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PROCEDIMIENTO : Ordinario
MATERIA : Demanda Nulidad de Derecho Público
ABOGADO PATROCINANTE : Patricio Zapata Larraín
RUT ABOGADO 7.939.556-0
APODERADO : Patricio Zapata Larraín
RUT : 7.939.556-0
DOMICILIO ABOGADO : Alvaro Casanova 0171-E, La Reina, Santiago.
DEMANDANTES : MARÍA ISABEL ALLENDE BUSSI
Rut: 4.465.782-1
: JOSÉ ANTONIO GOMEZ URRUTIA
Rut: 6.923.053-9
: XIMENA CECILIA RINCÓN GONZALEZ
Rut: 8.905.786-8
: RAIMUNDO ESPINOZA CONCHA
Rut: 6.512.182-4
: PEDRO HÉCTOR MUÑOZ ABURTO
Rut: 5.053.254-2
: JAIME DANIEL QUINTANA LEAL
Rut: 10.754.652-9
: JORGE RENÉ FIERRO ANDRADE
Rut: 9.925.434-3
DEMANDADO :PABLO WAGNER SAN MARTIN
SUBSECRETARIO DE MINERIA
RUT : 61.701.000-3
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REPRESENTACION LEGAL : SERGIO URREJOLA MONCKEBERG
PRESIDENTE, CONSEJO DE
DEFENSA DEL ESTADO
RUT : 61.006.000-5
DOMICILIO :AGUSTINAS 1687, PISO 1, SANTIAGO
EN LO PRINCIPAL, DEMANDA DE NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO;
PRIMER OTROSÍ, PIDE SE DECRETE MEDIDA CAUTELAR; SEGUNDO
OTROSÍ, ACOMPAÑA DOCUMENTOS; TERCER OTROSÍ, PATROCINIO Y
PODER.
Ilustrísima Corte de Apelaciones
Patricio Zapata Larraín, Abogado, Cédula de Identidad N° 7.939.556-0, domiciliado
en calle Alvaro Casanova 0171-E, comuna de La Reina, ciudad de Santiago, en
representación convencional de María Isabel Allende Bussi, socióloga, Senadora de la
República, RUT 4.465.782-1; José Antonio Gómez Urrutia, abogado, Senador de la
República, RUT 6.923.053-9; Ximena Cecilia Rincón Gonzalez, Abogado, Senadora
de la República, RUT 8.905.786-8; Jorge René Fierro Andrade, Técnico Operador
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plantas químicas, Presidente de la federación Nacional de Trabajadores del Petróleo de
Chile, RUT 9.925.434-3; Pedro Héctor Muñoz Aburto, Senador de la República, Rut:
5.053.254-2; Jaime Daniel Quintana Leal, Senador de la República, Rut: 10.754.652-9
y Raimundo Espinoza Concha, Presidente de la Federación de Trabajadores del Cobre,
Rut: 6.512.182-4; según Mandato Judicial reducido a escritura pública de fecha 26
de Julio de 2012 firmada ante el Notario Público de Santiago, doña Valeria Ronchera
Flores; a Usía Ilustrísima digo respetuosamente que:
Se viene en Demandar en Juicio Ordinario de Nulidad de Derecho Público al señor
Pablo Wagner San Martín, Ingeniero Comercial, en su condición de Subsecretario de
Minería, domiciliado para estos efectos en Teatinos 120, piso 9, comuna de Santiago.
El Ministerio de Minería es un órgano perteneciente a la Administración del Estado,
representado legalmente por el Consejo de Defensa del Estado, institución de derecho
público, representada, a su vez, por su Presidente don Sergio Urrejola Monckeberg,
abogado, ambos domiciliados en Agustinas 1687, piso 1, Santiago.
En atención a lo dispuesto expresamente en el artículo 50 N° 2 del Código Orgánico
de Tribunales, y considerando que varios de los demandantes son senadores de la
República, es que pedimos a Usía. Ilustrísima se sirva designar Ministro de fuero para
que pueda conocer de esta acción. Este fue, por lo demás, el criterio del 7° Juzgado
Civil de Santiago que, conociendo originalmente de esta pretensión, resolvió, en
resolución que se acompaña, que, precisamente por la circunstancia anotada, esta
demanda debía radicarse en un Ministro de Corte, constituido como tribunal unipersonal
de fuero
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Esta demanda tiene por objeto solicitar se declare la nulidad del Decreto Supremo
N° 16 del Ministerio de Minería que “Establece requisitos y condiciones del
contrato especial de operación para la exploración, explotación y beneficio de
yacimientos de litio que el estado de Chile suscribirá conforme a las bases de
licitación pública nacional e internacional que se aprobarán para esos efectos”,
publicado en el Diario Oficial el 19 de mayo de 2012. El acto administrativo en
cuestión, cuyo texto autorizado se acompaña bajo el SEGUNDO OTROSÍ, fue
dictado por el señor Subsecretario de Minería, subrogando al Ministro del ramo
y actuando bajo la fórmula “Por orden del Presidente”. Declarada la nulidad del
Decreto Supremo N° 16 del Ministerio de Minería se produce necesariamente el
decaimiento, por falta de base normativa, de la Resolución N° 12 del 2012 del mismo
Ministerio, que Fija las Bases de la Licitación.
