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Prefacio, Siglas, Resumen Ejecutivo, IntroducciónParte I Preparación del ProyectoParte II Diseño OperacionalParte III Diseño FísicoParte IV IntegraciónParte V Plan de NegociosParte VI Evaluación e ImplementaciónRecursos, Glosario, Anexos, Referencias

Guía de Planificación de Sistemas BRTAutobuses de Tránsito RápidoEnero de 2010

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Plan de implementaciónEvaluación

CAPÍTULO 19 CAPÍTULO 20

Parte VI – Evaluación e Implementación

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Guía de Planificación de Sistemas BRT


19.Evaluación

«Nunca midas la altura de una montaña, hasta que hayas alcanzado la cima. Entonces verás cuán baja era.»—Dag Hammarskjöld, antiguo Secretario General de

ONU, 1905–1961

El verdadero impacto de un nuevo sistema de transporte público no es simplemente el sistema físico, sino las mejoras que crea en la vida de las personas. Hay varias razones por las que los promotores de un nuevo sistema de transporte público querrán evaluar los impactos espera-dos del sistema sobre los niveles de tráfico, el

desarrollo económico, la calidad ambiental, las interacciones sociales y la forma urbana.Muy a menudo, estas evaluaciones son requeri-das por las instituciones financieras o agencias de desarrollo. Tanto los gobiernos como las agencias de desarrollo necesitan priorizar entre proyectos buenos y malos. Además, los tomado-res de decisión deben saber por adelantado qué problemas necesitarán mitigar y qué posibles beneficios traerá el sistema para ayudar a ven-derle el proyecto al público. Este capítulo exa-mina las metodologías estándar de evaluación que se pueden utilizar en proyectos como las iniciativas de BRT.Los temas tratados en este capítulo incluyen:

19.1 Impactossobreeltráfico

19.2 Impactoseconómicos

19.3 Impactosambientales

19.4 Impactossociales

19.5 Impactosurbanos

19.6 Plandeseguimientoyevaluación

19.1 Impactos sobre el tráfico«El nuevo estadounidense encuentra su desafío y su amor en las calles ahogadas de tráfico, cielos entre el smog, ahogándose con los ácidos de la industria, el chirrido de la goma y las casas amarradas una contra otra mientras que las pequeñas ciudades se marchitan y mueren.»

—John Steinbeck, novelista, 1902–1968

La planificación de un sistema BRT en general es un proceso iterativo y tener una idea prelimi-nar del probable impacto de éste sobre el tráfico mixto jugará un rol importante en el proceso de diseño. Sin embargo, antes de que una ciudad abra un nuevo sistema BRT es bueno tener una idea clara de los impactos sobre el tráfico especí-ficos del proyecto, para que el público esté pre-parado y los impactos adversos se puedan miti-gar de antemano. Por esta razón, la evaluación del impacto sobre el tráfico en general es una evaluación a corto plazo de lo que sucederá con el tráfico mixto poco después de la inauguración del sistema.

El trabajo inicial de creación de modelos utili-zados para seleccionar los corredores apropiados y generar los números de demanda de viajes proyectados para el BRT es útil pero insuficiente para realizar una evaluación del impacto sobre el tráfico y un plan de mitigación. Usualmente, durante el proceso de diseño preliminar los planificadores tratarán de diseñar el sistema de forma tal que no sólo mejore la velocidad y capacidad de los servicios de transporte público, sino que también mejore las condiciones para el tráfico mixto, los ciclistas y los peatones. En general, tales soluciones de diseño «gana-gana» son la mejor manera de asegurar la aceptación del sistema BRT por parte del público en gene-ral. Sin embargo, estas soluciones «gana-gana» no siempre son posibles y con frecuencia se debe ceder en algunos respectos. Conocer el probable impacto de diferentes decisiones de diseño sobre la velocidad del tráfico mixto y las condicio-nes para los peatones y ciclistas es crítico para ayudar a los líderes políticos a tomar decisiones difíciles en la etapa final del diseño.

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Una vez que estas decisiones difíciles han sido tomadas, y el trabajo inicial de diseño y pla-nificación ha sido completado, es apropiado examinar con mayor precisión cómo el nuevo sistema afectará al sistema de transporte de la ciudad. Los automovilistas, operadores de taxis y otras personas que actualmente utilizan la red vial querrán asegurarse de que el desarrollo del sistema BRT no llevará a un deterioro de las condiciones del tráfico (Figura 19.1). En cambio, si los tomadores de decisión deciden seguir adelante y empeorar las condiciones del tráfico mixto para aumentar la velocidad del transporte público tendrán que estar preparados para jus-tificar esta decisión ante el público, para evitar que una reacción negativa del público los tome por sorpresa. El análisis de impacto sobre el trá-fico puede proveer la seguridad política de que el sistema cumplirá con sus promesas.

Una vez que está completo y terminado el plan operacional del sistema se debe conducir un ejercicio de modelado del tráfico para proyectar cómo el sistema diseñado afectará a todas las formas de tráfico, y no sólo a los pasajeros del transporte público. Es necesario aportar la infor-mación de diseño de las operaciones y los planes de infraestructura al modelo. Sin embargo, en

general la información que se requiere para el modelo de tráfico para diseñar un sistema BRT es mucho más limitada que la que se requiere para modelar impactos sobre el tráfico global. Usualmente, para diseñar el sistema los planifi-cadores pueden usar estimaciones de la demanda para el sistema BRT en sí mismo, sin preocu-parse demasiado por lo que está sucediendo fuera de éste. Al usar este método, un buen dise-ñador utiliza su juicio para diseñar un sistema que minimice los impactos adversos sobre el trá-fico mixto, pero la información acerca de impac-tos específicos sobre el tráfico probablemente no sea suficientemente detallada.Una evaluación detallada del impacto sobre el tráfico se realizará de otra manera, dependiendo de si la ciudad posee o no un modelo del tráfico completo para todos los modos de viaje, o un modelo más limitado sólo del sistema BRT.Si la ciudad tiene un modelo del tráfico comple-tamente calibrado será posible determinar con razonable precisión los probables impactos sobre el tráfico en el corredor de BRT en ubicaciones específicas. Si la ciudad no tiene un modelo del tráfico completamente calibrado, para la mayo-ría de los ingenieros deberá ser posible utilizar parámetros estándar de ingeniería para estimar el impacto sobre el tráfico mixto, basándose en lo siguiente:�� La cantidad de espacio vial funcional disponi-ble para el tráfico mixto;�� La cantidad de espacio vial disponible para los ciclistas y peatones;�� La capacidad de las intersecciones para el trá-fico mixto;�� El número de buses y vehículos de transporte informal que se han eliminado de los carriles de tráfico mixto.

Normalmente, si los ingenieros conocen el nivel actual de equivalentes de automóviles de pasa-jeros (PCUs) que pasan a través del corredor de BRT, el espacio vial disponible para el tráfico mixto, y la fase de las señales en las interseccio-nes se puede tener una idea bastante buena de cómo el nuevo sistema BRT afectará la veloci-dad y capacidad del tráfico mixto.En este punto también es crítico saber cuál será el impacto del nuevo sistema de BRT sobre los servicios de autobús y transporte informal. Ya que los servicios existentes de autobús y

Figura 19.1En ciudades como Pereira (Colombia), documentar las condiciones caóticas de las calles antes de la implementación del sistema BRT puede ayudar a justificar el proyecto.Foto de Lloyd Wright

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transporte informal se detienen con frecuencia en uno o más bordillos, estos vehículos tienden a tener un impacto adverso severo sobre las con-diciones del tráfico mixto (Figura 19.2). Si todos los servicios de autobús y transporte informal son eliminados de los carriles de tráfico mixto y estos viajes se trasladan al sistema de BRT, entonces el número de PCUs en los carriles de tráfico mixto se reducirá significativamente. Si, en cambio, se permite que los movimientos y detenciones caóticas de los vehículos de tránsito informal en el corredor de BRT permanezcan en el carril de tráfico mixto después de la apertura del sistema BRT, entonces el riesgo de impactos adversos sobre el tráfico es mucho más alto.Finalmente, los impactos arriba mencionados del nuevo sistema BRT influirán en el nivel de cambio modal que se puede esperar del sistema. Estimar este cambio modal a menudo es impor-tante para justificar el proyecto ante aquellos que lo financian, quienes pueden tener inquie-tudes acerca de los beneficios sobre la reducción de gas de invernadero, tal como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environmen-tal Facility, GEF).Si la velocidad y capacidad de los carriles de trá-fico mixto se ven severamente comprometidos por el diseño del sistema BRT, habrá una ten-dencia a aumentar el cambio modal anticipado a corto plazo. Alternativamente, si el sistema está bien diseñado para minimizar los impac-tos adversos sobre el tráfico mixto es altamente probable que los beneficios del cambio modal a corto plazo sean mínimos. En este caso, los beneficios del cambio modal se manifestarán principalmente en años posteriores a medida que el sistema BRT mantenga su proporción de viajes, mientras que se espera que los servicios de autobús normales pierdan parte de su propor-ción de viajes con el tiempo.La mayor parte del tiempo, los impactos adver-sos sobre el tráfico mixto de los nuevos sistemas BRT se concentran en el área de las estaciones, donde se necesita más espacio vial para el sistema BRT, o en las intersecciones, donde los cambios en la fase de las señales y la reducción del espacio vial disponible tienen el impacto adverso más significativo sobre la velocidad del tráfico mixto. Para estas ubicaciones es una buena idea sugerir algunas medidas de mitigación adicionales.

Figura 19.2Los patrones de detención aleatorios y a menudo impredecibles de los servicios de transporte público existentes pueden implicar que un carril de buses segregado mejore en gran medida las condiciones para los automóviles privados.Foto de Lloyd Wright

Normalmente, en los países en desarrollo, hay una gran cantidad de medidas simples y están-dar de gestión del tráfico que aún no se han implementado en el corredor, y que aumenta-rían dramáticamente la capacidad de la vía y la velocidad del tráfico mixto. Implementar estas medidas al mismo tiempo que el sistema BRT, facilitará la mitigación de cualquier impacto adverso del sistema BRT sobre el tráfico mixto. Estas medidas de mitigación pueden incluir:�� Reducir el número de fases de señal restrin-giendo los movimientos de giro de poco volumen;�� Eliminar el parqueo;�� Intensificar la aplicación de restricciones sobre la actividad de vendedores;��Mejorar la canalización (es decir, separación de diferentes modos);�� Ajustar la longitud y el número de los carriles para formar fila;�� Ensanchar las calles en las intersecciones, estaciones o ambas.

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Desafortunadamente, los creadores de modelos del tráfico rara vez se ocupan del transporte no motorizado (Figura 19.3). Sin embargo, si un sistema BRT hace más angostas las aceras o aumenta la velocidad del tráfico mixto puede tener un impacto bastante adverso sobre el transporte no motorizado y contribuir al dete-rioro del corredor. Por ejemplo, cuando se cons-truyó el corredor Santa Amaru en San Pablo, las aceras más angostas contribuyeron al deterioro del corredor. En algunos países, notablemente India y China, simplemente segregar las bicicle-tas y el tráfico de buses puede llevar a mejoras dramáticas en la seguridad, velocidad y capaci-dad de ambos modos.En cambio, si un sistema BRT se implementa simultáneamente con infraestructura mejorada para los ciclistas y peatones, el corredor mejo-rado puede llevar a un cambio modal signifi-cativo desde el taxi hacia los viajes caminando o en bicicleta. Este cambio modal contribuirá a mejorar la velocidad en los carriles de tráfico mixto. Este fenómeno se observa en Yakarta y Bogotá, entre otros. Como regla general, en todos los corredores de BRT se debe proveer tanto espacio para peatones y ciclistas como sea posible, particularmente cuando el corredor sirve para un gran número de viajes cortos en los que hay un gran número de ciclistas y peatones, o donde se pueden inducir estos grandes flujos.

19.2 Impactos económicos«El avance económico no es lo mismo que el progreso humano.»

—Sir John Harold Clapham, historiador y economista, 1873–1946

19.2.1 Evaluación económica de los proyectos BRT

Los bancos de desarrollo con frecuencia requie-ren un análisis económico de cualquier proyecto de infraestructura importante. Usualmente el análisis económico se realiza para indicar que el beneficio económico del proyecto es mayor que su costo (incluyendo el costo de oportunidad del capital). Ya que los proyectos de BRT en general financian sus inversiones de infraestructura a través de fuentes públicas, se debe asegurar al público que los beneficios económicos del pro-yecto serán mayores que su costo económico. En la actualidad, hay muchos proyectos avan-zados de BRT mal concebidos y planificados, que nunca hubieran pasado una valoración económica razonable. Por lo tanto, requerir que cualquier proyecto de BRT demuestre una tasa de retorno razonable debe ser un procedimiento estándar de planificación, tanto para los gobier-nos como para las instituciones de desarrollo.

Como afectará numerosas decisiones sobre la financiación, es una buena idea que el pro-motor del proyecto decida desde el comienzo cuáles elementos del proyecto de BRT podrán resultar autofinanciables y cuáles no se puede esperar que lo sean. Como regla general, los sistemas BRT deben diseñarse de modo que todas las operaciones, incluyendo el costo de los vehículos, se paguen a través de los ingresos provenientes de las tarifas (es decir, que sean autofinanciables). Por el contrario, la inversión inicial en infraestructura y su mantenimiento generalmente son pagados por el público.

Por lo tanto, el costo principal que debe estar sujeto a una valoración económica es el costo de la infraestructura. Usualmente esto incluye el costo de las estaciones, la reconstrucción del ancho de vía, las terminales y depósitos, los sis-temas de señalización y cualquier aplicación de ITS, y el sistema de tarifas. El equipo de inge-niería en conjunción con el equipo de plan de negocios deberán generar estas cifras de costo. El Capítulo 11 (Infraestructura) presenta un

Figura 19.3Al construir una estación para la línea Quito Central Norte, los planificadores eliminaron virtualmente todo el espacio que quedaba para los peatones.Foto de Lloyd Wright

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modelo de costo de la infraestructura que puede ser útil para estimar estos costos.Los beneficios de la inversión se calcularán usando la metodología estándar de costo-bene-ficio. Los principales beneficios a medir pueden incluir:1. La disminución (o aumento) del tiempo de

viaje de los pasajeros de transporte público multiplicada por los pasajeros totales;

2. La disminución (o aumento) del costo de viaje que enfrentan los pasajeros de trans-porte público multiplicada por los pasajeros totales;

3. El impacto sobre el tiempo y el costo de viaje de otras formas de tráfico, multiplicado por la cantidad de personas afectadas;

4. El impacto del sistema sobre la calidad ambiental (p. ej., emisiones al aire, contami-nación auditiva) y cualquier beneficio cuanti-ficable sobre la salud y/o productividad;

5. El impacto del sistema sobre los accidentes y la reducción en heridas, pérdida de vidas y productividad económica resultante.

Aunque algunos de estos datos simplemente se pueden tomar de la evaluación del impacto sobre el tráfico, normalmente esta evaluación concierne a lo que le sucederá al tráfico inmedia-tamente después de abrir el sistema. Por el con-trario, la evaluación económica deberá observar los impactos del sistema proyectados durante la vida del recurso capital, usualmente hasta veinte años en el futuro.El propósito de un sistema BRT es que permita que un único corredor urbano le sirva a un número de pasajeros siempre en aumento, sin disminuir la velocidad de viaje. Por ejemplo, un nuevo sistema BRT en un corredor de grandes volúmenes en general se diseñará en una ubica-ción en la cual los carriles de tráfico mixto alcan-cen su capacidad máxima. Quizás estos carriles de tráfico mixto actualmente lleven de 2.000 a 4.000 pasajeros por hora por sentido (pphps) en horas pico (Figura 19.4). Normalmente, la capacidad de los carriles de tráfico mixto seguirá siendo la misma, mientras que los nuevos carri-les de BRT tendrán la capacidad de llevar hasta 10.000 pphps. Cuando el sistema está usando dos carriles por sentido se han llegado a registrar capacidades de 45.000 pphps (p. ej., TransMi-lenio en Bogotá). El sistema BRT no sólo hace

posible la densificación del corredor, sino que virtualmente asegura que la mayor parte de la nueva demanda sea capturada por éste.

Definir y modelar escenarios para 20 años en el futuro con y sin el nuevo sistema BRT es un ejercicio de modelado del tráfico bastante típico, con algunas complejidades adicionales. Normalmente, las futuras tendencias se extra-polan de las tendencias históricas recientes de población, empleo y crecimiento de la propiedad de vehículos en las zonas afectadas por el corre-dor de BRT planificado. Debido a la naturaleza interactiva de los cambios en el uso de suelo y las mejoras en el sistema de transporte público, se deben hacer algunas suposiciones razonables acerca de lo que sucederá con el crecimiento de la población y el empleo, con y sin el proyecto de BRT.

Sin el sistema BRT, la proyección a 20 años debe mostrar crecimiento en el tráfico de vehículos motorizados y velocidades en disminución, tanto para el transporte público como para el tráfico mixto. Esto, hasta que la falta de capacidad adicional en los caminos corte el crecimiento adicional, punto en el que la suposición debe ser que el nuevo crecimiento irá a alguna otra parte. Por ejemplo, se podría asumir que el crecimiento de la población y el empleo en el corredor se tras-ladarán a otra ubicación cuando la velocidad del tráfico caiga por debajo de 10 km/h.

Figura 19.4Los carriles de tráfico mixto en general sólo

pueden llevar de 2.000 a 4.000 pasajeros

por hora por sentido en períodos pico.

Foto de Lloyd Wright

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Con el sistema BRT, la proyección a 20 años normalmente mostrará crecimiento en el trá-fico de vehículos motorizados y velocidades en disminución en los carriles de tráfico mixto, hasta que estos carriles alcancen su capacidad de diseño. La velocidad de los vehículos BRT, en cambio, estará determinada por el diseño del sistema (idealmente tan alta como 30 km/h y, en el peor de los casos, tan baja como 15 km/h). Se debe asumir que estas velocidades se manten-drán durante los 20 años de vida del proyecto, ya que el sistema debe estar diseñado para manejar 20 años de crecimiento proyectado de los pasajeros con comodidad (Figura 19.5). Una regla general segura sería asumir que los carriles de tráfico mixto alcanzarán la saturación y que el crecimiento adicional de los viajes será captu-rado por el sistema BRT.Una diferencia fundamental entre los escenarios con y sin BRT en corredores congestionados es que para el escenario sin BRT después de un cierto número de años el crecimiento de la población y el empleo se detendría, mientras que en el corredor de BRT se mantendrían las tasas de crecimiento históricas.La valoración económica de proyectos de trán-sito masivo ha estado notoriamente sujeta a la manipulación por parte de los promotores de los proyectos. Una manera de protegerse del abuso

es hacer que las proyecciones de demanda sean verificadas por un evaluador calificado indepen-diente. Esta entidad debe ser una empresa con-fiable de modelado de demanda del tráfico o una agencia en cuyos resultados confían los bancos.Otra manera de minimizar el riesgo de mani-pulación es haciendo que las estimaciones de demanda usadas en el cálculo de los beneficios económicos también se usen en la evaluación de impacto financiero, que a su vez debe ser eva-luado por instituciones bancarias privadas.Hasta cierto punto, la estructura comercial de los sistemas BRT provee una protección natural contra las suposiciones de viabilidad demasiado optimistas. En muchos proyectos de peaje y metro, el sistema y sus operaciones en última instancia permanecerán en el dominio público, de modo que las pérdidas causadas por estima-ciones completamente equivocadas deben ser absorbidas por los desventurados contribuyentes. En cambio, con un proyecto de BRT, el opera-dor privado generalmente es el responsable de obtener los vehículos y de absorber una porción significativa del riesgo de demanda. Por lo tanto, cuando un operador se acerca a un banco para pedirle un préstamo por los vehículos, es proba-ble que la institución financiera insista en que haya disciplina con respecto a las proyecciones de demanda.Una vez que se han desarrollado los escenarios a 20 años (con y sin el nuevo sistema), se pueden comparar las diferencias en el valor presente neto del ahorro de costo y tiempo de viaje de los pasajeros de transporte público, y el valor presente neto del ahorro (o aumento) de costo y tiempo de viaje de los pasajeros de tráfico mixto.Realizar esta evaluación requiere otorgarle un valor monetario al ahorro de tiempo. Este valor se puede calcular de varias formas. La mejor manera es calcular el valor real del tiempo para los pasajeros de transporte público exis-tente. Este valor a veces se puede extrapolar del modelo de tráfico basado en el comporta-miento dado. De otro modo, un valor razonable del tiempo se puede observar basándose en la demanda en servicios expresos de autobús introducidos recientemente en la ciudad, nuevos peajes, etc. Alternativamente, se puede usar una simple regla general: un valor entre un tercio y la mitad de la tarifa salarial por hora promedio.

Figura 19.5Mientras que un carril de tráfico mixto alcanzará la saturación después de un determinado período de tiempo, los sistemas de transporte público tienen una gran capacidad para manejar el crecimiento continuo del corredor.Foto cortesía de ITDP

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Si el valor presente neto de los ahorros de tiempo y costo en conjunto para los pasajeros de trans-porte público y de tráfico mixto en relación con el escenario «no hacer nada» es mayor que el valor presente neto del costo de la infraestructura a una tasa de retorno razonable del capital, enton-ces el sistema es una buena inversión pública.Como regla general, si el sistema BRT le sirve a una gran cantidad de pasajeros de autobús y aumenta significativamente las velocidades de viaje sobre las condiciones existentes, hay posi-bilidades de que funcione extremadamente bien en términos del cálculo de valor presente neto. En cambio, si el sistema BRT está ubicado en algunas circunvalaciones externas y elevadas, con pocos pasajeros de autobús y sin congestión de tráfico, es probable que la tasa de retorno sea extremadamente pobre.Estas medidas son extrapolaciones bastante simples de técnicas de análisis costo-beneficio estándar que se emplean frecuentemente en el sector de transporte. Sin embargo, el análisis costo-beneficio no funciona tan bien para esti-mar otros impactos económicos importantes tales como:�� Generación de empleos;�� Valores de propiedades y desarrollo del suelo; y,�� Transferencia de tecnología.

Mientras que generalmente estos impactos no están incluidos en un análisis costo-beneficio típico, ni deberían estarlo, a menudo son impor-tantes para los tomadores de decisión ya que el impacto del sistema BRT sobre estos asuntos debe ser tomado en cuenta.

19.2.2 Impactos sobre el empleo

19.2.2.1 Construcción del sistemaEs probable que el nuevo sistema BRT implique una transformación dramática de los corredores propuestos. Al igual que con cualquier proyecto de esta magnitud, el sistema generará una can-tidad considerable de empleo durante el proceso de construcción. Basándose en proyectos simi-lares del pasado es posible proyectar la cantidad y duración del empleo generado durante la fase de construcción (Figura 19.6). Una medida adi-cional de interés, particularmente en el contexto de ciudades en desarrollo, puede ser el número de personas sostenidas por cada empleo en la construcción.

Debido al énfasis en infraestructura y servicios de alta calidad, el empleo en BRT puede variar desde el trabajo de artesano en las estaciones hasta el trabajo directo aplicado al trabajo en las calles (Figura 19.7). Los empleos en construc-ción a veces son un área importante de empleo para los grupos de trabajadores poco calificados. El empleo generado para estos individuos es especialmente importante ya que de otro modo sus oportunidades pueden ser limitadas.

La construcción de BRTs no es fundamental-mente diferente de otros tipos de iniciativas de obras públicas en el sector de transporte. Por

Figura 19.6La construcción de corredores de BRT

puede ser un generador de empleo significativo.


Figura 19.7Trabajadores dando

los toques finales a las estaciones de

Transantiago.Foto de Lloyd Wright

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lo tanto, los métodos estándar para calcular la creación de trabajos de construcción son adecuados.Sin embargo, en algunas aplicaciones en países en desarrollo, es posible que desde el punto de vista de la creación de empleos se prefieran téc-nicas de construcción de trabajo más intensivo. En tales casos, los multiplicadores de empleo estándar no serán suficientes.

