prats, j. - las transformaciones de las administraciones públicas de nuestro tiempo

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Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo Joan Prats Director del IIGC Sumario 1. Los grandes desafos y transformaciones de la sociedad y las administraciones pblicas espaolas. 1.1. Las administraciones pblicas se han adaptado a las grandes transformaciones vividas por la sociedad y el estado desde la transicin democrtica Espaa es uno de los pases ms exitosos del Mundo considerando su trayectoria durante el ltimo cuarto del siglo XX, una de las pocas en que mayores cambios ha registrado la humanidad. Hay indicadores internacionalmente reconocidos que prueban sobradamente esta afirmacin. Por ejemplo, Espaa ocupa el lugar 19 del ndice de Desarrollo Humano del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe de 2003), que agrega indicadores de expectativa de vida, escolarizacin y PIB por habitante. Comparada con los pases de la Europa de los 15 estamos, sin embargo, detrs de todos a excepcin de Italia, Portugal y Grecia. Y preciso es reconocer que la dinmica de los ltimos aos unida al cambio en los criterios de agregacin- nos ha hecho perder posiciones en relacin a las ms privilegiadas que llegamos a ocupar a mediados de los 90. Consideremos ahora algunos ndices agregados elaborados por el Instituto del Banco Mundial con referencia a 2002 (www.worldbank.org/wbi/governance). Tomemos primero el indicador de participacin y responsabilidad que mide agregadamente la calidad de los procesos polticos, el nivel de las libertades civiles y polticas vigentes, la independencia de los medios de comunicacin y el grado efectivo de responsabilidad poltica. Nuevamente resulta que comparados con el mundo y con como estuvimos no andamos mal, pero comparados con nuestros socios europeos slo vamos por delante de Grecia e Italia. La convergencia real, insistimos, no es slo un problema econmico. Si tomamos el indice de estabilidad poltica y ausencia de violencia que agrega diversos indicadores que miden la percepcin de la probabilidad de desestabilizacin o cada del gobierno por medios inconstitucionales, incluidos la violencia y el terrorismo, resulta que nos hallamos por detrs de todos los socios europeos aunque ligeramente por delante de tres llamativos pases: Reino Unido, Italia y Francia. Considerando el ndice agregado de efectividad de los gobiernos que mide la calidad en la provisin de los servicios pblicos, la calidad de la burocracia, la competencia de los funcionarios pblicos, su independencia poltica y la credibilidad del compromiso del gobierno con sus polticas, resulta que estamos por detrs de todos nuestros socios europeos con las nicas excepciones de Portugal, Italia y Grecia1. Considerando el ndice agregado de calidad regulatoria que mide la incidencia de las polticas desfavorecedores de la eficiencia de los mercados, la calidad de la supervisin bancaria y de otros mercados regulados y la percepcin de las cargas injustificadamente impuestas al desarrollo de las operaciones empresariales, resulta que slo estamos ligeramente por delante de Francia, Italia y Blgica. El ndice Estado de Derecho agrega diversos indicadores que miden hasta dnde los ciudadanos, empresas y organizaciones tienen confianza y se sienten vinculados por las normas jurdicas. Incluye percepciones de la incidencia de la criminalidad, de la efectividad y previsibilidad de la Justicia, del cumplimiento efectivo de los contratos... El ndice agregado trata de medir, en conjunto, hasta qu punto ha sido exitosa una sociedad en establecer un gobierno de las leyes en el que las expectativas de los actores econmicos y sociales se forman considerando el derecho formal vigente. Slo Italia y Grecia van por detrs de nosotros.

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Finalmente, el ndice de control de la corrupcin, que agrega indicadores sobre pagos adicionales para que se muevan los asuntos, efectos de la corrupcin en el entorno de negocios, gran corrupcin en la arena poltica, frecuencia y xito de las elites en la captura del estado, arroja que en trminos europeos slo estamos por delante de Francia, Portugal, Italia y Grecia. Los indicadores reseados y la observacin experta corroboran la opinin ampliamente compartida interna e internacionalmente de que la transicin es el mejor negocio que hemos hecho los espaoles en el siglo XX. Pero no nos permiten la autocomplacencia al hacernos consciente de que todava es significativo el diferencial que nos separa de los pases ms avanzados en dimensiones institucionales crticas que tanta correspondencia guardan con el bienestar o desarrollo humano a largo plazo. El incremento de las capacidades institucionales (concepto que incluye el diseo institucional, la formulacin de polticas pblicas y la gestin pblica) es un objetivo irrenunciable del mantenimiento y elevacin del nivel de vida de lo/as espaole/as. La reforma de las administraciones pblicas forma parte destacada del mismo. La reforma de las administraciones pblicas debe situarse, en primer lugar, en el contexto de las grandes transformaciones vividas por nuestra sociedad y nuestro estado, que an estn en gran parte en curso (registrando mayores o menores niveles de imperfeccin) y que incluyen al menos las siguientes:

La transicin de un rgimen poltico autoritario fuertemente represor pero exitoso econmicamente y con hondo calado social y cultural a un sistema democrtico bsico que va asentndose y avanzando gradual y problemticamente en la cultura cvica y las prcticas polticas y mediticas espaolas. La transicin de un rgimen de mera legalidad administrativa que desconoca las libertades polticas y gran parte de los derechos civiles y sociales, a un estado derecho que todava se encuentra a considerable distancia de los que caracterizan las economas y sociedades ms avanzadas. La transicin desde un sistema centralista y uniformista a un estado de las autonomas que garantiza formalmente el derecho al autogobierno de las nacionalidades y regiones e institucionaliza la autonoma local, pero que no consigue incluir a los nacionalismos democrticos en un proyecto renovado de Espaa y que todava no ha sido capaz de articular unas relaciones intergubernamentales cooperativas y eficaces. La transicin desde un estado fuertemente interventor de un mercado predominantemente interno a un estado en lnea con la constitucin econmica europea y a un mercado cada vez ms y mejor integrado internacionalmente, sin perjuicio de presentar diferenciales importantes de corrupcin, propensin de las lites a la captura poltica, deficiencias de los sistemas regulatorios y bajos niveles de productividad y competitividad. La transicin de un estado con accin social muy limitada a un estado social que todava se halla a considerable distancia de los estados europeos del bienestar. La transicin de un estado aislado y subordinado internacionalmente a un estado con presencia internacional poltica, econmica, cultural, de cooperacin al desarrollo y de ayuda humanitaria, aunque con el grave inconveniente de haber roto el consenso interno en poltica internacional, desalineado del eje Bonn-Pars y corriendo el riesgo de grave prdida de relevancia en la construccin europea. La transicin desde una sociedad cerrada y autoritaria a unas sociedades abiertas, valoradoras y respetuosas de la diversidad, tolerantes y plurales, emprendedoras, responsables y solidarias, polticamente exigentes y activas, crecientemente respetuosas del orden constitucional y jurdico que fundamenta la seguridad y las libertades, que no ha podido, no obstante, erradicar el terrorismo ni desarrollar las capacidades para enfrentar el gran desafo planteado por la inmigracin. La transicin apenas iniciada de una sociedad desigualmente industrializada a una sociedad globalizada y del conocimiento que exige un replanteamiento drstico de los marcos institucionales que fueron capaces de producir crecimiento, empleo y bienestar en las sociedades industriales y que ya no pueden hacerlo en las condiciones tecnolgicas del mundo de hoy.

Contra lo que en un primer momento creyeron algunos, las administraciones pblicas no fueron un obstculo mayor para el despliegue de estos procesos trados a la agenda por la transicin democrtica, y aunque tampoco fueron un dinamizador decisivo de los mismos, los acompaaron siempre, se fueron adaptando a ellos y en algunas ocasiones importantes hasta los facilitaron. Baste con recordar el papel jugado durante la transicin por importantes colectivos de funcionarios espaoles que se contaron entre los muchos que asumieron como referentes movilizador la democratizacin y la europeizacin.

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A lo largo del cuarto de siglo de democratizacin que hemos vivido las administraciones espaolas tambin se han ido transformando, aunque se trate de cambios principalmente incrementales, espontneos, casusticos, que no responden a grandes diseos o modelos orientadores. No ha habido entre nosotros ninguna gran reformao estrategia administrativa sino una sucesin de medidas de reforma, casi siempre contingentes que han ido adaptando (o alterando parcialmente) el modelo burocrtico y autoritario heredado a las nuevas exigencias del buen desempeo administrativo. Ms especficamente, Espaa apenas ha vivido sino como plido reflejo el gran movimiento reformista experimentado en casi todos los pases de la OCDE, plasmado en polticas nacionales de modernizacin administrativas, elaboradas bajo la inspiracin de la nueva gestin pblica, cuyos principales contenidos se exponen ms adelante. Las Administraciones espaolas presentan hoy, en cualquier caso, un cuadro muy diferente al del inicio de la transicin. Han sufrido muchos cambios a veces no intencionales- que las convierten en un paisaje muy diferente contempladas desde afuera y en conjunto. Casi todas estas transformaciones podran interpretarse como respuestas asistemticas y de alcance muy limitado a la necesidad de introducir complejidad, diversidad y dinamismo en la estructura normativa, organizativa, de relaciones con el sector privado, en los procedimientos de decisin, en las relaciones con el sector no gubernamental, en la estructura de personal, en los sistemas de direccin, en la incorporacin de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, en las formas de solucin de conflictos, y un largo etc. Al no responder estos cambios a un sistema, plan o modelo general y constituir muchas de ellas excepciones al paradigma de racionalidad legal y gerencial representado por la burocracia weberiana, se han tendido a interpretar muchas veces como huidas del derecho lo que en realidad son expresin de las crisis de adaptacin del modelo burocrtico a las exigencias de buena administracin de nuestro tiempo. En realidad, los riesgos de las reformas realizadas no han procedido tanto del alejamiento de las viejas ideas cuanto de la falta de nuevas ideas con las que encarar los problemas nuevos. Tambin es cierto que la experimentacin de los nuevos diseos institucionales no siempre ha sido acertada. De hecho nunca se deben desconsiderar los riesgos de la captura de los intereses pblicos por grupos de inters ya sean polticos, burocrticos, corporativos, empresariales o mediticos. La tica nunca sobra, pero la mala poltica como la mala administracin no se resuelven con tica, sino con buen diseo institucional que incentive el comportamiento poltico, administrativo, empresarial y cvico correctos y responsables. 1.2. Nuevos desafos y la necesidad de un nuevo modelo de administraciones pblicas El dato decisivo viene constituido, en todo caso, por los nuevos desafos que, como consecuencia de los procesos de globalizacin y transicin a la sociedad del conocimiento enfrenta hoy la sociedad espaola los cuales se traducen en necesidades, valores y demandas sociales nuevas que requieren de un impulso decisivo e integral a los movimientos espontneos de reforma administrativa hasta ahora registrados. Por ello, la Orden APU/1014/2003, de 25 de abril, reconoce que se hace necesario impulsar la reforma global de las Administraciones Pblicas a cuyo efecto se constituye un grupo de expertos para elaborar un diagnstico de la situacin actual y proponer las principales lneas de reforma de las Administraciones Pblicas, el cual se remitir por el Ministro de Administraciones Pblicas a la Comisin de Rgimen de las Administraciones Pblicas del Congreso. Paralelamente, esta Comisin del Congreso, por resolucin de 21 de mayo de 2003, acuerda la creacin de una Subcomisin para el estudio de las principales lneas de reforma y la bsqueda del consenso poltico necesario para el diseo del nuevo modelo de administraciones pblicas. Las administraciones pblicas a las que se aspira deben ser un reflejo coherente con la sociedad que se ambiciona. No hay buena administracin con mala sociedad y no hay buena sociedad que dure sin una buena administracin que la sirva. Si los valores, principios y procedimientos de una buena administracin no llegan a constituir valores sociales, si no se insertan en la cultura cvica del pas, si son slo valores de buena tcnica o de buena administracin, fallar la demanda social y la presin poltica que son condicin necesaria de toda reforma administrativa autntica. Las administraciones deben ser valoradas desde la sociedad a la que sirve, y sus servidores los funcionarios- deben reconceptualizarse como servidores civiles antes que como servidores del Estado. El objetivo central debe ser construir una buena sociedad, y el instrumento imprescindible para ello, entre otros, es construir una