En las páginas que siguen, y en estricta conformidad con lo dispuesto por el número
4° del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, procederemos a exponer,
en forma clara, los hechos y fundamentos de derecho en que se apoya nuestra
petición. El escrito concluye, en aplicación del N° 5 del mismo artículo 254, con
una enunciación precisa de las petición principal que se somete a la consideración y
decisión de SS la declaración de Nulidad del referido Decreto Supremo N° 16. Del
mismo modo, se indicarán las demás peticiones complementarias.
I. ANTECEDENTES DE HECHO
El Litio es un mineral con propiedades especiales en la conducción del calor y la
electricidad. El litio se utiliza como materia prima en diversas industrias. Las baterías
representan la principal aplicación. En el curso de la última década se ha producido
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un importante aumento en la demanda por este recurso (incremento promedio anual
de 8%, Cochilco, 2009).
Chile, Bolivia y Argentina concentran el 50% de las reservas mundiales totales de
Litio y el 85% de las reservas en salmueras.
Chile es líder mundial en la producción (más del 40% del mercado). Se trata, sin
duda, de un recurso que ofrece una importante oportunidad para el país. Hay quienes
piensan, sin embargo, que a falta de nuevas inversiones, la posición especial del país
en este rubro puede verse afectada.
Precisamente con el objeto de dar un nuevo impulso a la explotación de este recurso
minero, el gobierno de Chile ha puesto en marcha un proceso de licitación nacional e
internacional que convoca a inversionistas que deseen explotar este recurso.
En defensa de su política, el gobierno ha señalado que la adjudicación de contratos
especiales de operación puede significar que el país perciba importantes recursos
por concepto de impuestos y compensaciones (se ha dado la cifra de 350 millones de
dólares)..
El día 19 de Mayo de 2012 se publicó en el Diario Oficial el Decreto Supremo N°
16 que “Establece requisitos y condiciones del contrato especial de operación para
la exploración, explotación y beneficio de yacimientos de litio que el Estado de
Chile suscribirá conforme a las bases de licitación pública nacional e internacional
que se aprobarán para esos efectos”. Este es el acto administrativo objeto de nuestra
impugnación.
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Esta demanda tiene un carácter estrictamente jurídico. Quisiéramos enfatizar, por lo
mismo, que esta Acción no busca interferir en el ámbito de las atribuciones de los
órganos públicos llamados constitucionalmente a definir las políticas estatales en
materia de desarrollo de la minería. Tampoco nos mueve el deseo de arrastrar a los
tribunales de justicia al terreno de la política.
Si bien tenemos algunas ideas sobre la mejor manera de desarrollar la industria del
litio, entendemos que esa discusión de fondo debe darse en el Parlamento y en la
sociedad civil. No en un Juzgado Civil. Ni tampoco en las Cortes. Por lo mismo,
nuestro escrito no contempla argumentos sociales, económicos ni ideológicos.
Lo que si nos interesa es que las distintas opciones de política pública, nos gusten o
no, se ajusten, siempre, al marco de la Constitución Política y las leyes. En la medida
que el Decreto Supremo N° 16 vulnera el principio de juridicidad, su nulidad debe ser
declarada.
I. LA NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO.
Existen muchas maneras de explicar la naturaleza y alcance de la Nulidad de Derecho
Público. Sobre ella han escrito con erudición y elocuencia importantes académicos
(Soto Kloss, Eduardo: “La Nulidad de Derecho Público en el Derecho chileno”, en
Derecho Administrativo. Temas fundamentales”, Abeledo Perrot, 2010, pp. 443-483
y Fiamma, Gustavo: “La Acción Constitucional de nulidad. Un supremo aporte del
Constituyente de 1980 al Derecho Procesal Administrativo”, Revista de Derecho y
Jurisprudencia, Año 1986, Tomo LXXXIII).
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En esta ocasión, sin perjuicio de recomendar la relectura una y otra vez de los autores
citados, nos ha parecido preferible reproducir algunas ideas contenidas en una
sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago que, a propósito de una demanda de
este tipo, sintetizan admirablemente cuál es la finalidad de esta acción.
Dijo la Ilustrísima Corte en “Sanchez Michea con Fisco” (1998), en redacción del
Ministro Juica: “Que caracteriza al derecho público la preeminencia del interés
general por sobre el particular, de modo que los órganos, entes y cuerpos que por
él se rigen, están sometidos en su acción a limitaciones que no tienen parangón en
el ámbito esencialmente liberal del derecho privado. Ello se traduce en verdaderos
axiomas del derecho público, universalmente aceptados como tales.
En primer lugar, el de que sólo puede hacerse lo que la ley expresamente autoriza,
axioma que informa el principio de legalidad del servicio público.
En segundo lugar, el de que debe cumplirse lo que la ley ordena, manda o autoriza,
máxima que inspira el principio de reserva legal.
En tercer y último término –por destacar lo que vienen estrictamente al caso- el
que debe actuarse en función de los fines para los cuales la administración fue en
cada caso establecida o prevista, basamento éste que da cuerpo a la teoría de la
desviación de fin.
A grandes rasgos, este es el marco esencial de la juridicidad de la actividad
del Estado, a la luz del que y en el contexto del cual debe enfocarse la nulidad
pendiente”.
Nosotros quisiéramos, también, que la petición de nulidad que formulamos se
evaluara a la luz y en el contexto de los axiomas recordados en Sanchez Michea
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hace ya 15 años (Volveremos más adelante, especialmente, sobre el concepto de
desviación de fin).