19.2.2.2 OperacionesLos nuevos sistemas BRT a menudo tendrán impactos dramáticos en la naturaleza y el nivel de empleo, entre los operadores de buses y de tránsito informal de la competencia. Estos impactos pueden variar mucho de sistema a sis-tema según:�� Si el sistema brt incorpora anteriores opera-dores de autobús o tránsito informal al nuevo sistema;

�� Si el nuevo sistema simultáneamente desplaza la estructura de rutas de buses desde servicios directos hacia servicios troncales y alimenta-dores o no;�� Si el nuevo sistema ofrece nuevos servicios que el sistema de transporte público anterior no proveía;�� Si el sistema incentiva una nueva demanda de viajes significativa de anteriores automovilistas.

En la mayoría de los casos, el nuevo sistema BRT reemplaza a un sistema débilmente regu-lado de buses privados u operadores de tránsito informal. Estas operaciones de buses privados con frecuencia no son muy rentables, ya que hay una gran superposición entre los servicios espe-cialmente en los corredores troncales; esto lleva a que haya relativamente pocos pasajeros por bus, incluso durante los períodos pico. Los siste-mas BRT más exitosos en general desplazan los servicios de transporte público existentes desde los corredores troncales hacia sistemas troncales y de alimentación, lo cual tiende a aumentar el número de pasajeros por vehículo. Este proceso puede llevar al reemplazo de seis o más buses pequeños, y sus respectivos conductores y cobra-dores, por un autobús mucho más grande en el corredor troncal. Si los demás factores son igua-les, esto llevará a una reducción del empleo total en el sector de transporte público.Sin embargo, los empleados del sector de buses generalmente se encuentran enfrentándose a una espiral descendente de números de empleos y a un nivel de salarios que se deterioran, a medida que más y más gente se desplaza hacia los vehí-culos privados. Por lo tanto, el BRT puede ser el único mecanismo comprobado para mantener los niveles de empleo a largo plazo en el sector de transporte público. Al aumentar la velocidad de los vehículos y reducir los costos de operación en relación con los viajes de vehículos motoriza-dos privados, el BRT puede ayudar a mantener los niveles de empleo del sector de buses en el futuro.Más aún, la reducción en el número de vehí-culos pequeños en los corredores troncales no refleja todo lo que sucede con el empleo. El minibus estándar generalmente opera con un sólo conjunto de empleados, hasta 16 horas al día. El vehículo BRT involucra de tres a cuatro

Figura 19.8Las condiciones

para los conductores pueden mejorar

dramáticamente con un nuevo sistema BRT.


Figura 19.9Un nuevo sistema formalizado puede crear muchos tipos de empleo que anteriormente no existían.Foto de Lloyd Wright

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turnos diferentes de empleados operando el mismo vehículo. Por lo tanto, el número de con-ductores no cambiará apreciablemente. Cuando se incluyan los conductores de servicios alimen-tadores, el BRT puede aumentar el número de conductores (Figura 19.8). Sin embargo, el mayor estímulo al empleo causado por las operaciones viene de la miríada de posiciones creadas por la recolección de tarifas, seguridad, servicios de información, limpieza, manteni-miento, gestión y operaciones (Figura 19.9). La mayoría de estas funciones no existen en el sector informal.En general un sistema BRT también trae mejo-ras significativas a la calidad del empleo. La efi-ciencia mejorada y los costos de operación más bajos en el nuevo sistema mejorarán la rentabi-lidad general. La asignación de estos beneficios entre mejores servicios para el público, mejores salarios y condiciones de trabajo para los traba-jadores, y beneficios más altos para los inversores privados se determina mediante un proceso político negociado. Por lo tanto, es importante que los sindicatos y sociedades civiles se com-prometan en el proceso para obtener resultados equitativos. Generalmente, los trabajadores en el sector de transporte informal no reciben ningún tipo de paquetes de beneficios. Dentro del nuevo sistema formalizado se esperaría que recibieran entrenamiento, asistencia médica y dental, vaca-ciones y feriados, y licencia por enfermedad.Aunque es posible diseñar un sistema BRT con severos impactos adversos sobre el empleo, en general ha sido posible y políticamente necesario diseñar sistemas BRT que tengan impactos neu-trales o positivos sobre el empleo total. Hasta la fecha, se han conducido pocos análisis sistemá-ticos de los impactos específicos sobre el empleo de nuevos sistemas BRT y las decisiones clave que afectan los niveles de empleo en general han sido determinadas a través de un proceso polí-tico, en lugar de un análisis técnico sistemático.Al determinar las reglas de licitación para que las empresas privadas operen el sistema BRT, es posible otorgar puntos adicionales a las empresas que tengan una mayor participación de capital por parte de operadores de buses pequeños exis-tentes, como una forma de incentivar el máximo nivel de participación en el nuevo sistema de tra-bajadores del viejo sistema. La nueva autoridad

de BRT también debe determinar los estándares de trabajo en todas las compañías que operan en el sistema, para asegurar el tratamiento justo y equitativo de la fuerza de trabajo.

19.2.3 Impactos sobre el desarrollo económico

Con todos los proyectos de transporte frecuen-temente hay impactos secundarios significativos sobre el desarrollo económico, que son más difíciles de predecir. Mejorar cualquier sistema de transporte reduce los costos de producción y consumo en ubicaciones particulares. Ya que un nuevo sistema BRT puede aumentar la capacidad total de un corredor hasta diez veces, este corredor puede sostener altos niveles de crecimiento sin ningún deterioro en la velocidad de viaje. A medida que más familias y empre-sas se ubican a lo largo del corredor, bajan los costos de transporte relacionados con conectar a los empleados con su lugar de trabajo, a los productores con sus proveedores y su mercado final. Esta reducción en los costos totales de transporte que resulta de esta co-ubicación se conoce por los economistas como economías de aglomeración.Estas economías de aglomeración tienden a ser capturadas por las empresas en forma de bene-ficios más altos, por las familias en forma de costos de vida más bajos e ingresos más altos, y por los terratenientes en forma de rentas más altas. La concentración de nuevos edificios de

Figura 19.10Un centro comercial

en construcción cerca de una terminal de

TransMilenio.Foto de Lloyd Wright

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apartamentos, oficinas y complejos de ventas adyacentes a las estaciones y terminales de BRT son evidencia de un sistema BRT bien diseñado que ha resultado en economías de aglomeración.Tal como se mencionó en el Capítulo 2 (Opciones de Tecnología de Tránsito), se ha demostrado que los valores de propiedad han aumentado a lo largo de los corredores de buses en Brisbane y Bogotá. Esta evidencia también es apoyada por investigaciones anteriores, acerca de los aumentos en el valor de las propiedades cerca de estaciones de tren urbanas. Bogotá ya ha visto considerable actividad en el desarrollo de centros comerciales a lo largo del corredor de BRT (Figura 19.10). El aumento en los valores de la propiedad refleja los aumentos esperados en el número de usuarios en las estaciones y terminales. Por esta razón, hay evidencia que sugiere que disminuirán las vacantes de comer-cios en el área, lo que llevará a más oportunida-des de empleo.Sin embargo, si el sistema BRT está pobremente diseñado es muy posible que tenga impactos negativos. En el caso de algunos corredores de buses, tales como el corredor Novo de Julio/Santa Amaru en San Pablo y el antiguo corre-dor de buses a lo largo de Avenida Caracas en Bogotá, fue evidente que deterioraron la zona. En ambos casos, los sistemas de corredores de buses «abiertos» tienden a concentrar volúme-nes muy altos de buses viejos y contaminantes

en un sólo corredor. El exceso de buses viejos llevó a un corredor de velocidad lenta y a niveles muy altos de contaminación aérea. Además, en ambos corredores se ignoró la importancia de una buena infraestructura peatonal. Los dos corredores han sido mejorados modernizando la flota de buses con vehículos más limpios y cambiando la estructura de rutas para aumentar el número de pasajeros por bus, y disminuir el número total de buses. El ambiente urbano y los valores de la propiedad a lo largo de estos corre-dores se están recuperando.No se puede negar que estos impactos econó-micos pueden ocurrir y que son importantes. Sin embargo, debido a la incertidumbre del impacto de cualquier sistema sobre los valores de la propiedad, en general estos impactos no se incluyen en la evaluación económica formal. Actualmente, se bloquean pocos proyectos de BRT debido a valoraciones económicas débi-les. Es posible que en algún punto del futuro suceda que a un proyecto BRT se le niegue la financiación por parte de un banco de desarro-llo, porque la tasa de retorno es demasiado baja debido a que estos beneficios potenciales están siendo excluidos.Sin embargo, por el momento, el mayor peligro es que los proyectos de metro mucho más cos-tosos continúen usando suposiciones heroicas sobre los beneficios proyectados de desarrollo económico, para justificar proyectos de dudoso

Figura 19.11Un nuevo sistema

ofrece el potencial de introducir tecnologías

avanzadas a una ciudad o país por

primera vez.Foto cortesía de Advanced

Public Transport Systems

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beneficio económico. Por esta razón, en general se recomienda que las proyecciones de bene-ficios de desarrollo económico para proyectos de transporte público se traten de manera conservadora.

19.2.4 Transferencia de tecnología

Como se mencionó en el Capítulo 12 (Tecnolo-gía), el nuevo sistema BRT puede traer la intro-ducción de muchas nuevas tecnologías al sector de transporte de la ciudad. Estas tecnologías incluyen vehículos de tránsito avanzado, equipos de recolección y verificación de tarifas, y siste-mas de transporte inteligente (ITS). La intro-ducción de nuevas tecnologías presenta varias oportunidades para obtener beneficios econó-micos generales. En primer lugar, como se men-cionó con respecto a la fabricación de vehículos, existe el potencial para nuevas inversiones y creación de puestos de trabajo a través de la pro-ducción local. En segundo lugar, la transferencia de tecnología puede llevar a establecer una ven-taja local en una tecnología en particular, que puede llevar a oportunidades de exportación. En tercer lugar, la nueva tecnología puede llevar a oportunidades derivadas con otras aplicaciones para nuevos negocios.Al determinar las especificaciones técnicas para los vehículos y sistemas de tarifas que se utiliza-rán en el sistema BRT, las consideraciones técni-cas apropiadas deben ser la inquietud principal. Sin embargo, es posible incluir puntos adiciona-les en los criterios de licitación para los vehículos ensamblados o fabricados localmente, y el uso de otros elementos con alto contenido de valor agregado local.

19.3 Impactos ambientales«Porque no pensamos en las generaciones futu-ras, nunca nos olvidarán.»

—Henrik Tikkanen, autor y artista, 1924–1984

Los proyectos de transporte público general-mente causan impactos ambientales positivos a través de la reducción del uso de vehículos privados y las emisiones asociadas subsecuentes. Cuantificar los beneficios ambientales esperados del proyecto BRT puede ayudar a justificar el proyecto, así como a fortalecer la imagen de la iniciativa con el público. Como un proyecto trascendente, es posible que requiera una Eva-luación de Impacto Ambiental (EIA).Es probable que la reducción esperada de las emisiones vehiculares sea el beneficio principal. Sin embargo, también puede ocurrir que el sistema reduzca los niveles generales de ruido así como la emisión de productos de desecho líquidos y sólidos. El proceso de construcción en sí mismo puede ser perjudicial y llevar a un aumento temporal en las emisiones. Sin embargo, después de calcular los beneficios de la reducción de emisiones durante la vida del pro-yecto BRT, hasta la fecha hay evidencia abru-madora que sugiere que el BRT puede mejorar marcadamente el estado del ambiente urbano.

19.3.1 Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIAs)

«Debemos aprender a proveer prosperidad sin emanaciones… consumiendo menos del ambiente, no más. Podemos usar menos, y tener más. Consumir menos, y ser más. Los intereses de los negocios, y los intereses del ambiente, no son incompatibles.»

—Tachi Kiuchi, antiguo CEO de Mitsubishi

A menudo los análisis de impacto ambiental son obligatorios por ley, para medir las ramificacio-nes económicas, ambientales y sociales esperadas del proyecto. Completar una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) generalmente tam-bién es requerido por las agencias de préstamo internacionales. La forma de la EIA en general es conocida pero en la práctica estas valoraciones todavía están en su infancia en algunos países. Actualmente, en los países en desarrollo e incluso en algunos países desarrollados los impactos ambientales que se deben evaluar de acuerdo a la ley tienden a enfocarse principalmente en

770



los impactos del proceso de construcción en sí mismo, en lugar de los impactos sobre el tráfico a largo plazo. En forma similar, hasta la fecha, la mayoría de los proyectos BRT han completado EIAs siguiendo procedimientos estándar para cualquier proyecto de obras públicas. Ya que en la mayoría de los casos el BRT tiene impactos ambientales muy positivos y no más impactos adversos inmediatos causados por el proceso de construcción que cualquier otra obra cívica, este tipo de EIA estándar probablemente es adecuado para evitar adversidades.Una evaluación estándar, sin embargo, tenderá a ignorar los beneficios ambientales significativos del sistema. Muchas agencias de financiación involucradas en financiar sistemas BRT lo hacen particularmente debido a los beneficios ambienta-les. Por lo tanto, los desarrolladores del proyecto deben estar motivados para medir los beneficios ambientales completos actuales y proyectados.Un análisis EIA de este tipo generalmente invo-lucrará comparar el escenario de base (ciudad sin el proyecto de transporte público) y el esce-nario de proyecto (ciudad con el proyecto). Adi-cionalmente, el proceso de EIA puede requerir la consideración de opciones alternativas, tal como ensanchar los caminos u otros tipos de sistemas de tránsito masivo.Este tipo de EIA, que se requiere en algunos países cuando se debe demostrar que una nueva inversión en transporte está en conformidad con

Figura 19.12Extracto del modelo de hoja de cálculo IEA/SMP.Imagen cortesía de IEA/SMP

Utilitarios leve – gasolina

Celdas azules = entradas modificables por el usuarioCeldas blancas = cálculos (mejor no cambiar)

Variable Región Año

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

Viajes anuales de pasajeros en utilitarios leves (billones de pasajeros x km / año) Factor de carga de la planilla maestra de utilizarios leves utilizados aquí

OCED América del Norte 6 596,4 6 734,8 6 991,0 7 417,0 7 820,6 8 100,2 8 343,6 8 563,4 8 766,3 8 955,7 9 135,8OCED Europa 2 956,8 2 853,6 2 710,9 2 550,8 2 438,1 2 368,3 2 343,1 2 315,9 2 287,9 2 260,3 2 232,9OCED Pacífico 1 181,1 1 230,1 1 318,6 1 421,8 1 446,3 1 427,7 1 392,9 1 379,8 1 370,9 1 362,4 1 352,8

FSU (ex Unión Soviética) 572,9 663,2 780,5 934,4 1 136,3 1 270,3 1 435,3 1 583,3 1 701,0 1 809,7 1 898,6Europa Oriental 286,3 304,2 325,9 348,9 370,4 358,1 349,6 342,4 341,3 351,6 364,8China 296,8 405,3 575,6 822,5 1 164,2 1 506,1 1 955,9 2 488,6 3 099,5 3 833,0 4 678,4Otros países de Asia 335,7 402,2 497,9 628,1 799,7 946,0 1 147,1 1 396,2 1 711,1 2 122,3 2 629,7India 107,4 154,9 220,8 309,4 425,8 524,9 654,4 818,6 1 037,3 1 340,9 1 744,6Medio Oriente 151,4 171,1 203,5 249,8 310,9 362,1 421,9 480,9 538,0 598,9 659,3América Latina 646,2 795,0 980,3 1 204,5 1 470,6 1 624,4 1 852,4 2 121,6 2 442,9 2 835,5 3 272,2África 270,8 320,3 403,8 517,7 655,6 807,2 918,5 1 024,6 1 148,9 1 318,9 1 540,9

Total mundial 13 401,8 14 034,7 15 008,8 16 404,9 18 038,5 19 295,3 20 814,7 22 515,3 24 445,1 26 789,2 29 510,0

los estándares prevalentes de calidad del aire en el ambiente, normalmente usaría como dato el análisis de impactos sobre el tráfico mencionado anteriormente y extrapolaría los impactos sobre las emisiones específicas a un sitio a partir de estos datos sobre el tráfico. Para hacer esto en forma apropiada se requiere introducir estos datos de impactos sobre el tráfico en un modelo de emisiones, tal como Mobile 5, creado por la Agencia de Protección Medioambiental (EPA) de Estados Unidos. Estos modelos requieren información adicional acerca de las emisiones probables de tubos de escape bajo diferentes condiciones de operación para la flota de vehí-culos registrados. La mayoría de estos modelos de emisiones no han sido calibrados para las diversas flotas de vehículos que se encuentran frecuentemente en los países en desarrollo, por lo que se tiende a utilizar metodologías más gruesas para extrapolar los probables impactos sobre las emisiones, asociados con los impactos sobre el tráfico. Generalmente, algunos valores de emisiones por vehículo-kilómetro para dife-rentes tipos de vehículo estarán disponibles en estudios, tales como los estudios producidos a través del programa UrbAir del Banco Mundial.Otra fuente útil es el modelo de hoja de cálculo IEA/SMP de la Agencia Internacional de Ener-gía (IEA) y el Programa de Movilidad Sostenible (SMP) del Consejo Mundial de Desarrollo Sos-tenible (WBCSD) (IEA/SMP, 2004). La hoja de cálculo IEA/SMP está disponible en línea y

771



provee datos de emisiones relativamente buenos para muchas partes del mundo (Figura 19.12). Una vez que se obtienen los valores de emisiones por vehículo-kilómetro se puede realizar una estimación del impacto del nuevo sistema sobre cada tipo de vehículo que usa el corredor.La EIA debe ser conducida por una organiza-ción independiente sin relación con el proyecto u otros aportes de datos al proyecto. Por esta razón, con frecuencia se utilizan consultores especializados para dar un análisis objetivo e independiente así como para dar experiencia al esfuerzo. Una EIA efectiva puede ayudar mucho al proceso de desarrollo de BRT, resaltando posibles áreas de incumbencia y sugiriendo alternativas de diseño que mitigarán los impac-tos ambientales.

19.3.2 Emisiones aéreas locales

19.3.2.1 Impactos sobre las emisionesLas emisiones vehiculares son la fuente predo-minante de contaminantes en muchos centros urbanos y están directamente relacionadas con severos problemas ambientales y de salud (Figura 19.13). En el centro de las ciudades, las emisiones de vehículos motorizados son respon-sables del 95% del monóxido de carbono (CO) y el 70% de los óxidos de nitrógeno (NOX) en el ambiente (OMS, 2000). La flota vehicular con frecuencia también es responsable de la mayoría de las emisiones particulares y parte del dióxido de azufre (SO2), que tiene impactos sobre la salud particularmente severos. La mala calidad del aire en la mayoría de las ciudades en desarro-llo limita el crecimiento económico y disminuye dramáticamente la calidad de vida.Los impactos principales de los vehículos moto-rizados son:�� Impactos sobre la salud, incluyendo enferme-dades respiratorias, enfermedades cardiovas-culares y cáncer.�� Impactos económicos, incluyendo absentismo y reducción de la productividad.�� Impactos sobre el ambiente construido (p. ej., daño a edificios).�� Impactos sobre el ambiente natural (p. ej., daño a los árboles y vegetación).

Los niveles de emisión están determinados por agencias ambientales nacionales e interna-cionales tales como la Agencia de Protección

Figura 19.13Las emisiones

vehiculares en Yakarta tienen un severo

impacto sobre la salud y la calidad de vida.

Foto cortesía de Swisscontact y GTZ SUTP Photo CD

Figura 19.14Calidad del aire en Shanghai en un día normal.

Foto cortesía de Manfred Breithaupt y GTZ SUTP Photo CD

Medioambiental de Estados Unidos (US EPA), la Comisión Europea y la Organización Mun-dial de la Salud (OMS). Los estándares de emisión incluyen los niveles de emisión tanto ambientales como de tubo de escape.

19.3.2.2 Tipos de emisionesLos contaminantes «locales» o «de criterio» se refieren a los tipos de emisiones aéreas que están directamente relacionados con los impactos sobre la salud humana. Estos contaminantes incluyen óxidos de nitrógeno (NOX), óxidos de azufre (SOX), monóxido de carbono (CO) y material particulado (PM). Adicionalmente,

772



los vehículos emiten tóxicos aéreos, incluyendo benceno, formaldehído, acetaldehído, 1,3-buta-dieno y acroleína. Aunque se emiten en concen-traciones relativamente bajas, los tóxicos aéreos son cancerígenos altamente peligrosos. Además, la combinación de NOX y compuestos orgánicos volátiles (VOCs) de las emisiones vehiculares en la atmósfera forma ozono (O3) a nivel del suelo. El ozono a nivel del suelo se conoce común-mente como «smog» fotoquímico y está asociado con una multitud de enfermedades pulmonares y con la neblina marrón que se extiende por las ciudades con emisiones excesivas de los automó-viles (Figura 19.14). Además, muchos países en desarrollo aún permiten usar combustibles con plomo. Las emisiones de plomo están asociadas con varias enfermedades, incluyendo el cáncer y la inhibición del desarrollo mental en los niños. A pesar de que hay esfuerzos internacionales en marcha para eliminar el uso de plomo, la mayo-ría de las naciones africanas aún utilizan com-bustibles con plomo.Mientras que las tecnologías de motor más lim-pias han mitigado en cierta medida estas emisio-nes en países desarrollados, la edad y manteni-miento de los vehículos en países en desarrollo significan que incluso números de vehículos relativamente bajos pueden crear problemas de salud y calidad del aire.

19.3.2.3 Seguimiento de la calidad del aireIdealmente, ya habrá un sistema de seguimiento de la calidad del aire antes de la implementa-ción del nuevo sistema de transporte público. Una red establecida de estaciones de monitoreo facilitará las comparaciones de antes y después de la calidad del aire. En Bogotá, estas estacio-nes ayudaron a demostrar que el nuevo sistema BRT contribuyó a mejorar la calidad del aire. La Tabla 19.1 resume las mejoras en la calidad del aire ambiental en Bogotá, después del primer año de implementación de TransMilenio.Sin embargo, en muchas ciudades de países en desarrollo puede haber un número insuficiente de estaciones de seguimiento de la calidad del aire, o estas estaciones pueden no existir. El costo de los sistemas de seguimiento de la calidad del aire puede dificultar la instalación y mantenimiento de los equipos para algunas agencias ambientales locales. Además, se requiere un cierto entrena-miento especializado para asegurar que los datos de seguimiento del aire se recolectan y analizan de forma apropiada (Figura 19.15).Se deberían emprender discusiones con agen-cias ambientales nacionales y organizaciones

Tabla 19.1: Cambios de la calidad del aire en Bogotá

ContaminanteConcentración diaria promedio

antes del sistema, año 2000 (ppb)

Concentración diaria promedio después del sistema, año 2001

(ppb)

Porcentaje de reducción del contaminante

(%)

Dióxidodeazufre(SO2) 6,8 3,8 44%

Dióxidodenitrógeno(NO2) 24,0 22,4 7%

Material particulado (PM-10)

50,8 38,6 24%

Fuente: Hidalgo, 2003

Figura 19.15Equipo de análisis de la calidad del aire para NOX, CO, y PM.Foto cortesía de UNCRD

Figura 19.16Abertura para la

entrada de aire para el seguimiento

de la calidad del aire ambiental.Foto cortesía de UNCRD

773



internacionales, tales como la Iniciativa de Aire Limpio, el Banco Mundial y bancos regionales de desarrollo, para encontrar una forma de esta-blecer una red de seguimiento de la calidad del aire antes de establecer el nuevo sistema BRT. En algunos casos puede ser necesario agregar estaciones en ubicaciones estratégicas de la ciudad para capturar por completo los impactos de las emisiones.El seguimiento de la calidad del aire puede abar-car varios niveles de medición. Los monitores de ambiente capturan la calidad general del aire de la ciudad (Figura 19.16). Estas mediciones ambientales proveen la base para comparar con las normas establecidas por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Sin embargo, también puede haber razones para medir los niveles de calidad del aire a un nivel mucho más localizado.En muchos casos, la gente que camina por la calle puede experimentar niveles de contamina-ción mucho mayores que los experimentados a nivel de ambiente. Además, algunos miembros susceptibles de la comunidad pueden estar más expuestos a los contaminantes que otros. Por ejemplo, la altura de los niños implica que estén en línea directa con los tubos de escape. Las personas de bajos ingresos a menudo trabajan en puestos informales muy cerca de la calle y pueden pasar de 10 a 14 horas por día en un ambiente de emisiones intensas. Asimismo, la policía de tráfico puede pasar largas horas en contacto directo con el tráfico y sus contami-nantes (Figura 19.17). Para estos grupos especia-les, se debe emprender un seguimiento puntual de los efectos localizados en forma regular. En algunos casos, puede ser posible que los indivi-duos lleven un monitor personal para registrar los niveles de exposición diarios y semanales.El seguimiento puntual también debe ser con-ducido dentro de los vehículos BRT y las esta-ciones. Si la ventilación es pobre o el diseño de la estación crea un ambiente muy cerrado, los contaminantes aéreos pueden acumularse hasta

niveles peligrosos. Con los vehículos puede haber diferencias en la calidad del aire entre los vehículos de motor delantero y los de motor tra-sero. Por ejemplo, un vehículo de motor delan-tero puede causar una mayor concentración de emisiones en su interior. Mediante el segui-miento de la diferencia entre estos diseños, la autoridad de BRT puede decidir si deben alterar las especificaciones para los vehículos.Por último, las pruebas de emisiones vehicu-lares deben ser una parte formal del código de regulación, tanto para los nuevos vehículos BRT como para otros vehículos de transporte

Figura 19.175El seguimiento

puntual de niveles de contaminantes localizados puede ser especialmente importante para

algunos grupos clave, como los vendedores

informales y la policía de tráfico, tal como

se evidencia con esta imagen de Bangkok.