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buena administracin. Si aspiramos a una sociedad democrtica avanzada que alcance los niveles de libertad, bienestar, seguridad, cohesin y equidad de los pases con que de verdad aspiramos a converger, tendremos que abordar decididamente la puesta a punto de nuestras administraciones pblicas. Para ello habr que superar la dinmica de los parcheos y plantear de una vez una estrategia integral de reforma administrativa. Por ello y las razones adicionales que ms adelante se exponen, somos partidarios decididos de replantear el modelo an dominante al que responden en general (aunque muy desigualmente) las administraciones espaolas, es decir, el modelo burocrtico con fuertes inercias autoritarias, bajo nivel de estado de derecho, escasa y desigual informacin y participacin ciudadanas, bajo nivel de responsabilidad, carga burocrtica y procedimental excesiva para ciudadanos y empresas, escasa orientacin a los resultados, bajos niveles de transversalidad y colaboracin interadministrativa, excesivos niveles de corrupcin, bajas competencias para el accionar internacional, y aprovechamiento escaso, desigual e insuficiente de las potencialidades brindadas por las TICS (tecnologas de la informacin y la comunicacin). Consideramos un grave error la creencia de que los avances indudables de la sociedad espaola durante el ltimo cuarto de siglo podrn mantenerse con simples reformas incrementales del modelo administrativo vigente. Al contrario creemos que Espaa no podr ponerse a la altura de los pases ms avanzados democrtica y socialmente si, como han hecho y estn haciendo muchos de estos pases, no se replantea de manera drstica su modelo de administraciones pblicas. Para ello (1) habr que partir de las races histricas de las Administraciones espaolas pues no vale ni el copiar ni el trasponer ligeramente soluciones institucionales producidas por procesos histricos diferentes del nuestro que hoy, afortunadamente, y como consecuencia del margen de experimentacin abierto por las autonomas, ya no es un modelo nico ni uniforme sino crecientemente diversificado y plural ms a tono con la gestin de la complejidad, diversidad y dinamismo de nuestro tiempo; (2) habr que tomar en cuenta los nuevos desafos que hoy se ofrecen para el bienestar futuro de la ciudadana, las nuevas correspondientes tareas de las administraciones, las nuevas condiciones y entornos sociales y culturales, las nuevas tecnologas disponibles, y (3) habr que explicitar y reforzar el cuerpo de valores y principios que deben informar y desde los que se debe cohesionar y legitimar la organizacin y la actuacin de las Administraciones de nuestro tiempo, sin perjuicio de abrirse desde ellos a la pluralidad cooperativa de experimentaciones y aprendizajes. Los nuevos desafos proceden fundamentalmente de los procesos en curso de globalizacin y transicin a la sociedad del conocimiento. Estos procesos estn generando una complejidad, diversidad y dinamismo sin precedentes. Estn generando asimismo una interdependencia desigual que hace emerger la llamada sociedad del riesgo. Todo esto modula o altera decisivamente las tareas tradicionales de las Administraciones, exige tareas nuevas y obliga a plantear todas ellas en condiciones nuevas. Por ejemplo, la procura de bienes pblicos indivisibles (servicios uti universitatis) objeto de la tradicional funcin de polica se plantea de modo completamente diferente. La prevencin de la salud, la seguridad interior y exterior incluido el terrorismo-, las catstrofes naturales, la sostenibilidad ambiental, los accidentes de circulacin, laborales, productivos, de transporte, de manipulacin gentica y un largo etctera, no puede hacerse sino de modo parcial y subordinado mediante las intervenciones tradicionales de reglamentacin, inspeccin y sancin. Las tareas fundamentales hoy son otras: creacin de observatorios, sistemas de informacin y conocimiento, sistemas de alerta temprana, dispositivos de coordinacin de acciones pblicas, privadas y civiles, campaas de sensibilizacin, programas de formacin... Incluso intervenciones clsicas como las regulaciones cambian de sentido, pues al darse a nivel supranacional o hasta global, requieren capacidades para influir efectivamente en la regulacin no siempre formal- de los flujos de bienes, servicios, personas, informacin, capitales, etc en que la globalizacin consiste. Igual sucede con funciones tan sealadas como las de produccin de normas, preparacin de polticas y programas o de aseguramiento de bienes pblicos divisibles o de mrito mediante la prestacin de servicios pblicos (uti singuli). Hoy no basta con que la norma incluida la Ley- sea legtima jurdico-formalmente. Se exige que se halle debidamente instruida que manifiesta la ratio y no slo la voluntas a que responde- y que lo haga no slo mediante una fundamentacin suficiente sino adems considerando los diversos intereses y valoraciones existentes en la sociedad y dando la


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posibilidad de deliberacin informada a todos ellos sin perjuicio de la decisin final que slo a las autoridades democrticamente representativas compete. De ah la importancia creciente que para el estado democrtico de derecho va tomando el tema de la calidad de las normas medida y valorada no slo en trminos de rigor tcnico y de seguridad jurdica, sino tambin de legitimidad democrtica medida a su vez por las posibilidades de informacin y participacin deliberativa efectivamente otorgadas a los diversos grupos de inters concernidos por la norma. Igual sucede con las polticas pblicas. Ya no se entienden legtimas si procuran slo el rigor tcnico y la decisin de la autoridad democrticamente representativa. El mundo ha cambiado sustancialmente y la democracia representativa tal como se practicaba en las sociedades industriales ha entrado en crisis. Especialmente en las sociedades ms avanzadas los ciudadanos se sienten ms libres, mejor informados, ms capaces de analizar por s mismos las polticas pblicas de su inters, son menos ideolgicos y ms independientes polticamente y tambin ms desconfiados hacia la accin unilateral de las instituciones, los polticos y los tecncratas. Como comnmente se seala estamos pasando de un modelo de democracia representativa en que los votantes delegaban su poder cada x aos a sus representantes electos a una democracia representativa en que el compromiso y el inters directo del ciudadano es casi constante. Por eso en casi todos los pases ms avanzados se desarrollan esfuerzos sistemticos de informacin y participacin ciudadana, bien conscientes de que la legitimidad y eficacia de las polticas pblicas quedan cuestionados si su elaboracin y puesta en prctica no cuenta con la representacin de los grupos de inters privados o cvicos- directamente concernidos por las mismas. Lo mismo puede decirse de las nuevas formas de organizacin y prestacin de los servicios pblicos uti singuli (proveedores de lo que los economistas llaman bienes pblicos divisibles que incluyen tanto las utilidades pblicas agua, luz, gas, comunicaciones, transportes... como los servicios personales decisivos para la formacin de capital humano y social como la educacin o las prestaciones sanitarias y sociales), tema al que nos referimos despus ms circunstanciadamente. Baste ahora con sealar que:

(1) La productividad en la prestacin de muchos de estos servicios exige la creacin de organizaciones empresariales capaces de movilizar importantes recursos financieros, de innovacin tecnolgica y gerenciales, muchas veces formando parte de conglomerados econmicos transnacionales. Este dato plantea una contradiccin: por un lado, abona la superioridad de la gestin privada de los servicios; pero, por otro, plantea una clara asimetra entre la empresa prestadora y la administracin responsable de la prestacin del servicio. Esta contradiccin exige innovaciones importantes tanto de rgimen jurdico como de construccin de capacidades institucionales en la administracin y de involucramiento de los usuarios en la prestacin del servicio. (2) La prestacin de los servicios de naturaleza personal (educacin, salud, asistencia social, culturales...) ante la diversidad de usuarios a los que se dirige ya no consiente su organizacin y produccin uniforme. En sociedades plurales, desiguales en niveles de cultura y renta, cuando no multitnicas y pluriculturales, el modelo burocrtico de organizacin y prestacin de servicios pblicos ya no es racional. Se buscan formas alternativas como la organizacin de mercados planificados o cuasimercados, la construccin de competencia fortaleciendo la demanda a travs de bonos o, ms recientemente, la construccin de modelos que combinan la jerarqua en el centro con redes de agentes plurales de servicio pblico capaces de articular el esfuerzo y conocimiento que se halla disperso entre todos ellos. Obviamente todas estas innovaciones plantean la exigencia de nuevas funciones, organizacin y capacidades en las administraciones pblicas tradicionales. En definitiva de un nuevo modelo de administracin.