Como se sabe, el fundamento de texto positivo de esta Acción de Nulidad de Derecho
Público descansa en el texto del artículo 7 de la Constitución Política que, luego de
declarar que los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular
de su integrantes, dentro de su competencia y de acuerdo con las formas legales, y
que ni siquiera la concurrencia de circunstancias extraordinarias confiere poderes no
atribuidos a la autoridad, establece que la infracción a este principio es la nulidad.
En cuanto a los vicios concretos que pueden dar lugar a la sanción de nulidad, la
jurisprudencia de nuestra Excelentísima Corte Suprema ha señalado que entre ellos se
encuentran la ausencia de investidura regular del órgano respectivo, la incompetencia
del mismo, la inexistencia de motivo legal o motivo invocado, la existencia de vicios
de forma y procedimiento en la generación del acto, la violación de ley de fondo
atinente a la materia y la desviación de poder (p.e. y recientemente, véase “Hilda
Gonzalez Vergara con Empresas de Servicios Sanitarios del Bio Bio S.A”, de 9 de
Agosto de 2011, Rol 2.217-2009, Considerandos 9 y 10).
La doctrina ha planteado que bajo el rótulo Nulidad de Derecho Público tienden a
confundirse dos instituciones distintas: la acción que busca, estrictamente, la nulidad
de un acto administrativo y la acción que busca obtener una declaración de un
derecho a favor de un particular.
La Acción que vengo en deducir se enmarca nítidamente en el marco de la
primera de las figuras descritas. En palabras del Profesor y Ministro Pedro Pierry
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ellas “corresponden a lo que se denomina en el derecho francés “recoure pour excés
de pouvoir”, son aquellas que pueden interponerse por cualquiera que tenga algún
interés. Sus plazos son muy breves y tienen la particularidad de hacer desaparecer
el acto administrativo con efectos generales “erga omnes”. La brevedad de los
plazos se comprende por la absoluta necesidad de establecer la certeza de los actos
administrativos” (Pierry, Pedro: “Nulidad de Derecho Público”, en “La Justicia
Administrativa”, Ferrada, Juan Carlos (Editor), Lexis Nexis, 2005, p.170).
Precisamente porque comprendemos el alto impacto que tiene una declaración
de nulidad erga omnes, y apreciamos, además, el valor de la seguridad jurídica,
es que ésta Demanda se entabla antes que el Estado chilenos haya procedido
a adjudicar el contrato especial de operación que se autoriza por el Decreto
Supremo N° 16. Es nuestro deseo que la invalidación que venimos en solicitar no
produzca perturbaciones mayores en las relaciones jurídicas del Estado chileno con
inversionistas privados, nacionales o extranjeros. Por lo mismo, la Acción se deduce
en momentos que no se cierra todavía la fase de retiro de las bases de licitación,
de manera que la decisión que solicitamos no afecte derechos ya constituidos. En
la misma lógica de evitar que se produzcan innecesarios choques entre el curso
del juicio ordinario que iniciamos y el desarrollo del procedimiento administrativo
delineado por el Decreto Supremo N° 16 se inscribe la indispensable medida cautelar
que pedimos en el PRIMER OTROSÍ.
Hemos descartado la vía del Recurso de Protección. Lo hemos hecho por cuanto
pensamos que esa acción especial y de urgencia para dejar sin efecto los actos
claramente antijurídicos no es un instrumento adecuado para la resolución de una
pretensión como la nuestra. Por el contrario, nos parece que el camino que hemos
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escogido, -el del juicio ordinario-, con todas las oportunidades de discusión, prueba
y recursos que éste entraña, ofrece el terreno idóneo para que puedan debatirse
adecuadamente todos los aspectos de hecho y derecho necesariamente involucrados
en un problema como este.
I. LEGITIMIDAD ACTIVA.
No obstante el hecho incontestable que la Nulidad de Derecho Público es, en nuestro
derecho, -y como se ha visto- una institución plenamente consolidada; hay que
reconocer que el ejercicio concreto de estas acciones ha suscitado importantes e
interesantes discusiones. Han debido ser los propios jueces y Ministros, con el apoyo
de la doctrina, quienes, en base a jurisprudencia conforme y fundamentada, han ido
resolviendo algunas de las dudas planteadas
La determinación de cuáles han de ser las condiciones que deben reunirse para los
efectos de poder accionar la nulidad de derecho público es, precisamente, uno de los
aspectos en que la propia jurisprudencia de juzgados y Cortes ha ido avanzando en la
convergencia de criterios (véase sobre esta temática el esplendido trabajo del profesor
Gonzalo Guerrero: “La legitimación activa de la acción constitucional de nulidad”,
en Ars Boni et Aequi, Año 7, N° 1, 2011, pp. 9-43).
Sería razonable postular, nos parece, que tratando esta acción sobre la licitud de actos
y contratos que conciernen un Bien que para nuestro Derecho positivo vigente no
sólo es de dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible del Estado, sino
que, además, ha sido objeto de reserva expresa; todas y todos los chilenos estarían
habilitados para accionar a efectos que se respete dicha adjudicación. Ya sea que se
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le llame “dominio eminente” o “propiedad soberana”, la verdad es que el dominio
estatal en cuestión no es asimilable ni a la relación entre el fisco y los bienes fiscales
ni al nexo entre las autoridades y los bienes nacionales. En el caso de las minas, la
Constitución reconoce en el Estado al guardián de los intereses de la Nación en las
entrañas de cuyo territorio se esconde esta riqueza.
