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PREINVERSIÓN EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

Julio de 2016

INTRODUCCIÓN

Este ejercicio es una compilación de las principales conclusiones de diferentesestudios y documentos consultados, donde se analiza el desarrollo de la etapade preinversión de los proyectos, en nuestro país y América Latina.

Se busca resaltar la importancia que tiene esta etapa dentro del ciclo de vida delos proyectos, y a su vez, documentar a través de casos de estudio en países dela región, el impacto que tiene el buen desarrollo o no de la misma.

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A continuación se listan los documentos consultados:

• Manual de Procedimientos del Banco Nacional de Programas y proyectos BPIN, Dirección deInversiones y Finanzas Públicas, DNP 2011

• “Ley de Infraestructura” - Ley 1682 de 2013, República de Colombia

• Pre-Investment in Infraestructure in Latin American and The Caribbean, Juan Alberti, BID 2013

• Manual de servicios de consultoría para estudios y diseños, interventoría de estudios y diseños ygerencia de proyectos en Invias, Sociedad Colombiana de Ingenieros, INVIAS 2014

• Financiamiento de la infraestructura en América Latina y el Caribe: ¿Cómo, Cuánto y Quién?, TomasSerebrisky, Ancor Suarez-Alemán, Diego Margot y Maria Cecilia Ramírez, BID 2015

• Formulación y Evaluación de proyectos de Inversión. Módulo 2. Evaluación Social de Proyectos,CEPAL 2016

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BIBLIOGRAFÍA

OBJETIVOS DE LA PREINVERSIÓN

La preinversión consiste en analizar la formulación y la evaluación de losproyectos, con el objetivo de propiciar una asignación de los recursos en la formamás eficiente posible. Permite también:

• Disminuir el grado de incertidumbre, sobre las decisiones de invertir que surgende la necesidad de apoyar las estrategias y políticas de desarrollo de cada país.

• Diferenciar aquellos proyectos cuya realización se justifica, de aquellos cuyaejecución no es recomendable, desde el punto de vista de bienestar de lasociedad.

• En un contexto donde los recursos son escasos, es primordial asignarlos en laforma más eficiente, esto implica necesariamente formular y evaluar biencualquier iniciativa de inversión.

Fuente: Módulo 2. Evaluación Social de Proyectos, CEPAL3

IMPORTANCIA DE LA PREINVERSIÓN EN EL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA

El desarrollo de infraestructura promueve el crecimiento, la equidad y lasostenibilidad en un país. La forma en que se incentiven estos factores, dependede la forma como cada país realiza adecuadamente las inversiones, teniendo encuenta su contexto actual.

En consecuencia, la planificación de los proyectos, es esencial. Los países debentener un plan nacional de infraestructura económica que tenga en cuenta laslíneas base y, los objetivos a mediano y largo plazo.

Por otra parte, los gobiernos deben asegurar que sus planes seanimplementados efectiva y eficientemente, con el fin de evitar excesos de costosy retrasos, lo que podría disminuir el crecimiento y el potencial de desarrollode los proyectos.

Fuente: Pre-Investment in Infraestructure in Latin American and The Caribbean, BID 2013

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Se considera a la fase de preinversión en infraestructura como una políticapública inmersa en un entorno institucional específico. Se trata de un análisiseconómico y social que tiene como objetivo identificar la manera de minimizarlos costos de transacción que aparecen cuando la sociedad necesita desarrollarnuevos proyectos de infraestructura.

Los países deben promover el desarrollo de una fase de preinversión adecuadadebido a que los proyectos de infraestructura son a menudo grandes ycostosos, por lo que debe asegurarse que los proyectos estén bien diseñados.(Marlowe, Rivernbark, y Vogt, 2004).

Fuente: Pre-Investment in Infraestructure in Latin American and The Caribbean, BID 2013

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IMPORTANCIA DE LA PREINVERSIÓN EN EL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA

CICLO DE VIDA DE LOS PROYECTOS

El desarrollo de un proyecto de inversión pública está dividido en etapas queconforman “el ciclo de vida del proyecto”. Dicho ciclo inicia con la formulación yevaluación ex ante del proyecto de inversión pública, y termina cuando elproyecto cumple con los objetivos y metas propuestas, cuando se realiza laevaluación ex post y, cuando los análisis de conveniencia de las entidadesejecutoras de los proyectos así lo establezcan.

Las etapas del “ciclo de vida del proyecto” se presentan en el siguiente gráfico:

Fuente: Manual de Procedimientos del Banco Nacional de Programas y Proyectos - BPIN, 2011

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LegalMercadoTécnicoInstitucional y OrganizacionalAmbientalRiesgosComunicativoFinanciero

I. PRE-INVERSIÓN

FORMULACIÓN

EVALUACIÓN EX ANTE

IDENTIFICACIÓN

PREPARACIÓN

Situación ActualSituación EsperadaAlternativas de Solución

ESTUDIOS

EVALUACIÓN FINANCIERA

EVALUACIÓN ECONOMICA Y SOCIAL

A $ mercado

A $ cuenta

Toma de decisión si invertir o no en el proyecto

ETA

PAS

DEL

PR

OY

ECTO

II. INVERSIÓN

EJECUCIÓN

SEGUIMIENTO

Físico - financiero

Indicadores de producto y de gestión

III. OPERACIÓNGeneración de beneficios a través del bien o servicio generado

IV. EVALUACIÓN EX POST

Análisis de impacto en el largo plazo

Fuente: Manual de Procedimientos del Banco Nacional de Programas y Proyectos - BPIN, 2011 7

EVALUACIÓN EX ANTE:

La evaluación ex ante del proyecto consiste en un ejercicio de análisis de lapertinencia, eficacia, eficiencia e impacto del proyecto a la luz de las alternativas desolución identificadas. Para lo anterior, se parte de la información recopilada en lapreparación de cada una de las alternativas de solución.

La evaluación consiste en la comparación de las diferentes alternativas de soluciónmediante los indicadores apropiados, con el propósito de seleccionar la mejor, deacuerdo con el criterio seleccionado.