1.3. Especial consideracin de los impactos de la globalizacin en las funciones, organizacin y capacidades de las administraciones pblicas La globalizacin hace referencia al proceso de integracin creciente de las sociedades y las economas no slo en trminos de bienes, servicios y flujos financieros sino tambin de ideas, normas, informacin y personas. La globalizacin contempornea es ms rpida, intensa y barata que cualquier de los procesos de internacionalizacin que la han precedido. Las redes mundiales en expansin en las que se mueven los capitales, las ideas, las informaciones, los conocimientos, los trficos ilegales, las actividades criminales, las pandemias, la lluvia cida o el CO2... conforman un tejido cada vez ms denso y fluido de interdependencias. La vida no slo de las empresas sino de los

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pueblos y de la gente resulta cada vez ms afectada: hoy el trabajo, el bienestar, la paz, la seguridad, las comunicaciones, la sostenibilidad... y en general las expectativas de vida de las personas dependen cada vez ms de procesos econmicos, sociales, polticos y culturales que slo de manera muy limitada estn bajo el control de los estados. El tipo de cohesin social conseguido histricamente mediante el poder regulador de los estados democrticos de derecho hoy resulta imposible si algunos poderes reguladores clave no se transfieren desde el estado nacional hacia unidades que alcancen y se pongan al mismo nivel que la economa transnacional. Ahora bien como el conglomerado diverso (de estados, organismos multilaterales, empresas transnacionales y, ocasionalmente, ongs de mbito global) que hoy ejercen el poder regulador a nivel global no responde ante los pueblos se origina inevitablemente un dficit de legitimacin democrtica de las regulaciones globales. La globalizacin ha puesto en cuestin la constelacin nacional que haba surgido trabajosamente de la Paz de Westfalia. El estado territorial, la nacin y la economa circunscritas y autodeterminadas dentro de las fronteras nacionales, sede de la institucionalizacin del proceso democrtico, ya no existen ms como ideal creble. Como ha sealado Habermas, si el estado soberano ya no puede concebirse como indivisible sino compartido con agencias e instancias internacionales, si los estados ya no tienen control pleno sobre sus propios territorios, si las fronteras territoriales y polticas son cada vez ms difusas y permeables, entonces los principios fundamentales de la democracia liberal (el autogobierno, el demos, el consenso, la representacin y la soberana popular) se vuelven problemticos. La poltica nacional ya no coincide con el espacio donde se juega el destino de la comunidad poltica nacional. Consideramos importante destacar tres procesos interrelacionados producidos por la globalizacin que estn en la base de las transformaciones de la gobernabilidad de nuestro tiempo:

(1) El primero acontece en el interior del estado y se expresa en el fenmeno universalizado de la devolucin o descentralizacin. Los gobiernos nacionales ya no pueden pretender asumir toda la responsabilidad por el desarrollo nacional. Los desafos especficos del desarrollo se dan tambin hoy y preponderantemente (como tendremos oportunidad de desarrollar despus al referirnos a las funciones de las administraciones pblicas en la competitividad econmica) en el espacio metropolitano y regional. La movilizacin de energas colectivas a este nivel se consigue mediante la construccin de espacios pblicos democrticos regionales o metropolitanos, que responden o acaban generando identidades y comunidades que es preciso saber articular dentro del estado nacin o plurinacional y a nivel global. (2) El segundo se refiere a la globalizacin de las regulaciones de la economa global, es decir, de las normas, estndares, principios y reglas que gobiernan la produccin y el comercio global as como los mecanismos de coercin previstos para garantizar su cumplimiento, los cuales enmarcan despus, cuando no determinan directamente, muchas de las regulaciones econmicas que cantarn los Parlamentos nacionales. Estas regulaciones resultan de un proceso deliberativo plasmado en acuerdos entre actores colectivos, los cuales no pueden tener la legitimidad procedente de una sociedad civil constituida polticamente. El dficit democrtico de las regulaciones transnacionales brinda la oportunidad de que las organizaciones no gubernamentales se vayan filtrando en el proceso deliberativo y obtengan ocasionalmente xitos importantes. Surge as cada vez con ms fuerza la idea de una sociedad civil global a construir sobre el suelo firme de unos derechos de humanidad globales efectivamente garantizados. (3) El tercero se refiere a la repercusin de la globalizacin sobre el sustrato cultural/nacional de la sociedad civil forjado desde el proyecto de un estado nacional. La revalorizacin de lo local y lo singular, la incapacidad del estado nacional para integrar los ideales de progreso en la forja de una sola identidad nacional, los flujos migratorios y las solidaridades comunitarias de origen estn liquidando la nacin cultural nica como el sustrato histrico-social de la solidaridad civil. Los estados desarrollados se estn haciendo todos multiculturales o plurinacionales y plantean la necesidad histricamente nueva de construir una ciudadana multicultural o plurinacional.

Todo lo anterior no significa en absoluto desconocer la importancia central que va a seguir desempeando el estado-nacin en la gobernabilidad de nuestro tiempo. Contrariamente, el estado nacin va a seguir siendo la arena poltica y el recurso indispensable y ms potente de que hoy disponemos para favorecer positivamente las transformaciones antes indicadas. Aunque los estados


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nacionales van a perder necesariamente poderes en favor de entidades subestatales y supranacionales y sus tareas y funciones se estn transformando de hecho, ello no implica en absoluto prdida de relevancia ni de centralidad poltica. El estado democrtico de derecho sigue siendo la instancia decisiva, pero su papel cambia: deber renunciar a ser el solucionador omnipotente de todos los problemas, delegando hacia arriba (al nivel internacional, a organizaciones multilaterales y supranacionales) de modo que la arquitectura de la gobernabilidad global vaya asentndose sobre ncleos regionales eficientes; simultneamente, los actores locales ganan significacin dentro de la nacin y los actores no estatales asumen funciones que hasta ahora se adjudicaban al estado. Estn surgiendo los contornos de una sociedad red en la que el estado nacional cumple funciones de articulacin e integracin hacia adentro y hacia afuera y en la que tambin las instituciones no estatales y las empresas han de asumir responsabilidades por el desarrollo. A los estados les va a corresponder cada vez ms un papel de gestor de las interdependencias entre desafos, actores y estrategias situados a lo largo del eje local-global. Esto exige grandes capacidades de seguimiento, jurisdiccin y coordinacin internacional as como de comunicacin y una gran disposicin a aprender que transcienda las fronteras. La poltica va a tener lugar en estructuras horizontales y verticales cada vez ms fuertes: estructuras en redes dentro de las sociedades estn adquiriendo cada vez ms importancia; la conduccin jerrquica dentro de una instancia poltica se convierte en excepcin; sistemas de soberana compartida perforan la soberana nacional; una estructura multinivel de la arquitectura de la gobernabilidad global, en la que acta una pluralidad de actores privados y pblicos, se superpone al sistema internacional del mundo de los Estados. La transformacin de la poltica en esa direccin est en marcha desde hace tiempo debido al proceso de globalizacin. La globalizacin no ha debilitado a los Estados que siguen siendo los actores clave en la arena poltica interna e internacional. Pero est cambiando sus roles. Los Estados dejan de ser los proveedores universales para convertirse en catalizadores, habilitadores, protectores, orientadores, negociadores, mediadores y constructores de consensos. La globalizacin est produciendo un nuevo orden de roles, asociaciones, partenariados entre los gobiernos, los ciudadanos y las empresas y fortaleciendo la influencia del pblico en las instituciones y los gobiernos... Crecientemente el estado es llamado a actuar como el vnculo entre los diversos actores implicados en los procesos de planificacin, regulacin, consulta y toma de decisiones. El estado sigue procurando su funcin de cohesin social pero ahora apareciendo como el hub de actividades que conectan distintos actores en los ms diversos campos, actividades, regiones, culturas, profesiones e intereses. Para eso no sirven las viejas estructuras burocrticas decisionales jerrquicas. La diferenciacin creciente de necesidades, tecnologas, habilidades, ideologas e intereses ha producido una gran difusin del poder. Las estructuras monocrticas, compactas, piramidales que constituyen el legado del racionalismo del XVIII ya no representan la realidad de las administraciones pblicas contemporneas... (Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001), World Public Sector Report. Globalization and the State). La globalizacin est produciendo, en efecto, que todas las polticas internas sean o estn teidas de internacionalidad. Los Ministerios de Asuntos Exteriores pierden su monopolio tradicional sobre la accin exterior del estado; los Presidentes se involucran cada vez ms en poltica exterior y de hecho la dirigen; los Ministros de lnea desarrollan sus propias redes internacionales; numerosos agentes descentralizados o no gubernamentales hacen lo propio. En este contexto, se hace necesario, en primer lugar, replantear el papel, la capacidad institucional y la organizacin de los Ministerios de Asuntos Exteriores. El primer riesgo a conjurar es la fragmentacin de la accin externa del estado, dada la inevitabilidad del incremento del nmero de actores internos participantes en la misma. Para ello es necesario mejorar drsticamente la coordinacin interna de la accin exterior. La experiencia internacional aconseja establecer o fortalecer mecanismos eficaces de coordinacin que pueden responder a muy diversos modelos. A estos efectos quizs lo ms urgente es crear o fortalecer la capacidad central necesaria para gestionar las interconexiones polticas que resultan de la globalizacin. Entre otras cosas se ha de poder proveer a los responsables de las distintas polticas sectoriales de una percepcin fundada de las ramificaciones internas e internacionales de sus decisiones sectoriales. Para ello deber adoptarse una visin estratgica y a largo plazo de los intereses y prioridades exteriores, centrndose slo en el seguimiento y apoyo de las polticas directamente referidas a los mismos. El que este rol de coordinacin sea jugado por los Ministerios de Asuntos Exteriores mediante una red que los vincule