No obstante la plausibilidad que reconocemos a la hipótesis recién descrita, es
decir, que cualquier chilena o chileno tendría título suficiente para reclamar contra
una enajenación antijurídica del litio, nos hace fuerza el hecho que, en lo que dice
relación a la titularidad de esta Acción, la jurisprudencia de la Excelentísima Corte
Suprema ha descartado expresamente que la Demanda de Nulidad de Derecho
Pública pueda ser entendida como una Acción Pública (p.e. véase Sociedad Visal con
Empresa Portuaria de Arica, 2008) Nos hacemos cargo, entonces, de la doctrina que
pide que el sujeto activo de la acción tenga un interés legitimo, personal y directo
en la resolución del asunto (Así Jara, Jaime: “La nulidad de derecho público ante la
doctrina y la jurisprudencia”, Editrial Libromar, 2004). Entendemos, en todo caso,
que ese interés no tiene que ser necesariamente de índole patrimonial.
Pues bien, y dado el parámetro indicado, no nos cabe duda que todos y cada uno de
los demandantes en esta Acción tiene, respecto del asunto a discutirse en este juicio
ordinario, un interés real demostrable. Tal como se anuncia en el Segundo Otrosí,
esta parte acompaña información de prensa en la que consta que las personas que
accionan contra el Decreto Supremo N° 16 tienen y/o han manifestado un interés real
en el destino del Litio (representando zonas mineras, constituyéndose en el mes de
Marzo como Comité de Defensa del Litio, etc.).
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De esta manera, e independientemente de cuál sea la teoría que se adopte sobre los
requisitos de la legitimidad activa en acciones de esta naturaleza, las personas que
accionan esta demanda satisfacen ampliamente la exigencia de tener un interés real,
concreto y demostrable.
No quisiéramos cerrar esta reflexión sobre la legitimidad activa sin explicar la
condición en que concurren los demandantes que invisten cargos de representación
parlamentaria. Ellos accionan reuniendo y cumpliendo con todos los requisitos que
exige nuestra legislación procesal civil.
Estamos muy conscientes, en todo caso, de la existencia de la norma constitucional
que prohíbe a parlamentarios, bajo amenaza de cesación en el cargo, actuar como
abogados o mandatarios en cualquier tipo de juicio contra el Fisco, ya sea por sí, por
interpósita persona o por medio de una sociedad de la que formen parte (artículo 60
de la Carta Fundamental, incisos 2° y 3°). Del claro tenor de la norma, que como toda
norma restrictiva debe, además, interpretarse en forma restrictiva, se desprende que
lo que ella busca es evitar que los parlamentarios, personalmente, a través de “palos
blancos” o de su vinculación a un bufete, obtengan un beneficio personal actuando
como abogados o mandatarios en juicios contra el Fisco (sobre la Jurisprudencia
sobre inhabilidades parlamentarias, incompatibilidades y prohibiciones véase,
pidiendo disculpas por la autocita, a Zapata, Patricio: “Los Limites del Finalismo”,
Anuario de Derecho Público 2012, Universidad Diego Portales, en prensa).
Como es evidente, el caso que nos ocupa no tiene absolutamente nada que ver con el
impedimento constitucional descrito más arriba: los parlamentarios no se presentan
en condición de abogados o representantes de otros demandantes, actúan a través
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de un abogado o mandatario que no inviste la calidad de parlamentario y no tienen
el tipo de interés económico personal en la resolución del asunto que generaría la
incompatibilidad de intereses que busca precaver la disposición constitucional ya
citada.
Estamos seguros, por supuesto, que SS compartirá esta apreciación y reconocerá, sin
dificultad, la titularidad y aptitud procesal de los demandantes. En todo caso, y en
el evento muy improbable que alguien levantara la tesis peregrina de la incapacidad
de los demandantes parlamentarios, el ordenamiento jurídico es clarísimo respecto
del órgano y el procedimiento llamado a juzgar si ha ocurrido o no la vulneración
del artículo constitucional ya citado. En efecto, y en la medida que corresponde al
Tribunal Constitucional “pronunciarse sobre las causales de cesación en el cargo de
los parlamentarios” y solo conocerá de dicha “materia a requerimiento del Presidente
de la República o de no menos de 10 parlamentarios en ejercicio” (artículo 93 de
la Carta Fundamental), mal podría invocarse esta pretendida falta de capacidad del
demandante-parlamentario como una excepción dilatoria.
II. EL ESTATUTO JURÍDICO DEL LITIO
La Constitución Política de la República establece que el Estado tiene “el dominio
absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas” (artículo 19 N°
24).
Ahora bien, y siempre en relación a las minas, la propia Carta Fundamental
ha distinguido entre aquellas sustancias que pueden ser objeto de concesiones
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de exploración o de explotación y aquellas otras que no podrán ser objeto de
concesiones.
En principio, corresponde a la ley determinar qué recursos caen en una u otra
categoría. No obstante esa delegación, la Carta Fundamental excluye, ella misma, a
los hidrocarburos líquidos y gaseosos de la posibilidad de ser objeto de las referidas
concesiones de exploración y explotación.
En el caso del Litio, es el DL 2.886, de 14 de Noviembre de 1979, la norma de
rango legal que procedió, por razones de “interés nacional” a declarar la reserva
especial. La declaración de no concesibilidad no afectó, en todo caso, a las
concesiones mineras que se hubieren constituido válidamente con anterioridad a la
correspondiente determinación.
