POR UNA POLITICA EFECTIVA DE

DESCENTRALIZACIÓN

Guatemala, 2005

Antecedentes

• Descentralización:– Constitución de 1985– Acuerdo Sobre Aspectos Socieconómicos y

Situación Agraria (1996)– Ley General de Descentralización (2002)

• Objetivo:– Conocer la capacidad de las corporaciones

municipales para incorporarse al proceso de descentralización.

El punto de partida• Diversos problemas: económico, social, seguridad, político,

centralismo

• Tradición centralista y benefactora– Ciudades mayas y conquista

– Colonización: monarquía mercantilista española traslada sistema jerárquico centralizado

– Período independiente: gobiernos centralizantes• Conservadores: apego al sistema colonial

• Liberales: mantener el orden y dirigir el progreso

– Dictaduras: concentración decisiones

– Revolución 44: gobierno benefactor

¿Qué se logró?• Centralización: concentración de...

– elaboración, ejecución y evaluación de políticas y actos del Estado,

– manejo de recursos humanos, físicos y financieros; bienes y servicios

– organización jerárquica

– órganos inferiores dependientes de órganos superiores

El resultado

• Centralismo estatal

- corporativista, mercantilista y excluyente

- expansión de un Estado intervencionista

- Estado como agente económico, ejecutor y promotor directo de servicios

y bienes

El resultado• Aparato estatal complejo:

– burocracia, – procedimientos engorrosos,– duplicación de funciones,– contradicción,– legalismo

• Debilitamiento de las instituciones• Alejamiento de la administración pública de

la población

En busca de la alternativa...

• El gobierno es un bien necesario, pero debe ser eficaz

• Necesidad de revertir la centralización y sus efectos– cambios de rol de los distintos niveles del

gobierno y de la comunidad– modernización del Estado a través de la

delegación, la desconcentración y la descentralización

Políticas impulsadas en los últimos años

• Vinicio Cerezo y la DC (enero 1986-enero 1991)

– Ley Preliminar de Regionalización (1986), Ley de Consejos de Desarrollo (1987) y el Código Municipal (1988)

• Jorge Serrano Elías y el MAS (enero 1991-mayo 1993)

– Fonapaz y Programas Piloto del PRONADE

• Ramiro de León Carpio (junio 1993 - enero 1996)

– Incremento de (8% a 10% del aporte constitucional)

– Reforma del IUSI y del IVA

– Fondos Sociales y PRONADE

Políticas impulsadas en los últimos años

• Alvaro Arzú y el PAN (enero 1996-enero 2000)– Reformas a la Ley de Contrataciones del Estado (1997).– Nueva Leyes: Organismo Ejecutivo, Orgánica del

Presupuesto (1997); la SAT (1998); Telecomunicaciones y el Nuevo Reglamento de Servicio Civil.

– Acuerdos de Paz, SIAS, PRONADE, SIAF, SAG

• Alfonso Portillo y el FRG (enero 2000-2004)

– Reforma a la ley del IVA y las leyes: Descentralización, Consejos de Desarrollo, Código Municipal, Contraloría de Cuentas y de Probidad.

• No ha habido continuidad en las políticas.

Análisis de los Recursos

• El Gasto Público se ha centralizado en el área metropolitana (26% del total)

• De 1993 a el 2001 los sectores de educación, salud, trabajo, vivienda y desarrollo urbano y rural aumentaron de 4.3% al 5.9% del PIB.

• Los Fondos Sociales han aumentado su participación sobre el presupuesto de 2.4% en 1993 a 9% en el 2003

Análisis de los Recursos• Presupuesto 2004 (Q. 29,688.69)

– Gastos de funcionamiento 52%

– Pago de servicio de la deuda 15%

– Inversión 32%. (De los cuales la inversión en educación y salud representa menos del 1%)

• Finanzas Municipales– Ingresos: Aumento de 250% en relación al PIB entre

1985 y 1998. Alta dependencia de las transferencias del Gobierno Central

– Egresos: El porcentaje de inversión de las municipalidades es mayor que el del Gobierno. Lamentablemente existe carencia de información reciente al respecto

Análisis de los Recursos

• Al 2005, menos de 100 municipalidades pendientes de recaudar el IUSI.

• Para 1999 los Ingresos corrientes representaron el 32% de los ingresos totales. El endeudamiento representó el 11%.

• Las transferencias de capital representaron el 51% de los ingresos totales de las municipalidades.

• A partir del año 2002 el ingreso por IVA-PAZ fue el mayor superando al Aporte Constitucional.