Foto de Carlos Pardo

Figura 19.18El seguimiento puntual al azar de los

vehículos en las calles puede ser una forma efectiva de asegurarse de que las normas de regulación se cumplen en la práctica.

Foto cortesía de UNCRD

774



público existentes. Las pruebas semestrales o anuales deben ser un requisito base para obtener la licencia de operación de cualquier vehículo. Además, el seguimiento puntual en las calles puede ser una medida necesaria. En algunos casos, los operadores pueden adaptar sus vehícu-los especialmente para pasar una prueba anual conocida. Sin embargo, una vez que la prueba está terminada, los operadores pueden remover los filtros y otros equipos de reducción de emi-siones para mejorar la economía del combusti-ble. Las pruebas al azar en las calles sirven para asegurar que el desempeño real del vehículo esté de acuerdo con los estándares de regulación. (Figura 19.18)

19.3.3 Emisiones de gases de invernadero

«El calentamiento global es demasiado serio como para que el mundo ignore su peligro por más tiempo.»

—Tony Blair, Primer Ministro británico, 1953–

19.3.3.1 Tendencias globalesLas emisiones vehiculares son la fuente de emi-siones de gases de invernadero con crecimiento más rápido en todo el mundo. Las emisiones del sector de transporte están creciendo a una tasa anual de 2,1% mundialmente y 3,5% en países en desarrollo (IEA, 2002a). Las emisiones vehi-culares, que representan el 24% de las emisiones de gases de invernadero de fuentes fósiles, han emergido como uno de los desafíos más signifi-cativos para mitigar los efectos del cambio cli-mático global. En términos de emisiones totales

Figura 19.19Propiedad de vehículos por región.Fuente: IEA/SMP, 2004

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

0

2000 2010 2020 2030 2040 2050Año

Mill

ones

de

vehí

culo

s de

pas

ajer

os

No OCDE

OECD

de fuentes de combustibles fósiles, el sector de transporte sólo está detrás de la generación de electricidad y calor (39%) (IEA/OECD, 2003). Las emisiones de gases de invernadero de los vehículos motorizados son predominantemente dióxido de carbono (CO2), pero también inclu-yen algunas emisiones de metano (CH4) y óxido nitroso (N2O).Gran parte del crecimiento de las emisiones en el sector de transporte proviene del continuo crecimiento en el número de vehículos moto-rizados privados (p. ej., automóviles y motoci-cletas). El planeta pronto alcanzará el hito de albergar a más de mil millones de vehículos motorizados. La Agencia Internacional de Ener-gía (IEA) y el Consejo Mundial de Desarrollo Sostenible (WBSCD) han compilado un con-junto comprehensivo de análisis en forma de hojas de cálculo, proyectando las tendencias de transporte entre el año 2000 y el 2050 (IEA/SMP, 2004).La Figura 19.19 muestra las tendencias esperadas en los niveles de propiedad de vehículos. Hay dos características llamativas en este gráfico. Primero, a pesar de la saturación existente de la propiedad de vehículos en países como Estados Unidos, se espera que el crecimiento de la pro-piedad en estos países continúe hasta el 2050. Segundo, la tasa de crecimiento en países en desarrollo es significativa, resultando en que el número de vehículos de estos sobrepasará al número de vehículos en la OECD para el 2030. En la actualidad, hay aproximadamente 982 millones de vehículos de pasajeros en todo el mundo; para el 2050 se proyecta que esta cifra será de 2.600 millones.1)

El crecimiento en la propiedad de vehículos motorizados ha seguido en gran parte a las ten-dencias del ingreso per cápita. Dargay y Gately (1999) muestran que en el rango de ingresos per cápita de US$ 2.000 a US$ 5.000 las compras de vehículos dan un salto brusco. Otros factores que afectan al crecimiento en la propiedad de vehículos son el aumento de la población, los niveles de urbanización, la regulación de las importaciones y la calidad de los servicios de

1) Vehículos de pasajeros» incluye automóviles, motocicle-tas, vehículos de tres ruedas, minibuses y buses. Este valor no incluye vehículos de carga, vagones de tren, transporte acuático o transporte aéreo.

775



Figura 19.20Uso de vehículos por región (kilómetros- vehículo viajados).

Fuente: IEA/SMP, 2004

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0

2000 2010 2020 2030 2040 2050AñoKi

lóm

etro

s an

uale

s ve

hicu

lare

s (b

illon

es k

m/a

ño)

No OCDE

OECD

transporte alternativos. El costo relativamente más bajo de las viviendas suburbanas compa-radas con las viviendas urbanas también puede aumentar la demanda de vehículos privados. Algunos de los principales países en desarrollo están entrando en la zona de ingresos de motori-zación rápida.La Figura 19.20 provee una proyección de los niveles de uso de vehículos hasta 2050 tanto para países OECD como no OECD. Al igual que la propiedad de vehículos, se espera que el uso de vehículos crezca tanto para países OECD como no OECD, con tasas de crecimiento más altas en el mundo en desarrollo.

19.3.3.2 Modelo de emisionesLa Figura 19.21 provee una visión general de la relación entre la actividad de transporte y las emisiones (Wright y Fulton, 2005). La Figura 19.21 provee específicamente la relación entre el rendimiento de los vehículos y las emisiones de dióxido de carbono (CO2), pero la ecuación dada también se puede extender a otros conta-minantes. Cada uno de los tres elementos prin-cipales, comportamiento, diseño y tecnología, juega un papel básico en la minimización de las emisiones. En realidad, el perfil de emisión de cada contaminante es bastante complejo. Es probable que los niveles de emisiones en el ambiente varíen según la hora del día, día de la semana y estación del año. El clima, la topografía, los patrones de uso de vehículos,

Figura 19.21Una ecuación de emisiones generalizada que también menciona los componentes que constituyen las fuentes de emisión.Gráfico cortesía de Wright y Fulton (2005)

== xx xx

ComportamientoComportamiento DiseñoDiseño TecnologíaTecnología

Emisionespor modo(CO2-eq.)

Emisionespor modo(CO2-eq.)

Cantidadde vehículos

Distanciaviajada

Emisiones pordistancia/

vehículo viajada

Patrones deuso suelos

Distribmodal

Factorde carga

Diseñode red

Cont.Carbono encombustible

E�cienciacombustible

• Tamaño de vehículo• Diseño operacional

• Asequibilidad• Sensibilización• Comodidad• Conveniencia• Incentivos• Confiabilidad• Seguridad• Tiempo de viaje

• Prácticas de zonificación• Densidad de vivienda• Desarrollo orientdo al transito

• Diseño de ruta• Gestión de vehículos

• Tipo de combustibel• Emisiones

• sistema de propulsion• Materiales/ peso vehículo• Mantenimiento• Conducta conductor• Niveles de congestión• Tiempos de espera

las prácticas de mantenimiento y el comporta-miento de los conductores también jugarán un papel importante. Adicionalmente, las interac-ciones entre distintos contaminantes también cambiarán su composición y nivel.Cada una de las variables definidas en términos generales en la Figura 19.21 está relacionada con componentes que se pueden influenciar para reducir las emisiones. Por ejemplo, el com-ponente de proporción de viajes de la variable de comportamiento es afectado por todos los factores relacionados con satisfacción al usuario incluyendo asequibilidad, comodidad, conve-niencia, seguridad personal, seguridad vial y tiempo de viaje. Al mejorar la calidad de estos

776



componentes es probable que más usuarios de automóviles cambien hacia el transporte público. Asimismo, el diseño de la red y los patrones de uso de suelo resultantes influen-cian el número de viajes y la distancia viajada promedio. El desarrollo orientado al tránsito (TOD) y un buen diseño de usos mixtos influi-rán tanto en el modo de viaje de las personas como en sus patrones de viaje diarios. Por último, la tecnología juega un papel en térmi-nos de la calidad y eficiencia del combustible del vehículo. Un esfuerzo completo de reduc-ción de emisiones probablemente trataría cada una de estas variables.

19.3.3.3 Potencial de reducción de emisiones del cambio modal

La Agencia Internacional de Energía (IEA) ha conducido investigaciones para determinar los impactos relativos de la proporción de viajes en comparación con diferentes opciones de combustible y propulsión. La IEA examinó los impactos de emisiones de los cambios en la proporción de viajes por el equivalente de la capacidad de un autobús con una capacidad total de 120 pasajeros. Incluso con la modesta suposición de un factor de carga de 50% para el autobús y sólo un 8% de pasajeros que hayan cambiado desde vehículos privados, la reduc-ción de emisiones resultante fue sustancial. Las reducciones de emisiones de hidrocarburos y monóxido de carbono por kilómetro proyecta-das fueron más de diez veces las emisiones de un sólo autobús (IEA, 2002b). La reducción por kilómetro de material particulado, óxidos de nitrógeno y dióxido de carbono (uso del

Figura 19.22Impactos del cambio

modal hacia el transporte público.

Espacio vialUso de

combustible PM/km NOX/km HC/km CO/km10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

Bus de cero emisionesBus Euro 4

Bus Euro 2Bus estándar, Euro 0

combustible) variaron entre dos y cuatro veces las emisiones de un sólo autobús (Figura 19.22).Notablemente, el nivel de emisiones reducidas no cambió significativamente con buses de estándares de emisión muy diferentes. Los buses con tecnología Euro 0, Euro 2, Euro 4 y celdas de combustible produjeron aproximadamente los mismos resultados. Este resultado ocurrió porque el impacto relativo del estándar del tubo de escape (y por lo tanto de la elección de combustible y propulsión) fue superado por el impacto del cambio modal. El estudio de IEA menciona que:

«Más allá de si un autobús es ‘limpio’ o ‘sucio’, si está razonablemente lleno puede desplazar entre 5 y 50 vehículos motorizados de otro tipo…» (IEA, 2002b, p. 12)

«Ciertamente, un autobús más limpio pro-ducirá emisiones más bajas, pero en este escenario la reducción de emisiones debida a la elección de tecnología está eclipsada por la reducción debida al cambio modal (y la resul-tante ‘sustracción’ de otros vehículos)…Se pueden obtener reducciones dramáticas de espacio vial, uso de combustible y la mayoría de las emisiones desplazando otros vehículos con cualquier bus, incluso los buses ‘Euro 0’ que se venden típicamente en el mundo en desarrollo.» (IEA, 2002b, p. 48)

Los resultados de IEA no implican que se debe ignorar la tecnología de combustible y pro-pulsión para obtener emisiones más bajas. Sin embargo, estos resultados sí sugieren que las tecnologías por sí solas únicamente cubren una porción relativamente pequeña del potencial

777



total de reducción de emisiones. Mejorar la eficiencia del sector de transporte y reducir las emisiones depende de un conjunto de factores, incluyendo los más importantes para los usua-rios como costo, conveniencia y seguridad.Otras investigaciones han apoyado este análisis. En una comparación del costo por tonelada para obtener reducciones de dióxido de carbono (CO2), se encontró que las opciones de tecno-logía de combustible son significativamente más costosas que las opciones de cambio modal (Wright y Fulton, 2005). La Tabla 19.2 resume los costos de reducción de emisiones proyecta-dos para diferentes tecnologías de combustible (GNC, híbridos diesel-eléctricos y tecnología de celdas de combustible). Dada la incertidumbre de las futuras mejoras en estas tecnologías, se presenta un caso optimista y uno pesimista. La opción de reducción de emisiones de costo más bajo en este análisis es el caso optimista para tecnología de híbridos diesel-eléctricos, que pro-dujo un valor de US$ 148 por tonelada métrica de CO2 reducida. La opción de reducción de emisiones de costo más alto es el caso pesimista para tecnología de celdas de combustible, que produjo un valor de US$ 3.570 por tonelada métrica de CO2 reducida.En comparación, un conjunto de escenarios de cambio modal produjo reducciones de emisiones mucho más costo-competitivas (Wright y Fulton, 2005). La Tabla 19.3 resume los resultados de los escenarios de cambio modal, basándose en las condiciones y factores de emisión de Bogotá. Los modos específicos en los que se enfocó el análisis son BRT, bicicletas y caminatas.Cada uno de los escenarios de cambio modal resultó en reducciones de emisiones

Tabla 19.2: Costos de reducción de emisiones para escenarios de tecnología de combustible

Tipo de escenario

Tipo de combustible/tec.

Reducción de CO2

Costo incremental del vehículo

(US$)

Costos de operación

incrementales (US$/km)

Inversión en infraestructura de reabastecimiento (US$/vehículo)

Costos incrementales

del combustible

Costo estimado

(US$/toneladadeCO2)

Pesimista GNC 0% 30.000 0,02/ km 20.000 Igual NA

Optimista GNC 10% 20.000 0,02/ km 10.000 Igual 442

Pesimista Híbrido-eléctrico 5% 100.000 0,02/ km 0 5%menor 1.912

Optimista Híbrido-eléctrico 20% 65.000 0,02/ km 0 20%menor 148

Pesimista Celdadecombustible 30% 1.000.000 0,05/ km 50.000 100%maior 3.570

Optimista Celdadecombustible 75% 250.000 0,03/ km 20.000 50%maior 463

Fuente: Wright y Fulton, 2005

relativamente costo-competitivas, con costos no mayores a US$ 70 por tonelada de CO2 reducida. En contraste, el costo más bajo de las estrategias basadas en combustible fue de US$ 148 por tonelada de CO2 reducida.

Idealmente, un escenario de reducción de emisio-nes produciría tanto grandes reducciones de emi-siones como reducciones de bajo costo. Cada una de las opciones no motorizadas produjo resulta-dos bajo US$ 20 por tonelada de CO2 reducida. Una inversión de US$ 60 millones en infraes-tructura para bicicletas produce una reducción de emisiones proyectada de 4,1 millones de toneladas de CO2 sobre 20 años, a un costo de aproximadamente US$ 14 por tonelada.

Sin embargo, el paquete de medidas agrupadas (BRT con inversión en mejores peatonales y ciclovías) fue la combinación más efectiva de reducciones grandes y de costo relativamente bajo. El escenario con el paquete de medidas produjo reducciones de más de 12 millones de toneladas de CO2, a un costo de aproximada-mente US$ 30 por tonelada. Como medida individual, el BRT fue más costoso que otros escenarios a US$ 66 por tonelada, mientras que las opciones no motorizadas por sí solas no pro-dujeron las mayores reducciones. Este resultado se debe a la asignación modal entre las diferentes opciones. En el caso de BRT o de las opciones no motorizadas trabajando individualmente, cada una tratará de suprimir la proporción de viajes de las otras. Por ejemplo, el transporte público mejorado (p. ej., BRT) tenderá a atraer a usuarios previamente no motorizados además de los viajes en vehículos privados. La reducción neta de emisiones no será tan grande, compa-rada con un escenario en el que el transporte

778



público y el transporte no motorizado aumentan juntos. En este escenario agrupado, los viajes por BRT, caminatas y bicicletas son todos pro-movidos y apoyados, y por lo tanto la pérdida de cuota de mercado entre estos modos se mini-miza (Figura 19.23).Finalmente, otro descubrimiento interesante de esta investigación ha sido la relativa sensibi-lidad de la reducción de emisiones a partir de

Tabla 19.3: Impacto de cambios modales en la reducción de emisiones de CO2

Nombre del escenario

Cambios modalesToneladas de CO2 sobre 20 años (miles)

Toneladas de CO2 reducidas desde el escenario base

(miles)

Costo de infraestructura

Costo por tonelada de

CO2 (US$ por tonelada)

CambiomodalaBRTaumentade0%a5%

Automóvil 19%Motocicleta 4%Taxi 4%Minibus 48%BRT 5%Caminar 19%Bicicleta 1%

47.409,7 1.905,5 US$125millones(50kmdeBRTaUS$2,5millonesporkm)

$66

CambiomodalaBRTaumentade0%a10%


45.086,8 4.228,5 US$250millones(100kmdeBRTaUS$2,5millonesporkm)

$59

Cambiomodalacaminaraumentade20%a25%


45.888,7 3.426,6 US$60millones(400kmdemejoraspea-tonalesaUS$150000porkm)

$17

Cambiomodalabicicletaaumentade1%a5%


47.393,3 1.922,0 US$30millones(300kmdeciclovíasaUS$100.000porkm)

$15

Cambiomodalabicicletaaumentade1%a10%


45.154,9 4.160,4 US$60millones(500kmdeciclovíasaUS$100.000porkm,másUS$10millonesdecampañapromocional)

$14

Paquete:BRT,Mejoraspeatona-les,Ciclovías


36.917,5 12.397,8 US$370millones(BRTUS$250millones;VíaspeatonalesUS$60millones;CiclovíasUS$60millones)

$30

Fuente: Wright y Fulton, 2005

pequeños cambios en la proporción de viajes motorizados. Una reducción de un sólo punto de porcentaje en la proporción de viajes motori-zados, y su subsiguiente ganancia por las opcio-nes no motorizadas o el transporte público, es sustancial en términos de los impactos de gases de invernadero. En el contexto del caso de refe-rencia mencionado, una reducción de sólo un punto de porcentaje en la proporción de viajes

779



de automóviles privados representa más de un millón de toneladas de CO2 durante los 20 años de duración del proyecto. Este descubrimiento implica que incluso porcentajes relativamente pequeños de cambio modal hacia opciones más sostenibles pueden valer la pena.Debe mencionarse que los estimados de costo generados en las Tablas 19.2 y 19.3 son aproxi-maciones basadas en condiciones genéricas y suposiciones, dentro de los proyectos y esce-narios de base. Los valores reales variarán en gran medida dependiendo de las circunstancias locales y un rango de factores, incluyendo las proporciones de viajes en el escenario de base, los costos locales de infraestructura y las preferencias culturales por modos particulares. Los escenarios presentados aquí tampoco tomaron en cuenta cualquier viaje inducido que pueda ocurrir debido a la disponibilidad de espacio vial, des-pués de un cambio a opciones de emisiones más bajas. Además, el costo total de final de intentar convertir estas reducciones en Certificados de Reducción de Emisiones transferibles, también involucrará costos adicionales de transacción así como de medición y seguimiento. Sin embargo, los resultados de estos escenarios iniciales para el cambio modal sí parecen prometedores desde el punto de vista de la competitividad de costos.

19.3.3.4 Esfuerzos globales de reducción de emisiones

«En cada una de nuestras deliberaciones, debe-mos considerar el impacto de nuestras decisio-nes sobre las próximas siete generaciones.»

—Máxima de la Nación Iroquesa

Hasta la fecha, se han presentado dos importan-tes acuerdos internacionales para poner freno a las emisiones de gases de invernadero. En la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED) de 1992, las naciones miembros desarrollaron la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (UNFCCC). Para 1994, un número suficiente de países habían ratificado la conven-ción para poner en efecto el documento. Aunque la convención era esencialmente un acuerdo no vinculante, la UNFCCC incluyó un mecanismo permitiendo la participación de países en desa-rrollo en proyectos de reducción de emisiones. El mecanismo, conocido como Actividades Implementadas Conjuntamente (AIJ), incen-tivó la inversión hacia proyectos en países en desarrollo como un medio para estimular un futuro mercado de comercio de emisiones. Sin embargo, de los 186 proyectos AIJ presentados, ninguno trataba las emisiones en el sector de transporte (JIQ, 2002).

Figura 19.23Promover el cambio modal tanto al transporte público como a las opciones no motorizadas, como caminatas y bicicletas, probablemente producirá reducciones de emisiones más costo-efectivas.Foto de Karl Fjellstrom

780



Posteriormente, en 1997, se redactó el borrador del Protocolo de Kyoto. El protocolo llama a las naciones desarrolladas a reducir las emisiones en un promedio de 5,2% desde un escenario base de 1990. A pesar de la ausencia de dos de las naciones emisoras principales, Estados Unidos y Australia, el acuerdo entró en vigor el 16 de febrero de 2005. El Secretario de la UNFCCC y los estados miembros, quienes hacen reuniones regulares, siguen el progreso del Protocolo de Kyoto (Figura 19.24).El Protocolo de Kyoto ofrece un mecanismo conocido como Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), que permite a los proyectos de mitigación en países en desarrollo obtener «Cer-tificados de Reducción de Emisiones» (CERs) que tendrán un valor monetario. El protocolo también incluye un mecanismo conocido como «Implementación Conjunta» (JI) para promover proyectos de reducción de emisiones en econo-mías en transición (p. ej., Europa Oriental). Por lo tanto, aunque las naciones en desarrollo y economías en transición no tienen requerimien-tos de reducción bajo el Protocolo de Kyoto, estas naciones pueden vender créditos ganados a través de MDL y JI a otras naciones que sí tienen requerimientos de reducción de emisiones.Sin embargo, algunas indicaciones iniciales de propuestas de proyecto indican que el trans-porte no será un área principal de inversión. Los proyectos MDL y JI están siendo apoyados por muchas instituciones incluyendo los gobiernos

de Finlandia, Japón y los Países Bajos, así como el Banco Mundial a través de su Fondo Pro-totipo de Carbono. Hasta febrero de 2007 se habían registrado un total de 1.732 proyectos MDL y 155 proyectos JI en UNCFFF. Sólo tres de estos proyectos estaban relacionados con el sector de transporte. De éstos sólo uno, el pro-yecto BRT TransMilenio en Bogotá, estaba rela-cionado con el transporte urbano de pasajeros (Fenhann, 2007).Las razones citadas más frecuentemente, tras la falta de proyectos de mitigación de gases de invernadero en el sector de transporte, son la complejidad de los escenarios de base del trans-porte y la costo-efectividad de los proyectos. Los proyectos que incentivan cambios a modos con emisiones más bajas dependen de modelos de proyecciones que posiblemente no son lo sufi-cientemente rigurosos como para alcanzar los estándares de los Certificados de Reducción de Emisiones (Sandvik, 2005). Además, la duración y ritmo de las emisiones del transporte pueden no estar de acuerdo con el proceso MDL. Los carriles de buses y la infraestructura para pea-tones y bicicletas tendrán una vida de 25 años o más, y por lo tanto los costos de capital iniciales se amortizan a través de las emisiones reducidas durante este período. Los proyectos CDM sólo cubren 7 ó 10 años y por lo tanto no permiten la reducción completa de las emisiones en un sólo período de informe.2) Adicionalmente, la naturaleza de MDL implica la presencia de un inversor motivado con un producto diferen-ciado. Las oportunidades del sector privado resi-den en gran parte en combustibles y vehículos, mientras que las mejoras tales como un mejor servicio al cliente no tienen oportunidades comerciales bien definidas o tales oportunidades son de naturaleza local.Además de los mecanismos de la UNFCCC, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) está entre las facilidades más grandes del mundo que otorga subvenciones para financiar proyec-tos que alivien los problemas ambientales globa-les. Los recursos de más de US$ 2.000 millones de GEF están destinados a catalizar iniciativas de demostración que eventualmente lleven a

2) Sin embargo, la opción de 7 años ofrece la posibilidad de dos renovaciones subsiguientes por un total de 21 años.