Aún cuando pudieren discutirse los fundamentos económicos o estratégicos
que subyacen a la decisión del DL 2.886, la doctrina jurídica más autorizada
no tiene dudas en cuanto a la vigencia y plena aplicabilidad de la declaración
de no concesibilidad del litio que dicha norma contempla (véase, al respecto, el
completísimo y clarísimo “Instituciones de Derecho Minero” del profesor Alejandro
Vergara Blanco, Abeledo Perrot, 2010, en especial pp. 666-673).
De la determinación del DL 2.886, y su impacto en el artículo 3 de la Ley Orgánica
Constitucional sobre Concesiones Mineras, se desprende que el Litio está sujeto
al régimen de explotación especial del inciso décimo del N° 24 del artículo 19
de la Constitución Política. Allí se contemplan lo que el profesor José Luis Cea
Egaña denomina “…las cuatro técnicas o vías que el Estado puede seguir para
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la exploración, explotación o el beneficio de los yacimientos no susceptibles de
concesión judicial” (Cea, José Luis: “Tratado de Derecho Constitucional Chileno”,
Tomo II, Ediciones Universidad Católica, 2004, p. 570)
Sobre este tema, el profesor Cea indica que, “partiendo de la base que las sustancias
insusceptibles de concesión deben ser laboradas y no permanecer desaprovechadas,
agregamos que lo primero ocurre de alguna de las cuatro maneras siguientes:
…D) Por contratos especiales de operación, verdadera sinergia pública y privada, de
capitales y tecnología nacional y extranjera, sobre todo con forma de joint-ventures,
es decir, unión de esfuerzos para enfrentar riesgos y obtener beneficios comunes.
(Cea, Op. Cit. pp. 570-571).
La descripción que hace el profesor Cea de los Contratos Especiales de Operación
responde exactamente al origen histórico de estas formas convencionales. Nacidas
en Indonesia a principios de los años 60 del siglo pasado, importadas a Perú en 1971,
y llegadas a Chile en 1975, estas fórmulas tenían por objeto conciliar la voluntad
de los países por reservarse efectivamente la propiedad y aprovechamiento de
ciertas riquezas naturales, excluyéndose incluso la concesión, más no la posibilidad
de ejercicios cooperativos acotados (sobre la génesis de estos contratos, véase
Cárdenas, Emilio: “Nuevas características del marco jurídico de la explotación de
los recursos naturales en el contexto latinoamericano”, 1976; Cardona, Camilo:
“Consideraciones en torno a la naturaleza jurídica del nuevo contrato para explorar y
explotar petróleo en Colombia; Origen y Antecedentes”, Tesis de Grado, Pontificia
Universidad Javeriana, Bogota, 2005).
III. LA NULIDAD DEL DECRETO SUPREMO N° 16
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Nuestro examen del Decreto Supremo comienza con la detección de una muy
singular irregularidad. Los Considerandos de este acto administrativo citan mal
el texto de la Constitución Política. En efecto, allí donde el artículo 19 N° 24
inciso décimo de la Carta Fundamental dispone textualmente “La exploración,
la explotación o el beneficio de los yacimientos que contengan sustancias no
susceptibles de concesión, podrán ejecutarse directamente por el Estado o por sus
empresas, o por medio de concesiones administrativas o de contratos especiales
de operación…” el Considerando d) del Decreto Supremo N° 16 lo transcribe
de la siguiente forma: “La exploración, la explotación o el beneficio de los
yacimientos que contengan sustancias no susceptibles de concesión, podrán
ejecutarse directamente por el Estado o por sus empresas o por medio de concesiones
administrativas o de contratos especiales de operación…”. La diferencia es mínima,
apenas una coma de menos. No podemos conocer la causa de esta omisión. Lo más
probable es que sea un simple error de tipeo. No quisiera descartar, sin embargo,
que estemos ante un acto fallido, es decir ante una manifestación no intencional del
inconsciente de un intérprete que allí donde la Carta Fundamental describe las cuatro
maneras en que el Estado explota las sustancias no concesibles (directamente, con
una empresa suya, vía concesión administrativa o a través de contratos especiales
de operación), lee, sin embargo, otra cosa (la que le gustaría leer): cuatro maneras
diferentes de explotar las sustancias no concesibles (dos en que explota el Estado y
dos en que explotan los privados).
Sean cuales sean las razones, el hecho es que el Decreto Supremo N° 16 recurre al
instrumento de los Contratos Especiales de Operación de Litio (CEOL) para un fin o
propósito distinto del definido por el ordenamiento constitucional y legal. En vez de
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instrumentarlos como mecanismo para convocar la cooperación de terceros privados
los implementa como procedimiento para permitir, sin resguardos de ningún tipo, la
explotación de recursos reservados.
La desviación de poder o desviación de fin se caracteriza “por el ejercicio de un
poder para una finalidad diferente a aquella para la cual la ley la confirió” (Long,
Weil, Braibant y otros, “Los grandes fallos de la jurisprudencia administrativa
francesa”, Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 2000, p. 18; citado en
Saavedra, Rubén: “Discrecionalidad Administrativa”, Abeledo Perrot, 2011).
En la base de la hipótesis del vicio de desviación de fin está la idea según la cual la
Administración, que muchas veces dispone de ámbitos discrecionales que deben serle
respetados, nunca cuenta, sin embargo, con libertad total para elegir fines. Como bien
señala el profesor Luis Cordero: “La Administración no elige nunca libremente una
opción determinada, ya que como poder, en todo momento regulado por el Derecho,
debe orientarse según los parámetros establecidos en la ley y en su mandato de
actuación, ponderándolos autónomamente en el marco de una habilitación. Esos
parámetros están constituidos, en primer lugar, por los objetivos o fines deducibles
de la programación contenida en la ley. A estos parámetros se une la Constitución, en
particular los derechos fundamentales y los principios de proporcionalidad e igualdad
(oportunidad de las respuestas)” (Cordero, Luis: “Procedimientos administrativos y
la Jurisdicción contenciosa administrativa”, en “La Justicia Administrativa”, Ferrada,
Juan Carlos (Editor), Lexis Nexis, 2005, p. 316).
