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2017
Por un Aumento del Acceso y la
Equidad en la Educación Inicial:
Una evaluación de resultados
logrados en 5 Países de América
Latina y el Caribe.
INFORME FINAL
CENTRO DE POLÍTICAS COMPARADAS DE EDUCACIÓN
i
ContenidoContenidoContenidoContenido
Acrónimos ................................................................................................................... iv
Resumen Ejecutivo ....................................................................................................... vi
Antecedentes ...................................................................................................................... vi
Propósito ............................................................................................................................ vii
Objetivos ............................................................................................................................ vii
Metodología ....................................................................................................................... viii
Hallazgos ............................................................................................................................. ix
Conclusiones ......................................................................................................................... x
Recomendaciones ................................................................................................................ xi
1. Introducción .......................................................................................................... 1
2. Antecedentes ........................................................................................................ 2
2.1. Tendencias Actuales en Desarrollo de la Primera Infancia y la Educación Inicial ....... 2
2.2. El panorama regional ................................................................................................ 3
2.3. Contexto de países de la evaluación ......................................................................... 4
3. Propósito, Objetivos y Alcance de la Evaluación ................................................... 9
3.1. Propósito .................................................................................................................. 9
3.2. Apoyo de UNICEF a la Educación Inicial en los Países Evaluados .............................. 9
3.3. Objetivo, uso y alcance de la evaluación ................................................................. 12
Objetivos Específicos ......................................................................................................... 13
Teoría de Cambio ............................................................................................................... 14
Criterios de Evaluación ...................................................................................................... 16
4. Objeto de Evaluación........................................................................................... 19
4.1. Chile ........................................................................................................................ 24
4.2. Jamaica ................................................................................................................... 27
4.3. México .................................................................................................................... 30
ii
4.4. Perú ........................................................................................................................ 35
4.5. Uruguay .................................................................................................................. 39
5. Metodología ........................................................................................................ 42
5.1. Diseño de Evaluación .............................................................................................. 42
5.2. Selección de Países ................................................................................................. 42
5.3. Métodos para la recopilación de datos .................................................................... 43
Revisión documental ................................................................................................................. 43
Entrevistas ................................................................................................................................. 44
Grupos Focales .......................................................................................................................... 44
Actividades con Niños/Niñas ..................................................................................................... 44
5.4. Teoría de Cambio y Criterios de Evaluación ............................................................ 46
5.5. Análisis de actores y partes interesadas .................................................................. 47
5.6. Análisis de Datos y Triangulación ........................................................................... 53
5.7. Limitaciones de la Evaluación ................................................................................. 57
5.8. El Equipo de Evaluación .......................................................................................... 58
Roles del equipo de evaluación ................................................................................................. 59
Gobierno .................................................................................................................................... 60
5.9. Consideraciones éticas ............................................................................................ 61
5.10. Fases de la Evaluación............................................................................................. 62
Fase Inicial ................................................................................................................................. 62
Fase piloto ................................................................................................................................. 62
Fase: Trabajo de Campo y Análisis de Datos inicial ................................................................... 63
Fase: Análisis de la información y redacción del informe ......................................................... 63
6. Hallazgos de la Evaluación .................................................................................. 64
6.1. Principales hallazgos por país ................................................................................. 64
Chile ........................................................................................................................................... 64
Jamaica ...................................................................................................................................... 67
México ....................................................................................................................................... 70
Perú ........................................................................................................................................... 72
Uruguay ..................................................................................................................................... 74
6.2. Hallazgos Comparados ........................................................................................... 77
iii
6.2.1. Relevancia ................................................................................................................. 78
6.2.2. Efectividad ................................................................................................................. 83
6.2.3. Eficiencia.................................................................................................................... 96
6.2.4. Sostenibilidad .......................................................................................................... 100
7. Conclusiones ...................................................................................................... 103
8. Lecciones aprendidas ........................................................................................ 107
9. Recomendaciones ............................................................................................. 110
iv
Acrónimos
Lista general de acrónimos
CO Country Office [Oficina de País]
ECCE Early Childhood Care and Education [Protección y Educación de la Primera Infancia]
ECD Early Childhood Development [Desarrollo de la Primera Infancia]
ELSR Early Learning and School Readiness [Educación Temprana y Escolarización]
MCE Multi-country Evaluation [Evaluación Multi-país]
OE Object of Evaluation [Objeto de Evaluación]
OECD Organization for Economic Cooperation and Development [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico]
OECD/DAC Organization for Economic Cooperation and Development/Development Assistance Committee [Comité de Asistencia al Desarrollo]
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization [Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura]
UNICEF United Nations Fund for Children [Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia]
UNICEF CO United Nations Fund for Children - Country Office
UNICEF- LACRO United Nations Fund for Children - Latin America and the Caribbean Regional Office [Oficina Regional de América Latina y el Caribe]
MoRES Monitoring Results for Equity System [Sistema de Monitoreo de Resultados con Enfoque de Equidad]
Lista de acrónimos Chile
BCEP Bases Curriculares de la Educación Parvularia
JUNJI Junta Nacional de Jardines Infantiles
MINEDUC Ministerio de Educación
Lista de acrónimos Jamaica
ECC Early Childhood Commission [Comisión de Primera Infancia]
NSP National Strategic Plan [Plan de Estrategia Nacional]
v
Lista de acrónimos México
ANMEB Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica
CENDI Centros de Desarrollo Infantil
CONAFE Consejo Nacional de Fomento Educativo
SEP Secretaría de Educación Pública
NEP Programa de Desarrollo Nacional
PEC Programa Escuelas de Calidad
INEE Instituto Nacional de Evaluación Educativa
ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
PAEI Programa de Apoyo a la Educación Indígena
PESIV Programa de Atención Educativa a Grupos en Situación Vulnerable
PRONIM Programa de Educación Primaria para Niños Migrantes
Lista de acrónimos Perú
PELA Programa Estratégico Logros de Aprendizaje
PEN Programa de Educación Nacional
PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual
PPR Presupuesto por Resultados
Lista de acrónimos Uruguay
CAIF Centro de Atención a la Infancia y la Familia
CEIP Centro de Educación Inicial y Primaria
ENIA Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia
INAU Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay
PANES Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social
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Resumen Ejecutivo
Antecedentes
La Primera Infancia, es la etapa del desarrollo más rápida y significativa en la vida del ser humano,
en la cual se establecen las bases para el bienestar futuro, el aprendizaje a lo largo de la vida y la
participación de las niñas y niños.
De acuerdo con la evidencia científica reciente, durante este período, el cerebro se desarrolla de
una forma extraordinaria, mediante una compleja interacción de conexiones neuronales que es
influenciada y definida por las experiencias y el entorno, influyendo el desarrollo cognitivo,
emocional, físico y social de la niña y el niño.
Durante la Primera Infancia, recibir una nutrición adecuada, estimulación temprana, oportunidades
de aprendizaje, protección y un cuidado sensible y cariñoso son cruciales para que las niñas y niños
sobrevivan, progresen, aprendan y participen; todos estos elementos son necesarios para que
puedan alcanzar su máximo potencial.
Invertir en servicios para la primera infancia y programas de educación inicial de calidad antes de
que los niños ingresen a la escuela puede contribuir significativamente a reducir costos perdidos en
términos financieros y humanos. Estos programas entre otros beneficios contribuyen a mejorar la
eficiencia del sistema escolar y reducir la repetición y el abandono, mejorar las tasas de finalización
y los logros de aprendizaje, especialmente para las niñas y los niños más excluidos.
La región América Latina y el Caribe ha alcanzado un progreso importante en la universalización del
acceso a un año de preprimaria. Particularmente alentador es que el avance ha sido generalizado a
través de la región, incluidos países de ingreso medio-bajo en América Central y el Caribe. Este
avance no ha desaparecido las importantes disparidades en la región.
El progreso en la participación escolar de los niños y niñas en edad de preprimaria es un primer paso
necesario, pero no suficiente para el desarrollo infantil temprano. UNICEF (2016) estima un índice
de desarrollo infantil temprano con base en la información de diferentes encuestas de hogares en
la región (MICS). Este estudio encontró que 6 de cada 4 niños asisten a programas educativos para
la primera infancia. En la tasa de acceso se encontraron brechas por ingreso, con 2.5 veces mayor
probabilidad de acceso para los niños en el quintil más alto de ingreso, comparado con los niños en
el quintil más bajo.
En la región existen barreras de oferta y demanda para la educación pre-primaria. Niños y niñas en
la región se enfrenta a una limitada disponibilidad de oferta de educación preprimaria a su alcance,
siendo una barrera más importante en áreas rurales, así como hablantes de lenguas indígenas. Esto
es en parte un reflejo de los retos que existen para la formación docente. En múltiples países de la
región no se forman suficientes docentes enfocados en preprimaria para las áreas rurales o capaces
de enseñar en lenguas indígenas. Por parte de la demanda en la región existe aún una percepción
baja de la importancia de la educación pre-primaria, en contraste con la relevancia de la educación
temprana en el desarrollo futuro de los niños y niñas (Nores y Barnett 2010).
La relevancia de la educación en la primera infancia, incluida la preprimaria, yace en sus efectos
hacia el futuro del niño. En una revisión de evidencia reciente sobre programas de desarrollo infantil
en países distintos a los Estados Unidos (incluidos países en desarrollo) Nores y Barnett (2010)
vii
encuentran que hay un beneficio sustancial de las intervenciones en la infancia en variables de
desarrollo cognitivo, comportamiento, salud y vida escolar. Estos beneficios se mantienen a través
del tiempo, y son mayores para los programas que incluyen un componente educativo o, para los
niños más pequeños, de estimulación temprana.
En este contexto, y dada la relevancia que tiene la educación inicial, en la Declaración de Lima 20141
se recomendó incluir al menos un año de educación inicial en los diferentes países que la suscriben.
Para los niños y niñas de tres a seis años, el foco está centrado en brindar una educación de calidad,
especialmente para los niños y niñas más vulnerables, con el objetivo de superar los contextos
desfavorables en los cuales están inmersos, utilizar programas o modalidades adecuadas a sus
contextos, promover su desarrollo integral y definir las bases para obtener mejores resultados en el
futuro.
Propósito
Esta evaluación fue solicitada por la Oficina Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe (UNICEF - LACRO) con el propósito de identificar un marco de acción para mejorar la abogacía, programación y acciones de que puedan ser utilizadas por las oficinas de país para orientar el desarrollo de políticas, programas y estrategias en favor de mejorar el acceso de niñas y niñas a programas de educación inicial de calidad, así como también, reducir las brechas de equidad y aumentar las tasas de matrícula en este nivel educativo. La evaluación es oportuna ya que será utilizada para preparar y afinar el Plan Gerencial de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe para el periodo 2018-2021, específicamente para los componentes de educación y desarrollo infantil temprano. Asimismo, de la evaluación se obtendrán los elementos necesarios e insumos para orientar los programas de cooperación y planes de trabajo de las oficinas de país de UNICEF en esta región. Adicionalmente, la sección de educación de la oficina regional utilizará los hallazgos para continuar promoviendo la universalización y la calidad de la educación inicial a distintos niveles, en la región y contribuir a la discusión global sobre este tema.
Objetivos
El objetivo de la evaluación es valorar las diferentes acciones, estrategias y otros insumos que permitieron aumentar el acceso a educación inicial para niños y niñas de tres a seis años y, reducir las brechas de equidad en el acceso a este nivel educativo. Esta evaluación se basó en la experiencia de 5 países de América Latina y el Caribe, que cuentan con altas tasas de participación de niños y niñas de tres a seis años en educación inicial.
Entre los objetivos específicos de la evaluación se encuentran analizar la relevancia, la efectividad, eficiencia y sostenibilidad de diferentes leyes, políticas, estrategias o acciones de cada uno de los países que formaron parte de la evaluación.
La evaluación cubrió el período entre el 2007-2014 y se focalizó en la experiencia de 5 países seleccionados: Chile, Uruguay, Perú, México y Jamaica. Sin embargo, para el caso de Chile la evaluación analizó el período comprendido entre los años 2000 y 2006, y en el caso de México, desde el año 2002 hasta la fecha. Es importante mencionar que estos periodos fueron establecidos
1 Declaración de Lima. Balances y desafíos para la Agenda Educativa Regional 2015-2030- Perú, 2014. http://unesdoc.unesco.org/images/0024/002443/244335S.pdf
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de acuerdo a la solicitud de los diferentes actores que participaron esta evaluación, con la finalidad de poder considerar en la evaluación hechos relevantes y decisivos para el incremento de la cobertura de la educación inicial que ocurrieron en dichos períodos en esos países.
Metodología
La evaluación utilizó el marco de determinantes del Sistema de Monitoreo de Resultados con Enfoque de Equidad (MoRES por sus siglas en inglés), en el que se analizan los factores que influyen una determinada situación agrupándolos en tres categorías fundamentales: entorno propicio, oferta y demanda. La evaluación usó este marco para identificar factores del entorno propicio (normas sociales; legislación y políticas; presupuestos y gasto; gestión y coordinación), oferta de servicios (disponibilidad de insumos; disponibilidad de recursos humanos; acceso al servicio) y demanda (acceso financiero; prácticas y creencias culturales; continuidad de uso de servicios) que definen el acceso, calidad y equidad en la educación inicial. Con este marco de análisis y en base a los resultados, la evaluación planteó recomendaciones para incrementar y mejorar el acceso, la calidad y la equidad de la educación inicial en la región.
Para todos los países incluidos en la evaluación, se definieron objetos de análisis, en conjunto con las oficinas país de UNICEF y sus contrapartes de gobierno. El objeto de análisis por país fue definido como un conjunto de acciones, estrategias, políticas, que pudieron haber contribuido a generar un cambio positivo en la cobertura de la educación inicial, su calidad y la reducción de inequidades. A través de fuentes primarias de información como documentos gubernamentales, reportes, estadísticas del país, etc., se respondió en una primera fase a cuatro criterios de evaluación de la OECD/DAC (relevancia, efectividad, eficiencia, y sostenibilidad); así como a los criterios transversales de género y enfoque de derechos humanos. Posteriormente, en las visitas a cada uno de los países se realizaron entrevistas y grupos focales como fuentes secundarias para triangular la información.
Ilustración 1. Modelo de Cambio
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Hallazgos
Los países implementaron políticas y estrategias que fueron valoradas por la evaluación como relevantes, en el sentido que consideraron la insuficiente oferta de servicios de educación inicial para poblaciones en situación de vulnerabilidad. En la mayoría de los países, las acciones evaluadas priorizaron la expansión del acceso a la educación inicial en poblaciones vulnerables, a fin de reducir las brechas existentes.
Las políticas y estrategias respondieron a un compromiso político de expandir la cobertura de al menos un año obligatorio de educación inicial. En algunos casos se observó que, si bien el marco normativo estaba presente, los planes y estrategias tenían una centralidad en la cobertura con una insuficiente atención a la calidad y las necesidades de las familias.
Entre las acciones para crear un entorno propicio para incrementar el acceso, la calidad y la equidad de la educación inicial se destaca que los países evaluados fomentaron el consenso y compromiso político en favor de lograr los objetivos propuestos para la educación inicial, lo que favoreció una visión de largo alcance trascendiendo los cambios de gobierno. Parte importante de este proceso fue la existencia previa de metas que respondían al reconocimiento de la educación inicial como un derecho a ser garantizado por los Estados reconocido en los cuerpos normativos de los países, tales como la Constitución o Leyes Generales de Educación. Junto con esto, se implementaron nuevos mecanismos y regulaciones para flexibilizar e implementar modalidades innovadoras para aumentar la oferta de servicios de educación inicial y así aumentar la cobertura. Asimismo, se observó que se mejoraron los mecanismos de coordinación entre sectores relacionados con la educación y otros servicios para el desarrollo integral de los niños y las niñas. Finalmente, todo lo anterior se refuerza con un aumento de los presupuestos nacionales destinados a los programas de educación inicial.
A pesar de este gran esfuerzo para el establecimiento de un entorno propicio para incrementar la cobertura de educación inicial, queda en deuda fortalecer el abordaje de la calidad de la provisión de estos servicios para los grupos más vulnerables, considerando sus necesidades y contextos desde el diseño de programas hasta la implementación, análisis y monitoreo de los mismos.
La evaluación también identifica que se requiere aún más información sobre dónde están los más excluidos y cuáles son sus necesidades para poder ampliar la oferta de servicios existente considerando las necesidades de estas poblaciones. Durante la evaluación se encontró evidencia que demuestra que algunos países están actualmente tomando medidas para mejorar las deficiencias en la calidad de los programas de este nivel educativo.
Las políticas y programas evaluadas en los países fueron efectivas en el cumplimiento de sus objetivos para ampliar el acceso, en la medida que favorecieron un significativo aumento en la evolución de la matrícula de niños y niñas en la educación inicial, e iniciaron acciones para garantizar el cumplimiento de estándares en la calidad educativa.
En todos los países estudiados además de aumentarse la cobertura de educación inicial, se observó que disminuyeron las brechas de acceso entre niños de mayores y menores ingresos.
En cuanto a la eficiencia de las políticas y programas evaluados, la información recopilada resultó insuficiente para obtener conclusiones. Sin embargo, entre los resultados que emergen de la evaluación se concluye que el aseguramiento de los recursos financieros informados por un análisis de brechas de equidad y un gasto eficiente son condiciones necesarias para mejorar la cobertura y la calidad de la educación inicial.
x
La incorporación de aulas de educación inicial en las escuelas primarias mostró ser una estrategia eficiente para disminuir los costos de inversión en infraestructura para ampliar la cobertura; sin embargo, esta medida conlleva un riesgo de “escolarizar” el nivel inicial afectando la calidad.
También se observó que las políticas de expansión de cobertura no siempre consideraron en los presupuestos los recursos necesarios para garantizar una oferta de docentes calificada y unos estándares mínimos en el servicio educativo.
Gráfico 1: Evolución Matrícula Neta Educación Inicial
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la UNESCO
Las acciones y políticas analizadas se consideraron sostenibles en el tiempo, y los resultados obtenidos en términos de acceso mostraron una tendencia al incremento en el tiempo. La continua abogacía sobre la importancia de universalizar servicios de educación inicial de calidad constituyó un factor favorable para la definición de metas y acciones concretas en los países evaluados. En todos los países se desarrollaron marcos normativos y de políticas de Estado que respaldaron la institucionalización de los procesos de expansión de la cobertura, el aseguramiento de los presupuestos y la definición de responsabilidades de los distintos actores.
La oferta de un año de educación preprimaria obligatorio dentro de las instalaciones de la escuela primaria mostró ser un factor que contribuye a mejorar la percepción de las familias sobre la importancia del nivel educativo. A su vez esto favorece la matrícula y la transición hacia la educación primaria. Si bien está recogido en los marcos normativos y las políticas educativas de estos países la necesidad de mejorar el acceso en este nivel, como una estrategia para disminuir las inequidades, la demanda se ve afectada por la percepción que las familias tienen sobre la importancia de la educación inicial para los niños de tres a cuatro años y la calidad de la oferta existente.
Conclusiones
Los países incluidos en esta evaluación han mantenido un progreso sostenido de la matrícula en educación inicial, desde los períodos evaluados. Todos reconocen en sus marcos normativos y de políticas la importancia de la educación inicial para promover el desarrollo social y reducir las
67.4%
93.9%
85.7%
93.3%
84.1%
68.7%
65.1%
84.9%
72.0%
88.2%
60%
65%
70%
75%
80%
85%
90%
95%
100%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Chile Jamaica Mexico Peru Uruguay
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inequidades. Los países establecieron metas de cobertura, programas y presupuestos específicos para la ampliación de la cobertura.
Las políticas, estrategias y programas para universalizar la educación inicial se focalizaron en las poblaciones más vulnerables disminuyendo las brechas de inequidad existente en cada uno de los territorios. La cobertura del nivel educativo para los cinco años es prácticamente universal y se aumentó significativamente la participación de los niños y niñas de cuatro años.
Para llegar a las poblaciones más vulnerables, se definieron modalidades no convencionales o alternativas relevantes al contexto, y las necesidades de las familias. La implementación de estas modalidades requirió la creación de mecanismos de cualificación docente y de supervisión.
Una limitación de esta evaluación es que no se recabó suficiente información primaria sobre la demanda. No se encontró evidencia escrita en la revisión documental sobre la participación de las familias en el diseño e implementación de las políticas educativas. La excepción fue Perú, donde existe evidencia que respalda el involucramiento de las familias en estos procesos.
Recomendaciones
Recomendación Nº1: Fortalecer marcos normativos y de políticas, con una visión de largo plazo y basado en estándares internacionales con enfoque de derechos con el fin de aumentar la cobertura de la educación inicial.
Recomendación Nº2: Planificar la implementación de estas políticas en etapas, considerando en el diseño de las estrategias un diagnostico exhaustivo de las necesidades de los distintos grupos poblacionales, con especial atención a los más vulnerables (familias en situación de pobreza, niños y niñas con discapacidad, poblaciones rurales e indígenas) y la participación de las familias y la comunidad en la implementación y evaluación de las estrategias. Esto permitirá abordar la equidad de manera estratégica desde un inicio.
Recomendación Nº3: Dependiendo de la estructura sociopolítica-administrativa de país, utilizar mecanismos de coordinación existentes (o crearlos, si no existen) con entidades relevantes para asegurar la articulación intersectorial y la participación de actores relevantes en el Gobierno y la sociedad civil tanto a nivel nacional como sub-nacional y la asignación eficiente de recursos.
Recomendación Nº4: Definir los estándares de calidad para regular los servicios, así como marcos curriculares y propuestas pedagógicas que responden a las diferentes etapas del desarrollo del niño, evitando la escolarización de los niveles de educación inicial, privilegiando el aprendizaje en base al juego, y garantizando una transición fluida de la educación preescolar a la educación primaria.
Recomendación Nº5: Asegurar que los presupuestos del sector educativo incluyen recursos suficientes para asegurar la oferta requerida con calidad, de modo que las asignaciones se basen en las necesidades y costos reales y cuentan con sistemas y capacidades para un mejor monitoreo de gasto y su impacto en la mejora del acceso, la calidad de la demanda.
Recomendación Nº6: Fomentar, diseñar e implementar proyectos demostrativos para la generación de modelos (incluyendo alternativas flexibles para las familias), con los debidos recursos financieros y el personal adecuado, estándares claramente definidos, un marco de seguimiento y evaluación, y análisis de costos (incluidos aquellos costos “escondidos” para las familias, tales como aportes individuales para materiales, transporte y alimentación). Esto permitirá la generación de modelos validados, costo-efectivos que garanticen resultados de
xii
cobertura, calidad y equidad e identificación de los posibles efectos no esperados para su escalabilidad.
Recomendación Nº7: Llevar a escala modelos validados que respondan a las distintas necesidades de la demanda, forman parte de las políticas de expansión de cobertura y mejora de la calidad de los programas del sector de educación y tienen presupuestos asignados.
Recomendación Nº8: Desarrollar la capacidad de equipos directivos y de gestión y supervisión para la administración de los servicios en las diferentes instancias de gobierno.
Recomendación Nº9: Fortalecer la oferta pedagógica a través de la creación de incentivos y contratación de docentes calificados, con conocimientos de contexto y formación requerida para trabajar con poblaciones especificas (zonas rurales, población indígena, o con discapacidad); la mejora de los programas de formación inicial, calificaciones y desarrollo profesional para docentes en servicios; acceso equitativo a soporte profesional continuo de alta calidad para todo el personal; y monitoreo del desempeño.
Recomendación Nº10: Generar sistemas de identificación y apoyo de niños y niñas fuera del sistema educativo para que su inserción, permanencia y transición hacia los niveles educativos superiores. Eso deberá estar acompañado por una sensibilización sobre la importancia de ofrecer oportunidades tempranas de aprendizaje para promover el máximo potencial de desarrollo de la niña y niño.
1. Introducción Esta evaluación multi-país es el resultado de un proceso participativo realizado por la Oficina Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe (UNICEF - LACRO) con cinco oficinas de país de UNICEF de la región y sus contrapartes del gobierno. Entre todas las áreas abordadas por las oficinas de país, la educación y la protección de la primera infancia emerge como una de alto interés, dado su impacto en reducir las brechas de equidad. La situación en la región con respecto a la educación en la primera infancia es diversa, con países con tasas bajas de matriculación interesados en aumentar el acceso, y otros que, habiendo mejorado estos indicadores, siguen atrasados en términos de servicios de calidad.
Tomando en consideración estos elementos y otros factores de contexto, UNICEF - LACRO decidió llevar a cabo una evaluación enfocada en revelar los factores clave involucrados en aumentar el acceso a la Educación de la Primera Infancia (ECE por su sigla en inglés), estudiando los procesos de cinco países de la región. La finalidad de la evaluación fue analizar los elementos (procesos, mecanismos y factores) y las condiciones que contribuyen a un aumento sostenido en el acceso a los servicios de educación inicial y a reducir sus brechas de equidad, basado en la experiencia de cinco países de América Latina y el Caribe con altas tasas brutas de matrícula en la educación preescolar para niños de tres a seis años de edad. Los cinco países seleccionados fueron Chile, Uruguay, Perú, México y Jamaica.
La evaluación consideró las condiciones del entorno, la oferta y la demanda que han afectado positivamente el acceso al entorno de la Educación y Protección de la Primera Infancia para niños y niñas entre los tres y seis años de edad. Luego, la evaluación aplicó los criterios de evaluación OECD/DAC para evaluar hasta qué punto las estrategias o los elementos elegidos en cada país eran pertinentes, efectivos, eficientes y sostenibles para alcanzar los resultados esperados.
El documento está organizado de la siguiente manera: el Capítulo Dos ofrece la descripción de los antecedentes de la evaluación, que incluye un marco de referencia breve sobre la importancia de la educación inicial, el panorama sociodemográfico regional y los países seleccionados para la evaluación. El Capítulo Tres brinda una descripción de la evaluación incluyendo su propósito, uso y alcance, los objetivos específicos, la Teoría de Cambio y los criterios de evaluación. El Capítulo Cuatro describe el objeto de la evaluación y los componentes específicos de los países seleccionados para la evaluación. El Capítulo Cinco describe el diseño y la metodología de la evaluación. El Capítulo Seis describe los hallazgos principales por país y los hallazgos integrados y comparados. Los últimos capítulos ofrecen las conclusiones, lecciones aprendidas y recomendaciones. El informe contiene la lista de referencias y 6 anexos.
Esta evaluación se realiza para informar los actuales procesos de diseño de programación de UNICEF, en favor de mejorar el acceso de niñas y niñas a programas de educación inicial de calidad, así como también, reducir las brechas de equidad y aumentar las tasas de matrícula en este nivel educativo. Se espera que los hallazgos, conclusiones, lecciones aprendidas y recomendaciones puedan informar en última instancia a los hacedores de políticas en la región para mejorar el acceso a entornos de educación inicial para niños y niñas de tres a seis años y, por lo tanto, avanzar en reducir la brecha de equidad y aumentar las tasas de matrícula en la educación inicial. También se espera que esta evaluación pueda resultar útil para los países que participan en este análisis a modo de continuar trabajando en mejorar el acceso, la equidad y la calidad para niños y niñas.
2
2. Antecedentes
2.1. Tendencias Actuales en Desarrollo de la Primera Infancia y la Educación Inicial
En las dos últimas décadas, la importancia de la educación inicial se ha vuelto aún más visible
debido a los avances de la neurociencia; la investigación en el impacto positivo de los programas de educación inicial de alta calidad en el desarrollo futuro; en los análisis de costo-beneficio de los
programas de educación inicial; y en el potencial impacto que la educación inicial tiene en reducir
las desigualdades educativas (Cortázar, 2015). Estos factores, junto con un aumento en el acceso
de las mujeres al mercado laboral, han facilitado cambios en diferentes niveles del Sistema de Educación y Protección de la Primera Infancia (cambios en el entorno, oferta y demanda para
servicios ECCE). Estos cambios han impactado en el desarrollo infantil y en la calidad del
programa y también ha contribuido en reducir las inequidades.
Según Shonkoff y Phillips (2000), “el cerebro es el principal órgano de adaptación” (p.182), un
órgano cuya arquitectura emerge y se forma con su interacción con el entorno. A modo de
comprender las funciones y el desarrollo del cerebro, los investigadores neurocientíficos han
encontrado que hay períodos específicos en la vida humana en las que el cerebro está mejor preparado para aprender habilidades específicas. Estos momentos se denominan “períodos
sensibles” o “ventanas de oportunidades”. En estos períodos sensibles, “el cerebro se encuentra
excepcionalmente preparado para recibir ciertos tipos de información” (Shonkoff & Phillips, 2000,
p.182). Las habilidades que los niños pueden desarrollar durante la infancia, a la vez que sus cerebros comienzan a desarrollarse, dependen hasta cierto punto, de sus oportunidades para
interactuar con el entorno que los rodea y explorarlo (Siegel, 1999).
Por lo tanto, la primera infancia es una etapa fundamental para el desarrollo del cerebro y, por
consiguiente, las experiencias tempranas son cruciales en este proceso. Esta evidencia ha forzado
a profesionales y hacedores de política a pensar en maneras de brindar a los niños experiencias
para maximizar su desarrollo. Estos estudios han apoyado la relevancia de trabajar con niños en
su etapa de primera infancia.
Asimismo, existe evidencia internacional que demuestra que la educación inicial podría tener un
impacto positivo en niños al estimular los logros académicos de los niños a lo largo de la edad adulta. No obstante, es verdad que existe una gran diversidad de resultados reportados y estos
varían dependiendo de la calidad de los programas de educación dela primera infancia, así como
en los diseños de evaluaciones utilizadas. (Barnett, 2008; Nelson, et al., 2003; Camilli, Vargas,
Ryan, & Barnett, 2010). Adicionalmente, diferentes estudios desarrollados en diferentes países de América Latina también apoyan la declaración de que los programas de educación inicial podrían
tener un efecto positivo a largo plazo en el desarrollo de los niños y en sus habilidades de
aprendizaje (Nores & Barnett, 2010; Berlinski, Galiani, and Gertler, 2006; Berhman, Cheng, and
Todd, 2004; Cortázar, 2015; McKay & McKay, 1983).