Figura 19.24Los políticos oficiales y grupos interesados se encuentran regularmente a través de la Conferencia de las Partes (COPs) para discutir su progreso con el Protocolo de Kyoto.Foto de Lloyd Wright

781



su replicación global. Sin embargo, el sector de transporte fue uno de los últimos sectores que ha tratado el programa de cambio climático de GEF. Además, la estrategia operacional de GEF para el transporte fue preparada en gran parte por intereses especiales de la industria de celdas de combustible, y por lo tanto ha enfocado muchas de sus primeras inversiones hacia solu-ciones de combustibles y sistemas de propulsión (GEF, 2001).Hasta febrero de 2005, de los 566 proyectos registrados de GEF relacionados con el cambio climático, sólo 13 estaban en el sector de trans-porte. Seis de estos proyectos están enfocados en la tecnología de celdas de combustible. Las ini-ciativas de celdas de combustible involucran una inversión de US$ 60 millones del PNUD para financiar 46 buses con celdas de combustible en ciudades en desarrollo tales como Beijing, Cairo, Ciudad de México, San Pablo y Shanghai. El costo total del proyecto es de US$ 120 millones cuando se incluyen los fondos complementarios de empresas de combustible y vehículos del sector privado. Por lo tanto, el resultado final son 46 buses a un costo de aproximadamente US$ 2,6 millones por bus. Sin embargo, dado que en países como China el hidrógeno para los buses con celdas de combustible probablemente se deriva en gran parte de electricidad basada en el carbón, las emisiones generales de gases de inver-nadero serian más altas que si se utilizara un vehículo estándar a diesel. Si en lugar de esto la inversión de GEF de US$ 60 millones se aplicara a sistemas BRT, entre 20 y 30 ciudades podrían haber recibido fondos para planificar completa-mente sistemas BRT. En la actualidad el Banco Mundial está dirigiendo proyectos BRT finan-ciados por GEF en Lima, Ciudad de México, Santiago y Hanoi, con proyectos adicionales planificados para ciudades en China, Colombia, México, Brasil y Argentina.

19.3.3.5 Reducción de emisiones de TransMilenio

El sistema TransMilenio en Bogotá es la primera iniciativa de transporte público que se presentó para consideración de créditos de emisión inter-nacionales. Las Fases II, III y IV de TransMile-nio son aptas para obtener créditos de emisiones, bajo la inscripción del proyecto TransMilenio con la UNFCCC. El primer período de crédito

tiene una duración de siete años comenzando el 1 de enero de 2006. Se proyecta que el sistema TransMilenio y sus socios reduzcan aproxima-damente 247.000 toneladas de CO2 por año bajo la aplicación a la UNFCCC por créditos de emisiones. A su vez, los ingresos generados por la venta de los Certificados de Reducción de Emisiones se pueden aplicar para expandir aún más el sistema TransMilenio.Como un enfoque hacia el transporte público basado en un sistema, el sistema TransMilenio es capaz de tratar virtualmente todos los com-ponentes posibles en un esfuerzo de reducción de emisiones, como se resumió anteriormente en la Figura 19.21. Específicamente, TransMile-nio está obteniendo reducciones de emisiones a través de los siguientes mecanismos:�� Aumentar la proporción de demanda de viajes del transporte público mejorando dramáti-camente la calidad del servicio (en términos de tiempo de viaje, comodidad, seguridad, limpieza, etc);�� Reemplazar de 4 a 5 buses más pequeños con un vehículo articulado más grande;�� Requerir la destrucción de 4 a 8 buses más antiguos por cada nuevo vehículo articulado que se introduce al sistema;�� Gestión de la flota controlada por GPS permitiendo la optimización de la oferta y demanda durante períodos pico y no pico;�� Incentivar el desarrollo orientado al tránsito alrededor de las estaciones y a lo largo de los corredores; y,�� Exigir en los estándares de emisión un mínimo de Euro 2 de niveles de emisión con un futuro programa, requiriendo actualmente la eventual conformidad con Euro 3 y Euro 4.

Bogotá es una de las pocas ciudades en el mundo que está obteniendo un aumento significativo en la demanda de viajes del transporte público. Aproximadamente 20% de la demanda de viajes en el sistema BRT de Bogotá proviene de perso-nas que anteriormente conducían un vehículo privado hacia el trabajo. La calidad de Trans-Milenio es tal, que incluso pasajeros de ingresos medios y altos están utilizando el sistema. Los minibuses más viejos que dominaban Bogotá antes de TransMilenio en general no eran una opción que frecuentaran los usuarios por elección de transporte público (Figuras 19.25 y 19.26).

782



Antes de TransMilenio, hasta 35.000 vehículos de transporte público de varias formas y tamaño recorrían las calles de Bogotá. Para racionalizar el sistema se requirió que las compañías que participaron de la licitación por TransMilenio desguazaran vehículos de tránsito más viejos. Durante la primera fase de TransMilenio, los licitantes ganadores acordaron desguazar aproxi-madamente cuatro vehículos viejos por cada vehículo articulado introducido. La destrucción de vehículos más viejos previene la «fuga» de estos hacia otras ciudades.

Desde entonces, otras ciudades han sido influen-ciadas por el programa de chatarrización de Bogotá. Por ejemplo, Metrovía de Guayaquil también exige a cualquier operador privado que desee entrar al sistema que chatarrización un cierto número de vehículos (Figura 19.27).Cada vehículo articulado en TransMilenio tiene una capacidad de 160 pasajeros. Actualmente,

Figura 19.25La transformación del sistema de transporte público de Bogotá de esto…

Figura 19.26…a esto, ha resultado en una

significativa reducción de emisiones.Foto superior de Lloyd Wright;

Foto inferior cortesía de Fundación Ciudad Humana

Figura 19.27Como Bogotá,

Guayaquil también implementó un

requerimiento de chatarrización de vehículos para los

operadores privados que deseen participar

en el sistema.Foto de Lloyd Wright

783



los vehículos alcanzan un factor de carga de aproximadamente 80 a 90%. Los vehículos de transporte público más viejos en Bogotá vienen en una variedad de tamaños: desde micro-buses hasta buses convencionales de gran tamaño. La Tabla 19.4 resume los datos recolectados sobre las características de los vehículos de transporte público en Bogotá.Las diferencias en «pasajeros por vehículo-kilómetro viajado» son reveladoras. La eficiencia operativa de un sistema coordinado con vehículos más grandes se traduce en ventajas económicas para los operadores. Al controlar de cerca la oferta de vehículos durante períodos pico y no pico, TransMilenio evita los viajes poco económicos.

19.3.4 Ruido

Los vehículos más viejos en la mayoría de las ciudades en desarrollo no sólo producen altos niveles de emisiones contaminantes, sino que también generan considerable contaminación auditiva. Las ineficientes tecnologías de motor en conjunción con equipos pobres de mitiga-ción de ruido implican que los niveles de ruido puedan sobrepasar los niveles seguros. Además, el gran número de vehículos de transporte público más pequeños implica que los sistemas existentes tengan altos números de minibuses, generando ruido. Los sistemas BRT ayudan a reducir el ruido de los vehículos a través de:�� Reemplazar 4 ó 5 minibuses con un vehículo de transporte más grande;�� Usar tecnologías de motor más silenciosas;�� Gestionar el sistema para producir operacio-nes de vehículos más «suaves»;�� Emplear equipos de mitigación de ruido;

�� Incentivar el cambio modal de vehículos pri-vados al transporte público.

Proyectar la reducción potencial en los nive-les de ruido puede ser difícil, ya que puede no haber un escenario base de niveles de ruido para la ciudad. Por lo tanto, se pueden recomendar mediciones de niveles de ruido de base para una evaluación anterior al proyecto del ambiente existente. Los niveles de ruido externo proyec-tados para nuevos vehículos generalmente son especificados por los fabricantes de los vehículos. Esta información en conjunción con el nivel de ruido promedio de un vehículo de transporte público existente puede producir una estimación inicial de los beneficios proyectados.

19.3.5 Desechos líquidos y sólidos

Las operaciones de tránsito también generarán una variedad de productos de desecho líquidos y sólidos. El aceite de desecho, otros lubrican-tes y solventes industriales deben reciclarse o desecharse de una forma aprobada. Si los dese-chos líquidos que no se tratan apropiadamente pueden poner en peligro el suministro de agua. Estos desechos pueden ser un particular peligro para los residentes que viven cerca de cocheras y tiendas de reparaciones. Los productos de dese-cho sólidos tales como los neumáticos gastados y componentes fallidos también se deben desechar de manera segura.Un sistema de tránsito formal, tal como un sis-tema BRT, puede ayudar a reducir y controlar estas emisiones para proveer procedimientos estándar y un ambiente más controlado. Mien-tras que los operadores informales pueden eli-minar productos de desecho sin ningún control,

Tabla 19.4: Características de los vehículos de transporte público en Bogotá

Tipo de vehículoCapacidad de

pasajeros

Consumo de combustible

(km/litro)

Pasajeros por vehículo-kilómetro

viajado (IPK)

BusarticuladoTransMilenio,dieselEuro 2 160 1,56 5,20

Busconvencional,diesel 70–80 2,14 1,00–2,27

Busconvencional,gasolina 70–80 1,53 1,00–2,27

Busmediano,diesel,modelos1595–2004 27–45 5,02 0,90–2,24

Busmediano,diesel,modelo1580 27–45 3,96 0,90–2,24

Busmediano,gasolina,modelo1580 27–45 2,64 0,90–2,24

Micro-bus,diesel 13–15 5,54 0,60–1,44

Micro-bus,gasolina 13–15 3,43 0,60–1,44

Fuente: Martínez, 2004

784



los operadores de BRT concesionados deben seguir los procedimientos estipulados en los acuerdos contractuales. Las cocheras de Trans-Milenio incluyen infraestructura para facilitar el reciclaje y la eliminación apropiada de los dese-chos (Figura 19.28).

19.4 Impactos sociales«Los seres humanos siempre han tenido una relación compleja con la tecnología. Los auto-móviles, por ejemplo, cambiaron la naturaleza de la vida en América, dónde vivimos, cómo trabajamos, qué podemos hacer con nuestro tiempo libre. Pero también nos han traído embotellamientos y contribuido al calenta-miento global. El impacto de la tecnología de la información puede ser igualmente profundo, y éstas son las cosas sobre las que debemos pensar y estudiar.»

—Michael Quinn, historiador, 1944–

Al igual que con otros indicadores, los impac-tos sociales de un sistema BRT dependerán de cómo está diseñado el sistema, por lo que en general es necesaria una valoración específica del proyecto. Algunas instituciones de desarrollo requieren una valoración del impacto social para grandes proyectos como BRT, ya sea como parte de una EIA o de una valoración de los impactos sobre el alivio de la pobreza.

19.4.1 Tipos de impactos sociales

19.4.1.1 Expropiación de la propiedad y reasentamiento

Usualmente, la principal inquietud en la valo-ración social de los proyectos de infraestructura es la expropiación de la propiedad y el reasen-tamiento involuntario. Normalmente, los sis-temas BRT estarán diseñados de tal forma que se minimice el reasentamiento involuntario; los sistemas BRT con frecuencia hacen posible a las municipalidades aplazar o detener por completo nuevos proyectos viales que tendrían niveles de reasentamiento involuntario mucho más altos. No obstante, algunos sistemas BRT pueden requerir algún reasentamiento involuntario, y en tales circunstancias se deben seguir las pautas para reasentamiento involuntario esbozadas por el Banco Mundial. El Capítulo 11 (Infraes-tructura) trata de los procedimientos de buenas prácticas para enfrentar problemas de expropia-ción de propiedad.

19.4.1.2 Desplazamiento de los trabajadores de tránsito informal

Una inquietud mucho más grande con respecto a los proyectos BRT es qué sucederá con los antiguos operadores de tránsito informal y con

Figura 19.28Una instalación para reciclaje de desechos en la cochera de Usme de TransMilenio.Foto de Lloyd Wright

785



las familias que dependen de ellos para obtener sus ingresos. En la mayoría de los sistemas BRT las negociaciones con operadores de autobús existentes han sido tensas. En los mejores casos, como Bogotá, Guayaquil y Yakarta, se evitó una gran agitación social mediante negociaciones y compromisos que aseguraron que al menos algunos de los operadores existentes disfrutarían de los beneficios del nuevo sistema, sin tomar al interés público como rehén de las demandas de estos intereses privados (Figura 19.29). En el peor de los casos, como en Quito, una huelga general de los antiguos sindicatos de buses cerró el sistema de tránsito durante cinco días y fue necesario llamar a las fuerzas armadas para evitar más violencia (Figura 19.30).Desde luego, si a las rutas de transporte público más lucrativas se les quitan los operadores locales de tránsito informal que son dueños de sus vehículos, y estas rutas son otorgadas a una corporación multinacional extranjera que trae trabajadores de reemplazo de un país aún más pobre deshaciéndose de las ganancias, el impacto social de un sistema BRT podría ser muy negativo. Los antiguos conductores de tránsito informal que han puesto los ahorros de su vida en sus minibuses, ahora poseen un recurso sin valor. Una decisión así sin dudas lle-varía a una significativa agitación social.Por esta razón, la mayoría de los sistemas BRT no otorgan completamente las operaciones pri-vadas de buses a una licitación internacional, sino que estructuran los términos de la licitación para asegurarse de que un número significa-tivo de los operadores de buses existentes en el corredor afectado se reincorporen en el nuevo sistema. La manera en que se realice esto variará según la estructura de la industria existente de tránsito informal.En Bogotá, por ejemplo, las compañías conse-guían puntos extra por «experiencia operando buses en el corredor», licitando para convertirse en operadores del nuevo sistema BRT. Además, cada licitante debía destruir varios de los anti-guos buses de tránsito informal por cada nuevo vehículo que obtenían. Este requerimiento obligó a las compañías de buses a comprar buses viejos de los pequeños propietarios individuales, de modo que éstos pudieron recuperar el valor de su único recurso capital. Algunos de ellos

aceptaron dinero en efectivo y otros aceptaron acciones en la nueva compañía.

19.4.1.3 Alivio de la pobrezaPara algunas fuentes de financiamiento inter-nacionales, incluyendo ostensiblemente todo el financiamiento del Banco Mundial, el proyecto debe demostrar alguna forma de alivio de la pobreza, mientras que otros (el Programa de Garantía de Vivienda de US AID, por ejemplo)

Figura 19.29En Guayaquil, un

proceso de concesiones negociado implicó que

dueños y conductores existentes adoptaran

el nuevo sistema.Foto de Lloyd Wright

Figura 19.30En cambio, en Quito los operadores privados aparcaron sus vehículos y bloquearon al nuevo sistema Trolé al comenzar a operar.Foto cortesía de El Comercio

786



Figura 19.32Niveles de ingreso (estrato en la gráfica, más alto significa mayor ingreso) y uso de BRT en Bogotá.

TransMilenio 2003TransMilenio 2001Bogotá

0% 20% 40% 60% 80%

Bogotá y cubrimiento de TransMilenio

Estrato 5 & 6

Estrato 4

Estrato 3

Estrato 1 & 2

requieren que los beneficiarios principales del proyecto sean de niveles de ingresos inferiores al promedio. En el pasado, algunos miembros del personal del Banco Mundial cuestionaron la viabilidad de las inversiones en tránsito urbano masivo por falta de evidencia clara de su benefi-cio hacia las personas de bajos recursos.Desde luego, ésta es una crítica valida de muchos de los nuevos sistemas de metro en países en desarrollo, ya que el costo de estos tiende a ser varias veces más alto que el de los servicios de autobús tradicionales, mientras que los de mayo-res ingresos tienden a estar representados despro-porcionadamente entre los beneficiarios.No se puede decir lo mismo de la mayoría de los sistemas BRT. La mayoría de los sistemas BRT ha logrado mantener sus tarifas en línea con los servicios de autobús normales, mientras que mejoran dramáticamente la calidad y velocidad

del servicio. Los costos de operación más bajos permiten que los sistemas BRT sean autofinan-ciables a niveles de tarifas mucho más bajos, haciendo posible mantener el sistema en manos privadas mientras que se proveen servicios ase-quibles para los pobres.

Además, muchos nuevos sistemas han enfocado sus corredores iniciales hacia los vecindarios de menores ingresos. Este énfasis ayuda a que el nuevo sistema juegue un papel importante en mejorar el acceso a los trabajos y servicios públi-cos (Figura 19.31).

Colombia divide su población en seis grupos de ingresos. Las categorías uno y dos se consideran de bajos recursos bajo la ley colombiana. De todos los pasajeros de TransMilenio, 37% son de estas dos categorías de ingreso bajas, 47% son de la categoría tres (que representa el 66% de la población total) y 3% son de las categorías cinco y seis (Figura 19.32). En promedio, los pasajeros de TransMilenio ahorran aproxima-damente US$ 134 por año en costo de viaje y 325 horas por año en ahorro de tiempo. En una encuesta separada, TransMilenio encontró que muchos de los ahorros de tiempo implican que se pase más tiempo con los niños y otros miem-bros de la familia.

Se han obtenido datos similares para el sistema TransJakarta. Este estudio encontró que de una muestra de 350 usuarios del sistema, aproxi-madamente el 40% de los pasajeros se definen como de bajos ingresos, basándose en indicado-res de aproximación. Alrededor del 87% de los

Figura 19.31En la planificación de

nuevos sistemas BRT en ciudades sudafricanas

como Johannesburgo y Tshwane, el énfasis

está en traer transporte público de calidad

a comunidades anteriormente en

desventaja.Foto de Lloyd Wright

787



Figura 19.33La capacidad de un

sistema de transporte público de reunir a

todo tipo de personas ayuda a aumentar el entendimiento social

entre diferentes clases.Foto de Lloyd Wright

encuestados dijeron que su tiempo de viaje se había reducido mientras que sólo el 2% informó que su tiempo de viaje era más largo. En térmi-nos del costo de viaje, el 47% dijo que su costo de viaje era algo más bajo, el 29% dijo que era el mismo, y el 21% dijo que era más alto que antes.

19.4.1.4 Sociabilidad del sistemaLos sistemas de transporte público pueden pro-veer uno de los pocos lugares de una ciudad donde todos los grupos sociales se pueden encontrar e interactuar. Un sistema asequible y de buena calidad puede atraer usuarios de los sectores de ingresos bajos, medios, y altos (Figura 19.33). Este rol como un bien público común puede ser muy sano para crear entendimiento y aliviar las tensiones entre los grupos sociales.El nuevo sistema también implica que las perso-nas que antes no tenían opciones de viaje ahora puedan visitar toda la ciudad. En Bogotá, se hacen aproximadamente 9.000 viajes por día en TransMilenio por personas que tienen algún tipo de discapacidad física que no les permitía usar el servicio de transporte público anterior. En el nuevo sistema, el abordaje a nivel de la plataforma y las rampas a las estaciones provocan la apertura de un nuevo mundo para estos individuos.

19.4.1.5 Reducción del crimenAlguna evidencia sugiere que las mejoras en el transporte público también pueden reducir el crimen. Las mejoras en la iluminación de las estaciones y los caminos peatonales cercanos, así como la presencia de cámaras y personal de seguridad, pueden hacer mucho para crear un ambiente urbano diferente (Figura 19.34).El desarrollo del sistema BRT de Bogotá con-tribuyó a un ambiente que experimentó dramá-ticas reducciones en el crimen. En 1999, el año anterior a la introducción de TransMilenio, se registraron 2.058 robos en la ciudad. Para 2002, esta cifra había caído a 1.370, una reducción del 33%. La ciudad también experimentó una reducción del 32% en asaltos a personas y una reducción del 15% en homicidios durante el

Figura 19.34Las mejoras de la iluminación a lo largo de los corredores de Metrovía en Guayaquil ayudan

a crear un ambiente urbano más seguro.Foto de Lloyd Wright

mismo período. Estas impresionantes reduccio-nes se consiguieron a través de una combinación de medidas innovadoras, de las cuales el sistema BRT y las mejoras que lo acompañan fueron uno de sus componentes. Aunque no se le puede dar el crédito directamente al sistema BRT, es pro-bable que el sistema haya contribuido a crear un ambiente más seguro y agradable en la ciudad.

19.4.1.6 Seguridad vialLa separación de los vehículos de transporte público del tráfico mixto y las mejoras a los cruces peatonales y señalización del tráfico son medidas empleadas para hacer que un nuevo

788



BRT opere con eficiencia. Estas mismas medi-das también tienden a producir beneficios signi-ficativos de seguridad vial. Por lo tanto, reduc-ciones en accidentes vehiculares y peatonales a menudo acompañan la implementación de un nuevo sistema.

La Figura 19.35 resume las mejoras de seguridad vial que emanan de la implementación del sis-tema TransMilenio en Bogotá.

19.4.1.7 Estimando los impactos socialesEn general, predecir los probables beneficiarios de un sistema BRT es bastante simple. Como se puede suponer con confianza que la mayoría de los pasajeros de BRT serán los mismos que usaban buses y tránsito informal en el mismo corredor, las encuestas sobre las características de ingresos de los pasajeros de buses y tránsito informal en el corredor deben proveer un esti-mado muy cercano al de la población de benefi-ciarios del sistema final. Si el sistema sirve prin-cipalmente a vecindarios de altos ingresos, lo más probable es que en forma similar los bene-ficiarios sean predominantemente de los grupos de ingresos más altos; si sirve principalmente a vecindarios de ingresos más bajos tenderá a servir a grupos de bajos ingresos.

Un estimado aproximado del impacto del nuevo sistema BRT sobre los grupos de bajos ingresos se puede calcular suponiendo que los pobres tendrán el mismo nivel de representación entre la demanda de viajes en el sistema BRT que el que tienen entre la actual demanda de viajes en

Figura 19.35Cambios en estadísticas claves de seguridad vial y personal antes y después de la implementación del sistema TransMilenio en Bogotá.Gráfico cortesía de TransMilenio S.A.

Indicadores de seguridad

26,5

5,3

16,6

0,7

18,0

4,3 5,3 2,8

66

7

80

70

60

50

40

30

20

10

0Choquesemanal

Atropellosemanal

Heridossemanal

Atracosemanal

Muertosanual

Sin Transmilenio

Con Transmilenio

buses y tránsito informal en los mismos corre-dores. Este resultado ha sido corroborado por investigaciones empíricas. El cálculo de benefi-cios netos se aplicaría entonces a esta proporción de la población para calcular los beneficios entre los pobres. Se puede realizar un análisis más detallado con un modelo de tráfico, observando más de cerca el impacto del nuevo sistema sobre los pares origen-destino entre las zonas de ingre-sos más bajos a través de la ciudad.La ubicación de los pobres en el área urbana ten-derá a causar diferentes estructuras de tarifas más o menos equitativas. En la mayoría de las mega-ciudades de países en desarrollo, los pobres tien-den a vivir en la periferia de la ciudad. En tales circunstancias, una estructura de tarifa plana como la que se utiliza en Bogotá, Guayaquil y Quito tenderá a subvencionar en forma cruzada los viajes de larga distancia y bajos ingresos. Por otra parte, hay algunas excepciones donde los pobres están distribuidos al azar a través de la gran área metropolitana, o casos en los que este grupo ocupa la ciudad central. En estas instan-cias poco comunes, una estructura de tarifas basada en distancias puede ser más equitativa.Con todos los diversos indicadores sociales, regis-trar datos existentes sobre los indicadores críticos antes de la implementación ayudará a determinar un escenario de base apropiado según el cual se puede evaluar más tarde el sistema. Por lo tanto, asegurarse de que los datos sobre los indicadores tales como seguridad vial y personal se miden a través de los corredores planificados proveerá un futuro punto de comparación.