Varios son los fallos de la Excelentísima Corte Suprema en que se acepta,
explícitamente, que la desviación de fin (o desviación de poder) es una de las
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maneras en que puede manifestarse la antijuridicidad a que se refiere el tantas veces
citado artículo 7° de la Carta Fundamental (así Valenzuela Vanella contra Alcalde
de la I. Municipalidad de las Condes, en Gaceta Jurídica N° 297, año 2005, pp 39
y sgtes; Rojas Gonzalez contra I. Municipalidad de Lo Barnechea, Gaceta Jurídica,
N° 307, año 2006, pp. 68 y sgtes; Perales Martinez contra General Director de
Carabineros y Otros, Gaceta Jurídica, N° 220, año 1998, pp. 64 y sgtes). Por lo
mismo, estas sentencias han establecido que frente a un defecto jurídico de esta
naturaleza lo que procede es que los tribunales cumplan su tarea constitucional y
declaren la nulidad del acto viciado.
Las personas que han defendido la legitimidad de estos CEOL han recordado la
experiencia de los Contratos Especiales de Operación del Petroleo (CEOP).
Esta demanda no tiene por objeto, evidentemente, solicitar pronunciamiento sobre
los CEOP. Me parece útil, sin embargo, a efectos que se perfile más nítidamente el
defecto jurídico de que padecen los CEOL establecidos por el Decreto Supremo N°
16, proceder a una cierta comparación entre los términos de una y otra figura.
Concretamente, quisiera detenerme en cuatro diferencias que, en mi opinión,
permitirían sostener que el vicio de desviación de fin que se presenta muy claramente
en el caso de los CEOL no se manifiesta del mismo modo en los CEOP (tomaré como
referencia las Bases de Licitación de CEOP de Junio de 2007).
a. En el caso de los CEOP, lo que se licita, y luego se contrata, es la realización
de operaciones de exploración y explotación en ciertos y determinados bloques
ubicados en la XII Región de Magallanes y Antartica chilena (a saber Tranquilo,
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Otway, Rusfin, Brótula, Isla Magdalena, Porvenir, Bahía Inutil, Coirón, Lenga
y Caupolicán). En el caso de los CEOL, lo que se licita, y luego se contrata, es
la realización de operaciones de exploración y explotación de yacimientos de
litio en “cualquier área del territorio nacional con excepción de aquellas zonas
cubiertas por concesiones mineras constituidas conforme al Código de Minería de
1932”.
b. En el caso de los CEOP el Estado que licita, y luego contrata, es un Estado que
cuenta con una Empresa especializada en la exploración y explotación de los
Hidrocarburos (ENAP), de manera que puede producirse efectivamente la sinergía
publico/privada que de acuerdo al texto citado de José Luis Cea, sería la base de
los Contratos Especiales de Operación. En el caso de los CEOL el Estado que
licita, y luego contrata, es un Estado que no explora ni explota el Litio. Por lo
mismo, no puede producirse la sinergia anotada.
c. En el caso de los CEOP, el Estado licita, y luego contrata, bajo el marco de un
cuerpo legal que define lo esencial de tales contratos (DL N° 1.089 de 1975)
de manera que la intervención presidencial consiste efectivamente en fijar, por
decreto supremo, y para cada caso, solo los “requisitos” y “condiciones” que se
pactan. En el caso de los CEOL, la falta de una normativa de rango legal que
defina expresamente lo esencial de tales contratos, ha llevado a la autoridad
administrativa al error de pensar que tales convenciones pueden ofrecerse al sector
privado como sucedáneos de las concesiones judiciales.
d. En el caso de los CEOP, las Bases de Licitación imponen al contratista la
obligación de cumplir con ciertas tareas de exploración en plazos breves, que se
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indican taxativamente. En el caso de los CEOL, y salvo la posibilidad del Estado
de poner término al contrato por inactividad superior a los tres años (por caso
fortuito o fuerza mayor), la verdad es que las Bases no prefiguran ningún tipo de
obligación específica para el contratista (salvo, claro está, la obligación de pagar
impuestos y transferir al Estado anualmente un equivalente en dinero no inferior al
7% de las ventas brutas del litio).
Resumiendo: la apertura territorial indiscriminada, la falta de un actor estatal
relevante, la extralimitación de la potestad reglamentaria y la falta de un verdadero
deber de actividad para el contratista son, todos ellos, factores que ponen de relieve la
incompatibilidad entre la naturaleza constitucional y legal de los Contratos especiales
de operación en nuestro Derecho y los CEOL que pretende instrumentar el Decreto
Supremo N° 16.
Del análisis anterior queda claro, me parece, que no es posible salvar las objeciones
contra los CEOL por la vía de esgrimir el precedente de los CEOP. Las diferencias
anotadas tienen, más bien, el efecto de reforzar el caso contra la validez de los CEOL.
El Decreto Supremo N° 16 representa, entonces, un empleo abusivo de la potestad
administrativa. Lo que se pretende es que una potestad conferida para que el Estado
explote una sustancia contando para ello con el concurso acotado de terceros, se mute
en una habilitación general para la explotación por parte de privados y por 20 años.