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con la Presidencia y los Ministerios de Economa, Hacienda e Interior al menos, o que, alternativamente, sea asumido por una unidad situada en la Presidencia, resulta ya un tema debatible que deber resolverse pragmticamente en cada caso. Tampoco aqu hay modelo indiscutible. La disminucin de soberana que la globalizacin conlleva puede ser compensada con la oportunidad que la misma abre para influir en los dems pases y en el orden global resultante. Pero para lograr esta influencia hace falta superar la mera presencia y conseguir representacin e involucramiento regular en las deliberaciones internacionales. Ahora bien, como los estados no pueden pretender involucrarse eficazmente en todo y a la vez, debern por ello desarrollar la capacidad de establecer objetivos y prioridades estratgicas. Sobre esta base podrn definir fundadamente los ejes de su participacin en los foros internacionales partiendo de una mejor conceptuacin los intereses nacionales en relacin a determinados eventos internacionales. Cuando no se tiene fuerza suficiente, ganar influencia pasa por la credibilidad internacional y sta slo se consigue con consistencia poltica y coherencia interna. La credibilidad e influencia internacional se acrecienta cuando los dems estados perciben que un gobierno sabe lo que dice y tiene voluntad y autoridad de cumplir lo que promete. La habilidad de un gobierno para fundamentar sus compromisos en base a un cuerpo de principios y prioridades nacionales puede tambin ayudar a mejorar su credibilidad internacional y a la construccin de los consensos internos para aplicar los compromisos. Todo ello exige la capacidad de desarrollar un marco de referencia para la accin exterior que, al menos, defina o garantice:

los objetivos de la poltica y la accin exterior en cada uno de los foros; las competencias y limitaciones de las instituciones y procesos involucrados; los medios a travs de los que el Gobierno nacional participar e influir en las decisiones internacionales; la gestin de las relaciones continuas entre los actores internos clave y en especial del flujo de informacin y de los procedimientos de resolucin de conflictos entre ellos (especialmente entre los Ministros y la unidad central de coordinacin); la consistencia con los objetivos y polticas nacionales afectadas; la compatibilidad constitucional y legal.

La globalizacin mejora tambin las oportunidades de compartir con los colegas de otros pases que estn viviendo los mismos problemas. La emergencia progresiva de redes y de organizaciones facilitadoras de las mismas permite multiplicar los contactos, compartir experiencias y fortalecer el proceso de aprendizaje. La globalizacin significa tambin que los gobiernos podrn apoyarse en la experiencia de otros pases para formular e implementar sus propias polticas. Esto no tiene nada que ver con copiar o importar. Exige el desarrollo de una capacidad poltica y gerencial ajena a la funcin pblica tradicional, la cual, a juicio de algunos autores, constituye un rasgo destacado de la competitividad nacional. Todo ello nos lleva a una ltima y obvia exigencia de la globalizacin: la redefinicin de los conocimientos, actitudes y habilidades requeridos de los lderes polticos y de la funcin pblica. Las habilidades lingsticas, la sensibilidad multicultural, la capacidad de construccin y manejo de redes; la visin y gestin estratgica; la capacidad de negociar, de construir equipos, de gerenciar la tensin y el conflicto, y, quizs sobre todo, de mantener la credibilidad necesaria para dirigir procesos de experimentacin y aprendizaje, resultan aspectos crticos de la reinvencin del liderazgo poltico y de la funcin pblica que requiere nuestro tiempo. 1.4. Fortalecer las capacidades de formulacin de polticas pblicas en un contexto de globalizacin Aunque las polticas pblicas se formulan e implementan crecientemente en base a redes de actores interdependientes, esto no obsta a reconocer que el motor y corazn de las polticas pblicas sigue radicando en los poderes ejecutivos de nuestros distintos niveles de gobierno. Ante las transformaciones tan radicales que la globalizacin impone, la clave radica en el fortalecimiento de las capacidades de apoyo al liderazgo de la Presidencia de los ejecutivos con un doble propsito: (1) fortalecer la capacidad de previsin y manejo de los conflictos poltico-sociales con la intencin de hacer del conflicto la oportunidad para acelerar el proceso de aprendizaje social de nuevas reglas, valores y capacidades para la accin colectiva, y (2) garantizar la coherencia de la accin del gobierno


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tanto entre sus distintos componentes como con los actores relevantes de la sociedad civil y del sector privado. Esto ltimo presupone la capacidad de produccin y de comunicacin de una visin o agenda presidencial creble, soportada en la coherencia del comportamiento y en el debido manejo de la imagen, capaz de movilizar una coalicin suficiente de intereses y de opinin. La bsqueda de un modelo de polticas pblicas coherente con lo anterior puede apoyarse en la distincin propuesta por Dror entre (1) las funciones de servicio, ejecucin y gestin de los gobiernos y (2) sus funciones de orden superior. Las primeras son cuantitativamente ms numerosas, pero las segundas son las ms importantes, pues a ellas pertenecen todas las relacionadas con la modificacin de las trayectorias colectivas mediante decisiones que, en esencia, constituyen intervenciones en el proceso histrico. Todas las polticas vocadas a dirigir las transformaciones de las sociedades y los gobiernos de Espaa para su adaptacin a las nuevas realidades de la globalizacin y la sociedad de la informacin pertenecen claramente a las funciones de orden superior y son responsabilidad, en ltimo trmino, de la autoridad presidencial. Fortalecer su capacidad y en general la del poder ejecutivo para formular e implementar tales polticas resulta crtico. Para encontrar el modelo de formulacin de polticas pblicas de orden superior es necesario trascender las nociones convencionales de "eficiencia" y "eficacia" (no obstante su importancia) y concentrarse en lo que podra llamarse la capacidad de influir en el futuro en la direccin deseada. ste es el principal objetivo de la mejora de las polticas pblicas. sta es la justificacin tambin del movimiento internacional observable por lograr un gobierno ms compacto, que concentre sus esfuerzos en las funciones bsicas de orden superior y traslade a otras estructuras (agencias independientes, sector privado, administraciones descentralizadas) las tareas de servicio, de ejecucin y de gestin. Un modelo de formulacin de polticas que atienda a estas funciones de orden superior debera tomar en cuenta los aspectos siguientes:

(a) las polticas deben enmarcarse en una estrategia nacional de convergencia real con las naciones ms avanzadas, pero deben responder a la vez a una visin realista; para ello es necesario vincular mejor las polticas a largo plazo y las decisiones inmediatas con la finalidad de suscitar credibilidad y movilizacin de apoyo; esto exige la difcil combinacin de un conocimiento muy preciso a la vez de la realidad sobre la que se opera y de los procesos histricos profundos que han producido el auge y decadencia de las naciones; (b) las polticas deben responder a una priorizacin de las cuestiones crticas, salvando el riesgo de desviacin a lo urgente; a su vez, es necesario introducir "creatividad" en el planteamiento de las opciones polticas, habida cuenta de que las exigencias del presente y del futuro se alejan cada vez ms de las pautas y opciones exitosas en el pasado; (c) la formulacin de polticas desde una visin de largo plazo ha de incorporar el dato ineludible de la incertidumbre; sta hace que todas las decisiones no dejen de ser sino apuestas imprecisas con la historia, por lo que la formulacin requiere de gran sutileza con la finalidad de obtener ventajas y de disminuir los riesgos ante los comportamientos inesperados; (d) la formulacin ha de responder a un enfoque de sistemas, a una visin integrada que atienda a la interaccin entre las distintas decisiones sectoriales; la cohesin se intenta con equipos de personal con cometido de integracin, tales como las oficinas presupuestarias y diversos mecanismos de coordinacin; la experiencia demuestra, sin embargo, que la visin integral resulta muy difcil, lo que abunda en la necesidad de adoptar un enfoque amplio de sistemas, a fin de que las decisiones puedan tener en cuenta las interacciones y las repercusiones amplias y de que se puedan agrupar varias decisiones con el propsito de conseguir efectos sinrgicos; (e) las polticas deben responder a un razonamiento moral y a la afirmacin de valores, con la finalidad de incrementar el nivel de compromiso y de cultura cvica; (f) una formulacin de polticas de calidad debe tener cabalmente en cuenta los recursos en sentido amplio, comprensivos tanto de los recursos econmicos como de los recursos polticos, morales y cvicos, actuales y de futuro, lo que implica mejorar la capacidad para efectuar clculos de costos de las polticas y de establecer presupuestos al respecto;

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(g) la formulacin de polticas, especialmente en los pases inmersos en grandes procesos de auto-transformacin, debe tomar como objetivo prioritario las instituciones y su evolucin, incluidas las estructuras, los procesos, el personal, los sistemas de incentivos, el medio cultural, etc. El derecho reviste, en este sentido, particular inters debido a su doble funcin de marco constrictivo de las polticas y de principal instrumento de las mismas; (h) el xito de la formulacin de polticas depende en gran medida de la participacin intelectual de toda la sociedad sobre una base pluralista; esto responde no slo a una exigencia moral; la participacin social es tambin una necesidad funcional de la formulacin de polticas, porque la creatividad es un proceso difuso al que la atmsfera gubernamental no le resulta propicia; (i) en entornos turbulentos como los actuales, la formulacin de polticas debe atender a la gestin de las crisis; stas abren la oportunidad de poner en prctica lo que en circunstancias normales resultara imposible; por lo que uno de los objetivos de la formulacin de polticas ha de consistir en mejorar la adopcin de decisiones relacionadas con las crisis, contando siempre con la inevitable improvisacin, pero tratando de detectar las esferas ms propensas a la crisis y mejorando la capacidad de las instituciones y el personal encargados de la gestin de las mismas; (j) un modelo de formulacin de polticas debe concluir con el reconocimiento de la necesidad de organizar un aprendizaje constante; para ello es indispensable evaluar sistemticamente los resultados de las grandes polticas; a estos efectos no siempre valen los indicadores de resultados; cuando se estn evaluando polticas complejas de amplio alcance los resultados pueden no ser indicadores fiables de la calidad de las polticas; la evaluacin puede avanzar entonces mediante un examen crtico de las hiptesis y los procesos que dieron lugar a las polticas2 ; esto no obsta, sin embargo, a la necesidad de ir desarrollando los marcos institucionales y las capacidades organizativas que hagan viables y confiables la necesaria medicin y evaluacin de las polticas.