789



largo de los corredores de BRT que a lo largo de las arterias de tráfico mixto. Esta política ase-guró que a medida que la ciudad crecía, lo hacía de forma razonablemente compacta a lo largo de los corredores de BRT (Figura 19.36).En Bogotá, mientras que hubo un vínculo mínimo entre TransMilenio y los cambios en la división en zonas, se ubicaron zonas para cons-truir viviendas de bajos ingresos cerca de las ter-minales de TransMilenio, conectadas mediante instalaciones peatonales únicamente. De esta manera, la ciudad está creciendo alrededor de instalaciones de bajo costo para bicicletas y peatones, vinculadas de cerca con TransMilenio (Figura 19.37).De hecho, los carriles de buses y nodos de desa-rrollo se benefician mutuamente. La ubicación estratégica de las estaciones de BRT mejora el acceso de los usuarios a los comercios, empleos y servicios mientras que los centros de alta densi-dad aseguran suficiente tráfico de pasajeros para mantener las operaciones de buses costo-efec-tivas. Curitiba también ha coordinado nuevas construcciones residenciales alrededor de las arterias de buses.El resultado final es que la municipalidad puede proporcionar infraestructura básica como agua, alcantarillado y electricidad con un significa-tivo ahorro de costos a las áreas con desarrollo concentrado. Aunque la planificación de uso

19.5 Impactos urbanos«Porque creo que muchas personas comparten mis sentimientos acerca del trágico paisaje de autopistas, lotes de parqueo, rastros de vivien-das, megacentros comerciales, ciudades repletas de basura, y campos devastados que compo-nen el ambiente de todos los días en el que la mayoría viven y trabajen. Una tierra llena de lugares sobre los que no vale la pena preocu-parse pronto será una nación y una forma de vida que no vale la pena defender.»

—James Howard Kunstler, autor y crítico social, 1948–

19.5.1 Tipos de impactos urbanos

La relación entre BRT y uso del suelo puede tener impactos duraderos sobre la forma de la ciudad. Los carriles de buses pueden jugar un papel importante para concentrar desarrollo nuevo en ubicaciones estratégicas que minimi-cen el costo a largo plazo de proveer tránsito y otros servicios urbanos, a estos hogares y empresas.Por ejemplo, las estaciones de BRT en Curitiba son nodos de desarrollo que actúan atrayendo un desarrollo mixto comercial y residencial, que reduce los kilómetros de viaje necesarios a través de la co-ubicación. El sistema de división en zonas de Curitiba estuvo vinculado de cerca con el desarrollo del sistema BRT, y se permitió un desarrollo de densidad mucho más alta a lo

Figura 19.36El desarrollo de alta densidad en Curitiba sólo tiene lugar a lo largo de los corredores de BRT.Foto cortesía de la Municipalidad de Curitiba

790



Figura 19.37Instalaciones

peatonales y ciclovías de alta calidad conectan a las

comunidades de bajos ingresos con el

sistema TransMilenio en Bogotá.


19.6 Plan de seguimiento y evaluación«No crean en algo simplemente porque lo han oído. No crean simplemente porque ha pasado a través de muchas generaciones. No crean en algo simplemente porque se habla y se rumorea mucho sobre ello… No crean en algo sólo por la autoridad de maestros, ancianos u hombres sabios. Crean sólo después de cuidadosas obser-vaciones y análisis, y cuando encuentren que está de acuerdo con la razón y conduce al bien y al beneficio de uno y de todos, entonces acép-tenlo y estén a la altura de ello.»

—Buddha, líder espiritual, 560–480 a.C.

19.6.1 Fundamentos del seguimiento y la evaluación

En muchos aspectos, el éxito o fracaso de un sis-tema puede ser evidente a través de las reacciones del público hacia el sistema. La opinión de los usuarios es tal vez la medición más importante de todas. Sin embargo, para obtener un indicador objetivo y cuantificable del rendimiento en gene-ral del sistema, un plan definido de seguimiento y evaluación es fundamental. La retroalimenta-ción de un plan como éste puede ayudar a identi-ficar tanto las fortalezas de un sistema como sus debilidades que requieren acción correctiva.La identificación de un conjunto completo de objetivos e indicadores del sistema es un primer paso básico en el desarrollo de un plan de segui-miento y evaluación. Se debe crear un valor de base para los indicadores relevantes. Por lo tanto, el trabajo de evaluación comenzará antes del desarrollo del sistema. Al fijarse en factores como la velocidad promedio de los vehículos, los tiem-pos de viaje y el uso de transporte público antes del desarrollo del sistema, será posible cuantificar los beneficios obtenidos por el nuevo sistema. La mayoría de los indicadores serán cuantitativos por naturaleza, pero también se pueden incluir valoraciones cualitativas a través de encuestas.Se debe establecer un programa estricto de seguimiento y evaluación. Muchos de los indi-cadores de rendimiento del sistema, como el número de pasajeros, se recolectarán automá-ticamente a través del sistema de gestión de control y del sistema de datos de recolección de tarifas. Otros indicadores requerirán medi-ciones periódicas directas. El período inicial de operaciones del sistema probablemente será un período con mediciones más frecuentes, ya

mixto y alta densidad no siempre garantiza un ambiente urbano sostenible, los esfuerzos de planificación integrados entre uso del suelo y transporte pueden proveer una situación gana-gana para los funcionarios municipales, desarro-lladores comerciales y residentes.

19.5.2 Prediciendo los cambios en la forma urbana

Es difícil estimar los cambios proyectados en la forma urbana inducidos por un nuevo sistema BRT. Se han desarrollado algunos modelos de transporte-uso del suelo, pero tales modelos no son muy robustos y pocos se han calibrado para su uso en países en desarrollo. Probablemente sea más fácil hacer suposiciones relativamente sencillas y plausibles e integrarlas a la proyec-ción del tráfico a 20 años. Entre los promotores de proyectos de metro es común hacer supo-siciones bastante heroicas acerca del posible desarrollo del suelo en el corredor como una manera de justificar la enorme inversión, pero probablemente sea más sabio hacer suposiciones más modestas sobre el futuro desarrollo en el corredor. Después de todo, si el sistema está mal diseñado, operado, o mantenido (gran parte de lo cual será difícil de determinar en las etapas iniciales de planificación) puede ser que haya desinversión en lugar de inversión en el corredor.

791



que habrá un gran interés por evaluar el diseño original y las suposiciones operacionales. La retroalimentación del seguimiento inicial puede dar forma a los ajustes de diseño y operacionales que ocurren frecuentemente en el primer año de operación. Después de los primeros meses de operación, sin embargo, se debe establecer un patrón regular de recolección de datos.También puede ser necesario recolectar datos sobre el escenario de base a lo largo de diferentes puntos en el tiempo. Algunos factores de base probablemente varíen según la hora del día, día de la semana y meses del año. El proceso de modelado original es otra rica fuente de datos potenciales sobre el escenario de base. Evaluar las proyecciones del proceso de modelado de la demanda también ayudará a determinar la pre-cisión del modelo para futuras aplicaciones.

19.6.2 Indicadores del rendimiento del sistema

Los indicadores potenciales para evaluar el ren-dimiento del sistema incluyen:�� Proporción de viajes (transporte público, vehículos privados, caminar, bicicletas, taxis, motocicletas, etc.);�� Tiempos de viaje promedio;�� Velocidad promedio de los vehículos de trans-porte público;�� Velocidad promedio de los vehículos privados;�� Capacidad de pasajeros de la calzada;�� Capacidad pico del sistema de transporte público;�� Demanda de viajes pico real (pasajeros por hora por sentido);�� Demanda de viajes no pico real (pasajeros por hora por sentido);�� Tiempos de espera promedio para pagar las tarifas y tiempos de espera promedio en la plataforma;�� Niveles de amontonamiento de pasajeros en estaciones y vehículos durante períodos pico y no pico (pasajeros por metro cuadrado);�� Porcentaje de pasajeros sentados y de pie durante períodos pico y no pico;�� Número promedio de transferencias requeri-das por viaje;�� Frecuencia de la limpieza de vehículos y estaciones;�� Costo de operación por pasajero-kilómetro proveído;

�� Nivel de tarifas;�� Niveles de subvención al transporte público;�� Número de informes positivos sobre el sis-tema en los medios/número de informes negativos sobre el sistema en los medios;�� Satisfacción al usuario (Figura 19.38).

19.6.3. Indicadores económicos

Los potenciales indicadores para evaluar impac-tos económicos incluyen:�� Empleo creado durante la fase de construcción;�� Empleo creado durante la fase operacional;�� Valor económico del ahorro en tiempos de viaje;�� Valor económico de la reducción de la congestión;�� Valor de las propiedades cerca de las estacio-nes y el corredor;�� Ventas en los comercios cerca de las estacio-nes y el corredor;�� Tasas de vacantes de las propiedades cerca de las estaciones y el corredor;�� Creación de empresas privadas produciendo tecnologías de BRT (p. ej., vehículos, tecnolo-gía de recolección de tarifas);�� Empleo generado por la producción local de tecnologías de BRT.

Figura 19.38La satisfacción al usuario es tal vez el indicador más

importante del éxito o fracaso de un sistema.Foto cortesía de TransMilenio S.A.

792



Figura 19.39Los indicadores de salud pueden decir mucho sobre la efectividad real de cualquier nuevo sistema de transporte público.Foto cortesía de Swisscontact y GTZ SUTP Photo CD

�� Admisiones a hospitales por enfermedades respiratorias (Figura 19.39);�� Índices de asma en la ciudad;�� Número de buses viejos retirados del servicio.

19.6.5 Indicadores sociales

Los potenciales indicadores sociales para evaluar el sistema incluyen:�� Porcentaje de pasajeros de transporte público de cada grupo socio-económico;�� Porcentaje de ingresos familiares requeridos para el transporte;�� Niveles de crimen a lo largo del corredor;�� Niveles de crimen dentro de los vehículos de transporte público;�� Accidentes vehiculares en el corredor;�� Accidentes, heridas y mortalidad de peatones.

19.6.6 Indicadores urbanos

Los potenciales indicadores para evaluar los impactos sobre la forma urbana incluyen:�� Número de nuevos desarrollos de propiedad a lo largo del corredor;�� Encuestas de opinión sobre la calidad del espacio público a lo largo del corredor.

19.6.7 Indicadores políticos

Los potenciales indicadores para evaluar los impactos políticos incluyen:�� Cambio en el número de funcionarios políti-cos que apoyan el proyecto con el tiempo;�� Tasa de éxito de reelección de los funcionarios que apoyan el sistema.

19.6.4 Indicadores ambientales

«No todo lo que cuenta se puede contar, y no todo lo que se puede contar cuenta.»

—Albert Einstein, físico, 1879–1955

Los potenciales indicadores para evaluar el impacto ambiental del sistema incluyen:�� Niveles locales de contaminantes del aire (CO, NOX, SOX, PM, tóxicos, O3);�� Emisiones de gases de invernadero (CO2, CH4, N2O);�� Niveles de ruido;

793



desarrollar un marco de referencia organizacio-nal para maximizar la eficiencia de la entidad a largo plazo. En última instancia, el éxito o fra-caso de la organización probablemente dependa del tipo de personas reclutadas. Por esta razón, el proceso de contratación se debe conducir de manera que atraiga a los mejores profesionales posibles.Una vez el cuerpo del diseño operacional, diseño físico, y plan de negocios están completos, se requerirá un compromiso político para pasar a la construcción e implementación completa. Se deberá designar una agencia para supervisar la implementación mucho antes de que termine el proceso de planificación. Además, se requeri-rán muchos acuerdos contractuales para lanzar legalmente el trabajo de implementación. Estos contratos cubrirán áreas tales como la construc-ción, el mantenimiento y las operaciones.Si el proceso de construcción en sí mismo resulta en congestión severa del tráfico y caos general en la ciudad, el nuevo sistema puede adquirir una imagen pública negativa incluso antes de abrir. Por lo tanto, la construcción requiere una agenda y un plan operacional bien definidos para minimizar las disrupciones.Finalmente, el sistema requerirá algunas acti-vidades de mantenimiento y conservación. Un plan de mantenimiento preventivo bien articu-lado puede ayudar a asegurarse de que el nuevo sistema se vea «nuevo» por tanto tiempo como sea posible.Los temas tratados en este capítulo son:

20.Plandeimplementación

«Los planes son sólo buenas intenciones a menos que inmediatamente se transformen en trabajo duro.»

—Peter Drucker, consultor de gestión y escritor, 1909–2005

La producción de un documento de planifica-ción no es el objetivo final de este proceso. Sin implementación, el proceso de planificación es un ejercicio sin sentido. Y, sin embargo, a menudo los significativos esfuerzos y gastos municipales en planes terminan en inútiles informes en las oficinas, con poco más para demostrar por la inversión realizada.En lugar de esto, el proceso de planificación debe proveer un estímulo a la confianza de los líderes y asegurar que se han tomado suficientes consideraciones para asegurar una implemen-tación exitosa. Por lo tanto, esta etapa final del proceso de planificación de BRT es el punto crítico para asegurar que el espíritu y forma de los planes se pueda completar de una manera eficiente y económica.Durante el proceso de planificación, el equipo de planificadores, ingenieros y profesionales de negocios probablemente operó dentro de una estructura organizacional que estaba diseñada para desarrollar un plan de alta calidad. A medida que el proyecto pasa a su implemen-tación, la nueva organización de supervisión (p. ej., una autoridad de BRT) toma diferentes roles y responsabilidades. Por lo tanto, se debe

20.1 Agenciadeimplementación

20.2 Contratosdeoperación

20.3 Construcción

20.4 Mantenimiento

20.1 Agencia de implementación«La implementación es lo que se debe hacer a continuación, y a veces una mirada fresca es lo que se necesita para esto. Creo que éste es un buen momento para retirarse.»

—Helen Krause, activista por los derechos de los animales, 1904–1999

Toda la planificación puede estar completa y aún puede no estar claro quién es el responsable de implementar el proyecto. Normalmente, la institución responsable de la planificación del sistema se convertirá en la agencia encargada de gestionar los contratos operacionales, aunque esta progresión no siempre es el caso. La pla-nificación puede ser realizada por consultores

794



privados bajo contrato, o por una oficina de ges-tión de proyecto dentro de un gobierno munici-pal o una agencia gubernamental nacional.

20.1.1 Designar la agencia de implementación

«Los hombres a menudo se oponen a una cosa simplemente porque no han tenido agencia en su planificación, o porque puede haber sido planeada por aquellos que les desagradan.»

—Alexander Hamilton, estadista, 1755–1804

Por lo tanto, el primer paso crítico en la imple-mentación es que el alcalde o gobernador decida qué agencia o agencias del gobierno implemen-tarán el proyecto y, si hay múltiples agencias, cómo se relacionarán entre sí. Si se decide que se establecerá una nueva agencia para implemen-tar el proyecto, ésta ya debe estar establecida para el momento en que la implementación comience, porque necesitará tener el poder legar para emitir contratos. Si se establece una nueva agencia se debe comenzar temprano a trabajar en ello, ya que este proceso puede ser legalmente complejo.En general, la responsabilidad de la implemen-tación se divide entre los aspectos de construc-ción y los aspectos operacionales del proyecto. En general, la responsabilidad para gestionar la construcción está bajo el departamento del gobierno normalmente responsable de grandes obras viales urbanas. Esta responsabilidad a menudo pertenece a un departamento muni-cipal de obras públicas, pero a veces le corres-ponde a un departamento municipal de trans-porte, o incluso a un departamento estatal o

nacional de vías urbanas. La responsabilidad de los aspectos operacionales del sistema BRT nor-malmente pertenece a una nueva autoridad de BRT, una autoridad de transporte público pre-existente o un departamento de transporte. La responsabilidad de la coordinación debe recaer sobre una persona con acceso directo al toma-dor de decisiones principal, ya sea el alcalde, el gobernador, el ministro nacional o estatal rele-vante (Figuras 20.1 y 20.2).La decisión acerca de qué agencia será la respon-sable de la implementación debe tomarse basán-dose en criterios tanto técnicos como políticos. Lo más importante es elegir la agencia que sea más competente para implementar proyectos de tamaño y alcance similares, y que tenga el poder regulador para implementar el proyecto sin aprobaciones intergubernamentales comple-jas. Los contratos más grandes están en decenas de millones de dólares en lugar de cientos de millones, y los contratos más pequeños están en los millones de dólares, por lo que la agencia seleccionada debe tener experiencia manejando contratos de este tamaño.Sin embargo, a veces la agencia con más expe-riencia tiene un conflicto de intereses. Un problema típico, por ejemplo, es que la agencia responsable de regular el servicio de transporte público existente, a menudo un departamento de transporte, obtenga considerables ingresos (tanto lícitos como ilícitos) de la estructura reguladora existente y que se resista mucho al cambio. En otros casos, puede existir una compañía pública de buses mal gestionada y no será conveniente estorbar al nuevo sistema con

Figuras 20.1 y 20.2En última instancia, el impulso del proyecto dependerá del empuje del liderazgo más alto, tal como el alcalde Myung-Bak Lee de Seúl (foto izquierda) o el gobernador Sutiyoso de Yakarta.Foto izquierda de Erik Möller;

Foto derecha de Michael Replogle

795



la pobre gestión del sistema antiguo. En esta situación puede ser más conveniente política-mente crear una nueva autoridad de BRT, que reformar una agencia afianzada. En otros casos, un nuevo proyecto BRT puede ser el ímpetu para la creación de una autoridad de transporte público con poderes más amplios. La cuestión más importante es que cualquier agencia que sea responsable enfoque su atención primaria sobre la implementación exitosa del proyecto BRT, o de lo contrario se correrá el riesgo de que el pro-yecto fracase.

20.1.2 Estudios de caso

«Aquellos que no recuerdan el pasado están condenados a repetirlo.»

—George Santayana, poeta, 1863–1952

20.1.2.1 BogotáEn el proyecto de Bogotá, se decidió temprano crear una autoridad especial de BRT llamada TransMilenio para gestionar las operaciones de buses. Se decidió que el proyecto no se pondría bajo la administración de la Secretaría de Trans-porte y Tránsito (STT), el regulador existente de transporte público. Esta división se realizó ya que deseaban que el personal fuera capaz de trabajar tiempo completo en el proyecto BRT, sin ser estorbado por otros deberes. Además, se percibía que el regulador de transporte público existente era una burocracia afianzada con inte-reses creados en las ganancias obtenidas al emitir licencias de rutas de autobús (Figura 20.3).TransMilenio comenzó en enero de 1998 sólo como una oficina de proyecto en la oficina del alcalde, con tres jóvenes ingenieros. Para agosto de 1998, se contrató a un empresario de alto nivel para liderar la nueva oficina, y el personal creció a cinco personas. Prepararon una ley para que el alcalde presentara al Concejo de la Ciudad que autorizaría al alcalde Peñalosa a establecer la agencia de BRT, TransMilenio S.A. Esta ley no fue aprobada por el Concejo hasta febrero de 1999, y TransMilenio no fue creada hasta octubre de 1999.Antes del establecimiento de TransMilenio S.A., el proyecto era manejado por una agencia de BRT «virtual» bajo el liderazgo del empresa-rio, en una oficina que respondía directamente al alcalde. Una vez que TransMilenio S.A. fue creada como entidad legal, se contrató un

nuevo Director de Gestión. Todos los anteriores miembros de la agencia «virtual» se convir-tieron en empleados de TransMilenio S.A. El anterior director de la agencia virtual se convir-tió en el representante del alcalde Peñalosa para el proyecto.

Ya que TransMilenio S.A. aún no había sido creada como una entidad legal al principio de la planificación, los contratos para la planificación y diseño conceptual no se hicieron bajo con-trato con TransMilenio S.A. Los consultores de diseño de sistema, bancos de inversión y aboga-dos fueron contratados bajo contratos que esta-ban legalmente bajo la Secretaría de Transporte y Tránsito (STT), pero en la práctica la supervi-sión de estos contratos recaía en el director tem-poral de la agencia virtual. El contrato con los consultores de gestión se hizo directamente con la oficina del alcalde y también era supervisado por la agencia virtual.

Al consolidar el control de la supervisión de todos los contratos relevantes bajo su autoridad, el alcalde creó una nueva agencia gubernamen-tal compuesta de personal nuevo contratado directamente y todos los consultores relevantes. El Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) era esencialmente el Departamento de Obras Públi-cas de Bogotá. Aunque el IDU eventualmente

Figura 20.3Se percibió que el

regulador de transporte público en Bogotá tenía demasiados

intereses arraigados con los operadores de

autobús existentes, por lo que se creó una nueva agencia para el

nuevo sistema BRT.Foto de Karl Fjellstrom, cortesía

de GTZ SUTP Photo CD

796



tomaría la responsabilidad de la construcción en sí, en esta etapa inicial no estaba involucrado directamente. Las empresas consultoras trabaja-ron en forma independiente del departamento de obras públicas (IDU) y del regulador de transporte público existente (STT), pero ambas agencias tenían instrucciones de cooperar por completo con los equipos de consultores; esta clara instrucción de parte del alcalde y la super-visión de su representante directo aseguraron la cooperación completa tanto del departamento de obras públicas, como del regulador de trans-porte público.

Sin embargo, para el momento en que Bogotá estuvo lista para implementar TransMilenio,

TransMilenio S.A. había sido creada como agencia. TransMilenio S.A. se convirtió en el principal responsable del lado operacional de TransMilenio, así como de su desarrollo, finali-zación y contratos de operación.El diseño conceptual detallado de la infraestruc-tura fue realizado por los consultores de plani-ficación originales (Figura 20.4). En la fase de implementación estos diseños se convirtieron en la base de los contratos preparados por el depar-tamento de obras públicas, para que un nuevo conjunto de empresas pudiera realizar la inge-niería detallada y la construcción en sí. Luego, el departamento de obras públicas manejó el proceso de licitación en sí mismo y firmó los contratos con los licitantes ganadores.La estructura de los diversos departamentos era tal, que se evitaron con éxito los problemas de coordinación. En primer lugar, el director de TransMilenio S.A., el representante de proyecto del alcalde y el alcalde en persona eran miem-bros de la Junta de Directores del departamento de obras públicas, que se reunía cada dos sema-nas para discutir el progreso de la construcción del proyecto BRT, y otros trabajos de desarrollo urbano relacionados. En segundo lugar, había una reunión semanal entre TransMilenio S.A. y el departamento de obras públicas, para revisar los diseños físicos detallados y asegurarse de que éstos concordaran con el diseño conceptual. El representante de proyecto del alcalde y el Vice Director del departamento de obras públicas asistían a estas reuniones. Por último, había una reunión semanal entre el alcalde Peñalosa, el representante de proyecto del alcalde y el director de TransMilenio S.A., para revisar el progreso y discutir cualquier problema. En esta reunión, el alcalde Peñalosa traía personas rele-vantes de otras agencias si surgían problemas de coordinación.

20.1.2.2 Estudio de caso de YakartaEn el caso de TransJakarta, el gobernador estatal puso la responsabilidad de la infraes-tructura física en manos del Departamento de Transporte (DisHub), que tenía una unidad de

Figura 20.4El detallado trabajo de diseño realizado por los consultores se transformó en la base para los siguientes esfuerzos del departamento de obras públicas.Imagen cortesía de TransMilenio S.A.