Lo que hace el Decreto Supremo N° 16, en suma, es vestir como contrato especial de
operación lo que en los hechos es una concesión (incluido un pseudo-royalty del 7%)
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No hace mucho tiempo, sin embargo, el mismo Ejecutivo que ha dictado el Decreto
Supremo N° 16 tenía claro que sí se desea invitar a los privados a que desarrollen la
explotación del litio era necesario, previamente, modificar la ley vigente, de manera
de hacer concesible esta sustancia. Permítasenos citar, in extenso, un párrafo del
Mensaje sobre el Estado Político y Administrativo presentado ante la Nación el 21
de mayo de 2010 por su Excelencia el Presidente de la República, don Sebastián
Piñera Echenique. Concretamente, nos referimos al Acápite V del Capítulo dedicado
al Ministerio de Mineria:
V. PROGRAMACIÓN 2010-2014
El Ministerio de Minería pretende impulsar el desarrollo de la industria minera nacional, tanto
pública como privada, de manera relevante durante el actual mandato. Es así como se han
establecido los siguientes desafíos estratégicos para el período 2010-2014:
…8. Reforma a la Ley Nº 18.097 Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras
La Constitución Política de la República de Chile, en su artículo 19 Nº 24, dispone que el
Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas,
comprendiéndose en éstas las covaderas, las arenas metalíferas, los salares, los depósitos de
carbón e hidrocarburos y las demás sustancias fósiles, y que corresponde a la ley determinar qué
sustancias, exceptuados los hidrocarburos líquidos o gaseosos, pueden ser objeto de concesiones
de exploración o de explotación.
Por su parte, la Ley Nº 18.097 Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras, establece
en su artículo 3 que el litio no es susceptible de concesión minera, por lo tanto, y por aplicación
del artículo 19 Nº 24, la exploración, la explotación o el beneficio de los yacimientos que
contengan dicha sustancia, sin perjuicio de las concesiones mineras válidamente constituidas
con anterioridad a la correspondiente declaración de no concesibilidad, podrán ejecutarse
directamente por el Estado o por sus empresas, o por medio de concesiones administrativas o de
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contratos especiales de operación, con los requisitos y bajo las condiciones que el Presidente de la
República fije para cada caso por decreto supremo.
La reserva del litio a favor del Estado data desde fines de los años 70, fundada en ese entonces en
razones de interés nacional, siendo hoy la única sustancia mineral que mantiene tal condición.
Sin embargo, la ciencia ha avanzado enormemente en el estudio de nuevas aplicaciones para el
litio, dejando atrás las viejas aprehensiones que llevaron a declarar su reserva. Chile posee una
de las más grandes reservas de litio en el mundo y las de mejor calidad, por lo que no se puede
desaprovechar el potencial que nuestro país tiene en esta materia. Por ello, se promoverá una
reforma a la Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras en el sentido de liberar la
exploración y explotación del litio, dejando de ser un mineral no susceptible de concesión minera.
Nada justifica que hoy en día, a excepción de las concesiones otorgadas antes de su declaración de
no concesibilidad, sea el Estado el único facultado para explotar el litio a través de sus empresas o
mediante contratos especiales de operación o concesiones administrativas.
Tampoco nada justifica que el litio reciba un tratamiento distinto y discriminatorio respecto de las
otras sustancias. De esta forma, se fomentará la creación de nuevas industrias, el crecimiento del
país, especialmente de aquellas regiones con reservas de litio, y la creación de nuevos empleos.
Como puede observarse, el mismo alto Magistrado “por orden” de quien se ha
dictado el Decreto Supremo N° 16, afirmaba, hace apenas 2 años, que a efectos
de “liberar” la explotación del litio era necesaria una modificación legal. Esa misma
autoridad aceptaba, entonces, que, tratándose de una sustancia reservada, el Estado
es “el único facultado para explotar el litio a través de sus empresas o mediante
contratos especiales de operación o concesiones administrativas”. El documento
que hemos reproducido no es una declaración cualquiera. Reproduce expresiones
formales pronunciadas en la ceremonia republicana más importante de nuestro Estado
de Derecho.
Los Primeros Mandatarios tienen, por supuesto, derecho a cambiar de opinión.
No corresponde, por lo demás, especular respecto a las razones que llevaron a
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la autoridad gubernamental a desistir del propósito enunciado de modificar la
ley vigente a efectos de abrir la inversión privada en el litio. Lo que es claro, sin
embargo, es que a la luz del correcto diagnóstico presidencial de 2010, la decisión
gubernamental de 2012 en orden a “liberar” el litio por la simple vía administrativa y
el recurso a los contratos especiales de operación, configura un ejercicio abusivo de
la potestad administrativa, reñido con el principio de juridicidad y constitutivo, como
se ha dicho, del vicio de desviación de fin.
No es necesario intentar una indagación de los fines subjetivos que han tenido en
mente las autoridades que han concurrido a la dictación del acto administrativo que
impugnamos. Creemos que del examen de los antecedentes objetivos expuestos y
de la lectura detenida del propio Decreto Supremo N° 16 se desprende que, en este
caso, la Autoridad ha incurrido en el vicio de antijuridicidad consistente en apartarse
de “los fines para los cuales la administración fue en cada caso establecida o
prevista, basamento éste que da cuerpo a la teoría de la desviación de fin “ (del
fallo “Sanchez Michea” de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, ya
citado).