Del modelo que acaba de evocarse se desprenden una serie de recomendaciones claras y especficas. La primera y ms importante es la necesidad de avanzar en la profesionalizacin de la formulacin de polticas. Espaa sigue teniendo un dficit importante de think-tanks y de think and do tanks cuyos roles institucionales no pueden ser sustituidos por la simple consultora. Las competencias requeridas para la formulacin de polticas de calidad exige la formacin de profesionales avanzados en anlisis de polticas. Ello plantea la necesidad de fortalecer y extender tambin los centros de investigacin y formacin en polticas pblicas, los cuales, desde su independencia, deben cumplir la doble funcin de producir conocimiento vlido para la accin de gobierno y de alimentar el debate, aprendizaje y participacin social (adems de contribuir a la formacin de los profesionales futuros y de los cuadros actuales). Plantea tambin la necesidad de construir en las Presidencias y en algunos Ministerios unidades de anlisis de polticas, a cargo de profesionales que merezcan la confianza de los polticos y conozcan las realidades de la poltica, pero que acten desde su responsabilidad exclusivamente tcnica. Dichos Centros y Unidades pueden constituirse en redes que colaboran y compiten, contribuyendo con ello al proceso general de aprendizaje social. Obviamente, esto supone la superacin de la estructura y funciones de los tradicionales gabinetes, en la lnea propuesta por tantas reformas europeas. 1.5. Nuevas funciones y capacidades de las administraciones pblicas al servicio de la competitividad y la solidaridad internacional La globalizacin ha expandido los mercados y acentuado considerablemente la competencia. Por otro lado, los enormes beneficios creados por la globalizacin han ido acompaados de procesos de desigualdad, pobreza y marginacin que estn en la base de muchos de los conflictos caractersticos de nuestro tiempo. Ello significa que los gobiernos y las sociedades van a tener que enfrentar la globalizacin en dos frentes bsicos: (1) la mejora necesaria de la competitividad y (2) la accin decidida a favor de la paz, la accin humanitaria y la cooperacin al desarrollo. El desequilibrio entre estos frentes determinar o bien la prdida de posiciones nacionales en la economa global o bien la generacin de un orden global de dudosa gobernabilidad y sostenibilidad. 1.5.1. Competitividad.- El descubrimiento de que la calidad de la ubicacin es un determinante fundamental de la competencia empresarial y del bienestar de la poblacin es un dato reciente. De l se derivan nuevas formas de concebir las relaciones entre gobiernos nacionales y locales, por un


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lado, y empresas, por otro, todo lo cual influye en la concepcin misma de las polticas pblicas. Una ubicacin sea un pas, una regin, una ciudad- no resulta hoy competitiva porque ofrezca a las empresas mano de obra, capital, recursos humanos, recursos naturales, infraestructura o subvenciones. Esto puede encontrarse cada vez en ms lugares. Lo decisivo es que ofrezca un entorno de negocios que permita a las empresas la aplicacin de todos aquellos factores con alta productividad. La productividad es el determinante fundamental a largo plazo del nivel de vida de una nacin. Un territorio slo gana ventaja competitiva cuando es capaz de ofrecer a sus empresas la posibilidad de mejorar permanentemente la productividad. Las empresas que innovan y mejoran permanentemente la productividad se encuentran radicadas en territorios que aseguran las cuatro condiciones siguientes, siguiendo en este punto a Porter: (1) factores de produccin necesarios, como son los recursos humanos especializados o la infraestructura requerida para competir en un sector determinado; (2) una demanda interior informada y exigente en relacin al producto o servicio; (3) presencia en el territorio de sectores proveedores y afines que sean internacionalmente competitivos, y (4) condiciones culturales e institucionales facilitadoras de la creacin y la buena gestin empresarial, incluida la presencia de una competencia interior efectiva. La creacin de estas condiciones es una responsabilidad compartida de los gobiernos y las empresas. Las Administraciones Pblicas tienen un papel irrenunciable en la conformacin del contexto y la estructura institucional que rodea a las empresas y en crear un entorno que las estimula a lograr ventajas competitivas. Las Administraciones no pueden crear directamente sectores competitivos. Slo las empresas pueden hacerlo. El papel de las Administraciones es catalizador y estimulador tratando de reforzar las cuatro condiciones antes indicadas. La clave est en elegir bien los instrumentos de poltica, pues el tiempo requerido para lograr ventaja competitiva es largo (normalmente ms de diez aos) mientras que la preferencia poltica se orienta a ventajas a corto plazo tales como subvenciones, proteccin, fusiones convenidas, proyectos conjuntos de I+D, etc., que tienden a retrasar la innovacin. Frente a quienes siguen creyendo que la globalizacin tiende a decrecer la importancia de la ubicacin ya que las empresas pueden aprovisionarse de bienes, capital y tecnologa en cualquier parte del mundo, ubicando sus actividades donde les resulte ms econmico, la realidad muestra un panorama diferente. La competencia y la competitividad no dependen slo de condiciones generales positivas, sino de condiciones especficas a nivel territorial que son las que permiten la aparicin de los clusters o determinantes ltimos de la ventaja competitiva. Los clusters son concentraciones geogrficas de empresas interconectadas, suministradores especializados, proveedores de servicios, empresas de sectores afines e instituciones conexas (por ejemplo, universidades, institutos de normalizacin, asociaciones comerciales) que compiten pero que tambin cooperan. Pueden definirse como un sistema de empresas e instituciones interconectadas cuyo valor global es mayor que la suma de sus partes. Los clusters son una nueva manera de ver la economa que deja entrever nuevas funciones para las empresas, los poderes pblicos y otras instituciones comprometidas en mejorar la competitividad. En una economa mundial, la ventaja competitiva depende de los clusters y, al tener stos un marcado carcter local, resulta que la globalizacin ha reforzado la importancia de la ubicacin, de lo local, en las polticas econmicas. Los clusters surgen de la concentracin en una regin o ciudad determinada de tcnicas y conocimientos muy especializados, instituciones, rivales, empresas afines y clientes avanzados y expertos. La proximidad geogrfica, cultural e institucional permite tener un acceso especial, unas relaciones especiales, una informacin mejor, unos mayores incentivos y otras ventajas para la productividad y para el crecimiento de la productividad que son difciles de aprovechar a distancia. Es fcil obtener materiales, informacin y tecnologa ordinarios gracias a la globalizacin, mientras que las dimensiones ms avanzadas de la competencia siguen estando sometidas a limitaciones geogrficas. La ubicacin importa y mucho, aunque de modo muy diferente al pasado. De todo lo anterior se concluye que la funcin de las administraciones pblicas a favor de la productividad y la competitividad de las economas registra tres aspectos principales:

(1) Asegurar condiciones macro y microeconmicas positivas, tales como la estabilidad macroeconmica, el aumento de la calidad y eficiencia de los factores que necesitan las empresas (mano de obra preparada, infraestructura, informacin econmica puntual y confiable), unas

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instituciones que los faciliten as como una serie de reglas e incentivos microeconmicos generales que rijan la competencia y que fomenten el crecimiento de la productividad (mediante la garanta de la competencia interna, un sistema fiscal y unas leyes de propiedad industrial e intelectual que fomenten la investigacin, un sistema jurdico justo y eficiente, unas leyes que garanticen la proteccin de los consumidores, unas normas sobre la gobernanza empresarial que establezcan la responsabilidad de los directivos por resultados y regulaciones que promuevan la innovacin). Todo este cmulo de polticas y actuaciones corresponden principalmente al gobierno y a las administraciones pblicas del estado. (2) Pero con slo lo anterior no se asegura la ventaja competitiva. Es necesario que, adems, los poderes pblicos faciliten el desarrollo y mejora de los clusters, con la finalidad de superar la fase de la competencia basada en el coste de los factores. Y como los clusters son de naturaleza fundamentalmente local y regional, la intervencin de las administraciones regionales y urbanas resulta decisiva. Los clusters se originan inicialmente con independencia de las intervenciones pblicas y a veces a pesar de ellas. Los clusters slo se forman en lugares que ofrezcan en principio unas ventajas bsicas suficientes. Las administraciones pblicas deben reforzar y potenciar los clusters existentes y los que vayan surgiendo, y no tratar de crear otros absolutamente nuevos y, por lo general, vocados al fracaso. Una poltica de competencia orientada a los clusters se fija no en empresas o sectores aislados, sino en complejos de productores, proveedores, sectores afines, proveedores de servicios e instituciones. Las inversiones pblicas derivadas de dicha poltica, al no fijarse en empresas o sectores especficos, no recortarn sino que incentivarn la competencia a la vez que se traducirn en bienes pblicos o cuasipblicos que tienen efectos significativos sobre muchas empresas y sectores vinculados entre s. (3) Los clusters contribuyen a superar viejos conceptos sobre las divisiones competenciales y exigen nuevos mecanismos para la articulacin de la colaboracin entre las empresas y las administraciones pblicas en sus distintos niveles. El dilogo tradicional entre el gobierno y las tradicionales organizaciones empresariales y sindicales no puede ir ms all de las condiciones econmicas y sociales generales. Como la productividad y el bienestar de la gente ya no slo depende de las condiciones econmicas generales o sectoriales, sino de la salud y dinamismo de los clusters, es a nivel de stos donde debe articularse el dilogo y la colaboracin entre todos los afectados que, al representar empresas y sectores diversos y al incorporar a las instituciones y en ocasiones a los clientes, desincentivarn la tendencia de las agrupaciones empresariales a limitar la competencia.