Figura 20.5En Yakarta, el gobernador en persona lideraba la fuerza operante inter-agencias.Foto de Michael Replogle

797



buses existente, la Corporación de Transporte de Delhi y pequeños operadores privados.Es probable que el trabajo de construcción esté dividido entre las agencias, según qué agencia tiene responsabilidad jurisdiccional por la vía en particular. En la primera fase, la Corporación Municipal de Delhi gestionará el trabajo de construcción ya que esta organización controla las vías para esa fase. Sin embargo, los corredo-res posteriores probablemente queden bajo el control de la Autoridad de Desarrollo de Delhi. Tal división de responsabilidades puede llevar a problemas con la coordinación del proyecto y con las compatibilidades de diseño, si no se manejan con cuidado.

20.1.2.5 AhmedabadEn el caso de Ahmedabad, es probable que las operaciones sean gestionadas por la corporación de transporte público que ya contrata la mayo-ría de las operaciones de buses a operadores privados. Los contratos de construcción proba-blemente sean redactados por el departamento de ingeniería de la Corporación Municipal de Ahmadabad, pero puede que posteriormente se redacte un contrato de gestión separado para una empresa privada. El diseño detallado está siendo realizado por los planificadores del sistema, CEPT, contratando a empresas con-sultoras para algunos detalles de ingeniería. El contratista es responsable de la reubicación del tráfico durante la construcción.

infraestructura. La planificación era nominal-mente responsabilidad de una fuerza operante inter-agencias, liderada por un asesor de alto rango del gobernador.En la práctica, ya que tanto para la infraestruc-tura como para los operadores el presupuesto para la implementación del proyecto pasaba enteramente por el Departamento de Trans-porte, el proyecto estaba controlado ajustada-mente por este departamento y la influencia de la fuerza operante inter-agencias era nominal en el mejor de los casos. El líder de esta fuerza ope-rante más tarde se convirtió en líder de Trans-Jakarta, la autoridad operante, pero ésta tenía poderes mucho más débiles que TransMilenio, y la mayoría de las autoridades tomadoras de deci-siones clave permanecieron en el Departamento de Transporte. De esta manera, el proyecto logró obtener un cierto nivel de coordinación dentro del Departamento de Transporte.

20.1.2.3 Dar es SalaamEn el caso de Dar es Salaam, el proyecto está siendo planificado por un equipo de consultores internacionales que responden a una Unidad de Gestión de Proyecto bajo el Concejo de la Ciudad de Dar es Salaam, respondiendo al alcalde. A diferencia de TransMilenio, la plani-ficación que tenga lugar en la Fase I llevará al proyecto al punto de haber detallado los diseños de ingeniería. Aunque aún no está completa-mente decidido, es probable que la agencia de implementación para los contratos operacio-nales sea una nueva agencia del gobierno bajo el Ministerio Nacional de Gobierno Local, incorporando a muchos miembros de la actual unidad de gestión del proyecto probablemente. La infraestructura será responsabilidad de una agencia nacional de vías llamada TanRoads, o de una rama mejorada de TanRoads a nivel esta-tal que se llamará DarRoads. La decisión final requerirá un informe de gabinete identificando los poderes de la nueva agencia.

20.1.2.4 DelhiEn el caso de Delhi, los diseños fueron rea-lizados por un consorcio contratado bajo el Comisionado de Transporte. No hay cambios operacionales planificados para las etapas ini-ciales, por lo que las operaciones continuarán estando divididas entre la autoridad pública de

Figura 20.6Modelo a pequeña escala del modelo

propuesto para Delhi.Imagen cortesía del Instituto

de Tecnología de la India - Delhi (IIT-Delhi)

798



20.1.3 Coordinando las operaciones e infraestructura física

Siempre se debe tener cuidado para asegurar que no haya problemas de coordinación entre el diseño operacional y el diseño de construcción. Normalmente, lo mejor es tener un gerente general del proyecto que responda directamente al alcalde o gobernador con responsabilidad directa, para asegurar que estas dos activida-des se realicen de forma complementaria y coordinada.

Figuras 20.7 y 20.8El sistema de Cali (Colombia) es un

ejemplo de desarrollo de infraestructura

muy adelantado con respecto al modelo

de negocios. Sin un modelo de negocios los operadores no pueden comprar vehículos, y

por lo tanto la costosa infraestructura no

se está usando.Fotos cortesía de Metrocali

Figura 20.9A pesar de poseer los vehículos y la infraestructura, el sistema de Ciudad Juárez no está operando.Foto de Oscar Díaz

La implementación del plan operacional y la implementación del plan de construcción se deben realizar simultáneamente. Un problema común es que las municipalidades, más cómodas con proyectos de construcción que con difíciles deci-siones de gestión, avanzan en la construcción mucho antes de la implementación de las opera-ciones. En más de un caso esta implementación parcial ha resultado en que la infraestructura para el BRT se completa mucho antes de que haya buses o compañías que operen el sistema. En Cali (Colombia), por ejemplo, actualmente el nuevo sistema de BRT continúa sin buses des-pués de casi dos años (Figuras 20.7 y 20.8).Asimismo, Ciudad Juárez en México construyó un corredor de 3,5 kilómetros, pero por varias razones no está operando después de más de un año de poseer la infraestructura (Figura 20.9). Sin un comité coordinador liderado directa-mente por el alcalde o gobernador para asegurar que los contratos de construcción y operación sean coordinados cuidadosamente, los proyectos pueden quedar paralizados.Asegurar que se complete la construcción y que los sistemas de operación de los vehículos y de recolección de tarifas estén listos simul-táneamente, no es tarea fácil. En el caso de

799



TransMilenio, el representante del alcalde tenía información detallada sobre el progreso de los contratos de construcción. Los contratos de construcción tenían penalizaciones muy seve-ras por el atraso en la finalización. El director de TransMilenio S.A. tenía información muy actualizada sobre el progreso de las operaciones de los vehículos y de los sistemas de tarifas, y estos contratos también requerían el comienzo de las operaciones a tiempo, o de lo contrario se sufrirían penalizaciones. Las empresas con-tratadas se enfrentaban, en el peor de los casos, con la cancelación del contrato, la responsabi-lidad de pagar más de US$ 1 millón en multas y quedar excluidas de firmar cualquier contrato con el Estado de Colombia por cinco años. De hecho, las fechas límite se retrasaron pero sólo a último momento y los participantes fueron intimidados con amenazas de penalización. El representante del alcalde controlaba fuertemente toda esta información, diciéndole a las compa-ñías de construcción que los operadores de buses estaban listos y a los operadores de buses que las compañías de construcción estaban a punto de terminar.

20.1.4 Dotación de personal de la agencia

«Al final, todas las operaciones de negocios se pueden reducir a tres palabras: gente, produc-tos y ganancias. A menos que tengas un buen equipo, no podrás hacer mucho con las otras dos.»

—Lee Iacocca, anterior CEO de Chrysler, 1924–

A medida que el proyecto se acerca a la imple-mentación, se requerirá el establecimiento com-pleto y la dotación de personal de la autoridad de BRT. Mientras que en la etapa de planifica-ción un personal de tres a diez personas puede ser suficiente, para desarrollar la organización de gestión completa se necesitará un rango más amplio de posiciones y capacidades. El aumento de personal probablemente ocurra de manera pausada, llenando inicialmente ciertas posicio-nes clave.El establecimiento formal de la autoridad de BRT debe surgir a partir de las estructuras deta-lladas en el Capítulo 15 (Negocios y Estructura Institucional). Esta estructura tiene a la autori-dad de BRT conectada a la oficina del alcalde o gobernador, ya sea directamente o a través de

Juntadirectiva

Gerente general

Oficina decuestiones

legales

Oficina decontrol interno

AsistenteGerente general

DivisiónAdministrativa

División dePlanificación

transporte

Divisiónoperaciones

Divisiónfinanciera

Figura 20.10Estructura

organizacional de TransMilenio S.A.

una junta de directores representativa. Como se mencionó más arriba, el proceso legal para formar la entidad de gestión debe completarse mucho antes de lanzar el sistema.La estructura organizacional de la entidad de gestión deberá promover líneas claras de res-ponsabilidad y proveer subunidades lógicas referentes a las funciones principales de la orga-nización. Tales unidades pueden incluir admi-nistración, control financiero, asuntos legales, operaciones y planificación. La Figura 20.10 resume la estructura organizacional interna uti-lizada por TransMilenio S.A.La posición de Gerente General tiene respon-sabilidad global sobre el desarrollo de la orga-nización y la implementación de la estrategia de la misma. El Gerente General informa directamente a la Junta de Directores, y es la interfaz principal de la organización con otras agencias gubernamentales y entidades privadas. El Asistente del Gerente General maneja direc-tamente las actividades diarias de las cuatro divisiones de TransMilenio: administración, planificación, operaciones y finanzas. La oficina de control interno se asegura de que las opera-ciones financieras internas de TransMilenio se conduzcan de manera apropiada, y de acuerdo con las regulaciones establecidas por la Junta de Directores y la municipalidad. Esta posición también supervisa el cumplimiento de la audi-toría financiera interna. La Oficina de Asuntos

800



Legales se asegura de que los documentos legales y contratos cumplan con todas las leyes locales y nacionales.

La División de Planificación de TransMilenio está enfocada en las actividades de planificación requeridas para la expansión del sistema. Por lo tanto, la División de Planificación toma la iniciativa en nuevos proyectos de corredores. La Figura 20.11 indica la estructura de la División de Planificación.

La División de Operaciones de TransMilenio se asegura de que el sistema funcione de manera eficiente. El equipo de Operaciones monitorea el rendimiento de los operadores de buses pri-vados, el funcionamiento del centro de control y la calidad general del servicio del sistema. La Figura 20.12 provee un resumen de la estructura de la División de Operaciones.

La División de Finanzas de TransMilenio moni-torea la estructura de costos del sistema para asegurar los niveles apropiados de las tarifas técnicas y las tarifas de los usuarios. Esta divi-sión también supervisa al operador privado con la concesión para la recolección de tarifas. La Figura 20.13 muestra la estructura de la Divi-sión de Finanzas.

La División Administrativa provee servicios de apoyo a TransMilenio S.A. en términos de recursos humanos, preparación del presupuesto y servicios generales. La estructura de la División Administrativa está dada en la Figura 20.14.

Durante la Fase I TransMilenio logró cumplir su mandato, con un personal de

Divisiónfinanciera

TesoreríaRecoleccióny distribución

Administración

Figura 20.13División de Finanzas de TransMilenio S.A.

Figura 20.14División Administrativa de TransMilenio S.A.

Divisiónadministrativa

Recursoshumanos

Presupuestoy contabilidad

Serviciosgenerales

División deoperaciones

Asegurarcalidad

Infraestructuravehículos

ProgramaciónControl

operacional

Figura 20.12División de Operaciones de TransMilenio S.A.

División deplaneación

Recursoshumanos

Presupuestoy contabilidad

Serviciosgenerales

Figura 20.11División de Planificación de TransMilenio S.A.

Tabla 20.1: Empleados por área funcional durante la Fase I de TransMilenio

Área funcional Número de empleados

OficinadelGerenteGeneral 5

OficinadelGerenteAsistente 5

OficinadeAsuntosLegales 5

OficinadeControlInterno 3

DivisiónAdministrativa 17

DivisióndePlanificación 11

DivisióndeOperaciones 27

DivisióndeFinanzas 7

Total 80

Fuente: TransMilenio S.A.

801



aproximadamente 80 personas. La simplicidad de los sistemas BRT, junto con la prominencia cada vez mayor de la tecnología de la informa-ción, han permitido que grandes sistemas de transporte público sean administrados por agen-cias de gestión relativamente pequeñas. La Tabla 20.1 enumera la cantidad de personal por área funcional durante la primera fase de operación del sistema.

Cada posición debe ser publicitada competitiva-mente y procesada a través de un proceso formal de entrevistas. El éxito a largo plazo del sistema dependerá mucho de las capacidades y creativi-dad del personal de la agencia de gestión.

20.2 Contratos de operación«Pensamos en generalidades, pero vivimos en detalle.»

—Alfred North Whitehead, matemático y filósofo, 1861–1947

Los contratos para los operadores de vehículos y de tarifas se deben completar y registrar oficial-mente mucho antes del lanzamiento del sistema. Obviamente, los operadores no pueden comprar equipos (p. ej., vehículos) hasta tener un con-trato firmado. Ya que el tiempo de entrega de los equipos puede requerir hasta 12 meses de espera, los contratos deben finalizarse al menos un año antes del lanzamiento del sistema. Esta coordi-nación es crítica para una apertura exitosa.

20.2.1 Contratos operacionales de Bogotá

Los borradores de los documentos de licitación y la negociación de los contratos de operación

Figura 20.15Sin proveer contratos efectivos en forma puntual, la implementación del sistema estará en riesgo.Foto cortesía de iStockphotos

pueden requerir una gran cantidad de tiempo y esfuerzo. En el caso de TransMilenio, hicieron falta ocho meses de discusión e investigación antes de que el primer borrador público de los contratos de operación para las líneas troncales, las líneas alimentadoras y el sistema de tarifas estuviera producido y lanzado para discusión. La publicación de este borrador oficial fue el primer momento en el que los operadores de buses privados y vendedores de sistemas de tari-fas tuvieron una idea de qué esperar del sistema operacional de TransMilenio. A partir de ese punto, tomó otros seis meses completos realizar los borradores de estos contractos. Aunque este proceso de borradores se realizó en comunica-ción con los operadores de buses y vendedores de sistemas de tarifas, las decisiones fueron tomadas por TransMilenio.La ciudad de Bogotá no tenía su propio depar-tamento legal, por lo que debieron contratar expertos legales externos para redactar los borra-dores de los documentos de licitación. Estos documentos también requirieron un fuerte liderazgo de TransMilenio S.A., porque los abo-gados necesitaban comprender claramente los objetivos de la agencia de operación. En la Fase II, este proceso tomó mucho menos tiempo (sólo un mes), porque ya habían resuelto la estructura básica del sistema y tenían contratos modelo que sólo debían modificar. En el Anexo 5 se da un resumen de un contrato de Fase II para los ope-radores troncales de TransMilenio.Una vez que se lanzaron los documentos para entrar a concurso, a las compañías se les dieron tres meses para preparar sus licitaciones. Las empresas potencialmente licitantes requieren una cantidad de tiempo adecuada para prepa-rarse apropiadamente. Las corporaciones de buses privadas existentes pueden no cumplir con los requerimientos de licitación dispuestos en las pautas de contratación y probablemente deban formar nuevas entidades legales. Los operadores de buses privados pueden tener experiencia limi-tada operando una compañía de buses moderna, o compitiendo en un proceso de concurso. Estas compañías pueden ser poco más que una ope-ración de arrendamiento sin experiencia en pro-gramación, mantenimiento de vehículos, gestión del trabajo, o entrenamiento de conductores. En general, se necesitan consultores de gestión para ayudar con este proceso. La autoridad de

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BRT puede desear proveer asistencia de entre-namiento a empresas pequeñas para prepararlas para el proceso de concurso.Una vez que se anunciaron los ganadores de la licitación, se necesitaron otros 38 días para otor-gar el contrato. Los documentos de concurso fueron casi idénticos al contrato, pero no com-pletamente. El contrato final debió ser redac-tado, pero los contenidos ya estaban decididos por el proceso de licitación y no estaban sujetos a más negociaciones, por lo que este proceso no tomó mucho tiempo. Sin embargo, tomó unos 38 días pasar por los procedimientos guberna-mentales internos y organizar una ceremonia de entrega formal.Después de tener los contratos, tomó dos meses reunir la financiación para los vehículos. Esta financiación se vuelve más fácil en etapas pos-teriores, pero en cualquier proyecto de primera fase este proceso puede ser muy difícil y llevar mucho tiempo. En Bogotá, los operadores no pudieron asegurar su financiación hasta tener los contratos de operación de la ciudad, ya que ésta es la base de las ganancias de la nueva compañía (Figura 20.16). Esta financiación no ocurrió automáticamente y fue un asunto de preocu-pación constante para el alcalde. El alcalde no quiso ofrecer garantías municipales ya que deseaba mantener el riesgo en los operadores. La oficina del alcalde gastó una gran cantidad de tiempo y energía localizando posibles fuentes de financiamiento para la obtención de vehículos que no requirieran una garantía del gobierno municipal, y finalmente tuvieron éxito. La obtención de los vehículos de parte de los opera-dores privados era muy importante para asegu-rar que la compañía, obteniendo las ganancias, también llevara parte del riesgo del fracaso del proyecto.Una vez que los operadores privados aseguraron el financiamiento, tomó otros seis meses pro-ducir y enviar los vehículos. Este proceso puede durar más si los vehículos no son estándar, vienen de un fabricante a pequeña escala o se envían a una locación más lejana.

Figura 20.16Hasta que los operadores obtuvieron los contratos oficiales, no fueron capaces de obtener financiamiento para los vehículos.Foto de Lloyd Wright

Tabla 20.2: Programa para los contratos de operación

ActividadCantidad de

tiempo requerida

Procesodecontrataciónparaelpersonalqueesbozaráloscontratosdeoperación

4meses

Preparacióndelosborradoresdeloscontratosdeoperación

8meses

Finalizacióndelosdocumentosdeconcursoformales 6meses

Preparacióndelaslicitaciones 3meses

Entregadelicitacionesyfirmadecontratos 1,5mês

Identificacióndelafinanciaciónparaobtenerlosbuses 2-3meses

Fabricaciónyenvíodelosbuses 8–10meses

Total 32,5 – 35,5 meses

803



En resumen, pasaron veintiocho meses y medio desde el momento en que TransMilenio comenzó a preparar los contratos de operación, hasta el momento en que los vehículos estuvie-ron en la calle. En el caso de TransMilenio este proceso fue relativamente rápido, ya que no se ahorraron gastos en términos de tarifas legales y consultores de gestión.Aunque se puede hacer mucho más rápido, es probable que los atajos lleven a problemas opera-cionales o políticos significativos. Hoy, muchos sistemas se mueven rápidamente en cuanto a la infraestructura física, mientras que los contra-tos operacionales se están dejando para último momento. Se debe considerar un mínimo de 29 meses como el tiempo necesario para establecer un sistema bien gestionado de operaciones priva-das de BRT. Se puede realizar en menos tiempo si se copia hasta cierto punto la estructura de un sistema existente o si los vehículos se obtienen públicamente. El tiempo exacto dependerá de las reglas de concurso de la ciudad o país en particular.

20.2.2 Contratos de operación en Yakarta

En el caso de Yakarta, los contratos de opera-ción se redactaron casi a último momento. El gobernador determinó que era políticamente necesario tener el sistema completo y funcio-nando para enero de 2004 específicamente. Sin tal fecha límite, temía que la burocracia retrasara continuamente el proyecto. Como sucede típicamente, en un principio el proyecto se pensó en gran medida en términos de la infraestructura física, y la negociación incómoda y políticamente difícil de los contratos de ope-ración con los operadores de buses se dejó para último momento.Con el sistema abriendo en enero de 2004, TransJakarta aún no había decidido en julio de 2003 si los operadores serían una única entidad privada, un operador público o entidades múlti-ples. Alrededor de agosto, finalmente se decidió que sería un único operador privado, un consor-cio formado principalmente por los operadores de buses que en aquel momento controlaban las rutas de buses a lo largo del Corredor I. Esta decisión, típica de Curitiba, Quito y Ciudad de México (aunque un operador público tiene un 20% de las rutas en Ciudad de México) usual-mente no se toma, no porque considere el interés

de los usuarios del sistema sino porque es conve-niente políticamente para evitar conflictos con los operadores de buses. La entidad legal en la que se convirtió este consorcio no se creó hasta enero de 2004, sólo días antes del comienzo de las operaciones.Ya que no había una entidad legal capaz de obte-ner los vehículos, no había otra opción disponi-ble más que obtener los vehículos directamente a través del gobierno, en este caso el Departa-mento de Transporte. Esta obtención implicó que el gobierno municipal debiera incurrir en el costo completo de los vehículos utilizando ingresos públicos (Figura 20.17). También sig-nificó que la municipalidad continuara siendo la propietaria de los vehículos y el incentivo de los operadores para mantener los vehículos no era fuerte. La municipalidad tampoco tenía la expe-riencia técnica para elegir vehículos óptimos, por lo que los buses eran demasiado pesados y con motores demasiado poderosos, causando un consumo de combustible innecesario y daño a las vías.Ni siquiera hubo tiempo para que el gobierno comprara los buses usando las reglas municipa-les normales de licitación competitiva. Como resultado, el Departamento de Transporte debió usar una cláusula en la ley que permite al gobernador evitar las reglas normales de lici-tación competitiva en caso de «circunstancias excepcionales». Esta cláusula está prevista para que la ciudad sobrelleve desastres naturales. Esta

Figura 20.17En Yakarta, la urgencia de la

implementación forzó al gobierno a

obtener los vehículos.Foto de Karl Otta, cortesía

de GTZ SUTP CD-ROM

804



acción hizo que la obtención estuviera sujeta a sospechas de incorrección de parte del gobierno, y llevó a la administración municipal a un pro-cedimiento invasivo de investigación y casi a un juicio. Aunque no se encontró una incorrección, esta investigación ensució la reputación política del proyecto.El contrato de única fuente que se firmó con un consorcio de los operadores de buses exis-tentes creó un monopolio con una posición de negociado muy fuerte relativa al gobierno. TransJakarta, la agencia de operación, también se creó a último momento y sus poderes se res-tringieron ajustadamente. Debió acordar pagar a las compañías una tarifa muy alta por vehículo por kilómetro para convencer a los operadores de cooperar. Estas empresas no tenían experien-cia manejando un sistema BRT y ni siquiera manejando una corporación del sector formal. Muchos de los conductores inicialmente esta-ban operando los vehículos sin ningún contrato de trabajo claro y algunos de los conductores contratados resultaron no ser competentes ni confiables. Esta situación llevó a disputas labo-rales durante los primeros meses, con personal que abandonaba el trabajo e interrumpía los servicios. Ni los operadores ni la autoridad de operaciones tenían ninguna experiencia con la programación de un servicio de buses, por lo que los vehículos salían casi al azar. Esto llevaba a que grupos de vehículos llegaran a las esta-ciones simultáneamente en algunos períodos y

luego a largos períodos durante los que no lle-gaba ningún vehículo.

20.2.3 Contratación del sistema de tarifas

Los problemas con la contratación de los equi-pos y operaciones del sistema de tarifas también pueden llevar a dificultades operacionales. En el caso de TransMilenio, hubo un sólo contrato de monto fijo con una única compañía, para proveer todos los equipos del sistema de tarifas y para operar estos equipos por un período de ocho años. Este enfoque al sistema de tarifas con un contrato de monto fijo aseguró que no hubiera problemas entre el operador del sistema de tarifas y su dueño (ya que eran el mismo). Sin embargo, resultó ser una manera muy costosa para que TransMilenio obtuviera el equipo de sistema de tarifas, y el sistema implementado fue extremadamente simple que tuvo problemas operacionales en un principio (Figura 20.18).En Yakarta, el Departamento de Transporte obtuvo los equipos del sistema de tarifas direc-tamente y luego TransJakarta contrató a un operador separado que era responsable de mane-jar el sistema. Con la prisa por implementar el sistema, Yakarta no tuvo los cuidados necesarios para negociar este contrato y el vendedor de los equipos del sistema de tarifas no proveyó garan-tías de presentar los códigos secretos necesarios para programar el sistema a la compañía que supervisaba las operaciones de tarifas. Tampoco incluyó penalizaciones por fallas del sistema, y el sistema tuvo desde fallas de las tarjetas inteli-gentes hasta fallas de los lectores de tarifas y del equipo para enviar información a las compu-tadoras centrales. La debilidad de los contratos y la división entre las dos compañías hizo muy difícil penalizar a cualquiera de las dos cuando surgieron problemas importantes.A pesar de todos los problemas que pueden ocurrir, y alguna publicidad negativa que puede resultar de ellos, en algunos sistemas políticos es más fácil simplemente empezar a operar el sis-tema, y luego solucionar los problemas y la crisis a medida que van apareciendo. Sin embargo, una planificación apropiada puede evitar muchos de estos problemas.