La evidencia también muestra que los programas de educación inicial de alta calidad no sólo
impactan en la vida académica y social de los niños, sino que también pueden resultar rentables,
3
demostrando que la educación inicial de alta calidad puede ser una inversión muy rentable y
eficiente a nivel personal y social (Barnett, 1985, 1995; Belfield, Nores, Barnett, & Schweinhart,
2006; Temple & Reynolds, 2007). La rentabilidad de los programas de ECCE parece ser mayor que
la de cualquier otra intervención social (Temple & Reynolds, 2007), motivando al sector público en todo el mundo a invertir en la educación inicial (OECD, 2006).
2.2. El panorama regional
En muchos países de América Latina y el Caribe existen grandes desigualdades educativas entre niños de diferentes contextos socioeconómicos. Las investigaciones han demostrado que las desigualdades educativas comienzan aun antes de que los niños inicien la escuela (Bryant, Burchinal, Lau, & Sparling, 1994; Brooks-Gunn, 2003; Magnuson, Ruhm, & Waldfogel, 2007b). Las diferencias de preparación para la escolarización entre niños de contextos socioeconómicos diferentes se pueden deber a varias razones: la falta de participación de niños con desventajas en programas de educación temprana (Magnuson, Ruhn, & Waldfogel, 2004); la falta de acceso de los niños a programas de calidad (Kagan, 2009); y a la brecha entre el hogar del niño y el entorno escolar debido a factores como el ingreso, la educación de los padres, los valores culturales, las características del vecindario (Duncan & Magnuson, 2005
Los países de América Latina y el Caribe han aumentado su acceso a la educación inicial durante la década pasada. Entre 2000 y 2008, hubo un aumento anual del 2% para estos niveles educativos (UNESCO, 2010). Sin embargo, teniendo en cuenta que la tasa de natalidad se encuentra en descenso en la región, el aumento de la tasa anual de acceso puede verse como resultado de la participación de niños en los servicios de educación inicial.
La evidencia en la región muestra un promedio del 75% de la tasa bruta de matrícula para la educación preescolar. Por encima del 75%, se encuentran países como Aruba, Antigua y Barbuda, Argentina, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, México, Uruguay, Jamaica y Surinam que tienen las tasas bruta de matrícula más alta en educación preescolar. En algunos de estos países, las tasas de matrícula se han mantenido constantes por más de diez años. En el caso de Cuba y Aruba, la mayoría de la población preescolar ha sido matriculada a este nivel en los últimos diez años. Países como México, Ecuador y Chile han aumentado su tasa de matrícula en los últimos siete años. Siguiendo la misma tendencia, Perú aumentó más de 20 puntos, alcanzando una cobertura del 86%. Jamaica, Surinam y Puerto Rico también mostraron patrones altos de tasas de matrícula.
El progreso en la participación escolar de los niños y niñas en edad de preprimaria es un primer paso necesario, pero no suficiente para el desarrollo infantil temprano. UNICEF (2016) estima un índice de desarrollo infantil temprano con base en la información de diferentes encuestas de hogares en la región (MICS). Este estudio encontró que 6 de cada 4 niños asisten a programas educativos para la primera infancia. En la tasa de acceso se encontraron brechas por ingreso, con 2.5 veces mayor probabilidad de acceso para los niños en el quintil más alto de ingreso, comparado con los niños en el quintil más bajo.
El problema principal de la región es la inequidad en la distribución de matrícula. En la mayoría de los países con tasas brutas altas de matrícula, existe una gran brecha entre la población de más poder adquisitivo y la más vulnerable, y entre niños que viven en áreas rurales y aquellos que viven en áreas urbanas. Asimismo, los niños de familias indígenas y aquellos con algún grado de discapacidad, son a menudo los últimos en tener acceso al preescolar. Por ejemplo, en la mayoría de los países de la región, la matrícula se concentra en niños de más de cuatro años, principalmente porque algunos de estos países comenzaron con educación obligatoria en el nivel preescolar. En el caso de los niños de tres años, la matrícula desciende radicalmente en la mayoría de los países.
4
En la región existen barreras de oferta y demanda para la educación pre-primaria. Niños y niñas en la región se enfrenta a una limitada disponibilidad de oferta de educación preprimaria a su alcance, siendo una barrera más importante en áreas rurales, así como hablantes de lenguas indígenas. Esto es en parte un reflejo de los retos que existen para la formación docente. En múltiples países de la región no se forman suficientes docentes enfocados en preprimaria para las áreas rurales o capaces de enseñar en lenguas indígenas. Por parte de la demanda en la región existe aún una percepción baja de la importancia de la educación pre-primaria, en contraste con la relevancia de la educación temprana en el desarrollo futuro de los niños y niñas (Nores y Barnett 2010).
Considerando este contexto y su mandato de supervisar y promover el cumplimiento de los derechos de los niños, UNICEF - LACRO ha decidido realizar una evaluación apuntando a describir y analizar los factores que contribuyen a aumentar el acceso a la educación de la primera infancia en cinco países de la región, las lecciones aprendidas en ese proceso, para identificar pautas de políticas y programas que permitan una mayor cobertura de calidad, con enfoque de equidad, de la educación inicial en la región.
2.3. Contexto de países de la evaluación
Si bien los países que participan en esta evaluación tienen poblaciones que van de los 2,7 millones de habitantes en Jamaica hasta 124,6 millones en México, la distribución de la población infantil se comporta de manera similar a la de la población general de los países estudiados, es decir, es proporcional al tamaño de la población general. El siguiente gráfico presenta la distribución de la población infantil en los países que participan esta evaluación.
Gráfico 2. Población total (en miles de personas)
Gráfico 3. Población infantil (en miles de personas)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de CEPAL. http://estadisticas.cepal.org/
En la mayoría de los países la gran parte de la población vive en zonas urbanas, Uruguay y Chile teniendo la proporción de población urbana más alta y sobre el promedio de la región. En el caso de Jamaica, casi la mitad de la población vive en zonas rurales (ver gráfico 3).
17.917
2.793
124.612
31.383
3.43
0 50 100 150
Chile
Jamaica
México
Perú
Uruguay
0 5000 10000 15000
Chile
Jamaica
México
Perú
Uruguay
5-9 años 0-4 años
5
Gráfico 4. Población Urbana en Chile, Jamaica, Perú, México, Uruguay y LAC (%)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de CEPAL. http://estadisticas.cepal.org/
En relación a la población indígena que tienen los países evaluados, el siguiente gráfico da cuenta que Perú presenta una mayor proporción de indígenas en su país, seguido por México, ambos países muy por sobre el promedio regional. Chile tiene un 5% de población indígena mientras que Jamaica y Uruguay no refieren tener población indígena en las estadísticas.
Gráfico 5. Población Indígena en Chile, Jamaica, Perú, México, Uruguay y LAC (%) Año 2010
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial data.worldbank.org
En relación con los índices económicos, hay diversidad en los países evaluados. Estos tienen productos internos bruto por habitante que van desde los US$ 4.892 en el caso de Jamaica a US$
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
Chile Jamaica México Perú Uruguay AméricaLatina y el
Caribe
0 0
4.6
7.8
26
15
0
5
10
15
20
25
30
Uruguay Jamaica Chile Latinoamérica Perú México
6
14.546 en Chile. Tanto Perú como Jamaica tienen un Producto Interno Bruto (PIB) per cápita muy por debajo del promedio de América Latina y el Caribe (ver Gráfico 5).
El gráfico 6 muestra que, de acuerdo con las medidas nacionales de pobreza, el porcentaje de población viviendo en esta situación varía considerablemente en los países evaluados. En Uruguay alrededor de 10% de la población se encuentra debajo de la línea de pobreza, mientras que esto aumenta a más de la mitad (53%) en México. Es importante mencionar que cada país fija de diferente manera la línea de la pobreza.
Gráfico 6. Producto interno bruto (PIB) por habitante
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CEPAL. http://estadisticas.cepal.org/ Datos 2011- 2014 dependiendo del país
Gráfico 7. Población bajo la línea de la pobreza
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CEPAL. http://estadisticas.cepal.org/ Datos 2011- 2014 dependiendo del país
Nota 1: No se cuenta con esta información para Jamaica.
8982.0
14546.6
4892.3
9691.7
5934.7
13949.0
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
AméricaLatina y el
Caribe
Chile Jamaica México Perú Uruguay
14.4%
0.0%
53.2%
21.8%
9.7%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Chile Jamaica México Perú Uruguay
7
Una medida que permite comparar a los países entre sí es el de desigualdad económica. Esta medida permite dar cuenta de las diferencias a nivel salarial al interior de cada país (índice de Atkinson). En cuanto a este índice, Chile es el país con mayor desigualdad de ingreso de los países de la evaluación, seguido por México, mientras que Uruguay es el país estudiado con menor desigualdad de ingreso. Otro índice reconocido para medir desigualdad es el índice GINI. De acuerdo con el gráfico 8, la clasificación se mantiene, con Chile siendo el país más desigual de la región y luego México, mientras que Uruguay es el país que presenta menor desigualdad de los países que conforman la evaluación.
Gráfico 8. Índice de Atkinson – Desigualdad de ingreso en países evaluados
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del PNUD. Índice de Desarrollo Humano y CEPAL. http://estadisticas.cepal.org/
Gráfico 9. Índice de Gini – Desigualdad en los países evaluados
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Banco Mundial data.worldbank.org
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Chile Jamaica México Perú Uruguay
Des
igu
ald
ad d
e in
gres
o %
50.5
44.141.6
48.245.4
0
10
20
30
40
50
60
Chile Perú Uruguay México Jamaica
8
Nota 1: los datos más actualizados difieren en cada país. En el caso de Perú, Uruguay, y México la información responde al año 2014, en el caso de Chile el 2013 y el dato más actualizado encontrado para Jamaica es de 2004.
En relación con la tasa de participación laboral femenina, el siguiente gráfico presenta que a nivel regional la tasa de participación es de 58%. Perú, Jamaica y Uruguay se encuentran por sobre el promedio de la región. Mientras que Chile y México se encuentran bajo el promedio, teniendo México una diferencia significativa de 10 puntos porcentuales.
Gráfico 10. Tasa de Participación Laboral Femenina año 2014 en países evaluados
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial data.worldbank.org
En síntesis, si bien los países considerados en esta evaluación pertenecen a una misma región, sus realidades son muy diferentes en diversos aspectos. Entre esas diferencias, también las hay en el ámbito de la educación y la educación inicial, tema que se abordará más adelante en mayor profundidad dado que es en este aspecto donde se focaliza la evaluación.
48.3%
55.6%
58.4%
61.5%
67.6%
69.6%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
México
Chile
América Latina y el Caribe
Jamaica
Uruguay
Perú
9
3. Propósito, Objetivos y Alcance de la Evaluación
3.1. Propósito
La evaluación fue solicitada por la Oficina Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe con el propósito de identificar un marco de acción para mejorar la abogacía, programación y acciones de que puedan ser utilizadas por la Oficina Regional y las oficinas de país para orientar el desarrollo de políticas, programas y estrategias en favor de mejorar el acceso de niñas y niñas a programas de educación inicial de calidad, así como también, reducir las brechas de equidad y aumentar las tasas de matrícula en este nivel educativo.
En este contexto, el propósito de esta evaluación es analizar los elementos y las condiciones que han contribuido a aumentar de manera sostenida el acceso a servicios de educación para la primera infancia y a reducir la brecha de equidad en el acceso, en base a la experiencia de cinco países de América Latina y el Caribe (Chile, Uruguay, Perú, México y Jamaica) con altas Tasas Brutas de Matrícula en educación Preescolar para niños de tres a seis años.
3.2. Apoyo de UNICEF a la Educación Inicial en los Países Evaluados
UNICEF ha ido aumentando el apoyo a los programas en educación de la primera infancia en los países evaluados como parte de los esfuerzos integrales que realiza para contribuir a mejorar y expandir el acceso a los programas de el desarrollo de la primera infancia con un especial énfasis en los niños más vulnerables y desfavorecidos. La educación inicial es parte fundamental del desarrollo del niño en la primera infancia, por esta razón cobra especial atención junto con otras prioridades programáticas de las Oficinas de País como son la salud, nutrición, protección, y el cuidado desde el período prenatal hasta la edad de ingreso a la educación primaria. Estos esfuerzos cobran una renovada importancia en el marco de los nuevos objetivos de desarrollo sostenible, específicamente la meta 4.2 que busca asegurar que para el 2030 “todas las niñas y todos los niños tengan acceso a servicios de atención y desarrollo en la primera infancia y educación preescolar de calidad, a fin de que estén preparados para la enseñanza primaria”.
La evidencia se hace cada vez más contundente en señalar la importancia de la calidad de la educación inicial para mejorar el aprendizaje académico de los niños y por el impacto en su vida futura. Investigaciones claramente señalan que la participación en programas de calidad preescolar beneficia el crecimiento y aprendizaje de los niños, tanto en los dominios académicos y no académicos, y particularmente en niños en situación de desventaja (Engle et al., 2011).
En primera infancia, UNICEF ha apoyado los esfuerzos de los países en la universalización del acceso a la educación inicial en América Latina y el Caribe, contribuyendo al progreso en el aumento de participación escolar de los niños y niñas en edad de preprimaria como un componente importante para el desarrollo infantil temprano. A través de la asistencia técnica y entrega de servicios, UNICEF en los países evaluados sigue apoyando los esfuerzos nacionales para aumentar el financiamiento, la voluntad política y el compromiso necesario para expandir el acceso equitativo y llevar a escala programas preescolares de alta calidad, eliminar las barreras existentes de oferta y demanda para la educación preprimaria, especialmente para niños y niñas en situación de mayor exclusión.
En Chile, UNICEF ha abogado permanentemente respecto a la importancia de acompañar las políticas de ampliación de cobertura con el resguardo y fortalecimiento de la calidad de la educación preescolar. En este sentido, UNICEF Chile ha ido apoyando el esfuerzo del Estado
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chileno en cuanto al aseguramiento del acceso a la educación, mientras aboga para asegurar la calidad de la educación como parte esencial del derecho a la educación y brindando asistencia técnica a lo largo de los años, poniendo el énfasis en los elementos que deben considerarse en una educación preescolar de calidad, con enfoque particular en poblaciones más vulnerables y las brechas de acceso existentes actualmente. Si bien el aumento de cobertura ha posibilitado un acceso casi universal para el tramo de cuatro a cinco años, existen zonas de difícil acceso y grupos de población que siguen teniendo dificultades para acceder (ej. poblaciones migrantes, indígenas, discapacitados, en condiciones de pobreza), lo cual aumenta el riesgo de exclusión social.
El componente de Equidad e Inclusión Social del nuevo Plan de Cooperación de Chile para 2018-2022 se enfoca en los cuellos de botella y barreras relacionados con los marcos legales, políticos e institucionales, acceso a los servicios de calidad, datos y recursos que impiden la realización equitativa de los derechos de niños en Protección Social, Desarrollo y Educación Infantil Temprana. El componente considera las desigualdades relativas al acceso a servicios de calidad de desarrollo temprano y educación, así como la promoción de políticas y programas de educación inclusivos y participativos a escala local a fin de mejorar los resultados del aprendizaje de forma que los niños más desfavorecidos reciban una educación de calidad, lo que incluye el uso de metodologías de enseñanza innovadoras. En específico, en cuanto a la educación preescolar (educación parvularia en Chile) el foco estará en la calidad y en su vinculación con las políticas de protección social y de trabajo con familias.
En Jamaica, la primera infancia está abordada de manera multisectorial con el enfoque en la calidad de la educación preprimaria, especialmente para los niños con discapacidad. Respondiendo a las prioridades de los planes estratégicos nacionales, UNICEF está brindando asistencia técnica para extender la inclusión y calidad, especialmente para los niños con discapacidades y prevenir, reducir, mitigar y responder a la violencia en la primera infancia.
Siendo uno de los principales socios de la Comisión de Primera Infancia de Jamaica, UNICEF ha apoyado el fortalecimiento de los marcos, políticas, planes y estándares nacionales para aumentar el acceso a programas para el al desarrollo de la primera infancia holísticos, de alta calidad e inclusivos; y facilitar entornos de aprendizaje y cuidado para niños y niñas de cero a ocho años y sus familias, incluyendo en situaciones de emergencias.
En este sentido, UNICEF ha apoyado y financiado el desarrollo de la herramienta de evaluación de preparación para la escuela para los niños/as (Jamaica School Readiness Assessment - JSRA) para niños/as de cuatro años, desarrollo de la política de apoyo parental y abogacía, detección y referencia para los niños/as con discapacidades y ha financiado el programa de terapia de desarrollo infantil (Child Development Therapist Programme). En colaboración con el Ministerio de Educación, UNICEF ha apoyado el desarrollo del currículo para niños con discapacidades moderadas y severas para las instituciones educativas especializadas primarias preescolares y primarias e iniciado el proyecto de estimulación temprana y apoyo para los niños/as y familias afectadas con malformaciones congénitas.
En México, UNICEF ha priorizado el desarrollo de la primera infancia en la agenda programática enfocándose en la carencia de una política nacional integral para promover la primera infancia para los niños y niñas menores de cinco años. Siendo la primera infancia la categoría menos representada en el presupuesto nacional y de cara a los niveles altos de pobreza, UNICEF México ha abogado para la mayor asignación de recursos para niños/as menores de cinco años. Entre los resultados de esa abogacía se encuentra la creación del Comité Intersectorial de Primera Infancia encargada de definir los lineamientos normativos para la política nacional y el informe de Niños/as fuera de Escuela que perfila más de 4 millones de niños/as fuera de los establecimientos educativos
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y los que tienen más de dos años de retraso con su nivel de grado escolar, especialmente los niños/as indígenas y con discapacidades.
A través del Componente “Desarrollo del niño en la primera infancia y en edad de escolarización primaria con equidad” del Programa de País, UNICEF apoya el fortalecimiento de las capacidades nacionales para promover el desarrollo del niño en la primera infancia y en edad de educación primaria, especialmente de los niños más marginados. Los esfuerzos de UNICEF están enfocados en el apoyo a las políticas nacionales de desarrollo del Gobierno y la capacidad sub-nacional para asegurar el cumplimiento de derecho de niños/as, incluyendo educación preescolar, preparación para la escuela y la inclusión y participación de los niños/as, especialmente de los niños/as indígenas y en las zonas rurales, la adecuación cultural de los planes de estudios y a los métodos de enseñanza.
Con la mirada al nuevo ciclo programático, la acción de UNICEF en México se está enfocando en el abordaje más sectorizado, con el énfasis en el aumento de financiamiento, calidad y cobertura de cuatro a cinco años, especialmente para las comunidades vulnerables. Este abordaje incluye apoyo al desarrollo y mejora de los estándares de calidad para diferentes tipos de beneficiarios y apoyo al Gobierno (con el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) como supervisor de calidad) en el desarrollo de sistemas de monitoreo de calidad, propuestas curriculares en el marco del nuevo modelo educativo y formación de docentes.
En Perú, UNICEF ha ido apoyando a la generación de evidencias, la abogacía y la asistencia técnica a diversas organizaciones nacionales y territoriales para el diseño e implementación de políticas para mejorar la educación inicial y básica en poblaciones indígenas y dispersas. Con el fin de reducir inequidades, UNICEF ha contribuido al incremento de la cobertura y la mejora de la calidad y la relevancia de los servicios para la primera infancia, especialmente en aquellas zonas y con aquellas poblaciones más rezagadas y excluidas, incluyendo la definición de los estándares técnicos, procedimientos y guías de aplicación para la mejor entrega de servicios (Primera Infancia, Guía de Escuelas Amigables, Niños Primero, entre otros). El enfoque programático de los últimos años ha sido en el fortalecimiento de capacidades para el diseño y gestión de políticas equitativas y pertinentes para el desarrollo integral de la primera infancia (de cero a cinco años) y monitoreo de la gestión de políticas de educación primaria inclusivas, de calidad y pertinentes, para niños indígenas, afroperuanos y en zonas rurales y periurbanas.
UNICEF, junto con el Gobierno de Canadá, ha apoyado el desarrollo de la Política y el Plan de Educación Nacional Intercultural Bilingüe, expansión de formación de docentes y becas para estudiantes, implementación de nuevos modelos pedagógicos y promoción de los procesos de gestión descentralizada y aplicación, análisis y difusión de los resultados de la primera evaluación nacional de la educación preescolar. Asimismo, UNICEF ha brindado asistencia técnica al departamento de educación básica para el diseño e implementación de las políticas de expansión de servicios, con el enfoque en las comunidades rurales e indígenas. UNICEF apoyó la conversión de los programas preescolares informales en escuelas, piloteando un modelo de educación informal en las comunidades indígenas dispersas y el programa de formación profesional de docentes en estos ámbitos.
Con el apoyo de UNICEF, en el marco del programa Cuna Más – programa nacional de desarrollo de primera infancia con el enfoque en los niños/as menores de tres años en condiciones de extrema pobreza - se han implementado las estrategias de educación no-violenta en base al modelo de UNICEF de las Escuelas Amigas de la Infancia UNICEF
En Uruguay, UNICEF ha ido apoyando diversas iniciativas innovadoras de primera infancia priorizadas por el gobierno incluyendo UCC (Uruguay Crece Contigo), un programa enfocado al aumento de acceso al desarrollo de primera infancia y el incremento de la cobertura de centros de
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cuidado en el marco del nuevo Sistema Nacional de Cuidado Integral; el Plan CAIF-Sistema Nacional de Cuidados y la campaña de comunicación sobre la importancia de los primeros 1,000 días en el desarrollo infantil.
A través de su Programa de País 2016-2020, UNICEF Uruguay se está enfocando en la mejora del entorno favorable para facilitar el desarrollo de la primera infancia para niños/as más desfavorecidos, que garantiza oportunidades de aprendizajes en la educación secundaria y erradica la pobreza infantil extrema y exclusión social. UNICEF está apoyando esfuerzos nacionales, especialmente de las instituciones gubernamentales, para mejorar el acceso a los servicios de primera infancia de calidad y apoyo al Sistema Nacional de Cuidado Integral con el enfoque en primera infancia.
3.3. Objetivo, uso y alcance de la evaluación
El principal objetivo de esta Evaluación Multi-País es valorar las diferentes acciones, estrategias y otros insumos que permitieron aumentar el acceso a educación inicial para niños y niñas de tres a seis años y, reducir las brechas de equidad en el acceso a este nivel educativo. Esta evaluación se basó en la experiencia de 5 países de América Latina y el Caribe, que cuentan con altas tasas de participación de niños y niñas de tres a seis años en educación inicial.
La evaluación cubrió el período entre el 2007-2014 y se focalizó en la experiencia de 5 países seleccionados: Chile, Uruguay, Perú, México y Jamaica. Sin embargo, para el caso de Chile la
evaluación analizó el período comprendido entre los años 2000 y 2006, y en el caso de México,
desde el año 2002 hasta la fecha. Es importante mencionar que estos periodos fueron establecidos
de acuerdo a la solicitud de los diferentes actores que participaron esta evaluación, con la finalidad de poder considerar en la evaluación hechos relevantes y decisivos para el incremento de la
cobertura de la educación inicial que ocurrieron en dichos períodos en esos países.
Considerando las limitaciones de equidad en la Región ya mencionadas, se puso especial atención a grupos de niños que viven en la pobreza, en áreas rurales, que provienen de comunidades indígenas o afro-descendientes, y aquellos con discapacidades.
La evaluación revisó los cambios en políticas, estrategias, servicios, abordajes y apoyo de distintos actores e intervenciones durante el período 2007-2014; y las condiciones que permiten que la sociedad y la familia participen, se comprometan y utilicen los servicios de Educación de la Primera Infancia para sus niños.
Si bien esta evaluación no intenta evaluar los cambios en los resultados de aprendizaje de los niños, se realiza una aproximación de los servicios de calidad, al considerar indicadores de transición hacia la escuela primaria, la calidad de los docentes y el uso de metodologías que se contextualizan para las necesidades de la comunidad.
La evaluación utilizó cuatro de los cinco criterios de OECD/DAC: relevancia, efectividad, eficiencia y sostenibilidad, sin embargo, no consideró el quinto criterio de impacto. La evaluación de impacto apunta a evaluar los efectos (o cambios) de ciertas políticas o programas en poblaciones específicas, utilizando la metodología de inferencia causal, que requiere de un abordaje contra fáctico para comparar cambios entre el control y el tratamiento de los grupos en un período específico de tiempo. Con respecto a esto, la evaluación no tomó en consideración el criterio de impacto y la metodología de inferencia causal, sino que consideró los posibles efectos o resultados de las políticas implementadas en los cinco países.
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Asimismo, la evaluación utilizó el marco de determinantes del Sistema de Monitoreo de Resultados con Enfoque de Equidad (MoRES por sus siglas en inglés), en el que se analizan los factores que influyen a una determinada situación agrupándolos en tres categorías fundamentales: entorno propicio, oferta y demanda. La evaluación usó este marco para identificar factores del entorno propicio (normas sociales; legislación y políticas; presupuestos y gasto; gestión y coordinación), oferta de servicios (disponibilidad de insumos; disponibilidad de recursos humanos; acceso al servicio) y demanda (acceso financiero; prácticas y creencias culturales; continuidad de uso de servicios) que definen el acceso, calidad y equidad en la educación inicial. Con este marco, la evaluación planteó recomendaciones para seguir aumentando y mejorando el acceso, calidad y equidad de la educación inicial a nivel regional, específicamente para desarrollar estrategias que permitan mejorar la calidad de los servicios y acciones asociadas, y aumentar la participación de las familias.
La evaluación está diseñada como una evaluación formativa. Se espera que los resultados de la evaluación puedan utilizarse por países de LAC para identificar y mejorar las estrategias adecuadas para el fortalecimiento de los servicios y las acciones de calidad, aumento de la demanda a un acceso mayor a los servicios de educación inicial en todas sus formas y metodologías, y logro de la universalidad de este servicio en toda la región, especialmente en las poblaciones más vulnerables.
Del mismo modo, se espera que la evaluación brinde insumos para facilitar el trabajo de UNICEF y el cumplimiento de su mandato de apoyo al compromiso de los países de implementar en su totalidad los Derechos de los Niños que, en el caso de la educación inicial, implica brindar el acceso universal a educación de calidad para todos los niños por igual. Los hallazgos, las lecciones aprendidas y las recomendaciones de la evaluación se utilizaran para determinar las estrategias adecuadas de UNICEF en apoyo a los países de LAC para fortalecer los servicios de calidad, aumentar la demanda de un mayor acceso a servicios de educación inicial, en todas sus formas y metodologías, a modo de alcanzar la universalidad de este servicio en toda la región, especialmente en las poblaciones más vulnerables.
En este sentido, la evaluación será utilizada para preparar y afinar el Plan Gerencial de la Oficina
Regional para América Latina y el Caribe para el periodo 2018-2021 y su teoría de cambio, específicamente para los componentes de educación y desarrollo infantil temprano. Asimismo, los
elementos e insumos de la evaluación orientarán los programas de cooperación y planes de trabajo
de las oficinas de país de UNICEF en esta región. Adicionalmente, la sección de educación de la
oficina regional utilizará los hallazgos para continuar promoviendo la universalización y la calidad de la educación inicial a distintos niveles, en la región y contribuir a la discusión global sobre este
tema.
Objetivos Específicos
A modo de cumplir con el objetivo de esta evaluación, se definen a continuación los objetivos específicos:
i. Analizar la relevancia, efectividad, eficiencia y sostenibilidad de leyes, políticas y estrategias específicas en cada país participante en la evaluación.
ii. Identificar los factores de la demanda, oferta y el entorno propicio relacionados a mejorar el acceso a la educación inicial, a la calidad y equidad.
iii. Diseñar recomendaciones que apunten a mejorar el desempeño del componente preescolar de la ECCE a nivel regional, y a desarrollar específicamente estrategias para fortalecer los servicios y las acciones de calidad y el aumento de la demanda para un mayor acceso a los servicios de la educación inicial.
14
Esta evaluación se basó en la Teoría de Cambio ilustrada en la Figura 1. Se evaluó si los cambios de un entorno propicio, oferta y demanda que resultan de intervenciones públicas y privadas y de la participación activa y el compromiso de sociedades y familias en la educación inicial de sus niños, ha llevado a un aumento en el acceso a oportunidades de aprendizaje temprano y a reducir las brechas de equidad.
Teoría de Cambio
La presente evaluación utiliza como marco de referencia la Teoría de Cambio (ver figura 1), a partir de la cual se busca comprender la contribución que han tenido diferentes hitos o insumos para aumentar el acceso y la equidad en la educación inicial en la región. La hipótesis que se busca comprobar es que a través de diferentes inputs, estrategias o acciones que en los países pueden ser identificadas como leyes, presupuestos, o políticas, se produjeron cambios principalmente en el entorno propicio, oferta de los servicios y demanda, que permitieron incrementar el acceso a la educación inicial y consecutivamente disminuir las brechas de inequidad en dicho acceso, principalmente para las poblaciones más vulnerables2.
Ilustración 2. Teoría de Cambio para la Educación Preescolar
Fuente: UNICEF –Oficina Regional de América Latina y el Caribe
La Teoría de Cambio está construida considerando que el progreso se lleva a cabo más efectivamente, a través de cambios en el sistema a nivel local, nacional y regional y los hitos deben estar articulados y concentrados en contribuir a estos cambios en el sistema. Asimismo, permite
2 Poblaciones rurales, indígenas y con discapacidades.
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identificar los “cuellos de botella” en cada uno de los diferentes niveles de la Teoría de Cambio a nivel regional.
A continuación, se presentan los componentes de esta Teoría de Cambio en relación con la Educación Inicial donde se identifican tres niveles de terminantes MoRES ya mencionados: Entorno propicio, Oferta y Demanda. El determinante de calidad es considerado de forma transversal.