Todo lo anterior se traduce en la necesidad de desarrollar nuevas capacidades institucionales en el conjunto de las administraciones pblicas para que stas puedan jugar su nuevo rol de gestores estratgicos de la competitividad. La economa ha dejado de ser una cuestin departamental y exclusiva del Estado central. En el nuevo entorno global, las polticas de bienestar social son inseparables de las polticas de productividad y competitividad. La eficacia y eficiencia de estas polticas no se compadece ni con las divisiones competenciales tradicionales, ni con los esquemas de departamentalizacin o sectorializacin de polticas, ni con las formas tradicionales de entender la relacin entre las administraciones y las empresas. Contrariamente, apuntan a la generacin de nuevos modelos de cooperacin intergubernamental, de diseos organizativos transversales en las distintas administraciones, as como de generacin de capacidades de construccin y gestin de redes entre administraciones, empresas e instituciones diversas. Un cluster funciona no slo como agregado de empresas e instituciones sino por haberse establecido entre ellas una conciencia, una capacidad y una confianza interrelacional lo que algunos llaman el capital o aglutinador social del cluster- que hacen que el sistema sea mucho ms que la suma de sus partes. Esta creacin no puede hacerse sin las administraciones pblicas debidamente reformadas, es decir, con conciencia de sus nuevas funciones y con programas de desarrollo de las capacidades institucionales necesarias para su desempeo. 1.5.2. Solidaridad internacional.- La cohesin y solidaridad social siempre ha sido una funcin de las administraciones pblicas modernas. Su fundamento estriba en los llamados fallos del mercado. Una economa de mercado eficiente es capaz de procurar crecimiento, pero lo hace siguiendo pautas de creacin destructiva que pueden poner en riesgo la cohesin social y, a la larga, la viabilidad de la propia economa de mercado. Las economas de mercado eficientes garantizan el incremento de la riqueza total, pero no pueden garantizar la distribucin de la riqueza en base a criterios de mrito. Por eso hasta los liberales ms extremados reconocen que el mercado es incompatible con la justicia distributiva y slo consiente una justicia formal o procedimental. Por eso en todas las economas avanzadas las administraciones pblicas y las organizaciones sociales han asumido funciones de


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compensacin de las graves contradicciones generadas por el mercado con el fin de salvar la cohesin o solidaridad social, es decir, la ciudadana o sentido de pertenencia a una misma comunidad para que no se convierta en cinismo la proclamacin de la igualdad ante la ley. El estado social es el correlato institucional de un proceso histrico cargado de conflictos que hoy expresa el aprendizaje realizado por los diversos actores econmicos y sociales. El estado social, como concepto, se encuentra plenamente vigente. La a veces llamada crisis del estado social expresa la necesidad de redefinir las prestaciones especficas as como las formas de organizacin y provisin de los servicios sociales. No se trata slo de la insostenibilidad financiera de algunas prestaciones conquistadas histricamente (por ejemplo, el derecho universal a la salud entendido como el derecho a ser atendido de cualquier mal por cualquier medio de curacin tcnicamente disponible). Se trata tambin de una crisis de las grandes burocracias nacionales como formas de organizacin y prestacin de los grandes servicios sociales. A medida que la sociedad se ha hecho ms compleja y diversa, los servicios sociales han de irse acomodando a las necesidad de un pblico crecientemente heterogneo. El uniformismo y la jerarqua caractersticos de las grandes burocracias sociales ya no constituyen las formas racionales de prestacin de servicios sociales. Al tema nos referimos por extenso en el epgrafe siguiente. La segunda gran transformacin de la funcin de cohesin y solidaridad de las administraciones pblicas consiste en su internacionalizacin. El bienestar de la poblacin ya no depende slo de la cohesin y solidaridad interna. La globalizacin est produciendo una situacin de interdependencia desigual en la que ningn pas tiene el bienestar de su poblacin bajo su exclusivo control tal como demostr el 11 de septiembre de 2001. Los mercados globales son altamente imperfectos y fuertemente discriminatorios de los pases ms dbiles. De ah que la globalizacin beneficie fundamentalmente a los pases ms avanzados y est generando niveles de pobreza y desigualdad insospechados. Y aunque la pobreza y la desigualdad y discriminacin no son la causa inmediata de los males pblicos de nuestros tiempo (guerras, terrorismo, criminalidad, trficos ilegales, riesgo grave de insostenibilidad medioambiental, de pandemias, etc.) es evidente que constituyen su mejor caldo de cultivo. La viabilidad de la globalizacin exige el reconocimiento de la existencia de unos bienes o intereses pblicos globales (paz, sostenibilidad ambiental, desarrollo con equidad, seguridad, lucha contra el terrorismo y el crimen organizados, legalidad y justicia internacional, democracia, derechos humanos, prevencin y erradicacin de pandemias, preservacin de identidades y espacios culturales, estabilidad macroeconmica y financiera a nivel global, comercio internacional justo...) cuya provisin es responsabilidad de todos los miembros de la comunidad internacional: organismos multilaterales, supranacionales, estados, gobiernos subestatales, empresas y organizaciones no gubernamentales. La procura de estos bienes est relacionada pero no debe confundirse con la accin exterior del estado, ni encajarse en el ttulo competencial de las relaciones internacionales. Aqu no se trata de promover ni defender intereses espaoles sino intereses de cohesin y solidaridad global que slo reflejamente contribuyen a nuestro bienestar. Por eso la accin de cooperacin y solidaridad internacional est abierta a los poderes regionales y locales y a las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. En el caso particular de Espaa, estamos viviendo una esplndida multiplicacin de esfuerzos, gubernamentales y no gubernamentales, a favor de los bienes pblicos globales. Algunos de stos son principalmente gubernamentales y dependientes de organismos especficos del estado. Pero la accin a favor del desarrollo y de la solidaridad y la paz internacional est recibiendo un apoyo creciente por parte del voluntariado, de las organizaciones no gubernamentales, las fundaciones empresariales y las admistraciones pblicas en sus diversos niveles. Se prev para los prximos aos un importante incremento de los presupuestos pblicos y de los fondos y esfuerzos privados destinados a estos fines. Pero la prctica de una cooperacin eficaz no se produce espontneamente. Exige una gobernanza de la cooperacin en la que el estado, tras reconocer el protagonismos del resto de actores, juega un papel primordial. A la administracin del estado le corresponde, en primer lugar, planificar y ejecutar la poltica estatal de cooperacin al desarrollo. Le corresponde asimismo influir positivamente en los organismos multilaterales de cooperacin, lo que exige fondos y capacidades de direccionamiento. Le corresponde tambin facilitar la coordinacin de la accin de los poderes locales y de las organizaciones no gubernamentales, no mediante la limitacin de su autonoma, sino por la provisin de servicios de informacin, anlisis, conocimiento, formacin, de colaboracin y de apoyo, cuya eficacia fomente la accin colectiva entre los diversos actores espaoles implicados en la cooperacin internacional. La administracin del estado tiene tambin el papel fundamental en la coordinacin con

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los gobiernos beneficiarios y con los donantes bilaterales y multilaterales operantes en cada pas. En definitiva, la administracin del estado tiene un papel estratgico en el diseo, financiamiento, organizacin, coordinacin y eficacia del conjunto de la cooperacin espaola al desarrollo. Preciso es reconocer que, a pesar de los mltiples avances realizados desde la transicin democrtica, las capacidades institucionales de nuestras administraciones pblicas y especialmente, dado su papel clave, de la administracin del estado distan de estar a la altura de las exigencias. Los recursos son insuficientes; la eficacia de los proyectos y programas es a veces problemtica; los recursos humanos se encuentran escasamente profesionalizados; la AECI depende en exceso del Ministerio de Asuntos Exteriores, por un lado, y no alcanza a dirigir y coordinar la accin de los distintos departamentos ministeriales, por otro. Las capacidades de coordinacin de la cooperacin descentralizada y de las organizaciones no gubernamentales es muy limitada. La influencia en la cooperacin multilateral va poco ms all de la gestin compartida de los fondos constituidos. Subsisten mecanismos de financiacin al desarrollo va prstamos de dudosa eficacia. Se practica todava una cooperacin basada en proyectos excesivamente dispersos, poco coordinada con el resto de la cooperacin internacional y poco capaz de influir en las polticas y programas de desarrollo de los pases beneficiarios. En resumen, aunque la cooperacin espaola ha avanzado extraordinaria y meritoriamente en los ltimos aos, tal como ha reconocido la revisin realizada por la OCDE en 2002, pero para poder influir eficazmente en el desarrollo, adems de aplicar ms consistentemente las recomendaciones de este Organismo, necesita dar un gran salto adelante que a nuestro modo de ver tiene dos componentes: (1) la creacin de un Ministerio de la Cooperacin que asuma directamente la poltica de cooperacin y solidaridad internacional del estado y que defienda y garantice en el Consejo de Ministros el principio de coherencia con el desarrollo de las diversas acciones exteriores del estado, asegurando la necesaria coordinacin a nivel estatal y con la cooperacin descentralizada y no gubernamental, y procurando la informacin y el conocimiento necesarios para la eficacia de las polticas, programas y proyectos, y (2) la conversin de AECI en una agencia dotada de verdadera competencia tcnica y autonoma poltica responsable de la ejecucin de la poltica, planes y programas del gobierno, dotada de las capacidades de informacin, conocimiento y tcnicas necesarias, de los recursos profesionales apropiados y de autonoma de actuacin, sin perjuicio de la responsabilidad por resultados. 1.6. La Sociedad del Riesgo La globalizacin est transformando tambin la naturaleza de la (in)seguridad y los riesgos personales, familiares y colectivos lo que demanda importantes transformaciones de las funciones y capacidades de las administraciones pblicas. Es bien conocida la construccin de la sociedad del riesgo realizada por Ulrich Beck. Los riesgos humanos siempre han estado asociado a catstrofes naturales o a comportamientos de los propios humanos (guerras, criminalidad, sujecin a la arbitrariedad de otro, negligencias, enfermedades...). Uno de los fundamentos de la cohesin social y primersimo funcin del estado ha sido siempre la provisin de servicios de seguridad y de prevencin de riesgos. Pero lo caracterstico de las sociedades globales y tecnolgicas actuales es la intensificacin y multiplicacin de los riesgos como consecuencia del curso tomado por el desarrollo humano. Los riesgos ecolgicos, nucleares, energticos, infraestructurales, qumicos, genticos, demogrficos, de guerra, de salud, alimentarios, de transporte, laborales, de ruptura social, y un largo etctera no tienen parangn con los vividos hasta la dcada de los 70 del pasado siglo. Son los compaeros de viaje indeseados del modelo de desarrollo seguido, expresan bienes a la vez que males. Tienden, adems, a ser transfronterizos y a veces de efectos globales. Inquietan y tienden a alcanzar al conjunto de la poblacin pero su distribucin propende a seguir el mapa de las desigualdades sociales. Muchos son difciles de percibir (demografa, efecto invernadero, vacas locas, desigualdad y pobreza crecientes...) hasta que no se produce el dao, y resultan ms difciles de incorporar a la agenda democrtica dados los tiempos electorales. Considerados en conjunto los riesgos hoy registrados no slo moldean el orden social sino que cuestionan la propia supervivencia humana. El riesgo siempre ha sido una construccin social como tambin las instituciones y capacidades de gestin creadas para enfrentarlo. No podemos enfrentar los riesgos de las sociedades globales y del conocimiento con las construcciones y capacidades de la sociedad industrial. sta respondi a nivel privado con las instituciones de la responsabilidad por daos y el seguro, y a nivel pblico con la


