hidalgo 5,331 13,327,500 8,343 12,254,949.3 156.50% 91.95%San Luis Potosí 4,363 10,907,500 4,653 9,410,340.5 106.65% 86.27%Zacatecas 4,295 10,737,500 10,088 9,234,997.8 234.88% 86.01%Tlaxcala 3,994 9,985,000 2,227 8,456,220.2 55.76% 84.69%Sinaloa 3,936 9,840,000 993 7,540,401.0 25.23% 76.63%Tabasco 4,559 11,397,500 3,440 7,242,545.2 75.46% 63.55%Quintana Roo 3,603 9,007,500 1,499 5,615,809.8 41.60% 62.35%México 3,360 8,400,000 2,019 4,739,637.6 60.09% 56.42%Baja California Norte 2,985 7,462,500 218 1,493,356.0 7.30% 20.01%Yucatán 4,116 10,290,000 576 1,730,069.0 13.99% 16.81%Morelos 3,735 9,337,500 211 1,064,509.8 5.65% 11.40%Campeche 4,306 10,765,000 250 765,000.0 5.81% 7.11%Nuevo León 2,954 7,385,000 217 468,568.0 7.35% 6.34%Coahuila 3,334 7,777,500 0 0.0 0.00% 0.00%Colima 3,441 8,602,500 0 0.0 0.00% 0.00%Guanajuato 3,659 9,147,500 0 0.0 0.00% 0.00%Jalisco 4,591 11,477,500 0 0.0 0.00% 0.00%Oaxaca 5,301 13,252,500 0 0.0 0.00% 0.00%

Total 126,088 315,220,000 122,989 340,730,129 97.54% 108.09%

Programado en 2003ESTADO

Cierre al 31 de Diciembre de 2003 Cierre al 31 de Dic/Programado%

Fuente:FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva.Presupuesto de Egresos 2003. Cierre al 31 de Diciembre de 2003.Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003

PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIO PARA LA VIVIENDA PROGRESIVA "TU CASA" TOTAL DE ACCIONES EN LA MODALIDAD DE MEJORAMIENTO DE VIVIENDA

(PESOS)


76

Ocho Estados de la República Mexicana presentan logros en ambas

modalidades que superan significativamente lo Programado con un rango de

151.1% a 376.3%, esto corresponde a los Estados de Aguascalientes,

Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Hidalgo, Puebla, Tamaulipas y Zacatecas.

Por lo que respecta a las acciones relativas a Mejoramiento de Vivienda, de

treinta y uno entidades participantes en el Programa once superaran el

100% de las metas Programadas y trece Estados de la República

presentaron logros inferiores al 50% de lo Programado. Cinco de estas

Entidades Federativas mostraron resultados de 0%.

En relación a las acciones de iniciamos “Tu Casa”, de treinta y uno

Entidades participantes, catorce rebasaron el 100% de la meta Programada

y catorce Entidades Federativas se encuentran por debajo del 75% de la

meta Programada, de estas, 3 tienen logros de 0%. (Ver Cuadro 2, 3 y 4)

Análisis

La cobertura nacional del Programa fue de 96.88%, es decir, treinta y uno de

treinta y dos Entidades Federativas. En este sentido, el 50.4% de los

recursos financieros ejercidos se concentraron solamente en los Estados de

Aguascalientes, Baja California Norte, Colima, Chiapas, Chihuahua,

Tamaulipas, Zacatecas y Coahuila (Ver Gráfica 1).

La razón por la cual estas Entidades Federativas fueron las mayormente beneficiadas con recursos financieros se debió a las reasignaciones llevadas a cabo por el FONHAPO durante el ejercicio fiscal 2003 tomando como base los avances y desempeño que se presentaron y a los recursos no ejercidos por otras Entidades Federativas. En este sentido, la reasignación de recursos financieros coadyuva a que exista una mayor probabilidad de que las metas


77

planteadas por los responsables de operar el Programa en cada una de las Entidades Federativas, puedan ser cumplidas casi en su totalidad. Por otra parte, FUNSALUD recomienda que una vez llevada a cabo la reasignación de dichos recursos, se debe hacer especial énfasis en que el cumplimiento de las metas realmente logren impactar de manera categórica sobre el mejoramiento de la calidad de vida, ya que no existe una distribución de estos recursos de manera equitativa en las distintas modalidades del Programa que permitan a los beneficiarios sobrepasar el umbral de pobreza.

Gráfica 1

Entidades que concentran 50.4% de los recursos financieros ejercidos

Chihuahua 6.7%

Tamaulipas 6.0%

Zacatecas 4.8%

Chiapas 7.7%

Colima 5.4%

Baja California Norte 7.5%

Aguascalientes 8.4%Coahuila 3.9%

Fuente: FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Presupuesto de Egresos 2003. Cierre al 31 de Diciembre de 2003. Realización: FUNSALUD. Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003

De acuerdo al cuadro 3, La diferencia entre las acciones Programadas y las

ejercidas en la modalidad de Iniciamos “Tu Casa” asciende a 287 subsidios

que no se pudieron otorgar con un presupuesto del orden de 63 millones

773 mil 621 pesos, presupuesto con el cual si consideramos que de

acuerdo a las reglas de operación el monto máximo del subsidio federal que

otorgue el Gobierno Federal para la modalidad de Adquisición o Edificación

de vivienda será de hasta $32,000.00 pesos por unidad de la misma, y que


78

el subsidio promedio ejercido entre las entidades participantes es de

$28,228.22 pesos. La principal implicación de que el subsidio promedio este

por de bajo del monto que otorga el Gobierno Federal impacta sobre 2,259

familias que demandan una vivienda y que por lo tanto no están siendo

atendidas en tiempo y forma por las instancias ejecutoras del ejecutoras del

Programa.

De haberse ejercido el presupuesto destinado para esta modalidad, al costo

promedio de $28,228.22 por unidad de vivienda, las metas anuales del

Programa hubiesen alcanzado un nivel de 24, 962 subsidios, lográndose un

cumplimiento de metas del orden de 108.58%6. Esta situación refleja, que la instancia normativa deba monitorear, dar seguimiento, así como también, crear sanciones con el objeto de que los subsidios financieros a cada una de las Entidades Federativas sean programados y ejercidos con estricto apego a las reglas de operación, ya que si bien por un lado, las entidades ejecutoras del Programa tienen como responsabilidad destinar como mínimo una parte proporcional a la que otorga el Gobierno Federal, por otro lado existen unidades ejecutoras que ejercen recursos financieros inferiores a los $32,000.00 pesos por unidad de vivienda.

Es importante señalar que sólo ocho Entidades Federativas ejercen

recursos financieros federales en la modalidad de Adquisición de Vivienda

por la cantidad Programada, es decir, si el Gobierno destina la cantidad de

$32,000.00 pesos por subsidio en la modalidad de Adquisición de Vivienda,

la unidad ejecutora ejerce cada subsidio exactamente en la misma cantidad

y no en montos menores como en el resto de las entidades (Ver cuadro 5).

6 La estimación de este valor se realizo de la siguiente manera: se obtuvo la diferencia entre el recurso financiero Programado y el ejercido, posteriormente se obtuvo el promedio del costo ejercido por acción de vivienda permitiendo obtener el total de las familias que demandan vivienda pero que no están siendo atendidas, a esta ultima cantidad se le sumo los subsidios otorgados a familias al cierre del periodo 2003 y finalmente se calculo el cumplimiento de metas físicas haciendo un comparativo entre lo Programado y lo que se debió haber ejercido.


79

En este sentido, FUNSALUD logró detectar que el número de Entidades Federativas que trabajan en apego a las reglas de operación son relativamente pocas en comparación con el número de Entidades Federativas que participan en el Programa. Esta situación sustenta el argumento en el que la instancia normativa deba de llevar a acabo un estricto seguimiento, control y evaluación de la operación y ejecución del Programa en cada una de las unidades ejecutoras. El llevar a cabo estas tareas de vital importancia tendrán un impacto sustantivo en la reducción de los costos de operación del Programa; de lo contrario, a largo plazo los costos serán insostenibles.

Cuadro 5


Aguascalientes 665 21,280,000 2,200 70,400,000.00 330.83% 330.83%Zacatecas 634 20,288,000 1,234 39,488,000.00 194.64% 194.64%Chihuahua 849 27,168,000 1,474 47,168,000.00 173.62% 173.62%Durango 545 17,440,000 590 18,880,000.00 108.26% 108.26%Guerrero 634 20,288,000 320 10,240,000.00 50.47% 50.47%Jalisco 936 29,952,000 371 11,872,000.00 39.64% 39.64%Guanajuato 797 25,504,000 221 7,072,000.00 27.73% 27.73%Nuevo León 806 25,792,000 129 4,128,000.00 16.00% 16.00%Total 5,866 187,712,000 6,539 209,248,000.00 111.47% 111.47%

Fuente:FONHAPO. Porgrama de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Anteproyecto de Presupuesto 2003. Cierre al 31 de Diciembre de 2003.Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003

Entidades con metas financieras equivalentes a sus logros físicos

ESTADOProgramado en 2003 Cierre al 31 de Diciembre de 2003 Cierre al 31 de Dic/Programado

%

Por otra parte, dentro de las posibles causas por las que las unidades ejecutoras ejercen recursos financieros federales inferiores a los $32, 000.00 pesos tenemos:

• Escaso control y monitoreo en el uso y destino de los recursos financieros en los distintos niveles de la administración.

• Incapacidad para fijar metas presupuestales por las Entidades Federativas.


80

De lo anterior, se puede deducir que el costo total mínimo por unidad de

vivienda asciende a $64, 956 pesos, considerando que la entidad ejecutora

otorga como mínimo una cantidad igual a la que otorga el Gobierno Federal

más la aportación del beneficiario se alcanza dicha cantidad.

Respecto al notable desempeño en el otorgamiento de subsidios financieros

en la modalidad de Mejoramiento de Vivienda, para la cual se tenia

Programado subsidiar 126 mil 088 acciones y que para el cierre del ejercicio

se tiene registrado 122 mil 989 acciones, se tiene que para esta modalidad el

grado de cumplimiento de metas físicas es de 97.54% y respecto al logro de

metas financieras se tiene un grado de cumplimiento del 108.09%, de lo cual

se desprende lo siguiente:

Dado que el FONHAPO como instancia normativa tiene como atribución

redistribuir los apoyos económicos a las Entidades Federativas con base a

los avances y desempeño que se presenten y a los recursos no ejercidos por

otras entidades, se puede considerar que los 63 millones 773 mil 621

pesos7 que se dejaron de aplicar en la modalidad de Adquisición de Vivienda

se debieron haber redistribuido entre las entidades con mayor desempeño o

capacidad para ejercer estos recursos. Esta redistribución implica que de

otorgar los subsidios conforme al monto de $2, 500.00 pesos programados

por acción se alcanzaría a beneficiar a 25,505 viviendas, lo que en metas

físicas implica pasar de 126 mil 088 acciones a 151 mil 593 acciones de

mejoramiento sin rebasar el presupuesto anual federal programado. Sin

embargo, para el cierre de ejercicio se subsidian a 122, 989 familias con

recursos financieros mayores en 8.09% a lo programado anual para esta

modalidad. La causa principal que pudo dar origen a ésta situación se encuentra en la variación en los montos de los subsidios otorgados por

7 Cantidad calculada por la diferencia entre el presupuesto Programado anual y lo ejercido al cierre del periodo de 2003 en materia de Adquisición de Vivienda.


81

las unidades ejecutoras, las cuales muestran rangos que van desde los 915.4 pesos por acción en Zacatecas, hasta los 16, 000.00 pesos en el Distrito Federal, cuando el monto programado por el Gobierno Federal por acción es de 2, 500.00 pesos.

Entre las entidades que concentran el mayor número de subsidios otorgados

tenemos a: Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero,

Hidalgo, Puebla, San Luis Potosí, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas,

mismas que en conjunto tenían Programadas 46 mil 446 acciones con un

presupuesto de 116 millones 672 mil 500 pesos a un costo federal por

subsidio de 2 mil 500 pesos y, que para el cierre del ejercicio ejercieron en

conjunto 98 mil 727 acciones, con un presupuesto de 219 millones 661 mil

810 pesos con un monto por acción promedio de $4,076 pesos. Lo cual

justifica el por qué no se alcanzo la meta anual, lo importante en ésta

situación recae en que las unidades ejecutoras no se apegan a lo

Programado, lo que implica que al otorgar un monto federal mayor a lo

Programado, como mínimo, la parte ejecutora debe entregar una parte

similar lo que hace suponer que las entidades cuentan con recursos

financieros suficientes para operar el Programa y por tanto deberían alcanzar

sus metas tanto físicas como financieras Programadas anualmente.

En el cuadro 6, se muestra como once entidades concentran el 64.47% de

los recursos federales ejercidos y como en conjunto otorgaron 98, 727

subsidios, es decir el 80.27% del total.


82

Cuadro 6


Chihuahua 3,111 8,335,000 13,437 20,179,904.4 431.92% 242.11%Tamaulipas 3,436 8,590,000 14,828 32,149,999.3 431.55% 374.27%Chiapas 5,409 13,522,500 14,725 54,170,387.5 272.23% 400.59%Zacatecas 4,295 10,737,500 10,088 9,234,997.8 234.88% 86.01%Guerrero 3,938 9,845,000 8,470 25,518,850.0 215.08% 259.21%Puebla 4,487 11,217,500 9,187 13,135,902.0 204.75% 117.10%Hidalgo 5,331 13,327,500 8,343 12,254,949.3 156.50% 91.95%Aguascalientes 3,325 8,312,500 4,825 14,785,000.0 145.11% 177.86%Durango 3,927 9,817,500 4,644 12,489,679.1 118.26% 127.22%Veracruz 4,824 12,060,000 5,527 16,331,800.5 114.57% 135.42%San Luis Potosí 4,363 10,907,500 4,653 9,410,340.5 106.65% 86.27%Total 46,446 116,672,500 98,727 219,661,810 212.56% 188.27%Fuente:FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Anteproyecto de Presupuesto 2003. Cierre al 31 de Diciembre de 2003.Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003

Entidades con mayores logros físicos en la modalidad de Mejoramiento de Vivienda

ESTADOProgramado en 2003 Cierre al 31 de Diciembre de 2003 Cierre al 31 de Dic/Programado

%

En este sentido, se consideraron estas once entidades federativas debido a

que presentan un otorgamiento de subsidios superiores a lo Programado

anual, logrando así el cumplimiento de sus metas en más del 100%.

De ésta manera el notable desempeño en el otorgamiento de subsidios en la modalidad de Mejoramiento de Vivienda entre las entidades más destacadas, mencionadas anteriormente, y de acuerdo a la evidencia empírica recabada por FUNSALUD entre la población beneficiaria, las unidades ejecutoras del Programa parecen estar encaminadas a sólo colocar subsidios y cumplir con las metas financieras Programadas, se descuidan las necesidades de la población en pobreza y se atiende a un segmento de la población que demuestra tener solvencia económica, que por ende tiene la capacidad de reunir el monto de ahorro solicitado por el Programa, demostrando entonces, que el segmento de la población más vulnerable tiene acceso a subsidios por


83

montos menores al promedio Programado por acción8. Esta situación en general solamente refleja que las metas programas y las cumplidas se trabajan en función de la cantidad y no en función de calidad que puede llegar a alcanzar el Programa. De continuar otorgando subsidios a un monto menor que no vayan acorde a las necesidades reales no se garantizará que el Programa contribuya a la disminución del hacinamiento y promiscuidad de la vivienda, situación que a mediano plazo, reflejará que los recursos destinados a esta importante labor social sea un gasto mal invertido. Por lo que es necesario establecer mecanismos de control con estricto apego a las reglas de operación que aseguren que los montos de los subsidios asignados a cada entidad ejecutora se otorguen en la cantidad promedio Programada, de lo contrario estas acciones que en número reflejan un excelente desempeño del Programa, pueden ocultar una disminución de las políticas de equidad.

8 En este sentido, un individuo en pobreza, dada su incapacidad de generar ingresos superiores a los tres salarios mínimos, no tiene la posibilidad de acceder a montos relativamente altos que permitan en realidad mejorar su calidad de vida.


84

XII. COMPARATIVO DEL LOGRO DE METAS FÍSICO-FINANCIERAS EN EL PERIODO ENERO-DICIEMBRE DE LOS AÑOS 2001-2002-2003.

Los datos más objetivos de la evaluación lo constituyen las metas físicas y

financieras, que se concentran en cada uno de los niveles de la

administración del Programa, estas serán analizadas en función de las

metas planeadas contra las logradas, haciendo un análisis de acuerdo al

periodo de concentración de la información; el análisis se sustenta en los datos correspondientes a los cierres de ejercicio del Programa para los periodos 2001-2003 proporcionados por el FONHAPO.

Comparativo del cumplimiento financiero

El cotejo entre gasto programado y gasto ejercido durante los periodos 2001-

2003 refleja lo siguiente: para el periodo 2001 las metas Programadas

ascienden a 635 millones 543 mil 640 pesos, de los cuales se ejercieron 437

millones 281 mil 681 pesos, es decir, el cumplimiento de meta fue de

68.80%. Para el periodo 2002, pese al bajo cumplimiento de metas

registrado en el periodo anterior, se registra un importante aumento en las

metas financieras ubicándolas en 957 millones 498 mil 500 pesos, cantidad

superior en 50.66% respecto al año anterior. Al cierre de ejercicio se logró

ejercer 897 millones 877 mil 924 pesos, cantidad que representa un logro de

metas de 93.77%. Para el cierre de 2002, en cuanto al cumplimiento de

metas financieras, es notable el desempeño que alcanza el Programa.

Desempeño que puede ser atribuido a que en 2001 la cobertura alcanzada

por el Programa fue de 65.62%, es decir, operó en 21 de 32 Entidades

Federativas. Para el ejercicio fiscal 2002 la notable mejoría en el

cumplimiento de las metas financieras se atribuye a que para este periodo se

incorporan al Programa, mediante la firma previa del Convenio de


85

Coordinación para el Desarrollo de la Vivienda y del Suelo (CODEVISU),

seis Entidades Federativas con lo que la cobertura del Programa alcanza el

84.37%, otro posible factor se le puede atribuir al cambio en las reglas de

operación que reafirma su orientación a beneficiar a las familias con

limitadas posibilidades de incorporación a la actividad económica y social del

país.

Para el ejercicio fiscal 2003 se fijan metas financieras en un mil 050 millones

900 mil pesos, presupuesto mayor en 65.35% respecto a 2001 y en 9.75%

respecto a 2002. Para el cierre del ejercicio 2003 los recursos financieros

ejercidos suman la cantidad de un mil 012 millones 636 mil 507 pesos, lo que

representa un cumplimiento de metas de 96.36%, la tasa de crecimiento del

presupuesto, respecto al año 2002, destinado al Programa se ubica en

9.75% menor a la registrada en 2002 que fue de 50.66%. Al cierre de este

periodo el Programa alcanza una cobertura nacional del 96.88% debido a

que de las 32 Entidades Federativas participan 31, Oaxaca es la Entidad

Federativa que manifiesta no tener recursos suficientes para operar el

Programa, como lo marcan las reglas de operación, razón por la que no se

ha alcanzado una total cobertura. Sin embrago, para el cierre del periodo las

metas financieras son cubiertas en 96.36%. Esta situación refleja el esfuerzo

entre los distintos niveles de administración del Programa por alcanzar a

cubrir satisfactoriamente las metas anuales para los siguientes periodos

(Ver cuadro 7).


86

Cuadro 7

2001 635,543,640 437,281,681 68.80% ND ND

2002 957,498,500 897,877,924 93.77% 50.66% 105.33%

2003 1,050,900,000 1,012,636,507 96.36% 9.75% 12.78%

65.35% 131.58%

Comparativo del Ejercicio del gasto durante los periodos 2001, 2002, 2003

Periodo del ejercicio

Variación porcentual 2003 respecto a 2001Fuente: FONHAPO. Subgerencia de contabilidad; presupuesto original del Programa Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva "Tu Casa" 2001, 2002 y 2003.

Programado Ejercido


Presupuesto Programado para

el periodo

Presupuesto Ejercido durante el

periodo

Ejercido/ Programado

(%)

Tasa de crecimiento del presupuesto respecto al año

anterior

Comparativo del cumplimiento físico

Respecto al cumplimiento de metas físicas se representan importantes

variaciones durante los periodos de análisis.

Para el periodo 2001 se estimaron realizar 29 mil 699 acciones de subsidio,

al cierre del ejercicio el número de acciones realizadas suman 21 mil 746 la

cual representa 73.22% en el cumplimiento de metas. Para el siguiente

periodo las metas se fijaron en 152 mil 184 acciones con subsidio,

representando una variación de 412.42% respecto a 2001; al cierre del

periodo 2002, el total de subsidios ejercidos suman 121 mil 168 que

representa 79.62% de la meta anual

Los subsidios Programados para el periodo 2003 sufren una contracción del

orden del 2.04% respecto a 2002, lo que puede entenderse como un intento

por cubrir las metas anuales en forma satisfactoria y como reflejo de una

planeación congruente a lo realizado anteriormente. De esta forma los

subsidios Programados se fijan en 149 mil 078 acciones de subsidio, al


87

cierre del periodo se registran 145 mil 692 subsidios otorgados, cifra que

indica, que la meta anual fue se cumplió en 97.73% (Ver cuadro 8).

Cuadro 8

2001 29,699 21,746 73.22% ND ND

2002 152,184 121,168 79.62% 412.42% 457.20%

2003 149,078 145,692 97.73% -2.04% 20.24%

401.96% 569.97%Fuente: FONHAPO. Subgerencia de contabilidad; presupuesto original del Programa Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva "Tu Casa" 2001, 2002 y 2003. Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003

Tasa de crecimiento de metas físicas respecto al año anterior

Programado Ejercido

Comparativo del cumplimiento de metas físicas durante los periodos 2001, 2002, 2003

Periodo del ejercicio

Subsidios Programados para

el periodo

Subsidios Ejercidos durante

el periodo

Ejercido/ Programado

(%)

Variación porcentual 2003 respecto a 2001

Análisis

Las variaciones registradas en cuanto a la fijación de metas tanto físicas

como financiera corresponden al interés entre los distintos niveles de la

administración por alcanzar un ritmo eficiente y eficaz en el otorgamiento de

subsidios.

Con el fin de presentar un panorama más amplio del uso y destino de los

recursos, se presenta un desglose por modalidad de atención y el costo

federal total Programado por cada acción realizada para los periodos 2001 -

2003.

El siguiente cuadro muestra las modalidades en las que fueron distribuidos

los subsidios, así, como el monto del subsidio federal Programado y ejercido

(Ver cuadro 9).


88

Cuadro 9

Subsidios Presupuesto Subsidios Presupuesto Subsidios Presupuesto Subsidios Presupuesto

2001 ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND

2002 28,824 894,129,002 21,609 628,922,948 123,362 320,000,002 99,559 268,954,979 31,020 29,105 2,594 2,701

2003 22,990 735,680,000 22,703 671,906,378 126,088 315,220,000 122,989 340,730,129 32,000 29,595 2,500 2,770

Fuente: FONHAPO. Subgerencia de contabilidad; presupuesto original del Programa Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva "Tu Casa" 2001, 2002 y 2003.


programado ejercido

Costo por Acción de Mejoramiento de Vivienda

Costo por Acción de Vivienda NuevaSubsidios Programados

para Adquisición de ViviendaSubsidios Ejercidos para Adquisición de Vivienda

Subsidios programados para Mejoramiento de ViviendaPeriodo

del ejercicio

programado ejercido

Subsidios ejercidos para Mejoramiento de Vivienda

Costo federal unitario por tipo de acción para las modalidades de Adquisición y Mejoramiento de vivienda durante los periodos 2001, 2002, 2003

A inicios de 2001 es notable el esfuerzo del Gobierno Federal por alcanzar la

meta propuesta de construcción y financiamiento de vivienda de 750 mil

unidades para el año 2006, propiciada por el rezago de vivienda existente

que de acuerdo al plan sectorial de Vivienda 2001-2006 se ubica en 4 millones 291 mil, cifra que se divide en:

1 millón 811 mil unidades nuevas y

2 millones 480 mil unidades que requieren rehabilitarse,

mantenerse o ampliarse.

Bajo este panorama en 2001 los recursos del Programa ascienden a 635

millones 543 mil 640 pesos, con lo que se subsidiarían 29 mil 699 acciones

a un costo federal por acción de $21,399.50 pesos, para el periodo de 2002

el aumento de los recursos permitirían subsidiar 28 mil 824 acciones en la

modalidad de Adquisición de Vivienda y 123 mil 362 en la modalidad de

Mejoramiento de Vivienda a un costo federal por tipo de acción de $31,020 y

$2, 594 pesos respectivamente, para el periodo de 2003 los subsidios para

Adquisición de Vivienda sufrieron una disminución de 5, 834 subsidios,

estableciéndose la meta anual en 22 mil 990 subsidios; para la modalidad

de Mejoramiento de Vivienda se Programaron 126 mil 088 subsidios con un


89

costo federal por subsidio de $32, 000 pesos para Adquisición y $2, 500

pesos para Mejoramiento de Vivienda.