8


Existen tres tipos de evaluación:

1. Evaluación financiera: Es del interés del inversionista privado, del gobierno yde las instituciones financieras. La valoración de beneficios, ingresos y costos delproyecto se hace a precio de mercado, es decir, con todas sus distorsiones. Incluyelos costos y beneficios directos atribuibles a la alternativa. Para el análisis se utilizala tasa de interés de oportunidad del mercado.

2. Evaluación económica: Estudia y mide el aporte neto de un programa oproyecto al bienestar nacional, teniendo en cuenta el objetivo de eficiencia.

3. Evaluación social: Además de los análisis de eficiencia de los impactos de unapolítica, un programa o un proyecto en la evaluación social, se deben incorporar losefectos sobre la distribución del ingreso y la riqueza.


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FASES DE INGENIERIA DE UN PROYECTO EN ETAPA DE PREINVERSIÓN

De acuerdo con la Ley 1682 de 2013 – Ley de Infraestructura y el Manual deConsultoría del INVIAS 2014, en la etapa de preinversión, se deben desarrollar lassiguientes fases de maduración de los diversos estudios de ingeniería que seadelanten para la ejecución de los proyectos:

FASE 1. PREFACTIBILIDAD – INGENIERÍA CONCEPTUAL

“Es la fase en la cual se debe realizar el prediseño aproximado del proyecto,presentando alternativas y realizar la evaluación económica preliminar recurriendoa costos obtenidos en proyectos con condiciones similares, utilizando modelos desimulación debidamente aprobados por las entidades solicitantes. El objetivo de lafase 1 es surtir el proceso para establecer la alternativa de trazado que a este nivelsatisface en mayor medida los requisitos técnicos y financieros”.

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FASE 2. FACTIBILIDAD – INGENIERÍA BÁSICA

“Es la fase en la cual se debe diseñar el proyecto y efectuar la evaluación económica final, mediante lasimulación con el modelo aprobado por las entidades contratantes. Tiene por finalidad establecer si elproyecto es factible para su ejecución, considerando todos los aspectos relacionados con el mismo.

En esta fase se identifican las redes, infraestructuras y activos existentes, las comunidades étnicas y elpatrimonio urbano, arquitectónico, cultural y arqueológico que puedan impactar el proyecto, así comotítulos mineros en procesos de adjudicación, otorgados, existentes y en explotación.

Desarrollados los estudios de factibilidad del proyecto, podrá la entidad pública o el responsable deldiseño si ya fue adjudicado el proyecto, continuar con la elaboración de los diseños definitivos”.

FASE 3. ESTUDIOS Y DISEÑOS DEFINITIVOS – INGENIERÍA DE DETALLE

“Es la fase en la cual se deben elaborar los diseños detallados tanto geométricos como de todas lasestructuras y obras que se requieran, de tal forma que un constructor pueda materializar el proyecto. Elobjetivo de esta fase es diseñar todos sus componentes de tal manera que se pueda dar inicio a suconstrucción”.

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FASES DE INGENIERIA DE UN PROYECTO EN ETAPA DE PREINVERSIÓN

MATRIZ DE CONSULTORÍA SEGÚN TIPO Y FASE DE PROYECTO EN ETAPA DE PREINVERSIÓN

Fuente: Manual de Consultoría INVIAS - 2014

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COSTO DE LA PREINVERSIÓN

De acuerdo con el BID:

“El diseño, la implementación y la ejecución de un proyecto lleva varios años, demanera general. Los acuerdos de financiación necesitan estar asegurados cuandose inicia la planificación de proyectos, y los recursos se tienen que comprometercon antelación (comenzando con estudios previos de inversión, los cualesrepresentan al menos 2–5% del total de los costos del proyecto). En algunoscasos, esto tiene lugar años antes de los desembolsos iniciales. Además, una vezque el proyecto empieza, no siempre es factible interrumpir el financiamiento sinprevio aviso. Por lo tanto, en algunos casos es más fácil recortar el gasto enproyectos que están en una fase temprana de preparación y que por tanto nohayan comenzado a ejecutarse”.

Fuente: Financiamiento de la infraestructura en América Latina y el Caribe: ¿Cómo, Cuánto y Quién?, BID 2015

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Ahora bien: ¿En cuanto está tasado el costo asociado a la etapa de preinversión?

CERTIDUMBRE Y COSTO DE PREINVERSIÓN

• El objetivo principal de lafase de preinversión, esaumentar la certidumbre,consiguiendo la informaciónsuficiente y necesaria paratomar la mejor decisióndesde el punto de vistatécnico - económico.

• En la medida que serequiera mayor precisión,tanto en calidad como encantidad, el costo de esteproceso va en aumento.

Precisión información v/s Costo de preinversión

Fuente: Módulo 2. Evaluación Social de Proyectos, CEPAL

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2% al 5%

• Que el proyecto es una buena solución para el problema planteado.

• Que la alternativa seleccionada es más conveniente que las desechadas y que nohay a disposición otra alternativa mejor.

• Que el proyecto demuestra estándares técnicos e indicadores de rentabilidadeficientes respecto a proyectos similares.

• Permite la generación de proyectos bien formulados y en cantidad suficiente, locual se convierte en un requisito fundamental para el mantenimiento de un flujode inversión significativo y de impacto.

• Una buena organización en el proceso de preinversión, permite obtenerproyectos técnicamente consolidados y bien evaluados, por ende, el logro delfinanciamiento de los mismos independiente de las dificultades financieras oeconómicas que el país pueda estar afrontando.

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LA PREINVERSIÓN ASEGURA:

• Además, constituye un elemento eficaz para determinar el tipo de medidaspreventivas para contrarrestar posibles retrasos en la ejecución de losproyectos, y para un adecuado control de aquellos factores que puedanpreverse y así evitar que incidan negativamente en el desarrollo de losmismos.

• Una cuidadosa planificación es el medio a través del cual la sociedad reduce loscostos de transacción asociados al desarrollo de nueva infraestructura. Si elgobierno no reduce al mínimo estos costos, debido a una fase de preinversióndefectuosa, entonces no se estarían aprovechando al máximo los beneficiosnetos que el proyecto puede dejarle a la sociedad.