El primer nivel, Entorno Propicio o contexto favorable, se refiere al contexto macro dentro del cual se encuentra todo el sistema de educación inicial: las normas sociales, la legislación, las regulaciones, las políticas, el financiamiento y el gasto público, los mecanismos de coordinación y de administración. Entre sus determinantes están:
i. Normas Sociales: Se refiere a las normas que se encuentran internalizadas en el imaginario colectivo de la sociedad en relación con la educación y cuidado de los niños y niñas en los primeros años de vida. Estas creencias o normas pueden estar o no respaldadas por leyes o regulaciones y que informan cómo es percibida y valorada la educación inicial. Asimismo, refiere a las expectativas sobre cómo debe ser entregado el servicio, quiénes deben tener acceso y beneficiarse del mismo.
ii. Regulaciones y políticas: Es el marco que establece las bases de la educación inicial en cada país, los roles, las responsabilidades y la regulación de aquellos que están a cargo y brindando diferentes servicios. El compromiso con servicios inclusivos y equitativos.
iii. Presupuesto y gasto: La disponibilidad y sostenibilidad del financiamiento comprometido, así como también los niveles de ejecución, los métodos para calcular el presupuesto y los canales para asegurar el presupuesto de los servicios de educación inicial.
iv. Administración y mecanismos de coordinación y articulación: Refiere a la articulación entre las políticas, los planes, las estrategias e implementación de la educación inicial. La capacidad de completar las responsabilidades entre los diferentes sectores que proveen servicios, en todos los niveles. La coordinación y planificación conjunta con una mirada intersectorial entre todos los grupos de interés y, entre y a través de todos los niveles (nacional, regional, local, etc.). La capacidad para monitorear y evaluar los diferentes programas existentes.
Cambios a favor del acceso y la disminución de la inequidad en este nivel implicaría, entre otras cosas, fortalecer el sistema intersectorial y la articulación de los servicios de primera infancia, así como también el presupuesto asociado, y planificar y mejorar las estrategias para aumentar el acceso focalizado en los más vulnerables.
El segundo nivel es la Oferta, y se refiere a todos los aspectos referidos con la provisión de servicio de educación inicial que permite que niños y niñas participen de un sistema educativo de calidad.
Entre sus determinantes están:
i. Disponibilidad de materiales y mobiliario esencial: Refiere a cómo los materiales de enseñanza y aprendizaje son seleccionados y distribuidos para asegurar la calidad y disponibilidad para los diferentes grupos, considerando también las necesidades de dichos grupos. Por ejemplo, contexto cultural diferente, estudiantes que utilizan un idioma diferente, alguna discapacidad o necesidad educativa especial.
ii. Acceso a servicios adecuados: cobertura y accesibilidad a servicios adecuados para los niños y niñas de tres a seis años y sus familias. La calificación y capacidad instructiva del equipo que conforman los servicios, que debe ser coherente con las necesidades de los diferentes grupos que asisten (por ejemplo, grupos marginados, diferentes idiomas, etc.).
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iii. Tipos de programa: modalidades de los programas curriculares que se entrega en los servicios, por ejemplo: programas destinados a poblaciones rurales, programas itinerantes, programas temporales, programas comunitarios, programas bilingües para poblaciones indígenas, etc.
Cambios en este nivel implicaría mejora en la oferta de los servicios, mayor número de aulas con educadores capacitados, mejora en las características estructurales de los servicios (mejor mobiliario, infraestructura, materiales, etc.), creación y fortalecimiento del sistema de perfeccionamiento docente para los educadores.
El tercer nivel representa a la Demanda y en este caso se refiere al rol y visión de las familias y comunidades usuarias de los servicios. Entre sus determinantes se consideran los siguientes:
i. Acceso financiero: está relacionado con los costos que pueden tener las familias, los que pueden ser directos (pago de matrícula o aranceles, pago de materiales o de otros insumos para el funcionamiento de la escuela) o indirectos (uniformes, transporte, contribuciones voluntarias que se vuelven norma, etc.) y que puedan incidir en que una familia mande o no a sus hijos o hijas a la escuela.
ii. Creencias y prácticas socioculturales: aspectos socioculturales que pueden impedir o favorecer a ciertos grupos de la población. Por ejemplo, incompatibilidad de los servicios con las creencias y prácticas de dichos grupos, o por discriminación o violencia hacia dichos grupos.
iii. Uso continuado de los servicios: tiene relación con la matrícula, considerando que la asistencia sea consistente con la edad oficial para cada nivel, transiciones exitosas entre los niveles de educación inicial y hacia el primer grado de primaria.
Cambios en este nivel implicaría que las familias aumentaran su participación en la educación inicial, específicamente las poblaciones vulnerables. Oferta flexible que considere las características específicas de cada población y localidad, entre otras cosas.
Para efectos de esta evaluación, la demanda fue evaluada en menor medida que el nivel de entorno propicio y oferta, por lo que, resulta difícil generalizar los hallazgos para este nivel y sus determinantes.
Criterios de Evaluación
La evaluación busca responder 4 criterios de evaluación: relevancia, efectividad, eficiencia y sostenibilidad. Dichos criterios se encuentran reflejados en preguntas que fueron respondidas a partir de los diferentes países tomados como ejemplo.
1) Relevancia: Este criterio evalúa en qué medida los cambios producidos en los diferentes niveles fueron relevantes para incrementar el acceso a la educación inicial y disminuir las brechas de inequidad. En otras palabras, si el conjunto de acciones evaluadas en cada país, responden a los derechos y las necesidades de los grupos más vulnerables y marginados de la población. Las preguntas centrales de este criterio son:
a. ¿ Fue el conjunto de acciones relevante para expandir el acceso en educación inicial de calidad?
b. ¿Se respondió a las necesidades de los grupos más necesitados y vulnerables de la población?
c. ¿Cuál fue el valor de las acciones evaluadas en relación a los principios globales de la educación inicial?
17
d. ¿Cuál fue la relevancia del conjunto de acciones evaluadas en relación al enfoque de equidad, al enfoque de derechos, y al enfoque de género?
e. ¿En qué medida los esfuerzos que se realizaron permitieron establecer un entorno propicio para la expansión de los servicios de educación inicial?
2) Efectividad: La efectividad es el logro de los objetivos planteados por el objeto de evaluación. En este caso se analizan los factores del contexto, de la oferta y la demanda que habrían sido influidos positivamente por el objeto de evaluación para contribuir a los resultados, así como también se plantean los cuellos de botella, o dificultades que aún persisten y constituyen desafíos para el país. Las preguntas centrales de este criterio son:
a. ¿En qué medida se lograron los cambios en los diferentes niveles del sistema?
b. Las intervenciones analizadas ¿catalizaron resultados centrados en la equidad de los niños?
c. ¿Cuál es la teoría de cambio subyacente que permitió el incremento en el acceso a la educación inicial de calidad?
d. ¿En qué medida los resultados obtenidos contribuyeron al logro de los objetivos planificados?
e. Los servicios de educación inicial, tanto públicos como privados ¿llegaron a los grupos más marginados?
i. ¿cuáles fueron los cuellos de botella de la oferta?
ii. ¿cuáles fueron los cuellos de botella de la demanda?
iii. ¿qué programas fueron los más y menos efectivos?
f. Los resultados de las acciones o estrategias realizadas ¿contribuyeron a reducir las causas subyacentes de la desigualdad?
g. ¿Cuáles son los factores que facilitaron u obstaculizaron el logro de los resultados?
h. ¿Cuáles son los efectos indirectos (positivos y negativos) de las iniciativas?
3) Eficiencia: se relaciona con el buen uso de los recursos existentes para el logro de los objetivos. En este caso se buscó indagar en la existencia de evaluaciones de costo-efectividad o costo-beneficio previas a la implementación de las estrategias escogidas por los países, así como la existencia de experiencias modelo o piloto alternativas a las implementadas. Las preguntas centrales en este criterio son:
a. ¿Cuáles estrategias fueron las más eficientes en influenciar las mejoras en el acceso y equidad?
b. ¿Cuán costo-efectivas fueron las intervenciones para llegar a los grupos más marginados?
c. ¿Cómo se compararon los costos de las intervenciones con los costos promedio de los servicios públicos?
d. El financiamiento ¿provino de fuentes externas o internas?
18
4) Sostenibilidad: se refiere tanto a las posibilidades reales de sostener en el tiempo las acciones implementadas como de los resultados obtenidos. Al respecto se buscó información que diera cuenta de la medida en que los logros obtenidos se mantuvieron en el tiempo y los factores que estarían facilitando y dificultando la sostenibilidad de ellos en los diferentes niveles de la teoría de cambio.
a. ¿cuáles son los factores que contribuyeron a la sostenibilidad?
b. ¿las inequidades entre los grupos más y menos marginados aumentaron, se mantuvieron estables o disminuyeron cuando el apoyo fue retirado? ¿por qué?
c. Las estrategias implementadas de educación inicial ¿serán ampliamente replicadas o adaptadas? ¿Cómo van a ser escaladas? ¿cuáles serán las condiciones para esta expansión?
19
4. Objeto de Evaluación Como se señaló anteriormente, para la realización de esta evaluación se seleccionaron cinco países de la Región, que presentaban una evolución significativa en términos del acceso a educación inicial en el período estudiado entre los niños y niñas de tres a seis años de edad. Asimismo, era relevante que estos países representaran una diversidad dentro de los países de la Región, por lo cual también se incluyó a Jamaica, en representación de la zona del Caribe, aun cuando este presenta una importante tasa de acceso a educación inicial desde años anteriores al período estudiado.
Junto con esto, es importante señalar que, si bien el período estudiado en esta evaluación es entre 2007 y 2014, en algunos casos las acciones escogidas están fuera de ese rango, como en el caso de Chile y México. Esto se debe principalmente a que, siendo el objetivo de esta evaluación entender cómo ocurren los procesos de aumento de acceso a la educación inicial, se observó en el caso de Chile que el período de mayor aumento de cobertura fue justamente entre 2000 y 2006. Debido a esto, se optó por estudiar este tramo de años a fin de que lo ocurrido en este país pudiera servir como ejemplo a otros países que quisieran aumentar sus tasas de acceso a la educación inicial para niños y niñas de entre tres y cinco años. En el caso de México, la política estudiada se inicia previo al período de análisis, pero éste está incluido en dicho instrumento.
De este modo, el objeto de evaluación fueron leyes, políticas, acciones y procesos que contribuyeron al aumento del acceso en los países seleccionados y que, al mismo tiempo, permitieron la disminución de las brechas de inequidad en dicho acceso. En la siguiente tabla se describen los programas, políticas o acciones de cada país incluidos en esta evaluación.
20
Tabla 1. Componentes del Objeto de Evaluación por país
País Objetos de evaluación Objetivos Actores
Involucrados Financiamien
to Línea de
Base
Chile
(Período evaluado:
2000 a 2006)
Meta Presidencial del gobierno electo en 1999:
"Aumentaremos la cobertura
de la Educación Parvularia en
los sectores más pobres,
garantizando el acceso a salas
cuna para los hijos menores de
dos años, cuyas madres
trabajen. Duplicaremos el
número de niños y niñas de
entre 2 y 5 años atendidos a
través de diversas alternativas;
universalizaremos la educación
para el grupo de 5 a 6 años y
apoyaremos las iniciativas de
origen municipal, privado, de
fundaciones, corporaciones, u
otras organizaciones de la
sociedad civil que tiendan al
cumplimiento de esta meta"
(pg. 13 Programa de Gobierno,
Para Crecer con Igualdad.
Aumentar la participación de los niños y niñas de los dos primeros quintiles de
ingresos en la educación inicial.
Ministerio de Educación, Junta
Nacional de Jardines Infantiles, Fundación Integra, Establecimientos
educativos municipales,
Universidades e institutos
profesionales; Familias y
comunidades.
Público: MINEDUC
Acceso a EP 24,8% /Casen 1998)
Disparidad en el acceso
entre quintiles
(20% quintil 1 v/s 45% quintil 5)
Aumentar la equidad en el acceso al sistema educativo.
Jamaica
(Período evaluado:
2007 a 2014)
i)Estándares para la operación, manejo y administración de las
instituciones de educación inicial
Establecer un nivel aceptable de desempeño para todas las Instituciones
de Primera Infancia del país a fin de homologar la calidad de los servicios
entregados por las ECIs. Se desarrolla también un sistema básico de monitoreo y evaluación que acompaña el proceso de
instalación de los estándares.
Early Childhood Commission
Mixto: World Bank y
Gobierno de Jamaica.
Acceso alto: 91% para el
nivel de educación inicial en
2007 según Banco
Mundial.
Early Childhood Institutions (ECIs)
Públicas y privadas
21
País Objetos de evaluación Objetivos Actores
Involucrados Financiamien
to Línea de
Base
ii) Plan Estratégico Nacional 2008-2013.
El objetivo principal de este plan fue mejorar la calidad de los servicios de desarrollo infantil temprano en el país, y se considera la “Hoja de ruta” de las acciones relacionadas con educación, salud y seguridad social en la temática. Para esta evaluación se consideraron dos de sus líneas estratégicas focalizadas en niños de 4 a 5 años: Línea estratégica 4: Instituciones de primera infancia seguras, bien mantenidas, y centradas en el aprendizaje. Su objetivo era mejorar la calidad de los servicios prestados por las instituciones de la primera infancia, y se definieron dos metas: Desarrollo de estándares para las instituciones de primera infancia con inspecciones y certificación para su funcionamiento; y desarrollo de programas para apoyar a las instituciones de primera infancia para alcanzar los estándares implementados. Línea estratégica 5: Currículo efectivo entregado por profesionales de la primera infancia. Su objetivo era asegurar que los docentes de instituciones de primera infancia estén altamente preparados en el desarrollo infantil temprano. Para ello se definieron seis metas: cada ECI funcionando con currículo aprobado, oficiales de desarrollo (profesionales de la ECC) apoyan la entrega de un plan de estudio para las ECIs, se desarrolla un sistema de financiamiento equitativo, mejora de las competencias técnicas de los profesionales de primera infancia por medio de formación inicial y continua, se instala sistema de licencias de funcionamiento y el desarrollo infantil temprano se considera como una carrera entre los profesionales.
Ministerio de Finanzas;
Ministerio del Trabajo;
Organismos internacionales;
Instituciones formadoras; Instituto de
Planificación de Jamaica; Familias y
Comunidades
Problemas de calidad
importante y disparidad en la oferta. Diversidad
en formación
de educadoras
; baja inversión en
ECD
Perú
(Período evaluado:
2007 a 2014)
i) Programa de Educación de Logros de
Aprendizaje – PELA.
"Revertir los resultados nacionales que mostraron problemas importantes de
calidad en los logros de los aprendizajes de los estudiantes" (MINEDU, 2011 pg. 8)
Se definió como resultado "Conseguir que los estudiantes, al finalizar el
Segundo Grado de primaria, obtengan los niveles esperados de aprendizaje en comunicación integral y pensamiento lógico matemático" Como parte de la
estrategia para el logro de este resultado, se definió un producto específicamente
focalizado en incrementar el acceso oportuno de niños y niñas de 3 a 5 años
al servicio educativo de inicial del II ciclo, estableciendo como resultado
intermedio el incremento de número de niños que ingresan al primer grado con
educación inicial y como resultado inmediato servicio educativo disponible
en el II ciclo de la EBR
Ministerio de Educación
Financiamiento Público
MEF/MINEDU. Más aportes
de las comunidades
en campos
Tasa de Asistencia
neta a educación preescolar
en 2006 para 3 a 5
años: 61,5% (niñas) y
61,7% (niños) Tasa
de asistencia neta por nivel de
pobreza: 75,7% no
pobre; 61,2% pobre; 46,6%
Dirección Regional de Educación (DRE)
Unidad de Gestión Local (UGEL)
Ministerio de Finanzas (MEF)
22
País Objetos de evaluación Objetivos Actores
Involucrados Financiamien
to Línea de
Base
ii) Programa Incremento en el Acceso de niños y
adolescentes a los servicios de Educación Básica Regular -
Acceso
Establece como resultado específico el "incremento en el acceso de la población de 3 a 16 años a los servicios educativos
públicos de la Educación Regular Básica” (MINEDU, 2012). Para el logro de este objetivo se plantearon tres productos
específicos, cada uno con sus indicadores: Alternativas de servicios
validados; Docentes y personal técnico formado para la atención en nuevos servicios educativos; Instituciones
educativas gestionadas con condiciones suficientes para la atención.
Familias y Comunidades
pobre extremo
(Cifra para 2007)
Ambas cifras
tomadas de Escale,
MINEDU.
Unicef
Banco Interamericano de
Desarrollo: programa de apoyo
técnico a jardines no escolarizados reconvertidos a escolarizados.
Mesa de Concertación de Lucha contra la
pobreza
Especialistas en educación inicial
Instituciones formadoras de
educadoras
México
(Período evaluado:
2003 a 2014)
Decreto de Ley de Educación Preescolar Obligatoria
Alcanzar la universalidad en la educación preescolar. Impulsar la equidad en la calidad de los servicios de educación
preescolar, a través de profesionalizar la educación preescolar. Obligatoriedad se consideró como un proceso gradual. Así, el nivel correspondiente a los 5 años sería obligatorio a partir del ciclo 2004-2005, el nivel de los 4 años a partir del ciclo 2005-
2006 y, el nivel de los 3 años será obligatorio a partir del ciclo 2008-2009.
Parlamento
Financiamiento público Federal y
Estatal
Tasa de matrícula por edad
para 2002: 19% (3 años),
59,4% (4 años) y 78%
(5 años) Promedio para 3 a 5
años: 52,2%
Secretaría de Educación Pública
(SEP)
CONAFE
Instituto Nacional de Evaluación en
Educación
Instituciones formadoras de
educadoras
Organizaciones No gubernamentales
Dirección de Asuntos Indígenas
Instituto Nacional de Estadísticas
(INED)
ONG ACUDE
Centros educativos
Familias y Comunidades
23
País Objetos de evaluación Objetivos Actores
Involucrados Financiamien
to Línea de
Base
Uruguay
(Período evaluado: 2007 a 2014)
i) Dos leyes de presupuesto para el quinquenio 2005-2009
y 2010-2015.
i) Leyes de presupuesto 2005-2009: universalización de la educación para los 4 y 5 años de edad, aumento del número
de centros del Plan CAIF de 0 a 3 años, mejora en la calidad de los programas.
Ministerio de Finanzas
Financiamiento público
Asistencia a educación Inicial de niños y
niñas del primer
quintil de ingresos
(2006): 32% (3 años), 68% (4
años) y 93% (5 años)
Ministerio de Educación y
Cultura (MEC)
Instituto Nacional de Estadísticas
(INE)
ii) Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia –
ENIA, 2010-2015.
Leyes de presupuesto 2010-2015: mejorar el acceso de 3 a 5 años en la
Escuela Rural, incluir al sistema educativo a los niños y niñas de 3 años. Junto a esto,
expandir la educación inicial para los niños y niñas entre 0 y 3 años, generar
mayor articulación entre los programas de primera infancia, crear 100 centros
para el Plan CAIF y mejora de la calidad de este programa.
Asociación Nacional de
Educación Pública (ANEP)
Consejos de Educación Inicial
(CEIP)
ii) Ampliar la cobertura en el nivel de 3 años y mejorar la calidad de la educación
inicial pública en 3, 4 y 5 años. Fortalecimiento de la articulación entre el
Plan CAIF y el CEIP.
Instituto Nacional del Niño y
Adolescente del Uruguay (INAU)
Centros de Atención a la
Infancia (CAIF)
CODICEN
Instituciones formadoras de
educadoras
Establecimientos educativos
Familias y Comunidades
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Como se puede observar en la tabla, esta evaluación consideró principalmente acciones gubernamentales de diversos tipos y niveles de obligatoriedad, todos ellos de alcance nacional. Se incluyeron tres leyes (México y Uruguay), dos instrumentos de gestión del gasto como son los programas presupuestales en Perú; tres marcos normativos orientadores de las políticas como es en el caso de Jamaica y Uruguay, y una meta presidencial que se transformó en tarea del gobierno electo en Chile. En prácticamente todos los casos, fue el Ministerio o Secretaría de Educación el encargado de liderar la ejecución de las metas incluidas en estas acciones. En el caso de Jamaica, esta responsabilidad recayó en la Comisión de Primera Infancia, instancia coordinadora intersectorial en esta temática. Por otra parte, en dos de los casos (Perú y Uruguay) el Ministerio de Finanzas cumplió un rol relevante por tratarse de leyes de presupuesto (Uruguay) o de instrumentos de gestión con origen en ese sector (Perú). Como se puede observar casi en su totalidad, el financiamiento de estas acciones fue de origen público, a excepción de Jamaica que contó con un importante aporte por parte del Banco Mundial.
A continuación, se presenta una descripción más detallada de cada uno de estos instrumentos de política incluidos en la evaluación.
4.1. Chile
Tabla 2. Objeto de Análisis y otros hitos en Chile
Chile
Objeto de Análisis
Objetivo presidencial de 120,000 nuevas vacantes en educación preescolar
Descripción Dentro del proceso de reforma educativa, el Presidente Lagos (2000-2006) fijó como objetivo para su período presidencial alcanzar las 120.000 nuevas vacantes en educación preescolar entre niños de cero y seis años de edad. Esto significa un incremento del 11% en la cobertura preescolar. (MINEDUC, 2005)
Período de evaluación
2000- 2006
Marco de Referencia
Hitos Generales Específicos
Hito 1 Modificación constitucional que reconoce la educación preescolar como el primer nivel del sistema de educación formal.
Hito 2 Reestructura de los principales proveedores de la educación preescolar.
Fundación Integra y la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) para niños menores de 4 años.
25
MINEDUC para niños de 4 a 6 años.
Hito 3 Incremento del presupuesto para preescolares.
Hito 4 Nueva infraestructura y recursos.
Hito 5 Incorporación de maestras al sistema educativo.
Hito 6 Marco Curricular para la Educación Preescolar – BCEP (2002)
Hito 7 Fortalecimiento del Programa de Suministro de Alimentos en las escuelas
Hito 9 Fortalecimiento del Programa de horario escolar extendido
Tras el retorno a la democracia a principios de los años 90 en Chile, se inicia un proceso de fortalecimiento de las políticas sociales en general. En el campo de la educación, el foco estuvo puesto en mejorar el acceso principalmente a la educación básica, y la implementación de estrategias para promocionar la calidad, con programas como Mejoramiento de la Calidad y Equidad - MECE, el Programa de las 900 Escuelas - P900 y el Programa Montegrande. En mayo del año 1996 el Presidente en ejercicio convoca a un proceso de reforma educativa (Arellano, 2001).
El año 2000 se inicia un nuevo gobierno y en el marco de la reforma curricular, se fijan como una meta para su período (2000-2006) el aumento de 120.000 cupos en educación inicial (parvularia) para niños de cero a seis años. Esta meta responde a un diagnóstico de baja cobertura de educación inicial como se puede observar en los Gráfico 110 y 11. Si bien desde los años 1990 se había aumentado la participación a educación parvularia, al año 2000 sólo un 26,8% de niños y niñas de cero a seis años asistían a programas de educación parvularia. La participación a la vez era muy desigual: los niños y niñas del quintil de mayores ingresos tenían una participación dos veces mayor que la de los niños y niñas de los primeros quintiles. En consideración de estos datos la meta presidencial se focalizó en el aumento del acceso de los niños y niñas de los dos primeros quintiles de ingresos (MINEDUC, 2005). De acuerdo con lo señalado en documentos del MINEDUC, esta meta se pensó como una estrategia de la reforma educativa en curso para aumentar la equidad en el acceso al sistema educativo.
Durante ese gobierno se produce un importante incremento en el acceso a educación parvularia, razón por la cual se escogió la meta de expansión de 120.000 cupos a la educación parvularia
durante el período 2000-2006, como uno de los componentes del objeto de evaluación global de la presente evaluación. Si bien esta meta se inicia previo al período establecido para esta evaluación, se consideró como un hito clave que podría dar inputs relevantes para otros países, considerando el aumento en las cifras de acceso que existieron en ese período.
26
Gráfico 11. Primera Infancia (0-5 años) tasas netas de matrícula 1990-2013
Fuente: compilado por el autor, basado en la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional de Chile (CASEN).
Gráfico 12. Participación de la Primera Infancia por quintil de ingreso, año 2000
Fuente: compilado por el autor, basado en la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional de Chile (CASEN).
Para llevar a cabo la implementación de esta meta presidencial se realizaron diversos cambios en el sistema educativo a nivel país. En primer lugar, se llevó a cabo una reestructuración en la provisión de la educación inicial. Hasta ese momento, Fundación Integra y la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) atendían a niños y niñas de cero a seis años y el Ministerio de Educación, en las escuelas de Educación Básica, tenía una baja participación de niños de cuatro a seis años, dado que un importante número de ellas partía en el primer grado de primaria. La reestructuración requirió que la Fundación Integra y JUNJI se hicieran cargo de un 25% de la meta y se focalizaron en atender niños y niñas de cero a cuatro años. Por su parte, el Ministerio de Educación asumió el
15.9%18.9%
21.7%23.7% 24.8%
26.8%29.9%
36.9%39.4%
43.5%
49.1%
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006 2009 2011 2013
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V
27
75% de la meta, lo que significó incorporar al sistema escolar a niños y niñas de cuatro y cinco años lo que requirió la creación de nuevas salas para la inclusión de los niveles Transición Menor (Pre Kínder) y Transición Mayor (Kínder) en los establecimientos que impartían educación básica. Por su parte, Integra y JUNJI en vez de crear nuevos espacios, reconvirtieron sus salas de los niveles de transición para niños y niñas de niveles de sala cuna o niveles medios.
Segundo, el aumento de cobertura significó un aumento importante a nivel de presupuesto. Tercero, la meta requirió nueva infraestructura y provisión de materiales. Por último, se necesitó favorecer la incorporación de nuevos profesionales a través de la formación de más educadoras y técnicos en párvulos (MINEDUC, 2005).
Junto con esta acción, para el levantamiento de la información y análisis de resultados, se consideraron otros hitos clave en torno a la meta presidencial que se señalan en la Tabla 3.
4.2. Jamaica
Tabla 3. Objeto de Análisis y otros hitos en Jamaica
Jamaica
Objeto de Análisis Plan Estratégico Nacional (PEN) para el Desarrollo de la Primera Infancia 2008-
2013
Estándares para la Operación
Descripción El Plan Estratégico Nacional (PEN) para el Desarrollo de la Primera Infancia
2008-2013, es un instrumento de política destinado a mejorar la calidad de vida de la primera infancia en Jamaica. Tiene varios objetivos, siendo uno de ellos, mejorar la calidad de la educación en la primera infancia. Como parte de esta meta, se designaron e implementaron un conjunto de estándares para la operación, el manejo y la administración de las instituciones de la infancia por parte de la Comisión de la Primera Infancia.
Período de evaluación 2007-2014
Antecedentes
Hitos Generales Específicos
Hito 1
Comisión de Primera Infancia
Ley de la Comisión de la Primera Infancia (2003)
Establecimiento de una Inspección de la Comisión de la Primera Infancia
Ley y Regulaciones de la Primera Infancia (2005)
Plan de Estudios de la Primera Infancia en Jamaica
Ley de Protección y Cuidado Infantil (2004)
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Estándares de la Primera Infancia
Sistema de Información de Registro
Hito 2 National Strategic Plan for Early Childhood Development 2008-2013
Política Nacional de Apoyo a la Crianza
Comisión Nacional de Apoyo a la Crianza (2012)
Política Nacional de Selección, Referencia e Identificación Temprana
Pasaporte de Salud y Desarrollo Infantil (2010)
Desde hace varias décadas que Jamaica ha mostrado una particular atención hacia la infancia
temprana, lo que entre otras cosas se ha visto reflejado en la existencia del Programa de Infancia Temprana de 1970, y la alta participación de niños y niñas desde los tres años en centros de
educación inicial. Actualmente el 98% de niños y niñas de ese país asisten a alguna institución de
educación inicial aun cuando este nivel educativo no es obligatorio. No obstante, este nivel de
acceso ha tenido cierta variabilidad como se puede observar en el Grafico 13.
Gráfico 13
Gráfico 13. Tasa de Matrícula bruta en educación preescolar en Jamaica
Fuente: UNESCO, 2015
De acuerdo al gráfico, el año 2012 tiene los niveles más bajos en las tasas de acceso, alcanzando casi el 80% luego de dos años donde no se registran datos disponibles. Aun así, el nivel de participación en educación inicial de niños y niñas es muy superior a otros países de la Región. Junto con esto destaca en Jamaica la existencia de una Comisión destinada a coordinar los asuntos vinculados a la infancia temprana llamada Comisión de Primera Infancia (Early Childhood Commission en adelante ECC). Esta comisión fue creada en 2003 con el propósito de mejorar la institucionalidad existente en Jamaica para este tramo de edad, particularmente a través de la
29
coordinación de los diversos sectores vinculados a la infancia temprana. La ECC establece como su misión “la provisión integrada y coordinada de programas de educación inicial de calidad que brinden
equidad y acceso a los niños de cero a ocho años dentro de entornos saludables, seguros y nutritivos” (Davis, O. y Davis, R. 2007)3
Entre las acciones que tiene que ejecutar la ECC estuvieron la creación de Estándares para la Operación, Manejo y Administración de las Instituciones de Educación Inicial (Standards for the
Operation, Management and Administration of Early Childhood Institutions en adelante los Estándares) y el Plan Estratégico Nacional (National Strategic Plan, en adelante NSP) para 2008-2013.
El NSP fue diseñado por la ECC con el apoyo del Banco Mundial, y se financió con un préstamo basado en el desempeño de la organización internacional, y con recursos estatales. El objetivo principal del NSP fue mejorar la calidad de los servicios de desarrollo infantil temprano en el país, y se considera la “hoja de ruta” de las acciones relacionadas con educación, salud y seguridad social en la temática para ese período de tiempo.
Por su parte los Estándares se crearon en el marco de la implementación del NSP y tuvieron como objetivo establecer un nivel aceptable de desempeño para todas las Instituciones de Primera Infancia del país, haciéndose así cargo de las necesidades existentes en términos de calidad de la oferta, y de la disparidad existente entre los diferentes tipos de centros de educación inicial. En el momento en que entraron en vigencia los Estándares y el NSP 2008-2013, muchas de las instituciones de educación inicial en Jamaica eran creadas por personas naturales, sin apoyo ni recursos del Estado. Así, algunas funcionaban en los mismos hogares de las personas que las administraban, donde recibían a un grupo pequeño de niños y niñas, a cambio de un pago realizado por las familias, funcionando con escasa regulación.