Para cumplir con la meta de la actual administración: “lograr que en el año

2006, 750 mil familias puedan adquirir su vivienda”, los Programas de las

distintas instituciones deberán de incrementar y ampliar su cobertura hacia la

totalidad de la demanda de Adquisición de Vivienda proyectada a 2006.

“Lograr ésta cobertura requiere de una estricta coordinación institucional, la

cual se consolida con la creación de la Comisión Nacional de Fomento a la

Vivienda, y articulada con la firma del convenio de colaboración entre

INFONAVIT, FOVISSSTE, SHF, FONHAPO, SEDESOL y CONAFOVI el día

7 de octubre de 2002. Este convenio, denominado Convenio Ejecutivo de

Vivienda, incluye compromisos específicos, que permitan una gestión

adecuada del Programa Sectorial en cada una de las vertientes de trabajo”.

De ésta manera la CONAFOVI, en congruencia con el Plan Sectorial de

Vivienda 2001-2006, estima la oferta de apoyo económico que deberá

cubrirse para lograr la meta a 2006 la cual se distribuye de la siguiente

manera:

Organismo Apoyos Económicos INFONAVIT

SHF/PROSAVI

FOVISSSTE

FONHAPO (Subsidios)

OTROS

375,000

130,000

62,000

100,000

83,000

Total 750,000 Fuente: CONAFOVI


90

De acuerdo a ésta estimación el FONHAPO debe alcanzar un ritmo de 100 mil subsidios que deberá alcanzar y sostener a partir de 2006. Esto equivale a que el Programa “Tu Casa” cubra el 13.33% de la meta federal, bajo éste panorama el grado de cobertura registrado en 2002 y 2003 aun están lejos de alcanzar el ritmo de crecimiento en el otorgamiento de subsidios para Adquisición de Vivienda.

Si realizamos un cálculo en base a la estimación de oferta de apoyo

económico que la CONAFOVI considera que deberá cubrir el FONHAPO

para lograr la meta de otorgar 100 mil subsidios a 2006, tenemos lo

siguiente:

Los subsidios ejercidos en el periodo 2002 y 2003 en materia de Vivienda

nueva cubren 21.61% y 22.70% respectivamente, el ritmo de crecimiento es

de 5.06% que al proyectar a 2006 sólo se alcanzaría un ritmo de subsidio de

26 mil 327 viviendas, con un presupuesto estimado de 365 millones 537 mil 459 pesos. Por tanto, si se quiere alcanzar un ritmo de otorgamiento de subsidio de 100 mil viviendas, se deberá, a partir de 2004 elevar el ritmo de crecimiento en el subsidio de vivienda a una tasa de 64% anual y se deberá contar con un presupuesto para este rubro de un mil 390 millones 417 mil 768 pesos aproximadamente, lo cual implica que las entidades ejecutoras deberán de contar con una cantidad similar para hacer frente a esta meta.

La meta planteada por el Gobierno Federal en principio y en congruencia con

el plan sectorial de vivienda 2001-2006 encamina sus políticas a combatir el

inminente problema de rezago habitacional en nuestro país, sin embargo, la

oferta de apoyo económico que se pretende cubran el INFONAVIT,

FOVISSSTE, SHF, FONHAPO, estimada por la CONAFOVI, parece dejar

de lado la situación económica del país, FUNSALUD hace importante


91

resaltar que se debe tomar en cuenta que el ritmo de construcción será viable alcanzarlo siempre y cuando exista una conjugación de factores micro y macroeconómicos que permitan consolidar una estructura productiva que garantice la estabilización de los principales indicadores macroeconómicos, como son los Índices de Desempleo, IPyC, Inflación, Tasas de interés, PIB etc., ya que estos son factores importantes que determinan los niveles de ingreso gasto en todos los ámbitos de nuestra sociedad; lo que dificulta que se pueda cumplir esta meta planteada a 2006. Para lograr el bienestar social, el desarrollo humano, el progreso social y la reducción de la pobreza, se requiere de que los individuos dispongan de satisfactores, es decir de los bienes y servicios necesarios, o incluso excesivos para contar con un nivel de calidad de vida. El disponer de estos satisfactores no implica garantizar el desarrollo de las potencialidades y el desarrollo pleno de las personas, aunque representan una excelente posibilidad de que se cumpla. En este sentido, FUNSALUD recomienda que la instancia ejecutora defina metas específicas que tengan un mayor impacto y alcance que vayan encaminadas a lograr el bienestar social evitando así que el Programa desvíe su objetivo general. Por otra parte, los resultados arrojados durante el ejercicio fiscal 2003 permite contribuir a la meta anual fijada por el Gobierno Federal de financiar 750 mil unidades anuales sólo en un 3.03%, esto es un mal indicador, debido a que de continuar con este ritmo de cobertura el Programa se vera imposibilitado en alcanzar el 13.33% de cobertura al 2006. En este sentido la meta planteada por la CONAFOVI no es viable de alcanzar por el FONHAPO, pues debe de considerarse que no es suficiente con destinar los recursos federales, sino que las entidades


92

ejecutoras deben estar en condiciones financieras, políticas y sociales para operar el Programa. En este sentido, se está provocando que el Programa acumule rezagos en el cumplimiento de las metas haciendo elevar sus costos y su inoperancia en el largo plazo.9

FUNSALUD considera que no basta con destinar más recurso federales, sino que se deberán implementar mecanismos que permitan dotar de recursos a las unidades ejecutoras con menor capacidad financiera para operar el Programa, de esta manera estarán en posición de suministrar la infraestructura mínima requerida en las comunidades de mayor grado de marginación y por consiguiente en posición de garantizar el cumplimiento de metas físicas y financieras con la calidad y beneficios que promete el Programa a su población objetivo. XIII. COBERTURA. Este apartado esta basado fundamentalmente en el Programa Sectorial de

Vivienda 2001 – 2006.

De acuerdo a las Reglas de Operación 2003, “El Programa tendrá cobertura

nacional para la población en situación de pobreza, por lo que se podrá

desarrollar en cualquier localidad urbana, suburbana o rural del país, donde

los gobiernos de las Entidades Federativas o de los municipios puedan

operarlo, con acciones de adquisición, edificación, ampliación o

Mejoramiento de Vivienda, debiendo cumplir para ello con los requisitos

establecidos en las Reglas de Operación y en los ordenamientos federales,

estatales y municipales en materia de vivienda”. 9 Al hacerse inoperante el Programa esto será sinónimo de que la gente pierda credibilidad en el Programa. Eso se reflejará en un incremento de los índices de pobreza y subdesarrollo regional.


93

El Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006 muestra la siguiente situación

actual de las necesidades de la población en materia de vivienda:

Dinámica demográfica y vivienda.

La población mexicana atraviesa por un rápido proceso de transición

demográfica. El descenso de la fecundidad, el aumento de la esperanza de

vida y la disminución de la tasa de crecimiento son expresiones de este

profundo proceso de cambio. La dinámica demográfica de México se

desaceleró gradualmente desde mediados de la década de los sesenta, al

pasar de una tasa de crecimiento de 3.5 a 1.4 por ciento anual durante el

presente año. A pesar de ello, la población mexicana ha seguido

aumentando significativamente en números absolutos. Tan sólo entre 1980 y

2000 creció de 66.8 a 97.4 millones de habitantes, lo que representó un

incremento de 30.6 millones de personas en ese periodo. De este

considerable incremento de la población mexicana, se tiene que la población

residente en las Entidades Federativas con grado de muy bajo, bajo y medio

de marginación, aumentó alrededor de 21.9 millones de personas, mientras

que aquella establecida en los Estados con grado alto y muy alto de

marginación se incrementó en 8.7 millones.

Recientemente, la tasa de crecimiento de la población mexicana

disminuyó de 2.1 por ciento anual durante el primer quinquenio de los

noventa a 1.6 por ciento anual en el segundo lustro de esa década, lo

que implicó un aumento de alrededor de 16.2 millones de habitantes

durante el periodo 1990-2000. Se reconoce que ésta dinámica

poblacional se refleja en mayores necesidades habitacionales,

servicios básicos -agua potable, drenaje y energía eléctrica y espacios

adecuados donde las familias puedan establecer su hogar y su

residencia.


94

En adición a los cambios en el tamaño y la dinámica demográfica de la

población mexicana, también se han producido importantes

transformaciones en su estructura por edad, lo cual ha implicado un

gradual estrechamiento de la base de la pirámide de población y el

desplazamiento hacia las edades centrales, lo que incide sobre la

recomposición de un gran número de demandas y necesidades

sociales. Ello se refleja, por ejemplo, en el incremento, tanto en

términos absolutos como relativos de la población residente del país

que se encuentra en edad de demandar una vivienda (principalmente

de 20 a 59 años). La población de este amplio grupo de edades, que

representaba 39.8 por ciento de la población total en 1980, se

incrementó a 47.1 por ciento en 2000, es decir, alrededor de 45.9

millones de personas.

La presión por vivienda se origina principalmente en la formación de

nuevos hogares asociados con el matrimonio y la unión consensual,

así como, en la división de los hogares que se deriva de la ruptura de

las uniones. La información disponible indica que en promedio las

parejas forman un hogar independiente a los 25 años (los hombres a

los 27 años y las mujeres a los 23 años), que es ligeramente inferior a

la edad media de la población mexicana (27 años). Se prevé que ésta

edad promedio continuará aumentando en los próximos años a medida

que se eleven los niveles educativos de la población y se amplíen las

capacidades, libertades y oportunidades de los individuos.


95

La esperanza de vida se elevó de 62 años en 1970 a cerca de 75 años en la actualidad y se prevé que aumente a 81 años en 202510. La disminución de la mortalidad origina un progresivo aumento de la sobrevivencia reflejada en la pirámide de la población por un número cada vez mayor de personas que llegan con vida a edades

adultas y avanzadas. De acuerdo con la información disponible, el

peso relativo de la población de 65 años y más respecto a la población

total se elevó de 3.7 por ciento en 1970 a casi 5.0 por ciento en 2000 y

se prevé que hacia el año 2025 este grupo representará más de 10.5

por ciento de la población total. El gradual envejecimiento de la

población dará lugar a profundos cambios en los arreglos residenciales

y domésticos e incidirá en la demanda de vivienda con un perfil acorde

con las necesidades de los adultos mayores.

El número de miembros por hogar disminuyó en los últimos 20 años, al

reducirse el número de hijos por familia y elevarse la proporción de

hogares unipersonales o los formados por parejas sin hijos. Se estima

que el tamaño de los hogares disminuyó de 4.9 a 4.4 personas entre

1980 y 2000, y se prevé que esta tendencia continuará en los próximos

años, hasta alcanzar poco menos de 3.0 personas por hogar en 2025.

En el corto y mediano plazos que corresponden al horizonte de

previsión de este Programa Sectorial de Vivienda, es de esperarse que

continúe creciendo la proporción de la población en edad de formar un

hogar, y, por consiguiente, de requerir vivienda. De acuerdo con las

proyecciones de CONAPO, el grupo de 20 a 59 años incrementará su

peso relativo a 52.4 por ciento de la población total en 2006 y a 57.4 10 Fuente: Consejo Nacional de Población (CONAPO).


96

por ciento en 2025, lo que implicará que 56.1 y 71.8 millones formen

parte de este amplio grupo de edad en 2006 y 2025, respectivamente.

En los próximos seis años, la demanda habitacional más numerosa

provendrá principalmente de las generaciones nacidas en la década de

los setenta y parte de los ochenta, periodo en el cual el incremento

demográfico en términos absolutos siguió siendo considerable, pese a

la disminución de la tasa de crecimiento.

Las tendencias enunciadas determinan que la presión generada por la

demanda de nuevos hogares seguirá siendo elevada. En cambio, es

razonable estimar que en un futuro se atenúen los requerimientos de

superficie edificada y el número de cuartos por vivienda, como

resultado de la disminución prevista en el tamaño de los hogares.

Rezago habitacional

En dos décadas el rezago total de vivienda muestra una tendencia favorable

que presenta una disminución en su proporción con el inventario

habitacional. En la década de los ochenta fue poco más de 4 millones 678

mil acciones, 39 por ciento del inventario habitacional; diez años después, en

los años noventa disminuyó ligeramente a poco más de 4 millones 667 mil

acciones, el 29 por ciento del parque habitacional; y para el año 2000 se

calculó en casi 4 millones 291 mil acciones, el 20 por ciento del inventario

total.

Al precisar en qué consiste el rezago habitacional se deben tomar en cuenta

tanto el déficit de vivienda nueva como los requerimientos de mejoramiento

habitacional derivado de tres aspectos: la que necesita sustituirse, la que

requiere ampliarse y la que necesita repararse para cumplir su función


97

básica social de integración y protección familiar, así como, la económica

para generar patrimonio familiar. Así, respecto al déficit de vivienda, en el

2000, se estima que 756 mil hogares en todo el país no tienen una casa

independiente donde habitar, por lo que cada uno de esos hogares,

actualmente hacinados requiere de una vivienda nueva. Adicionalmente, un

millón 55 mil casas existentes necesitan ser sustituidas, debido a que han

llegado al término de su vida útil, y resulta más caro repararlas que edificar

un número semejante de viviendas nuevas.

La debilidad básica del rezago habitacional se encuentra en los dos millones

42 mil viviendas que, en todo el país, requieren rehabilitación y/o ampliación,

y en las 438 mil casas que deben repararse para evitar que su deterioro las

convierta en habitación inadecuada. Para ampliar y reparar esas viviendas

se requieren programas de mejoramiento habitacional que no implican

edificar viviendas nuevas, sino solamente adecuarlas.

En suma, el rezago de cuatro millones 291 mil acciones se divide en un

millón 811 mil unidades nuevas, y en dos millones 480 mil unidades que

requieren rehabilitarse, mantenerse o ampliarse.

Necesidades de vivienda

El análisis cuantitativo sobre la magnitud de la problemática habitacional

utilizado para estimar el rezago debe complementarse con el cálculo de las

necesidades de vivienda que se generarán como producto del incremento

demográfico que se refleja en la formación de hogares y del deterioro natural

que año con año presenta el inventario de vivienda.


98

Las necesidades de vivienda expresan la cantidad de habitaciones

requeridas que cumplen al menos, con los preceptos mínimos para que

todos los habitantes del país alcancen este bienestar esencial. Este

concepto debe diferenciarse del de demanda, el cual corresponde a la

cantidad de vivienda que la población puede comprar o rentar a un precio o

alquiler determinado. De acuerdo con esta orientación, la política

habitacional requiere atender el arribo de aquellos jóvenes en edad de

formar un hogar independiente, así como evitar que el inventario habitacional

se continúe deteriorando. En el marco de la demografía actual, de

mantenerse las tendencias, se estima que para el año 2010 habrá en el país

alrededor de 30 millones de hogares, lo que se reflejará en una demanda

anual promedio de 731 mil 584 unidades nuevas para cubrir las necesidades

de crecimiento.

Del mismo modo, si consideramos el año 2030, se estima que habrá 128.9

millones de mexicanos en 45 millones de hogares. Por lo que el incremento

habitacional en 30 años deberá ser de 23 millones de unidades. Lo anterior

representa la necesidad de edificar a partir de ahora, un promedio de 766 mil

viviendas anuales.

Con base en estas cifras, el Gobierno Federal se ha propuesto la meta de

alcanzar un ritmo de financiamiento y construcción de vivienda de 750 mil

unidades en el año 2006, cifra que deberá sostenerse al menos en ese nivel,

a partir de ese año.

Asimismo, para atender la necesidad de vivienda que evite el deterioro del

inventario habitacional, se requiere dar mantenimiento a las viviendas que

actualmente están catalogadas como adecuadas y como regulares, para

evitar que pasen a formar parte del rezago habitacional y que con ello éste

se incremente. De acuerdo con los cálculos, se estima que para los próximos


99

10 años se requiere un promedio anual de 398 mil 162 acciones de

mejoramiento.

En concreto, la demanda de vivienda para albergar a los nuevos hogares se

suma a la necesidad de minimizar el deterioro natural de carácter cualitativo

que ocurre en el inventario habitacional existente. Así, el promedio anual de

requerimientos habitacionales por vivienda nueva (731,584) y de

mejoramiento (398,162) es del orden de un millón 129 mil 746 acciones.

Éstos serán factores que repercutirán en la estructura y en los volúmenes de

materiales y componentes para la construcción, así como en las

necesidades de suministro de servicios públicos incluyendo agua,

electricidad y drenaje durante la vida útil de esas mismas viviendas.

Estimación estadística del tipo de vivienda

La vivienda de interés social y la popular incluyen una amplia gama de

productos destinados a satisfacer las necesidades de la población con

ingresos de hasta 15 salarios mínimos. A fin de homogeneizar la definición

del tipo de vivienda producida en el país, el presente Programa Sectorial de

Vivienda 2001 – 2006 propone las siguientes 5 categorías de tipo de

vivienda: Básica, social, económica, media, media alta y residencial.

Para cuantificar estadísticamente el tipo de vivienda requerida y evitar el

sesgo que da el concepto de ingreso “no especificado” que se incluye en los

datos censales, tanto para la población ocupada como para la de hogares,

éste rubro (5.4 por ciento en población ocupada y 0.2 por ciento en hogares)

se distribuye proporcionalmente entre los otros tipos de ingresos.

De esta manera se concluye, estadísticamente, que con base en la

distribución de ingreso por población ocupada, la demanda anual de vivienda

requiere un 72.5 por ciento de viviendas tipo básica para quienes ganan


100

hasta 3 salarios mínimos y un 14.9 por ciento de viviendas de tipo social

para la población con ingresos entre 3 y menos de 5 salarios mínimos. De la

misma forma, la producción del tipo de vivienda económica, para la

población ocupada con ingresos de 5 a 10 salarios mínimos, requiere

orientar el 8.5 por ciento de la oferta habitacional; y la población ocupada

con ingresos mayores a 10 salarios mínimos demanda el 4.1 por ciento hacia

aquellas viviendas de tipo medio, media alta y residencial.

Por otra parte, según el enfoque de nivel de ingreso por hogares, las

necesidades cambian a 40.9 por ciento para vivienda básica de hasta 30

metros cuadrados, 22.5 por ciento para vivienda social de hasta 45 metros

cuadrados, 22.2 por ciento de vivienda económica y 14.4 de vivienda media,

alta y residencial.

Si aplicamos la distribución de ingreso por población ocupada y

consideramos el promedio anual de necesidades de vivienda de 731 mil 584

viviendas nuevas, y 398 mil 162 mejoramientos, podemos estimar que

aquella población ocupada que gana hasta 3 salarios mínimos requerirá al

año 531 mil 63 viviendas nuevas y 289 mil 29 mejoramientos al inventario

existente; es decir, ello representa, casi tres cuartas partes de toda la

necesidad de vivienda anual del país. Considerando el nivel de ingresos,

estos requerimientos pueden cubrirse con vivienda del tipo básica.

Con este mismo enfoque de población ocupada, las viviendas tipo media,

media alta y residencial, que atienden a la población con ingresos mayores a

10 salarios mínimos, serán sólo del orden de las 29 mil 759 viviendas nuevas

y 16 mil 196 mejoramientos.


101

Por otra parte, si utilizamos la distribución de ingreso por hogares, la

necesidad de vivienda básica disminuye considerablemente, siendo de 299

mil 392 viviendas nuevas; mientras que el mercado para la vivienda

económica se vuelve más dinámico, al superar las 162 mil viviendas nuevas

y más de 88 mil mejoramientos.

Adicionalmente, y también con fines analíticos, según la perspectiva de los

sectores productivos, se observa que la población ocupada en el sector

terciario de la economía del país (18 millones 552 mil personas) requerirá

anualmente, durante los próximos diez años, poco más de la mitad de toda

la necesidad habitacional, 402 mil 383 viviendas nuevas y 218 mil 996

mejoramientos; el sector agrícola requerirá sólo una de cada seis viviendas

nuevas y; el sector industrial requerirá de 209 mil 834 viviendas nuevas y

114 mil 201 mejoramientos.

XIII.1 Cobertura del Programa por Entidad Federativa y su variación respecto a dos años anteriores.

Ante el escenario descrito anteriormente descrito a través del Programa

Sectorial de Vivienda 2001 – 2006, se pretende identificar el grado de

participación del Programa “Tu Casa” alcanzado durante los periodos 2001-

2003 en relación a las necesidades de vivienda proyectada por Entidad

Federativa según tipo de Programa (Ver cuadro 10 y 11).


102

Cuadro 10

Aguascalientes 8,190 2,200 26.9% 7,974 2,103 26.4% 7,771 1,535 19.8%

Baja California Norte 45,962 2,366 5.1% 44,080 1,189 2.7% 42,329 0 0.0%Baja California Sur 6,616 349 5.3% 6,344 250 3.9% 6,086 1,800 29.6%

Campeche 7,619 516 6.8% 7,368 264 3.6% 7,126 391 5.5%

Coahuila 14,716 1,232 8.4% 14,572 946 6.5% 14,380 1,039 7.2%

Colima 3,349 1,731 51.7% 3,289 937 28.5% 3,228 1,700 52.7%Chiapas 33,726 1,455 4.3% 32,886 883 2.7% 32,060 2,165 6.8%

Chihuahua 30,211 1,474 4.9% 29,485 3,603 12.2% 28,785 580 2.0%

Distrito Federal 36,710 0 0.0% 36,158 0 0.0% 35,536 0 0.0%

Durango 883 590 66.8% 1,230 369 30.0% 1,567 242 15.4%

Guanajuato 21,666 221 1.0% 21,625 541 2.5% 21,551 1,315 6.1%

Guerrero 5,648 320 5.7% 6,237 322 5.2% 6,849 44 0.6%

Hidalgo 11,726 676 5.8% 11,667 458 3.9% 11,580 710 6.1%

Jalisco 45,920 371 0.8% 45,193 481 1.1% 44,495 0 0.0%

México 145,228 0 0.0% 141,963 0 0.0% 138,917 0 0.0%

Michoacán 3,584 495 13.8% 4,552 0 0.0% 5,549 723 13.0%

Morelos 12,915 120 0.9% 12,600 200 1.6% 12,275 656 5.3%

Nayarit 2,863 225 7.9% 2,944 142 4.8% 3,021 0 0.0%

Nuevo León 30,163 129 0.4% 29,432 1,159 3.9% 28,606 365 1.3%

Oaxaca 14,981 0 0.0% 15,115 0 0.0% 15,208 0 0.0%

Puebla 34,478 886 2.6% 33,983 0 0.0% 33,527 0 0.0%

Querétaro 12,092 33 0.3% 11,816 0 0.0% 11,559 0 0.0%

Quintana Roo 19,069 258 1.4% 18,238 138 0.8% 17,453 0 0.0%San Luis Potosí 11,201 484 4.3% 11,227 761 6.8% 11,256 0 0.0%

Sinaloa 10,984 976 8.9% 10,994 667 6.1% 10,974 1,141 10.4%

Sonora 18,338 959 5.2% 17,907 921 5.1% 17,460 1,090 6.2%

Tabasco 14,359 503 3.5% 14,041 788 5.6% 13,687 280 2.0%Tamaulipas 22,760 976 4.3% 22,265 1,400 6.3% 21,764 0 0.0%

Tlaxcala 8,178 588 7.2% 7,968 413 5.2% 7,764 365 4.7%

Veracruz 48,669 1,030 2.1% 47,904 160 0.3% 47,068 0 0.0%

Yucatán 11,227 306 2.7% 10,956 2,893 26.4% 10,678 0 0.0%Zacatecas 624 1,234 197.8% 651 2,001 307.4% 971 1,364 140.5%

Total 694,655 22,703 3.3% 682,664 23,989 3.5% 671,080 17,505 2.6%

Necesidades de Vivienda Nueva 2002


Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa 2003

Cobertura Nacional y por Entidad Federativa en la Modalidad de Adquisición de Vivienda durante los periodos 2001-2003

ESTADO


Subsidios otorgados

para Adquisición de

Vivienda en 2003

Cobertura en Vivienda

nueva al 2003

Subsidios otorgados


Vivienda en 2002


nueva al 2002

Fuente: Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006. Necesidades de vivienda proyectada por entidad federativa 2001-2003. Dirección General de Política y Fomento a la Vivienda, SEDESOL. FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Presupuesto de Egresos 2003. Cierre de los ejercicios al 31 de Diciembre de 200-2003.