Análisis Sectorial: Educación• Educación

– Reducción del analfabetismo al 31% y aumento al 2.3% del PIB en el presupuesto.

– Creación de la Unidad de Administración Financiera.– Reforma Educativa Técnico Pedagógica.– Programas de descentralización:

• PRONADE• Juntas Escolares

– Alimentación Escolar

• Institutos de Educación por Cooperativa de Enseñanza

• Participación Municipal

Análisis Sectorial: Salud

• Aumento del gasto a 1.4% del PIB• Descentralización en salud:

– Sistema Integral de Atención de Salud -SIAS-• Incremento en cobertura de servicios básicos de 2.7 millones a 1999 a

3.2 millones de personas en el 2003• 160 convenios con ONG• Pendientes otros niveles de atención

– Asociaciones Pro Salud Municipal -APROSAM-• Las APROSAM administran los recursos financieros. Actualmente son

78 asociaciones en 19 departamentos.

– Se desconoce la estrategia de coordinación entre programas

Mecanismos de coordinación institucional

• La Secretaria Ejecutiva de la Presidencia es la responsable de la descentralización del Organismo Ejecutivo.– Política Nacional de Descentralización

• Promover la participación ciudadana, respetar la realidad multiétnica, promover la equidad, fortalecer a los municipios entre otras.

– Oficinas Ministeriales para la Descentralización• Educación y Salud

– Sistema Nacional de Inversión Pública -SNIP-

– Estrategia de Reducción de la Pobreza de Segeplan.

Capacidad Municipal

• Capacidad Administrativa y Gerencial– Carencia de administradores y personal poco calificado

– Estructuras administrativas inadecuadas

– Poca capacitación al personal

• Capacidad Financiera– Alta dependencia del Gobierno Central y poca recaudación de recursos

propios

– En muchas ocasiones no se respeta los límites de gastos de funcionamiento establecidos por ley.

• Desconocimiento del Proceso de Descentralización.• Se ha intentado dar participación a las comunidades, aunque

depende de la voluntad política.

En Resumen (Municipalidades)• Las municipalidades administran una tercera parte

del presupuesto nacional de inversión• No existen sistemas de evaluación, control,

rendición de cuentas ni coordinación con la ERP.• No cuentan con una estructura administrativa

moderna.– Recurso Humano poco calificado

– Desconocimiento del proceso de descentralización.

• Poco conocimiento del proceso

En Resumen (Educación y Salud)• Ley del Organismo Ejecutivo inconsistente con la

Ley de Descentralización.

• Las leyes que rigen a los sectores no toman en cuenta a las municipalidades para descentralizar los servicios.

• Existe poca coordinación del marco legal.

• La institucionalidad a cargo de la descentralización tiene poca capacidad técnica.

• Política de descentralización en el limbo.

Viabilidad• Definición de principios: subsidiariedad,

solidaridad, libertad, competencia, participación, excelencia administrativa

• Participación ciudadana en el ámbito político, económico y social

• Redefinición de funciones: de regulador y ejecutor a promotor y supervisor

Viabilidad• Rol del municipio:

aplicación del principio de subsidiariedad y participación en el proceso de modernización

priorización en el uso de las finanzas municipalescambios en la prestación de los servicios

municipalesevitar burocratización, barreras, traslado de

deficiencias

Lecciones internacionales

• Suiza, Chile, Bolivia, Perú, Colombia• Lecciones:

– Proceso concebido como plan de país (mandato constitucional)

– Toma tiempo y conlleva costos– Descentralización como parte de la cultura– Mejorar la prestación de servicios públicos– Autonomía financiera municipal– Participación comunitaria– Educación y salud procesos distintos

Más allá de las leyes• Visión nacional y su estrategia • Nuevo rol del Estado • Reforma de los macrosistemas• Reforma integral de las instituciones:

– Del Estado: procedimientos Recursos financieros, humanos (capacitación, control,

supervisión)– Formales: legislación con principios

descentralizadores– Informales: valores

• No es una panacea para todos los problemas

“Es importante resaltar la paradoja de que no siempre girar en el centro es estar

debidamente centrados. Girar en el centro significa muchas veces girar inútilmente sobre

sí mismos; cuando en realidad lo que se necesita es quebrar la vieja órbita y salir

disparados, aunque resulte un poco aventurado, a la conquista de nuevos

horizontes. Esto es lo único que termina mereciendo el nombre de progreso”

Dr. Amable Sánchez

POR UNA POLITICA EFECTIVA DE

DESCENTRALIZACIÓN

Guatemala, 2005