Además de este tipo de establecimientos, en el país existían instituciones públicas que contaban con mayores recursos, pero con una cobertura menor. De esta manera, la calidad de la educación que se impartía en ambos tipos de establecimientos era sumamente disímil en términos del nivel de las educadoras, de la cantidad de recursos y materiales con los que contaban, y respecto a los espacios físicos e infraestructura donde funcionaban.
Posterior al diseño y entrada en vigencia de los estándares, estos fueron presentados en un documento que resume los requerimientos que las Instituciones de Primera Infancia deben cumplir para ser registradas como “legalmente operativas” por la Comisión de Primera Infancia de Jamaica. Dichos requisitos están especificados en el Acta de Primera Infancia y en las Regulaciones de Primera Infancia (cuerpos legales que sustentan los estándares).
Considerando los altos niveles de acceso ya existentes a educación inicial en Jamaica y su preocupación por la mejora de la calidad de los servicios, se decidió incluir en esta evaluación dos de los principales instrumentos de política pública implementados entre 2007 y 2014 con ese objetivo: los Estándares para la Operación, Manejo y Administración de las Instituciones de Educación Inicial (Standards for the Operation, Management and Administration of Early Childhood
Institutions) y el Plan Estratégico Nacional (National Strategic Plan) para 2008-2013.
Junto con el NSP existen otras leyes, políticas y regulaciones relacionadas con la primera infancia que han sido implementadas desde la creación de la ECC, las que se mencionan en la Tabla 3.
3 Davis, O. and Davis, R. 2007). Jamaica: Iniciativas Recientes en Políticas de Primera Infancia. Desarrollo de la Primera Infancia [Initiatives in Early childhood Policy. Early Child Development]
30
4.3. México
Tabla 4. Objeto de Análisis y otros Hitos en México.
México
Objeto de Análisis
Ley de Educación Preescolar Obligatoria y los programas desarrollados para su implementación.
Descripción La ley que ordena 3 años de educación preescolar obligatoria, fue creada a través de una modificación de la Constitución Mexicana (Artículo 31). Fue una de las reformas promovidas durante el gobierno del Presidente Fox, el primer presidente electo del partido opositor por 70 años.
Bajo ese marco legal, el Plan Nacional de Desarrollo para 2001-2006 (Programa de Educación Sectorial) apuntaba a aumentar el acceso a la educación primaria de la población más vulnerable del país, por ejemplo, indígenas, migrantes, población rural y niños en situación de pobreza. Para llevar a cabo este objetivo, los planes existentes fueron reforzados, y se desarrollaron e implementaron varios de los nuevos programas y estrategias. Algunas partes tenían acciones específicas para la educación Preescolar y aún están en vigencia.
En este sentido, se espera determinar cómo estos programas contribuyen al aumento sostenido del acceso a la educación preescolar para niños de 3 a 6 años, con especial atención a la población más vulnerable, entre los años 2007 y 2014. Además, se identificarán e incluirán indicadores de calidad del servicio en el análisis, tales como: participación del presupuesto en la educación preescolar, cómo se asigna dentro de este nivel educativo, diferencias en la operación entre las tres modalidades públicas (escolares, no escolarizados y rurales); número de adultos por niño; y la importancia del supervisor en la educación de la primera infancia.
Período de evaluación
2007 – 2014
Antecedentes
Hitos Generales Específicos
Hito 1 Transición Política: elección de un Presidente de una coalición diferente del que está en el cargo desde hace 70 años.
Reformas Legales:
- El gasto público anual en educación pública de los servicios federales, estatales y municipales no puede ser inferior al 8% del PIB (artículo 25 de la Ley General de Educación)
- Enmienda Constitucional del artículo 31 indicando la educación preescolar obligatoria.
Plan de Desarrollo Nacional 2001-2006 (PDN).
Hito 2 Ley de preescolares obligatoria (3 años)
Definición de tres años para entrar en vigencia en forma progresiva: 2004/05 para niños/as de 5 años; 2005/06 para niños/as de 4 años y 2008/09 para niños y niñas de 3 años.
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Hito 3 Plan de Desarrollo Nacional 2001-2006 (PDN) – Subprograma para educación
Creación de una Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE).
Reforma curricular para la Educación Preescolar
Refuerzo y creación de programas que garanticen el acceso universal a la educación preescolar para los tres niveles obligatorios, con especial atención a las poblaciones vulnerables (Niños/as que viven en la pobreza, en áreas rurales, niños abandonados, indígenas y migrantes).
Hito 4 Plan de Desarrollo Nacional 2007-2012.
Creación e implementación de programas adicionales para incrementar el acceso a la educación preescolar en poblaciones vulnerables.
Hito 5 Plan de Desarrollo Nacional 2013-2018
2015: Ley General de los Derechos del Niño. Implementación de las siguientes acciones:
- Sistema de Información de la Niñez
- Entidades legales especializadas en la protección del Niño
Aumento del presupuesto hacia un Sistema de protección del Niño.
La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos señala en su artículo tercero que todos los niños tendrán derecho a la educación. Así también México cuenta con una Ley de Educación General que establece que la educación preescolar es uno de los niveles de la Educación Básica para todos los niños mexicanos.
Desde la década de los 90, México ha hecho significativos avances en educación. En este período el sistema educativo fue descentralizado como parte del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (1992). Con este cambio se transfirió la administración de toda la educación básica, incluida la educación preescolar, a cada uno de los Estados. No obstante, la autoridad Federal preservó su rol de autoridad normativa. Entre las responsabilidades de la autoridad federal están la definición de los lineamientos generales de la política educativa, la creación y diseminación de los planes de estudio y el currículum, así como la creación y distribución de textos escolares y otros materiales educativos.
En el año 2000, se produce un cambio político importante al asumir el gobierno una nueva coalición política. Esta nueva coalición política impulsa el llamado Programa Nacional de Desarrollo, donde se establecen cuatro propósitos para el sistema educativo en términos de cobertura, calidad y equidad. Ellos son:
1. El lanzamiento del Programa de Escuelas de Calidad (PEC)
2. La creación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE)
3. La reforma curricular de la Educación Inicial (2004)
4. Ley que establece la obligatoriedad de la educación preescolar para los tres años de edad, a implementarse de manera gradual: obligatoriedad para los cinco años en
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2004/05, para los cuatro años de edad en 2005/06 y para los tres años de edad en 2008/09.
Al entrar en vigencia la Ley de Obligatoriedad de la educación preescolar desde los tres años en 2003, México pasa a ser uno de los pocos países en el mundo donde la educación para los niños de tres años es obligatoria. A fin de lograr esta meta, el decreto establece en sus artículos transitorios 6 y 7, que el presupuesto federal, estatal y municipal deberá incluir recursos para generar la infraestructura necesaria para aumentar el acceso a educación preescolar en términos de espacios físicos, personal docente y materiales educativos. Junto con esto, establece que en el caso de las comunidades más aisladas se garantizará la presencia de programas especiales.
A partir de la existencia de esta legislación, y con el propósito de lograr el acceso universal a la educación preescolar, el Programa Nacional de Desarrollo para el período 2001 a 2006 tuvo un foco importante en aumentar la cobertura a educación básica para los grupos más vulnerables de la población mexicana, en especial de aquellos pertenecientes a minorías (inmigrantes, indígenas y ruralidad) y aquellos que viven en pobreza. Para esto, se reforzaron los planes ya existentes y se crearon e implementaron nuevos programas, muchos de los cuales existen hasta el día de hoy.
Durante el período entre 2000/01 a 2006/07 la tasa de participación en educación preescolar de los niños de tres a seis años aumentó en un 20%, y aun cuando el crecimiento posterior ha sido más lento, México ha logrado proveer de educación preescolar al 72% de los niños y niñas de tres a cinco años de edad en los últimos quince años, llegando a estar así muy cercano al promedio de los países de la OECD (74%).
Gráfico 14. Matrícula de Primera Infancia en México entre los 3 y 6 años.
Fuente: Secretaría de Educación Pública (2015).
14.7 16.019.0 19.9
22.7 23.427.8
30.133.0 33.7
36.839.1 40.1 39.9 40.8
53.5 53.7
59.4 61.2
68.7
78.8
83.7 84.284.9 84.885.9 87.3 88.5 88.7 89.1
78.5 77.6 78.080.7
85.8
92.495.0 93.5
86.5 85.5
83.3 82.8 83.4 84.9 85.5
48.9 49.152.2 54.0
59.2
64.968.9 69.3 68.2 68.0 68.7 69.8 70.7 71.3 71.9
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
3 años
4 años
5 años
Total
33
Considerando este aumento en el acceso, se decide incluir en esta evaluación el Decreto de Ley de Educación Preescolar Obligatoria promulgado en el año 20024. como uno de los instrumentos de política pública que habría favorecido la mayor cobertura de educación preescolar para niños y niñas de tres a seis años. Este decreto fue establecido a través de una reforma al artículo 31 de la Constitución Mexicana, el cual refiere a la Ley General de Educación promulgada en el año 1993. Si bien este decreto se establece previo al período estudiado en esta evaluación, se consideró relevante su incorporación por la novedad que implica a nivel mundial la definición de obligatoriedad de la educación preescolar para los tres años de edad y por su carácter obligatorio. Se considera así que esta experiencia puede en gran medida explicar el aumento en el acceso, y también puede ser una experiencia interesante para otros países que quieran avanzar en esta línea.
El Decreto de Obligatoriedad surge en un contexto en el que México suscribe diferentes convenios internacionales5 que incorporan la relevancia de la promoción de la primera infancia como momento fundamental en el desarrollo de los niños y niñas, y por lo tanto es una forma de cumplir con esos estándares exigidos a nivel global. Así también, esta modificación a la Ley permitió iniciar una reforma al nivel preescolar que incluía la generación de un programa de educación el cual vio la luz en el año 2004. De este modo, este Decreto favoreció la concreción de metas ya establecidas con la promulgación de la LGE en el año 93, y de lo cual el país de alguna manera no se había hecho cargo.
En este decreto se establecen las siguientes metas:
i. Instalar comisiones técnicas y de consulta con las demás autoridades educativas del país para iniciar un proceso para la unificación estructural, curricular y laboral de los
diferentes niveles constitucionales obligatorios, en un solo nivel de educación básica integrada;
ii. Iniciar un proceso para la revisión de los planes, programas y materiales de estudio, para establecer, en el ejercicio de sus funciones constitucionales, los nuevos programas de
estudio de la educación preescolar obligatoria, preparar al personal docente y directivo de dicho nivel;
iii. Impulsar la equidad en la calidad de los servicios de educación preescolar, a través de la profesionalización del ejercicio de la impartición de educación preescolar, sin perjuicio de los derechos adquiridos de quienes a la fecha imparten este nivel educativo;
iv. El aumento del ingreso será gradual, es decir, el nivel para los cinco años será obligatorio a partir del ciclo 2004-2005, el nivel para los cuatro años será obligatorio a partir del ciclo 2005-2006 y, el nivel para los tres años será obligatorio a partir del ciclo 2008-2009. En dichos plazos, será universal la educación preescolar.
v. Los presupuestos federales, estatales, del Distrito Federal y municipales contendrán los recursos necesarios para la implementación de la universalización. Para las comunidades alejadas de centros urbanos y las zonas donde no fue posible la implementación de infraestructura necesaria de servicios educativos de preescolar, las autoridades locales en conjunto las autoridades federales, establecerán los programas que se requieran y de ellos
4 Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adiciona el artículo 3o, en su párrafo primero, fracciones III, V y VI, y el artículo 31310 en su fracción 1, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
5 Convención sobre los Derechos del Niño (1990); declaraciones de las Conferencias Mundiales de Educación para Todos (Jomtien 1990 y Dakar 2000), de la Cumbre Mundial en favor de la infancia (septiembre, 1990) y la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas para la Infancia (mayo, 2002)
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dependerá asegurar el cumplimiento de la ley.
El decreto de ley no establece una planificación sobre la implementación de estos objetivos, por lo que además de este hito, se considerarán para el análisis otros hitos relevantes, por ejemplo, la planificación del sector educativo de los diferentes gobiernos entre 2002 y 2014, así como la reforma preescolar que se estaba realizando al mismo momento de la obligatoriedad y que da como resultado al Programa de Educación Preescolar (PEP), el cual es el marco curricular utilizado a partir del 2004 en adelante, y que es el foco de la Reforma de la Educación Inicial que se menciona en un principio.
Programa Nacional de Educación 2001-2006, establece un conjunto de políticas que representan el modelo de educación que a juicio del gobierno de turno es lo que el país necesita para “construir un futuro mejor” y que apunta a construir equidad, buena calidad y de vanguardia. Asimismo, identifica como poblaciones vulnerables a la población indígena, la población rural de marginalización extrema, los hijos de trabajadores agrícolas migrantes, menores que trabajan en la calle y la población con alguna discapacidad.
Plan Sectorial de Educación 2007-2012: El Plan Sectorial para este período pone énfasis en la calidad de los programas educativos, así como también en la generación de mayores oportunidades educativas que fomenten la igualdad, desarrollar y utilizar tecnologías de información para apoyar el aprendizaje, entre otros objetivos que apuntan a la sostenibilidad, democratización y mejora de la gestión institucional. Se menciona la necesidad de adoptar una postura más “radical” y urgente con el tema de la calidad en especial con los sectores más vulnerables y desprotegidos.
Se establecen seis objetivos en este ámbito, dentro de los cuales se encuentra: 1) Elevar la calidad de la educación para que los estudiantes mejoren su nivel de logro educativo, cuenten con medios para tener acceso a un mayor bienestar y contribuyan al desarrollo nacional; 2) Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad; 3) Impulsar el desarrollo y utilización de tecnologías de la información y la comunicación en el sistema educativo; 4) Ofrecer una educación integral que equilibre la formación en valores ciudadanos, el desarrollo de competencias y la adquisición de conocimientos, a través de actividades regulares del aula, la práctica docente y el entorno institucional, para fortalecer la convivencia democrática e intercultural; 5) Ofrecer servicios educativos de calidad para formar personas con responsabilidad social y; 6) Fomentar una gestión escolar e institucional que fortalezca la participación de los centros educativos en la toma de decisiones, promoción de la transparencia y la rendición de cuentas.
Dentro de los objetivos para la educación preescolar, se encuentra la promoción de un modelo
educativo basado en competencias, revisar y fortalecer los sistemas de formación continua para los
docentes en servicios, desarrollar acciones complementarias que favorezcan la comprensión lectora y
el uso del lenguaje oral y, asegurar el desarrollo de habilidades matemáticas.
Plan Sectorial de Educación 2013-2018: El plan sectorial de educación 2013-2018, sigue con el objetivo de mejorar la calidad de la educación, donde uno de sus objetivos es “asegurar la calidad
de los aprendizajes en la educación básica y la formación integral de todos los grupos de la población”. En este sentido queda en evidencia que todavía la calidad es un desafío constante en el ámbito educativo. No se observan acciones concretas para el preescolar, sino lineamientos transversales para toda la educación básica.
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El tercer objetivo6 del Plan busca asegurar mayor cobertura, inclusión y equidad educativa en todos los grupos de la población. Para ello, referente a la primera infancia, se establece impulsar la educación inicial en las diversas modalidades que brindan este servicio con especial énfasis en aquellas que favorezcan a los grupos vulnerables. Asimismo, se busca seguir impulsando la educación intercultural bilingüe para poblaciones con lenguas originarias y la atención educativa para la inclusión de personas con algún tipo de discapacidad. La Tabla 4 presenta un resumen de los hitos relacionados con la Ley de Obligatoriedad de la Educación Preescolar que son considerados como parte del análisis realizado en esta evaluación.
4.4. Perú
Tabla 5. Objeto de Análisis y otros hitos en Perú.
Perú
Objeto de Análisis Programas Presupuestales por Resultado (PPR) PELA y ACCESO
Descripción Los instrumentos para la formulación de políticas seleccionados para Perú fueron los Programas de Financiamiento por Resultado (PPR) para el sector educativo, llamados PELA y ACCESO. Se evaluó la relevancia, eficiencia, efectividad y sostenibilidad, para lograr el acceso a la equidad y las condiciones desarrolladas para proporcionar servicios adecuados de educación inicial para niños/as de tres a seis años. Como los principales cambios en el acceso entre 2007 y 2014 se produjeron en las zonas rurales, la evaluación prestó especial atención a los procesos en ese tipo de entornos.
Período de evaluación 2007 – 2014
Antecedentes
Hitos Generales Específicos
Hito 1 Constitución del Perú (1993) Acuerdo Nacional (2002/ Política N°12)
Hito 2 Ley General de Educación 28.044 (2003)
Reglamento Ley General de Educación 28.044.
Plan Nacional de Educación para todos (2005 – 2015)
Hito 3 Proyecto Educativo Nacional (2006)
Política 2.1 que establece acceso universal de niños y niñas de cuatro y cinco años a la educación formal.
Plan estratégico multianual (PESEM 2007 – 2011)
Plan estratégico multianual (PESEM 2012 – 2016)
6 Se considera el tercer objetivo dado que el resto de los objetivos que se plantean tienen relación con otros niveles educativos que no son propios de esta evaluación.
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Hito 4 Ley del sector público (desde 2007) que establece gestión presupuestaria basada en resultados
PPR PELA (2008 – 2011)
PPR ACCESO (2012 – 2016)
Hito 5 Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión.
Hito 6 Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2012 – 2021.
Perú tiene ya una larga historia de iniciativas relacionadas a la provisión de educación inicial, la que se manifiesta con mayor énfasis a partir de la aprobación en 1972 de la Ley General de Educación. En ella la educación inicial fue reconocida como el primer nivel de la educación formal, incluyéndola en esta categoría junto con la educación primaria y secundaria.
Veinte años después de ese hito, en 1993, la nueva Constitución en su artículo 17 señala que la educación inicial, primaria y secundaria serán obligatorias para todos los niños y las niñas en el territorio peruano. Con esto se da una potente señal respecto a la importancia que el país le está dando a la educación inicial.
Más cercano a los años estudiados en esta evaluación, Perú publica un importante documento de política pública en educación llamado Proyecto Educativo Nacional (en adelante PEN). Este documento tuvo el propósito de establecer las principales metas para el país en materia de educación entre los años 2006 y 2021. La primera de ellas era entregar oportunidades y resultados educativos de igual calidad para todos. En un segundo objetivo PEN señala que cada niño y niña tendrá acceso a trece años de educación de calidad sin exclusiones, lo que implica que al menos un año de educación inicial estaría garantizada.
A partir de cada objetivo se desprendía una serie de políticas orientadas al logro de ellos. Entre estas políticas destaca el establecimiento de acceso universal a la educación formal para niños y niñas de cuatro y cinco años. Esta política incluía criterios de calidad y equidad, lo que es reflejado en las metas que se propone, entre ellas: conversión de los establecimientos no-formales de educación inicial en formales basados en estándares de calidad; especializar a maestros de manera que estén calificados para atender a niños de dicho tramo de edad; incluir educación bilingüe para niños de contextos indígenas; establecer evaluaciones externas periódicas adecuadas para los niños en diferentes áreas de su desarrollo y proveer un servicio integral que incluya salud, nutrición y desarrollo emocional.
A partir de la aprobación de las metas del PEN, el sector de educación estaba obligado a diseñar, planificar, implementar, monitorear y evaluar una serie de acciones con el propósito de proveer de acceso universal a los niños y niñas de cuatro y cinco años. Esto se vio reflejado en los instrumentos estratégicos que emergieron durante los siguientes períodos gubernamentales, específicamente en los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (en adelante PESEM) los cuales son desarrollados por todos los sectores a partir de sus propias metas de trabajo. Estos documentos constituyen los principales lineamientos que cada sector tiene para cumplir con los compromisos
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nacionales e internacionales, y en el caso del PESEM de educación, éste incorporó los objetivos planteados en el PEN como sus prioridades para la acción pública en esta materia.
Junto con estos instrumentos de política desde el sector educación, se introdujeron nuevas herramientas de planificación y ejecución del presupuesto introduciendo un modelo por resultados para el financiamiento de políticas y programas. Estos instrumentos llamados Programas Presupuestales por Resultados (en adelante PPR) fueron utilizados por diferentes sectores sociales y buscan “mejorar la calidad del gasto a través del fortalecimiento de la relación entre el presupuesto y los resultados” (Ministerio de Economía y Finanzas, 2012).
Los programas presupuestales se implementan bajo el diseño de una estructura lógica que contempla el diagnóstico, el desarrollo de contenidos, la formulación de una matriz que establece los objetivos – indicadores – medios de verificación – supuestos; la programación física y financiera y el seguimiento y la evaluación. Este mecanismo de gestión depende del Ministerio de Economía y Finanzas, y es implementado en conjunto con el sector responsable de cada uno de los programas presupuestales, siempre asociados a un programa por resultados (Ministerio de Economía y Finanzas, 2012).
En el caso de educación, el primero de ellos fue implementado en el año 2007 y se llamó Programa Estratégico para el Logro de Aprendizajes (en adelante PELA). La formulación de PELA tuvo como propósito “revertir los resultados nacionales que mostraron problemas importantes de calidad en los logros de los aprendizajes de los estudiantes…” (Ministerio de Educación, pág. 8 2011). De esta manera, se estableció como resultado “conseguir que los estudiantes al finalizar el Segundo grado de primaria obtengan los niveles esperados de aprendizaje en comunicación integral y pensamiento lógico matemático” (Ministerio de Educación, pág. 8. 2011).
Como parte de la estrategia diseñada por PELA se consideró que el ingreso temprano de los niños y niñas al sistema educativo podría favorecer mejores logros en el aprendizaje. Para ello se definió crear un PPR específicamente focalizado en incrementar el acceso oportuno de niños y niñas de tres a cinco años al servicio educativo de inicial del II ciclo, estableciendo como resultado intermedio “incremento de número de niños que ingresan al primer grado con educación inicial” y como resultado inmediato “servicio educativo disponible en el II ciclo de la EBR7”.
De este modo, el PPR Acceso tiene como propósito incrementar el acceso de la población de tres a diez y seis años a los servicios educativos públicos de la Educación Básica Regular. Para conseguir dicho objetivo, Acceso planteó tres productos con sus respectivos indicadores:
i. Alternativas de servicios validados;
ii. Docentes y personal técnico formado para la atención en nuevos servicios educativos;
iii. Instituciones educativas gestionadas con condiciones suficientes para la atención.
Asimismo, se establecieron seis alternativas para ampliar la cobertura en el nivel de educación inicial:
i) Jardín nuevo, para poblados con demanda de más de 15 niñas/os;
ii) No escolarizado, para poblados con demanda de 8 a 12 niñas/os;
iii) Ampliación de jardín existente con más de 15 niñas/os por atender;
7 Educación Básica Regular
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iv) Educación inicial en institución educativa de primaria nueva, para poblados con más de 15 niñas/os;
v) Ampliación en institución educativa de primaria con más de 15 niñas/os por atender;
vi) No escolarizado, para poblados con menos de 8 niñas/os.
El programa presupuestal Acceso señala diversas acciones que deben cumplirse previo a la asignación presupuestal para el financiamiento de alguna de las alternativas que permiten incrementar el acceso a la educación inicial. En dicho contexto, la gestión vinculada con el “estudio de oferta y demanda”, se desarrolla en cinco fases. i) trabajo de gabinete para identificar las unidades de atención (centros poblados), cuyo trabajo implica la articulación de información entre el nivel nacional, regional y local; ii) trabajo de campo, el cual implica el levantamiento de información a través de la aplicación de instrumentos para el registro de información, principalmente de la demanda; iii) procesamiento y análisis, cuya responsabilidad recae en las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), quienes levantan el expediente técnico local, el cual remiten a la Dirección Regional de Educación (DRE) para su aprobación; iv) revisión y aprobación del expediente técnico local y elabora el expediente regional para ser remitido al Ministerio de Educación (MINEDU) a nivel nacional; v) asignación presupuestal, a través del nivel nacional de MINEDU como responsable de emitir el informe a la alta dirección para generar presupuesto, en base a la modalidad definida en el expediente técnico levantado a nivel local.
Posterior a la asignación de los recursos, se inicia la implementación, con la asignación de la plaza docente a un número de niños/as. Como ha sido señalado en las alternativas de incremento, esta es definida en función del número que demanda atención de educación inicial. El seguimiento a la implementación de la alternativa educativa, queda radicado en el nivel local (UGEL).
Gráfico 15. Acceso al preescolar por año y escenario.
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas- Encuesta Hogares 2014
Al revisar los datos sobre el acceso a la educación inicial en Perú (Grafico 15), es posible constatar que durante el período 2007 a 2014 se produce un importante incremento en especial para el grupo
de niños y niñas que viven en sectores rurales. La participación en educación inicial de estos niños
pasó de un 52,8% en 2006 a un 75,5% en 2014.
73.9 75.9 78 78.8 79.1 79.4 79.7 77.8 80.4 80.1
54.2 52.857.9
61.1 61.165.6 63.9
67.672.8 75.6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Urbana Total
Rural Total
39
En consideración de esas cifras y de la novedad que implica para la planificación del sector educación, se decidió incluir a los Programas Presupuestales PELA y ACCESO en esta evaluación como ejemplo de instrumento de política para el aumento de acceso a la educación inicial en Perú. Así también como en los otros casos de país, esta evaluación considerará dentro del contexto en el cual se instalan ambos programas presupuestales, otros instrumentos de política señalados anteriormente y que se presentan resumidos en la Tabla 5.
4.5. Uruguay
Tabla 6. Objeto de Análisis y otros hitos en Uruguay.
Uruguay
Objeto de Análisis
Leyes de Presupuesto para 2005-2009/2010-2014
Plan quinquenal ENIA (2010-2015)
Descripción En Uruguay, los instrumentos de política seleccionados fueron las leyes presupuestarias para los períodos 2005-2009 y 2010-2014. Estas dos leyes ampliaron los presupuestos y definieron nuevas metas para expandir la cobertura de la educación inicial a través de CEIP e INAU. Además, el plan quinquenal ENIA (2010-2015) se incluyó en la evaluación. ENIA define el plan estratégico para intensificar la cobertura en educación inicial para el período que cubre.
Período de Evaluación
2007 – 2014
Antecedentes
Hitos Generales Específicos
Hito 1 Plan de Reforma (1995-2000)
Hito 2 Plan Nacional de Atención de Emergencia Social (PNAES)
Hito 3 Ley de Presupuesto (2005-2009): Un nuevo presupuesto y objetivos fueron aprobados por CEIP e INAU.
Hito4 Plan de Equidad
Hito3 Ley de Prepuesto (2010-2014): Un nuevo presupuesto y objetivos fueron aprobados por CEIP e INAU.
Hito 4 Plan quinquenal ENIA (2010-2015)
Plan estratégico y objetivos para la educación inicial.
El período estudiado en esta evaluación (2007-2014) fue precedido en Uruguay por un aumento
sostenido de la cobertura en todos los niveles de la educación inicial a partir de los años noventa,
40
casi alcanzando la universalidad para los cinco años en 2011. A partir del año 2008 se observa
también un aumento importante en la matrícula de niños y niñas de tres y cuatro años (
Gráfico 16). Junto con lo anterior, a partir del año 2005 se observa un aumento sostenido en la oferta de educación inicial privada, en tanto la oferta pública permanece sin cambios (Gráfico 17).
Gráfico 16. Evolución de asistencia de niños (3-5 años). Período 1997-2011 (%).
Fuente: Figueroa y Núñez , 2013
Gráfico 17. Matrícula de Educación Inicial (pública y privada). Período 1960-2013 (%).
Fuente: Figueroa y Núñez, 2013
41
Analizando el proceso que pudiera haber incidido en dicho aumento en el acceso a la educación inicial en Uruguay, emergen tres posibles elementos. El primero de ellos tiene relación con la reforma escolar implementada entre los años 1995 y 2000, más conocida como Reforma Rama por el nombre de quien liderara dicho proceso como Director Nacional de Educación Pública (Germán Rama). Esta reforma planteó cuatro grandes objetivos para reformar el sistema educativo uruguayo, entre ellos alcanzar la cobertura universal de la educación inicial. Esta meta de aumento en el acceso estuvo especialmente orientada a abordar los déficits educativos de los niños y niñas provenientes de las familias más pobres del país. En el siguiente período gubernamental (2001 a 2005), el patrón de crecimiento en el acceso se mantuvo, aunque en una tasa inferior, lo cual ha sido atribuido a la crisis económica que golpeó a Uruguay durante ese período, lo que afectó la inversión en educación.
Un segundo elemento relacionado con la creciente cobertura de la educación inicial fue el aumento de la inversión en este tramo de edad a partir de la recuperación económica entre los años 2005 y 2009. Fue en ese período que se aprueba en Uruguay una ley de presupuesto con mayor asignación a la educación inicial a través de los Centros de Educación Inicial y Primaria (en adelante CEIP) y a través del Instituto del Niño y el Adolescente de Uruguay (en adelante INAU). El CEIP está a cargo de proveer la educación inicial para los niños y niñas de tres, cuatro y cinco años, así como toda la educación escolar. El INAU, está a cargo de los servicios para los niños y niñas de cero a tres años, entre ellos, el Plan CAIF (Centros de Atención a la Infancia y la Familia), cuyo objetivo es entregar servicios para los niños, niñas y familias más vulnerables de Uruguay.
A partir del año 2008 es posible observar un incremento en la cobertura, en especial para los niños y niñas de tres y cuatro años, lo que continuó ocurriendo en el siguiente período gubernamental entre el 2010 y 2014 donde también hubo un incremento en el presupuesto destinado a la educación inicial.