Subsidios otorgados


Vivienda en 2001


nueva al 2001


103

Cuadro 11

Aguascalientes 3,206 4,825 150.5% 3,075 2,500 81.3% 2,929 500 17.1%Baja California Norte 9,702 218 2.2% 9,165 3,200 34.9% 8,636 0 0.0%Baja California Sur 1,542 1,367 88.7% 1,518 533 35.1% 1,488 0 0.0%Campeche 2,772 250 9.0% 2,685 0 0.0% 2,584 0 0.0%Coahuila 9,498 0 0.0% 9,379 0 0.0% 9,195 0 0.0%Colima 1,822 0 0.0% 1,811 5,320 293.8% 1,800 300 16.7%Chiapas 14,866 14,725 99.1% 14,280 4,720 33.1% 13,667 0 0.0%Chihuahua 13,625 13,437 98.6% 13,037 9,344 71.7% 12,433 2687 21.6%Distrito Federal 43,447 1,024 2.4% 41,664 0 0.0% 39,749 0 0.0%Durango 2,690 4,644 172.6% 3,630 2,861 78.8% 4,475 0 0.0%Guanajuato 16,165 0 0.0% 15,676 0 0.0% 15,145 0 0.0%Guerrero 8,961 8,470 94.5% 9,636 4,212 43.7% 10,279 0 0.0%Hidalgo 8,607 8,343 96.9% 8,369 8,461 101.1% 8,081 0 0.0%Jalisco 24,233 0 0.0% 23,046 0 0.0% 21,857 0 0.0%México 44,208 2,019 4.6% 42,321 0 0.0% 40,470 0 0.0%Michoacán 8,308 2,135 25.7% 10,225 0 0.0% 12,107 0 0.0%Morelos 5,975 211 3.5% 5,689 20 0.4% 5,400 244 4.5%Nayarit 3,626 2,426 66.9% 3,607 13,169 365.1% 3,595 250 7.0%Nuevo León 14,970 217 1.4% 14,130 0 0.0% 13,307 0 0.0%Oaxaca 13,576 0 0.0% 13,256 0 0.0% 12,925 0 0.0%Puebla 19,095 9,187 48.1% 18,288 0 0.0% 17,492 0 0.0%Querétaro 4,792 2,564 53.5% 4,548 266 5.8% 4,304 0 0.0%Quintana Roo 2,788 1,499 53.8% 2,588 1,252 48.4% 2,404 0 0.0%San Luis Potosí 8,872 4,653 52.4% 8,679 2,037 23.5% 8,436 0 0.0%Sinaloa 9,778 993 10.2% 9,545 1,777 18.6% 9,245 0 0.0%Sonora 9,411 3,096 32.9% 8,948 778 8.7% 8,475 0 0.0%Tabasco 7,150 3,440 48.1% 6,792 7,783 114.6% 6,415 0 0.0%Tamaulipas 12,357 14,828 120.0% 11,804 3,960 33.5% 11,209 0 0.0%Tlaxcala 3,582 2,227 62.2% 3,389 1,024 30.2% 3,194 0 0.0%Veracruz 31,646 5,527 17.5% 30,347 822 2.7% 28,984 0 0.0%Yucatán 6,787 576 8.5% 6,451 1,925 29.8% 6,089 260 4.3%Zacatecas 2,275 10,088 443.4% 2,306 21,145 917.0% 3,304 0 0.0%Total 370,332 122,989 33.2% 359,884 97,109 27.0% 349,673 4241 1.2%

Cobertura del programa en

2001

Subsidios Totales

Ejercidos en 2003


2003

Subsidios Totales

Ejercidos en 2002


2002

Necesidades de mejoramiento de

Vivienda 2002

Necesidades de mejoramiento de

Vivienda 2001

Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa 2003

Cobertura Nacional y por Entidad Federativa en la Modalidad de Mejoramiento de Vivienda durante los periodos 2001-2003

Fuente: Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006. Necesidades de vivienda proyectada por entidad federativa 2001-2003. Dirección General de Política y Fomento a la Vivienda, SEDESOL. FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Presupuesto de Egresos 2003. Cierre de los ejercicios al 31 de Diciembre de 200-2003.

ESTADONecesidades de mejoramiento de

Vivienda 2003

Subsidios Totales

Ejercidos en 2001

La cobertura alcanzada por el Programa a partir de 2001 y hasta lo registrado

a finales de 2003 es la siguiente: En la modalidad de Adquisición de Vivienda

nueva en 2001 el Programa alcanzó una cobertura de 2.6% del total de la

demanda de vivienda, es decir de las 671,080 necesidades de vivienda

estimadas para este periodo el Programa “Tu Casa” otorgó 17,505 subsidios.


104

Considerando la estimación para aquella población ocupada que gana hasta

3 salarios mínimos, quienes se calcula requerirán al año 531 mil 63 viviendas

nuevas, se tiene que el Programa Ahorro Subsidio y Crédito para la Vivienda

Progresiva contribuyó en 3.3% en la satisfacción de la demanda.

En este sentido, el Programa no está atendiendo al 96.7% de los individuos que demandan una vivienda y que ganan hasta tres salarios mínimos. . Esta desatención se da indudablemente por su incapacidad de llevar a acabo un ahorro previo que le permita cubrir el monto mínimo que exige el Programa para poderlo considerar un beneficiario.

Para 2002, pese al esfuerzo del Gobierno Federal de incrementar el monto

del prosupuesto destinado al Programa con el objeto de alcanzar un mayor

impacto, los resultados obtenidos al cierre del periodo permiten argumentar lo

siguiente: la cobertura alcanzada respecto a la totalidad de la demanda de

vivienda calculada para el periodo fue de 4.5%, es decir, que de las 682,664

necesidades de vivienda nueva, el Programa “Tu Casa” contribuyó con

23,989 subsidios otorgados para hacer frente a esta necesidad; si esta

cantidad otorgada de subsidios la comparamos con la demanda estimada

para la población con ingresos de hasta tres salarios mínimos se obtiene un

grado de contribución en la satisfacción de la demanda de 3.5%. En 2002 Se alcanza un mayor grado de cobertura en comparación con lo realizado en 2001 lo cual es atribuido por una parte al incremento del presupuesto destinado al Programa y sin duda por la incorporación al Programa de seis entidades más, pasando de una cobertura nacional de 62.62% en 2001 a 84.43% en 2002. En este sentido siguió prevaleciendo la misma situación de los individuos que demandan una vivienda y que ganan hasta tres salarios mínimos.


105

Para 2003 las metas presupuestales parecían estar orientadas a elevar el

grado de cobertura en este rubro, el presupuesto registro una variación de

9.75% respecto al año anterior, presupuesto con lo que se hacia frente a la

demanda de vivienda nueva calculada para este año de 694,655; el grado de

cobertura registrado es de 4.3% ligeramente menor al de 2002, y de la

demanda estimada para la población con ingresos de hasta tres salarios

mínimos de cubrió el 3.3%; estos resultados pueden ser atribuidos a que durante los periodos 2002 y 2003 las metas no fueron cubiertas satisfactoriamente, resaltando en varios casos la incapacidad financiera de algunas entidades para operar el Programa, situación que pudo propiciar que las metas físicas para vivienda nueva se establecieran en 22,990 subsidios, cantidad menor a la meta Programada anual en 2002.

En lo referente a la modalidad de Mejoramiento de Vivienda se registra un

panorama favorable en cuanto a la contribución del Programa a la reducción

del hacinamiento de la vivienda. Para 2001 las necesidades de Mejoramiento

de Vivienda se estimaron en 349,673 de las cuales a finales del periodo el

Programa otorgó 4,241 subsidios cubriendo apenas el 1.2% del total.

Considerando la demanda estimada para las familias con ingresos de hasta

tres salarios mínimos, que es del orden de 289,029 mejoramientos anuales,

se tiene una cobertura de 1.5%, ésta situación se atribuye a que durante el periodo sólo participaron, en esta modalidad, los Estados de Aguascalientes, Colima, Chihuahua, Morelos, Nayarit y Yucatán.

Para el periodo 2002 se incrementó la participación de los Estados y

municipios en esta modalidad, participando 22 de los 31 Estados de la

República, lo que propició alcanzar una cobertura del 27% de la demanda

anual en materia de mejoramientos y de 33.6% de la demanda calculada

para familias con ingresos de hasta tres salarios mínimos.


106

Para 2003 persiste la misma tendencia en el otorgamiento de subsidios para

esta modalidad registrando una participación de 33.2% respecto a la

demanda total y 42.6% de la demanda de familias con ingresos de hasta tres

salarios mínimos.

Resulta notable el desempeño en el otorgamiento de subsidios en la modalidad de Mejoramiento de Vivienda, bajo este esquema pareciera ser que el Programa “Tu Casa” contribuye en gran parte a la reducción del hacinamiento de vivienda y que las entidades ejecutoras han redoblado sus esfuerzos para operar el Programa eficientemente. FUNSALUD hace importante resaltar que para asegurar que los beneficios propiciados por el Programa sean los esperados, es necesario otorgar los subsidios en el monto Programado, ya que de acuerdo a los resultados obtenidos los montos otorgados presentan importantes variaciones que van desde los 1,429 pesos hasta los 16,000 pesos. Esta situación propicia concluir que no existe un mecanismo único entre los distintos niveles de la administración que permita asegurar que el monto de los subsidios federales sea equitativo. Por lo tanto, estas variaciones son un indicador de que las unidades ejecutoras otorgan subsidios con la única intención de cumplir con una meta y continuar participando en el Programa. Esto contribuye solamente a mantener vivo un Programa y por ende una situación laboral activa de los operarios del Programa en cada Entidad Federativa, dejando al margen los alcances de mejoramiento “real” de la calidad de vida.

FUNSALUD considera que una de las limitantes del Programa que de alguna

forma propicia la ineficiencia con la que son entregados los subsidios en

ambas modalidades, recae en los lineamientos de operación del Programa,

donde se estipula que la unidad ejecutora tiene como obligación la de


107

aportar como subsidio una cantidad como mínimo igual al monto del subsidio

federal, en efectivo o en especie, para la adquisición, edificación, ampliación

o mejora de la unidad de vivienda; ya que las unidades ejecutoras al no

contar con los recursos financieros suficientes propiciando la reasignación de

metas en las distintas modalidades, centrando su interés en el otorgamiento

de subsidios en la modalidad de Mejoramiento de Vivienda, el cual permite,

por sus características, la utilización mínima de los recursos financieros de la

entidad para dar cumplimiento a sus metas anuales, situación que se refleja

en los montos con los que son otorgados los subsidios en la mayoría de las

entidades ejecutoras.

FUNSALUD considera importante que en los distintos niveles de operación del Programa se considere que un aumento en el presupuesto destinado a cada una de las entidades ejecutoras participantes en el Programa, tendrá que verse acompañada por un incremento igual en los recursos financieros estatales o municipales para operar el mismo, tal y como está estipulado en las Reglas de Operación, de lo contrario los costos económicos del Programa superarán a los beneficios sociales esperados en la sociedad. Con base a lo anterior, FUNSALUD considera que es posible obtener una mejoría en las condiciones de vida de la población mexicana, para ello no sólo se requiere una mayor oferta de vivienda, sino que ésta sea accesible a la capacidad de pago de la mayoría de los trabajadores. En nuestro país un alto porcentaje de la vivienda construida debe ser susceptible de ser adquirida por la población con ingresos menores a 3 salarios mínimos. Por tanto, la política de vivienda deberá encaminarse a la creación de mecanismos que permitan plantear y sostener un ritmo de otorgamiento de subsidio viable de lograr, así como, la creación de más de un Programa de vivienda con un bajo


108

costo, similares al de “Tu Casa”, que conjuntamente interactúen con Programas de desarrollo humano y social.

XIII.2 Cobertura por municipio

A partir del cuadro 12 y 13 y, con el objetivo de mostrar el alcance del

Programa “Tu Casa” 2003 se presenta una breve síntesis de los Estados con

sus municipios agrupándolos por su grado de marginación, con base en el

Índice de marginación 2000 estimado por el Consejo Nacional de Población.

De acuerdo al CONAPO, el índice de marginación permite discriminar

Entidades Federativas según el impacto global de las carencias que padece

la población como resultado de la falta de acceso a la educación primaria, la

residencia en viviendas inadecuadas, la percepción de ingresos monetarios

bajos y las derivadas de la residencia en localidades pequeñas, aisladas y

dispersas, como puede ser la falta de servicios de salud, equipamientos e

infraestructura adecuada, lo cual conforma una precaria estructura de

oportunidades que obstruyen el pleno desarrollo de las potencialidades

humanas.

La estimación de un índice de marginación para el conjunto de Entidades

Federativas del país permite aproximarse al conocimiento de la actual

desigualdad regional de las oportunidades sociales.

Entidades con grado de marginación muy alto

Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Veracruz e Hidalgo son las Entidades

Federativas con grado de marginación muy alto, donde vive 20 por ciento de

la población nacional, esto es, 19.6 millones de personas.


109

La intensidad de las privaciones en esas cinco entidades es elevada y la

padecen proporciones significativas de la población. Tan sólo en Chiapas, el

Estado con mayor marginación en el año 2000, el 23 por ciento de su

población de 15 o más años de edad es analfabeta y 50 por ciento no

terminó la primaria; casi uno de cada cinco habitantes ocupa viviendas sin

drenaje ni sanitario exclusivo; 12 de cada cien habitantes reside en viviendas

sin energía eléctrica; uno de cada cuatro sin agua entubada; cuatro de cada

diez con piso de tierra y casi dos de cada tres ocupa viviendas en

condiciones de hacinamiento. Asimismo, 76 por ciento de la población

ocupada gana hasta dos salarios mínimos y 61 por ciento vive en localidades

con menos de cinco mil habitantes, donde la dispersión y el aislamiento

vulnera las condiciones de vida de quienes viven, sobre todo, en las

localidades de menor tamaño.

Una situación tan crítica como la del Estado de Chiapas la comparten

Guerrero y Oaxaca, las otras dos Entidades Federativas con mayor

marginación en el país. Al respecto, llama la atención que en Guerrero la

proporción de la población residente en viviendas sin drenaje ni sanitario

exclusivo es superior a la de Chiapas (35 y 19%, respectivamente). El Estado

de Oaxaca, por su parte, supera ligeramente a Chiapas en las privaciones

asociadas a la dispersión poblacional, pues mientras en esta última 61 por

ciento de la población habita en localidades con menos de 5,000 habitantes,

en Oaxaca asciende a 64 por ciento, de forma que en ambas entidades 2.4 y

2.2 millones de personas, respectivamente, padecen privaciones asociadas a

la dispersión y el aislamiento de los asentamientos humanos.

En Veracruz e Hidalgo, los dos Estados restantes con grado de marginación

muy alto, las proporciones de la población con ese tipo de privaciones son

en general, inferiores a los de las tres entidades anteriormente mencionadas.


110

Sin embargo, no debe soslayarse que tanto en Veracruz como en Hidalgo,

15 por ciento de la población de 15 o más años de edad es analfabeta, al

tiempo que 39 y 34 por ciento no terminó la primaria, respectivamente;

asimismo, en Veracruz la carencia de agua entubada y el piso de tierra en la

vivienda compromete a casi uno de cada tres habitantes y, en Hidalgo a 15 y

19 por ciento, respectivamente, y en ambas entidades alrededor de dos de

cada tres personas ocupadas gana hasta dos salarios mínimos.

Entidades con grado de marginación alto De acuerdo con las estimaciones del índice de marginación por Entidad

Federativa, nueve Entidades Federativas tienen grado de marginación alto.

Estas son, en orden de importancia, San Luis Potosí, Puebla, Campeche,

Tabasco, Michoacán, Yucatán, Zacatecas, Guanajuato y Nayarit, donde

viven 22.5 millones de personas, esto es, 23 por ciento de la población

nacional. Los índices de marginación confirman que con la excepción de

Quintana Roo, Tlaxcala y Morelos, en el sur del país se conforma una macro

región donde la desigualdad de oportunidades de participación en el proceso

de desarrollo y el disfrute de sus beneficios ponen en clara situación de

desventaja social a proporciones significativas de la población. Dicha macro

región se prolonga hacia el centro y norte del país, desde el Estado de

Guerrero hacia Michoacán y Guanajuato, y de Veracruz hacia Hidalgo y

Zacatecas.

Con relación a las privaciones que padece la población, derivadas del rezago

educativo, llama la atención que la incidencia del analfabetismo en las nueve

Entidades Federativas con grado de marginación alto se ubica entre 8 y 15

por ciento, cuando el promedio nacional es de 9.5 por ciento. Los

porcentajes de la población de 15 o más años de edad que no terminaron la

primaria se sitúan entre 32 y 40 por ciento. En particular, llama la atención el


111

caso de Michoacán, donde 40 por ciento de la población de esas edades no

terminó la primaria, porcentaje que supera el rezago educativo en Hidalgo y

Veracruz, que son entidades con grado de marginación muy alto.

Con relación a los déficit en las condiciones de las viviendas de las

entidades con grado de marginación alto, algunas se sitúan por encima de

los promedios nacionales, como es el caso de Yucatán y Zacatecas, donde

24 y 20 por ciento respectivamente de la población ocupa viviendas que no

cuentan con drenaje ni sanitario exclusivo, seguidas por Campeche y

Guanajuato, con 17 y 16 por ciento, respectivamente. Por su parte, San Luis

Potosí y Campeche tienen 12 y 9 por ciento de ocupantes en viviendas sin

energía eléctrica, mientras que en Tabasco y San Luis Potosí 26 y 21 por

ciento de sus habitantes ocupan viviendas sin agua entubada. Asimismo, en

Puebla y San Luis Potosí 24 por ciento de la población ocupa viviendas con

piso de tierra, seguidas de cerca por Michoacán, con 20 por ciento.

En el grupo de entidades con grado de marginación alto, destacan

Zacatecas, Tabasco, Yucatán, Campeche y Puebla. En las dos primeras

entidades es mucho más significativa la proporción de la población residente

en localidades pequeñas (55 y 56%, respectivamente). A su vez, en el

Estado de Yucatán 68 por ciento de la población ocupada gana hasta dos

salarios mínimos, seguida de Campeche y Puebla, donde el porcentaje

asciende a 64 por ciento. En contraste, llama la atención el caso de

Guanajuato, donde esa proporción se reduce a 47 por ciento, que es inferior

al promedio nacional (51%).

Entidades con grado de marginación medio

En un conjunto de seis Entidades Federativas con grado de marginación

medio viven alrededor de 8.8 millones de personas, cifra que representa


112

nueve por ciento de la población nacional. No obstante que dichas entidades

no conforman macro regiones en el territorio nacional, pues una entidad se

localiza en el sur del país (Quintana Roo), dos en el norte de México (Sinaloa

y Durango) y tres en la zona central (Tlaxcala, Morelos y Querétaro), se trata

de un grupo de entidades con cierta homogeneidad en cuanto a la

proporción de la población que se encuentra en desventaja social.

Sin embargo, debe señalarse que los porcentajes de la población que

padecen las privaciones descritas por el índice de marginación no

necesariamente guardan una relación directa con el entorno regional de

mayor o menor desarrollo económico. Así, destaca que en este conjunto de

entidades el rezago educativo es inferior al promedio nacional, pues en

materia de analfabetismo sólo el Estado de Querétaro supera ligeramente

este promedio (9.8 y 9.5%, respectivamente), pero en Durango el

analfabetismo compromete a sólo 5.4 por ciento de las personas de 15 y

más años de edad. Con relación a la población con primaria incompleta, los

Estados de Sinaloa y Durango presentan un porcentaje un poco más

elevado que el promedio nacional (28%), al situarse en 30 y 29 por ciento,

respectivamente. Sin embargo, es importante destacar que las restantes

cuatro Entidades Federativas con grado de marginación medio se alejan en

al menos dos puntos porcentuales del promedio nacional, destacando el

Estado de Tlaxcala con el mayor logro educativo, pues ahí el porcentaje es

de sólo 23 por ciento.

Con relación a las privaciones y vulnerabilidades de la población derivadas

de la ocupación de viviendas inadecuadas, entre el grupo de entidades con

grado de marginación medio destaca el Estado de Querétaro, donde se

registra la mayor proporción de residentes en viviendas sin drenaje ni

sanitario (16%), seguido por las dos entidades del norte de México, Sinaloa y

Durango, cuyos porcentajes se sitúan en 14 y 11 por ciento, mientras que en


113

el resto de las entidades es inferior al promedio nacional (10%). Querétaro y

Durango reportan el mayor rezago en la proporción de la población residente

en viviendas sin energía eléctrica (6 y 7%), con niveles sólo ligeramente

superiores al promedio nacional (5%). Asimismo, cabe destacar que el

Estado de Morelos es la entidad con el menor porcentaje de residentes en

viviendas sin energía eléctrica (1%), seguido de Tlaxcala (2%).

Con relación a la población ocupada que gana hasta dos salarios mínimos,

es relevante señalar que sólo Tlaxcala y Morelos tienen proporciones

superiores al promedio nacional (63 y 54%, respectivamente), mientras que

los Estados de Querétaro y Quintana Roo tienen los porcentajes más bajos

(40 y 42%, respectivamente). Por último, cabe señalar que los diferenciados

procesos de población y de transición urbana, determinan diferencias

significativas en cuanto a los patrones de dispersión poblacional. De esta

forma, del conjunto de entidades con grado medio de marginación destacan,

en un extremo, Morelos y Quintana Roo, con 24 y 21 por ciento de la

población en localidades pequeñas (frente a 31% nacional), y en otro,

Querétaro y Durango, donde 42 por ciento de los habitantes residen en

localidades con menos de 5 000 habitantes.

Entidades con grado de marginación bajo

Ocho Entidades Federativas tienen grado de marginación bajo. De ellas,

cuatro se localizan en el norte de México (Tamaulipas, Sonora, Chihuahua y

Baja California Sur) y las restantes en el occidente y el centro del país

(Estado de México, Colima, Jalisco, Aguascalientes). En dichas entidades

viven alrededor de 29.3 millones de personas, quienes representan 30 por

ciento de la población del país en el año 2000. Sin embargo, debe señalarse

que en el interior de este grupo se aprecian diferencias poblacionales

significativas, pues tan sólo el Estado de México tiene 13 millones de


114

personas, es decir, 45 por ciento de la población de las entidades con grado

de marginación bajo, mientras que en Baja California Sur y Colima viven

alrededor de 424 mil y 543 mil personas, respectivamente, es decir 3.3 por

ciento del total.

Las ocho entidades con grado bajo de marginación presentan proporciones

menores de la población en desventaja social que las entidades con grados

mayores de marginación. Al respecto, destaca el Estado de Aguascalientes,

que guarda una sensible distancia respecto del promedio nacional en los

porcentajes de la población que reside en viviendas con características

inadecuadas, como es el piso de tierra o la falta de drenaje y sanitario

exclusivo, energía eléctrica o agua entubada.

Entidades con grado de marginación muy bajo

La estimación de los índices de marginación por Entidad Federativa revela

que sólo cuatro Entidades Federativas tienen grado de marginación muy

bajo, donde residen alrededor de 17.2 millones de personas, quienes

representan 18 por ciento de la población del país. Salvo la capital del país,

los Estados con grado de marginación muy bajo se localizan en el norte de

México (Coahuila, Baja California y Nuevo León).

Las entidades con grado de marginación muy bajo forman un conjunto que

se aleja significativamente de los promedios nacionales. Sin embargo, debe

señalarse que aun en este pequeño grupo de entidades se aprecian

diferencias relevantes, así como significativas proporciones de la población

en situación de desventaja social. Así, en el Distrito Federal, la entidad con

menor marginación del país, 12 por ciento de la población de 15 o más años

de edad no terminó la primaria (frente a 28% del promedio nacional),

mientras que en Nuevo León, Coahuila y Baja California ese rezago

educativo asciende a 16, 19 y 20 por ciento, respectivamente.