Figura 20.18Bogotá dio un contrato de monto fijo a la compañía de sistema de tarifas, tanto para comprar los equipos como para operar el sistema.Foto de Klaus Banse, cortesía de GTZ SUTP Photo CD-ROM

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20.3 Construcción«La diferencia entre construcción y creación es exactamente ésta: que una cosa construida sólo puede ser amada después de estar construida; pero una cosa creada es amada antes de que exista.»

—Charles Dickens, novelista, 1812–1870

20.3.1 Contratos de construcción

«La sociedad es de hecho un contrato. Es una asociación en toda la ciencia; una asociación en todo el arte; una asociación en cada virtud, y en toda la perfección.»

—Edmund Burke, estadista y filósofo, 1729–1797

20.3.1.1 Visión generalLa construcción involucra cuatro actividades separadas, y la manera en que los contratos para implementar estas actividades están agrupados varía:1. Diseño conceptual detallado2. Diseño de ingeniería detallado3. Construcción4. MantenimientoAdemás, los sistemas BRT involucran diferentes tipos de construcción, no sólo carreteras. A dife-rencia de un proyecto vial estándar, un sistema BRT involucra tipos de construcción bastante distintos, incluyendo:1. Pistas2. Estaciones3. Estaciones de transferencia intermedias, ter-

minales y depósitos4. Centro de control y edificios administrativos5. Infraestructura de acceso para los peatones6. Infraestructura de integración tales como

vías peatonales, ciclovías y estacionamientos.La estrategia de contratación puede involucrar la agrupación de diferentes elementos de las cuatro fases de la construcción, y casi todas las com-binaciones son posibles con diferentes riesgos y beneficios. Aún no se ha sistematizado comple-tamente una guía sobre cómo agrupar estas acti-vidades de la mejor manera, pero en esta sección se dan algunas experiencias hasta la fecha.La estructura de la contratación se debe realizar de forma que:��Minimice los costos de ingeniería y construc-ción del gobierno;��Minimice el riesgo de aumentos inesperados en los costos de construcción;

��Minimice los costos del financiamiento;��Minimice las demoras en la construcción y los costos de transacción;��Minimice los problemas de coordinación;��Minimice el riesgo de construcción de cali-dad inferior;�� Obtenga otros objetivos sociales y políticos.

Cómo se conseguirán mejor estos objetivos dependerá de las circunstancias locales.

20.3.1.2 Contratos agrupados vs. contratos separados

El proceso de implementación puede involucrar un único contrato grande con todas las activida-des agrupadas juntas. En tales casos, es probable que un gran consorcio de construcción super-vise todo el proceso. En el otro extremo, cada aspecto del proceso se puede dividir en varios contratos diferentes. También hay muchas permutaciones posibles entre estas dos opcio-nes. Esta sección trata algunas de las diferentes consideraciones, al elegir la estructura de los contratos. La Figura 20.20 resume las diferentes ventajas de cada opción.Minimizar los costos generales de ingeniería y construcción

Si un gobierno no está completamente seguro de que quiere avanzar con un proyecto BRT, una manera de minimizar el costo del proyecto es separar el diseño conceptual de la ingeniería detallada. Asimismo, la ciudad puede separar

Figura 20.19Un proceso legal defectuoso con el

sistema de tarifas de Yakarta causó

muchos problemas operacionales al abrir el sistema.

Foto de Karl Otta, cortesía de GTZ SUTP Photo CD-ROM

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la ingeniería detallada de la construcción. Un gobierno puede estar listo para gastar el dinero en diseño e ingeniería detallada pero aún no en la construcción. Un gobierno también puede no necesitar pedir prestado el dinero para imple-mentar el proyecto si el costo total del paquete de trabajo se mantiene bajo un determinado costo mínimo. Separar estos pasos permitirá al gobierno pagar por el diseño y la construcción de manera incremental.En otras circunstancias, un gobierno puede tener mucha prisa para implementar el sistema durante un único mandato político, y puede desear agrupar el diseño, la ingeniería y la cons-trucción en un sólo contrato para acelerar el proceso de contratación, incluso si aumentan los costos y riesgos. Un contrato único también puede asegurar que habrá un compromiso para completar la implementación, incluso si las administraciones políticas posteriores no están tan entusiasmadas con el proyecto.El tamaño de las empresas de construcción ope-rando en un determinado país también variará y su capacidad para manejar grandes proyectos será un factor. Cualquier trabajo importante de construcción requiere ciertos costos fijos, tales como la contratación de personal para el pro-yecto y ciertos costos variables, como los mate-riales de construcción. Cuanto mayor sea el tra-bajo, los costos fijos serán una menor proporción de los costos totales. Si los contratos se dividen

en piezas de proyecto muy pequeñas, la pérdida de economías de escala podría aumentar signifi-cativamente los gastos generales del proyecto. En Delhi, la decisión inicial de dividir la construc-ción del primer corredor en dos fases aumentó dramáticamente el costo total del proyecto, debido a la necesidad de mantener ciertos costos fijos a través de un período de tiempo más largo. Si los contratos son demasiado pequeños, el pro-yecto puede no ser capaz de atraer el interés de las compañías de construcción más grandes que pueden tener costos totales más bajos, debido a los rendimientos a escala.Si un proyecto es suficientemente grande, puede aumentar el costo de los materiales de construcción obtenidos localmente por elevar la demanda de estos materiales en el mercado local. Los proyectos BRT pueden ser suficiente-mente grandes como para tener tales impactos. Por esta razón, para los proyectos de cons-trucción muy grandes puede ser deseable una licitación competitiva internacional para la cons-trucción. Las empresas de construcción inter-nacionales a menudo son capaces de movilizar recursos de todo el mundo para un único pro-yecto muy rápidamente, sin impactar de manera adversa la industria de construcción local.Por otra parte, la competencia también es un factor. Los gobiernos generalmente prefieren tener disponible un grupo de contratistas razo-nablemente grande que pueda proveer cualquier

Figura 20.20Los contratos de implementación

pueden agruparse o separarse en piezas individuales. Cada

enfoque trae consigo diferentes ventajas

y desventajas.

Un solo contrato paradiseño conceptual, diseño

detallado de ingenieríaconstrucción y

mantenimiento

Contratoseparado

para diseñoconceptual

Contratoseparado para

diseño detalladode ingeniería

Contratoseparado paraconstrucción

Contratoseparado para

mantenimiento

� Economías de escala� Cierta responsabilidad� Clara coordinación y comunicación� Atractivo para grandes �rmas constructoras� Costos de transacción más bajos al licitar� Implementación rápida

� Permite tener etapas de proceso de implementación� Cada �rma es especialista en su área de experticia� Atractivo para �rmas locales más pequeñas� Costeo más preciso de items individuales

807



Figura 20.21Posibles divisiones contractuales dentro del proceso de implementación. Las ciudades pueden agrupar o separar los contratos para estas etapas.Dibujo de ingeniería cortesía de la Ciudad de Barranquilla.

Fotos de Lloyd Wright

Figura 20.22La sub-superficie de cualquier calle puede ser un

ambiente complicado, creando incertidumbre en los costos de construcción totales.


servicio al gobierno para asegurar una compe-tencia sólida durante un proceso de licitación competitiva. Si el tamaño del contrato de cons-trucción de BRT es muy grande, el número de empresas que serán capaces de ofertar será limitado. Si se agrupan demasiadas actividades, es probable que el número de empresas capaces de proveer todos esos servicios sea limitado, forzando a las empresas a crear consorcios; estos consorcios a veces son entidades inestables e impredecibles.Dividir diferentes partes del trabajo de cons-trucción para diferentes compañías también creará un sentido de competencia dentro de los contratistas del gobierno. La municipalidad será capaz de juzgar el rendimiento de cada com-pañía, y por lo tanto de tomar decisiones sobre las empresas de mejor rendimiento para futuros contratos. Es probable que este análisis compa-rativo lleve a un mejor rendimiento de parte de cada una de las empresas participantes.Minimizar el riesgo de aumentos inesperados en los costos de construcción

Como cualquier proyecto grande de infraes-tructura, uno de los problemas más difíciles que enfrentan los gobiernos es anticipar el costo real de la construcción frente a enormes incertidum-bres. Ya que ninguna empresa está realmente segura de qué encontrará una vez que se excava el terreno, es típico que se descubra todo tipo de problemas inesperados una vez que comienza la construcción. Muchas compañías de construc-ción se aprovechan de esta incertidumbre para aumentar sistemáticamente su facturación en contratos del gobierno.Predecir los precios reales de construcción antes de que comience el trabajo es difícil incluso para proyectos viales normales. Los proyectos BRT pueden ser más difíciles, ya que muchos elemen-tos de construcción pueden ser únicos. Tanto los gobiernos como las compañías de construcción pueden tener experiencia limitada con tales proyectos y no estar fácilmente capacitados para estimar los costos basándose en proyectos pre-vios. Los costos de las estaciones pueden variar

Diseño conceptual

Diseño detallado de ingeniería

Construcción

Operación y mantenimiento

808



InstalacionesPaisajes

peatonalesPasos

Instalaciones

Señalización

Patios

Terminales

Esta

cione

s

Vías

Contrato deconstrucción

Park and ride

Seña

les d

etrá

nsito

ampliamente según qué tipo de estación ha sido diseñada por los arquitectos, el tipo de materia-les utilizado, etc. La infraestructura de las calles, ciclovías, iluminación decorativa, paisajismo y otras comodidades que usualmente acompañan a la reconstrucción en un corredor BRT tam-bién pueden variar ampliamente en costo. Una empresa de construcción vial estándar puede no tener idea de cómo calcular el costo de esta-ciones, infraestructura y demás, pero también puede no desear traer a una empresa externa una vez que hayan recibido el contrato para maximi-zar sus ganancias.Como resultado de estos problemas, es bastante típico que los costos de construcción reales sean el doble de los estimados originales. En el caso de TransMilenio Fase I, los costos de construc-ción fueron en promedio un 50% más altos que los estimados originales. En el proyecto BRT de Delhi, por ejemplo, las empresas responsables por la ingeniería detallada no tenían experiencia con los componentes de la infraestructura de BRT. En última instancia, las licitaciones de las compañías de construcción alcanzaron alrede-dor de un 30% más de lo que los diseñadores habían estimado y se habían asignado fondos

insuficientes en el presupuesto.

A su vez, debieron

obte-

nerse más fondos del gobierno y el proceso de licitación debió repetirse.En países en desarrollo de bajos ingresos, las ciudades pueden no tener informes topográficos recientes sobre los cuales basar el diseño de inge-niería detallado, y la calidad de la investigación topográfica local puede no ser alta. En el caso del proyecto BRT de Dar es Salaam, la realiza-ción de investigaciones topográficas apropiadas llevó seis meses más que lo anticipado, creando una gran incertidumbre sobre las opciones de financiamiento. El diseño conceptual detallado ya estaba completo en diciembre de 2005, pero un año más tarde el diseño detallado de ingenie-ría aún no estaba completo, por lo que también se atrasaron los estimados detallados de costos de la construcción.Las agencias gubernamentales que manejan contratos de obras públicas generalmente tienen que vigilar cuidadosamente que se cumplan las especificaciones técnicas y que cualquier exceso en los costos esté justificado.El primer paso para evitar excesos no anticipa-dos en los costos de construcción es dividir los contratos de modo que empresas con experien-cia en tipos similares de construcción preparen los estimados de costos. Las empresas con experiencia en construir carreteras pueden no tener idea de cómo estimar el costo de una esta-ción, depósito o terminal de BRT. Las agencias gubernamentales con experiencia en gestionar contratos viales y estimar sus precios pueden ser similarmente incapaces de estimar costos razonables. Por lo tanto, en algunos casos las ciudades eligen dividir estos diferentes com-ponentes de infraestructura (pistas, estaciones, paisajismo, etc.) en contratos separados (Figura 20.23).También hay algunas maneras básicas de usar los contratos de construcción para poner un límite a la exposición total del gobierno a aumentos de costos no anticipados. Una manera de hacer esto es separar el contrato de ingenie-ría detallada del contrato de construcción. La empresa que realiza el diseño detallado de inge-niería debe producir un estimado de costos y luego no se le permite licitar por la construcción en sí. Se esperaría que esta empresa establezca un límite superior razonable para el costo total de la construcción, o un «precio global».

Figura 20.23El contrato de construcción en sí mismo puede mantenerse como una única concesión con responsabilidades totales, o se puede dividir en varios contratos especializados más pequeños.

809



Una vez que está establecido este precio global, los contratos de construcción estarían limitados dentro de este límite superior de precio. Si se realizan algunos ajustes por aumento de costos, estarían altamente restringidos a circunstancias muy específicas. Al contratista de construcción se le pagaría entonces un contrato de monto fijo. El rol de monitoreo del gobierno en un contrato así entonces se convierte en una cuestión de observar muy cuidadosamente que se cumplan las especificaciones técnicas, sin que exista mucha preocupación sobre excesos de costos. En este caso, si la evaluación de riesgos por aumen-tos de costos de la misma compañía resulta ser demasiado baja, ellos cargan con el riesgo finan-ciero. Si la compañía sobreestima el riesgo, ellos se benefician.Si el diseño detallado de ingeniería se separa de la construcción, cuando surge un problema no está claro si la empresa de ingeniería o la de construcción es responsable. Por lo tanto, sepa-rar los contratos de esta forma requiere una fase de pre-construcción de cuatro meses. En este proceso, las firmas de construcción licitantes saben cuál será el límite superior del precio del contrato y también conocen las especificaciones técnicas mínimas. Sin embargo, una vez que una empresa gana la licitación no puede comen-zar a trabajar inmediatamente. Se le permite a la firma explorar los costos y realizar algunas modificaciones en las especificaciones de inge-niería para cumplir con los estándares técnicos mínimos, pero estos cambios deben ser aproba-dos por las autoridades. Una vez que se realizan estos cambios finales, la compañía de construc-ción asume la responsabilidad legal completa por los diseños y no puede haber duda sobre su responsabilidad completa por los diseños de ingeniería finales.Minimizar los costos financieros

La estructura de los contratos también puede estar influenciada por consideraciones financie-ras. Muchos bancos de desarrollo y agencias de préstamos bilaterales están dispuestos a ofrecer financiamiento con bajo interés para proyectos BRT, pero bajo la condición de que el gobierno que los implementa esté dispuesto a seguir las reglas de contratación requeridas por la institu-ción financiera. Las agencias donantes bilaterales pueden ofrecer préstamos con interés muy bajo, pero pueden restringir las licitaciones a empresas

con socios del país donante y requerir que los documentos de concurso estén estructurados de forma que favorezcan a empresas de esa naciona-lidad (Figura 20.24).Los bancos de desarrollo multilaterales gene-ralmente tienen requisitos de licitación muy detallados y la mayoría de ellos requiere una licitación competitiva internacional. Las reglas de contratación de los bancos de desarrollo multilaterales son cuidadosamente negociadas por los gobiernos en nombre de los intereses de grandes contratistas de los países donantes, por lo que a veces las reglas de licitación tienden a favorecer a grandes compañías internacionales sobre múltiples contratos más pequeños. En el pasado esta tendencia ha llevado con frecuencia a agrupar a muchos de los diferentes elementos de la construcción de BRT en un número más pequeño de contratos más grandes. En algunos proyectos BRT financiados por el Banco Mun-dial, por ejemplo, se han vinculado importantes trabajos de construcción con diseño de BRT y contratos de construcción en una única licita-ción competitiva.Minimizar los retrasos en la construcción y los costos de transacción

Dada la oportunidad, los contratistas podrán, bajo ciertas circunstancias, retrasar la imple-mentación de los contratos. Un contrato muy grande puede requerir que una empresa agregue mucho personal adicional que probablemente no pueda retener en el mediano plazo, por ejemplo. Por todo tipo de razones, las empresas pueden atrasarse en la terminación de la construcción. Dada la enorme importancia política de tener la infraestructura completa en forma puntual,

Figura 20.24Los donantes

bilaterales, tales como la Agencia de Cooperación

Internacional de Japón (JICA), a

veces desearán favorecer a empresas

de construcción y consultores de su propio país.


810



tanto por razones políticas como para minimizar la interrupción del tráfico, los contratos de cons-trucción de BRT en general deben incluir pena-lizaciones muy rígidas por implementar tarde el proyecto. En el caso de terminar tarde un con-trato de TransMilenio, la empresa de construc-ción se enfrentaba a una multa de US$ 1 millón, la suspensión del contrato y la prohibición de licitar en contratos del gobierno por cinco años.Las evaluaciones de costo precisas son importan-tes tanto para evitar retrasos como para mini-mizar la exposición del gobierno a excesos de costos. En Delhi, la subestimación de los costos de construcción requirió un nuevo pedido de fondos gubernamentales, lo que retrasó seis meses la implementación del proyecto.En algunos países, las reglas de procedimiento para contratar paquetes de trabajo son engorro-sas y llevan mucho tiempo. Separar la planifica-ción conceptual detallada, ingeniería detallada, construcción y mantenimiento a distintas empresas, y contratar distintas empresas para diferentes elementos de la construcción puede causar considerables retrasos, especialmente si cada etapa debe pasar por su propia licitación competitiva. Cada nueva empresa tomada para la siguiente fase debe volver a aprender

el proyecto desde el principio. Cada proceso de concurso separado también trae costos de transacción para que los abogados y el personal preparen y gestionen el concurso. Si el tiempo es importante, y los costos de transacción son una inquietud, puede ser más fácil agrupar más de los contratos en un número más pequeño de contratos de monto fijo.Minimizar los problemas de coordinación

La importancia de la coordinación también es un factor. Dividir los contratos de construcción en numerosos contratos pequeños puede ser deseable para distribuir los beneficios de los con-tratos entre un amplio rango de componentes, pero puede introducir problemas de coordina-ción entre las empresas. Si la administración del gobierno es débil, puede ser que darle a una sola empresa varios de los proyectos de construc-ción para coordinarlos dé mejor resultado que si se hace a través de una agencia del gobierno sin competencia esencial en algunas áreas del proyecto.Minimizar el riesgo de construcción sub-estándar

La calidad de la construcción y el manteni-miento a largo plazo son tan importantes como el costo de la construcción. La calidad de la

Figura 20.25Los contratos de

construcción pueden estar organizados

de manera que las empresas

con capacidades especializadas, como

la construcción de estaciones, sean

capaces de enfocarse únicamente en un componente de la infraestructura.


811



o de que los beneficios del proyecto se dividan ampliamente entre distintos grupos de interés. Sin embargo, dadas las enormes ramificaciones sociales de tener un sistema BRT mal diseñado y/o construido, no es una buena idea tratar de incluir demasiados objetivos sociales conflictivos en un contrato de construcción de BRT. En su lugar, se deben dar los contratos a las empresas que ofrezcan la mejor calidad de construcción al precio más bajo.

20.3.2 Caso de estudio de Bogotá

20.3.2.1 TransMilenio Fase IEn el caso de TransMilenio, el plan de BRT preparado por la empresa consultora principal (Steer Davies Gleave) y sus subcontratistas fue un diseño conceptual detallado. Este plan pro-veyó especificaciones técnicas generales para el

Figura 20.26El corredor Calle

80 en Bogotá.Foto cortesía de TransMilenio S.A.

Figura 20.27El corredor Avenida

Caracas/Autopista Norte en Bogotá.


construcción y el mantenimiento a largo plazo de un sistema BRT son importantes, más que para vías normales, porque reparar las carre-teras con frecuencia requiere cerrar el sistema completo o desviar buses fuera de los carriles exclusivos temporalmente. Tales cierres y des-víos pueden resultar en pérdidas significativas de las ganancias. Si los carriles usan trolebuses eléctricos con conductores eléctricos aéreos, las cuestiones de mantenimiento son aún más importantes ya que la falla de un sólo vehículo puede obstruir el sistema completo.Los gobiernos pueden hacer mucho para ase-gurar que la construcción sea de buena calidad. El primer paso para asegurar la construcción de buena calidad es estructurar los contratos de manera que las mejores empresas puedan licitar por los elementos más apropiados del sistema BRT. Agrupar todos los contratos de construcción y diseño del BRT puede resultar en que empresas con antecedentes en trabajos viales gestionen proyectos de construcción para espacios públicos, terminales, estaciones y otros elementos de proyecto sobre los que no tienen experiencia ni capacidad.Los gobiernos pueden estructurar los contra-tos de manera que aquellos elementos para los que necesitan ayuda internacional (y por los cuales están dispuestos a sujetar a licitaciones competitivas internacionales) estén agrupados juntos, mientras que los contratos donde es sufi-ciente la competencia local pueden mantenerse separados.Usar los contratos de construcción para conseguir objetivos sociales

Finalmente, las consideraciones políticas siempre jugarán un papel importante. A menudo, estas consideraciones políticas son principalmente patrocinar a partidarios políticos, pero a veces intentan tratar inquietudes sociales legítimas. En Cartagena, por ejemplo, el plan actual es darle la construcción del sistema BRT TransCa-ribe a una compañía separada por cada kilóme-tro, para asegurar que empresas locales de escala más pequeña sean capaces de participar en la licitación y para dividir el patrocinio político entre una diversidad más amplia de diferentes grupos. Más contratos pequeños pueden aumen-tar las oportunidades de que empresas propie-dad de mujeres o minorías ganen un contrato,

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sistema. Sin embargo, el plan de diseño de inge-niería detallada se dejó para hacerse como parte del contrato de construcción. El departamento de obras públicas redactó los documentos de licitación para la ingeniería detallada y la cons-trucción en sí. También se redactaron contratos separados para:1. Estaciones2. Carreteras (por sección)3. Vías e infraestructura peatonales4. Diseño urbano y construcción del centro

comercial de tránsito en el centro de la ciudad

5. MantenimientoMuchos de estos contratos se separaron en secciones del corredor. La carretera entera se reconstruyó con concreto para manejar las cargas más pesadas de los vehículos articulados de TransMilenio. El concreto también se utilizó con la esperanza de reducir los costos de mante-nimiento a largo plazo.

En la Fase I, los contratos de construcción de carreteras de TransMilenio se agruparon en cuatro secciones: 1.) Sección Calle 80 (12 km); 2.) Sección Autopista Norte (10 km); 3.) Sec-ción Avenida Caracas (23 km); y 4.) Sección Eje Ambiental (2 km).

En la sección Calle 80 hubo dos contratos para las líneas troncales y mejoras en los carriles de tránsito mixto adyacentes al carril de buses. Los contratos fueron por aproximadamente dos años, 1998 a 2000. Hubo un contrato separado

para el diseño detallado y construcción del depósito de Calle 80, uno separado para la ter-minal de Calle 80, y cuatro contratos separados para las vías y pasos sobre nivel peatonales.En la sección Autopista Norte sólo hubo un contrato para repavimentar las vías troncales y las vías de tráfico mixto adyacentes. Hubo un sólo contrato para el depósito, y un contrato para la terminal y para 1 kilómetro de carretera hacia ella.En Avenida Caracas hubo cuatro contratos por vías troncales y los carriles adyacentes de tráfico mixto, dos contratos por dos depósitos, dos con-tratos por dos terminales y 12 contratos por vías peatonales e infraestructura para peatones.La sección Eje Ambiental representó un seg-mento corto de 2 km que pasa a través del centro de la ciudad. En esta sección hubo un contrato especial para un diseño urbano detallado dado a una empresa arquitectónica y un contrato separado para la construcción. El elemento de diseño urbano era crítico en esta extensión de la carretera, y por lo tanto se consideró que valía la pena traer a una empresa arquitectónica separada para un diseño urbano más detallado.El diseño detallado y la construcción de las estaciones fueron realizados por cinco empre-sas separadas. También hubo tres contratos de mantenimiento separados para las vías por un período de cinco años después de la terminación del sistema.Separar el contrato de diseño conceptual deta-llado de los contratos de diseño de ingeniería detallado y de construcción evita cualquier conflicto entre el diseño y la ingeniería deta-llada. Sin embargo, separar estos contratos llevó a confusión acerca de quién era responsable al surgir problemas. Separar la responsabilidad del mantenimiento de la responsabilidad de la construcción también creó el riesgo de que la compañía de construcción redujera sus gastos, esperando que los problemas no surgieran hasta más tarde, con necesidades de «mantenimiento» más iniciales que lo anticipado.De hecho, sólo tres meses después de la aper-tura de TransMilenio ya había problemas de resquebrajamiento en el pavimento; las compa-ñías de construcción culparon a los diseñadores

Figura 20.28El corredor Eje Ambiental en Bogotá.Foto de Lloyd Wright

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conceptuales y los diseñadores conceptuales culparon a las compañías de construcción. La compañía de construcción también afirmó que no tenía ninguna responsabilidad por el mante-nimiento bajo contrato.