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Fuentes: Pre-Investment in Infraestructure in Latin American and The Caribbean, BID 2013

LA PREINVERSIÓN ASEGURA:

Financiamiento de la infraestructura en América Latina y el Caribe: ¿Cómo, Cuánto y Quién?, BID 2015

PREINVERSIÓN - CASOS DE ESTUDIO

El BID en un estudio de 2013* identificó la necesidad particular de estudiar elestado actual de la fase de preinversión en América Latina y el Caribe – ALC. Deacuerdo con la forma en que se ha definido esta fase, se consideró necesarioaclarar su idoneidad en la realización de proyectos, eliminando posiblesincertidumbres y evitando riesgos innecesarios.

Para esto, se plantearon dos preguntas de investigación en el documento :

1. ¿Por qué la fase de preinversión del ciclo de vida de los proyectos deinfraestructura, es un problema en ALC?

2. ¿Cómo el inadecuado proceso de la fase de preinversión, está afectandola entrega de infraestructura?

Fuente: Pre-Investment in Infraestructure in Latin American and The Caribbean, BID 2013*

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• Para la primera pregunta, se utilizaron fundamentos teóricospropuestos por Bryson (2004) y se escogieron países en los que,en 2013, la demanda de nueva infraestructura estabaaumentando y la disponibilidad de dinero en efectivo no era elproblema más importante, debido a que existía un contextopositivo para invertir en infraestructura; existían condiciones deestabilidad macroeconómica y el espacio fiscal o de deudaestaba relativamente disponible; además de existir un interés eninvertir por parte del privado.

• En consecuencia, los cuatro países seleccionados para elanálisis fueron México, Perú, Chile y Uruguay. Y el desarrollode la misma se trata a continuación:

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La fase de preinversión puede presentar graves problemas, así que cuanta másinformación se obtenga de los diferentes grupos de interés, se llegará a una mejorcomprensión de las preguntas formuladas.

Para construir una interpretación basada en la situación de los países analizadosen el marco del estudio desarrollado por el BID, se llevaron a cabo 28 entrevistasque consideraron diferentes puntos de vista.

A la luz del tiempo y los recursos disponibles para dicho estudio, las entrevistas ylos resultados presentados se centraron en el sector público, y en particular a losgobiernos nacionales o federales.

El estudio no pretende analizar la participación del sector privado, por cuanto serequiere de más investigación, de manera, que solo se centró en analizar elfuncionamiento del sector público.

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CHILE

MÉXICO

PERÚ

URUGUAY

Contexto legislativo e institucional

Modelo institucional

Análisis de resultados de entrevistas

Defectos de la estrategias organizacional

Conclusiones

Para el análisis de los casos de estudio, el documento del BID tuvo en cuenta todos aquellos elementosque afectan el desarrollo de las actividades en la fase de preinversión.

El proceso de preinversión se analizó teniendo en cuenta dos grupos de actividades: GENERACIÓN Y ANÁLISIS DE LAS IDEAS DE PROYECTO PERFIL DE PROYECTO PARA LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS DE VIABILIDAD

20


Resumen de los resultados del análisis en los cuatro países de estudio: Chile, México, Perú, y Uruguay, referidos a la legislación,los organismos públicos involucrados, los procesos de preinversión y su implementación.

CHILE

Marco político

Agencias públicas involucradas

Proceso de preinversión

Implementación

Generación de ideas para los

planes de infraestructura

Ley - 15.840Ley 20017Ley 2009

DFL 164 - 1991

Ministerio de Obras Públicas (Dirección

General de Obras Públicas ), Ministerio de

Energía

Ministerio de Obras Públicas – Plan Maestro / Estrategias Nacionales –

Planes RegionalesMinisterio de Energía –Estrategia energética y

Agenda

Ministerio de Obras públicas - Unidades ejecutoras que

trabajan en los planes.Ministerio de Energía que

deja la implementación en el sector privado.

Del perfil a la factibilidad/diseño

Decreto/Ley20.530

Decreto/Ley1.263

Decreto/Ley19.175

Todas las instituciones públicas del Ministerio

de Desarrollo Social

Perfil, pre factibilidad, factibilidad

Iniciativa de inversión de la institución que formula el

proyecto.

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ANÁLISIS DEL PROCESO DE PREINVERSIÓN: CONTEXTO LEGISLATIVO E INSTITUCIONAL

MÉXICO

Marco político



Implementación



Ley de planificaciónDOF 05-01-

1983DOF 27-01-

2012

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP),

Secretaría de Comunicaciones y Transporte, Secretaría de

Energía y Secretaría de Ambiente y Recursos

Naturales

SHCP - Plan Nacional de Desarrollo / Secretarías del

Programa Nacional de Infraestructura - Planes

Sectoriales

Secretarías que trabajan en los planes sectoriales, teniendo en cuenta el Programa Nacional de

Infraestructura


Ley federal de presupuesto y

regulaciónDOF

27/04/2012DOF

18/03/2008

SHCP – Centro para la unidad de inversión para la

preparación y evaluación de proyectos de inversión

(CEPEP) SHCP - Dirección General de Planificación y Presupuesto

Mecanismo de planificación técnica

Nota / Costo –Beneficio / Análisis de

la eficiencia en los costos

Programa o proyecto de las secretarías sectoriales

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PERÚ

Marco político



Implementación



Decreto Ley -1088 y

Resoluciones

Centro Nacional de Planificación Estratégica

(CNPE), Ministerio de Transporte y

Comunicaciones,Ministerio de Energía, Salud

y Saneamiento

CNPE – Ministerios del Plan Bicentenario –Planes estratégicos

sectoriales multinacionales

Ministerios que desarrollan los planes plurianuales,

teniendo en cuenta el capítulo 5 del Plan

Bicentenario


Ley 27293 y Resoluciones

Organizaciones de toma de decisiones, Oficinas de

inversión y programación, Dirección general del programa plurianual,

Unidades de formulación, Unidades de

implementación

Perfil, factibilidadUnidad de formulación con

los proyectos de planes plurianuales

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URUGUAY

Marco político



Implementación



Decreto 91/97Resolución 136

- 2009

Oficina de Presupuesto y Planificación (OPP),

Ministerio de Industria y Minería, Ministerio de

Vivienda, Ordenamiento del Territorio y Medio

Ambiente, Ministerio de Transporte y Obras

Públicas, Compañías Públicas

OPP / Estrategia de Desarrollo y Planificación

(EDP) / Política Económica y de Inversión (PEI) -

Estrategia Nacional de Desarrollo y Plan de

Desarrollo

Ministerios que desarrollan los planes sectoriales


Ley 18.996 -Sistema Nacional

de Inversión Pública (SNIP)