115

Cuadro 12

Aguascalientes 944 285 4.84 23.03 3.38 1.78 1.30 37.82 3.57 24.54 42.23

Baja California 2 487 367 3.53 19.59 1.95 2.33 6.83 36.58 4.59 11.62 22.22

Baja California Sur 424 041 4.21 20.98 3.71 4.62 6.32 38.8 10.42 25.41 35.82

Campeche 690 689 11.81 34.22 17.27 8.79 14.61 56.63 14.92 34.51 64.12

Coahuila 2 298 070 3.87 18.79 3.42 1.42 2.18 37.74 4.55 13.37 34.68

Colima 542 627 7.16 27.20 2.56 1.96 2.18 40.9 12.53 18.20 48.00

Chiapas 3 920 892 22.94 50.31 19.33 12.01 24.99 65.03 40.90 61.21 75.89

Chihuahua 3 052 907 4.79 23.30 5.30 6.27 5.88 36.53 6.96 19.64 37.67

Distrito Federal 8 605 239 2.91 12.16 0.44 0.17 1.47 34.82 1.34 0.32 42.43

Durango 1 448 661 5.41 28.75 13.67 6.57 7.00 40.30 13.73 42.12 50.12

Guanajuato 4 663 032 11.99 35.75 16.10 3.19 6.86 47.10 10.93 37.39 47.29

Guerrero 3 079 649 21.57 41.92 35.29 11.04 29.54 59.67 39.97 53.44 66.16

Hidalgo 2 235 591 14.92 34.09 17.19 7.66 15.25 49.69 19.02 58.52 65.27

Jalisco 6 322 002 6.45 26.71 4.93 2.14 6.78 38.46 7.36 19.40 40.93

México 13 096 686 6.40 20.84 8.14 1.80 6.23 47.65 7.19 19.38 49.41

Michoacán 3 985 667 13.90 40.19 11.4 4.41 10.87 46.04 19.90 43.09 57.29

Morelos 1 555 296 9.25 25.76 7.17 1.40 7.30 44.26 14.80 23.93 54.28

Nayarit 920 185 9.05 31.97 9.52 4.75 9.53 44.14 13.25 43.68 56.25

Nuevo León 3 834 141 3.32 16.49 1.59 1.04 3.62 36.97 3.30 7.57 28.93

Oaxaca 3 438 765 21.49 45.53 18.07 12.54 26.95 59.45 41.60 64.01 71.93

Puebla 5 076 686 14.61 35.20 11.89 4.75 16.26 54.73 24.09 41.49 63.90

Querétaro 1 404 306 9.80 26.14 16.37 5.76 6.58 43.74 10.06 42.14 41.72

Quintana Roo 874 963 7.52 25.18 9.23 4.36 5.34 53.01 11.37 21.19 40.37

San Luis Potosí 2 299 360 11.29 34.10 11.43 11.54 20.92 43.85 23.70 44.64 58.82

Sinaloa 2 536 844 7.96 30.06 10.62 3.35 7.22 47.52 14.53 39.17 48.63

Sonora 2 216 969 4.40 22.40 4.19 3.23 3.47 42.18 13.18 21.25 40.95

Tabasco 1 891 829 9.73 32.27 8.58 5.85 26.49 54.52 13.47 56.10 62.29

Tamaulipas 2 753 222 5.13 23.35 2.65 4.97 5.01 42.36 8.95 16.89 46.72

Tlaxcala 962 646 7.80 23.42 8.43 2.05 2.48 54.61 8.98 36.88 63.38

Veracruz 6 908 975 14.87 39.17 10.21 11.11 29.47 51.5 29.29 48.50 68.64

Yucatán 1 658 210 12.30 36.94 24.01 4.12 5.69 52.52 5.62 28.82 67.57

Zacatecas 1 353 610 7.97 37.50 19.68 4.03 11.05 42.68 9.12 55.13 58.91

Realización: FUNSALUD. Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003

Población Total

% Población

analfabeta de

15 años o más

% Ocupantes

en viviendas

con piso de

tierra

% Población

sin primaria

completa de 15

años o más

Indicadores socioeconómicos

Fuente: Estimación de CONAPO con base en el XII Censo general de Población y Vivienda 2000

% Población

en localidades

con menos de

5 000

habitantes

% Población

ocupada con

ingresos de

hasta 2 salarios

mínimos

% Ocupantes

en vivienda sin

drenaje ni

servicios

sanitarios

exclusivos

% Ocupantes en

viviendas sin

energía eléctrica

% Ocupantes en

viviendas sin

agua entubada

% Viviendas

con algún

nivel de

hacinamiento

Entidad Federativa


116

Cuadro 13

Muy alto Alto Medio Bajo Muy Bajo Sin Información 1

Nacional 2443 386 906 486 417 247 1

Oaxaca 570 182 276 76 27 9Veracruz 210 49 97 39 17 8Chiapas 118 44 65 6 1 1 1Puebla 217 35 118 46 14 4Guerrero 76 30 37 5 4Chihuahua 67 10 6 7 27 17Hidalgo 84 9 32 16 19 8Michoacán 113 7 28 54 19 5San Luis Potosí 58 6 34 11 5 2Yucatán 106 5 77 21 1 2Durango 39 3 6 16 11 3Campeche 11 1 5 3 1 1Guanajuato 46 1 10 19 12 4Jalisco 124 1 19 32 57 15México 122 1 29 18 37 37Nayarit 20 1 2 8 6 3Querétaro 18 1 10 3 1 3Aguascalientes 11 3 6 2Baja California 5 5Baja California Sur 5 2 3Coahuila 38 6 16 16Colima 10 2 4 4Distrito Federal 16 16Morelos 33 3 16 10 4Nuevo León 51 6 2 24 19Quintana Roo 8 3 2 3Sinaloa 18 7 3 4 4Sonora 72 4 8 34 26Tabasco 17 4 10 2 1Tamaulipas 43 14 12 7 10Tlaxcala 60 4 17 29 10Zacatecas 57 10 27 18 2Nota:

Municipios por entidad federativa, según grado de marginación municipal, 2000

1 Se refiere al municipio de Nicolás Ruiz en Chiapas, el cual no presenta Información para calcular el índice de marginación 2000

Fuente: estimaciones de CONAPO con base en el XII Censo General de Población y Vivienda 2000

Entidad Federativa TotalGrado de Marginación


117

Análisis Si bien el Programa “Tu Casa” tiene como principal virtud el de otorgar

apoyos a la población en situación de pobreza, entonces resulta necesario

conocer el alcance y cobertura en las entidades con mayores grados de

marginación.

De ésta manera en el cuadro 14 se concentra por Entidad Federativa el

número de municipios existentes en los que opera el Programa, marcando el

grado de marginalidad existente en cada una de ellas.

En términos generales se puede estimar que en 2003 el Programa “Tu

Casa”, a nivel municipal, alcanza una cobertura nacional del 30.5%, es decir

el Programa opera en 745 municipios de los 2,443 registrados por el

CONAPO. (Ver Gráfico 2).

FUNSALUD logró detectar a partir del cuadro 14, que existen Entidades Federativas con un alto grado de marginación, como Michoacán, con un número significativo de municipios pero con una participación poco significativa de ellos directamente en el Programa, esto deja ver que no existe especial énfasis en la incorporación de las entidades que sufren mayormente de los estragos de la pobreza al programa. Es decir, la formula para la asignación de recursos federales para el Programa por entidad federativa pierde fuerza en el sentido de que asigna un 30% de estos recursos en partes iguales y el restante 70% lo asigna de acuerdo a índices de rezago habitacional, de pobreza, rezago y marginación de acuerdo CONAPO, cuando este 30% podría ser encausado a solventar los graves problemas en la escasez de recursos financieros para la operación eficiente del Programa que aquejan a Entidades como Michoacán, Yucatán, Puebla, entre otros.


118

Cuadro 14

Nayarit 20 17 85.0% AltoZacatecas 57 35 61.4% AltoTabasco 17 9 52.9% AltoPuebla 217 83 38.2% AltoSan Luis Potosí 58 20 34.5% AltoMichoacán 113 32 28.3% AltoCampeche 11 3 27.3% AltoYucatán 106 16 15.1% AltoGuanajuato 46 6 13.0% AltoAguascalientes 11 11 100.0% BajoBaja California Sur 5 5 100.0% BajoTamaulipas 43 43 100.0% BajoColima 10 9 90.0% BajoChihuahua 67 42 62.7% BajoSonora 72 33 45.8% BajoMéxico 122 7 5.7% BajoJalisco 124 5 4.0% BajoQuintana Roo 8 8 100.0% MedioDurango 39 27 69.2% MedioMorelos 33 22 66.7% MedioSinaloa 18 12 66.7% MedioTlaxcala 60 40 66.7% MedioQuerétaro 18 8 44.4% MedioHidalgo 84 64 76.2% Muy altoChiapas 118 75 63.6% Muy altoGuerrero 76 38 50.0% Muy altoVeracruz 210 39 18.6% Muy altoOaxaca 570 0 0.0% Muy altoBaja California 5 4 80.0% Muy bajoDistrito Federal 16 12 75.0% Muy bajoCoahuila 38 16 42.1% Muy bajoNuevo León 51 4 7.8% Muy bajoTotal 2,443 745 30.5%

Realización: FUNSALUD. Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003

Número de municipios y grado de marginación donde opera el Programa "Tu Casa" 2003

Grado de marginalidad

Fuente: Estimación de CONAPO con base en el XII Censo general de Población y Vivienda 2000. Fideicomiso Fondo de Habitaciones Populares "Tu Casa"; Seguimiento de avance de obra por entidad federativa ejercicio 2003.

Municipios existentes

Municipios Participantes

ESTADOCobertura


119

Gráfico 2

Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda 2000. Fideicomiso Fondo de Habitaciones

Populares “Tu Casa”, Seguimiento de avance de obra por Entidad Federativa ejercicio 2003.

Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa del Programa “Tu Casa” 2003

Si el análisis lo enfocamos al grado de cobertura que alcanzan aquellas

entidades con un muy alto grado de marginalidad se tiene lo siguiente:

Este grupo de entidades lo conforman las entidades de Oaxaca, Veracruz,

Guerrero, Chiapas e Hidalgo (ver Gráfico 3). Cabe recordar que el Estado de

Oaxaca pese a ser la entidad con mayor número de municipios y de ser

considerado como uno de los Estados con índices de marginación Muy alto,

aun sigue sin participar en el Programa. Respecto a las otras entidades.

Chiapas cuenta con 118 municipios tiene una cobertura de 63.6%, Veracruz

de los 210 municipios el Programa lo opera en 39%, lo que representa

apenas el 18.6%, Hidalgo cubre 76.2% y Guerrero el 50%.

Cobertura del Programa por municipio

69.5%

30.5%


120

Gráfico 3

8464

11875

7638

21039

5700

0 100 200 300 400 500 600

Hidalgo

Chiapas

Guerrero

Veracruz

Oaxaca

Entidades con Muy alto grado de Marginación

Municipios en el estado Municipios en los que opera el Programa




Estas entidades son las que en principio debieran tener un mayor grado de

cobertura, sin embargo, como se ha señalado anteriormente estos

municipios se enfrentan a una muy importante limitante, ya que para poder

operar el Programa en forma satisfactoria, las unidades ejecutoras tienen

como obligación aportar por lo menos una cantidad igual o mayor al monto

de los subsidios proporcionados por el Gobierno Federal. Esta situación se

ve reflejada sobre el desempeño en el otorgamiento de subsidios en la

modalidad de Mejoramiento de Vivienda; modalidad en la que en 2003 el

Estado de Chiapas cubrió 99.1% de la demanda de mejoramiento de la

vivienda estimada para este año, Guerrero 94.5%, Hidalgo 96.9% y Veracruz

que participo con el 17.5% en la satisfacción de la demanda (ver cuadro 11).

En contraste con el desempeño registrado en el otorgamiento de subsidios

en la modalidad de Adquisición de Vivienda sólo se tiene una participación

de Chiapas con 4.3%, Guerrero 5.7%, Hidalgo 5.8% y Veracruz con 2.1% de


121

cobertura respecto a la demanda de vivienda anual Programada (Ver cuadro

10). Lo que permite identificar que resulta menos costoso, para estas

entidades, destinar recursos en la modalidad de mejoramientos de vivienda

dado que de acuerdo a los montos con los que se otorgan el subsidio hace

suponer que operan el Programa únicamente con los recursos del Gobierno

Federal y no como lo marcan las reglas de operación. Esto se corroboró en

los cinco Entidades Federativas visitadas que no pudieron mostrar

evidencias del presupuesto asignado por el Estado para operar

eficientemente el Programa, en la modalidad de Adquisición de Vivienda y

así propiciar el acceso a mejores niveles de vida y por ende el logro de los

objetivos específicos del Programa. FUNSALUD detecta que se requiere que la unidad ejecutora realice una inversión financiera directamente proporcional a la fijación de metas físicas y financieras Programadas anualmente (Ver Gráfico 4).

Gráfico 4

1111

55

4343

109

6742

7233

1227

1245

0 20 40 60 80 100 120 140

Aguascalientes

Baja California Sur

Tamaulipas

Colima

Chihuahua

Sonora

México

Jalisco

Entidades con Bajo grado de marginación.

Municipios en la entidad Municipios participantes en el Programa





122

En contraste con las entidades con bajos niveles de marginación como son:

Aguascalientes, Baja California Sur, Tamaulipas, Colima, Chihuahua,

Sonora, México y Jalisco, los resultados son los siguientes: Las entidades de

Aguascalientes, Baja California Sur y Tamaulipas registran una cobertura

municipal del 100% cubriendo con esto en 26.9%, 5.3%, 4.3% de la

demanda de vivienda anual Programada respectivamente y con respecto a la

modalidad de mejoramientos de vivienda 150.5%, 88.7% y 120%

respectivamente. De estas entidades se destaca que de Aguascalientes y

Tamaulipas parecen cubrir por si solas las necesidades de Mejoramiento de

Vivienda anual, lo que sugiere que un porcentaje considerable de los

beneficiarios no cumplen con los requisitos establecidos en las reglas de

operación y que se está beneficiando a familias con niveles de ingreso

superiores a los tres salarios mínimos vigentes al distrito federal, el resto de

las entidades de éste grupo registran grados de cobertura municipal de 90%

para Colima , Chihuahua 62.7%, Sonora 45.8%, México 5.7% y Jalisco con

4.0%. De esto se puede decir que sus bajos niveles de cobertura municipal

se pueden atribuir a que se atienden a los municipios con los mayores

índices de rezago habitacional.

Las unidades ejecutoras que operan el Programa de Ahorro, Subsidio y

Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” limitan el uso de los recursos

a las cabeceras municipales donde los recursos disponibles para operar el

Programa son limitados pero suficientes para realizar un cierto número de

acciones, excluyendo a los municipios de escasos recursos.

FUNSALUD sugiere que para lograr una cobertura significativa se requiere incorporar a los 1, 698 municipios que aun no reciben los beneficios del Programa. En este sentido se requiere alcanzar un grado de cobertura amplio que no sólo de un incremento del presupuesto Programado para cada Entidad Federativa, sino que sea acompañado


123

de la creación de mecanismos que permitan disponer de recursos a los municipios en extrema pobreza y promover la sinergia entre los distintos Programas sociales, como el de Oportunidades y Micro regiones, y la comunidad a beneficiar, de ésta manera se garantizará el uso eficiente de los recursos federales, estatales y municipales que permitan alcanzar el objetivo general del Programa de Otorgar apoyos económicos a las familias en pobreza, que adquieran, edifiquen, amplíen o mejoren su vivienda. XIV. EFECTO EN LAS FINANZAS PÚBLICAS ESTATALES.

El objetivo principal de este apartado es analizar el nivel de utilización de las

participaciones estatales respecto al Programa de apoyos para el

fortalecimiento de las Entidades Federativas (Ramo 39).

Dado el bajo impacto de las políticas públicas en los Programas de desarrollo social y en particular en el proceso de eslabonamiento de las cadenas productivas de las Entidades Federativas, se puede ver de manera clara que el impacto en el bienestar social de las metas establecidas en las reglas de operación del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” para el ejercicio fiscal 2003 cuentan aún con una amplia gama de tareas que faltan por satisfacer.

En el cuadro 15 se presenta una descripción sobre el nivel de utilización de

los recursos asignados por el Gobierno Federal a las Entidades Federativas,

así como, la utilización de estos recursos por parte de estos últimos. En la

primera columna se muestran los recursos que el Gobierno Federal destinó

al Ramo 39, concernientes al Programa de apoyos a las Entidades


124

Federativas con un total de 17 mil millones de pesos, siendo los más

beneficiados los Estados de: Estado de México con una participación de

12.12%, seguido del Distrito Federal con una participación del 8.24%, Jalisco

con una participación del 7.03%, Veracruz con una participación del 6.26%,

Nuevo León con una participación del 4.58%.

Esta situación puede ser explicada debido a que en el Estado México existe

un nivel de concentración de población muy alta,11 además de ser un Estado

con un nivel alto de industrialización. Por otra parte, la demanda de las

necesidades de vivienda, en esta misma entidad, con ingresos de cero hasta

tres salarios mínimos es de 145,228 de necesidades de vivienda nueva (Ver

cuadro 10), lo que muestra que las necesidades en vivienda son mayores12.

La asignación de un porcentaje relativamente alto en la participación en el

Programa “Tu casa” en estas entidades, se debe en gran medida a una alta

concentración de la población lo que conduce a que exista una mayor

demanda de vivienda13. En este sentido, se observa que se cuenta con un

comportamiento similar las restantes cuatro entidades antes mencionadas.

11 Con base en la estimación de la CONAPO del XII Censo general de Población y Vivienda 2000, se encontró que la población total del Estado de México asciende a 13 millones de habitantes aproximadamente. 12 En este sentido, un alto porcentaje de los recursos en esta entidad son destinados al Mejoramiento de Vivienda. 13 En la modalidad de Adquisición y Mejoramiento de Vivienda.


125

Cuadro 15 Porcentaje de participación por Estado respecto al gasto

Programado por el Gobierno Federal 2003.

Estado Apoyos para el fortalecimiento %

Estado de México 2,059,969,508.00 12.12

Distrito Federal 1,400,910,367.00 8.24

Jalisco 1,195,337,346.00 7.03

Veracruz 1,064,791,731.00 6.26

Nuevo León 777,989,308.00 4.58

Baja California Norte 752,833,753.00 4.43 Puebla 750,934,461.00 4.42

Chihuahua 716,036,992.00 4.21

Chiapas 682,909,616.00 4.02

Guanajuato 635,996,416.00 3.74

Michoacán 579,315,539.00 3.41

Sonora 539,107,923.00 3.17

Tamaulipas 509,572,384.00 3

Sinaloa 492,078,339.00 2.89

Guerrero 454,093,016.00 2.67

Tabasco 413,446,147.00 2.43

Coahuila 404,027,361.00 2.38

Oaxaca 400,306,323.00 2.35

Yucatán 352,217,377.00 2.07

Hidalgo 347,230,100.00 2.04

San Luis Potosí 334,787,931.00 1.97

Durango 314,322,416.00 1.85

Querétaro 263,636,523.00 1.55

Zacatecas 246,168,369.00 1.45

Nayarit 202,976,208.00 1.19

Campeche 196,942,516.00 1.16

Morelos 191,322,184.00 1.13

Aguascalientes 163,828,084.00 0.96

Quintana Roo 158,763,261.00 0.93

Tlaxcala 154,861,369.00 0.91

Colima 133,775,616.00 0.79

Baja California Sur 109,511,516.00 0.64

TOTAL 17,000,000,000.00 100 Fuente: Diario oficial de la federación. 30 de Diciembre de 2002. Realización: FUNDSALUD Evaluación Externa 2003.


126

Por otra parte, las Entidades Federativas menos beneficiadas respecto al

monto total asignado por el Gobierno Federal en el Programa de Ahorro,

Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” fueron los Estados

de: Baja California Sur, Colima, Tlaxcala, Quintana Roo y Aguascalientes,

con un nivel de participación del 0.64%, 0.79%, 0.91%, 0.93% y 0.96%

respectivamente.

Esta situación puede ser explicada con base, a que por ejemplo, el Estado de Baja California Sur es en general la entidad con el nivel de población más bajo del país. La característica particular de estos cinco Estados esta acotada a sus bajos niveles de industrialización, siendo por lo regular la principal actividad económica el turismo. En lo que respecta a la demanda de las necesidades de vivienda 2003 FUNSALUD detectó que no existe un patrón de comportamiento regular que permita determinar si existe una alta demanda de vivienda o no, debido a que los comportamientos de necesidades de vivienda, en cada una de las Entidades Federativas muestran un comportamiento irregular (Ver cuadro 10). En estas entidades, el ritmo de la demanda de vivienda depende del crecimiento de la población, por lo tanto, y dado que los niveles de concentración de la población son relativamente bajos en comparación con otras Entidades Federativas, por lo que los montos de asignación monetarios para el Programa “Tu casa” tendrá niveles bajos.

En la columna 1 del cuadro 16 se cuenta con el monto asignado por el

Gobierno Federal al Programa de apoyos para el fortalecimiento de las

Entidades Federativas, en la columna 2 se muestra el monto mínimo de

aportación que destinó cada uno de los Estados para operar el Programa “Tu

Casa” y en la columna 3 se muestra el porcentaje del monto mínimo


127

respecto al presupuesto asignado por el Gobierno Federal por Entidad

Federativa.

En el cuadro 16 podemos observar que los Estados que asignaron un nivel

alto de recursos monetarios, concernientes al ramo 39, para la operación del

Programa “Tu Casa”, fueron: Aguascalientes, Colima, Zacatecas, Baja

California Sur y Tlaxcala con 52%, 40.97%, 19.79%, 17.62% y 15.19%

respectivamente, con base al monto asignado en el rubro apoyos para el

fortalecimiento de las Entidades Federativas.

En contraste, tenemos que los Estados que asignaron un menor porcentaje,

de los recursos concernientes al ramo 39, de sus recursos para operar el

Programa “Tu Casa” fueron los Estados de: Oaxaca, Estado de México,

Nuevo León, Jalisco y Guanajuato. Con un 0.0%, 0.23%, 0.59%, 0.99% y

1.11% respectivamente, con base al monto asignado para apoyos para el

fortalecimiento de las Entidades Federativas.


128

Cuadro 16

Ramo 39: Programa de apoyos para el fortalecimiento de las Entidades Federativas PROGRAMA TU CASA

Estado

Apoyos para el fortalecimiento

(1)

Monto mínimo de aportación para

operar el Programa

(2)

Porcentaje de

participación

(3)

Monto mínimo de aportación para

operar el Programa en la modalidad de

Adquisición de Vivienda

(4)

Porcentaje de participación

(5) 1 Aguascalientes 163,828,084.00 85,185,000.0 52.00 70,400,000.00 42.97 2 Baja California 752,833,753.00 76,289,356.0 10.13 74,796,000.00 9.94

3 Baja California Sur 109,511,516.00 19,300,500.0 17.62 9,248,000.00 8.44

4 Campeche 196,942,516.00 16,345,000.0 8.30 15,580,000.00 7.91 5 Chiapas 682,909,616.00 78,287,394.9 11.46 24,117,007.36 3.53 6 Chihuahua 716,036,992.00 67,347,904.4 9.41 47,168,000.00 6.59 7 Coahuila 404,027,361.00 39,036,000.0 9.66 39,036,000.00 9.66 8 Colima 133,775,616.00 54,814,000.0 40.97 54,814,000.00 40.97 9 Distrito Federal 1,400,910,367.00 16,384,000.0 1.17 0.00 0.00 10 Durango 314,322,416.00 31,369,679.1 9.98 18,880,000.00 6.01 11 Guanajuato 635,996,416.00 7,072,000.0 1.11 7,072,000.00 1.11 12 Guerrero 454,093,016.00 35,758,850.0 7.87 10,240,000.00 2.26 13 Hidalgo 347,230,100.00 32,388,949.3 9.33 20,134,000.00 5.80 14 Jalisco 1,195,337,346.00 11,872,000.0 0.99 11,872,000.00 0.99

15 Estado de México 2,059,969,508.00 4,739,637.6 0.23 0.00 0.00

16 Michoacan 579,315,539.00 24,611,752.5 4.25 14,766,000.00 2.55 17 Morelos 191,322,184.00 3,572,509.8 1.87 2,508,000.00 1.31 18 Nayarit 202,976,208.00 22,000,000.0 10.84 3,600,000.00 1.77 19 Nuevo Leon 777,989,308.00 4,596,568.0 0.59 4,128,000.00 0.53 20 Oaxaca 400,306,323.00 0.0 0.00 0.00 0.00 21 Puebla 750,934,461.00 38,995,902.0 5.19 25,860,000.00 3.44 22 Queretaro 263,636,523.00 16,662,449.0 6.32 528,000.00 0.20 23 Quintana Roo 158,763,261.00 9,743,809.8 6.14 4,128,000.00 2.60 24 San Luis Potosi 334,787,931.00 24,895,171.7 7.44 15,484,831.20 4.63 25 Sinaloa 492,078,339.00 36,098,296.0 7.34 28,557,895.00 5.80 26 Sonora 539,107,923.00 40,869,768.5 7.58 29,734,268.00 5.52 27 Tabasco 413,446,147.00 22,915,144.2 5.54 15,672,599.00 3.79 28 Tamaulipas 509,572,384.00 60,928,118.0 11.96 28,778,118.70 5.65 29 Tlaxcala 154,861,369.00 23,517,245.2 15.19 15,061,025.00 9.73 30 Veracruz 1,064,791,731.00 48,277,800.5 4.53 31,946,000.00 3.00 31 Yucatan 352,217,377.00 10,038,703.0 2.85 8,308,634.00 2.36 32 Zacatecas 246,168,369.00 48,722,997.8 19.79 39,488,000.00 16.04 Total 17,000,000,000.00 1,012,636,507.21 5.96 671,906,378.26 3.95

Fuente: Diario oficial de la federación. 30 de Diciembre de 2002.