20.3.2.2 TransMilenio Fase IILos problemas experimentados en la Fase I de TransMilenio convencieron a la ciudad de alte-rar la estructura de contratación. En la Fase II de TransMilenio se cambió la estructura de con-tratación a un tipo de acuerdo de «concesión». Este cambio se realizó para asegurar que la misma empresa responsable de la construcción también fuera responsable por cinco años de mantenimiento. Esta estructura también tenía el beneficio de usar a las compañías de construc-ción para financiar la infraestructura, en lugar de pagarles a las compañías un único pago de monto fijo.En la Fase II la responsabilidad por el diseño detallado se separó de la responsabilidad por la construcción. Como se mencionó, la responsa-bilidad por la construcción se le dio a la misma empresa encargada del mantenimiento a largo plazo (cinco años). Además, el diseño de vías peatonales y comodidades viales ya no estu-vieron separados del resto del diseño vial. La empresa, haciendo el diseño detallado del corre-dor, no sólo hizo la carretera o las vías peatona-les, sino que los diseños completos. En forma similar, la empresa constructora hizo toda la sec-ción de la carretera completa, en lugar de tener una empresa para las carreteras y otra empresa para las vías peatonales.En la Fase II el paquete de contratos de cons-trucción y contratos de mantenimiento se vinculó a un cambio en el financiamiento. El gobierno tenía menos dinero para financiar las obras públicas. Si sobre la marcha el finan-ciamiento normal de pagos usado en la Fase I se hubiera implementado en la Fase II, la construcción se hubiera extendido a lo largo de cinco años en lugar de dos. Las compañías no recolectaron ganancias de peajes. Sin embargo, la compañía de construcción tuvo que pagar los costos de construcción al comienzo y terminar las vías en 18 meses. Las compañías de cons-trucción obtuvieron préstamos de los bancos y el gobierno se los reembolsó a las compañías

durante un período de cinco años, como parte del contrato de mantenimiento. Esta estructura de contratación aumentó en cierta medida los costos financieros, pero también aseguró que habría capital disponible para construir com-pleta la Fase II en sólo dos años, mientras que al usar sólo el presupuesto hubiera tomado cinco años debido a las restricciones sobre los présta-mos totales. Esta estructura de contratos tam-bién tenía la ventaja de que si surgían problemas de mantenimiento, el gobierno tenía el poder de retener los pagos.

Específicamente, la Fase II de TransMilenio tenía cuatro secciones diferentes: 1.) Calle 13 (4 km); 2.) Américas y Avenida Cali (7 km); 3.) Norte-Quito-Sur (21 km); y 4.) Suba (12 km).

En la sección Calle 13, hubo un contrato para el diseño detallado y un contrato para construir en forma completa y mantener la sección durante cinco años. En la sección Américas y Avenida Cali, hubo un contrato para el diseño detallado, tres contratos para construir todo en forma completa y proveer cinco años de manteni-miento, y un contrato para construir el depósito y la terminal. En la sección Norte-Quito-Sur,

Figura 20.29Construcción en el corredor Américas

en Bogotá.Foto de Lloyd Wright

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hubo un contrato para el diseño detallado, tres contratos para construir en forma completa y proveer cinco años de mantenimiento, y un contrato para construir el depósito y la terminal. En la sección Suba, hubo un contrato para el diseño detallado, dos contratos para construir todo en forma completa y proveer cinco años de mantenimiento, y un contrato para construir el depósito y la terminal.

La Tabla 20.3 presenta el programa para cons-truir la primera fase de TransMilenio. Esta línea de tiempo indica que 28,5 meses es el margen de tiempo mínimo más realista para pasar de no tener ninguna experiencia con BRT a la finaliza-ción de la construcción.En el caso de TransMilenio, la construcción en la Fase I se dividió en dos componentes separados. La Fase I se definió con base en tamaño mínimo del sistema requerido para que el sistema fuera financieramente viable. Sin embargo, la primera parte de la Fase I se definió con base en lo que realmente se podía construir durante el mandato del alcalde. La Fase I total sería un sistema de 44 km. Sin embargo, la primera parte de la Fase I tuvo un total de sólo 18 km. En el programa de más arriba se muestra que se necesitaron 28,5 meses para la realización de la primera parte más pequeña de la Fase I. La realización completa de la Fase I llevó 16 meses más.El programa para la Fase II de TransMilenio se da en la Tabla 20.4. En la Fase II el diseño conceptual tomó menos tiempo, porque ésta no modificó significativamente el diseño concep-tual establecido en la Fase I. Separar el diseño de ingeniería detallada de la construcción tomó un poco más de tiempo y requirió una fase de pre-construcción de cuatro meses. No obstante, una vez que la construcción empezó fue más rápida y los problemas de construcción sub-estándar se redujeron significativamente.Normalmente, los retrasos en la construc-ción están relacionados con cuestiones de

Tabla 20.4 Programa para la construcción de la Fase II de TransMilenio

Actividad Cantidad de tiempo

PreparacióndelDiseñoConceptual–TMSA 3meses

DiseñosdeIngenieríaDetallada–Consulto-rescontratadosporIDU

6meses

RealizacióndelosDocumentosFormalesdeConcurso-IDU

4mesesdespuésdeterminareldiseño(sinembargo,sepasaron6mesespreparandoelconceptofinan-cieroylegalalmismotiempoquelosingenierosrealizabantrabajodediseño)

PreparacióndeLicitaciones 3meses

EntregadeLicitacionesyFirmadeContratos 1mês

Pre-construcción 4meses

Construcción 12-18meses

Mantenimiento 5anos

Total 33 – 39 meses (sin mantenimiento)

Tabla 20.3: Programa para la construcción de TransMilenio Fase I

Actividad Tiempo mínimo requerido

PreparacióndelDiseñoConceptual-SDG 8meses

RealizacióndelosDocumentosFormalesdeConcurso–IDU

4meses

PreparacióndeLicitaciones 3meses

EntregadeLicitacionesyFirmadeContratos 1,5mês

IngenieríaDetalladayConstrucción 12–28meses

Total 28,5 – 44,5 meses

20.3.3 Margen de tiempo para la construcción

El margen de tiempo para el diseño de inge-niería detallado y la construcción puede variar ampliamente según el tamaño y la complejidad de los trabajos de construcción que se deben emprender, el tamaño de las empresas involu-cradas y los procedimientos gubernamentales requeridos para cualquier proyecto de obras públicas. La única dificultad particular con un proyecto BRT es que la relativa complejidad de los trabajos puede dificultar el hecho de estimar con anterioridad el tiempo que llevarán.

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contratación y presupuesto. La mayoría de los países e instituciones financieras requieren que las obras se presenten a concurso competitiva-mente, siguiendo procedimientos específicos. El tiempo que lleva este proceso varía de país a país. Normalmente, se publica el concurso y a los licitantes se les otorga un tiempo fijo para expresar interés. Luego se prepara una lista corta y se solicitan licitaciones detalladas. Este proceso puede llevar de tres a seis meses, incluso si no hay problemas.

20.3.4 Plan de comunicaciones para la construcción

El proceso de construcción representa un gran riesgo para la imagen y el futuro del nuevo sis-tema de transporte público. El cierre de carrete-ras, el ruido de construcción y el polvo pueden darle a la población una primera imagen nega-tiva del nuevo sistema (Figura 20.30).Un plan de educación público también puede ayudar a mantener a las partes afectadas bien informadas en forma puntual. Antes de que comience la construcción, se debe diseñar un plan de comunicaciones que debe incluir reuniones con asociaciones de negocios locales y comunidades residenciales. El propósito de estas reuniones es evaluar los potenciales impactos negativos y su duración, de modo que las partes afectadas puedan decidir las medidas necesarias para sobrellevar el proceso.Proveer instrucciones apropiadas durante la etapa de implementación del sistema facilita el proceso de toma de decisiones para las partes involucradas. Las instrucciones también ayudan a minimizar los riesgos asociados con la cons-trucción, cambios en los esquemas de operacio-nes y aceptación cultural del nuevo sistema. Se debe lanzar un programa detallado que con-tenga vías alternativas y esquemas de re-direc-ción del tráfico durante las fases de construcción del sistema. El programa debe incluir rangos de fechas aplicables, carreteras específicas, for-matos de señalización y un plan para su amplio lanzamiento al público en general. Es vital para

definir cambios en vías de servicio público, paradas de buses y horarios.Las empresas y comunidades próximas a los sitios de construcción usualmente son afectadas por contaminación auditiva, equipos de cons-trucción, interrupciones en la provisión de insu-mos y escasa disponibilidad de vías. En las calles angostas del centro de la ciudad, los comercios pueden perder el acceso en automóvil de los clientes y tener medios limitados de hacer entre-gas (Figura 20.31).

Figura 20.30Obra de ampliación

de carreteras en el corredor Santa Rosa en Santiago.


Figura 20.31La construcción puede causar una gran

interrupción en el centro de comercio de la ciudad, tal como se ve aquí durante la

construcción del sistema Megabus de Pereira.Foto de Edgar Enrique Sandoval

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Un buen plan de comunicaciones debe incorpo-rar mecanismos de retroalimentación para que las quejas, reclamos, y otros comentarios puedan ser reconocidos y tratados. Los mecanismos de retroalimentación actúan como un comple-mento a las instrucciones, ayudando a las perso-nas a evaluar los impactos negativos relaciona-dos con el proceso de construcción y enfrentarse a ellos. Por otro lado, repetir continuamente los futuros beneficios que el proyecto traerá a la ciudad y a las comunidades afectadas temporal-mente es esencial. Además, la retroalimentación de los usuarios puede usarse para tratar apropia-damente sus inquietudes e integrarlas al proceso de planificación.

20.3.5 Plan de construcción y mitigación de los impactos

«La visión sin acción es sólo un sueño. La acción sin visión sólo pasa el tiempo. ¡La visión con acción puede cambiar al mundo!»

—Joel Arthur Barker, autor y consultor de gestión

Organizar el trabajo de construcción de forma amigable para la ciudad debe ser una de las consideraciones más importantes. Mientras que planificar la construcción de la infraestructura de BRT no es fundamentalmente diferente que planificar cualquier otro proyecto de obras públicas, hay algunas diferencias:�� La construcción de BRT involucra muchos más tipos de construcción que simples pro-yectos viales.

�� La velocidad y calidad de la construcción son más importantes que para otros proyectos viales.�� El mantenimiento a largo plazo de la infraes-tructura de BRT también es más importante que para un proyecto vial estándar.

Normalmente, la responsabilidad de una buena implementación del plan de construcción recae sobre las compañías de construcción, aunque la empresa que realizó el diseño conceptual pueda haber preparado algunas medidas de mitiga-ción del impacto sobre el tráfico. La experiencia comprobada en desarrollar una implementa-ción exitosa de planes de construcción es un factor importante al seleccionar las empresas de construcción.Un plan de construcción se debe desarrollar en conjunción con las empresas contratadas. Cada paso del proceso deberá planearse para minimi-zar los efectos negativos. La forma del proyecto de construcción también debe mencionarse en el contrato de construcción. Estructurar la construcción de vías a través de una estructura de concesión puede dar una mayor capacidad de limitar impactos sociales adversos. También es posible incluir incentivos financieros para las empresas de construcción, que minimicen con éxito los impactos negativos de cerrar las vías, y del polvo y ruido de la construcción.En algunos casos, construir durante las noches, fines de semana y feriados puede ser la mejor opción para evitar el cierre prolongado de vías conectoras claves. También puede ser mejor tra-bajar segmento por segmento en lugar de cerrar el largo completo de un corredor en particular. Sin embargo, la estrategia en particular depen-derá mucho de las circunstancias locales.El manejo de la desviación y control del trá-fico durante la construcción debe coordinarse entre la empresa de construcción, la policía y la agencia de transporte público. Se debe tener particular cuidado con la construcción de inter-secciones y pasos bajo nivel, ya que puede haber congestión e inconvenientes significativos al cerrar intersecciones enteras (Figura 20.32).La Fase I de TransMilenio fue muy popular, pero recibió algunas críticas por los impactos adversos que resultaron de talar árboles, y por interrumpir la vida comercial y residencial a lo largo del corredor durante la construcción

Figura 20.32Desviar el tráfico alrededor de las intersecciones en construcción puede exigir un particular esfuerzo.Foto de Lloyd Wright

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Figura 20.33La interrupción del tráfico y los negocios durante la construcción de la Fase I de TransMilenio recibió algunas críticas. Posteriormente se aplicaron más medidas de mitigación en la Fase II.Foto cortesía de TransMilenio S.A.

(Figura 20.33). Por esa razón, la Fase II tuvo programas mucho más detallados para reducir los impactos sociales adversos; minimizar estos impactos fue responsabilidad de la compañía de construcción. Hubo una reserva especial para mitigación del impacto social dentro del con-trato de monto fijo, alrededor del 10% del valor total del contrato.

20.4 Mantenimiento«Una mujer hermosa y un bote de madera tienen un mantenimiento muy caro.»

—Proverbio holandés

Más allá de los problemas iniciales, la mayoría de los sistemas operan bien y proyectan una imagen altamente positiva durante sus primeros años. A medida que los sistemas envejecen, sin embargo, surge la pregunta de si mantendrán su calidad y rendimiento iniciales. Como se nota, los sistemas de buses se dejan con poca inversión y cuidado cívico a largo plazo. Por lo tanto, desarrollar un plan de mantenimiento y una corriente de financiamiento dedicados a mantener el sistema es fundamental para su ren-dimiento a largo plazo.

20.4.1 Mantenimiento de los vehículos

El mantenimiento de los equipos del sistema, como vehículos, sistemas de tarifas y equipos de ITS, dependerá de la estructura de la propiedad. Ya que los vehículos casi siempre son propiedad de los operadores privados y éstos los gestionan,

la responsabilidad de mantener los vehículos recaerá sobre ellos (Figura 20.34).

Sin embargo, quedará un papel para la autori-dad de BRT para asegurar que se mantenga la calidad de los vehículos. Los estándares de man-tenimiento y calidad deben mencionarse explíci-tamente en los acuerdos contractuales originales con los operadores. Es probable que ciertos aspectos de los vehículos requieran un mante-nimiento regular. Las puertas neumáticas son particularmente propensas a ocasionales fallas. Asimismo, la calidad de los asientos puede dete-riorarse con el uso y con cualquier vandalismo. Las ventanas rayadas o descoloridas parecen fun-cionales pero afectarán a la imagen del sistema.

Figura 20.34El mantenimiento

de los vehículos casi siempre es

responsabilidad de las compañías de operadores del

sector privado, con algunas provisiones

para inspección y supervisión de parte de

la autoridad de BRT.Foto de Lloyd Wright

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Los sistemas de tarifas y equipos ITS pueden ser propiedad privada o pública, según la naturaleza de la estructura de negocios del sistema. Si son propiedad privada, los contratos de operación deben delinear claramente la responsabilidad y puntualidad de todas las cuestiones de mante-nimiento. Si son propiedad pública, la ciudad puede elegir establecer un contrato de manteni-miento en el sector privado para estos equipos.

Ya que las estaciones de BRT son relativamente angostas debido a las restricciones de ancho, generalmente sólo hay espacio para algunos lectores de tarifas y molinetes. Por lo tanto, si un lector o molinete falla, la funcionalidad de toda la estación disminuye en gran medida. Por esta razón, siempre debe existir la estipulación de que se tenga en reserva un cierto número de unidades y/o repuestos. Deberá haber lenguaje contractual requiriendo que la empresa de man-tenimiento reaccione dentro de un determinado período de tiempo a cualquier crisis.

20.4.2 Mantenimiento de la infraestructura

El mantenimiento de los componentes de la infraestructura del sistema (carriles de buses, estaciones, terminales, depósitos y centro de control) dependerá de la naturaleza de los con-tratos de construcción originales. Como se men-cionó en la sección anterior, el mantenimiento puede o no estar vinculado a los contratos de construcción originales. Hay un cierto balance entre separar y unir los contratos. Por lo tanto, la responsabilidad por el mantenimiento puede ser de las empresas de construcción privadas o de la municipalidad.

20.4.2.1 Principios básicos de mantenimiento

Las prácticas de mantenimiento deben asegu-rar que cualquier problema se trate tan pronto como surge. Una carretera dañada no sólo creará incomodidad para los pasajeros, sino que aumentará los costos de mantenimiento de los vehículos de transporte público. Los equipos de mantenimiento deben estar constantemente alertas al graffiti y otros tipos de vandalismo del sistema. Si el vandalismo no se repara inmedia-tamente, puede crear la impresión de que esas acciones son toleradas e incentivará más actos de vandalismo (Figura 20.35).

Figura 20.36Estos teléfonos de

emergencia en una terminal de

Johannesburgo fueron arrancados, dejando

a los usuarios del sistema en peligro. Los operadores del

sistema pueden tener una responsabilidad legal sustancial por

falta de mantenimiento del equipo.


Figura 20.35El graffiti, como se ve en este ejemplo

de Quito, puede desmerecer mucho la imagen del sistema.


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de transporte público o al departamento de obras públicas. Analizar las acciones de mante-nimiento y la naturaleza de los problemas puede ayudar a idear futuras soluciones.En cierto punto, cada componente de la infra-estructura probablemente requerirá una repara-ción importante. La vida media esperada de las vías, estaciones y otra infraestructura dependerá de factores como los patrones de uso, la topo-grafía y el clima. Las carreteras pueden requerir reconstrucción cada cinco a diez años, según los materiales utilizados en la construcción original. Las estaciones, terminales y depósitos deben durar varias décadas antes de requerir una reconstrucción importante. Estimar el tiempo de vida de los componentes de la infraestructura también permitirá a los planificadores financie-ros determinar futuras necesidades de re-capita-lización del sistema.

Figuras 20.37 y 20.38Las superficies sin tratar o descuidadas pueden decaer rápidamente debido a la influencia de la corrosión, como indican estas imágenes de Quito. Tales problemas deben prevenirse antes de que se comprometan la apariencia e imagen del sistema.Fotos de Lloyd Wright

Figura 20.39El diseño original de

la estación debe incluir un plan apropiado para enfrentarse a los requerimientos de mantenimiento

de rutina.Foto de Lloyd Wright

En algunos casos, la falta de acción en cuestio-nes de mantenimiento puede resultar en una significativa responsabilidad legal y financiera. Si las vías no se mantienen apropiadamente y dañan los vehículos, los operadores privados pueden realizar una demanda legal por el costo de reparación de los vehículos. Asimismo, si el equipo de emergencia no funciona apropiada-mente, puede haber serias ramificaciones (Figura 20.36).Las superficies externas de las instalaciones en estaciones y terminales están sujetas a la contaminación ambiental y a las variaciones del clima. La lluvia, el viento, el calor y los contaminantes pueden llevar a un desgaste prematuro de la apariencia de la estación. A menudo se aplica a las superficies una capa tra-tada para retrasar los efectos de la corrosión y decoloración. Los contratos de mantenimiento deben prever la reaplicación de estas capas antes de que se de un gran deterioro en la apariencia (Figuras 20.37 y 20.38).Asimismo, el diseño original de la infraestruc-tura debe permitir fácil limpieza y manteni-miento (Figura 20.39). Los techos abovedados y las curvas artísticas pueden ser agradables a la vista, pero causar dificultades desde un punto de vista de mantenimiento. Los planes originales de diseño de la infraestructura deben evaluarse según la posibilidad de mantenimiento, antes de aprobar los planos arquitectónicos.Si ciertos componentes de la infraestructura requieren frecuentes acciones de mantenimiento, entonces esta información debe incorporarse en las decisiones acerca de futuras extensiones del sistema. Por lo tanto, todos los contratistas de mantenimiento deben completar un registro del mantenimiento, presentando copias a la agencia

820



20.4.3 Contratos de mantenimiento

La manera en la que están estructurados los contratos y el tipo de incentivos que inclu-yen afectarán fuertemente la efectividad del mantenimiento del sistema. Si las empresas de construcción no tienen responsabilidad por el mantenimiento, podrían ignorar futuros proble-mas de mantenimiento. A su vez, los contratistas tendrán un incentivo para preocuparse sólo por una entrega rápida y de bajo costo, y no por si el producto será funcional en algunos años.El mejor mecanismo para asegurar un producto duradero y de mejor calidad es hacer que la misma empresa responsable de la construcción también sea responsable por el mantenimiento durante los primeros años. La empresa que construye el carril de buses o la estación puede estar requerida por contrato para mantenerlos según estándares específicos. Si la empresa tiene un contrato de mantenimiento de cinco a diez años, entonces automáticamente la compañía querrá construir una infraestructura duradera. Si la construcción se realiza con mala calidad, entonces la empresa tendrá costos más altos para mantener la infraestructura a lo largo de todo el período del contrato.Sin embargo, el hecho de darle responsabilidad a una empresa de construcción por el manteni-miento debe estar acompañado por un cambio en la estructura de los contratos a un contrato de monto fijo. Si la empresa vuelve a pedir fondos adicionales al gobierno por costos de

Figura 20.40El severo resquebrajamiento y hundimiento de los carriles de buses de TransMilenio en la Fase I llevó a batallas legales sobre la responsabilidad.Foto de Diego Velazquez

mantenimiento no anticipados, el propósito de vincular el contrato de construcción al contrato de mantenimiento es efectivamente socavado. Por esto, vincular los contratos de construcción y mantenimiento debe hacerse como parte de un enfoque general de la contratación de cons-trucción vial orientado a las concesiones.En la Fase I de TransMilenio, las empresas de construcción no eran responsables por el man-tenimiento a largo plazo. Por lo tanto, cuando ocurrieron grandes fallas en la construcción de las carreteras después de sólo tres meses de ope-ración, la ciudad tenía recursos legales limitados para señalar a las compañías privadas como res-ponsables (Figura 20.40). Las empresas debían tener un seguro en caso de que hubiera un problema importante con la construcción, pero este seguro aislaba parcialmente a las compañías del riesgo total de un problema de construcción. Con esta lección en mente, TransMilenio rees-tructuró los contratos de Fase II para vincular la construcción y el mantenimiento.La vía de buses EMTU en el Estado de São Paulo también se enfrentó a problemas de man-tenimiento. Esta vía tenía cables conductores aéreos mantenidos por la compañía de electri-cidad, y las vías eran mantenidas por la agencia vial del Estado. Cuando el mantenimiento era pobre, los operadores privados de buses se enfrentaban con pérdidas significativas en tér-minos de pasajeros perdidos y daño vehicular, pero tenían recursos limitados. Eventualmente, la mayoría de los buses dejó de usar los conduc-tos eléctricos debido a los frecuentes problemas de mantenimiento. En este caso el problema se resolvió pasando la responsabilidad por el man-tenimiento del conducto y de las vías al opera-dor de buses. Los operadores de buses no tenían competencia esencial en mantenimiento vial, pero tenían un interés poderoso en evitar daños a sus vehículos, por lo que se aseguraron de que la contratación de empresas de construcción estuviera bien hecha. Este enfoque también fue razonablemente exitoso. Los costos del mante-nimiento aún fueron cubiertos por el gobierno, pero en forma de un pago más alto por kilóme-tro a los operadores de buses.«Cuando deseas algo, todo el universo conspira para ayudarte a conseguirlo.»

—Paulo Coelho, novelista, 1947–

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