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accin preventiva de las administraciones pblicas en varios frentes (sanitario, de seguridad ciudadana, de seguridad social, disuasin militar, de aseguramiento de mnimos de calidad en la industria...) integrantes de la accin reguladora, inspectora y sancionadora caractersticas de la tradicional funcin de polica. Diversas iniciativas y propuestas se encuentran en marcha para ir construyendo las nuevas capacidades institucionales. Una primera aborda cmo ir construyendo capacidades para gestionar los riesgos de largo plazo. stos, como el cambio climtico o el envejecimiento de las sociedades registran en primer lugar mrgenes importantes de incertidumbre. El conocimiento cientfico resulta tan imprescindible como limitado. En segundo lugar los polticos son muy renuentes a confrontarlos porque siempre es ms fcil prometer certidumbres a los votantes de hoy a costa de los riesgos inciertos de maana que pedir sacrificios ciertos hoy para evitar inciertos riesgos de maana. Adems, la creciente interdependencia econmica hace que las acciones preventivas en un solo pas puedan resultar insuficientes. Para superar todos estos obstculos se recomienda la adopcin por los Gobiernos de una serie de medidas:

La provisin peridica a la ciudadana por los distintos niveles de Gobierno de una revisin de los principales riesgos estructurales demogrfico, geopoltico, Econmico, climtico, de recursos naturales y de seguridad) que la sociedad est enfrentando a largo plazo. Mejorar los flujos de informacin presupuestaria mediante mejores tcnicas de contabilidad que permitan conocer los costes de las decisiones polticas con efectos presupuestarios a largo plazo. Estas medidas (por ejemplo, la fijacin de la edad de jubilacin) pueden combinarse con otras previsiones que introduzcan flexibilidad como en la reciente reforma de las pensiones en Suecia que ha permitido al Gobierno ajustar peridicamente las pensiones en respuesta a cambios en la expectativa de vida o en las tasas de inters. Incluir consistentemente el anlisis del riesgo y de su impacto en la formulacin de polticas sectoriales. Mejorar la coordinacin de polticas a nivel internacional3

La Comisin Europea, DG XII, ha lanzado un programa sobre la gestin social del riesgo. El programa ha identificado dos paradigmas de gestin del riesgo: el vertical y el de la confianza mutua. El paradigma vertical, jerrquico o burocrtico est centrado en el protagonismo de la autoridad pblica a la que corresponde tanto la justificacin de la actividad peligrosa como la apreciacin y gestin del riesgo, tarea que se expresa en regulaciones detalladas orientadas al problema. Aspectos delicados del proceso de decisin tales como la incertidumbre del conocimiento disponible, los conflictos objetivos, las compensaciones o los conflictos residuales tratan por lo general de ignorarse. A los expertos se les pide que provean soluciones ptimas. Cada actor involucrado se entiende que defiende su inters especfico y que slo la autoridad pblica defiende el inters general. Pero las regulaciones basadas en este paradigma se encuentran con crecientes problemas de legitimidad. Cada vez se acepta menos que la ciencia sea criterio suficiente para fundamentar las opciones polticas que se hallan tras una decisin reguladora. Cada vez se hace ms evidente que las proposiciones cientficas no contestables cientficamente son siempre limitadas en relacin a problemas complejos y que es necesario conocer el pluralismo cientfico, los mrgenes de incerteza y los valores e intereses influyentes en las decisiones. stas se enfrentan a crecientes dificultades y bloqueos, y ello porque aunque muchas veces elevan los estndares de seguridad no se consigue sin embargo restablecer la confianza pblica. Al exagerar el papel de los expertos se acaban ocultando los problemas, se genera desconfianza y se hace ms conflictiva la relacin entre los diversos actores involucrados. El paradigma de la confianza mutua se contrapone claramente al anterior y encaja plenamente en el concepto de gobernanza. Se caracteriza por implicar ampliamente a los actores involucrados en la gestin y apreciacin del riesgo y en la justificacin de las actividades que lo determinan. Las regulaciones de las autoridades pblicas se orientan al proceso y se elaboran con amplia participacin de los involucrados. La toma de decisiones se descentraliza tanto como se puede. La ciencia ya no se presenta como el nico factor determinante de la decisin. El saber experto se hace pluralista y disponible para todos los involucrados. El reconocimiento de las limitaciones e incertidumbre del conocimiento altera la pretensin burocrtica de regular centralizada y detalladamente el problema. La autoridad central se limita a fijar los mximos y mnimos niveles de riesgo y abre espacio a las negociaciones para la fijacin del nivel final aceptable de riesgo que puede ser diferente en diversos contextos locales. Se reconoce as que la verdadera naturaleza de la regulacin del riesgo no es evitarlo lo que sera una ilusin o hasta delirio- sino permitir la asuncin colectiva de riesgos

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tolerables derivados de actividades beneficiosas que localmente los justifican. Especial mencin merecen las transformaciones que en los sistemas nacionales de seguridad estn impulsando desafos nuevos como son el terrorismo internacional, el crimen organizado, los trficos ilegales de personas y mercancas, las migraciones masivas forzosas, la corrupcin y el lavado de dinero o las amenazas a las redes de computadores.... Los sectores de seguridad de los estados se hallan bajo presin. Los roles y las estructuras de las fuerzas armadas se estn transformando bajo el impulso tecnolgico y de las nuevas circunstancias polticas. Sus funciones se amplan al mantenimiento de la paz y la prevencin de conflictos. Las lneas divisorias entre las tareas militares y no militares de las fuerzas armadas as como las diferencias entre los diversos servicios de seguridad se hacen menos precisas y se observa una mezcla creciente de los roles interno y externo de las fuerzas militares y de seguridad. Todo esto complica su direccin, organizacin, formacin y estructuras. En este contexto se requiere de un control parlamentario y civil mayor que nunca. Como se seala en el informe del Centro de Estudios de la Seguridad de Zurich, los requerimientos de eficacia en la lucha antiterrorista amenazan las libertades civiles, el control democrtico, la transparencia y la rendicin de cuentas. En este sentido se avanzan una serie de principios y reglas generales a las que debera conformarse la reforma de los sistemas de seguridad y que incluyen:

La existencia de slidas bases constitucionales Respeto por las reglas del derecho interno e internacional Adhesin a los derechos humanos Un sistema de justicia fuerte y efectivo Representacin tnica adecuada en las burocracias de seguridad Control parlamentario del espectro de instituciones del sector seguridad Transparencia de los presupuestos de seguridad y defensa as como de la provisin de armas y de la administracin general de la defensa, seguridad e instituciones de ejecucin de la ley Responsabilidad pblica de todas las autoridades involucradas en la gestin del sector seguridad Profesionalizad de todas las fuerzas de defensa y seguridad Definicin clara de los roles y funciones de dichas fuerzas Involucramiento de la sociedad civil en el debate pblico sobre las cuestiones de defensa y seguridad Libertad de prensa4.

2. Sentido de las transformaciones: de la burocracia a la gerencia; de la gerencia a la gobernanza 2.1. El paradigma burocrtico y las razones de su arraigo y limitada vigencia actual A lo largo del ltimo cuarto del siglo XX hemos visto discurrir en el mbito de las ciencias de la administracin un movimiento que nos ha llevado de la administracin a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza. Este movimiento contiene el cambio de los paradigmas intelectuales que subyacen a las principales reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los 70 (administracin o burocracia), desde mediados de los 70 hasta mediados de los 90 (gerencia o management) y desde entonces hasta la actualidad (gobernanza). Hasta mediados de los 70 las reformas administrativas se inspiraron en el modelo burocrtico weberiano sobre el cual se construy la arquitectura institucional del estado democrtico y social de derecho. Dicho modelo fue considerado a la vez como expresin de la racionalidad gerencial y de la racionalidad legal, es decir, como el ms apropiado para garantizar (1) la eficacia y eficiencia de la accin administrativa y (2) la sumisin plena de las administraciones pblicas al derecho. El modelo inspir la construccin del llamado estado administrativo y fue el paradigma desde el que se desarroll tanto la primera fase de las ciencias de la administracin como el derecho administrativo del proyecto antidiscrecional. El modelo o tipo ideal burocrtico es bien conocido: supone que las organizaciones administrativas sirven intereses pblicos perfectamente separados de los intereses privados de sus funcionario; que este servicio se realiza con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes por lo que el


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comportamiento burocrtico resulta perfectamente previsible y calculable; que los funcionarios se encuentran perfectamente separados del oficio que ocupan y que los oficios se encuentran jerrquicamente ordenados; que los funcionarios son seleccionados y promocionados en base al mrito; que la realidad en la que la administracin opera puede ser plenamente conocida por la cspide jerrquica de las organizaciones; que stas pueden traducir el conocimiento en planes o normas que sern ejecutados con plena fidelidad por la jerarqua de funcionarios segn las tareas asignadas a cada puesto y oficio; que los funcionarios sirven exclusivamente a los intereses generales mediante la aplicacin de los planes y las normas y que para ello se encuentran estatutariamente protegidos frente a las presiones polticas y sociales; que los intereses generales son trascendentes y no inmanentes al juego conflictivo de los intereses privados y que corresponde al estado y a sus funcionarios el monopolio de su definicin...