Realización: FUNSALUD Evaluación Externa 2003.


129

En lo que respecta a los Estados con mayor participación en el Programa “Tu

Casa”, se tiene que el Estado de Aguascalientes a pesar de tener un

porcentaje bajo de participación con respecto al total de los recursos que

otorga el Gobierno Federal en el ramo 39, éste asigno más del 50% de estos

recursos al Programa. Cabe mencionar que aún a pesar de ésta situación, la

cobertura en vivienda se logró cumplir en un 26.9%, dando pie a que existan

rezagos en la aplicación de los recursos que permitan satisfacer los niveles

de demanda crecientes.

Por otra parte, Colima contando con recursos escasos para operar el

Programa “Tu casa”, invirtió el 40.97% de estos para poder operar dicho

Programa. Aunado a esta situación se puede ver que la cobertura de

vivienda fue satisfecha en un 51.7%, esto hace ver que la aplicación de los

recursos del Programa tuvieron una mayor efectividad respeto a la de

Aguascalientes. Lo anterior pudo haber sido logrado gracias a que los niveles de población y de la demanda de vivienda son relativamente bajos. Tomando en cuenta la escasa población y la escasa demanda de vivienda, la asignación de recursos no fue óptima debido a que la demanda de vivienda no fue satisfecha a medida que ésta se presentaba. Un contraste importante se da con el Estado de Zacatecas. Esta entidad se

caracteriza por contar con niveles de asignación de recursos monetarios

provenientes del Gobierno Federal muy cercanos a la media nacional14,

destinando el 19.79% de estos para operar el Programa “Tu Casa”. En este

sentido, de acuerdo al cuadro 10, se tiene que el 19.79% fue suficiente para

cubrir la meta concerniente a Adquisición de Vivienda. Para el 2003 se tiene

que la cobertura de demanda de vivienda bajo la modalidad de Adquisición

de Vivienda fue equivalente al 197.8% por lo cual la efectividad de la

14 Ver cuadro (a)


130

aplicación de los recursos asignados por el Gobierno Federal al Estado de

Zacatecas fue óptima.

La principal implicación de esta situación, concerniente al Estado de

Zacatecas, se refleja en la escasa demanda de vivienda (ver cuadro 10),

además de ser una Entidad Federativa con bajo nivel de población pero con

un alto nivel de marginación (ver cuadro 13). Los datos arrojan que la escasa

asignación de los recursos al Programa “Tu Casa” a este ritmo logrará en el

largo plazo hacer disminuir los niveles de marginación en que se encuentra

esta Entidad Federativa el día de hoy15.

De la columna 4 y 5 del cuadro 16 se desglosa la siguiente información. Del

monto total de los recursos asignados por el Gobierno Federal a las

Entidades Federativas del país en el ramo 39, se tiene que los montos de

aportación para operar el Programa “Tu Casa” por Entidad Federativa bajo la

modalidad de Adquisición de Vivienda, los Estados con mayor porcentaje de

participación en este rubro fueron los siguientes: Aguascalientes, Colima y

Zacatecas con 42.97%, 40.97% y 16.04% respectivamente. En este sentido,

cabe mencionar que aun a pesar de estos altos niveles de asignación de

recursos alcanzados en este rubro, esto no implicó que hubiese un

cumplimiento exitoso que permitiera reducir los rezagos en la demanda de

vivienda en cada una de las entidades. En el cuadro 10 se observa que la

cobertura en vivienda16 para el 2003 fue equivalente al 26.9% para

Aguascalientes, para Colima fue de 51.7% y Zacatecas fue del 197.8%. Esto

refuerza el hecho de que aun a pesar de un alto porcentaje de participación

en el Programa “Tu Casa” la situación en sí no refleja necesariamente una

satisfacción de la demanda de la vivienda en estos Estados, con lo cual se

requieren llevar acabo tareas de control y monitoreo sobre la asignación de

15 De acuerdo al cuadro 13, el grado de marginalidad de Zacatecas esta catalogado como alto. 16 Satisfacción de la demanda de vivienda.


131

los recursos dirigidos a quienes en realidad ganen de cero a tres salarios

mínimos.

FUNSALUD recomienda fortalecer el trabajo de campo en las instancias ejecutoras del Programa “Tu casa” con la finalidad de poder focalizar los recursos financieros a las familias que en realidad lo necesiten. La atención e incorporación de las personas en condiciones de pobreza permitirá incorporarlos al sector financiero logrando un efecto multiplicador permitiendo mejorar su calidad de vida y reactivar la actividad económica de las Entidades Federativas.

XV. EVALUACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS OPERATIVAS E

INSTITUCIONALES DEL PROGRAMA. Focalización Con base en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para

el ejercicio Fiscal 2003, el FONHAPO distribuirá los recursos destinados

como subsidio federal para cada Entidad Federativa. La asignación de

recursos federales para el Programa, se realiza de la siguiente forma:

• 30% del total de los recursos a partes iguales entre las 32 Entidades

Federativas.

• 70% se asigna conforme a una fórmula establecida que, incluye los

índices de rezago habitacional y necesidades anuales en su

componente de vivienda nueva, los índices de pobreza, rezago y

marginación; así como el índice de desempeño de la instancia

ejecutora.


132

La instancia ejecutora es la encargada de definir las localidades a beneficiar,

los inmuebles a incorporar, el tipo y número de acciones a realizar, teniendo

en cuenta los índices de pobreza, rezago y marginación local, así como, las

necesidades de vivienda.

En el cuadro 19 se muestra como la distribución de los subsidios

Programados no siguen una distribución directamente proporcional a las

necesidades de los Estados, ya que si consideramos los índices de pobreza

humana y el rezago habitacional, el número de subsidios Programados no

corresponde a estos indicadores, como ejemplo tenemos el Estado de

Aguascalientes, el cual tiene un índice de pobreza de 4.87 y un rezago

habitacional de 25 mil 139; entidad que le asignaron en reglas de operación

2,099 acciones, de las cuales ejerció 7,025. En contraste a esta situación

tenemos al Estado de Hidalgo quien tiene un índice de pobreza de 20.90 y

un rezago habitacional de 104,922 y como meta planeada se presentan

3,215 acciones de las cuales el Estado ejerció 9,019 acciones.

Con el fin de obtener un criterio más amplio que permita identificar si las

variables que señalan las reglas de operación del Programa “Tu Casa” 2003

son significativas en función de la correcta fijación de metas físicas y

financieras, se realiza la prueba de regresión lineal múltiple.


133

En el cuadro 17 se muestran los resultados obtenidos de las estimaciones

realizadas por FUNSALUD. Cuadro 17

Variables Independientes Coeficiente Significancia P-ValueIntercepto 7.5083 SI 2.84476E-20

Rezago Habitacional 2000 0.0717 SI 0.018094173Desempeño en el 2002 0.0006 NO 0.940613434

Indicador de Pobreza Humana 0.0107 SI 0.070484938

Coeficiente de Correlación Múltiple = 0.628

Cuadro de Regresión Múltiple Variable Dependiente: logaritmo Natural del Número de Subsidios Asignados

R2 = 0.394Entidades Federativas = 32

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano, México 2002 y FONHAPO Subgerencia de contabilidad; presupuesto

original del Programa Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva "Tu Casa" 2003.

Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa 2003.

Nota: Nivel de significancia al 10%.

Esta estimación garantiza que las variables utilizadas para determinar la

fijación de metas físicas y financieras del Programa son adecuadas, dado

que las variables que influyen en la asignación de subsidios en 39.4%.

En lo que respecta al impacto porcentual de los subsidios asignados en la

modalidad de Adquisición de Vivienda, por cada cambio porcentual en el

rezago habitacional el número de subsidios incrementará en 7.17%. Lo que

indica que el impacto es pequeño, dado que el Programa está dirigido al

otorgamiento de subsidios a las entidades en situación de pobreza. En caso

del impacto de un cambio porcentual en el desempeño de la unidad

ejecutora en el año anterior los subsidios se incrementarán en 0.6% sin

embargo no es significativo, lo que quiere decir que esta variable no es totalmente confiable para la fijación de metas y reasignación de recursos a las unidades ejecutoras. El indicador de pobreza respecto al

cambio porcentual del número de subsidios es de 0.0107, lo que indica que

esta variable no esta ocupada como un indicador sustancial en la asignación

de los subsidios, por lo que económicamente no es significativa, sin embargo


134

es significativa estadísticamente al 10% pero no al 5% donde los niveles de

exigencia de la variable tienen un mejor ajuste.

Bajo esta mecánica, el Programa “Tu Casa” opera en 31 de los 32 Estados

de la República Mexicana otorgando subsidios en 745 de los 2,443

municipios registrados por el CONAPO, es decir mantiene una cobertura

nacional de 30.5%.

El siguiente cuadro muestra que la fijación de metas se encuentra altamente

determinada por el índice de desempeño del año anterior de la unidad

ejecutora, dejando en segundo término a variables considerada como

determinantes para la fijación de metas anuales. De tal forma que al

considerar solamente el indicador de desempeño se tiene un impacto

porcentual en el número de subsidios Programados anualmente de 1.6%,

además se debe resaltar que estadísticamente el impacto es significativo, sin

tomar en cuenta las variables consideradas el cuadro 17.

Cuadro 18

Variables Independientes Coeficiente Significancia P-ValueIntercepto 8.32 SI 1.3305E-42

Desempeño en el 2002 0.016 SI 0.057

Coeficiente de Correlación Múltiple = 0.346

Cuadro de Regresión Simple Variable Dependiente: Logaritmo Natural del Número de Subsidios Asignados

R2 = 0.119Entidades Federativas = 32

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano, México 2002 y FONHAPO Subgerencia de contabilidad; presupuesto

original del Programa Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva "Tu Casa" 2003.

Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa 2003.

Nota: Significativo al 10%.

Con base a los resultados de la estimación del cuadro 17 y 18, FUNSALUD sugiere la revisión de la fórmula con la intención de que permita tener un mejor criterio de asignación de recursos.


135

Para que el Programa cumpla su objetivo de otorgar apoyos económicos a las “familias en pobreza”, para que adquieran, edifiquen, amplíen o mejoren su vivienda, FUNSALUD considera necesario implementar mecanismos de cooperación institucional con Programas de desarrollo social y económico que permitan en forma paralela el logro de los objetivos de cada Programa.

FUNSALUD recomienda una revisión completa de la formula empleada para

asignación de recursos financieros a las entidades federativas en función de

los índices de pobreza y del rezago habitacional ya que como se vio en los

cuadros anteriores estas no están siendo bien empleadas, ya que no existe

una distribución equitativa de los recursos financieros del Programa. Con

esta acción se garantizará una mejor distribución de los recursos destinados

al Programa, por lo que se tendría “una mejor focalización” y en el mediano

plazo se cumplan con las metas programadas.17

17 Esto se debe a que en la regla de operación del Programa “Tu Casa”, la fórmula de asignación de los recursos está especificada en forma lineal y no considera los indicadores de marginación y de rezagos habitacionales.


136

Cuadro 19

Distrito Federal 245,484 3.97 3,834 1,024

Chiapas 289,324 4.27 6,260 16,180

Nuevo León 98,859 4.27 3,760 346

Sonora 87,899 4.83 4,128 4,055

Aguascalientes 25,139 4.87 3,990 7,025

Baja California 91,254 4.91 3,870 2,584

Baja California Sur 18,120 5.32 3,876 1,716

Colima 20,427 5.88 4,022 1,731

Chihuahua 111,412 5.89 4,183 14,911

Durango 51,705 6.07 4,472 5,234

Tamaulipas 115,536 6.42 4,200 15,804

Tlaxcala 41,276 6.68 4,527 2,815

Quintana Roo 56,577 6.78 4,200 1,757

Sinaloa 97,627 6.79 4,580 1,969

Morelos 67,632 7.62 4,319 331

Nayarit 36,278 7.66 4,566 2,651

México 478,351 7.93 5,024 2,019

Querétaro 55,595 8.11 4,412 2,597

Zacatecas 47,308 8.24 4,929 11,322

Guerrero 247,845 9.32 4,572 8,790 Campeche 46,423 9.72 4,832 766

Yucatán 99,683 9.72 4,718 882

Michoacán 185,638 10.49 4,789 2,630

Guanajuato 172,237 11.57 4,456 221

Puebla 278,345 12.06 5,274 10,073

Jalisco 187,282 12.07 5,527 371

San Luis Potosí 103,442 12.11 5,010 5,137

Tabasco 90,194 12.43 5,219 3,943

Veracruz 420,938 15.12 5,863 6,557

Oaxaca 249,930 18.33 5,938 0

Coahuila 67,983 19.19 3,760 1,232

Hidalgo 104,922 20.90 5,968 9,019

Total 4,290,665 8.85 149,078 145,692

FOCALIZACIÓN DEL PROGRAMA TU CASA 2003 BASADA EN EL INDICADOR DE POBREZA HUMANA

Rezago Habitacional

calculado para el año 2000

Subsidio programado en

2003

Subsidios Ejercidos al

cierre de 2003Entidad

Indicador de pobreza humana

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2002 (PNUD), SEDESOL y FONHAPO. FUNSALUD/ Evaluación Externa del Programa 2003


137

XVI.- OFERTA DE SUELO CON APTITUD HABITACIONAL UTILIZADA.

El suelo con infraestructura y servicios ha representado en la industria de la

construcción el principal insumo de la vivienda, en este sentido, el problema

en torno al suelo urbano es la insuficiente capacidad para satisfacer la

creciente demanda de vivienda. La expansión de las ciudades se ha dado,

en buena medida, por medio de la invasión de terrenos de origen ejidal y, en

menor grado, de terrenos de propiedad privada y del patrimonio inmobiliario

de los tres órdenes de gobierno, que muchas veces son inapropiados para el

uso urbano debido a sus características fisiográficas.

Un alto porcentaje de las operaciones del mercado inmobiliario en el país se

realizan acorde a las disposiciones jurídicas aplicables, en detrimento de la

población de más bajos recursos.

Dos factores determinantes de los altos costos del suelo urbano han sido el

acaparamiento de predios y la especulación inmobiliaria. Además, los ejidos

continúan siendo los principales suministradores de tierra para el crecimiento

urbano y no se ha conseguido establecer un procedimiento de oferta de

suelo que, de manera constante, permita la generación ordenada y legal de

suelo urbano en las ciudades. De los años 1989 a 1994, se incorporaron

aproximadamente 30 mil hectáreas al desarrollo urbano; asimismo, fue

necesario regularizar 90 mil hectáreas adicionales.

Para el periodo 1995-2000 se instrumentó el Programa PISO con el que se

incorporaron 102,692 hectáreas al desarrollo urbano. La experiencia de este

Programa constituye una fortaleza para contar con disponibilidad suficiente

de suelo legal, que satisfaga los requerimientos urbanos en forma ordenada,

anticipada y a costos razonables. También su aplicación es una ventaja para

reducir la ocupación irregular del suelo y propiciar mejores condiciones de


138

participación de los núcleos agrarios en la oferta de suelo para Programas

de desarrollo urbano y vivienda.

Entre las debilidades en materia de suelo se tiene el ciclo invasión-

regularización que ha superado las posibilidades de planificación y la

creación de nuevas reservas territoriales. De manera paralela, no se han

logrado aprovechar los predios urbanos baldíos que ya cuentan con el

equipamiento y la infraestructura necesarios para asegurar su vocación

habitacional, ni tampoco generar un esquema pro activo y continuo de

conversión de suelo ejidal en suelo urbano, cuando así esté previsto por los

planes o programas correspondientes.

Otra debilidad es la falta de identificación y de aseguramiento de suelo

suficiente y accesible para uso habitacional en el ámbito local, así como, la

poca certeza jurídica en la tenencia de la tierra y el ritmo poco dinámico de

los procesos de desincorporación de terrenos del patrimonio federal y del

régimen de propiedad ejidal que han restado efectividad a las reformas del

Artículo 27 Constitucional.

La oferta de tierra para la edificación habitacional influye significativamente

sobre la oferta de vivienda. Este hecho ha sido un gran obstáculo para el

desarrollo del sector, ya que la insuficiente oferta inmobiliaria a precios

competitivos, se convierte en una causa directa de la ocupación irregular de

la tierra. Ésta a su vez, genera una extensión urbana incontrolada, en

muchas ocasiones, hacia zonas de alto riesgo o de protección ambiental,

cuya urbanización y dotación de servicios implican costos muy elevados y,

con frecuencia daños ecológicos irreversibles.

La experiencia en la generación de reserva territorial para uso habitacional

desarrollada por los Organismos Estatales de Vivienda (OREVIS) constituye


139

una plataforma sobre la cual conviene instrumentar programas que apliquen

criterios de ordenación del territorio, desalienten a especulación de suelo y

desincentiven la formación de asentamientos irregulares en zonas de alto

riesgo. De lo anterior, destaca que a partir de las experiencias devastadoras

en los últimos años como consecuencia de fenómenos naturales que

acrecientan la necesidad de asistir los daños ocurridos en el patrimonio

familiar por la afectación de las viviendas.

El aprovechamiento del suelo, como parte del medio urbano, requiere de un

régimen y una normatividad apropiados, de obras de cabecera,

infraestructura y urbanización. Lograr conjugar estos elementos puede

requerir de 18 a 36 meses. La previsión de la reserva y el manejo oportuno

de los tiempos para habilitar el empleo de suelo establecen el reto de

planeación, en este sentido, cabe destacar que sin un adecuado control y

coordinación de los mecanismos de control del uso de suelo se reduciría

considerablemente la efectividad de las acciones.

En el 2002 los organismos estatales y municipales de vivienda y de las

delegaciones estatales de SEDESOL identificaron cerca de 32 mil hectáreas

de tierra apta para uso habitacional, sin embargo, de estas únicamente

3,590 hectáreas están urbanizadas y 6,862 están en proceso de

urbanización. Por otra parte, de las 32 mil hectáreas de tierra apta para uso

habitacional, el 59% son propiedad de instancias o dependencias de

gobierno, 37% corresponden a suelo social y 4% a propiedad privada.

De acuerdo con los Organismos Estatales de Vivienda (OREVIS) y de las

delegaciones de SEDESOL, la reserva propiedad de los organismos

estatales, municipales y los organismos de vivienda que se podría aplicar

para atender la demanda con el requerimiento de uso de suelo,

considerando únicamente la formación mensual de hogares con ingreso


140

menor a 5 salarios mínimos, se determinó que en Aguascalientes, Coahuila,

Colima, Durango, Guerrero, Michoacán, Quintana Roo y Zacatecas se

cuenta con una reserva suficiente para alojar la demanda de uso de suelo

para el periodo 2001-2006. Pero aún así, en estos casos, aun cuando se

movilicen recursos para adquisición y habilitación de suelo, éste no estará

disponible en cuando menos a partir de 2003 por lo que es ya insalvable un

periodo de acumulación de demanda.

Acciones que se están desarrollando para incorporar el suelo ejidal al

desarrollo urbano.

La Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT),

lleva a cabo un proyecto para potenciar las metas intermedias para la

regularización de asentamientos humanos irregulares y de suelo libre, que

propone la reducción de tiempos de los organismos del sector agrario y

desarrollo urbano participantes en el proceso de expropiación de suelo.

Se está formulando un convenio para promover, fomentar e impulsar la

generación de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda en

la que se prevé la participación de organismos como: SEDESOL,

SECODAM, SRA, CORETT, RAN, PA, FIFONATE, CABIN y CNAFOVI.

La SEDESOL está diseñando un fondo de suelo, con el objetivo de generar

oferta de suelo para familias con ingresos de hasta de 3 salarios mínimos.

Con este fondo se prevé apoyar a poco más de 100 mil familias.

Para contar con una mayor oferta de suelo para uso habitacional y evitar

irregularidades, corresponde a los gobiernos estatales garantizar la

seguridad jurídica del suelo a través de una eficiente operación del registro

público de la propiedad, fomentar y coordinar las acciones para la planeación


141

del desarrollo urbano y participar a través de los Organismos Estatales de

Vivienda (OREVIS) en la producción de vivienda para la atención de la

demanda habitacional de la población de escasos recursos que no cubre el

mercado formal.

A los gobiernos municipales les corresponde estimar y tipificar la demanda

de vivienda de sus ciudades a partir de indicadores como la dinámica

poblacional, los niveles de ingreso, la zonificación y uso de suelo permitidos

e identificar el suelo apto para el desarrollo urbano del cual el 60% será

habitacional. Por lo tanto, controlar y vigilar la utilización del uso de suelo, así

como, intervenir en su regularización, coadyuvará en gran medida a cubrir

las necesidades de vivienda.

Análisis

Ante el compromiso del Gobierno Federal de otorgar 750 mil créditos

hipotecarios al 2006 y, con la finalidad de seguir trabajando, es fundamental

contar con el suelo suficiente y apto para desarrollar los Programas

habitacionales que logren satisfacer la creciente demanda, haciendo posible

erradicar en gran medida el hacinamiento y los asentamientos irregulares.

En el Cuadro 16 se muestra el desglose del análisis de éste compromiso

adoptado por el Gobierno Federal, en donde se muestra que en la

información de las Entidades Federativas no existe concordancia entre lo

programado y lo alcanzado respecto a las metas del Programa, en

comparación a la disponibilidad del uso de suelo apto para el uso

habitacional. (Ver columna 5 del Cuadro 20).


142

A partir del cuadro 20 se puede ver que a nivel nacional la cobertura del

Programa “Tu casa” ha logrado abarcar el 8.51% del total de la disponibilidad

del uso del suelo apto para uso habitacional.

Asimismo se muestra aquellas Entidades Federativas con mayor grado de

cobertura en el uso de suelo disponible para vivienda, son: Baja California,

Aguascalientes, Colima, Chiapas y Chihuahua con 0.89%, 0.83%, 0.65%,

0.55% y 0.55% respectivamente.

En el caso de Aguascalientes, que asigna un porcentaje alto de sus recursos al Programa18, equivalente al 52% de participación con respecto al presupuesto asignado para el fortalecimiento en desarrollo social, y teniendo un nivel de demanda de vivienda relativamente baja, este Estado en particular tiene aún la posibilidad de cubrir un 99.18% del total de la disponibilidad del uso de suelo. FUNSALUD detectó que los recursos financieros utilizados en la operación del Programa “Tu casa” están siendo dirigidos en un alto porcentaje a satisfacer necesidades de ampliación y mejoramiento de la vivienda19, dándole una menor atención a los rubros de “Adquisición y Edificación de vivienda”. La utilización de los recursos, bajo éstos esquemas, al momento de atender el Programa “Tu casa” de manera equitativa en el Estado de Aguascalientes puede lograr un mayor impacto en el beneficio social de los individuos, logrando así un beneficio que no será transitorio y además que puede ser sostenible en el largo plazo haciendo que exista una tendencia de la disminución de la pobreza en la entidad, donde el costo beneficio para el Gobierno Federal y los Gobiernos Estatales no será demasiado alto. Una de las peculiaridades importantes en lo referente a esta cuestión se ve de manera general en

18 Ver cuadro 16. 19 Para el caso de Aguascalientes se tiene que la cobertura en el rubro de Mejoramiento de Vivienda para el 2003 fue del 150.5%. Ver cuadro 11.


143

el resto de los Estados, es decir, inciden sustantivamente en el rubro de “Ampliación y Mejoramiento de Vivienda”.

Por otra parte, las Entidades Federativas con menor grado de cobertura en

el uso de suelo disponible para vivienda, son: Distrito Federal, México,

Oaxaca, Querétaro, Morelos, Nuevo León, donde los tres primeros participan

en un 0.00%, mientras que los restantes inciden en un 0.01%, 0.05% y

0.05% respectivamente.

El Estado de Oaxaca no participa en el Programa “Tu casa” debido a que no ha firmado el CODEVISU20, por otra parte el D.F. y México operan solamente en el rubro de Mejoramiento de Vivienda, esto puede ser atribuido a su bajo nivel de marginación21. Los Estados de Nuevo

León y Morelos tienen cobertura tanto en Mejoramiento y Adquisición de

Vivienda, por lo que cuentan con un esquema de trabajo muy parecido al

comentado respecto al Estado de Aguascalientes.