OPP - SNIP Formulación y evaluaciónInstitución pública con la

inversión pública identificada


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El Ministerio de Obras Públicas (MOP) está a cargo de la construcción y la gestión de las obras y losservicios de infraestructura. Busca también promover el desarrollo económico a través de lainfraestructura de una manera integrada. El MOP tiene un Plan Maestro de Infraestructura paradefinir y determinar las líneas de acción para los servicios de infraestructura que presta, a través deun sistema de objetivos y políticas sectoriales. Además, el plan tiene como objetivo, promover laplanificación integrada, la comunicación intersectorial, y la determinación de las prioridades en laasignación de recursos.

El Plan Maestro de Infraestructura es una herramienta estratégica a largo plazo, con un horizonte deal menos 20 años. De otra parte, existe una Estrategia Nacional de Recursos Hídricos para 2012-2025y Planes Regionales de Infraestructura y recursos hídricos, dirigidos hacia las diferentes regiones deChile para el período comprendido entre 2014-2021.

En el proceso básico para definir el perfil de proyecto, la pre-factibilidad y desarrollar la factibilidad,la Subsecretaría de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social, a través de la División deEvaluación Social y de Inversión, evalúa los estudios de preinversión de los proyectos que buscanfinanciación estatal. El Sistema Nacional de Inversión estudia todas las iniciativas de inversióngeneradas por las instituciones públicas en los casos en que la financiación, parcial o total, proviene defuentes públicas.

El Sistema Nacional de Inversión abarca todo el ciclo de vida del proyecto, desde la identificaciónhasta la ejecución, con el fin de garantizar que sólo los proyectos con los mayores beneficios socialesse implementen hasta la última etapa.

MODELO INSTITUCIONAL

GENERACIÓN DE IDEAS – EL PROCESO BÁSICO

DEL PERFIL A LA FACTIBILIDAD/ESTUDIOS Y DISEÑOS

25

CASO DE ESTUDIO - CHILE

En cuanto al sector privado, la Agencia de Coordinación de Concesiones de Obras Públicas delMinisterio de Obras Públicas, tiene un ciclo de desarrollo diferente en cuanto al origen del proyecto, sies público o privado. En cualquiera de los dos casos el proyecto debe ser económicamente viable ymostrar un beneficio social razonable.

Antes de la licitación del proceso, cada proyecto debe ser objeto de varios estudios, incluyendo la pre-factibilidad y los estudios de mercado. Cualquier persona natural o jurídica puede presentar unproyecto a través de iniciativa privada.

Chile considera específicamente la "preinversión" como la formulación, evaluación y selección de lasiniciativas más rentables desde el punto de vista socioeconómico. Incluye tres pasos de particularinterés para este análisis: perfil, pre-factibilidad y factibilidad.



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Instituciones

Min

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Plan de Infraestructura – Generación de ideas

Dirección General de Obras Públicas

Unidades Ejecutivas

Dirección de Planificación

AeropuertosArquitecturaObras hidráulicasPuertosVías

Direcciones Regionales

Subdivisión de estudios y políticas de inversión

Plan Maestro de Infraestructura

MODELO INSTITUCIONAL GENERACIÓN DE IDEAS – EL PROCESO BÁSICO

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Ministerio de Desarrollo Social – Subsecretaría de Evaluación SocialIn

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Estudios de perfil

Estudios de pre-

factibilidad

Estudios de factibilidad

Institución Financiera

Control Administrativo

Fase

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Institución chilena que trabaja en el proceso de pre-inversión

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En México existe una Ley de Planificación. Bajo esta legislación, el gobierno diseña, junto con susciudadanos, un plan de acción para la administración de los proyectos. Por su parte, la Secretaría deHacienda y Crédito Público (SHCP) tiene la responsabilidad de crear, con aportes del Sistema Nacionalde Planeación Democrática, el Plan Nacional de Desarrollo.

La versión más reciente de este plan para el período 2013-2018, considera las propuestas de losdepartamentos, las agencias del gobierno estatal y los gobiernos federales, así como los enfoques quese formulan por los diferentes actores que participan en el proceso. El plan incluye los sectores detransporte, energía, agua y saneamiento, entre otros. Incorpora un diagnóstico y análisis de lasprioridades estratégicas, teniendo en cuenta los planes sectoriales, y propone objetivos, estrategias,líneas de acción y las fuentes de financiación.

En este contexto, el gobierno debe trabajar en varios programas para garantizar el cumplimiento delPlan Nacional de Desarrollo, incluyendo el Programa Nacional de Infraestructura. Este último detallalos objetivos, estrategias y planes de acción que reflejan esas prioridades y actividades específicas queel gobierno va a desarrollar en el sector de infraestructura.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) cuenta con una Unidad de Inversión que integra ygestiona el portafolio de inversiones (Banco de Proyectos), analiza la rentabilidad socioeconómica delos proyectos de inversión, autoriza y evalúa estos proyectos, y los integra en el capítulocorrespondiente dentro del presupuesto de gastos del país.




29

CASO DE ESTUDIO - MÉXICO

La Unidad de Inversión está soportada por el Centro de Preparación y Evaluación de Proyectos deInversión (CEPEP), que ayuda al gobierno a optimizar el uso de los recursos para la ejecución de losproyectos y los programas de inversión.