Razones de la hegemona histrica y la vigencia parcial actual del modelo burocrtico. La razn decisiva que explica el progreso de la organizacin burocrtica ha sido siempre su superioridad tcnica sobre cualquier otra organizacin. Un mecanismo burocrtico perfectamente desarrollado acta con relacin a las dems organizaciones de la misma forma que una mquina con relacin a los mtodos no mecnicos de fabricacin. La precisin, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discrecin, la uniformidad, la rigurosa subordinacin, el ahorro de fricciones y de costas objetivas y personales son infinitamente mayores en una administracin severamente burocrtica, y especialmente monocrtica, servida por funcionarios especializados, que en todas las dems organizaciones de tipo colegial, honorfico o auxiliar. Desde el momento en que se trata de tareas complicadas, el trabajo burocrtico pagado es no slo ms preciso, sino con frecuencia inclusive ms barato que el trabajo honorfico formalmente exento de remuneracin..." (Max Weber: 1922 y 1987, pg. 731). Tras cada acto de un gobierno autnticamente burocrtico existe en principio un sistema de "motivos" racionalmente discutibles, es decir, una subsuncin bajo normas o un examen de fines y medios... La "igualdad jurdica" y la exigencia de garantas jurdicas contra la arbitrariedad requiere una "objetividad" racional formal por parte del rgimen de gobierno, en oposicin al capricho personal libre derivado de la gracia propia de la antigua dominacin patrimonial" (Weber: 1922-1989, 735). La burocracia tiene un carcter "racional": la norma, la finalidad, el medio y la impersonalidad "objetiva" dominan su conducta. Por lo tanto su origen y propagacin han influido siempre en todas partes revolucionariamente, tal como suele hacerlo el progreso del racionalismo en todos los sectores. La burocracia aniquil con ello formas estructurales de dominacin que no tenan un carcter racional (como los sistemas de dominacin patriarcal, patrimonial y carismtico)" (pg. 752). El progreso hacia lo burocrtico, hacia el Estado que juzga y administra asimismo conforme a un derecho estatudo y a reglamentos concebidos racionalmente, est en la conexin ms ntima con el desarrollo capitalista moderno. La empresa capitalista moderna descansa internamente ante todo en el clculo. Necesita para su existencia una justicia y una administracin cuyo funcionamiento pueda calcularse racionalmente, por lo menos en principio, por normas fijas generales con tanta exactitud como puede calcularse el rendimiento probable de una mquina (pg. 1062)5

Otra clave para entender el modelo burocrtico es la teora de la delegacin: el poder soberano del pueblo se ejerce representativamente por el Parlamento, pero al no poder ste conocer todos los detalles de una sociedad compleja, delega buena parte de su ejercicio en el poder ejecutivo que se estructura burocrtica y departamentalmente; la institucin de la responsabilidad ministerial por los actos departamentales expresa la unidad de concepcin y direccin tanto de las polticas sectoriales como de la correspondiente normativa reglamentaria. (En el estado neocorporativo caracterstico de la Europa continental de postguerra, la delegacin se efecta de hecho a favor de un espacio de concierto y decisin tripartita entre administracin, empresariado y sindicatos). De este modo la actuacin administrativa tiene una doble legitimidad: (1) la democrtica que deriva del ejercicio de poderes delegados por el Parlamento representante de la soberana popular y (2) la legal y tcnica

Joan Prats

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derivada del cumplimiento de las normas y procedimientos establecidos tanto en garanta de los derechos de los administrados como de la eficacia y eficiencia del actuar administrativo. El modelo de administracin burocrtica fue el paradigma inspirador de todo el movimiento internacional de reforma administrativa de los aos 50 y 60. La racionalidad legal y gerencial burocrtica que ya haba presidido la construccin histrica de los estados liberales de derecho fue tambin el modelo que inspir tras la segunda guerra mundial tanto la construccin institucional de los estados en desarrollo como la de los grandes servicios nacionales del bienestar caractersticos del estado social. Durante los aos 50 y 60 el modelo burocrtico no era una alternativa organizativa entre otras sino el modelo expresivo de la racionalidad legal y gerencial, de validez y aplicacin universales (de hecho, eliminado el elemento democrtico, inspir tambin el desarrollo administrativo de los pases del antiguo bloque comunista). 2.2. De la burocracia a la gerencia: contribuciones y lmites de la nueva gestin pblica Aunque la contestacin al pretendido valor universal del modelo burocrtico viene de antes, las crticas no se tradujeron en reformas administrativas hasta que la crisis fiscal del estado unida a la crisis democrtica de la delegacin, la percepcin cvica de la irresponsabilidad y alejamiento de las burocracias, la irrupcin de las nuevas tecnologas, el primer impulso de la globalizacin y con todo ello el incremento de la complejidad, diversidad y dinamismo de las sociedades, hizo necesario acudir a nuevas ideas capaces de inspirar las reformas necesarias. Mediados de los 70 marca el comienzo no de una era de cambios sino de un cambio de era el inicio del paso de la sociedad industrial a la llamada sociedad de la informacin y del conocimiento-. Y esto afect tambin a la hegemona del modelo burocrtico. Ya en los aos 50 y 60 muchos autores haban puesto en evidencia la pretendida universalidad del modelo burocrtico, sealando muchas de sus insuficiencias y lmites. Herbert Simon, desarroll una teora de la organizacin partiendo del concepto de que slo era posible una racionalidad limitada, lo que cuestionaba un supuesto fundamental de la racionalidad burocrtica. Michel Crozier puso sucesivamente de relieve la incapacidad de las organizaciones burocrticas para adaptarse incrementalmente a los cambios del entorno as como la imposibilidad objetiva de erradicar la discrecionalidad en el actuar administrativo y la existencia de poderes fcticos y de reglas informales dentro de la organizacin. Niskanen y otros pusieron de relieve cmo los burcratas no eran slo servidores de los intereses generales sino que interpretaban stos tomando en cuenta en primer lugar sus propios intereses funcionariales. Numerosos estudios empricos cuestionaron la imparcialidad poltica, econmica y social real de los funcionarios pblicos. A partir de los aos 70, los cambios crecientes del entorno en que operan las administraciones pblicas lleva al abandono de la idea de un modelo organizativo de racionalidad universal. Desde entonces la teora organizativa se instalar en la contingencia estructural. Ya no se reconoce ningn tipo ideal organizativo como el encarnador de una racionalidad supuestamente universal. La racionalidad de la estructura organizativa depender de su adaptacin a toda una serie de contingencias internas o externas a la organizacin tales como el tamao, complejidad, tipo de tecnologa utilizable, grado de dinamismo y turbulencia del entorno, etc6. Por otro lado, el carcter centralizador y uniformista de las grandes burocracias del bienestar hace que no sean capaces de adaptarse a la diversidad de situaciones de los usuarios y beneficiarios del sistema: entra en crisis la planificacin nacional y la provisin de prestaciones uniformes en el terreno sanitario, educativo y de los servicios sociales; contrariamente, el principio de igualdad ante las prestaciones exige ahora tomar en cuenta la diversidad de los usuarios, lo que resulta incompatible con el uniformismo del modelo burocrtico y plantea la necesidad de la devolucin o descentralizacin de los servicios as como la participacin creciente de profesionales, empresas y usuarios en su diseo y prestacin. Desde la teora democrtica se cuestiona tambin la irresponsabilidad de las burocracias, su deferencia o connivencia hacia los grupos de inters privilegiados y la incapacidad de los polticos para asegurar su direccin y control efectivo. La crisis del modelo burocrtico coincidi en el tiempo y forma parte de la revisin de las relaciones entre estado y mercado que se produjo en todo el mundo a partir de mediados de los 70. Le hegemona del keynesianismo que fue acompaada de la prevalencia del paradigma burocrtico- fue substituida por la de la economa neoclsica ms conocida por neoliberalismo que fue acompaada


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por la prevalencia de la nueva gerencia pblica-. Ello se corresponde con un muy importante cambio de agenda poltica: frente a la agenda poltica socialdemcrata hasta entonces prevaleciente fue afirmndose una nueva agenda neoliberal que ha dominado claramente las dos ltimas dcadas del siglo XX. Conviene fijar bien el contraste entre ambas agendas7 pues el paso de una a otra marca la transicin de la burocracia a la nueva gerencia pblica. La "agenda poltica socialdemcrata" supona:

(a) que los grandes objetivos del gobierno eran el aseguramiento del pleno empleo; la proteccin econmica de los ciudadanos contra los azares del mercado y de la vida, y la promocin de una cultura de responsabilidad y de paz social; (b) que los grandes retos que confrontaba la sociedad consistan en contrarrestar los efectos negativos o inesperados del capitalismo (fallos del mercado); en dar oportunidades a los grupos de renta baja y media, y en salvaguardar la paz internacional en el marco de arreglos internacionales representados por la guerra fra; (c) que la eficiencia econmica se basaba en el adecuado manejo de la demanda agregada y otros mecanismos de direccin de sello keynesiano; en la utilizacin de estructuras neocorporativas para la toma de grandes decisiones econmicas, y en la aceptacin del estado del bienestar y de la economa mixta como datos; (d) que las grandes polticas a desarrollar por los gobiernos eran las medidas fiscales contracclicas; las nacionalizaciones de sectores econmicos clave; la regulacin estricta de la vida econmica; la promocin de la democracia industrial, y la consideracin de los derechos sociales como derechos de ciudadana, con la consiguiente universalizacin de las prestaciones y el inevitable desarrollo de las grandes burocracias del bienestar; (e) que tal agenda recibira el apoyo de una coalicin mayoritaria integrada por el movimiento sindical; de los perceptores de rentas bajas y medias; de ciertas subculturas polticas, y de los grupos actitudinales de izquierda y centro izquierda.

La agenda poltica neoliberal

(a) acepta la globalizacin de los mercados como un dato y el objetivo principal de los go

prats, j. - las transformaciones de las administraciones públicas de nuestro tiempo

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