20 CODEVISU.- Convenio de coordinación para el desarrollo de la vivienda y del suelo. 21 Ver cuadro 13.


144

Cuadro 20

Cobertura por Entidad Federativa en la Modalidad de Adquisición de Vivienda para el 2003

ESTADO Necesidades de Vivienda Nueva 2003

Subsidios otorgados

para Adquisición de Vivienda

en 2003


nueva al 2003

Cobertura respecto al

disponibilidad de uso de suelo

habitacional en (metros

cuadrados)

Cobertura del Programa "Tu

casa" respecto a la disponibilidad de uso de suelo apto para uso habitacional

Porcentaje por cubrir del

Programa "Tu casa" respecto a la disponibilidad de uso de suelo apto

para uso habitacional

TOTAL (%)

Aguascalientes 8,190 2,200 26.9% 264,000 0.83 99.18 100 Baja California Norte 45,962 2,366 5.1% 283,920 0.89 99.11 100

Baja California Sur 6,616 349 5.3% 41,880 0.13 99.87 100

Campeche 7,619 516 6.8% 61,920 0.19 99.81 100

Coahuila 14,716 1,232 8.4% 147,840 0.46 99.54 100

Colima 3,349 1,731 51.7% 207,720 0.65 99.35 100

Chiapas 33,726 1,455 4.3% 174,600 0.55 99.45 100

Chihuahua 30,211 1,474 4.9% 176,880 0.55 99.45 100

Distrito Federal 36,710 0 0.0% 0 0.00 100.00 100

Durango 883 590 66.8% 70,800 0.22 99.78 100

Guanajuato 21,666 221 1.0% 26,520 0.08 99.92 100

Guerrero 5,648 320 5.7% 38,400 0.12 99.88 100

Hidalgo 11,726 676 5.8% 81,120 0.25 99.75 100

Jalisco 45,920 371 0.8% 44,520 0.14 99.86 100

México 145,228 0 0.0% 0 0.00 100.00 100

Michoacán 3,584 495 13.8% 59,400 0.19 99.81 100

Morelos 12,915 120 0.9% 14,400 0.05 99.96 100

Nayarit 2,863 225 7.9% 27,000 0.08 99.92 100

Nuevo León 30,163 129 0.4% 15,480 0.05 99.95 100

Oaxaca 14,981 0 0.0% 0 0.00 100.00 100

Puebla 34,478 886 2.6% 106,320 0.33 99.67 100

Querétaro 12,092 33 0.3% 3,960 0.01 99.99 100

Quintana Roo 19,069 258 1.4% 30,960 0.10 99.90 100

San Luis Potosí 11,201 484 4.3% 58,080 0.18 99.82 100

Sinaloa 10,984 976 8.9% 117,120 0.37 99.63 100

Sonora 18,338 959 5.2% 115,080 0.36 99.64 100

Tabasco 14,359 503 3.5% 60,360 0.19 99.81 100

Tamaulipas 22,760 976 4.3% 117,120 0.37 99.63 100

Tlaxcala 8,178 588 7.2% 70,560 0.22 99.78 100

Veracruz 48,669 1,030 2.1% 123,600 0.39 99.61 100

Yucatán 11,227 306 2.7% 36,720 0.11 99.89 100

Zacatecas 624 1,234 197.8% 148,080 0.46 99.54 100

Total 694,655 22,703 3.3% 8.51 91.49 100 Fuente: Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006. Necesidades de vivienda proyectada por Entidad Federativa 2001-2003. Dirección General de Política y Fomento a la Vivienda, SEDESOL. FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Anteproyecto de Presupuesto 2003. Cierre de los ejercicios 2001 y 2002. Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa 2003.


145

Con base a las metas estimadas por el Gobierno Federal y, a la información desglosada en el cuadro 20, FUNSALUD puede concluir que los márgenes de movilidad con que cuenta cada uno de las Entidades Federativas, que tienen un nivel de participación en el rubro de Adquisición y Mejoramiento de Vivienda, es significativamente amplio con respecto al nivel de disponibilidad de uso de suelo apto para uso habitacional. En este sentido, también se recomienda que deba poner mayor énfasis en la atención a este rubro dado su mayor impacto sobre el bienestar de la población objetivo.

XVII. EVALUACIÓN EN CAMPO DEL PROGRAMA “TU CASA” 2003 El siguiente análisis tiene como principal objetivo detectar y cuantificar los

beneficios generados a la población atendida por el Programa Ahorro,

Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” 2003, basados en

la información arrojada del levantamiento de las encuestas aplicadas a los

beneficiarios del Programa por FUNSALUD y de la Cédula de Información

Socioeconómica proporcionada por el FONHAPO.

Los aspectos a evaluar se clasifican de la siguiente manera; características

generales de la población atendida, niveles de ingreso y estructura de

empleo, características de la vivienda actual y sus servicios, transparencia y

requisitos del Programa hacia los beneficiarios, grado de satisfacción o

cumplimiento de expectativas por parte de los beneficiarios en relación al

Programa, patrimonio familiar en enceres domésticos y medios de

transporte, calidad de vida y vivienda digna.


146

1. Análisis de las características socioeconómicas por tipo de

beneficiario.

La realización de las encuestas aplicadas a los beneficiarios del Programa

“Tu Casa”, en el ámbito nacional, se divide en dos modalidades de atención:

la primera denominada Adquisición de Vivienda y la segunda Mejoramiento

de Vivienda, para las cuales de acuerdo al diseño de la muestra se

aplicarían 600 encuestas para cada una de las modalidades.

a. Distribución de Subsidios entre Hombres y Mujeres por modalidad de atención (indicador de género)

De acuerdo a las encuestas realizadas por FUNSALUD con base al padrón

de beneficiarios proporcionado por la SEDESOL, el Programa beneficia a

634 hombres y a 432 mujeres, lo que representa el 59.5% y 40.5% de los

beneficiaros encuestados respectivamente (ver gráfico 5).

Gráfico 5

FUENTE: Padrón de beneficiarios del Programa “Tu Casa” 2003. Proporcionada por FONHAPO

FUNSALUD: Evaluación Externa del Programa 2003

Distribución porcentual de los beneficiarios según sexo

59.5%

40.5%

Hombres Mujeres


147

Si consideramos esta distribución por modalidad se obtiene lo siguiente: En

la modalidad de Mejoramiento de Vivienda, según las encuestas, los

subsidios se distribuyeron de la siguiente manera: 63.64% a jefes de familia

y 36.36% a mujeres. Para la modalidad de Adquisición de Vivienda, la

distribución sigue la misma tendencia, 58.71% de los subsidios para

Adquisición de Vivienda es solicitado por jefes de familia y 41.29% a mujeres

(ver cuadro 21). Cuadro 21

Distribución de Subsidios según sexo y Entidad Federativa Entidad Federativa Total Hombres % Mujeres %

Aguascalientes 208 156 75.0 52 25.0 Baja California 58 12 20.7 46 79.3 Baja California Sur 47 26 55.3 21 44.7 Coahuila 29 9 31.0 20 69.0 Chiapas 109 79 72.5 30 27.5 Durango 92 51 55.4 41 44.6 Guerrero 17 9 52.9 8 47.1 Hidalgo 28 19 67.9 9 32.1 Jalisco 15 5 33.3 10 66.7 Michoacán 22 8 36.4 14 63.6 Puebla 16 10 62.5 6 37.5 Quintana Roo 16 9 56.3 7 43.8 San Luis Potosí 43 34 79.1 9 20.9 Sonora 16 11 68.8 5 31.3 Tabasco 128 67 52.3 61 47.7 Tamaulipas 138 71 51.4 67 48.6 Tlaxcala 17 3 17.6 14 82.4 Veracruz 13 9 69.2 4 30.8 Yucatán 8 8 100.0 0 0.0 Zacatecas 46 38 82.6 8 17.4 Nacional 1066 634 59.5 432 40.5

Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD

para la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.


148

De ésta manera se puede deducir que por cada diez subsidios otorgados

por el Programa, en ambas modalidades, cuatro benefician a mujeres jefas

de familia y el resto beneficia a jefes de familia. Así, el acceso a mejores

condiciones de vida, es requerida por aquellas mujeres que tienen la

responsabilidad del desarrollo y permanencia de la familia, a quienes

comúnmente se les dificultaba el acceso a este tipo de beneficios. Es

importante resaltar que el Programa “Tu Casa” atiende en igual condiciones

a solicitantes Hombres, Mujeres y Ancianos, quienes tienen las mismas

probabilidades de ser beneficiarios del Programa, con lo que la oportunidad de consolidar un patrimonio familiar en materia de vivienda no es exclusivo de jefes de familia ni del sector de la población con media y alta solvencia económica sino de aquellos sectores de la población que tengan ingresos menores o iguales a los tres salarios mínimos vigentes al Distrito Federal. En función de la asignación del beneficio otorgado al sexo femenino, el Programa “Tu Casa” ha logrado cumplir con sus expectativas. En este sentid, FUNSALUD cree que las medidas adoptadas para incluir a mujeres en el padrón son buenas dada la creciente participación de estas en el Programa.


149

b. Edad de los beneficiarios

En 2003 el Programa beneficia, para las modalidades de Iniciamos y

Mejoramos Tu Casa, principalmente a familias encabezadas por jefes y

jefas de familia en edades que oscilan entre los 20 y 40 años, seguido por

beneficiarios mayores de 50 años y por un grupo de beneficiarios en el rango

de edad de entre 40 y 50 años (Ver gráfica 6).

Gráfica 6

0.8% 0.3%

17.8%

10.6%

15.7%14.0%

12.0%

7.6%

13.2%

8.1%

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

< 20 20 - 29 30 - 39 40 - 49 50 y +

Edad y sexo de los beneficiarios

Hombres Mujeres

Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD

para la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.

Esta situación parece responder al objetivo del Programa “Tu Casa” de

otorgar apoyos económicos a familias en pobreza, para que adquieran,

edifiquen, amplíen o mejoren su vivienda. Ya que si consideramos que el

grueso de los beneficiarios se encuentra en la edad promedio para formar

una familia y por consiguiente tiene la necesidad de vivienda propia, de

igual forma se puede apreciar que la participación de las mujeres en la

obtención de un subsidio en el rango de edad de entre los 30 y 40 años es

similar a la participación de los hombres ya que se encuentran en rangos de

participación de 14.0% y 15.7% respectivamente; entre los beneficiarios en

edades de 20 a 29 años, nuevamente se refleja el interés del sexo


150

femenino por consolidar un patrimonio familiar, fungiendo como

responsable en la realización de los tramites correspondientes a la

obtención del subsidio. FUNSALUD considera que la principal implicación de que los beneficiados sean familias jóvenes beneficiadas con el Programa tendrá como resultado incrementar la posibilidad de que este sector de la sociedad pueda superar el umbral de la pobreza mejorando su calidad de vida y logrando incrementar la solidez jurídica sobre el patrimonio familiar22.

c. Escolaridad por sexo El nivel máximo de escolaridad predominante entre los beneficiarios se

encuentra en la educación primaria, del cual 35.9% de las mujeres y 40%

de los hombres beneficiarios realizaron por lo menos estudios de primaria,

respecto a la educación secundaria el número de beneficiarios con este

nivel de estudios es inferior, quedando en 22.6% para las mujeres y 22.2%

de hombres, le sigue un reducido número de beneficiarios con estudios de

nivel medio superior, quedando en 8% para ambos sexos y otro grupo aún

más reducido pero significativo; dentro los beneficiarios con estudios de

carrera técnica y licenciatura, sobresale la participación de la mujer

rebasando el interés por prepararse y tomar sus propias decisiones. (Ver

gráfica 7). FUNSALUD considera que una de las principales implicaciones cuando se cuenta con bajos niveles de educación es una posible causa por la cual se complica el entendimiento real de los lineamientos y alcances del Programa “Tu Casa” en pro de su bienestar social.

22 Las familias pueden hacer frente a imprevistos y acceder a esquemas de financiamiento formales.


151

Gráfica 7

Escolaridad de los beneficiarios según sexo

1.6%

45.0%

26.2%

8.0%

2.7%

2.1%

0.2%

14.4%

1.4%

35.9%

22.2%

8.1%

5.3%

3.0%

0.2%

23.8%

0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0%

Kinder

Primaria

Secundaria

Bachillerato

Carrera Técnica

Licenciatura

Postgrado

No contesta

Hombres Mujeres

Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por

FUNSALUD para la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.


152

Gráfica 8

Modalidad de los beneficiarios del programa

53.8%36.1%

10.0%

Adquisición Mejoramiento No respuesta

Beneficiarios con apoyo para ampliación de recámara

93.0%

7.0%

No Sí

Beneficiarios con apoyo para ampliación de baño

97.6%

2.4%

No Sí

Beneficiarios con apoyo para mejoramiento de techo

84.5%

15.5%

No Sí

Beneficiarios con apoyo para mejoramiento de piso

82.9%

17.1%

No Sí

Beneficiarios con apoyo para ampliación de cocina

98.0%

2.0%

No Sí

Beneficiarios con apoyo para mejoramiento de instalaciones

99.9%

0.1%

No Sí

Beneficiarios por tipo de vivienda solicitada

63.1%

36.9%

Adquicición Edificación

Beneficiarios por edificación de vivienda

99.1%

0.9%

Gobierno local Propiedad del beneficiario

Beneficiarios por adquisición de vivienda

88.0%

11.8% 0.2%

Básica Intermedio Medio

Gráfico: Desagregación de los beneficiarios del Programa “Tu Casa”.


153

Cuadro 22 Análisis de Perspectiva del Programa “Tu Casa” en Confrontación

FUNSALUD – FONHAPO. CONCEPTO FUNSALUD FONHAPO PERSPECTIVAS DEL PROGRAMA

“TU CASA”

Mejoramiento de Vivienda

Se beneficio al 36.1%, el restante

10.0% no respondieron.

En lo que respecta al Programa de Mejoramiento de Vivienda del Programa el 2.4% utilizaron el recurso para ampliar su baño, el 7% para ampliar los cuartos, el 15.5% para mejorar el techos, el 2% para ampliar la cocina, el 17.1% para mejorar el piso y el 0.1% para mejorar las instalaciones logrando representando un total del 44.1%.

El Programa demuestra tener concordancia entre lo que se pretende alcanzar y sus resultados, debido a que más de la mitad de los recursos están destinados al Mejoramiento de Vivienda, propiciando la reducción en los niveles de hacinamiento y promiscuidad23 de la vivienda mexicana mejorando la calidad de vida de la población más vulnerable, sin embargo es necesario prestar atención al 10% restante que no respondieron, este sesgo en la información demuestra el por qué no se alcanzaron las metas en los indicadores de gestión en un 100%.

Adquisición de Vivienda

Se beneficio a 53.8%, el restante

10.0% no respondieron.

El 11.8% reconoce los beneficios del Programa respecto al rubro de adquisición, mientras que el 0.9% fueron beneficiados

La población beneficiada en esta modalidad al ser beneficiada por el Programa tiene eleva la posibilidad de pasar a un mejor nivel de vida, situación que en particular les permitirá en el mediano plazo un incremento de su solidez jurídica y del

23 La promiscuidad se mide por el número de individuos que habitan en una sola habitación (espacio reducido donde se encuentran mezclados varios individuos al mismo tiempo)


154

para edificar una vivienda y el 36.9% fueron beneficiados por el tipo de vivienda que solicito.

patrimonio familiar, lo que coadyuva en la incorporación de este sector de la población a esquemas de financiamiento formales en la economía.

Estructura del ingreso

La población beneficiaria del Programa con un salario mínimo es del 40%, siguiéndole la población que gana menos de un salario mínimo equivalente a 18%.

La población beneficiaria del Programa con ingresos equivalentes a un salario mínimo representa el 50%, mientras que la población con ingresos menores a un salario mínimo es del 14.9%.

La principal implicación que arroja esta información es que el Programa está orientado a satisfacer las necesidades de la población objetivo. En este sentido, se atiende a los sectores de la población más desprotegidos, es decir, que tienen ingresos de cero a tres salarios mínimos. Sin embargo, el 3.1% equivalente a la población beneficiaria del Programa con ingresos superiores a los tres salarios mínimos, esto es un indicador de alerta, ya que se deja de atender a la población objetivo coadyuvando a disminuir la eficacia del Programa respecto a los sectores de la población más desprotegidos.

Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003. Cedulas de Información Socioeconómica correspondientes ala muestra utilizada para el trabajo de campo (CIS) 2003, proporcionada por el FONHAPO


155

d. Nivel de ingresos La gráfica 9 muestra la estructura de ingresos de la población beneficiaria

por el Programa de acuerdo a la muestra considerada para el trabajo de

campo realizado por FUNSALUD, la cual permite deducir que el

otorgamiento de los subsidios incluye a un importante número de

beneficiarios con niveles de ingreso superiores a lo estipulado en las reglas

de operación. Los beneficiarios con ingresos superiores a los 5 salarios mínimos vigentes al Distrito Federal se dividen en 16.7% de mujeres y 30.6% de hombres con este nivel de ingresos, estas cifras nos permiten reafirmar que la selección e integración al padrón de beneficiarios presenta inconsistencias en su operación. En este sentido FUNSALUD reitera la necesidad de llevar a cabo una revisión minuciosa de la inclusión del padrón de beneficiarios del Programa “Tu Casa”, ya que de lo contrario la eficiencia del Programa se verá disminuido de manera progresiva.


FUNSALUD F ONHAPO

Ingreso de Los Beneficiarios

3 S.M. 2%

4 S.M. 5%

2 S.M. 32%

5 y más S.M. 3% < de 1 S.M.

18% 1 S.M. 40%

29.5% de los beneficiarios no contestaron la pregunta

Ingreso del jefe de familia

3 S.M. 5.7%

< de 1 S.M. 14.9%

5 y más S.M. 0.9%

4 S.M. 2.2% 2 S.M.

26.3%

1 S.M. 50.0%

< de 1 S.M. 1 S.M. 2 S.M. 3 S.M. 4 S.M. 5 y más S.M.

Gráfica 9 Estructura del Ingreso de los beneficiarios del Programa “Tu Casa”.


156

e. Materiales comunes de la vivienda

Referente al tipo de materiales con las que están construidas las actuales

viviendas, la encuesta permite observar que en el 57.3% de las viviendas

predominan materiales sólidos, en contraste 27.8% de las viviendas están

construidas con láminas de asbesto y/o metálicas y un 7.6% con láminas de

cartón, 3.9% construidas de madera, dejando el restante 3.4 % en viviendas

construidas con materiales de cartón y de desecho, siendo catalogadas

como viviendas en peores condiciones.

En este sentido la información recabada por FUNSALUD permite determinar que un alto porcentaje de los beneficiarios que cuentan con una vivienda construida en su mayor parte de materiales sólidos, están siendo beneficiados con dicho Programa bajo la modalidad de mejoramiento de la vivienda. Mientras por otro lado se están desatendiendo a los individuos que poseen viviendas vulnerables que cuentan con materiales con un periodo de vida muy corto, cuya principal consecuencia es que ven imposibilitadas las posibilidades de mejorar su calidad de vida, provocando que la solidez jurídica del patrimonio familiar se vea desfavorecida. En este sentido, FUNSALUD considera importante que los recursos del Programa debiesen ser orientados con mayor énfasis hacia los grupos de mayor marginalidad (Ver Gráfica 10).


157

Gráfica 10


Beneficiarios por tipo de piso

32.2%

54.7%

13.1% 0.1%

Tierra Cemento Mosaico, madera u otra No contesto

Beneficiarios por tipo de techo

2.7% 10.3% 26.6%

6.0%3.3%

51.0%

0.1%

Material de desecho Lamina de cartón

Lamina de asbesto o metálica Palma o madera

Teja Losa de concreto, tabique, ladrillo

Vacias

Gráfico: Desagregación de los Materiales Comunes de la Vivienda.

Material comunes de la vivienda

1.1% 7.6%

3.9%

2.3%

57.3% 27.8%

Material de desecho Lámina de cartón Lámina de asbesto o metálica

Palma, tejamanil o madera Teja

Losa de concreto, tabique, ladrillo o terrado con viguería


158

f.- Viviendas con agua potable dentro de la vivienda. De acuerdo a la información arrojada por la Cédula de Información

Socioeconómica proporcionada por el FONHAPO, el 86.4% de los beneficiarios

cuenta con agua potable, sin embargo las encuestas realizadas por FUNSALUD a

la misma población arrojo que sólo el 61% de la población cuenta con ese servicio.

La principal implicación en este sentido es que no existe una participación

equitativa entre regiones rurales y urbanas. Con base en el gráfico 11 se

comprueba el hecho de que gran parte de los beneficiarios que cuentan con agua

potable en sus viviendas son en alto porcentaje familias que habitan en zonas

urbanas, en detrimento de las áreas rurales. En este sentido FUNSALUD

recomienda que haya una participación equitativa de las áreas rurales y urbanas

ya que gran parte de los individuos que gozan de un bajo bienestar social se

encuentran en zonas rurales


159

Grafica 11


Vivienda con agua entubada

61%

23%

16%

Tiene conexión de agua Le echan agua con cubeta No se le puede echar agua

Beneficiarios que cuenta con agua potable

86.4%

13.6%

Sí No

Beneficiarios que cuentan con agua al interior de la vivienda

68.2%

31.8%

Sí No

Gráfico: Desagregación de las viviendas con agua entubada.


160

f. Cuartos en la vivienda

Con base en el gráfico 12, las condiciones actuales de las viviendas de los

beneficiarios en relación al número de cuartos es la siguiente: 46%

beneficiarios de ambas modalidades manifiestan tener un sólo cuarto donde

duermen y cocinan, de estos 60.6% corresponde a la modalidad de

Adquisición de Vivienda y 36.8% a los de la modalidad de Mejoramiento.

Esto significa, que haber sido aceptados por el Programa implicaría pasar de

una vivienda de un sólo cuarto a una con dos o más, sin incluir el baño. Otro

grupo importante lo conforman 291 jefes de familia en ambas modalidades

que manifiestan tener en su vivienda dos cuartos sin incluir el baño, seguido

de 257 beneficiarios en ambas modalidades con 3 cuartos sin contar el baño;

este grupo se reparte en 58.4% en la modalidad de adquisición y 39.3% en

la de mejoramiento. Pero un grupo de personas que destaca, es la que en su

vivienda cuenta con más de 5 cuartos ya que ello significaría pasar a una

vivienda con menor número de espacios pero con la seguridad que sería de

su propiedad.

Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para la

Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.

Gráfico 12

Beneficiarios por cuartos en la vivienda

0.9%

0.2%

0.1%

3.5%

35.0%

46.0% 14.4

%

1 2 3 4 5 6 8 y más


161

g. Estructura ocupacional por sectores En respuesta a la estructura ocupacional por sectores económico-

productivos, las encuestas arrojaron los siguientes resultados: la actividad

productiva de los hombres se centra en los oficios, reflejando que sus

relaciones laborales son eventuales y que no gozan de un sueldo fijo y

mucho menos de otro tipo de prestaciones, entre los oficios y actividad

económica donde se ocupa la mayoría de los beneficiarios Mujeres y

Hombres, tenemos a comerciantes, obreros; jornaleros, agricultores,

pintores, 24% de las mujeres son amas de casa y el 3.5% son

profesionistas, también hay un pequeño grupo de jubilados de 1.4% para

ambos sexos, el grupo mas significativo se encuentra en beneficiarios que

realizan diversas actividades para obtener ingresos, es decir, día a día

realizan tareas distintas por las que reciben algún tipo de ingreso, este

sector representa a 15.7% de los hombres y 13.1% de las mujeres que

realizan otras actividades. (Ver Gráfico 13). En este sentido FUNSALUD logra detectar que la incorporación de estos individuos al Programa se ven excluidos precisamente por no poder contar con un esquema de ahorro previo que fortalezca las posibilidades de ser tomado en cuenta como un posible beneficiario; es por eso que las normas establecidas por FONHAPO deben estar construidas de tal manera que se contemple este echo.


162

Gráfico 13

Ocupación de los beneficiarios según sexo

1.9%

0.5%

6.0%

14.5%

15.6%

4.6%

1.6%

11.0%

0.2%

0.3%

0.5%

0.2%

2.4%

14.8%

1.9%

1.1%

1.4%

13.1%

8.5%

24.1%

0.2%

10.4%

8.3%

6.0%

1.6%

0.5%

4.2%

0.2%

0.0%

0.9%

0.2%

0.5%

2.5%

3.5%

1.2%

1.4%

15.7%

18.5%

0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0%

Am a de casa

Estudiante

Com erciante

Obrero

Jornalero

Albañil

Carpintero

Pintor

Ebanista

Herrero

M esero

Cargador

Chofer

Agricultor

Profesionista

Desem pleado

Jubilado

Otro

No responde

Hombres Mujeres

Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.


163

h. Servicios básicos de la vivienda

La disponibilidad del servicio de energía eléctrica con los que cuentan las

viviendas actuales de los beneficiarios son: el 93.2% dispone de luz eléctrica

dentro de la vivienda. La cantidad de personas que no cuentan con estos

servicios es significativa por lo que su incorporación al Programa contribuirá

a satisfacer estas necesidades (Ver anexos estadísticos). En este sentido, se vuelve a corroborar el hecho de que la población objetivo beneficiaria del Programa se caracterizan por ser de zonas urbanas.

Gráfica 14

Beneficiarios que cuentan con energía eléctrica

93.2%

6.8%

Sí No



164

i. Claridad de la información recibida y trato recibido durante el trámite.