POR TANTO,
Visto lo dispuesto en los artículos 7° y 19 N° 24 de la Constitución Política, la
ley 18.097 Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras, el Decreto con
Fuerza de ley N° 302, el Decreto Ley 2886 de 1979 y los artículos 253 y siguientes
del Código de Procedimiento Civil y considerando, además, los antecedentes y
razonamientos expuestos en esta demanda
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A USÍA. ILUSTRÍSIMA RUEGO
Tener por interpuesta en juicio ordinario, esta demanda de Nulidad de Derecho
Público contra el Subsecretario de Minería señor Pablo Wagner San Martín, y en su
representación, de acuerdo con la ley, el Consejo de Defensa del Estado, encabezado
por su Presidente Señor Eduardo Urrejola Monckeberg, y proceda, en conformidad
a Derecho, a conceder nuestra petición PRINCIPAL, en el sentido que se declare la
nulidad del Decreto Supremo N° 16 de 19 de mayo de 2012.
PRIMER OTROSÍ: En conformidad a lo dispuesto en los artículos 290 N° 4, 296,
298 y 302 del Código de Procedimiento Civil, y para asegurar el resultado de la
acción, pedimos a SS se sirva decretar, de inmediato, y mientras no se resuelva la
petición principal, la prohibición de celebrar cualquier acto o contrato que tenga por
objeto adjudicar el contrato especial de operación a que se refiere el Decreto Supremo
N° 16, cuya Nulidad se pide, precisamente, en lo principal.
La pretensión principal de esta demanda es seria. Aún quien discrepe de los
argumentos que sustentan esta Acción, deberá reconocer que ellos son plausibles.
Como Usía. Ilustrísima comprenderá, el desarrollo del juicio, con el transcurso de
tiempo que conlleva, sin que se conceda una medida cautelar como la que se pide,
amenaza con volver completamente estéril la acción deducida. En efecto, en la
medida que avance el procedimiento de licitación y contratación, con plazos breves
que ya están corriendo, los efectos potenciales de una sentencia que acogiera la
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nulidad se vuelven inutiles para los propósitos de defender el derecho de todas las
chilenos y chilenos al aprovechamiento de las riquezas que la ley y la Constitución
reservan a la comunidad políticamente organizada. Firmados los contratos con
inversionistas extranjeros, una eventual declaración de nulidad del Decreto Supremo
N° 16 no estaría en condiciones de producir el efecto de impedir la licitación de la
explotación del litio. En efecto, una vez adjudicados los contratos, los eventuales
adjudicatarios estarían en condiciones a dicha nulidad los derechos de propiedad que
naturalmente ampararían dicho título.
En el interés de fundamentar la urgencia de la medida cautelar solicitada, cabe
considerar el itinerario de la licitación en curso. El 31 de Julio recién pasado
venció el plazo para el retiro de las bases/consultas. El próximo 20 de Agosto de
2012 vence el plazo para las aclaraciones del Ministerio. El 12 de Septiembre de
2012 vence el plazo para la presentación de ofertas. El 13 de Septiembre de 2012
procede la apertura y constatación de requisitos administrativos. El 18 de Septiembre
de 2012 corresponde la entrega de los resultados de la evaluación de requisitos
administrativos. El 20 de Septiembre de 2012 se producirá la apertura de ofertas
económicas. En la última semana de Octubre, finalmente, se producirá el acto de
adjudicación.
Así como la no concesión pronta de la medida cautelar solicitada causa un daño
irreparable para los derechos e intereses de la parte demandante, la concesión de
dicha medida no produce un daño o perjuicio permanente para el demandado. En
el evento improbable, pensamos, que la sentencia definitiva le sea favorable a la
autoridad administrativa, ésta no ninguna dificultad en volver a poner en marcha,
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ahora sin dudas legales, el mismo procedimiento de licitación.
SEGUNDO OTROSÍ: Rogamos a US, se sirva tener por acompañados, con citación
y el apercibimiento legal del artículo 346 del Código de procedimiento Civil, en su
caso, los siguientes documentos:
● Texto del Decreto Supremo N° 16 de Minería que “Establece requisitos y
condiciones del contrato especial de operación para la exploración, explotación
y beneficio se yacimientos de litio que el estado de Chile suscribirá conforme a
las bases de licitación pública nacional e internacional que se aprobarán para esos
efectos”, publicado en el Diario Oficial el 19 de mayo de 2012.● Texto de la Resolución N° 12 de 2012 del Ministerio de Minería que fija las
Bases de la Licitación.● Copia de la resolución de fecha 7 de Agosto de 2012 del 7° Juzgado de Letras de
Santiago en que se declara su incompetencia para conocer de esta Demanda.● Diversos recortes de prensa que dan cuenta del interés de los demandantes en la
impugnación del Decreto Supremo N° 16. ● Copia autorizada del Mandato Judicial reducido a escritura pública de fecha 26
de julio de 2012 y firmada ante el Notario Público de Santiago, doña Valeria
Ronchera Flores por el cual los demandantes individualizados más arriba
conceden mandato a don Patricio Zapata Larraín, Abogado,
TERCER OTROSÍ: Ruego a SS. se sirva tener presente que en mi calidad de
abogado habilitado para el ejercicio de la profesión, en este mismo acto vengo
en asumir el poder conferido mediante el mandato judicial acompañado en el
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SEGUNDO OTROSÍ, con las facultades de ambos incisos del artículo 7º del Código
de Procedimiento Civil.
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