Las entidades federales que quieran acceder a recursos, deben registrar sus proyectos con la Unidadde Inversión, vinculado a la Dirección General de Planificación y Presupuesto de la SHCP, previocumplimiento de las directrices pertinentes. El proceso de preinversión en este caso implica dosetapas: (i) el mecanismo de planificación, (ii) evaluación y análisis.

En la primera etapa, la entidad federal detecta una necesidad que puede ser resuelta a través del usode recursos públicos. Esta necesidad debe estar alineada con los planes generales de desarrollo, y elproblema debe ser analizado, incluyendo un diagnóstico que identifique las causas, los objetivos, ypropone alternativas viables para el proyecto.

En la segunda fase, la entidad federal formula soluciones alternativas y trabaja en un análisispreliminar. Se da prioridad a las alternativas, y se seleccionan las dos mejores opciones mediante elestablecimiento de su viabilidad. A través de este análisis, la entidad clasifica el proyecto por su tipo ycosto esperado.

Después de este proceso de clasificación, es posible conocer, en virtud de esta legislación, el nivelrequerido de evaluación, que implica sólo una nota técnica para proyectos pequeños (menores aUS$3.8 millones), y para proyectos más grandes, se requiere algún tipo de análisis de costo-beneficio ocosto-eficacia.



30



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Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)

Instituciones

Generación de ideas

Secretaría de Comunicaciones y Transporte

Secretaría de Energía

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Plan Nacional de Desarrollo

Programa Nacional de Infraestructura

Planes sectoriales

Planes sectoriales

Planes sectoriales

(…) Otras Subdivisiones


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OS Entidad federal mexicana que trabaja en el proceso de pre-inversión

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SHCP – Unidad de Inversión / Centro para la preparación y evaluación de las inversiones de los proyectos

Mecanismo de planificación

Nota técnica o Costo-Beneficio (análisis de

eficiencia y complejidad) Fa

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vers

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SHCP - Dirección General de Planificación y Presupuesto

Control Administrativo32


El país cuenta con un Centro Nacional de Planificación Estratégica que es una institución técnicaespecializada a cargo del Sistema Nacional de Planificación Estratégica. Su objetivo es impulsar estesistema de una manera participativa, transparente y concertada, lo que contribuye a la mejora de lacalidad de vida de la población mediante el desarrollo sostenible.

En la mas reciente actualización del Plan Estratégico Nacional de Desarrollo (conocido como el PlanBicentenario), publicado en 2013, hay una sección de Desarrollo Regional (Capítulo 5) que contienelas directrices generales en materia de transporte, energía, agua y saneamiento e infraestructura. Elcapítulo incluye los objetivos, las directrices de política y las prioridades, con objetivos específicos queincluyen indicadores y acciones estratégicas.

Paralelamente, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, el Ministerio de Energía y Minas, y elMinisterio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, son los encargados de la política general y laregulación de sus respectivos sectores, incluyendo la elaboración de planes estratégicos sectorialesplurianuales de acuerdo con el Plan Bicentenario.

En cuanto a la iniciativa privada, el Ministerio de Economía y Finanzas trabaja en coordinación conPROINVERSIÓN, la agencia de promoción de inversiones del Perú. Las iniciativas privadas sonaceptadas para la inversión de activos y otros proyectos, la infraestructura y los servicios públicos, y eldesarrollo de proyectos de investigación aplicada y/o la innovación tecnológica.



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CASO DE ESTUDIO - PERÚ

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) tiene un papel preponderante en el proceso depreinversión en infraestructura. En particular, la Dirección General de Inversión Pública (DGIP) delMEF, quien es responsable del diseño de los lineamientos de la política de inversión pública y privada.

El DGIP es también el órgano de gobierno para el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP),sistema administrativo a cargo de organizar y certificar la calidad de los proyectos de inversiónpública. El SNIP tiene el objetivo de fomentar el desarrollo económico de la nación, mediante laoptimización de los recursos públicos destinados a la inversión. Por lo tanto, se asegura que lasentidades públicas encargadas de la ejecución de proyectos de inversión pública, cumplan losprincipios, procesos, metodologías y normas técnicas con el fin de lograr el objetivo especificado.

Las dos etapas de la fase de preinversión en el Perú se conocen como perfil y viabilidad, y cada unaimplica un estudio. La fase de perfil es un documento que identifica el problema, las causas y losobjetivos de las alternativas. La fase de viabilidad es un documento que identifica la mejor alternativay un diseño óptimo. Incluye un análisis técnico, la evaluación privada, el análisis de costo-beneficiosocial y las directrices de evaluación ex-post.

El proceso de evaluación es diferente cuando los proyectos requieren o no financiación pública.Cuando el proyecto no incluye la financiación pública, el perfil del proyecto es registrado en el Bancode Proyectos de Inversión y en la Oficina de Programación, y tiene 30 días para emitir una notatécnica, aprobarlo, y autorizar o rechazar la realización de un estudio de viabilidad. Posteriormente, laUnidad de Formulación trabaja en la viabilidad y presenta el documento a la Oficina de Inversión yProgramación, que tiene 40 días para declarar la viabilidad, pedir la reformulación, o rechazar elproyecto.



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En cuanto a la inversión privada, la Dirección de Inversiones Privadas (DIP) trabaja en coordinacióncon PROINVERSIÓN. El DIP regula las asociaciones público-privadas que pueden ser auto-sostenibleso las que requieren algún tipo de financiación pública (cofinanciación). Por su parte, PROINVERSIÓNpuede garantizar una Unidad de Formulación particular para promover la participación privada en unproyecto específico, en cuyo caso la Unidad de Formulación trabaja en el proceso de preinversión.



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36


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Ministerio de Transportes y

Comunicaciones

Ministerio de Energía y Minas

Ministerio de la Construcción de Vivienda

y Saneamiento

Plan estratégico sectorial plurianual



Instituciones


Planes de desarrollo coordinados

(locales y regionales)

Plan del Bicentenario - Desarrollo Regional e Infraestructura

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OS La formulación de la Unidad de Trabajo sobre el proceso de Pre-Inversión

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alOficinas de Programación e Inversión (OPI)

Perfil Factibilidad

Fase

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Dirección General de la Programación Plurianual (MPGD)

Control Administrativo37


La Oficina de Presupuesto y Planificación (OPP) es la encargada de asesorar al Poder Ejecutivo enmateria de estrategia económica y social, y ayudar en la formulación de planes, programas y políticas.Dentro de la OPP, el Área de Coordinación del desarrollo de la Política y Estrategia de Inversión, esresponsable de la Estrategia de Desarrollo y Planificación (EDP) y de las áreas de Política Económica eInversión (PEI).