En tercer lugar, en el año 2008 se inició la discusión para la elaboración de la Estrategia Nacional para la Infancia y Adolescencia (en adelante ENIA). La ENIA fue el resultado de un largo proceso de consulta realizado entre los años 2005 y 2008 a diversos actores implicados en el trabajo hacia la infancia y la adolescencia, siempre bajo el amparo del Ministerio de Desarrollo Social. La ENIA es de carácter universal y se centra en la promoción de la equidad en tres planos simultáneos: intergeneracional, de género y territorial, lo que da cuenta de la presencia de un enfoque de promoción y respeto de los derechos de las personas.
A partir del análisis documental y de las estadísticas educativas ya mencionadas, se decidió seleccionar para el caso de Uruguay las leyes de presupuesto para los quinquenios de 2005-2009 y de 2010-2015, y la ENIA8. Si bien la ENIA contiene un plan a ser implementado entre los años 2010 y 2030, para efectos de esta evaluación, se consideró exclusivamente el plan de acción 2010-2015. Por su parte, en el caso de ambas leyes de presupuesto se incluyó en esta evaluación exclusivamente el presupuesto y líneas de acción de la Asociación Nacional de Enseñanza Pública – en adelante ANEP, a través del Consejo de Educación Inicial y Primaria – CEIP y, del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay – INAU tal como se señala en la Tabla 6.
8 Ver en anexos Objetivos de los instrumentos seleccionados para Uruguay
42
5. Metodología
5.1. Diseño de Evaluación
Uno de los principales objetivos de una evaluación es el de obtener conocimiento y experiencia,
reconociendo y acompañando las diferentes perspectivas, desarrollando un proceso de aprendizaje
creativo y de comprensión compartida de las mismas (Robson, 2010). La presente evaluación formativa es un analisis múltiple de casos, la cual busca examinar un fenómeno complejo dentro de su contexto particular (Baxter & Jack, 2008), permitiendo la comparabilidad dentro de los casos estudiados (Yin, 2003). El método para recabar la información es sistemático y cualitativo y busca responder diferentes preguntas sobre el fenómeno de análisis y cómo su entorno lo determina. En términos generales, este tipo de evaluación permite dar cuenta de cuáles son los supuestos y especificidades del contexto en particular que permiten ciertos resultados y generar cambios en el sistema, en este caso de educación inicial.
El análisis de caso es una herramienta metodológica que puede ser usada cuando los hacedores de política tienen los siguientes intereses: a) conocer en profundidad las características de un fenómeno social dado; b) incluir en el análisis las condiciones del contexto en el cual la evaluación se desarrolla y; c) cuando los vínculos entre el fenómeno social y su contexto no están claros (Yin, 2003).
De este modo, la presente evaluación utilizó una metodología cualitativa para entender de manera comprensiva el objeto de evaluación. La metodología cualitativa incluye revisión documental como fuente primaria. En este caso, se revisaron documentos gubernamentales, tales como planificaciones, reportes de metas, documentos de organismos internacionales, e investigaciones. Adicionalmente, se realizaron entrevistas y grupos focales los cuales fueron concebidos como fuentes secundarias, para complementar y validar información recabada en el análisis documental.
5.2. Selección de Países
La selección de los países incluidos como ejemplos para esta evaluación incluyó a los países que contaban con altas tasas de matrícula neta en educación inicial (de tres a seis años). La contraparte de UNICEF - LACRO propuso 5 países que cumplían con este requerimiento: Chile, Perú, Uruguay, México y Jamaica. Estos países son considerados como buenos ejemplos de disminución de sus brechas de inequidad en el acceso a la educación inicial y representan, al mismo tiempo, diferentes regiones y características particulares del contexto Latinoamericano y del Caribe. Por ejemplo, Perú, tiene una alta población indígena y rural, al igual que México, el que además cuenta con una política administrativa similar a la región de análisis. Asimismo, Uruguay y Jamaica, tienen una amplia experiencia en este ámbito y, por último, Chile ha aumentado considerablemente su acceso en el último tiempo.
Dentro de cada país la selección de personas a ser entrevistadas o que participaron de algún grupo focal y/o actividad corresponde a los diferentes actores identificados por la oficina de UNICEF de cada uno de los países. Ellos organizaron y definieron las/as entrevistados en base a los requerimientos del equipo investigador y considerando las limitaciones de tiempo que tenía l evaluación. De este modo, se seleccionaron informantes clave en los diferentes niveles de la Teoría de Cambio y se consideraron principalmente autoridades nacionales, hacedores de política,
43
autoridades locales; proveedores de los diferentes servicios, y los personales (educadores y directivos); las familias y la sociedad civil. También se identificaron académicos y/o expertos en temas de educación inicial. El levantamiento del campo se realizó durante una semana, por lo que eso implicó que los métodos de recopilación se concentraran en actores del entorno propicio y oferta, y en menor medida en la demanda, la cual se encuentra sub-representada. En la parte de limitaciones del análisis se explicará esta situación9.
5.3. Métodos para la recopilación de datos10
Para esta evaluación, el grupo de investigación utilizó varios métodos cualitativos para la recopilación de datos: a) estudio teórico, b) entrevistas, c) grupos focales, y d) una actividad con niños. Los datos principales obtenidos de la revisión documental de la documentación han sido triangulados con la información obtenida a través de la investigación de campo (entrevistas, grupos focales y actividades con niños).
La finalidad de los métodos cualitativos es la de obtener información significativa de los participantes clave, en este caso, los actores, sobre el objeto de la evaluación en cada país, y la de validar la información recopilada de la revisión documental. Además, el contacto con los diferentes actores permite una aproximación adicional al objeto de evaluación, fundamentalmente para comprender el contexto de cada objeto de evaluación y para comprender la perspectiva de las personas involucradas. En el caso de los niños y de las familias, los grupos focales apuntaron a comprender su perspectiva sobre la educación inicial y su relación con los servicios y proveedores. En el caso de los niños y las niñas, el objetivo era obtener sus percepciones sobre lo que experimentan en el escenario de educación inicial.
Revisión documental
Los documentos y archivos son mensajes digresivos que brindan prueba de un estado, tema o enfoque
en particular. El término se restringe a declaraciones que se encuentran impresas o escritas en su forma
física (Scott, 2006). Algunos documentos son producidos intencionalmente, mientras que otros ocurren naturalmente (blogs, publicidad, etc.) y, la mayoría de ellos, provienen de análisis de datos secundarios. La ventaja del análisis de documentos es que es una herramienta económica para la recopilación de datos que puede revisarse repetidamente, que permite responder a diferentes cuestionamientos de investigación y que facilita una amplia gama de fenómenos sociales. En contraste, la desventaja de este tipo de método de recopilación de datos es la falta de acceso a los mismos y la baja representación de estos documentos.
Para la presente evaluación, se recopilaron documentos e informes de informantes clave, así como también de sitios web del gobierno, agencias internacionales y academias. Los documentos estudiados eran de distintos tipos, dependiendo del objeto de evaluación de cada país y fueron el método principal para recopilar la información. La información obtenida fue triangulada con las entrevistas y los grupos focales conducidos por el equipo de investigación durante el trabajo de campo en cada país.
9 Ver punto 1.7 de esta sección.
10 Ver Apéndice 2 con los protocolos y directrices para cada método.
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Entrevistas
La entrevista es una técnica precisa para exponer las experiencias y creencias de los entrevistados.
Intenta examinar las perspectivas de las personas y las actitudes hacia un tema de estudio, no
meramente buscando un consenso con el participante u obtener respuestas dicotómicas (sí/no)
(Robson, 2010). Más que buscar un argumento, el investigador intenta ir más allá de la conversación
y explorar los sentimientos del entrevistado, su significado y sus motivaciones. Esto facilita la
construcción conjunta de significados y puntos de vista con respecto a un tema específico (Janesick, 1998).
Para la presente evaluación, se aplicaron entrevistas en profundidad y semiestructuradas. Para Flick (2014), la entrevista semiestructurada permite el desarrollo de una “teoría del tema” sobre el objeto de análisis. Las entrevistas semiestructuradas fueron seleccionadas a modo de tener la oportunidad de introducir algunos temas o preguntas adicionales durante la entrevista que pudieran dilucidar conceptos u obtener mayor información sobre las áreas principales e ideas abordadas durante la entrevista (Hernández et al., 2010).
Para analizar los datos, los evaluadores utilizaron un “análisis temático” híbrido. Este método, requiere de la identificación de temas que expliquen el marco de la Teoría del Cambio o que se encuentren implícitos en las declaraciones del entrevistado, que surgen de una lectura en profundidad y relectura de la entrevista (Bauer & Gaskell, 2000). Estos temas permanecen como las categorías emergentes a ser analizadas. Como se menciona anteriormente, los análisis de la entrevista fueron triangulados con la información recopilada de todos los documentos revisados para el objeto de evaluación de cada país.
Grupos Focales
Los grupos focales son reuniones de grupos pequeños de personas, en los cuales un moderador incita a los participantes a compartir sus experiencias para expresar, aclarar o desarrollar temas particulares. Los grupos focales brindan una oportunidad para analizar los datos de interacción de grupo, cómo alcanzan un consenso y como negocian un tema en particular.
Los grupos focales llevados a cabo por los evaluadores, tenían entre seis y diez participantes y fueron organizados con diferentes actores. Los grupos focales tenían dos moderadores, uno que dirigía la conversación y seguía la guía del tema, y otro que tomaba nota del comportamiento no-verbal de los participantes.
Actividades con Niños/Niñas
La actividad con niños apunta a identificar cómo experimentaron los niños la transición del preescolar a la primaria y a evaluar su percepción sobre las diferencias y similitudes, así como la perspectiva del entorno de ambos niveles educativos. La finalidad de la actividad era la de enriquecer el análisis sobre la calidad en los servicios de educación desde la perspectiva de los niños.
La metodología empleada con los niños y las niñas es conocida como “Narrando con dibujos”. Diversas investigaciones han revelado que este método permite que los niños expresen sus sentimientos y cómo ven su entorno en la educación inicial. Es un método constructivo, ya que centra toda la atención en la actividad del niño, mientras que los niños crean una narración sobre lo que están dibujando o “construyendo”. Esta técnica también permite a los niños concentrarse más en el dibujo que en mantener contacto visual con el investigador. De esta manera, el niño se vuelve menos propenso a sentirse intimidado por las consignas y por la experiencia en general. Esta metodología combina tanto la expresión verbal como la no-verbal (Einarsdottir et al., 2009) y se
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aplica a grupos de niños con un moderador que se encuentra entrenado para trabajar con esta población en particular. Este moderador se encarga de cuatro niños/as y dirige la actividad conversando e involucrándose con todos los niños y las niñas.
Considerando que dicha metodología involucra a niños/as, y siguiendo los criterios de UNEG y sus consideraciones éticas, la metodología propuesta y los instrumentos propuestos fueron presentados y revisados por el Comité de Ética de la Universidad Diego Portales, que aceptó y autorizó la aplicación de estas actividades.
La siguiente tabla muestra el número de entrevistas, grupos focales y actividades con niños/as realizadas durante la evaluación. Para más detalles sírvase referirse al Anexo 3.
Tabla 7. Participantes e instrumentos aplicados en el trabajo de campo.
Tipo de Entrevistado
Chile Uruguay Perú México Jamaica Total
Autoridades Nacionales
2 entrevistas
3 entrevistas
3 entrevistas
2 entrevistas
2 entrevistas
12 entrevistas
Autoridad Local
1 entrevista grupal
1 entrevista 2
Policy Makers (Hacedores de
Política)
2 entrevistas
3 entrevistas
8 entrevistas
2 entrevistas
2 entrevistas
17 entrevistas
en profundidad
Proveedores de educación
inicial
1 entrevista 1 entrevista grupal y 2
grupos focales
1 entrevista 1 4 entrevistas y 2 grupo
focales
Académicos/ Expertos/
Sociedad Civil
1 entrevista y 1 grupo
focal
2 entrevistas
1 entrevista grupal y 2
GF sociedad
civil
2 entrevistas
grupales expertos y 1
sociedad civil
1 11
Personal 1 grupo focal
1 grupo focal
1 grupo focal
1 grupo focal
2 grupos focales
6 grupos focales
Padres 1 grupo focal
1 grupo focal
1 grupo focal
1 grupo focal
2 grupos focales
6 grupos focales
Niños 1 actividad 1 actividad 1 actividad 2 actividades
5 actividades
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En resumen, el proceso de evaluación consta de 37 entrevistas, 6 entrevistas grupales, 17 reuniones de grupos focales y 5 actividades con niños/as. Esto significa que el trabajo de campo de la evaluación recabó información de 140 personas en visitas a los cinco países.
5.4. Teoría de Cambio y Criterios de Evaluación
Como se mencionó anteriormente, la presente evaluación busca, a partir de una Teoría de Cambio (TdC), comprender la contribución que han tenido diferentes inputs (leyes, presupuestos, políticas, estrategias, etc.) en la Región de América Latina y el Caribe para aumentar el acceso y la equidad en la educación inicial. De este modo, se identifican los cambios que se produjeron en el entorno propicio, la oferta y la demanda, y que permitieron alcanzar los resultados en términos de acceso y equidad, principalmente con las poblaciones más vulnerables. Adicionalmente, se busca responder a los criterios de evaluación establecidos: Relevancia, Efectividad, Eficiencia y Sostenibilidad. En el siguiente esquema se puede observar cómo en este modelo de evaluación se integran los niveles y determinantes de la TdC con los criterios de evaluación incluidos.
Este esquema da cuenta de la hipótesis de la evaluación, donde los insumos son los diferentes componentes del objeto de evaluación que se identifican como estrategias y acciones concretas. Estos insumos iniciales permiten dar cuenta de la Relevancia del objeto de evaluación, es decir, entender cómo se busca responder a las necesidades y al problema identificado, cómo se incluyen los enfoques de derecho, género y equidad, así como los principios globales de la educación inicial. Por su parte la efectividad, eficiencia y sostenibilidad se observa a través de los cambios que se producen en los diferentes niveles de la Teoría de Cambio. A través de la efectividad se logra ver si los cambios produjeron resultados en términos de mayor acceso y disminución de brechas.
Ilustración 3. Modelo de Cambio y Criterios de Evaluación
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De este modo, el equipo de investigación desarrolló una matriz de evaluación11, la cual contiene los criterios de evaluación, las preguntas y fuentes de información. El propósito del trabajo de campo fue obtener información en cada país para validar la información recabada en los documentos revisados como fuente principal de información.
Como se verá más adelante, la entrega de la información recabada se estructura en base a estos cuatro criterios y en el análisis se van integrando los niveles y determinantes de la Teoría de Cambio. Es importante señalar que en algunos casos no fue posible dar respuesta a todas las preguntas planteadas, lo que ocurre en el caso en que no se encontró suficiente información disponible para entregar una respuesta certera a partir de al menos dos fuentes de información.
5.5. Análisis de actores y partes interesadas
La presente evaluación explora varios niveles y grupos de actores y socios clave que se encontraban directa o indirectamente involucrados en el diseño y/o implementación de los instrumentos de políticas que facilitaron cambios en la Educación Inicial en cada país.
La siguiente tabla identifica a los actores por país, siendo la mayoría de estos incluidos como fuentes secundarias de información durante el proceso de recopilación de datos. La inclusión de los actores en el trabajo de campo se determinó por su nivel de participación en el diseño o la implementación de los instrumentos de políticas; sin embargo, su participación se vio limitada por la agenda de los actores seleccionados previamente. Asimismo, para fines de esta evaluación el proceso de identificación de actores se realizó según las variables de la Teoría de Cambio y según los cuatro criterios DAC/OECD a modo de establecer las fuentes más adecuadas de información específica con respecto al objeto de evaluación de cada país. La mayoría de las entrevistas fueron realizadas en persona. En algunos casos, si se consideraba necesario para completar la información existente, se realizaban entrevistas adicionales vía Skype. La siguiente tabla muestra la relación de cada stakeholder con un determinante específico, mientras que la matriz de evaluación refleja la relación de los actores con los cuatro criterios de evaluación.
La selección de los actores fue acordada con cada oficina de país de UNICEF y con las correspondientes contrapartes del Gobierno12.
Actores
País Nombre Persona/institución
Rol en relación al Objeto de Evaluación Determinante TdC al que corresponde
Chile Ministerio de Educación
(autoridades)
Diseño para implementar meta. Financiamiento de la meta. Monitoreo desde el Departamento de Estudios.
Entorno
Unidad de Educación Parvularia MINEDUC
Coordinación y supervisión de la implementación de la meta. Diagnóstico previo de demanda.
Entorno/Oferta
11 Ver Matriz de Evaluación en Anexo 1.
12 Una tabla con los informantes clave para cada país se puede encontrar en el Apéndice 5.
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Junta Nacional de Jardines Infantiles
Proveedor de servicio. Requiere adaptar su oferta en coordinación con F. Integra y escuelas primarias municipales.
Oferta
Fundación Integra Proveedor de servicio. Requiere adaptar su oferta en coordinación con JUNJI y escuelas primarias municipales.
Oferta
Municipio Son los administradores de la educación pública Básica y Media. Requieren incorporar salas de preescolar a sus establecimientos.
Oferta
Sociedad Civil Instituciones que proveen educación inicial con subvención del Estado.
Oferta
Centros de Formación en Educación
Parvularia
Generación de información y conocimiento/ Formación de profesionales y técnicos.
Entorno
Ministerio de Hacienda Asegura el financiamiento de la Meta a través del aumento en el gasto en Educación parvularia (de 8,17% del gasto en Educación a 10,69% entre 2000 y 2006).
Entorno
Familias y Comunidades
No hay información de que fueran consultadas. Se hicieron campañas para incentivar que envíen a sus hijos. Aumentan su disposición a que niños entren a educación a edades más tempranas. No aparecen como demanda activa.
Demanda
Ministerio de Planificación (actual
Desarrollo Social)
Monitoreo de pobreza y acceso a educación a través de encuesta CASEN.
Entorno
Jamaica Ministerio de Educación
Supervisa todos los niveles de educación, regula prestaciones del servicio, formula y diseña planes curriculares, monitorea y da seguimiento a la implementación de los reglamentos, planes y programas.
Entorno
Early Childhood Commission
Creada en el año 2003 con responsabilidad de coordinar y monitorear todos los servicios de educación inicial del país incluida la implementación de los estándares. Se incluye en ella a la Unidad de educación Inicial del Ministerio de Educación, por lo que asume también la responsabilidad de administrar los programas de EI. También le corresponde la
Entorno
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coordinación intersectorial en relación con la primera infancia.
Community Early Childhood Institutions
(Basic schools and infant schools)
Instituciones privadas (con financiamiento público) que proveen educación inicial. Usualmente cobran un arancel el cual es variable pero no es considerado alto. Son el sector con mayor oferta de educación inicial en el país.
Oferta
Public Early Childhood Institutions
Instituciones gratuitas que incluyen niveles de educación inicial y preescolar (pre kínder y kínder) 5% del total de establecimientos.
Oferta
Private Early Childhood Institutions
Instituciones completamente privadas que cobran un arancel alto a las familias.
Oferta
Banco Mundial Otorga préstamo para la creación de la ECC así como también entrega asistencia técnica para el desarrollo de su Plan Estratégico Nacional (NSP). A partir del NSP surgen los estándares para la operación, manejo y administración de las ECIs.
Entorno
Especialistas nacionales
Generación de conocimientos e incidencia en decisiones políticas.
Entorno
Familias y comunidades
Demanda activa de servicios de educación inicial a partir de los 3 años.
demanda
Unicef Entorno
Fundación Van Leer Ha entregado recursos y asistencia técnica para el financiamiento de la ECC.
Entorno
Fondo para la cultura, salud, arte deporte y
educación
Entregaba financiamiento para la ECC con el fin de comprar materiales para las ECIs.
Entorno
PACE (ONG canadiense)
Ha entregado financiamiento a la ECC para apoyar a centros educativos vulnerables.
Entorno
Instituto de Planificación de
Jamaica
Recopila y produce información a nivel nacional, regional y local: monitorea y actualiza diversas estadísticas relacionadas con la población y la educación en la primera infancia.
Entorno
50
Fondo para la formación de
empleados y Recursos Humanos, Agencia
Nacional de Formación HEART
Institución encargada de la formación vocacional y técnica en el país. Ha generado convenio con la ECC para la formación de educadoras.
Entorno
Universidad de West Indies
Entorno
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social
Cuenta con un programa de estimulación temprana para niños de 0 a 6 años con discapacidad severa.
Entorno
Ministerio de Finanzas y Servicio Público
Aliado estratégico para el financiamiento e incremento del gasto público en educación infantil y desarrollo infantil temprano.
Entorno
México Secretaría de Educación Pública
(SEP)
Ente coordinador principales del sistema educativo y regulador de planes, programas y guías educativas.
Entorno
Gobiernos Federales Principales proveedores de programas educativos, encargados de proponer los contenidos regionales a la SEP para ser incluidas en los Planes Nacionales de Educación.
Entorno/Oferta
Instituto Nacional de Evaluación en
Educación
Institución autónoma a cargo de las evaluaciones de logros y de calidad de la educación primaria y secundaria.
Entorno
Consejo Nacional de Fomento Educativo
(CONAFE)
Organismo descentralizado de la Administración Pública Federal coordinado por la SEP. Encargado de la administración de todas las escuelas comunitarias en áreas rurales y de mayor vulnerabilidad socioeconómica en especial donde existe poca oferta de educación tradicional. Ofrece modalidades comunitaria, indígena y rural. También a cargo de velar por la calidad de los aprendizajes, de promover la participación de los actores locales en las acciones de fomento educativo. También cuenta con programa para niños con necesidades especiales a nivel comunitario.
Entorno/Oferta
Instituto Nacional de Estadísticas INED
Genera estadísticas entre ellas de educación y desarrollo social.
Entorno
Dirección de Asuntos Indígenas
Identifica la necesidad de oferta educativa indígena en territorios rurales y vulnerables.
Entorno
51
ONG ACUDE ONG con trabajo en derechos humanos de niños y niñas, se focaliza en el bienestar de la infancia y sus derechos.
Entorno
Centros de educación preescolar
Proveedores de educación preescolar: CONAFE; SEP; oferta privada .
Oferta
Instituciones formadoras
Escuelas Normales; Universidad Pedagógica Nacional.
Entorno
Comunidades y familias
Beneficiarias de la educación inicial. Se identifican como vulnerables aquellas que son de bajos ingresos, indígenas y rurales.
Demanda
Perú Ministerio de Finanzas (MEF)
Diseña los Planes Presupuestales como instrumentos para la mejora de la calidad del gasto. Asegura financiamiento para el cumplimiento de las metas de los planes presupuestales. Supervisa cumplimiento de metas.
Entorno
Ministerio de Educación (MINEDU)
Diseña planes presupuestales para el sector educación en coordinación con MEF. Encargado de supervisar la gestión de la implementación de PELA y Acceso a nivel nacional.
Entorno
Dirección Regional de Educación (DRE)
Revisa expediente levantado a nivel local y elabora expediente a nivel regional y remite a MINEDU para su aprobación.
Entorno
Unidad de Gestión Local (UGEL)
Inicia en el campo el trabajo de diagnóstico de necesidades con las comunidades.
Entorno/Oferta
Mesa de Concertación de Lucha contra la
Pobreza
Organización No gubernamental que a nivel local aboga por los derechos de niños y niñas y supervisa el cumplimiento de las metas propuestas.
Demanda
Instituciones formadoras de
educadoras
Formación de calidad para educadoras. Se requieren por falta de especialistas y hay un cuestionamiento a la calidad de formación que imparten.
Entorno
Establecimientos educativos
Implementan cambios de servicio según acuerdo establecido entre UGEL y comunidades.
Oferta
Unicef Apoyo técnico y aporte al financiamiento de los Programas en Zonas Dispersas (PZD)
Entorno
52
Banco Interamericano de Desarrollo
Financiamiento de programa de acompañamiento técnico a educadoras de programas reconvertidos (de no escolarizados a escolarizados).
Entorno
Familias y comunidades
Son consultadas en análisis de oferta y demanda que realizan las UGEL para definir la modalidad de servicio más adecuado. Comunidades ceden campos para instalación de jardines nuevos o espacios para el funcionamiento de programas no escolarizados.
Demanda
Uruguay Ministerio de Economía y Finanzas
Encargado de la conducción de la política nacional económica, financiera y comercial; coordina la política fiscal, su planificación, programación y control de la ejecución.
Entorno
Ministerio de Educación y Cultura
(MEC)
Supervisa todos los niveles de educación; diseña política educativa; regula y autoriza a los establecimientos educativos públicos y privados.
Entorno
Ministerio de Desarrollo Social
Identifica la necesidad de oferta de centros de educación inicial y escuelas en territorios rurales y vulnerables.
Entorno
Instituto Nacional de Estadísticas INE
Recaba y produce información estadística asociada a la educación y al desarrollo social.
Entorno
Asociación Nacional de Educación Pública
(ANEP)
Regulan las prestaciones del servicio; formulan y diseñan planes y programas curriculares; monitorean y da seguimiento a la implementación de los reglamentos, programas y planes. Proveen con financiamiento público programas de educación inicial en escuelas públicas y jardines de infantes.
Entorno
Consejos de Educación Inicial (CEIP)
Entorno/Oferta
Instituto Nacional del Niño y Adolescente del
Uruguay (INAU)
Encargado de las políticas destinadas a la promoción, protección y restitución de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Entrega financiamiento a organizaciones civiles para los centros CAIF. Provee formación inicial para las educadoras.
Entorno/Oferta
Centros de Atención a la Infancia (CAIF)
Provee educación preescolar en sectores rurales y más vulnerables socioeconómicamente.
Oferta
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Centros de estudios o Instituciones formadoras
Generación de información y conocimiento/ Formación de profesionales y técnicos.
Entorno
Familias y Comunidades
Usuarios de los servicios de educación inicial.
Demanda
Banco Interamericano de Desarrollo
Principal agencia internacional con financiamiento de proyectos en Uruguay.
Entorno
La tabla que precede muestra que la mayoría de los actores fueron actores del gobierno, principalmente del sector de educación, pero también del sector financiero. La mayoría de ellos pertenecen al gobierno central, siendo Perú y México los países con más participación del nivel local y sub-nacional en el trabajo de campo. La participación de las Organizaciones No-Gubernamentales (ONGs) o de organizaciones internacionales fue más significativa en Jamaica que en los otros países. Las comunidades fueron sólidamente incluidas en los instrumentos de políticas de Jamaica y Perú, pero no con la misma importancia en los otros países. Sin embargo, en todos los países se incluyó una selección de familia considerando que representan a un actor fundamental de cualquier comunidad educativa y que son los encargados de promover el derecho a la educación para sus niños. La actividad con familias apuntó a explorar sus perspectivas en: la importancia de la educación preescolar; cómo evalúan la calidad de la educación que reciben sus niños/as; qué necesidades se abordaron y qué necesidades en relación al acceso de la educación preescolar aún están pendientes.
5.6. Análisis de Datos y Triangulación
El análisis de datos se enfocó en cubrir dos consultas generales. Por un lado, el análisis de datos se organizó para evaluar la relevancia, efectividad, eficiencia y sostenibilidad de la implementación de la política a ser estudiada en cada país. Esta evaluación incluyó la comparación entre países de las similitudes y diferencias en el proceso de implementación, bajo los criterios de evaluación referidos anteriormente. Por otro lado, la recopilación de datos y el análisis de la información se enfocó en recabar evidencia para construir y validar una Teoría de Cambio que explique el proceso de implementación de políticas en cada país bajo análisis. Al final de la fase de recopilación de datos en cada país, el equipo de investigación examinó la evidencia recopilada en los siguientes pasos: basado en los conceptos principales que guían a la evaluación, se desarrolló un set de códigos para analizar las múltiples fuentes de los datos recopilados (Miles, Huberman, & Saldaña, 2013). Dos fuentes conceptuales fueron consideradas en esta fase: los criterios de evaluación de cuatro puntos de la OECD y la Teoría de Cambio. Siguiendo los criterios de evaluación de cuatro puntos, es decir, relevancia, efectividad, eficiencia y sostenibilidad, el equipo desarrolló un juego de códigos y sub-códigos que permitieron la identificación de evidencia específica que no sólo aclara la implementación de políticas sino que también permite responder a las preguntas de la evaluación (Refiérase a la siguiente Tabla 7 para un ejemplo sobre esto). El equipo de investigación también desarrolló un segundo set de códigos y sub-códigos siguiendo la teoría de la lógica de cambio13. El objetivo era identificar factores que pertenecen a las dimensiones de a) entorno, b) oferta, y c)
13 Los determinantes de la Teoría de Cambio fueron utilizados como códigos para construir el libro de códigos en esta fase.
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demanda a modo de reconstruir cómo juegan ciertos factores específicos en cada país específico. Los sub-códigos fueron desarrollados siguiendo las dimensiones y determinantes sugeridas en los términos de referencia.
Ilustración 4. Análisis de datos y triangulación
Es importante resaltar que el proceso de codificación consideró a la calidad del servicio brindado como un aspecto transversal. Los criterios de evaluación de cuatro puntos, implícita y explícitamente, incluyen códigos que fueron útiles para captar elementos que indican calidad en la provisión del servicio de educación inicial. El equipo también incluyó, por separado, un estándar específico de calidad para captar la calidad de los servicios, al buscar indicadores de transición hacia la escuela primaria, calidad de mano de obra, y el uso de metodologías contextualizadas para necesidades comunitarias (Tabla 7 ). Del mismo modo, el equipo incluyó el estándar adicional de género y los respectivos códigos.
Por ejemplo, el informe del análisis se basa en los cuatro criterios de evaluación. Como se muestra en la tabla a continuación, el primer criterio contiene 5 códigos que están reflejados en su respectiva pregunta. En el proceso de análisis, toda la información codificada recabada fue analizada y narrada por país en un informe específico del país (los informes por países se encuentran en el Anexo 6).
Revisión de documentos -
Método primario
Codificación de los documentos
Aplicación Entrevistas -
método secundario
Codificación de las entrevistas
Triangulación documentos y
entrevistas por paísInforme por país
Análisis integrado por áreas temáticas según criterios de
evaluación
55
Tabla 7. Criterios de evaluación de cuatro puntos del Libro de Códigos.