Un aspecto fundamental para el cumplimiento en tiempo y forma de los

requerimientos del Programa “Tu Casa” para ser incluido al padrón de

beneficiarios, lo conforma la claridad con la que el interesado recibe la

información, esta situación, garantiza un mejor desempeño y una mayor

agilidad de la instancia ejecutora, con eficiencia para el beneficiario.

Los resultados arrojados por la encuesta realizada por FUNSALUD a los

beneficiarios en esta materia fueron los siguientes: 59.2% de la población

beneficiaria manifiesta haber recibido con claridad la información

correspondiente a la operatividad del Programa, 9.7% responde que no fue

clara la información proporcionada, 5.4% no sabe y 26.7% no respondieron

a esta pregunta (Ver Gráfica 15). Estos números dejan ver que la operatividad del Programa en su fase inicial tiene sesgos importantes que impiden muchas de las veces que los beneficiarios puedan gozar de manera mucho más palpable los alcances del Programa en su comunidad, por lo que FUNSALUD recomienda llevar a acabo tareas de capacitación integral de sus operarios con el objeto de que los beneficiarios puedan comprender la información de manera clara y precisa.


165

Gráfica 15

59.2%

9.7%

5.4%

25.7%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

Si No No sabe No respuesta

Claridad en la información proporcionada del programa

Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para la

Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.

Referente al trato recibido y/o acondicionamiento durante el trámite del

subsidio, la población beneficiaria opina lo siguiente: 66.2% afirma haber

recibido buen trato y 63.1% que no le condicionaron el subsidio, 1.1% de

los beneficiarios expresa que recibió mal trato y 4.4% que les fue

condicionado el subsidio, 30% no respondieron y 2.3% dicen no saber (Ver

Gráfica 16) Gráfica 16

1.1%

4.4%

66.2%

63.1%

2.3%

2.3%

30.4%

30.2%

0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0%

Si

No

No sabe

No respuesta

Trato recibido por el beneficiario durante el tramite del subsidio

Recibió maltrato Condicionaron la entrega del apoyo Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para la

Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003


166

j. Medio por los cuales los beneficiarios se enteraron que les habían autorizado el subsidio.

Los medios mas frecuentes por los que los beneficiarios se enteraron de que

les fue aceptada su solicitud fueron los siguientes: 21.8% se entero por el

promotor de vivienda en su localidad, 17.2% a través de una asamblea

vecinal, 16.1% asistió al sorteo, 12.1% se enteró por la publicación en la

delegación de SEDESOL, 6.4% por los medios de comunicación, 5.8% por

otros medios y 0.5% a través de un partido político. Nota: el faltante 21.1%

representa a las encuestas no contestadas (Ver Gráfica 17).

Gráfica 17

16.1%

12.1%

21.8%

2.1%

6.4%

17.2%

0.5%

5.8%

0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0%

Asistió al sorteo

Delegación SEDESOL

Promotor

Correo

Por los medios de comunicación

Organización o asamblea vecinal

Partido político

Otro

Medio por el cual se entero el beneficiario del programa



167

En este sentido FUNSALUD considera satisfactorio y adecuada la forma en que se dio a conocer a los beneficiarios su inclusión en el padrón del Programa.

k. Apoyos recibidos de algún otro Programa Entre la población beneficiada, el 18.8% reciben beneficios de otra institución de gobierno, lo que hace pensar que se requiere una mejor coordinación institucional para dotar de beneficios a las comunidades en extrema pobreza. Dentro de los Programas con los que gozan algunos

de los beneficiarios del Programa “Tu Casa”, se encuentran: Liconsa, que

beneficia a 1.9% de los entrevistados, a Diconsa con 1.0%, Procampo con

3.6%, Apoyos estatales 5.1% y Otros Programas que benefician a 6.7% de

los beneficiarios del Programa Tu Casa. (Ver Gráfica 18)

Gráfica 18

1.9%

1.0%

0.3%

0.2%

3.6%

5.1%

6.7%

0.0% 1.0% 2.0% 3.0% 4.0% 5.0% 6.0% 7.0%

Liconsa

Diconsa

Fonart

Crédito a la Palabra

Procampo

Gobierno Estatal

Otro

Apoyo recibido de otro programa del gobierno



168

l. Ahorro del hogar Uno de los objetivos del Programa es fomentar una cultura del ahorro

previo entre la población de bajos ingresos en instituciones autorizadas, por

lo que resulta importante determinar el grado en que los beneficiarios

ahorran y dónde lo hacen.

Los resultados arrojados fueron: 63.4% de la población beneficiaria no

tiene la costumbre de ahorrar, del 28.8% de los beneficiarios que ahorran,

el 12.3% realiza sus ahorros en casa, 3.6% en tandas, 4.6% en cajas de

ahorro y sólo el 4.8% en instituciones autorizadas para este fin (Ver Gráfica

19). Gráfica 19

28.8%

63.4%

7.8%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

Sí No No respuesta

Ahorro del beneficiario


Las encuestas realizadas por FUNSALUD para la evaluación externa del Programa, se detecto que la población de bajos ingresos difícilmente destina una parte de su ingreso al ahorro ya que en la mayoría de los casos este tipo de familias gana lo suficiente para los gastos mensuales del hogar y por consiguiente, cumplir con el requisito del


169

ahorro previo lo lleva a endeudarse. Con base en lo anterior, para que los recursos con los que cuenta el Programa lleguen en forma imparcial a la población objetivo, se recomienda crear los mecanismos necesarios que faciliten la incorporación al Programa de este sector de la población. Dentro de estos mecanismos se sugiere que este sector de la población quede exento del trámite de ahorro previo. Esta medida deberá estar sustentada mediante un estudio de carácter socioeconómico con alto nivel de rigor. Facilitar al solicitante del subsidio que se encuentre en condiciones extremas de pobreza, permitirá que el requisito del ahorro previo no sea una limitante que le permita accesar a los beneficios otorgados por el Programa. Lo anterior contribuirá a que se cometan menos errores de inclusión al padrón de beneficiarios y se garantice que los beneficios no sólo lleguen a familias con determinado nivel de ingresos, sino que se beneficien prioritariamente aquellos que se encuentran en condiciones de extrema pobreza.

m. Cumplimiento de expectativas Un grupo de beneficiarios equivalente al 61.4% declara sentirse satisfecho

con el Programa, mientras que el 11.4% esta inconforme con el mismo (Ver

Gráfica 20). FUNSALUD logra detectar que una proporción importante de los beneficiarios encuestados se encuentra inconforme con los beneficios otorgados por el Programa, esto se debe principalmente a que estos no han logrado percibir de manera categórica un incremento en su calidad de vida. En este sentido, FUNSALUD recomienda que las instancias ejecutoras realmente se vean interesadas en la mejora del nivel de vida de los beneficiarios logrando así una mayor credibilidad y aceptación del Programa entre la comunidad.


170

Gráfica 20

61.4%

11.4%

16.2%

11.1%

0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0%

Sí

No

No sabe

No respuesta

Cumplimiento de expectativas del programa según el beneficiario


Resultados.

El retraso que presenta el otorgamiento de subsidios a los beneficiarios es un factor determinante por el cual no se pueden evaluar los temas relativos al impacto del Programa en este periodo, sin embargo.

1.- En lo que respecta a las características de los beneficiarios, el Programa

beneficia de manera equitativa a hombres y mujeres de manera progresiva

principalmente a familias encabezadas por gente joven, menores de 40 años

de edad. Dentro de ésta población beneficiaria la mayor parte ha realizado

estudios de educación primaria y menos del 40% ha cursado la secundaria.

En la mayoría de los hogares el único sustento lo aporta el jefe o jefa de

familia, según sea el caso, de los cuales por lo menos tienen 1 a 3

dependientes económicos, la principal actividad económica recae en el

sector comercio precedido por los oficios y trabajos eventuales.

Generalmente la mujer se desempeña como ama de casa, encargada del

trabajo doméstico y del cuidado de los niños.


171

2.- Los subsidios del Programa presentan errores de inclusión, al asignar

subsidios a un segmento de la población con ingresos mayores a 3 salarios

mínimos vigentes en el Distrito Federal.

3.- La actividad productiva entre la población masculina se centra en los

oficios, reflejando que sus relaciones laborales son eventuales y que no

gozan de un sueldo fijo y mucho menos de otro tipo de prestaciones. Esta

situación coadyuva en gran medida a que no exista un cultura del ahorro

previo.

4.- El 60.6% de beneficiarios en la modalidad de Adquisición de Vivienda,

manifiestan tener un sólo cuarto donde duermen y cocinan, 36.8% de la

modalidad de mejoramiento viven en condiciones de hacinamiento y

promiscuidad. Esto significa, que haber sido aceptados en el Programa

implicaría pasar a mejorar las condiciones de vida.

5.- Los servicios básicos como agua entubada, electricidad y drenaje con los

que cuentan las viviendas actuales de los beneficiarios representan un

porcentaje relativamente bajo en comparación con la cantidad de personas

que no cuentan con estos servicios, por lo que la incorporación al Programa

de este sector vulnerable contribuirá a satisfacer estas necesidades básicas.

FUNSALUD detectó que este sector reside en su mayoría en zonas rurales.

6.- El grado de claridad en los requisitos de incorporación al Programa entre

los beneficiarios es una parte fundamental en la operación eficiente del

Programa, por lo que se requiere que la población entienda de manera clara

y precisa los derechos y obligaciones de incorporarse a este. FUNSALUD

determina que la poca claridad con la que el beneficiario logra comprender


172

los lineamientos y alcances del Programa se debe en gran medida a los

bajos niveles de educación con que este cuenta.

7.- No existe entre la población beneficiaria la cultura del ahorro. Se tiene

que del 28.8% de los beneficiarios que ahorran, 12.3% realiza esos ahorros

en casa, 3.6% en tandas, 4.6% en cajas de ahorro y solo el 4.8% en

instituciones autorizadas para este fin. En este sentido, la falta de una

cultura del ahorro previo no le permite cumplir con los tiempos que el

Programa exige para poder considerarlo un usuario sujeto de los beneficios

del Programa.

8.- FUNSALUD logra detectar que una proporción importante de los

beneficiarios encuestados se encuentra inconforme con los beneficios

otorgados por el Programa, esto se debe principalmente a que estos no han

logrado percibir de manera categórica un incremento en su calidad de vida.


173

XVIII. EFICIENCIA Y EQUIDAD

XVIII.1 Mecanismos y criterios para la asignación de los apoyos.

A las entidades ejecutoras

Con base en el Decreto Presupuesto de Egresos de la Federación para el

Ejercicio Fiscal 2003, en estas reglas de operación y en los lineamientos de

Operación del Programa, el FONHAPO distribuirá los recursos destinados

como subsidio federal para cada Entidad Federativa.

La asignación de recursos federales para el Programa, por Entidad

Federativa se realizara de la siguiente forma:

• El 30% del total de los recursos a partes iguales entre las 32 Entidades

Federativas.

• 70% se asigna conforme a una fórmula establecida que, incluye los

índices de rezago habitacional y necesidades anuales en su componente

de vivienda nueva, los índices de pobreza, rezago y marginación; así

como el índice de desempeño de la instancia ejecutora.

La instancia ejecutora es la encargada de definir las localidades a beneficiar,

los inmuebles a incorporar, el tipo y número de acciones a realizar, teniendo

en cuenta los índices de pobreza, rezago y marginación local, así como las

necesidades de vivienda.

De acuerdo a los resultados obtenidos de la evaluación de metas físicas y financieras del Programa “Tu Casa” 2003, la asignación de recursos se realiza en forma inequitativa ya que considera además de los índices de pobreza, marginación y necesidades de vivienda el índice de desempeño de la instancia ejecutora el cual se demostró en el


174

cuadro 17 que este índice no es no significativo respecto al numero de subsidios asignados. De esta forma FUNSALUD reitera la importancia de considerar que el índice no debe de considerarse en la asignación y reasignación de recursos a las Entidades Federativas. A las familias beneficiadas

De acuerdo a lo establecido en las reglas de operación, La población

objetivo serán aquellos jefes y jefas de hogar, cuyo ingreso familiar no

exceda el equivalente a 3 veces el salario mínimo vigente en el Distrito

Federal, que requieran adquirir o edificar una unidad básica de vivienda o

ampliar o mejorar su vivienda actual.

En base a las reglas de operación, “ los recursos del Programa se aplicarán

otorgando a los beneficiarios un subsidio federal para la adquisición,

edificación, ampliación o mejoramiento de la vivienda, que complementará la

aportación de los gobiernos estatal o municipal o de ambos, al ahorro del

beneficiario y cuando sea el caso, al crédito otorgado por los organismos

nacionales, estatales o municipales de vivienda, las Entidades de Ahorro y

Crédito Popular registradas conforme a la ley en la materia o intermediarios

financieros autorizados.”

Las Entidades Federativas participantes en el Programa deberán

comprometerse a otorgar, al menos un apoyo de igual valor al federal, el cual

podrá ser recuperable a juicio de la instancia ejecutora. En este sentido FUNSALUD detecto que existen irregularidades en los montos otorgados por las instancias ejecutoras, es decir, los montos para los subsidio provenientes del gobierno federal son ejercidos por las entidades ejecutoras en menor cantidad a lo programado, lo que refleja


175

la inexistencia mecanismos de control por parte de la instancia normativa respecto a el otorgamiento del subsidio federal. Por otra parte FUNSALUD considera que la intención de fomentar una cultura del ahorro entre la población con bajos ingresos se convierte en una barrera para este segmento de la población. Esto es debido a que este segmento de la población no tiene la capacidad de ahorro y por lo tanto no puede cubrir con el monto que exige la regla de operación en el tiempo estipulado por la unidad ejecutora. Por que se recomienda que el requisito del ahorro previo se flexibilice, con la intención de este segmento de la población tenga mayores posibilidades de acceder al subsidio, de esta manera disminuirán los índices de marginación entre la población en pobreza. XVIII. 2 Montos para los apoyos

El monto máximo del subsidio federal que otorgue el Gobierno Federal para

la modalidad de Adquisición de Vivienda o edificación de unidad de vivienda

será hasta $32,000.00 pesos por unidad de vivienda. El ahorro mínimo del

beneficiario para la unidad básica de vivienda será de $8,000.00 pesos. En

los casos de unidad intermedia y meta de vivienda el ahorro previo deberá

ser como mínimo el 10% del valor total de la unidad de vivienda.

El monto máximo del subsidio federal que otorgue el Gobierno Federal para

la modalidad de edificación de unidad básica de vivienda en terreno

propiedad del beneficiario, será de hasta $16,000.00 pesos por unidad de

vivienda. El ahorro mínimo del beneficiario será de $8,000.00 pesos.


176

El monto máximo del subsidio federal para la modalidad de ampliación o

mejoramiento físico de vivienda será de hasta $16,000.00 pesos; el ahorro

previo del beneficiario será de 10% del valor total de la ampliación o

mejoramiento que se realice.

Según resultados de las encuestas realizadas por FUNSALUD para la evaluación externa del Programa, este sector de la población muy difícilmente destina una parte de su ingreso al ahorro ya en la mayoría de los casos este tipo de familias gana lo suficiente para los gastos mensuales del hogar y por consiguiente cumplir con el requisito del ahorro previo lo lleva a endeudarse. Considerando lo anterior, para que los recursos con los que cuenta el Programa lleguen en forma imparcial a la población objetivo, se recomienda crear mecanismos que permita excluir o facilitar al solicitante de beneficio que se encuentre en condiciones extremas, el tramite del ahorro previo, quizá entonces se cometerán menos errores de inclusión al padrón de beneficiarios y se garantice que los beneficios no solo llegan a familias con determinado nivel de ingresos, sino que se beneficiaran a aquellos que se encuentran en condiciones de extrema pobreza.

XVIII. 3 Uso y destino de los recursos Los criterios utilizados para la asignación de recursos, si bien por un lado

van orientados a beneficiar a familias en pobreza, con ingresos no mayores

a 3 veces el salario mínimo vigente al Distrito Federal, para que Adquieran,

Edifiquen o Mejoren su vivienda, por el otro lado destina recursos a

Entidades federativas con altos Índices de marginación a los que se les

asignan recursos financieros insuficientes para hacer frente a la demanda

anual en materia de vivienda, lo cual se ve reflejado en los bajos porcentajes

de cobertura en las Entidades Federativas con alto grado de marginación,


177

esta situación refleja los errores en la focalización de los subsidios (Ver

cuadro 14). De esta manera con base en los resultados arrojados por el

trabajo de campo FUNSALUD detecto la inclusión de un segmento de la

población con ingresos mayores a 3 veces el salario mínimo vigente al

Distrito Federal como beneficiarios del Programa situación que contribuye al

rezago en el combate a la reducción de la marginación. En este sentido los

recursos destinados a la operación del Programa no garantiza la eficiencia

del gasto, ya que se esta beneficiando a un segmento de la población que no

esta dentro de la población objetivo del Programa.

XVIII. 4 Costo Beneficio

Estimación de la eficiencia

Para la estimación de la eficiencia se propuso una evaluación económica de

tipo Costo-Beneficio, en la que el beneficio del Programa es medido a través

de la Valoración que hace la sociedad por el Programa de Ahorro, Subsidio y

Crédito para la Vivienda Progresiva menos los costos de operación del

Programa, comparado con la valoración neta media que se hace por el

Programa de las familias del grupo de control, con lo anterior se obtendría

como resultado el beneficio social neto por el Programa, donde “ El Esquema

del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva es

más eficiente si el beneficio neto del Programa es mayor que el costo neto

de su implementación.

FUNSALUD considera que el análisis costo-beneficio pueda ser estimado con un alto grado de confiabilidad, es indispensable disponer de la información que arrojan las encuestas en materia de valoración de


178

los beneficiarios respecto al Programa, debido al retrazo que presenta el otorgamiento de subsidios a los beneficiarios. En este sentido FUNSALUD considera que la problemática anterior es un factor determinante que imposibilita elaborar el análisis costo-beneficio, es decir, la información obtenida por las encuesta realizadas por FUNSALUD presenta un sesgo de confiabilidad como consecuencia de que los beneficiarios entrevistados manifestaron, en su mayoría, que estaban incluidos en el padrón de beneficiarios pero que aun no eran beneficiados con recurso alguno. Por lo que, los beneficiarios encuestados omitían juicios que no estaban sustentados con el goce del los subsidios otorgados (Ver gráfico 21).

Gráfico 21: Valoración que hace la sociedad por el Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva

¿El Programa “Tu casa” satisfizo las necesidades y expectativas de usted y su familia?

Si61.4%

No11.4%

No sabe16.2% No respuesta

11.1%

Fuente: Encuesta realizadas por FUNSALUD durante el periodo Noviembre 2003 Enero de

2004 para la evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.


179

En el gráfico 21 se muestra un sesgo en la confiabilidad que es percibida por los

beneficiarios del Programa. La información que contiene el gráfico esta construida

con base a la metodología propuesta por FUNSALUD para capturar cómo el

beneficiario percibe un impacto en la mejora de su calidad de vida. Se construyó

una regla con valores del 0% al 100%, donde la gente expresa su grado de

satisfacción con el Programa respecto a la cobertura de las necesidades

alcanzadas. Se Puede ver que en un mayor porcentaje el 61.4% manifiestan estar

satisfechas, en contraste con este grupo de personas, existe un 48.6% no

declaran su satisfacción con el Programa. Esto se desglosa de la siguiente

manera: un 11.4% declaran no estar satisfechas con las expectativas en el

Programa, un 16.2% declaran no saber y un 11.1% no respondieron a esta

pregunta. Esto último, confirma el hecho de que existe un sesgo importante en la

valoración del beneficiario respecto a los alcances del Programa “Tu Casa” debido

a que un gran porcentaje de las personas encuestadas no habían sido

beneficiadas aún en el momento en que se realizó la encuesta. Es importante resaltar que el grupo que contesto sentirse satisfecho con el Programa, emitió su opinión aún sin haber recibido el beneficio directamente. Dado lo anterior, el análisis sobre el costo beneficio no puede realizarse con un nivel significativo de confiabilidad que permita la obtención de resultados que permitan emitir un juicio de valor objetivo, debido a que existe un sesgo en la información, que impide medir el impacto costo beneficio del Programa.


180

Costo unitario por Entidad Federativa En el siguiente cuadro se hace un desglose de los costos unitarios por tipo

de acción en las 31 Entidades Federativas donde opera el Programa: Cuadro 23

A d q u i s i c i ó n E d i f i c a c ió n M e j o r a m ie n t o

A g u a s c a l i e n te s 3 2 , 0 0 0 .0 3 ,2 8 5 . 6B a ja C a l i f o r n i a N o r te 3 2 , 0 0 0 .0 1 6 , 0 0 0 .0 6 ,8 5 0 . 3B a ja C a l i f o r n i a S u r 3 2 , 0 0 0 .0 1 6 , 0 0 0 .0 7 ,3 9 7 . 7C a m p e c h e 3 2 , 0 0 0 .0 3 ,0 6 0 . 0C h i a p a s 3 2 , 0 0 0 .0 1 2 , 1 3 8 .9 3 ,6 8 0 . 3C h i h u a h u a 3 2 , 0 0 0 .0 1 ,6 9 3 . 9C o a h u i l a 3 1 , 6 8 5 .1C o l im a 3 1 , 6 6 6 .1D is t r i t o F e d e r a l 1 6 , 0 0 0 .0D u r a n g o 3 2 , 0 0 0 .0 2 ,6 7 3 . 9G u a n a ju a t o 3 2 , 0 0 0 .0G u e r r e r o 3 2 , 0 0 0 .0 3 ,0 1 2 . 9H id a lg o 3 2 , 0 0 0 .0 1 ,4 6 8 . 9J a l i s c o 3 2 , 0 0 0 .0M é x i c o 2 ,2 9 4 . 0M i c h o a c á n 3 2 , 0 0 0 .0 1 6 , 0 0 0 .0 4 ,6 1 1 . 6M o r e l o s 3 0 , 0 0 0 .0 1 6 , 0 0 0 .0 5 ,0 4 8 . 8N a y a r i t 1 6 , 0 0 0 .0 7 ,5 8 4 . 5N u e v o L e ó n 3 2 , 0 0 0 .0 2 ,1 5 4 . 9O a x a c a

P u e b l a 3 2 , 0 0 0 .0 1 6 , 0 0 0 .0 1 ,4 3 4 . 1Q u e r é t a r o 1 6 , 0 0 0 .0 6 ,2 9 2 . 7Q u i n ta n a R o o 1 6 , 0 0 0 .0 3 ,7 4 6 . 4S a n L u i s P o to s í 3 2 , 0 0 0 .0 2 ,0 2 2 . 4S in a lo a 3 2 , 0 0 0 .0 7 ,5 9 2 . 5S o n o r a 3 2 , 0 0 0 .0 1 6 , 0 0 0 .0 3 ,5 9 6 . 7T a b a s c o 3 1 , 1 3 0 .0 2 ,0 6 7 . 5T a m a u l i p a s 3 2 , 0 0 0 .0 2 ,1 6 7 . 8T la x c a la 3 2 , 0 0 0 .0 1 6 , 0 0 0 .0 3 ,5 6 5 . 4V e r a c r u z 3 1 , 8 4 6 .3 1 6 , 0 0 0 .0 3 ,0 2 3 . 0Y u c a t á n 3 2 , 0 0 0 .0 1 4 , 1 2 8 .1 2 ,9 8 8 . 5Z a c a t e c a s 3 2 , 0 0 0 .0 8 4 5 . 3T o t a l 3 1 , 9 1 4 .9 1 4 , 0 3 6 .4 2 ,7 9 6 . 4

C o s t o u n i t a r i o

E N T ID A D

FUENTE: FONHAPO. Ejercicio presupuestal 2003

Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa del Programa 2003.


181

Con base al cuadro 23, FUNSALUD detectó que los costos ejercidos en la

modalidad de Adquisición de Vivienda se muestran ligeras desviaciones, lo

que implica reiterar la necesidad de que exista un seguimiento y control por

parte de la instancia normativa, con el fin de garantizar que los montos

asignados por el gobierno federal sean ejercidos con estricto apego a las

regla de operación, que establecen como máximo $32, 000.00 pesos por

unidad de vivienda.

Tendencia similar se observa en la modalidad de edificación de vivienda en

terrenos propiedad del beneficiario que marca como máximo $16, 000.00

pesos y que en total el costo promedio para esta modalidad alcanza la

cantidad de $14, 036.4 pesos por unidad de vivienda.