Además de la preparación de la EDP, la OPP es responsable de las directrices estratégicas y de laplanificación de los instrumentos, así como de la integración y coordinación del trabajo entre losministerios, empresas públicas, universidades y otras entidades estatales, con el fin de lograr unaestrategia de país. Debido a su función de coordinación y apoyo, el OPP tiene la tarea específica devigilar la alineación de las políticas públicas sectoriales y la infraestructura con la EDP.

El Ministerio de Transporte y Obras Públicas es responsable del diseño, la implementación, elmonitoreo y la evaluación de la política nacional de transporte. En 2011, el ministerio anunció queestaba iniciando la formulación de un Plan Estratégico de Transporte, logística e infraestructura parael 2030.

De acuerdo con la legislación vigente, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) es responsablede las áreas de PEI de la OPP. Su objetivo es ayudar a asignar el gasto público de una manera eficaz yeficiente, y regular y orientar el proceso de inversión a lo largo del ciclo de vida de los proyectos.

El SNIP busca optimizar la asignación de los recursos públicos, fortalecer la capacidad institucionalpara desarrollar el proceso de preinversión, seleccionar y priorizar el Programa de Inversión Pública,supervisar la ejecución de los proyectos, y medir los resultados y los impactos de las inversiones.




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CASO DE ESTUDIO - URUGUAY

El SNIP tiene también por objeto garantizar que las inversiones se realicen con un cierto nivel deespecialización técnica, de acuerdo con las metodologías internacionales. Se espera que la aplicaciónde este sistema enriquezca el diseño, la evaluación y preparación de proyectos de inversión en elsector público.

El SNIP supervisa todas las instituciones que planifican y ejecutan la inversión pública, y laparticipación de las entidades autónomas y descentralizadas de servicios industriales y comercialesdel estado, los gobiernos departamentales, empresas mixtas y entidades privadas de propiedadestatal, entre otros. Estas instituciones son responsables de identificar un problema, formular ypreparar el proyecto de inversión pública. Los proyectos se presentan después de haber seguido lasdirectrices metodológicas establecidas por el SNIP.

Los proyectos son registrados en el Banco de Proyectos de OPP, y el SNIP evalúa dichos proyectos entérminos técnicos, y emite un acto de cumplimiento (aprobación de la financiación) y un informetécnico (aprobación de la ejecución). Una vez aprobados los estudios de preinversión, cada instituciónprioriza su portafolio de proyectos , y puede solicitar presupuesto o financiación en la siguiente etapa.

En relación con el sector privado, las iniciativas privadas requieren la aplicación de un contrato deasociación público-privada (APP) y deben presentarse a la Corporación Nacional de Desarrollo (CND).La iniciativa debe contener toda la información relativa al proyecto, junto con un estudio de pre-factibilidad que muestre, a ese nivel, la viabilidad del proyecto.

La legislación APP está asociada con el sector transporte, de energía y saneamiento, entre otros.



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Instituciones


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Ministerio de Industria, Energía y Minería

Ministerio de Vivienda, Urbanismo y Medio

Ambiente

Ministerio de Transporte y Obras Públicas

Ministerios

Empresas Públicas

Estrategia Nacional de Desarrollo y Plan de Desarrollo

Administración Nacional para Instalaciones Eléctricas y

Transmisiones (UTE)

Administración Nacional de

Combustibles, Alcohol y Cemento (ANCAP)

Agencia de Obras Públicas (OSE)

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oOPP - SNIP - Sistema Nacional de Inversión Pública

Formulación y Evaluación -Nivel de evaluación requerida

(Perfil, Pre-factibilidad o Factibilidad) depende del tamaño y la complejidad

Fase

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La formulación de la Unidad de Trabajo sobre el proceso de Pre-Inversión

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De acuerdo con los agentes entrevistados, el proceso de preinversión en infraestructura en los cuatro países en estudio, presentavarios problemas tanto en la generación y análisis de las ideas, como en la definición del perfil y los estudios y diseños defactibilidad.

CHILE

PROCESO DE PREINVERSIÓN EN LA PRÁCTICA: RESULTADOS DE ENTREVISTAS


El proceso de planificación es adecuado, pero las necesidades a corto plazo se convierten en un factor deriesgo porque hay un incentivo considerable por inaugurar obras públicas tan pronto como sea posible.

Se señala la falta de trabajo integrado e interdependiente en la formulación del proyecto durante la fase deplanificación, ya que los planes parecen ser específicos para cada sector. Por otra parte, existe una falta deplanificación intersectorial dentro de algunos ministerios en ciertos casos.

La metodología actual se basa en el análisis costo-beneficio, implementado en Chile desde hace 30 años,modelo que no tiene en cuenta por ejemplo, los vínculos o externalidades productivas del país. Cuando lainfraestructura tiene como objetivo, generar el crecimiento de una manera estratégica, un proceso basado enel análisis costo-beneficio, en algunos casos da lugar a recortar los fondos necesarios para ejecutar losproyectos importantes.

El proceso de preinversión no estima adecuadamente la importancia de las reacciones sociales que generaránlos proyectos, y es la etapa de construcción la que se ve impactada por estos temas.

Otro problema está relacionado con el tiempo en términos de cuándo los proyectos se presentan en elMinisterio de Desarrollo Social. El ministerio toma de tres a cuatro meses para analizar los proyectos, yposteriormente los proyectos están listos para ser discutidos por el Parlamento e incluidos en el presupuestodel año siguiente. 42

Algunos de los entrevistados señalaron que no hay penalidad si el Plan Nacional de Desarrollo no se sigue, ypor tanto, el plan puede ser visto como una herramienta institucionalmente débil. Lo mismo sucede con elPrograma Nacional de Infraestructura.