Códigos Indicaciones guiadas R
elev
anci
a
RE_intervenciones ¿Fueron pertinentes las intervenciones para expandir el acceso a una educación temprana de calidad?
RE_necesidades dirigidas
¿Han sido tenidas en cuenta las necesidades de los grupos más marginados?
RE_valor ¿Cuál es el valor de las intervenciones en relación con los principios globales para la educación de la primera infancia?
RE_equidad ¿Cuál es la relevancia de las intervenciones de los países en relación a la equidad del enfoque, el enfoque basado en los Derechos Humanos hacia Programación e Incorporación de la perspectiva de género?
RE_esfuerzos Los esfuerzos realizados ¿lograron establecer un entorno favorable (políticas necesarias y apropiadas, legislación, presupuestos) para la expansión de servicios preescolares?
Efe
ctiv
idad
EF_cambio de teoría ¿Cuál fue la teoría de cambio subyacente que condujo a un mayor acceso a un sistema de aprendizaje temprano de calidad?
EF_logro ¿Hasta qué punto, los resultados obtenidos luego de la implementación de las actividades, han contribuido a lograr los objetivos planeados?
EF_marginado El Sistema de entrega de servicios públicos y privados ¿alcanzó a la mayoría de los grupos marginados?
EF_restricción_sup ¿Cuáles fueron las principales limitaciones de la oferta?
EF_restricción_dem ¿Cuáles fueron las principales limitaciones de la demanda?
EF_efecto del programa
¿Qué programas fueron los más efectivos y cuáles fueron los menos efectivos?
EF_inequidad Los resultados de la intervención ¿contribuyeron a reducir la inequidad?
EF_capacidad ¿Cuáles son los factores que contribuyeron u obstaculizaron las estrategias de creación de capacidad para mejorar la educación de la primera infancia?
EF_indirecto ¿Cuáles fueron los efectos indirectos (positivos o negativos) de las iniciativas?
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Efi
cien
cia
EY_estrategias ¿Qué estrategias fueron las más eficientes para influir en las mejoras de acceso y equidad?
EY_marginado ¿Qué tan rentables fueron los enfoques alternativos para llegar a los grupos más marginados? ¿Cómo se compara el costo con el costo promedio de los servicios públicos?
EY_fondos Los fondos ¿se aprovecharon de fuentes externas e internas?
EY_modelado ¿Se tomaron modelos de arreglos rentables?
So
sten
ibili
dad
SU_continuo Los cambios a nivel del sistema ¿continúan impactando en los grupos más marginados una vez que se retira el apoyo presupuestario externo al público?
SU_habilitado ¿Cuáles fueron/son los factores habilitantes que contribuyen con la sostenibilidad?
SU_inequidades ¿Es probable que las desigualdades entre los grupos mejor situados y los más marginados aumenten, permanezcan estables o disminuyan cuando se retire el apoyo? ¿Por qué?
SU_aumento proporcional
Las estrategias de educación inicial ¿se replicarán o adaptarán más ampliamente? ¿Cómo aumentarán proporcionalmente? ¿Cuáles serían las condiciones para aumentar?
Cal
idad
QL_transición primaria
¿Cuál es la tasa de transición hacia la escuela primaria?
QL_personal ¿Cuál es la capacidad del personal de educación inicial?
QL_metodologías ¿Cuán contextualizados a las comunidades locales están los métodos utilizados por los educadores en la educación inicial?
Gén
ero
GE_enfoque Las políticas y las intervenciones ¿incluyen un enfoque de género entre sus metas?
GE_metas ¿Cuáles fueron los objetivos del enfoque de género buscado en las intervenciones?
GE_impacto ¿Cómo afectaron los resultados en la igualdad de género entre los beneficiarios del servicio?
Este proceso de triangulación fue llevado a cabo para cada país: codificando la Teoría de Cambio y respondiendo a los cuatro criterios OECD/DAC. A este respecto, el equipo elaboró un informe específico para cada país que tenía su propio informe, que contenía una presentación de los
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principales hallazgos que fueron validados y consolidados en los hallazgos finales y en el último informe.
5.7. Limitaciones de la Evaluación
Es importante mencionar que la evaluación presenta limitaciones metodológicas que restringen las conclusiones que se pueden obtener de los hallazgos en los diferentes países. Estas limitaciones primero son producto del diseño de evaluación, las que por una parte surgen de los términos de referencia, y por otra, de la propuesta de evaluación del equipo a cargo de esta. Adicionalmente, surgen limitaciones durante el levantamiento de información en cada uno de los países que participan en esta evaluación. A continuación, se especifican ambos tipos de limitaciones y las acciones que tomó el equipo para disminuir los sesgos que se podrían producir.
Primero, la selección de los países que conforman la evaluación fue pre asignada y fue definida en base a la alta matrícula neta que tienen los países en cuestión, por ser países de ingreso per cápita medio, y con la idea de obtener una selección suficientemente diversa de distintas zonas de la Región. En este sentido, es importante mencionar que existen otros países de la región que cuentan con matrícula neta alta en estos niveles, aunque no necesariamente ingreso medio per cápita. Por lo que, de algún modo, la selección representa un sesgo. Lo ideal habría sido visitar todos los países que cuentan con alta matrícula neta de la región y recoger estas experiencias. Sin embargo, por motivos de costos y tiempo, no es posible levantar información en cada uno de ellos.
Segundo, el período de evaluación delimitado en los términos de referencia fue de 2007-2014. Este período no necesariamente coincide con los ciclos de políticas públicas que han impactado el incremento en el acceso a educación inicial en la región de América Latina y el Caribe. Además, no todas las autoridades recordaban aspectos sobre el inicio del período de tiempo evaluado. En este sentido, el equipo evaluador consideró políticas que abarcan desde el 2000 al 2006 en el caso de Chile y México desde el 2002 al 2014. El resto de los países se mantuvo la fecha establecida.
Tercero, el diseño de evaluación establecido por la contraparte implicó definir un objeto de evaluación por país el cual fue definido previo a la visita de los países con UNICEF. En un contexto ideal, esto debiera haber sido investigado previamente por parte del equipo evaluador con actores clave de cada país, evitando de esta manera un sesgo en el diseño de la evaluación.
Cuarto, por motivos de presupuesto y tiempo se planificó una semana de trabajo en cada uno de los países para realizar las entrevistas, grupos focales y actividades con los niños/as. Esto implicó que la visita a cada país se concentrara en la capital y la elección de actores clave no fuera representativa de todas las localidades y/o regiones y/o estados de cada país considerado. Asimismo, no se planificaron en el diseño de evaluación muestras representativas de la demanda. En otras palabras, la voz de las familias, así como niños y niñas, se encuentra sub-representada y no permite hacer generalizaciones sobre los objetos de evaluación, sino más bien una proyección y presentar hipótesis de lo que se planteó en el campo.
Quinto, la naturaleza cualitativa de la evaluación no permite realizar inferencias causales entre las políticas analizadas o programas y los indicadores de acceso en educación inicial. Esta metodología solo permite explorar ciertas hipótesis y seguir elaborándolas.
En cuanto al levantamiento de información, se produjeron las siguientes limitaciones: Como se mencionó anteriormente, por motivos de presupuesto en el diseño de evaluación se estableció que la visita a los países duraría una semana, y se concentrara en la capital. Solamente en Perú y México
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se realizaron viajes a otra localidad distinta de la capital con el fin de subsanar el problema de diseño que se estableció en un inicio. En el caso de México, al ser un Estado federal, es el único país donde la selección de actores que pertenecen al contexto propicio puede estar sub-representada debido a que habría sido más idóneo contar con la voz de al menos 5 autoridades de diferentes Estados, dado que existen diferencias significativas en el acceso entre Estados. Sin embargo, por motivos de presupuesto y tiempo, no se pudo realizar. En el caso de Chile, Jamaica y Uruguay se visitó solamente la capital. Tanto Jamaica como Uruguay son países pequeños y altamente centralizados, por lo que a nivel de contexto propicio se logró abordar a los principales policy makers y autoridades nacionales.
Dado que las planificaciones de los viajes se realizaron previo a la definición de los objetos de evaluación de los países, los equipos que viajaron no revisaron todos los documentos necesarios para validar información e indicadores establecidos y muchos de los documentos que debían revisar se entregaron a partir de las entrevistas realizadas. Esto hizo que las entrevistas, además de ser un método de validación de información, también fueran instrumentos de exploración de lo que ocurría en el país y fundamentales para entender la teoría de cambio de cada país. Por lo que, se terminó validando información a partir de dos fuentes documentales, y las entrevistas y grupos focales, que sirvieron para explorar hipótesis de la teoría de cambio.
A lo largo de la evaluación, la información existente y disponible por los países era bastante disímil. Por ejemplo, en el caso de Chile, había escasa documentación gubernamental en torno a la meta presidencial y sus registros. En el caso de México, en los documentos gubernamentales existía poca información desagregada de los diferentes grupos de la población. Por ejemplo, no fue posible dar cuenta de niños/as de tres, cuatro y cinco años que participan de diferentes modalidades y que provienen de zonas más marginadas o indígenas o con discapacidades.
Adicionalmente, no se contó con toda la información necesaria para dar respuesta a la sección de eficiencia de esta evaluación. La información provista por los países y recabada durante la revisión documental no daba cuenta ni especificaba los gastos específicos en los que se incurría, los reportes de metas no eran consistentes o no entregaban toda la información detallada que permitiese evaluar las metas en términos de eficiencia. De todos modos, se trabajó con la información provista y se intentó responder a las preguntas que eran posibles de realizar. Queda el desafío de los países de desagregar esta información y contar con estudios costo-efectivos, así como del pilotaje de sus acciones.
Finalmente, la aplicación de la actividad con niños y niñas resultó en 4 de los 5 países seleccionados14. En el caso de Perú, los niños/as eran muy pequeños y hablaban quechua. Si bien la actividad con los niños/as se realizó, dado que había traductores, no se pudo obtener mayor información, ya que era difícil dirigir la actividad.
5.8. El Equipo de Evaluación
La evaluación se llevó a cabo por un equipo de expertos del Centro de Políticas de Educación Comparativa de la Universidad Diego Portales, Chile. El Equipo trabajó bajo la dirección de los equipos de UNICEF LACRO Control y Evaluación y de ECE.
14 Chile, Jamaica, MexicoMéxico y PeruPerú
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Roles del equipo de evaluación
Nombre Posición Responsabilidades
Francisca Morales
Consultor Senior
1. Responsable de la relación formal entre las oficinas de UNICEF asociadas
2. Responsable de la relación formal con las oficinas regionales de UNICEF con respecto a LACRO
3. Responsable de garantizar la calidad de todos los productos
4. Responsable de la dirección de producción de informes intermedios, finales y resultados
5. A cargo de realizar trabajo de campo en un país seleccionado.
Lorena
Rivera
Líder del equipo
1. Responsable de la coordinación y dirección de la evaluación
2. Responsable del control de implementación de cada una de las actividades planeadas para la evaluación
3. Responsable de la coordinación y dirección de logística del trabajo de campo
4. A cargo de dirigir el trabajo de campo en un país
5. Responsable de la preparación de los informes propuestos para cada etapa según lo referido en la evaluación;
6. Responsable de la relación formal con las oficinas de UNICEF asociadas; instituciones claves de cada país; proveedores de educación inicial, etc.
Responsable de la relación formal con las oficinas regionales de UNICEF con respecto a LACRO
Alejandra Cortázar
Líder de investigación
1. Responsable de la identificación, revisión y análisis de fuentes de datos cuantitativos y cualitativos
2. Responsable del control de análisis de evaluación
3. Responsable del diseño de instrumentos de colección y de matriz de evaluación
4. Responsable del trabajo de campo, al menos en dos de los países evaluados
5. Responsable de los análisis de datos integrados
María Jesús Sánchez
Investigador cuantitativo
1. Responsable de la identificación, revisión y análisis de información cuantitativa
2. Responsable de la producción de ingresos de la información cuantitativa para la preparación del progreso e informes finales
3. A cargo de participar en el trabajo de campo en dos países
4. Responsable de la coordinación y dirección de recursos financieros
5. Responsable de otras tareas identificadas y asignadas de acuerdo a la pericia del Investigador Líder
Miguel Órdenes
Investigador Cualitativo
1. Responsable de la identificación, revisión y análisis de la información cualitativa
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2. Responsable de la producción de ingresos de la información cualitativa para el progreso y los informes finales
3. Participar en el trabajo de campo en dos países
4. Responsable de la producción y aprobación de la información cualitativa
5. Responsable de otras tareas identificadas y asignadas de acuerdo a la pericia del Investigador Líder
Constanza Vielma
Asistente de Investigación
1. Responsable de la organización de la información de cada país
2. A cargo de participar en el trabajo de campo específico del país in situ
3. A cargo de codificar información recopilada
4. Desarrollar la revisión exhaustiva de documentos para cada país
5. Funciones administrativas de acuerdo con el Líder del Equipo
Candy Fabio, Claudia Lagos
Investigadores del País
1. A cargo de participar en el trabajo de campo en un país
2. Desarrollar la revisión exhaustiva de documentos para cada país
3. Responsable de determinar los lineamientos para el informe del país
4. A cargo de participar en reuniones de evaluación
Gobierno
UNICEF, a través de su Oficina Regional para América Latina y el Caribe – LACRO, el Grupo de Referencia Regional y la Oficina de Evaluación de la Sede, brindó supervisión general al proceso de evaluación, revisó borradores y proporcionó orientación al equipo de evaluación; revisó el Informe inicial, el Informe piloto y el Borrador del Informe de Evaluación.
UNICEF Oficina Regional – La sección M&E actuó como el primer punto de contacto para el equipo de evaluación y estuvo a cargo de la gestión general de la evaluación, proporcionando lineamientos al equipo de evaluación, a modo de asegurar el cumplimiento de los términos de referencia; estuvo en conocimiento del progreso de la evaluación e informó al grupo de referencia en consecuencia; manejó contratos, incluido el acceso de las entregas y el desembolso de fondos según el calendario de pagos.
Oficina Regional de UNICEF – La sección de Desarrollo de la Educación y la Primera Infancia actuó como el punto de contacto alternativo para el equipo de evaluación, en ausencia del especialista regional M&E. Adicionalmente a las responsabilidades compartidas con la sección M&E antes mencionadas, la sección ECCE aportó comentarios sobre toda la oferta y sobre la lista de documentos para la revisión documental; se consultó para definir el Objeto de Evaluación para cada país y se revisaron todos los productos de esta evaluación.
Las oficinas de país de UNICEF, a través de los Representantes de UNICEF y el personal designado para esta evaluación, fueron los responsables de identificar y facilitar el contacto con los informantes a nivel nacional y actuar como informantes; proporcionar información sistemática sobre las actividades e intervenciones de UNICEF; identificar documentos nacionales relevantes para la evaluación; organizar visitas del equipo de evaluación en el país (según correspondiera); brindar feedback sobre los diversos suministros, especialmente los estudios de casos, las hojas
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informativas de los países y los borradores del informe; recomendar candidatos para expertos nacionales, a modo de apoyar al equipo de evaluación en la recopilación, traducción e interpretación de datos.
Comité de Dirección de Evaluación de la Oficina Regional de UNICEF: El Comité de Dirección de Evaluación (Director Regional, Jefe Regional de Planificación y Programa, Especialista Regional de M&E, Consultor de Educación y el Especialista de DPI) aseguraron que el proceso de evaluación haya sido llevado a cabo según las políticas de UNICEF. La Oficina de Evaluación y la División de Programas de la sede de UNICEF proporcionó los aportes necesarios. El grupo asesor formado por expertos internacionales y regionales en educación infantil revisó el informe inicial y el primer borrador del informe de evaluación.
5.9. Consideraciones éticas
La evaluación contempló la Guía de UNEG 2008 la cual establece los principios éticos que deben orientar cualquier evaluación solicitada por UNICEF. Primero, esta evaluación es útil y necesaria para que diferentes países, así como instituciones gubernamentales y no gubernamentales tomen decisiones pertinentes, efectivas, eficientes y sostenibles sobre el acceso a educación inicial. Cada oficina de UNICEF conversó y decidió con los gobiernos participar de esta evaluación, permitiendo la colaboración de diferentes actores clave. Toda participación es voluntaria y sujeta a la disponibilidad de los actores clave solicitados.
En este contexto, se les solicitó a todos los participantes que firmaran un consentimiento informando15 sobre sus derechos, posibles riesgos e intereses sobre su participación en la evaluación. En este se especifica la voluntariedad y el acuerdo informado con la evaluación, así como también su derecho de retirarse en cualquier momento o cuando estime necesario. En el caso de los niños/as, también se les entregó un consentimiento informado a los niños/as y a sus padres y/o apoderados, este último siendo un consentimiento activo. Es decir, solo se realizaba la actividad con aquellos niños cuyos padres hayan firmado el consentimiento informado. Asimismo, se contó con el consentimiento de los niños/as, y en caso de no querer participar a pesar de que sus padres hayan firmado el consentimiento, se privilegió la decisión del niño. El Comité de Revisión Institucional de la Universidad Diego Portales revisó, aprobó y certificó los consentimientos informados, entregando al proyecto su aprobación ética.
Adicionalmente, se le aseguró a todos los participantes confidencialidad en el trato de la información, omitiendo del análisis los nombres o datos específicos que permitan individualizar la información recabada o la identificación de los participantes.
El equipo evaluador es un equipo independiente, imparcial con credibilidad y experiencia en la evaluación de políticas comparadas. No presenta ningún conflicto de interés con ninguna de las partes interesadas en la evaluación. Fue seleccionado a través de una convocatoria abierta.
15 Para mayor detalle de los consentimientos ver anexos
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5.10. Fases de la Evaluación
La presente evaluación contempló cuatro etapas que se detallan en la siguiente ilustración16.
Fase Inicial
La primera fase incluyó la reunión de iniciación del análisis y un taller con la contraparte de UNICEF LACRO, donde se presentaron ambos equipos y se definieron los ajustes a la propuesta y los aspectos que debe considerar la evaluación. Luego se realizó el contacto con las oficinas de país, en esta se profundizó en aspectos clave del sistema educativo y en particular, del sistema de educación inicial; se identificaron los actores y las posibles fechas de visita a cada uno de ellos. Además, se realizó una revisión documental preliminar para identificar el objeto de evaluación y entender los cambios que se habían producido en cada país, para elaborar hipótesis que permitieran dar cuenta de los resultados encontrados. Se describió el contexto de país seleccionado para esta evaluación, proveyendo información sociodemográfica y del contexto educativo. Finalmente, se ajustó el diseño de evaluación, el cual se describe en la parte de metodología del informe, y se seleccionó el objeto de evaluación en cada uno de los países.
Fase piloto
La fase piloto del análisis se desarrolló durante la última semana de mayo, lo que implicó probar los instrumentos que se habían construido para el levantamiento de campo. La fase piloto se desarrolló en Chile donde se testearon dos protocolos de entrevistas: una para Policy makers y otra para
16 Para mayor información ver Anexos: etapas de la evaluación.
Fase Análisis de información y redacción de informe final
triangulación de la información
presentación a oficinas de país
feedback borrador informe final informe final
Trabajo de Campo
reunión con oficina país
visita a Jamaica visita a Perú visita a Uruguay visita a Méxicoinforme de trabajo
de campo
Fase Piloto
contacto con actores claveentrevistas, grupos focales y actividad
con niños/asajuste de instrumentos
Fase Inicial
workshop unicef en Stgo.
contacto con oficina país
revisión de documentos preliminar
selección de objetos de evaluación
planificación de la metodología
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autoridades Nacionales, así como también se probó la actividad con niños/as. Eso permitió revisar el procedimiento que se utilizaría en los diferentes países, sus fiabilidad local y relevancia. El objetivo también era identificar posibles dificultades en los instrumentos de recopilación de la información.
En este sentido, las principales dificultades estuvieron asociadas a aspectos de tiempo, donde la pauta de preguntas era muy extensa, ante lo cual se redujo la cantidad de preguntas y se hicieron pautas semiestructuradas con preguntas más abiertas. Las pautas se ajustaron en base a los comentarios de las personas que hicieron el levantamiento de información en Chile. Estas pautas pueden encontrarse en Anexos. Las entrevistas realizadas se incluyeron como parte de la selección para Chile.
Fase: Trabajo de Campo y Análisis de Datos inicial
Esta fase consistió en una revisión de documentos como fuente primaria de información y luego validación en los países en una semana de trabajo en cada país. Como se mencionó anteriormente, también el trabajo en los países sirvió para obtener otras fuentes documentales de validación y exploración de las hipótesis de la evaluación. El trabajo de campo en cada país fue realizado por una dupla de investigadores los que se pusieron de acuerdo con cada oficina país de UNICEF en la agenda para desarrollar la evaluación.
Durante la revisión documental, los evaluadores de cada país revisaron todos los documentos clave mencionados por las oficinas país, así como también, aquellos recopilados de páginas oficiales de las instituciones gubernamentales y los que fueron enviados o entregados por los mismos actores clave entrevistados. Entre estos documentos se encuentran: leyes, regulaciones, policy papers, estrategias de educación o de desarrollo infantil, Planes y Programas, Presupuestos y bases de datos estadísticas relevantes. Idealmente, la revisión documental debió haber ocurrido previo a la visita, pero por motivos de tiempo no se alcanzó a revisar toda la documentación antes de las visitas de cada país.
Fase: Análisis de la información y redacción del informe
Esta fase refiere al momento en que se termina de analizar toda la información por país, triangulando las diferentes fuentes de información en una primera parte, y luego se realiza el análisis comparado de todos los países participantes en esta evaluación.
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6. Hallazgos de la Evaluación A continuación, se presentan los hallazgos de la evaluación que busca responder cuán pertinentes, efectivos, eficientes y sostenibles fueron determinadas políticas, estrategias, acciones en aumentar el acceso a la educación inicial en niños y niñas de tres a seis años, de 5 países de América Latina y el Caribe. Primero se entrega un resumen de los principales resultados de cada uno de los países incluidos en esta evaluación.17 Luego se entrega un análisis comparado que responde a cada uno de los criterios de evaluación considerando los elementos de la teoría de cambio.
6.1. Principales hallazgos por país
En esta sección se presentan los principales resultados de cada uno de los países que conformaron la evaluación: Chile, Jamaica, México, Perú y Uruguay.
Chile
La meta presidencial de aumentar el acceso a educación parvularia en 120 mil cupos resultó ser una estrategia pertinente para las necesidades del país en el período estudiado (2000 a 2006) y coherente con los conocimientos existentes en el contexto internacional, respecto de la importancia de la educación inicial para el desarrollo infantil y los logros posteriores en la vida de toda persona.
La meta se insertó en el contexto de una reforma educativa que desde los años noventa tuvo como principal objetivo avanzar en términos de calidad y equidad en la educación preescolar, básica y media en Chile (Arellano, 2001). De acuerdo con lo señalado por los entrevistados, este contexto favoreció la implementación de la meta presidencial.
Otro elemento que favoreció la implementación de la meta presidencial fue la creciente evidencia científica que señalaba la relevancia de la educación inicial para el desarrollo de niños y niñas. Los avances en la neurociencia (Shonkoff & Philips, 2000) llevaron a un cambio profundo en la visión de la primera infancia a nivel internacional. También durante los primeros años del 2000 aparece evidencia sobre el impacto de la educación parvularia en el desarrollo futuro y el alto retorno económico de la educación inicial (Heckman, 2000, 2008). En concreto el gobierno utilizó los resultados de los programas modelos y las estimaciones costo-beneficio de Heckman para justificar esta política de expansión e hicieron esfuerzos explícitos para socializar los resultados de estos estudios. Ejemplo de aquello fue la invitación por parte del ministerio de Hacienda al Profesor Heckman, quien expuso acerca de los beneficios de la educación inicial en un seminario en Santiago al que asistió un importante número de especialistas en el tema y equipos técnicos del sector público.
La meta presidencial buscó hacerse cargo de la brecha socioeconómica de acceso a la educación al focalizar la expansión de la educación inicial en los grupos más vulnerables del país. Según datos de la Encuesta CASEN, en el año 2000 alrededor del 20% de los niños y niñas de los dos primeros quintiles de ingreso accedían a la educación inicial, frente a un 46,2% del quintil superior.
17 Ver en anexos informes por país.
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A partir de la información obtenida, es posible establecer que la meta se cumplió y que fue efectiva en lograr mayor acceso de niños y niñas al sistema, el que se aumentó en un 11% (CASEN, 2006). También es importante mencionar que la meta fue efectiva en disminuir la brecha de acceso por quintil de ingreso. Para el año 2006 se muestra una importante disminución. Según datos de la encuesta CASEN, 47% de las familias de mayores ingresos matricularon a sus hijos en programas de educación inicial (MIDEPLAN, 2005). Esto, frente a un 32% de las familias de menores ingresos (MIDEPLAN, 2011). Como se puede apreciar, el acceso para las familias del primer y segundo quintil aumentó en más de un 10% durante el período, a diferencia de las familias del último quintil que sólo aumento en un 1%.
Es importante señalar que no existía disparidad en el acceso entre niños y niñas y que el aumento en el acceso se produjo de igual manera para ambos sexos. Así en el año 2000 de acuerdo a la encuesta CASEN accedían un 33,1% de los niños, y un 32,2% de las niñas. Para el año 2006, estas cifras habían aumentado ambas a un 42% (CASEN 2006)
Si bien la cobertura se amplió y disminuyó la brecha por nivel socio-económico, aún al final de la implementación de la meta se mantenía una brecha significativa entre el acceso de los niños y niñas de las zonas rurales y urbanas (CASEN, 2006). Dado que esta meta se centró en el aumento del acceso, no así en garantizar una educación de calidad, se podría señalar que a nivel de garantía de derecho éste estaba cumplido parcialmente, permaneciendo el desafío del acceso a una educación de calidad.
En cuanto a las condiciones para el cumplimiento de la meta, aparece como relevante mencionar la creación de una instancia de coordinación entre la unidad de educación parvularia del Ministerio de Educación, JUNJI e Integra, bajo la dirección del Ministro de Educación. Esta instancia permitió trabajar en base a una visión completa del sistema de atención parvularia, complementar las acciones y dividir las tareas, de manera de ser más eficaces en el servicio a la ciudadanía (Bitar, 2005).
El aumento del gasto también facilitó el cumplimiento de la meta, al ser una meta financiada desde el estado. Es así como en el año 2000 el porcentaje de gasto en educación inicial era de un 8,17% del total de gasto en educación. En el año 2006, el porcentaje se incrementa a un 10,69%. Si bien hay un aumento de inversión por niño, es posible observar un gasto desigual en educación inicial según tipo de establecimiento y quintil de ingreso de las familias (Marcel, Tokman, 2005: 53).
También, de acuerdo a los actores involucrados en esta evaluación (familias y especialistas), un factor que facilitó el cumplimiento de la meta fue la existencia de demanda no cubierta por el sistema. Aun así, otro porcentaje de potenciales usuarios del sistema requirieron un trabajo mayor de persuasión de los beneficios de la educación inicial para el desarrollo de sus hijos, en especial entre las familias con hijos menores de tres años, lo que fue considerado más bien como un obstaculizador del logro de la meta. Tal como señala la encuesta CASEN desde hace ya unos años, las familias, en especial con niños de tres años y menos, señalan preferir que ellos estén en la casa si hay alguien que los puede cuidar. Esta respuesta muestra cómo las familias relacionan el espacio educativo en los primeros años a un cuidado de niños y niñas, y no necesariamente como un espacio educativo. Frente a esta realidad, el gobierno intencionó un cambio de percepción de la educación inicial a través de campañas en los medios de comunicación potenciando su relación con el desarrollo y mejores logros educativos posteriores. Esto a la larga ha significado un verdadero cambio cultural respecto a la importancia que hoy en día se le otorga a la educación inicial en Chile.
Otro aspecto considerado como obstaculizador por parte de la oferta pública para el cumplimiento de la meta fue la opción de hacer este aumento sólo a través de la oferta de establecimientos
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educativos tradicionales, no incluyendo modalidades alternativas, lo que implicaba una oferta poco flexible para las necesidades de las familias. Tanto los programas de la Fundación Integra como de JUNJI requieren que los niños y niñas participen los cinco días de la semana en la jornada única existente (o con extensión horaria). Esto dificulta que todas las familias encuentren una alternativa adecuada acorde con sus situaciones particulares. También en relación a los horarios, la meta significó un cambio en los horarios de los niveles de transición.
A partir de la evidencia internacional que señala los beneficios de la educación inicial para el desarrollo infantil18, es posible formular la hipótesis de que los niños que se integraron a la educación parvularia a partir de la meta se beneficiaron de este servicio. Al respecto, se cuenta con estudios locales que apoyan esta hipótesis, entre ellos el estudio de Cortázar (2015) que muestra que los niños que asistieron a la educación inicial pública chilena durante los años 2000-2003 tuvieron en promedio mejores resultados (medidos por el SIMCE) en matemáticas y en lenguaje que aquellos que no participaron.
Además de los efectos esperados, entre los hallazgos se pueden señalar al menos dos efectos no esperados de la meta. En primer lugar, la inclusión de los niveles de transición al sistema escolar (inclusión de aulas de kínder en escuelas primarias) gatilló la “escolarización”19 de las prácticas en estos niveles educativos. En segundo lugar, esta misma acción generó una fragmentación del sistema de educación parvularia, quedando parte de los niveles de la educación inicial a cargo de instituciones como JUNJI e Integra, y otros directamente vinculados al MINEDUC, lo que implicó diferentes tipos de acompañamiento técnico, diferentes tipos de contrato y salarios, etc.
A partir de la información recabada en esta evaluación es posible señalar que la meta presidencial de aumento de cobertura fue eficiente económicamente al usar como estrategia de expansión la creación de aulas en establecimientos educativos ya existentes. Dentro de la reforma educativa en la que se inserta esta meta, se había comenzado a implementar de manera progresiva la jornada escolar completa en todos los establecimientos educativos del país, lo que implicaba la creación de nueva infraestructura para albergar a todos los alumnos al mismo tiempo, quienes antes iban en dos jornadas (mañana y tarde). De este modo, la creación de nuevas aulas para educación inicial se pudo hacer con facilidad y menos costos a los que hubiese requerido sin este proceso en marcha.