En la modalidad de Mejoramiento de Vivienda se observa una elevada

variabilidad entre las distintas Entidades Federativas del país, encontrando

costos en el tope de $16, 000.00 pesos en el Distrito Federal y un mínimo

registrado en Zacatecas de $845.3 pesos, cuando el monto Programado por

acción es de $2,500 pesos, sólo entidades como Morelos y Michoacán

registran costos unitarios con variaciones poco significativas respecto de lo

Programado. En este sentido, FUNSALUD considera que de continuar operando de ésta manera, el Programa a mediano plazo se volverá inoperante y nuevas administraciones federales simplemente no lo retomaran, es decir, en lugar de volverse un programa que deba operarse sexenio con sexenio, la realidad arroja que no será así, teniendo sus principales repercusiones sobre los sectores de la población menos favorecida.


182

XVIII. 5 Costo Efectividad por Entidad Federativa

La marcada variabilidad de los costos entre Entidades Federativas en la

modalidad de Mejoramiento de Vivienda, es sin duda, la razón por la que

entidades como Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Hidalgo,

Puebla, Tamaulipas y Zacatecas registran un desempeño importante en el

otorgamiento de subsidios; Tal es el caso de Tamaulipas, que presenta una

tasa de variación, entre los subsidios programados y ejercidos en esta

modalidad de poco mas del 1000% a un costo Federal ejercido por acción de

$2, 167.8 pesos, o la entidad de Hidalgo que presenta al cierre del ejercicio,

un sobresaliente desempeño en el otorgamiento de subsidios y metas

financieras cubiertas. Esta situación hace pensar que estas entidades

parecen estar conformes con cubrir una cantidad determinada de subsidios

sin importar la calidad del apoyo otorgado; de ésta manera, si consideramos

que el Estado de Zacatecas a inicios del periodo tiene Programado realizar

1,847 acciones de mejoramiento a un costo federal promedio de $5, 000, al

cierre del periodo la misma entidad registra una considerable diferencia entre

lo programado y lo ejercido, pero con la misma cantidad de recursos

financieros, al cierre del periodo reporta haber subsidiado a 10,088 familias a

un costo federal promedio de $845.30 pesos, si además consideramos que

la entidad ejecutora tiene el compromiso de aportar una cantidad igual o

mayor a la federal, podemos suponer, que por lo menos el beneficiario

recibió un subsidio de $1,690.3 pesos, cantidad insuficiente para realizar

una acción de ampliación o mejoramiento en su vivienda con materiales de

construcción de calidad, con una vida útil de por lo menos 20 años, y así

contribuir a la disminución del hacinamiento de vivienda y por ende la

satisfacción personal de consolidar un patrimonio familiar.


183

FUNSALUD considera que de continuar con este esquema de operación, los beneficios sociales que persigue el Programa serán insuficientes y raquíticos, lo cual debe tenerse en cuenta ante el esfuerzo realizado, las estructuras puestas en práctica y los recursos invertidos.

XIX. ESTUDIO COMPARATIVO CON OTRAS INSTITUCIONES DE APOYO.

Con el fin de detectar mecanismos que permitan al Programa “Tu Casa”

elevar la eficiencia y eficacia en la obtención de resultados, se hace una

comparación con un importante Programa de vivienda denominado Fondo

Nacional de Vivienda (FO. NA. VI) que opera en Argentina y que por sus

similitudes con el Programa de Vivienda en México resulta atractivo inferir en

sus mecanismos de operación.


184

Cuadro 24 Comparativo de los Programas Federales de Vivienda vigentes en México y Argentina

México Argentina Análisis “Tu casa” 2003 FO. NA. VI

Objetivo Otorgar apoyos económicos a las familias en pobreza, que adquieran, edifiquen, amplíen o mejoren su vivienda.

Atender las necesidades habitacionales de los sectores de menores recursos, en especial a aquellos con necesidades básicas insatisfechas, en situación social crítica o en emergencia habitacional, para contribuir al acceso de los mecanismos a una vivienda digna, creando mejores condiciones de calidad de vida e inserción social.

Ambos Programas de vivienda tienen como objetivo principal, otorgar subsidios a familias en condiciones

económicas poco favorables para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda; buscando,

primordialmente, con estas acciones, mecanismos de acceso a una vivienda digna.

Población objetivo Jefes y Jefas de hogar, cuyo ingreso familiar no exceda el equivalente a tres salarios mínimos vigente en el D. F derechohabientes del INFONAVIT, FOVISSSTE, Institutos de Seguridad Social de los Trabajadores al Servicio de las Entidades Federativas, solicitantes con créditos de la SHF, Solicitantes con Créditos de Entidades de Crédito y Ahorro Popular o Instituciones Bancarias y familias afectadas por fenómenos naturales

Familias de recursos insuficientes, con ingresos mínimos equivalente al sueldo de la menor categoría de un empleado de la Administración Pública y no superior al monto de un mil doscientos pesos,

Familias de nivel medio, no poseedoras de bienes inmuebles

Familias de escasos recursos, localizadas en asentamientos urbanos o rurales periféricos o marginales, que cuenten con vivienda sin terminar y/o recuperable con hacinamiento.

Ambos Programas de Vivienda pretenden impactar en la población que con recursos propios le seria casi imposible adquirir una vivienda nueva y en especial a un grupo de gente con recursos limitados, que cuenten con una vivienda y necesiten ampliar o mejorar las condiciones de ésta.

Cobertura Los Programas tienen cobertura nacional para la población en situación de pobreza, por lo que se desarrollan en cualquier localidad urbana, suburbana o rural del país don de los gobiernos de las Entidades Federativas o de los municipios puedan operarlo.

El alcance del Programa para ambos países es de carácter nacional, con lo cual pretenden cumplir con el objetivo de beneficiar a personas en situación de pobreza y de esta forma contribuir a satisfacer la demanda de vivienda y a la disminución del hacinamiento de las ya existentes.

Características de los apoyos Los recursos del Programa se aplican otorgando a los beneficiarios un subsidio federal para la adquisición, edificación, ampliación o mejoramiento de la vivienda que complementara la aportación de los gobiernos estatal o municipal o de ambos, al ahorro del beneficiario y cuando sea el caso al crédito otorgado por los organismos nacionales, estatales o municipales de vivienda, las entidades de ahorro y crédito popular registrados conforme a la ley en la materia.

Los recursos del Programa se aplican otorgando a los beneficiarios un subsidio federal para la adquisición de una vivienda nueva y cuando sea el caso al crédito otorgado por el BHN.

Ambos Programas aplican sus recursos otorgando a sus beneficiarios un subsidio federal para que puedan Adquirir una vivienda o mejorar su vivienda actual, cabe destacar que los montos de los subsidios no son recuperables, en algunos casos las instancias ejecutoras de los respectivos Programas tienen la facultad de recuperar parte de la inversión. También, en ambos casos, se requiere que el beneficiario disponga de un ahorro previo como complemento del subsidio otorgado


185

Monto del subsidio y del ahorro previo el monto máximo para adquisición

será hasta $32,000.00 o 2, 890 dólares

el ahorro mínimo de $8,000.00 o 723 dólares

para el caso de la unidad intermedia y meta de vivienda deberá ser como mínimo el 10% del monto de la vivienda

para la edificación de vivienda en terreno propiedad del beneficiario será hasta $16,000.00 o 1, 445 dólares con un ahorro de $8,000.00 o 723 dólares

el monto máximo de subsidio para ampliación o Mejoramiento de Vivienda será de $16,000.00 o 1,445 dólares, con un ahorro del 10% del valor total de la ampliación o mejoramiento.

El monto para la adquisición de una

vivienda con una superficie de 30.00 m2 será de $16,049.42 pesos ó $4,585.54 dólares.

Para el caso de terminación, mejoramiento o ampliación el monto es de $14,000.00 pesos ó $4, 000.00 dólares

El ahorro previo no esta disponible.

El monto de los subsidios para una vivienda nueva es significativamente mayor en Argentina. En relación al monto del ahorro previo del beneficiario no se dispone del dato, sin embargo se mantiene la similitud entre ambos Programas.

Instancia normativa SEDESOL

Publica las reglas de operación del Programa en el Diario Oficial de la Federación

FONHAPO

determina la distribución anual de los apoyos económicos por entidad

redistribuye los apoyos a las Entidades Federativas

verifica el avance físico financiero de las acciones

recaba información que permita evaluar el Programa

verifica la veracidad de la información contenida en la CIS

procesa la CIS con apego a la metodología establecida

Las instancias ejecutoras tienen a su cargo: seguimiento de las obras, selección de los postulantes y recupero del capital invertido

El Gobierno Federal Establece normas reglamentarias, Evalúa la aptitud de los organismos

que intervienen en los Programas, Ejerce auditoria del sistema Determina las prioridades de la

inversión y los respectivos cupos de aplicación,

Fija el sistema de selección de los adjudicatarios,

Los Institutos Provinciales de Vivienda tienen a su cargo: elaboración de proyectos, licitaciones, seguimiento de las obras, selección de los postulantes y recupero del capital invertido

Las provincias son responsables por el repago de los créditos, el Banco Hipotecario Nacional estaba encargado de la administración financiera del FO. NA. VI., recibiendo la recaudación y liberando los fondos sujetos a controles técnicos Sus fuentes de financiamiento desde su creación en 1972 la mayor proporción de los fondos

toma la forma de un impuesto al trabajo (aporte patronal + contribución de autónomos)

se remplazó esta fuente por la del impuesto a los combustibles.

Ambos Programas operan bajo normas reglamentarias, realizadas en congruencia con la política de vivienda en cada país. En Argentina, las Provincias son responsables absolutas de la operación del Programa, mientras que en México aunque las entidades son responsables de la ejecución y operación del Programa aun existen procedimientos que retrazan la ejecución de los recursos.


186

Asignación de los recursos por Entidad Federativa 30% del total de los recursos a partes

iguales entre las 32 Entidades Federativas.

El restante 70% conforme a formula que incluye:

o Índices de rezago habitacional y necesidades anuales en su componente de vivienda nueva

Cada entidad podrá destinar hasta 50% de los recursos federales que le correspondan al funcionamiento del Programa

En términos generales la distribución teórica se decidía en relación directa con el déficit habitacional de cada provincia, medida por la inversa de la coparticipación federal de impuestos. Las provincias participan financiando parte del sistema (aprox. Un 17% del total).

Aunque existen ciertas similitudes en la metodología utilizada para asignar recursos a las entidades y provincias de los respectivos países, la diferencia más importante recae en la asignación en relación directa con el déficit habitacional de cada entidad, dado que en México interviene el índice de desempeño de la instancia ejecutora, que no permite la asignación en congruencia con el déficit habitacional.

FUENTE: Análisis económico de las políticas de vivienda en la Argentina; Cristini Marcela y Reglas de Operación del Programa Tu Casa 2003. FUNSALUD: Evaluación Externa del Programa 2003.

Resultados El Programa Argentino FO. NA. VI. al operar de manera autónoma dispone

de mayores tiempos para iniciar su obras de vivienda lo que le ha permitido

alcanzar un ritmo de construcción de 37 mil 405 de viviendas nuevas

anuales, mientras que el Programa “Tu Casa” alcanzó para este año un ritmo

de 22 mil 703 viviendas nuevas. Esta situación sugiere que en México se

debe contemplar la posibilidad de que cada entidad opere de forma

totalmente independiente por lo que resulta conveniente profundizar en esta

importante alternativa. FUNSALUD logra percibir que en Argentina existe un alto compromiso en la operación de programas de carácter social, es por eso que en el caso de México, antes de otorgar cualquier tipo de autonomía a las Entidades Federativas; se deben crean los mecanismos necesarios para concientizar a los responsables de la ejecución de los programas de carácter social en cada una de las Entidades Federativas, ya que de no ser así, se tiene una alta posibilidad de incurrir en ineficiencias tanto operativas como administrativas reflejándose en costos de oportunidad muy elevados en detrimento de la población objetivo.


187

Sin embargo, FUNSALUD logra detectar que los mecanismos de selección e integración al padrón de beneficiarios en ambos Programas revelan también casos de filtraciones hacia familias de ingresos medios. Lo que refleja que los controles de supervisión y auditoria utilizados hasta el momento no han contribuido a mejorar la focalización en la población de bajos ingresos, que no tienen acceso al crédito comercial.

Por otra parte, en Argentina como en México, las soluciones habitacionales

corresponden a un diseño rígido en forma de conjuntos habitacionales

autosuficientes. Estos prototipos fijos se deciden centralmente por la

empresa responsable de la construcción de estos conjuntos habitacionales,

dejando al margen y sin ninguna participación en el diseño del inmueble a

municipios y/o Entidades Federativas. FUNSALUD logra detectar que el problema recae principalmente en la edificación de los conjuntos habitacionales, ya que estos demandan largos plazos de construcción, provocando que el sistema se vuelva vulnerable a la volatilidad de los índices de inflación, provocando que las compañías constructoras paren la ejecución de las obras cada vez que se presenta un situación en la que se deba negociar un nuevo ajuste en los costos. Esta situación hace que haya un retraso en la entrega del beneficio del Programa a la población objetivo, creando así problemas de credibilidad por parte de los usuarios hacia las tareas emprendidas por el Gobierno Federal, Estatal y municipal.


188

Verificación en Campo de la Metas Físicas y Financieras del Programa

El estudio de campo incluyó la revisión minuciosa de las metas descritas

anteriormente en cinco Estados de la república mexicana, estos fueron:

Chiapas, Tabasco, Tamaulipas, Aguascalientes y Puebla. En cada uno de

ellos se pudo constatar que las metas consideradas en el nivel central del

FONHAPO eran las mismas que tenían Programadas en cada una de las

entidades visitadas. Las diferencias observadas en cuanto al avance de

metas y periodos de avance de los subsidios, fue diferente en cada una de

ellas y han sido descritos en los capítulos correspondientes.

XX. ANÁLISIS DE FODA. Fortalezas del Programa.

1. Diagnóstico oportuno de la vivienda. El FONHAPO dispone de un

diagnóstico real de las necesidades de vivienda en el país y de la

información relativa al rezago histórico que se tiene de la misma.

2. Voluntad política. En México desde el Presidente de la República, la

Secretaría de Desarrollo Social y todos los responsables a diferentes

niveles apoyan la política de la actual administración sobre el abordaje

de la vivienda. Esto es muy favorable para el desarrollo de un Programa.

3. Inclusión del Plan Nacional de Desarrollo. Este Programa se encuentra

priorizado en el Programa del Gobierno Federal.

4. Presupuesto económico. Dispone éste Programa de un incremento en el

presupuesto del 2004.

5. Personal. Dispone de recursos humanos ampliamente comprometidos

con las actividades del Programa.


189

6. Se dispone de mecanismos de amplio alcance e innovación, tales como,

redes de comunicación.

Debilidades del Programa.

1. Herramientas Administrativas. El Programa requiere de una

actualización de sus instrumentos administrativos necesarios para la

realización de todas las tareas del proceso administrativo y garantizar el

cumplimiento de políticas y la aprobación de sus estrategias.

2. Estrategia de difusión. El Programa debe incorporar mecanismos de

difusión que favorezcan el conocimiento de sus reglas de operación y

evite malos entendidos en las etapas inicial y final.

3. Capacitación. La capacitación es fundamental en la implantación de

cualquier Programa, FUNSALUD pudo identificar las necesidades que

en capacitación de personal se requiere en los distintos niveles de

administración del mismo.

4. Recursos Humanos. La disponibilidad de personal con conocimientos,

habilidades y pertenencia al Programa es una debilidad evidente en las

Entidades Federativas para el cabal cumplimiento de las tareas

operacionales.

5. Investigación. Una de las áreas que demanda mayor impulso es la de

investigación, herramienta necesaria en la adquisición y generación de

información específicos del Programa.

Amenazas.

1. Demanda de vivienda. El constante crecimiento de la demanda de

vivienda tiende a rebasar ampliamente la capacidad de oferta. El rezago

cada día es mayor y de difícil solución.


190

2. Sanciones. El incumplimiento del impacto del Programa en la población

marginada, es motivo de observaciones por la Dirección General de

Evaluación de los Programas Sociales, el Órgano Interno de Control del

FONHAPO, la SECODAM o el Órgano Estatal de Control. En este

sentido, las instancias antes referidas, podrán realizar las auditorias que

consideren necesarias en el ámbito de sus atribuciones, además, de las

observaciones de la Cámara de Diputados que anualmente analiza los

resultados de la evaluación.

3. Contingencias. México, frecuentemente sufre de fenómenos naturales

catastróficos con repercusiones serias a la vivienda de la gente más

necesitada. Se requiere estar preparado para dar respuesta inmediata a

estos fenómenos naturales.

Oportunidades.

1. Presupuesto. Es importante considerar el incremento en el presupuesto que

aceptó la Cámara de Diputados. Se deberá capitalizar esta oportunidad en

beneficio de los que menos tienen.

2. Necesidad priorizada. Es de gran valía el que todas las instancias de

poder y de decisión relativas a éste Programa lo identifican como de gran

trascendencia económico-social.

3. Coordinación. Se deberá de considerar para la eficiente operación del

mismo, la voluntad política de coordinación que debe existir entre los

distintos Programas de beneficio social, los convenios de coordinación

entre las distintas dependencias involucradas serán la herramienta clave

para mejorar la eficiencia e impacto del Programa.

4. Conducción. Los niveles directivos se encuentran en situación de impulsar

mecanismos que garanticen un desarrollo del Programa con gran

aceptación social.


191

XXI. RECOMENDACIONES Y ESTRATEGIAS DE CAMBIO POR TEMAS ESPECÍFICOS.

De Cobertura y Focalización:

- Es conveniente que en los procesos de planeación y evaluación del

Programa participen de manera comprometida los responsables

estatales en la definición de metas para que estas sean establecidas

conforme a las necesidades de las Entidades Federativas y a los

recursos disponibles. Esto permitirá que los logros obtenidos sean

factibles y acordes con las metas planeadas.

- Formular políticas de vivienda sustentadas en las necesidades reales de

las comunidades marginadas y gestionar ante los Poderes de la Unión y

los gobiernos locales el incremento presupuestal correspondiente para

ampliar la cobertura habitacional con grandes rezagos.

- Implantar un Programa de monitoreo de beneficiarios que contribuya a

mejorar la calidad de la información, con la finalidad de contar con un

padrón confiable en todos los niveles de la administración del Programa.

- Los solicitantes de subsidios del Programa de vivienda que no dispongan

del ahorro previo deberán ser sujetos a un estudio socioeconómico más

profundo que permita justificar su nivel de pobreza, para ser incluido en

los beneficiarios del Programa de manera prioritaria, esto contribuirá a

ser más equitativos.

- FUNSALUD recomienda una revisión completa de la formula empleada

para asignación de recursos financieros a las entidades federativas en

función de los índices de pobreza y del rezago habitacional ya que como


192

se vio en los cuadros anteriores estas no están siendo bien empleadas,

ya que no existe una distribución equitativa de los recursos financieros

del Programa.

De Gestión.

- El éxito de la reglas de operación de un Programa se sustenta

prioritariamente en el aporte de recursos, en los procesos de

implantación de capacitación del personal ejecutor y en sistemas de

control operativo. En la medida que el FONHAPO se organice para el

cumplimiento eficiente de ésta premisa se estará más cerca en el

cumplimiento del objetivo.

- Es recomendable que el proceso de evaluación de objetivos se

desarrolle en dos etapas; los de tipo organizacional pueden ser

evaluados de manera inmediata a los procesos de implantación del

Programa; pero los objetivos de impacto deberán ser evaluados al año

siguiente de los beneficios otorgados a la población, esto permitirá

realizar metodológicamente con éxito la evaluación y evitará el dispendio

de recursos por la institución contratante.

- Para lograr el eficiente funcionamiento operativo del Programa, es

recomendable diseñar e implantar todas las herramientas administrativas

afín de normar, capacitar, organizar, supervisar, controlar y evaluar el

desarrollo de las actividades sustantivas del Programa.

- FUNSALUD recomienda que las instancias ejecutoras realmente se vean

interesadas en la mejora del nivel de vida de los beneficiarios logrando

así una mayor credibilidad y aceptación del Programa entre la

comunidad.


193

Eficiencia y Equidad

- Es necesario establecer mecanismos de control con estricto apego a las

reglas de operación que aseguren que los montos de los subsidios

asignados por cada entidad ejecutora, se otorguen por lo menos en la

cantidad promedio Programada, de lo contrario éstas acciones que en

número reflejan un excelente desempeño del Programa, en detalle

reciben algunas inconsistencias en relación a las prácticas establecidas.

- FUNSALUD considera conveniente que el Programa debe actualizar sus

normas a todos los niveles de la administración pública y vigilar el

cumplimento de los subsidios de mejoramiento de la vivienda.

- El Programa deberá incluir mecanismos que permitan dotar de recursos

a aquellas entidades con menor capacidad financiera para operar el

Programa, de ésta manera, las entidades ejecutoras estarán en posición

de suministrar la infraestructura mínima requerida en las comunidades

con mayor grado de marginación, y por consiguiente, estarán en posición

de garantizar el cumplimiento de la metas físicas y financieras con la

calidad y beneficios a la población beneficiaria y no beneficiaria.

- FUNSALUD considera conveniente que el FONHAPO incorpore en sus

procesos de planeación la recomendación siguiente: “CONAFOVI estima

que para el 2006 la SEDESOL incluya los compromisos específicos que

contribuyan a una gestión adecuada del Programa Sectorial de Vivienda

2001-2006 en cada una de las vertientes de trabajo, Programando

100 mil subsidios en materia de vivienda durante el periodo señalado,

con lo cual contribuirá a eficientar el Programa de Vivienda Nacional,

complementando la meta de beneficiar a 750 000 familias”.


194

- Es necesario que el Programa se fortalezca con mecanismos de

cooperación institucional, con Programas de desarrollo social y

económico, que permitan en forma paralela el logro de los objetivos de

cada Programa contribuyendo con las familias en pobreza para que

adquieran, edifiquen, amplíen o mejoren su vivienda con la finalidad de

elevar su calidad de vida.

XXII. ESCENARIO PROSPECTIVO. Este Programa responde a las necesidades de vivienda de las poblaciones

marginadas del país, está sustentado en un diagnóstico real de vivienda, se

encuentra diseñado bajo principios políticos y estrategias de operación

altamente congruentes con la realidad nacional y con reglas de operación

acordes al momento de la administración pública vigente.

Es un Programa que ha sido priorizado por el ejecutivo federal con un fuerte

apoyo económico que ha venido mejorando en los últimos años.

Desde el punto de vista de la consultaría, FUNSALUD expresa su beneplácito por contribuir a Programas de tal impacto social, motores de la economía nacional, cuyos principios conceptuales y objetivos específicos definen perfectamente el enorme impulso al desarrollo socio-económico que representan. Sin embargo, se deben priorizar las tareas de seguimiento, control y monitoreo por parte de la instancia ejecutora para evitar que el Programa se vuelva ineficiente e inviable al final del sexenio, evitando que nuevas administraciones lo desechen como consecuencia de los pocos alcances que se hayan tenido.


195

FUNSALUD cree conveniente reiterar en este apartado, que los tomadores

de decisiones deberán concientizarse sobre la necesidad del desarrollo

organizacional a partir de las debilidades observadas en la evaluación de

este Programa, con la intención de que se emprenda una ardua tarea sobre

el diseño de herramientas administrativas y de operación orientadas a

mejorar la normatividad, planeación, dirección, organización, capacitación,

supervisión, evaluación e información del Programa, para lograr avances

considerables en la eficiencia del mismo y en los procesos de gestión con

repercusiones positivas en el impacto del bienestar social en la población

objetivo.

XXIII OPINIÓN SOBRE LA PERMANENCIA, READECUACIÓN O CONCLUSIÓN DEL PROGRAMA

Una vez solventados los rezagos del Programa, será indiscutiblemente su

permanencia en la administración pública de México y, si éste se da con

mayores recursos económicos, será mucho mejor, ya que se ampliará la

cobertura del mismo y se satisfacerá a un mayor número de población

demandante de vivienda.

FUNSALUD reitera, que este Programa debe de ser apoyado con el diseño e implantación de herramientas técnico-administrativas eficientes que contribuyan a mejorar la calidad del mismo y en consecuencia logrando impactar con una mayor fuerza sobre las metas planteadas.


196

Para cumplir con la meta de la actual administración: “lograr que en el año

2006, 750 mil familias puedan adquirir su vivienda”, los Programas de las

distintas instituciones deberán de incrementar y ampliar su cobertura hacia la

totalidad de la demanda de Adquisición de Vivienda proyectada a 2006.

Lograr esta cobertura requiere de una estricta coordinación institucional, la

cual se consolida con la creación de la Comisión Nacional de Fomento a la

Vivienda, y articulada con la firma del convenio de colaboración entre

INFONAVIT, FOVISSSTE, SHF, FONHAPO, SEDESOL y CONAFOVI el día

7 de octubre de 2002. Este convenio, denominado Convenio Ejecutivo de

Vivienda, incluye compromisos específicos, que permitan una gestión

adecuada del Programa Sectorial en cada una de las vertientes de trabajo.


197

XXIV. BIBLIOGRAFÍA.

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