El contexto político en torno a este proceso parece tener varios efectos. Por ejemplo, el Congreso tiene unainfluencia significativa en el enfoque de los proyectos seleccionados, y tiene un papel clave en el proceso deplanificación a través de la aprobación del presupuesto. Esto puede conducir, en algunos casos, a preferirdeterminados tipos de soluciones, por ejemplo, en infraestructura vial, se prefieren los nuevos sobre los demantenimiento.

México también tiene una herramienta llamada “Compromisos Presidenciales”, que se utiliza en las campañaspolíticas. Son ideas de proyectos de infraestructura propuestas por los candidatos políticos, que secomprometen a desarrollar si son elegidos. Sin embargo, en ocasiones, estos proyectos no se basan en unanálisis técnico adecuado y no siguen la fase de preinversión requerida.

Se ha producido un cambio de paradigma en términos de la función del sector público. Algunas décadas atrás,el sector público estaba a la expectativa de generar proyectos, hoy solo espera administrarlos.

El proceso de preinversión, de acuerdo con algunos de los entrevistados, es visto muchas veces, como unrequisito previo para obtener recursos, en lugar de ser la base para la selección de los mejores proyectos.

Los entrevistados también argumentaron que el proceso de planificación es el primero en sufrir cuando hayrecortes presupuestales, presentando diferentes resultados en cuanto a la calidad final de los estudios depreinversión.

MÉXICO

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El Plan Bicentenario no es fuerte institucionalmente. Todavía parece que hay una necesidad de un plan orgánicoeficaz para el mediano plazo (cinco años) y el largo plazo (20 años), donde se especifiquen las necesidades deinfraestructura potenciales en el contexto de los objetivos del país. Hace falta mayor empoderamiento delsector público sobre esta herramienta. La aplicabilidad del plan parece depender de los esfuerzos particularesde ciertos funcionarios del sector público.

Otro asunto que preocupa es el tiempo dedicado a los estudios de perfil y factibilidad. La percepción de esteproblema varía según los diferentes sectores, principalmente, como consecuencia del grado de participaciónpública y privada. Por ejemplo, en el caso de los proyectos financiados con fondos públicos, aunque el procesoSNIP ha evolucionado y algunos de sus subprocesos han sido eliminados (es decir, las fases de pre-factibilidad),el ciclo de preparación actual (incluyendo perfil, factibilidad y estudios definitivos) lleva varios años.

Otro ejemplo es la infraestructura vial, para lo cual el ciclo de preparación del proyecto lleva por lo menos cincoaños -un año por cada estudio y un año para los procesos de las ofertas-. Esto puede causar algunos problemas,teniendo en cuenta que las condiciones pueden cambiar y lo que inicialmente era un buen proyecto, puede noser tan bueno cinco años más tarde.

De igual manera, algunos de los entrevistados identificaron un problema con la calidad de los estudios de pre-inversión. En primer lugar, refieren que a veces se utilizan términos de referencia incompletos debido aproblemas relacionados con la falta de recurso humano. En segundo lugar, señalaron que los agentes públicos,en ocasiones, deben presentar estudios incompletos con el fin de hacer frente a los requisitos del proceso depre-inversión. En cuanto a los términos de referencia, parece que hay una considerable falta de especialistas enel sector público para hacer frente a las necesidades.

PERÚ

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Algunos de los entrevistados señalaron que la planificación estratégica a largo plazo en algunas de lasentidades del país, se podría mejorar. Este problema puede estar teniendo importantes consecuencias en elsector energético, de transporte, y de agua y saneamiento, así como en los presupuestos, el control, los temasambientales, entre otros.

Aparentemente la planificación intersectorial no funciona adecuadamente. Una vez más, los entrevistadosdijeron que es necesario promover la mejora en la cultura de la colaboración entre las diferentes entidadespúblicas. Por otra parte, la calidad de la planificación sectorial es desigual entre los diferentes sectores, asícomo entre los órganos del gobierno central y las empresas públicas.

Cuando se realizaron las entrevistas, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) estaba en la primera fasede implementación. A medida que la inversión pública se asocia al ciclo de planeación de cinco años, tras laaprobación del presupuesto nacional para 2015, las organizaciones del sector público tendrán que cumplircon el SNIP, si tienen la intención de acceder a los recursos de este presupuesto general.

En la actualidad, algunos de los agentes entrevistados dijeron que no informan sobre sus estudios depreinversión al SNIP. En esos casos, sólo aquellos proyectos que son financiados por organizaciones externasmultilaterales, siguen un proceso de preinversión controlado externamente, desde el perfil de los estudios defactibilidad y diseño. Los otros proyectos tienen que estar mejor controlados; se necesitan reglas explícitas, yeste es el objetivo del SNIP para el año siguiente.

URUGUAY


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En la fase de resultados, se realizó un análisis de los problemas que impactaron lafase de preinversión en el ciclo de los proyectos de infraestructura. Se hacereferencia a esta etapa, como la reevaluación de las estrategias y un proceso deplanificación, donde es necesario, evaluar el estado de la intervención, es decir,analizar si las estrategias adoptadas deben mantenerse, sustituirse por otras, odarlas por terminadas.

Este análisis tiene la intención de generar información valiosa acerca de lo querealmente está pasando con el proceso específico de cada país, y la valoraciónpermitirá establecer si la estrategia actual podría optimizarse, con el fin demejorar la fase de preinversión y así maximizar la generación de valor público.

LOS DEFECTOS DE LA ESTRATEGIA ORGANIZACIONAL: UN ANÁLISIS CRUZADO DE LOS CASOS

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I II III IV

De acuerdo con la teoría, las estrategias dejan de funcionar por cuatro razones principales:

Puede ser la consecuenciade un cambio en elambiente político, razónpor la cual, es necesarioexaminar el contextoinstitucional y lalegislación que puedenafectar las actividades depreinversión de unproyecto. Se denominará“aceptabilidad”.