Por último, se considera que la política de ampliación de cobertura ha sido sostenible en el tiempo dado que los recursos que se invirtieron quedaron comprometidos en el presupuesto de la cartera. Una vez que se incluye una acción de este tipo en el presupuesto como un gasto, es muy difícil que el ítem presupuestario sea removido por el siguiente gobierno. Otro elemento que refleja la sostenibilidad de la meta en el tiempo es el fortalecimiento y unificación de una institucionalidad acorde, que en 2015 se ve reflejada en el establecimiento de la Subsecretaria de Educación Parvularia; en segundo lugar, la sostenibilidad de la ampliación de cobertura para llegar a los grupos económicamente más vulnerables parece estar asegurada a través de la garantía de acceso a los niños y niñas de familias de los primeros quintiles de ingreso, y resulta difícil imaginar que el acceso
18 Ver Marco conceptual de esta evaluación.
19 En este contexto entenderemos por “escolarización” el uso de metodologías de enseñanza propias de los niveles de educación básica
y media aplicados en la educación inicial, por ejemplo: instrucción frontal con niños y niñas sentados en bancas, alto porcentaje de la
jornada dedicado al trabajo individual en base a material impreso, focalización de la enseñanza de la lecto-escritura, entre otros, los que
se considera desconocen las necesidades propias de la etapa evolutiva de la primera infancia.
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pudiera verse mermado. Sin embargo, como ya se ha señalado, se mantiene la interrogante respecto a las inequidades en términos de calidad.
Jamaica
Los Estándares para la Operación, Manejo y Administración de las instituciones de educación inicial, creados bajo el National Strategic Plan 2008-2013 (NSP), estuvieron orientados hacia la mejora de la calidad de los centros de educación para la primera infancia y a generar espacios seguros para los niños y niñas. Los contenidos de ambos instrumentos de política se basaron en el diagnóstico realizado previamente acerca de la situación de la primera infancia en Jamaica, el cual fue el resultado de la colaboración entre el Caribbean Child Development Centre y el área de Salud Infantil de la Universidad de West Indies. Así también se consideraron los resultados de la Revisión Estratégica del sector de primera infancia realizada por la consultora KPMG (2000), bajo la supervisión del Instituto de Planificación de Jamaica.
El NSP y los estándares son considerados pertinentes en tanto respondieron a las necesidades del país en términos de coordinar los esfuerzos para fomentar el desarrollo infantil temprano. De esta manera, su diseño explicitó objetivos claros y estableció mecanismos de coordinación para un trabajo intersectorial vinculado al sector de la primera infancia. Entre los aspectos incluidos, se abordó la necesidad de regular el funcionamiento de todos los centros de educación inicial del país, a fin de homologar la calidad de los servicios entregados.
Tanto el NSP como los estándares, se diseñaron en concordancia con lo identificado en el Task Report for Early Childhood Development de 2004, a las investigaciones y brechas identificadas por la ECC en el trabajo en conjunto con el Banco Mundial y a los resultados del “Profiles Project” que daba cuenta de la situación de la primera infancia en el país en el año 2005. Según las entrevistas realizadas a expertos involucrados en el diseño, los contenidos de ambos instrumentos de política –NSP como los Estándares- estuvieron influidos por la investigación internacional que releva la importancia del fomento al desarrollo infantil temprano. Junto a lo anterior, el plan se desarrolló en base a un proceso consultivo que incluyó a padres, equipos que trabajan con niños de la primera infancia, y a otros actores públicos y privados, locales e internacionales vinculados a los temas de primera infancia.
El NSP y los estándares incluían entre sus principios el enfoque de derechos y se alineaban a los principios globales de la educación inicial. Además, entre sus contenidos tenían líneas estratégicas para fomentar la educación en derechos, en especial en prevención del maltrato infantil. En cuanto al enfoque de equidad, en este país se privilegió un enfoque universal, y no focalizado en alguna población vulnerable. Si bien se hace mención en el diseño a la población de niños con discapacidad como grupo más vulnerable, las acciones implementadas son consideradas aún incipientes por los entrevistados.
En términos de enfoque de género, no se observan acciones específicas de igualdad de género, posiblemente porque la matrícula no presenta diferencias entre ambos sexos. Cabe señalar al respecto, que en entrevistas se señaló que en la medida que las familias pueden acceder a una educación de mayor calidad tienden a privilegiar el acceso de las niñas a ella. Esto se debería a la creencia de que las niñas requieren fortalecer más sus capacidades para lidiar con contextos adversos.
El plan y los estándares son considerados efectivos pues mejoraron las condiciones para avanzar hacia una provisión de educación inicial con mayor calidad. Esto se logró gracias a que aumentaron
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el registro, monitoreo y supervisión de los centros de educación para la primera infancia del país, a partir del inicio de la implementación de los estándares. De acuerdo a los entrevistados, también se observaron mejorías en los niveles de formación inicial y capacitación del personal que trabaja con niños y niñas. La gran mayoría de los centros de educación para la primera infancia cumplió con enviar toda la información para su proceso de registro y recibió al menos una inspección desde que se inició el proceso de registro y monitoreo. En las entrevistas realizadas, se mencionó que este proceso tuvo como resultado, entre otras cosas, que la Early Childhood Commission (ECC) lograra tener un mapeo de las instituciones de educación inicial, con información relevante respecto a los recursos materiales y profesionales con los que ellas cuentan.
Sin embargo, de acuerdo a los señalado por los entrevistados como en documentación revisada, muchos de los centros de educación para la primera infancia no lograron cumplir con todos los estándares en el período analizado. De acuerdo a los actores clave que participaron en el análisis, esto se debería a la falta de infraestructura adecuada y de formación de las educadoras, lo que limitó el cumplimiento de las metas planteadas en términos de calidad de los servicios entregados. De acuerdo con el informe del Banco Mundial, al final del período de NSP sólo el 48% de los centros de educación inicial habían enviado postulaciones completas para registrarse ante la ECC y que un 52% habían recibido un permiso para operar20 .
De acuerdo a la documentación revisada y por lo señalado en las entrevistas, se considera que el NSP sí funcionó como hoja de ruta, orientando el trabajo de la ECC, permitiéndole generar un trabajo crítico, reduciendo la fragmentación y la duplicación de esfuerzos, y generando un paraguas institucional, bajo el cual se organizaron los reglamentos, normas y políticas que rigen el sector.
Dentro de los cuellos de botella, que dificultaron la efectividad del NSP y los estándares, se identificaron al menos dos aspectos. Por una parte, se mencionó reiteradamente en las entrevistas la escasez de profesionales certificados para los distintos niveles de implementación del plan, desde educadoras especializadas, como también personas que pudieran ejecutar labores de fiscalización y supervisión. Por otra parte, se señaló en las entrevistas que esta es una política con poco financiamiento. No se sabe exactamente cuánta es la brecha pues no hay estudios al respecto, pero los entrevistados mencionaron este factor como una limitante para que los centros de educación de la primera infancia cumplan con los estándares. Por otra parte, el que no haya una amplia oferta pública gratuita de centros de educación inicial, obliga a las familias a buscar alternativas pagadas por lo cual se producen diferencias en las posibilidades de acceso entre las familias de más y menos recursos.
En cuanto a la eficiencia del gasto en relación a la implementación de los estándares y el NSP no es posible llegar a una respuesta concluyente, debido a que no fue posible acceder a costos desagregados para los aspectos evaluados de estos dos instrumentos de políticas. Tampoco se encontraron evaluaciones de rentabilidad ni estudios de modelamiento alternativos previo al diseño e implementación de ambas acciones. Sí fue posible recopilar antecedentes respecto de la inversión en el sector, las fuentes y la variabilidad de estos recursos.
Previo a la implementación de los OE analizados, existía una baja inversión en servicios de educación y cuidado de la primera infancia en el país, lo que fue señalado por el PAD del Banco Mundial. En éste se plantea que, de acuerdo a la Encuesta Económica y Social de 2006, del 12% del presupuesto que destina el GoJ a Educación, sólo un 4,1% es destinado a educación inicial. Esta inversión es bastante menor a la que realiza en otros tramos educativos superiores: 30,4% para educación primaria, 29% para educación secundaria y 19,2% para educación terciaria (Banco 20 Banco Mundial (2013a) . Jamaica. Desarrollo de Primera Infancia. Saber, Informe de País.
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Mundial, 2008). Concordante con lo anterior, los datos muestran que el gasto del estado en primera infancia (incluyendo sectores de salud, educación y social) era aproximadamente USD 69 millones en 2007-8, durante el período de entrada en vigencia de los estándares. Luego, en el período de implementación del NSP esto pasa a US$345 millones. Junto con eso, se propuso un aumento de 68,7 millones en los próximos cinco años. Calculado por niño, el NSP propuso invertir US$46 extra por niño, por año (UNESCO, 2011). Se observa en los datos recopilados que, si bien se produce un aumento en la inversión al inicio de la implementación del NSP, esta mayor inversión en educación (como porcentaje de la inversión total en educación) no fue sostenida en el tiempo. Luego de alcanzar su máximo en el año 2009, tuvo una tendencia a la baja hasta estabilizarse en los últimos años en aproximadamente 3,4%.
En relación al tipo de financiamiento, en principio tanto la ECC y el NSP (y por ende los estándares) fueron financiados por una colaboración entre el Banco Mundial y el GoJ. El Banco Mundial facilitó un fondo entregado por el Japanese Population Human Resource Development Trust Fund [Fondo Japonés para el Desarrollo del Recurso Humano] para preparar el primer NSP, financiando el 22% de la inversión extra en primera infancia (USD 15 millones). Por otro lado, el 8% del costo del NSP fue financiado por fuentes externas de financiamiento, y contribuciones de donantes (5.4 millones). Por su parte, la ECC, en cumplimiento de sus mandatos legales, lidera el proceso de movilización de recursos adicionales para el sector de ECD, a fin de asegurar la implementación del NSP. La ECC tiene un presupuesto para gastar en los distintos sectores, pero, a juicio de los entrevistados, la planificación y el informe de los presupuestos entre los distintos ministerios podría estar mejor coordinado.
En consideración de todos los elementos anteriores es posible señalar que, a pesar de no contar con todos los recursos necesarios, y a través de un importante apoyo de fuentes internacionales, Jamaica logró avanzar en la dirección correcta en términos de realizar mejoras en aspectos clave para la entrega de una educación de calidad. Entre estos avances se destaca el registro de todas las ECIs, el establecimiento de un sistema de monitoreo a través de visitas a los centros, una mayor cantidad de educadoras con grado profesional, y la entrega de materiales básicos para mejorar la infraestructura. Sin embargo, esta es una mirada aproximada del uso de los recursos ya que no se cuenta con un análisis detallado de los costos de las acciones que comprenden el objeto de evaluación y de un análisis de rentabilidad asociado a sus resultados.
En términos de la sostenibilidad del NSP y los estándares, en base a la revisión de documentos es posible notar que existe una institucionalidad que apoya la continuidad de los efectos del plan, pero la dependencia del financiamiento proveniente de colaboradores internacionales y del sector privado podría afectarla negativamente. La ECC se encuentra trabajando en una estrategia conjunta entre organismos internacionales (Banco Mundial, Chase Fund, Fundación van Leer entre otros), organizaciones locales y el gobierno, a fin de asegurar el financiamiento necesario para dar continuidad a este trabajo.
Entre los elementos que contribuyen a la sostenibilidad del plan, están la existencia del ECC como organismo estatal reconocido que trabaja para mejorar la calidad de la educación infantil, la implementación del segundo NSP (2012-2018) y la legislación asociada. Sin embargo, al no contar con una base de financiamiento asegurado desde el mismo Gobierno de Jamaica, podría reducirse el monitoreo y la supervisión, así como el apoyo a los centros de educación inicial, lo que podría afectar negativamente la sostenibilidad del plan.
En relación con la sostenibilidad de los estándares, y de acuerdo a la documentación revisada, un elemento que favorece su sostenibilidad es la existencia de un marco normativo y legal en el contexto país. Estos instrumentos establecieron el registro obligatorio de los centros de educación
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para la primera infancia, la instalación de normas con su respectivo seguimiento y acompañamiento y otras acciones fundamentales del plan. De este modo, a fin de seguir avanzando en esa línea es que se diseñó y se encuentra en implementación un segundo NSP (2013-2018). En esta nueva versión del plan, se modificaron los objetivos asociados a mejorar la calidad y fortalecimiento de los centros de educación para la primera infancia.
México
El decreto de obligatoriedad de la educación preescolar, el PEP y los programas de educación son estrategias relevantes para las necesidades que tiene México en ese período, que se dan en un contexto de reforma educativa que desde los años noventa tuvo como principal objetivo articular y descentralizar la educación preescolar. Junto a esto, el país suscribió a una serie de acuerdos internacionales21 acerca de derechos de la infancia y educación preescolar a principios de los 2000. Este énfasis en la importancia de la primera infancia, junto al aumento de la participación de las mujeres en el mercado laboral22, significó un cambio en la demanda de servicios de cuidado y educación de los niños y niñas (SEP, 2001).
Adicionalmente, los instrumentos evaluados incluyeron los principios globales de educación, poniendo énfasis en la equidad tanto del acceso como de la calidad; es decir, se consideraron para este acceso, las necesidades de la diversidad de familias existentes en el aumento de acceso a educación inicial y se entregaron lineamientos que buscaron fomentar la calidad de los servicios, como lo es el desarrollo de un marco curricular en el PEP.
Se puso especial interés en las poblaciones vulnerables, la cual incluye a la población indígena, rural y marginada y la población discapacitada. Cabe mencionar que para el año 2000, un 1,26% del total de la población correspondía a niños y niñas indígenas en edad de ir al preescolar. De acuerdo al INEGI (Panorama Educativo, 2004), la población preescolar que asistía a la modalidad indígena era solo el 5%, lo que se traduce en que la población indígena que asistía a la educación preescolar era muy baja. Teniendo en cuenta las necesidades de la población más vulnerable, el decreto de obligatoriedad de 2002 explicitó que, en zonas rurales o extremas, autoridades federales y locales trabajarían en conjunto para proveer servicios de educación básica a poblaciones aisladas (decreto de obligatoriedad 2003). Es decir, este decreto buscó reducir la alta desigualdad que existía entre las zonas urbanas y las zonas rurales y dispersas geográficamente. Se introdujo un enfoque equitativo que busca entregar educación donde no hay.
A partir de la información obtenida, es posible señalar que la implementación del decreto de obligatoriedad para el preescolar fue efectiva, aunque la universalización del acceso de tres a cinco años está todavía en curso. No se logró en el período estipulado en el decreto la universalización para los tres años, la cual para el año 2014 se acercaba solo al 42%. De acuerdo a la información recabada de los instrumentos y de actores entrevistados, esto ocurrió porque no se incluyó una planificación presupuestaria para todos los niveles que se estaba pensando la expansión. No obstante, se establece en los diferentes documentos que se cumplió para los cuatro y cinco años el año 2014, donde la cobertura se acercó al 90% para este grupo etario. Este proceso fue facilitado
21 Convención sobre los Derechos del Niño (1990); declaraciones de las Conferencias Mundiales de Educación para Todos (Jomtien 1990 y Dakar 2000), Cumbre Mundial en favor de la Infancia (septiembre, 1990), y la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas para la Infancia (Mayo, 2002).
22 Reportado en los documentos gubernamentales.
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por el consenso en torno a la importancia de la primera infancia en el desarrollo de las personas y la sociedad en su conjunto, lo cual venía establecido desde la Ley de Educación del año 92.
En relación al proceso para la revisión de los planes, programas y materiales de análisis, se estableció en el año 2004 el Programa de Educación Preescolar (PEP). Si bien, implicó preparación del personal docente y directivo para la aplicación del programa, la documentación revisada y los actores clave señalaron que esta preparación y capacitación no fue del todo suficiente para incorporarlo en las prácticas educativas. Uno de los cuellos de botella identificados fue el contexto y organización política del país, donde diferentes entidades federativas tenían autonomía en la provisión de servicios, contenidos curriculares y la utilización de los recursos, lo cual generó mayor desigualdad a nivel nacional. Se encuentra pendiente aumentar la supervisión por parte del gobierno central sobre el uso de recursos en cada uno de los estados federales.
Otro de los objetivos propuestos era la profesionalización del ejercicio de la enseñanza de educación preescolar. Este objetivo todavía no se cumple en su totalidad. Todavía existen brechas importantes en la formación docente de las diferentes modalidades que se imparten en la educación preescolar, principalmente entre aquellos que atienden a poblaciones más vulnerables. Las diferentes modalidades que se implementan en zonas más marginados y rurales no cuentan con profesionales de la educación dentro de sus espacios educativos. Lo mismo sucede en términos de infraestructura. De este modo, si bien se mejora la equidad desde una perspectiva de acceso, la calidad ofrecida es disímil y no existe información de todos los Estados que permita profundizar sobre la calidad de los servicios y qué efecto tienen los diferentes componentes estructurales.
Resultó difícil establecer si el objeto de evaluación fue eficiente para alcanzar la cobertura universal en preescolar a través de los instrumentos analizados (decreto de obligatoriedad, PEP 2004 y Planes de educación), dado que no hubo una planificación presupuestaria desde el inicio. Esto implicó que no se previó la inversión en formación docente, necesidades materiales y de infraestructura, requisito fundamental para aumentar la cobertura, especialmente en niños (as) de tres años. Asimismo, no existen estudios de costo-beneficios.
En los diferentes documentos revisados se explicita que existe una desigualdad en la inversión de los diferentes Estados y en la distribución equitativa entre municipios rurales y urbanos. Esto pudo ser ocasionado debido a que el gasto aumentó en base a la matrícula, mientras que el gasto por estudiante se mantuvo estable al igual que el gasto público general de la educación básica. Tampoco hubo una focalización del gasto en aquellos territorios donde hay población más vulnerable. De acuerdo a la documentación revisada, se requiere de una mayor inversión en educación, la cual no solo tiene que traducirse en infraestructura, sino que también en generar una mayor sensibilización de las familias acerca de la importancia de este nivel en el desarrollo de sus hijos, a través de diferentes políticas de difusión. Asimismo, mencionan la necesidad de una mayor supervisión de las metas que se establecen a nivel estatal para que sean coherentes con lo que se establece a nivel nacional, de modo de generar consistencia posteriormente en la utilización y redistribución de los recursos. Como se estipuló en la sección anterior, existen grandes diferencias entre los Estados en la participación de la educación preescolar. Es necesario generar evidencia sobre la gestión de los recursos de los diferentes Estados con mayor participación en este nivel educativo, pues no se encontraron evaluaciones costo-beneficio que permitan aclarar cuán eficiente fue la reforma al preescolar.
Los instrumentos revisados se consideran un instrumento sostenible para mantener el acceso a este nivel, al menos para el rango entre cuatro y cinco años. Sin embargo, queda en deuda una mayor inversión de recursos, particularmente en aquellos lugares donde se concentra mayor población vulnerable y en el rango etario de tres años.
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Desde el punto de vista de la demanda, existe concordancia entre los actores entrevistados que no hay evidencia sobre la percepción que tienen las familias sobre la educación preescolar. Esto lo desprenden porque la participación de las familias es desigual entre los distintos Estados. Tal como se puede observar en los anexos, hay Estados que cuentan con 80% de participación, mientras que otros Estados alcanzan alrededor del 55%.
No obstante, la sostenibilidad de este decreto de ley se vio reflejada en la integración de la educación preescolar dentro de la educación básica obligatoria. Se incluye este nivel en todas las decisiones para la educación básica y ofrece continuidad dentro del sistema. Adicionalmente, el compromiso del país por seguir avanzando en términos de acceso y calidad se evidencia en el Plan de Educación para el año 2030, en el cual se sigue trabajando para mejorar el acceso y la calidad de la educación preescolar.
Por último, un hallazgo relevante es la invisibilización de la educación preescolar de la institucionalidad de la Educación Básica. Los objetivos que se plantean en los planes de educación para el 2030, no especifican nada sobre la educación inicial. Esta se empareja con la educación primaria. Sin duda, esto no permite diferenciar las metas que se establecen para los diferentes niveles y termina perdiéndose en este gran sistema.
Perú
En términos generales, se considera que PELA y Acceso fueron una respuesta relevante respecto de la necesidad de incrementar el acceso a la educación inicial. Previo a la definición de estos programas presupuestales, la normativa ya incluía el acceso a la educación inicial como una prioridad nacional tanto en la Constitución de 1993, como en el Acuerdo Nacional (2002) y la Ley General de Educación (2003) por mencionar algunos. Esto da cuenta de la existencia de un contexto favorable previo a la creación de los programas presupuestales que definía objetivos, acciones y presupuestos para los diferentes niveles educativos en el país, entre ellos para la educación inicial. En tanto, los planes estratégicos sectoriales multianuales (PESEM 2007-2011 y 2012-2016) -instrumentos de planificación del sector educación- incorporaron los resultados que se establecieron en ambos programas presupuestales, donde se definió entre otras cosas propiciar el acceso de las poblaciones más marginadas.
A partir de la información levantada en esta evaluación, se observa que PELA y Acceso fueron instrumentos efectivos para incrementar el acceso a la educación inicial, y que han contribuido a reducir las brechas existentes de acceso. Así, la tasa de asistencia neta de niñas y niños de tres a cinco años pasó de un 61,6% para el año 2006 a un 80,9% para el año 201523. De acuerdo a lo señalado en la documentación revisada y ratificada en las entrevistas realizadas, los programas presupuestales contribuyeron en la concreción de las prioridades establecidas en el país en cuanto a mejorar el acceso a la educación de poblaciones rurales y con mayores niveles de pobreza, a partir de acciones focalizadas en estos grupos y de la disponibilidad de recursos para las acciones requeridas. Esto se vio reflejado en un incremento en el acceso a educación inicial de más de 23 puntos porcentuales entre niños y niñas de los quintiles más pobres (46,6% en 2007 y 69,9% en 2014)24 Por su parte, las niñas y niños que habitan en el territorio rural aumentaron su participación
23 Escale. Ministerio de Educación. Perú 2015.
24 Op. Cit
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en educación inicial en más de 25 puntos porcentuales entre el año 2007 y 2014 (de 52% a 77,5%), con un avance importante también entre 2009 y 2010 y entre 2011 y 201225.
Entre los aspectos que destacan como facilitadores para el logro de la efectividad, están la existencia previa de normativa que instaló la idea de la educación como un derecho y el establecimiento de la universalización de la educación como un objetivo. De acuerdo a los entrevistados, la existencia y probada efectividad de los programas presupuestales como instrumentos orientadores de la gestión, así como la posibilidad de contar con recursos públicos destinados a su financiamiento, fueron también elementos del contexto que favorecieron la efectividad de los instrumentos evaluados. Otro elemento que se destaca como facilitador a partir de las entrevistas y en la revisión documental, fue la existencia de una oferta diversa para implementar la educación inicial de acuerdo a las necesidades del contexto. Se valora, además, que la definición de la modalidad a implementar se realizara de manera conjunta entre la autoridad local y las comunidades locales.
Asimismo, a partir de la revisión de estudios recientes26 y de las entrevistas a actores clave (incluida la actividad grupal implementada con familias), se desprende la existencia de una alta valoración de las familias y comunidades hacia la educación inicial. Por parte de las comunidades, se valora su participación en la definición de las acciones relacionadas con la implementación de los programas presupuestales, así como en el seguimiento a los compromisos establecidos en normativas ya mencionadas (especialmente desde la sociedad civil), hasta la facilitación de campos para la instalación de nuevos centros educativos.
Entre los aspectos que emergen como obstaculizadores para la implementación de los programas presupuestales, un elemento coincidente entre los entrevistados y la documentación revisada es la falta de educadores especializados en educación inicial. A esta falta de profesionales con la especialidad para el trabajo en educación inicial se agregaba una visión crítica respecto de la calidad de la formación inicial y continúa existente en el país, cuestión que aparece tanto en la revisión de documentos académicos, así como de las entrevistas a actores clave. Otro elemento obstaculizador en el logro de los resultados - mencionado por especialistas entrevistados - es la alta dispersión geográfica de la población rural, donde se requiere llegar con un servicio pertinente por tratarse de niñas y niños indígenas, lo que no siempre era posible por falta de profesionales que hablaran la legua local. La dispersión geográfica además era un factor que aparece como limitante de la continuidad del servicio educativo, puesto que aun cuando los niños y niñas accedan a educación no escolarizada en sus localidades, al llegar al primer año de primaria pueden ver interrumpida su participación en el sistema escolar si el establecimiento educativo queda muy lejos de su hogar.
Por último, de la revisión de estudios y de las entrevistas a actores clave se desprende otro factor que ha obstaculizado el pleno logro de los resultados esperados, vinculado a la gestión de la implementación de los programas presupuestales. La concreción de las oportunidades de acceso a educación inicial a través de los programas presupuestales considera una serie de acciones complementarias, pero no todas ellas se implementan en los tiempos necesarios ni articuladamente. Esto tenía como resultados que, en determinados momentos, no estaban del todo garantizadas ciertas condiciones mínimas de infraestructura o disponibilidad de docentes para iniciar la actividad educativa, o no se habían realizado las capacitaciones necesarias para la implementación de programas educativos aun cuando ellos ya estaban en funcionamiento.
25 Escale. Ministerio de Educación. Perú. 2015
26 Instituto de Estudios Peruanos (2013). El proceso de Conversión de PRONOEI a IEI. Informe de Investigación de Carmen Montero y Francisca Uccelli
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En cuanto a la eficiencia, si bien los costos asociados a cada programa presupuestal fueron solicitados a los ministerios pertinentes, no se pudieron obtener datos específicos del costo de cada uno de ellos. Tampoco se encontraron evaluaciones de costo efectividad de estos programas o de las modalidades implementadas.
Sin embargo, sí se sabe que durante la implementación de los programas presupuestales incluidos en esta evaluación, se produjo un aumento importante en el gasto público por estudiante de la educación inicial, pasando de US$270 anual por estudiante en 2007 a US$756 en 201427. Esta cifra, junto con el aumento en el acceso de niños y niñas durante dicho período permitirían señalar que hubo un uso eficiente del gasto.
No se pudo acceder tampoco a costos por modalidad de implementación, y tampoco se cuenta con la información acerca de cuántas, de cada una de las modalidades, se implementaron.
En cuanto a la sostenibilidad de los instrumentos, es posible afirmar que esta, está dada por la validación de los programas presupuestales como herramientas efectivas para el manejo del gasto basado en resultados. Esto es señalado por los documentos revisados y validado por los especialistas entrevistados. Junto con esto, la meta de aumentar el acceso también es respaldada por una serie de instrumentos normativos28 y por el aseguramiento de un presupuesto incluido en la Ley de Presupuesto de la Nación.
Otro elemento que favorece la sostenibilidad de acuerdo a los entrevistados es la celebración de convenios entre el Ministerio de Educación y los gobiernos locales, lo que establece compromisos para ambas partes. En el mismo orden, en opinión de algunos actores clave como académicos, especialistas en educación inicial y miembros de organizaciones no gubernamentales del nivel regional entrevistados, la sostenibilidad también estaría garantizada a nivel de la demanda por el compromiso de las comunidades y familias. Esto tiene relación con el creciente interés porque los hijos participen en la educación inicial y por su participación en los niveles iniciales de la implementación de las modalidades de atención a la infancia temprana.
Un aspecto limitante de la sostenibilidad de los resultados en cuanto al aumento de acceso se relaciona con la potencial discontinuidad de los servicios en aquellas zonas más apartadas donde pudiendo existir acceso a un programa no escolarizado de educación inicial, los niños y niñas deban recorrer distancias muy lejanas para acceder a una escuela al pasar al nivel primario.
Uruguay
Las leyes de presupuesto analizadas, así como la ENIA son considerados instrumentos pertinentes como mecanismo para resolver la situación del país en materia de educación inicial. Esto porque respondieron a las necesidades detectadas en Uruguay al inicio del período de evaluación: falta de acceso de niños y niñas en la educación inicial en particular los que tienen tres y cuatro años, y los niños y niñas de los quintiles más bajos. Asimismo, se consideraron dentro de estos instrumentos los principios globales de la educación inicial, es decir, la importancia que tiene esta como nivel educativo para favorecer el desarrollo de las potencialidades de los niños y niñas, de acuerdo a su edad y desarrollo, así como su desempeño posterior. Adicionalmente, se consideró tanto el enfoque de derechos y el enfoque equitativo como fundamentales en la declaración de principios
27 Fuente: Escale. Ministerio de Educación de Perú.
28 Constitución de 1993, Acuerdo Nacional (2002), la Ley General de Educación (2003), por mencionar los más relevantes.
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de todos los instrumentos analizados. La oferta de servicios busca responder a las necesidades de la demanda, y se genera oferta específica para las poblaciones más vulnerables, identificadas como las más pobres.
En la Ley de Presupuesto de la ANEP para ambos quinquenios, se señala la educación como un derecho humano y corresponde al Estado garantizar el ejercicio pleno del derecho a la educación. Lo anterior se ve consolidado, en la Ley General de Educación vigente desde el 2009, que en su Artículo 24 especifica: la educación inicial tendrá como cometido estimular el desarrollo afectivo, social, motriz e intelectual de los niños y niñas de tres, cuatro y cinco años. Se promoverá una educación integral que fomente la inclusión de las y los educandos. Por su parte la ENIA (2010) señala en sus bases (entre otros objetivos) que se busca lograr un país equitativo, que asegure el pleno ejercicio de los derechos a las familias y sus miembros, que se alcance la equidad de género y, que se brinde calidad educativa en todos los niveles (MIDES, 2008).
De acuerdo a la información levantada de las entrevistas y los documentos revisados se puede señalar que la implementación de las leyes de presupuesto y la ENIA, fue efectiva en el aumento del acceso y disminución de las brechas de inequidad existentes en el país en el sistema educativo. Como resultado se consolidó la universalización en los cinco años, se logró la cuasi universalización de los cuatro años y hubo un aumento significativo en los tres años. En términos de calidad, en el segundo período analizado los objetivos se centraron en mayor medida en mejorar la calidad de los servicios. No siempre se lograron las metas propuestas, por ejemplo, no se construyeron todas las aulas presupuestadas, no se lograron disminuir los coeficientes técnicos, pero de a poco, se han ido instalando elementos, como un marco curricular, mayor relevancia de los programas, perfeccionamiento docente que buscan mejores aprendizajes en los niños y niñas del país.