A medida que cambian losproblemas, las estrategiasdeben cambiar también. Lo queparecía en un principio habersido una buena solución a unproblema particular, puedehaber quedado obsoleto con eltiempo. Cuando esto sucede, lasestrategias deben sermodificadas, y es lo que sedomina como "relevancia".

Es posible definir una estrategiabien formulada, y contar con losrecursos suficientes paradesarrollarla adecuadamente.Sin embargo, es posible que elproblema destinado a resolverquede sin solución, o se resuelvasólo parcialmente, comoconsecuencia de la malaimplementación, condición quese ha denominado "adecuación".

Por último, un problema puedeabordarse desde diferentespolíticas e instituciones, y estoresulta en interacciones nodeseadas. La estrategia debeser revisada si hay un problemaburocrático de esta naturaleza;situación que llamamos"consistencia".

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CHILE

Aceptabilidad Relevancia Adecuación Consistencia



• Los planes a largoplazo no siempre secumplen.

• Se necesitanresultados durante elperíodo de unaadministracióndeterminada.

Se necesita una mayorintegralidad einterdependencia de laformulación delproyecto.

Grandes diferenciasentre las regiones, ydebilidades en losequipos técnicosdispuestos.

NA


NA

• Metodología obsoleta(análisis de costo-beneficio).

• Débil estimación delas reaccionessociales.

• Falta dediferenciación.

La fuerza de trabajo estábien calificada, pero lacantidad de trabajo estáaumentando a un ritmoacelerado.

• Problemas con laépoca del año cuandose presentan losproyectos.

• El control excesivopor parte de lasinstitucionesparticipantes.

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MÉXICO




El Plan Nacional deDesarrollo (PND) y elPlan Nacional deInversiones (PNI), nosiempre es seguido porlos diferentes sectores.

Problemas en laplanificaciónintersectorial de largoplazo.

• La administración delas carteras es másurgente que laplanificación.

• Los Estados sonfuertes, pero no lo sonlos municipios.

Falta de coordinaciónentre algunos nivelesde gobierno.


Los estudios depreinversión, algunasveces son vistos como unrequisito previo paraobtener recursos.

• Metodología obsoleta(análisis de costo-beneficio).

• No tiene en cuenta eldesarrollo regional, lapromoción de laindustria, etc.

• No se considera Lanegociación política .

Impactos en lageneración de proyectospor la calidad de lafuerza laboral.

El proceso se debilitapor la forma en quevarias institucionesestán participando.

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PERÚ




Es necesario mayorempoderamiento delPlan Bicentenario.

El plan a largo plazodebe ser fortalecido.

NASe necesita más trabajointersectorial.


Las alternativas que noson óptimas pueden serelegidas como resultadode urgencias de cortoplazo.

• La falta de flexibilidaden el proceso entre losdiferentes sectores ycon relación al tamañode los proyectos.• Insuficiente

participación de laspartes interesadas.

La falta de especialistastécnicos y financieros.

Tiempo excesivo en elseguimiento deproyectos por parte delas entidades a cargo.

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URUGUAY




• Dificultades para laplanificación a largoplazo.

• Algunos planes cambiancada período electoral.

El plan a largo plazodebe ser fortalecido.

NASe necesita más trabajointersectorial.


• Urgencia a corto plazo,donde no hay necesidadde enviar el proyecto através del SistemaNacional de InversiónPública (SNIP).

• No siempre se sigue elproceso establecido.

NA

• La falta de recursoshumanos en lasdivisiones deplanificación.

• Brecha generacional.

No todas lasorganizacionespresentan susproyectos en el SistemaNacional de InversiónPública (SNIP).

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De la primera pregunta, ¿Por qué la fase de preinversión del ciclo de vida de los proyectosde infraestructura, es un problema en ALC?, el autor del informe concluye:

• No se ha desarrollado una estrategia institucional para promover el crecimiento y eldesarrollo de los países, por medio de la entrega eficiente de la infraestructura requerida.

• Históricamente, los países de ALC han implementado un proceso de planeación quecontempla únicamente lo más básico y primario.

• No se consideran los esfuerzos que se realizan en cada sector, porque la organización de losgobiernos de la región ha dado lugar a un modelo fragmentado, en el que no se reconocenlos efectos (positivos y negativos) de un proyecto sobre otros sectores, por lo que existeuna necesidad imperativa de ampliar a enfoques multisectoriales para aprovechar estassinergias.

• No hay recursos suficientes para poner en práctica adecuadamente la estrategiainstitucional.

• Existen interacciones no deseadas entre las instituciones que participan en el proceso.

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CONCLUSIONES Y/O RECOMENDACIONESCASOS DE ESTUDIO

Para la contestar la segunda pregunta, ¿Cómo el inadecuado proceso de lafase de preinversión, está afectando la entrega de infraestructura?, seutilizaron los hallazgos encontrados y las buenas prácticas de los paísesreferentes1 para desarrollar una perspectiva viable y perfilar un análisis depolíticas.

• De allí, se puede concluir que el deficiente proceso de preinversión en ALCcontribuye efectivamente a tener sobrecostos y retrasos en los proyectos,como se muestra en los países analizados para la primera pregunta.

Sin embargo, se señalan recomendaciones generales que probablementeayudarían a mitigar estas consecuencias negativas:

1. Países referentes: Canadá, Reino Unido y Australia

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• La preinversión no puede ser vista como un requisito previo para obtener recursos, este debeser la base para la selección de los mejores proyectos.

• El proceso de planificación no puede sufrir ningún tropiezo cuando hay recortespresupuestales, ya que los mayores impactos se presentan en la calidad final de los estudiosde preinversión.

• Es fundamental fortalecer legal e institucionalmente los planes de desarrollo y las cartas denavegación a largo plazo en todos los sectores, para garantizar su eficacia y el cumplimientode todos sus objetivos.

• Se debe institucionalizar la participación de los actores claves, incluido el sector privado,cuando se generen los planes de desarrollo, sobre todo cuando sea la planificación deinfraestructura.

• Mejorar la capacidad técnica de las entidades estatales, especialmente el recurso humanoencargado del desarrollo de los estudios de preinversión.

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VICEPRESIDENCIA TÉCNICA

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