En el período del 2007-2014, se observó que la cobertura total entre los tres y cinco años se incrementó 11%. En el nivel de cuatro años hubo una mejora de 7%, mientras que, en el nivel de tres años, hubo una mejora de 15% (INEE, 2015; INEE, 2016).
Esto fue en parte gracias al establecimiento de un contexto favorable en el que se aseguró el presupuesto necesario, se generaron cambios en las leyes y políticas que fomentaron la expansión de la educación inicial y se establecieron nuevos mecanismos de coordinación entre las instituciones que están a cargo de los servicios educativos (ANEP, MEC e INAU) para los niños y niñas de tres a cinco años (ANEP, 2009; ANEP, 2010ª; ANEP, 2010b; ANEP, 2010c).
Bajo este contexto, de acuerdo a las entrevistas y documentos revisados se crearon nuevos jardines, se aumentaron las aulas dentro de los jardines existentes y de las escuelas públicas, se abrieron nuevos centros CAIF. Al mismo tiempo se generaron nuevos cargos docentes y administrativos para estos nuevos centros y jardines. También, se establecieron nuevos criterios de calificación para el personal que trabaja en los diferentes establecimientos educativos; jardines, escuelas primarias y centros CAIF. Sin embargo, estas calificaciones difieren entre los mencionados servicios generando posibles diferencias en la calidad de estos, o al menos cuestionándola.
De acuerdo a las entrevistas realizadas, uno de los aspectos que pareciera aún estar pendiente para mejorar el acceso en el nivel de los tres años es sensibilizar a las familias para promover que ellas manden a sus hijos a la educación inicial, principalmente en las zonas más vulnerables. Las diferentes instituciones como ANEP, e INAU realizan campañas de difusión y promoción de la educación inicial, lo que fue corroborado en las entrevistas realizadas a padres de familia, sin embargo, todavía hay una población difícil de cautivar. Los padres entre las razones que entregaban para no llevar a sus hijos a los tres años, era porque los consideraban muy pequeños, y porque al año siguiente ya pasaba a ser obligatorio y la decisión ya no pasaba por ellos. Por otra
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parte, si bien el acceso es gratis, según los entrevistados se solicita un aporte voluntario el que puede tener un efecto en la equidad de los servicios, debido a que dicho aporte queda sujeto a la capacidad de pago de las familias; por lo que familias de mayor ingreso pueden entregar un aporte voluntario mayor que el de familias de ingresos más bajos.
En cuanto al uso continuado de los servicios, si bien existe un sistema articulado de paso de un nivel a otro, persiste en el nivel inicial y en los primeros años de primaria una alta tasa de inasistencia (o asistencia insuficiente) sobre todo en los primeros quintiles de ingreso, donde la asistencia es del 50% para los cuatro años y casi 60% para los cinco años, lo que se traduce en una disminución del impacto que puede significar este nivel en el desarrollo de los niños.
En el caso de la matrícula de educación inicial, se da cuenta que a pesar de este aumento en la oferta de servicios y, de tener modalidades dentro de los servicios que trabajan y buscan captar la matrícula de población más vulnerable, todavía existen diferencias significativas entre los diferentes grupos de la población. En el caso de los cinco años, no se observan brechas de inequidad; en los cuatro años se observa una alta participación de los cuatro años del 90%, no obstante, existe una diferencia significativa entre los grupos más desfavorecidos y los más favorecidos, donde 81% del primer quintil de acceso participa y 98% del quinto quintil; en el caso del nivel de tres años existe una amplia diferencia entre el grupo del primer quintil y el resto de los quintiles de mayores ingresos. En este sentido, 53% de los niños y niñas de tres años del primer quintil, asisten a la educación inicial, mientras que en el segundo quintil aumenta en 15 puntos, el siguiente en 20 puntos porcentuales, el siguiente en 34 puntos y con el último se aprecia una diferencia aproximada de 40% (MIDES, 2015).
En temas de calidad, se distinguen diferentes aspectos que permiten dar cuenta de la preocupación y de los esfuerzos que se han realizado para mejorar sus servicios. Un aspecto positivo es que se incluyó en la Ley General de Educación que todas las personas que trabajan en algún centro que entrega educación inicial debe poseer algún tipo de preparación y debe estar certificado. Además, se cuenta con un Marco curricular el cual entrega los contenidos curriculares que deben entregar los centros CAIF y los de la ANEP. Por otro lado, dentro del CEIP existe un sistema de inspección y supervisión del nivel inicial. Entre los aspectos de calidad entendidos como estructurales se identifican los siguientes: coeficiente técnico, tamaño del grupo, calificación docente. Se establecieron metas para mejorar estos indicadores. Por ejemplo, a la fecha el tamaño del grupo promedio se encuentra en 25 niños por sala, y el coeficiente técnico está en la razón 1 cada 25 niños y niñas para los tres niveles (UNESCO, 2016). Se especifica en el marco de la ENIA, el objetivo de bajar estos coeficientes técnicos a 15 niños por grupo, sin embargo, eso no ocurrió.
El total del gasto en educación está dividido entre instituciones privadas y públicas. El 76% del financiamiento de la educación corresponde al gasto público, mientras que 24% restante corresponde al gasto privado. Ha habido importantes cambios en el presupuesto nacional en relación con el sector educativo y en particular con la educación preescolar. En el inicio del período de evaluación se estableció un aumento del gasto en educación y se propuso pasar de un 2,88% a un 4% del gasto interno bruto. Se observa que a la fecha el gasto en educación del PIB aumentó a un 5,3% superando ampliamente la meta propuesta en un inicio (INEEd, 2014). El gasto de educación preescolar e inicial como porcentaje del PIB se incrementó significativamente, alcanzando un 10% del total de educación (INEEd, 2014).
En relación con la inversión concreta que se realizó, resulta evidente a partir de los documentos revisados que la proyección de cierto número de aulas o de cargos fueron inferiores a los estipulados en las proyecciones de gasto, y que por decisiones políticas y de gestión de los recursos no se realizaron todas las aulas que se esperaban realizar en determinado período. Es decir, se
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realizaron menos aulas y se generaron menos cargos de maestros y administrativos de los que se había proyectado. Sin embargo, esta disminución de los costos igual significó un aumento de cobertura al menos en el nivel de los cuatro años.
En relación con las políticas de rentabilidad, no se encontraron estudios que den cuenta de la relación entre los costos del aumento de cobertura, como de cuán efectiva es la educación inicial en Uruguay. Se reconoce en la voz de los actores, que actualmente el foco está centrado en mejorar la calidad de los aprendizajes y universalizar el nivel de los tres años.
Por último, es posible señalar que los resultados alcanzados en términos de mejora del acceso y disminución de la inequidad son sostenibles en el tiempo principalmente porque están asegurados los recursos por Ley, y los resultados debieran mejorar en la medida que se solucionen ciertos cuellos de botella identificados, entre los que se encuentran: mejorar la eficiencia de los recursos, haciendo una planificación de los gastos y estableciendo metas y verificando estas metas; planificar considerando el número de maestros preparados que se requieren, y no necesariamente hacer carreras que impliquen menos años de estudio para subsanar esta carencia; mejorar aspectos de calidad estructural y generar evidencia sobre la calidad de los procesos. En síntesis, los resultados obtenidos son sostenibles debido a que se realizaron esfuerzos tanto a nivel de contexto, de la oferta de los servicios y de las familias para asegurar el acceso para los niveles cuatro y cinco años. En el caso de la universalización de los tres años, el mayor obstáculo que se observa proviene de las familias más vulnerables, quienes no quieren llevar a sus hijos al preescolar. En este nivel, se mantiene la brecha entre los grupos con mayores ingresos y los que pertenecen a los quintiles más bajos, por lo que todavía es posible alcanzar mejores resultados de acceso.
6.2. Hallazgos Comparados
En la siguiente sección de este informe se entregan los principales hallazgos del análisis comparado, realizado a partir del levantamiento de información y análisis de la experiencia de cada uno de los países involucrados en esta evaluación. Como se señaló previamente, el objetivo principal de la entrega de estos hallazgos es informar a países de la Región acerca de lo que se pudo observar en términos de acciones, políticas, leyes y otras estrategias que incidieron a nivel de contexto, de la oferta (instituciones educativas) y la demanda (comunidades y familias) a fin de mejorar el acceso, la calidad y reducir las inequidades en materia de educación inicial. Esto, con el objetivo de que otros países puedan emprender acciones que permitan un aumento significativo de niños y niñas de América Latina y el Caribe entre tres y seis años que se beneficien de una educación de calidad.
Así también, se señalan aquellos aspectos que se presentan como limitaciones en los procesos de cada país, o cuellos de botella que aún persisten, a fin de que los países puedan tenerlos en consideración a la hora de diseñar sus estrategias.
La información entregada se organiza de acuerdo a los criterios de evaluación utilizados para el diseño de la evaluación y análisis de la información, y se incorporan en cada uno de ellos aspectos relacionados con la teoría de cambio, sus niveles y determinantes, destacando algunos ejemplos que pudieran ser útiles para ilustrar los argumentos considerando lo observado en los países estudiados.
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6.2.1. Relevancia
Esta sección presenta los resultados relacionados con la coherencia entre los objetos de evaluación y los diagnósticos previos o contextos sociales, económicos, políticos y culturales de cada país en relación con el acceso y la calidad de la educación inicial. Así también, se consideran los instrumentos de políticas analizados que incorporaron los enfoques de género, equidad y derechos en su diseño e implementación, y si estuvieron alineados con los principios globales de la educación inicial. Junto con esto se describe cómo los países generaron un entorno propicio para la expansión (y mejora de la calidad) de la educación inicial en los países seleccionados para esta evaluación.
A continuación, se presentan los factores de la teoría de cambio que determinaron la relevancia del objeto de evaluación:
5.5.1.1. Factores que favorecieron la relevancia
Creación de un entorno propicio
A partir del análisis y cruce de información realizado en esta evaluación se puede señalar que, en todos los casos estudiados, los objetos de evaluación escogidos fueron pertinentes en relación a las necesidades del país al momento de su diseño e implementación. En su mayoría, y por una definición previa de esta evaluación, los objetivos de las acciones estudiadas apuntaban al aumento de acceso en educación inicial, a excepción de Jamaica cuyo foco estaba centrado en establecer estándares de calidad, considerando las altas tasas de acceso ya existentes. En ese sentido, las acciones emprendidas por los países se hacían cargo de manera coherente de la falta de acceso o de la calidad de la educación inicial y se plantearon objetivos que apuntaban directamente a superar las potenciales barreras existentes.
Este proceso de definición de metas y acciones en el ámbito educativo fue facilitado en algunos países por la existencia de buena información disponible que permitió tener un diagnóstico de la situación de los niños y niñas respecto de su participación en la educación inicial, como fue el caso de Jamaica. Se observó además que los objetos de evaluación estudiados estaban insertos en procesos de mayor envergadura, como una reforma educativa general en el caso de Chile, o una definición constitucional de la educación como un derecho y en algunos casos de la obligatoriedad de algunos de los niveles de educación inicial. Estos procesos fueron generando un entorno donde la educación es valorada como un factor de equidad, y se reconoce la necesidad de hacer avances en esta materia.
Así también, destaca la presencia de procesos que implicaron la generación de consensos de voluntades sociales y políticas donde la educación tenía un rol central, como es el caso del Acuerdo Nacional en el Perú, o los procesos instalados en Jamaica iniciados con un diagnóstico de todo el sistema y de las condiciones de los niños y niñas más pequeños. En el caso de Uruguay, este consenso se había dado a fines de los años 90.
Otro elemento que facilitó una respuesta pertinente a las necesidades de los países fue el contexto global. Para el año 2007, a nivel internacional había surgido evidencia científica en relación a la relevancia de los primeros años de vida y la incidencia de las intervenciones en el desarrollo infantil. Lo anterior ayudó a crear entornos propicios que favorecieron la voluntad política de las autoridades para incrementar la inversión pública y las acciones dirigidas a la
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educación inicial. Adicionalmente, el impacto de los estudios internacionales y avances de las neurociencias conllevó a que se establecieran diferentes convenios internacionales que hizo que los países orientaran sus políticas hacia la obtención de las metas establecidas en dichos convenios. Por ejemplo, las metas de la Education for all [Educación para todos] establecidas en Dakar el año 2000, donde se estableció como primera meta, expandir la educación inicial, las actividades de desarrollo, como intervenciones familiares y comunitarias, especialmente para los más pobres y discapacitados.
Respuesta a los grupos vulnerables de la región
Es posible señalar que en su mayoría los países definieron objetivos que tenían un componente de equidad importante, privilegiando las acciones que permitieran el acceso de niños y niñas identificados como vulnerables en los diferentes contextos. En el caso de Perú y México, por ejemplo, se priorizó el trabajo dirigido a niños y niñas de zonas rurales, en especial de las zonas más alejadas (zonas dispersas) donde, además, hay un alto porcentaje de población indígena. De esta manera, las acciones emprendidas destinaron recursos y capacidades en modalidades diversas para que los niños de esas localidades pudieran tener acceso a la educación inicial. En Chile, por su parte, la meta presidencial señaló un aumento de cupos de educación inicial específicamente en los servicios educativos públicos (gratuitos), a fin de favorecer el acceso de los niños y niñas de los sectores más desfavorecidos. Lo mismo se observa en Uruguay, donde las acciones evaluadas apuntaron a compensar las dificultades en el acceso de las poblaciones más vulnerables y se enmarcaron en un plan especial para favorecer la equidad en el país.
En Jamaica en cambio, se observó una tendencia a favorecer la igualdad (acceso y calidad igual para todos) pero sin necesariamente una discusión acerca de medidas de acción afirmativas que permitieran equiparar las oportunidades de grupos con menos posibilidad de acceder o que en general acceden a servicios de menor calidad. En este país lo que se observó es un foco en la mejora de la institucionalidad, las coordinaciones intersectoriales y las regulaciones, pero sin un discurso de apoyo focalizado a poblaciones más vulnerables, sino que en beneficio de todos.
En cuanto a la atención hacia poblaciones más vulnerables, o necesitadas de un apoyo especial para favorecer su acceso a educación, existen diversas definiciones entre países. Como ya se señaló en algunos de ellos, el foco está puesto en la ruralidad y población indígena, tal como Perú y México, mientras que otros focalizan por nivel socioeconómico, tal como Chile y de menor manera, Uruguay. Son escasas las experiencias que se orientan a atender de manera particular a los niños y niñas en situación de discapacidad, destacando al respecto la experiencia de Jamaica.
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Enfoque de derechos humanos
Respecto de la inclusión del enfoque de derechos
humanos, éste está declarado en los documentos más
relevantes del cuerpo normativo que respalda las políticas y planes evaluados, en especial en las
constituciones o leyes generales de educación. Sin
embargo, no siempre está incluido en los documentos
específicos que describen los instrumentos de política
analizados.
En el caso de Jamaica, sí hubo una declaración explícita que planteaba la importancia de la educación como un derecho universal a garantizar por los Estados, o se mencionaba la importancia de la consideración de las características del niño y la relevancia de promover su
desarrollo.
En cuanto al enfoque de género, países como Jamaica, Uruguay y México hacen mención explícita a la educación no sexista o la equidad de género dentro de sus planes y programas educativos, mas no se encontró evidencia de la implementación de estos objetivos.
Consideración de las necesidades de los más vulnerables
La consideración de las necesidades de las comunidades y familias en la definición de los objetivos propuestas y estrategias de implementación fue relativa. Por una parte, Jamaica y Perú realizaron acciones más decididas para incorporar la opinión de las familias en las acciones estudiadas. Jamaica desarrolló su plan en base a un proceso consultivo que incluyó a padres junto a “practitioners” [profesionales] de la primera infancia, actores de la primera infancia y socios de desarrollo locales e internacionales. Perú, instaló como parte del programa presupuestal Acceso una definición con la comunidad de la modalidad de atención (entre 5
alternativas) que se instalaría para aumentar el acceso de niños y niñas a la educación inicial, esto especialmente en zonas rurales.
En los otros casos, la voz de las familias no quedó expresamente incluida. Esto implicó un cierto desajuste entre las necesidades de las familias y la oferta entregada, como en el caso de Chile. En este país los niños y niñas que asistían a la educación inicial en jardines infantiles contaban con un beneficio de extensión horaria que permite a las familias compatibilizar mejor la vida familiar y laboral. Sin embargo, esta extensión horaria no fue parte de la oferta para los niveles de kínder (cinco años) y pre-kínder (cuatro años). No se encontró evidencia que diera cuenta de cómo esto pudo afectar el acceso al trabajo de las mujeres o a la reducción de la matrícula.
…los centros de educación inicial
solamente atienden a los niños en la
mañana. Entonces para una mamá
que trabaja fuera de su casa, o que
trabaja en el campo, es difícil
movilizarse para llevar al niño y
luego regresarlo (Entrevista grupal
policy maker, entrevistado 1; Perú)
“(sobre la universalización de la
educación inicial) Ello se sustenta en
un principio de equidad y en la
constatación que la ampliación de
los años de asistencia a la educación
inicial permite al niño la adquisición
de habilidades que son necesarias
para insertarse exitosamente en la
Enseñanza Primaria”. (ANEP, 2007;
Uruguay)
81
5.5.1.2. Cuellos de botella identificados en Relevancia
* Aplicación del enfoque de derechos y de género en la implementación de las acciones. Aún cuando se observa que hay declaración en los textos acerca de la educación como un derecho y su importancia, a partir de las entrevistas y observación en el campo aparece aún una falta de mayor comprensión de las implicancias concretas de la aplicación de este enfoque en la práctica. Así también respecto del enfoque de género, si bien se entiende que no habían acciones orientadas a favorecer el acceso de las niñas debido a que éste se daba de igual manera para ambos sexos, esta comprensión de la discriminación de género es muy limitada, puesto que, de acuerdo a la literatura, esta ocurre también en acciones cotidianas en el contexto educativo lo cual podría ser explorado en futuros estudios.
* Escaso involucramiento de la demanda en la definición de las acciones implementadas. Si bien países como Jamaica y Perú consideraron acciones para incluir la opinión de las familias en relación a la implementación de acciones para mejorar la calidad y aumentar el acceso respectivamente, en los otros tres países esto no se observó. La no consideración activa de la visión de las familias y de sus necesidades, es considerada una limitación de las acciones evaluadas.
* Ausencia de niños y niñas en situación de discapacidad como grupo vulnerable. Como se señalara, los países definieron de manera diversa las poblaciones más vulnerables atendidas en las acciones estudiadas, sin embargo el grupo que aparece como menos considerado es el de niños y niñas en situación de discapacidad. Esto, aún en los casos donde se mencionaban ciertas líneas de acción en los documentos, ya que en las observaciones y entrevistas se daba cuenta de que no existían acciones concretas o bien ellas eran aún insuficientes en calidad o cobertura.
82
5.5.1.3. Hallazgos clave para relevancia
� Los objetos de evaluación seleccionados eran relevantes, en cuanto consideraron las
necesidades existentes en sus contextos en relación a la falta de acceso a educación
inicial y/o calidad de ésta, para los niños y niñas de 3 a 6 años. Por lo tanto, su diseño e
implementación se ajustaba a dar respuesta a los diagnósticos existentes.
� En la mayoría de los países, las acciones evaluadas fueron dirigidas a poblaciones
específicas de niños y niñas, cuyo objetivo era la expansión del acceso en poblaciones
vulnerables, a fin de reducir las brechas de acceso existentes.
� El enfoque de derechos y los principios globales de educación fueron considerados en las
políticas y la provisión, no siempre de manera explícita en los objetos de evaluación, pero
sí en otros cuerpos normativos relacionados. Sin embargo, en algunos casos se observa
que en la implementación de las acciones se desdibuja esta mirada. Ejemplo de esto es
la tendencia a la “escolarización” de los niveles de educación inicial v/s priorizar las
necesidades de niños y niñas de acuerdo a su etapa evolutiva; o también la falta de
inclusión de las familias, las cuales no han sido siempre consideradas en el diseño y las
estrategias de implementación. Respecto del enfoque de género, no hay una
intencionalidad específica hacia el acceso de las niñas en los instrumentos estudiados,
probablemente porque no hay diferencias significativas de acceso entre ambos sexos.
� Entre las acciones para crear un entorno propicio para la implementación del objeto de
evaluación destaca que los países evaluados fomentaron el consenso y compromiso
político en pos de lograr los objetivos propuestos para la educación inicial, lo que
favoreció que estos fueran de largo alcance, trascendiendo los gobiernos de turno. Parte
importante de este proceso fue el contexto previo donde se insertaron las metas,
contexto donde la educación inicial se consideró un derecho garantizado por los Estados
en otros cuerpos normativos como la Constitución o Leyes Generales de Educación. Junto
con esto, se implementaron nuevos mecanismos y regulaciones para flexibilizar la oferta
y así aumentar el acceso, como también se observó que se mejoraron los mecanismos de
coordinación entre sectores y desde el nivel central al local, todo lo anterior junto con un
aumento del presupuesto destinado a este sector.
� Queda en deuda aún el abordaje de la calidad de provisión para los grupos más
vulnerables, considerando sus necesidades y las barreras existentes para el desarrollo
educativo. Si bien esta problemática existía ya para el periodoperíodo evaluado, en
general se priorizó el avance en acceso, aun cuando se observan acciones
complementarias que apoyarían la calidad. No obstante lo anterior, la provisión de
calidad sigue siendo un pendiente.
83
6.2.2. Efectividad
En esta sección, se revisarán los aspectos que incidieron en el logro de la efectividad de las acciones destinadas a mejorar el acceso a la educación inicial, o la calidad de los servicios. Entre estos elementos, se destacarán aquellos al entorno o contexto en que se insertan estas políticas o planes, así como los elementos vinculados a la oferta de servicios y por último, algunos elementos que corresponden a las características o creencias de las familias usuarias del sistema de educación inicial. Se analizará cómo los cambios en estos niveles, han contribuido a las mejoras en el acceso, la equidad y calidad.
A partir de los datos primarios y secundarios analizados, es posible señalar que, en general, las acciones evaluadas en los países fueron efectivas en el cumplimiento de sus objetivos, en la medida que favorecieron un significativo aumento en el acceso de niños y niñas a la educación inicial, contribuyeron a disminuir las disparidades en acceso o mejoraron las condiciones para garantizar mínimos de calidad educativa en el caso de Jamaica.
Gráfico 18. Evolución Matrícula Neta Educación Inicial
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la UNESCO
Aun así, ninguno de los resultados esperados se ha conseguido de manera plena o está del todo resuelto en los países estudiados. Esto ya sea porque no se ha logrado la cobertura esperada, porque persisten problemas de inequidad en el acceso o porque el tema de la calidad está aún en una fase inicial de desarrollo. Por otra parte, también es posible señalar que algunos aspectos del contexto no favorecieron el logro de las metas planteadas como se revisará en adelante.
A continuación, se presentan los factores de la teoría de cambio que favorecieron la efectividad del objeto de evaluación.
67.4%
93.9%
85.7%
93.3%
84.1%
68.7%
65.1%
84.9%
72.0%
88.2%
60.0%
65.0%
70.0%
75.0%
80.0%
85.0%
90.0%
95.0%
100.0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Chile Jamaica Mexico Peru Uruguay
84
6.2.2.1. Factores que favorecieron la efectividad
Entorno Propicio
> Voluntad política y aumento en el gasto en educación inicial: Los países hicieron un acuerdo político y social para priorizar la educación inicial y la necesidad de invertir en su mejora, tal como sucedió en Perú con la Sociedad Civil, en Jamaica, y las leyes de presupuesto para dos quinquenios en Uruguay. El aseguramiento de recursos fue fundamental para cumplir con las metas propuestas. Como muestra el gráfico 18, todos los países aumentaron el gasto público en educación en general. En cuanto a la educación inicial, casi todos los países aumentaron su inversión pública, mientras que Jamaica la disminuyó. A este respecto, cabe señalar que, según los documentos revisados, en Jamaica no existe una ley nacional que establezca un nivel mínimo de financiamiento público para los servicios de educación inicial, es decir, no existirían mecanismos oficiales para garantizar inversión sostenible en el tiempo (Banco Mundial, 2013).
Gráfico 19. Porcentaje total de aumento del gasto público en educación 2007 – 2014 (% del PIB)
Nota: Datos de Uruguay corresponden al período entre 2006-2011
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Interamericano de Desarrollo
• Continuidad de las políticas entre gobiernos: Uno de los aspectos del contexto que favoreció el cumplimiento de las metas propuestas fue que las políticas de educación inicial fueran políticas de estado y no dependieran exclusivamente del gobierno de turno. Por ejemplo, Chile logró darles continuidad a sus metas de expansión gracias a la continuidad de gobiernos de una misma coalición por 20 años. En Perú por su parte, los programas presupuestales por resultado son instrumentos de política que, junto con otros cuerpos normativos, lograron que las metas vinculadas a educación inicial trascendieran al gobierno de turno. En Uruguay, existía un consenso sobre la importancia de expandir la educación inicial que provenía de antes del cambio de milenio, y que incluía diferentes coaliciones de gobierno. En México, también se
0.0%
0.2%
0.4%
0.6%
0.8%
1.0%
1.2%
1.4%
1.6%
1.8%
Perú Uruguay Chile México Jamaica
85
explicitó desde los años 90 la importancia de entregar educación inicial en diferentes cuerpos normativos.
• Trabajo intersectorial y mecanismos de gestión: Fue fundamental contar con instituciones articuladas que buscaran gestionar, coordinar y organizar la educación inicial. Tanto Perú, como Jamaica y Uruguay disponen de mecanismos horizontales que articulan los distintos actores involucrados en la promoción de sus metas de acceso y calidad. Por ejemplo, en Jamaica existe un departamento dentro de la ECC para estos efectos, cuyo objetivo es establecer un marco legal, regulatorio y de políticas que apoyen el desarrollo e implementación de la educación inicial en el país, coordinando a los Ministerios de Salud, Educación, Planificación y Seguridad Social. En Uruguay, el MIDES detecta la necesidad y luego traspasa esto a las instituciones que deben implementar las acciones. Esta coordinación entre MIDES y ANEP/CEIP e INAU, está delimitada y permite que las diferentes instituciones trabajen de manera intersectorial con funciones claras.
Asimismo, también encontramos evidencia de mecanismos de coordinación verticales, tales como el trabajo de la Unidad de Educación Parvularia, dependiente del Ministerio de Educación en Chile, o el trabajo de la Unidad de Gestión de Educación Local en Perú, la que se coordina a su vez con la instancia regional.
En Perú, los programas presupuestales por resultado son instrumentos del Ministerio de Finanzas, que para estos efectos se diseñan y ejecutan en coordinación con el MINEDU. Dado que los programas presupuestales son instrumentos de gestión de la estrategia de Estado denominada Programas por Resultados, existe un foco especial en el seguimiento la gestión de acciones y resultados. Asimismo, se destaca que las diversas gestiones que se implementan a nivel nacional, regional y local, responden a un mandato establecido en los programas y otros compromisos, cuestión que obliga a cumplir los resultados establecidos a partir de las gestiones realizadas. Junto a esto, la “Mesa de la Lucha contra la pobreza”, organismo de la sociedad civil, también tuvo su parte en hacer seguimiento al cumplimiento de las metas establecidas en estos instrumentos de políticas.
En otras palabras, la coordinación intersectorial fue señalada por los actores involucrados en la evaluación como un factor que permitió un mejor despliegue de los instrumentos de políticas asegurando el cumplimiento de sus metas y, por lo tanto, generando condiciones para aumentar el acceso y avanzar en calidad.
• Marcos normativos: Otro aspecto que emerge como factor que favoreció la efectividad de los instrumentos de políticas analizados fue una instalación progresiva de la valoración de la educación inicial, que se fue consolidando en diferentes cuerpos normativos y donde hubo consistencia entre ellos, tal como sucedió en Perú, Uruguay y Jamaica. En México y Chile, la presencia de la educación como derecho (u obligatoriedad) en las Constituciones de los países y luego en otros instrumentos que se fueron creando, generaron un entorno favorable que impulsó el logro de los avances en el acceso y la calidad en educación inicial.
• Institucionalidad: Los países que crearon o fomentaron una institucionalidad empoderada que pudiera coordinar a otras reparticiones públicas o privadas con recursos, lograron generar un entorno propicio para el fomento de la educación inicial en la región. El principal ejemplo al respecto se pudo observar en Jamaica donde se crea la Early Childhood Commission (ECC), instancia mandatada para la coordinación entre sectores de todas las acciones relacionadas con la infancia temprana.
86
• Contar con buena información y promover la demanda: Contar con buena información acerca de las instituciones de educación inicial y las necesidades de las familias y comunidades colaboró con la creación de un entorno propicio para generar el cumplimiento de las metas de acceso y garantía de la calidad en los países estudiados. En Perú se realizaron estudios de oferta y demanda en las comunidades para definir las modalidades en que se implementó la oferta de educación inicial. En Jamaica, esto fue más bien un resultado que se logró a raíz del registro de las ECIs, lo cual era parte de su Plan Estratégico Nacional. Uruguay contó con el MIDES, quienes estaban a cargo de identificar aquellos lugares o zonas geográficas donde faltaba un servicio de educación inicial.
En Jamaica, la alianza entre organismos públicos e internacionales, tal como fue la asistencia técnica que proporcionó el Banco Mundial, fue relevante para realizar diagnósticos y evaluaciones, instancias claves para llevar a cabo la implementación de los estándares de calidad. Adicionalmente en tres países, Chile, Uruguay y Jamaica, se encontró evidencia de campañas de comunicación que promovían la importancia de la educación inicial y el acceso, y donde también se promovía los derechos de los niños. Para estas campañas se utilizaron diferentes soportes publicitarios, como carteles camineros en carreteras y autopistas, paletas de los paraderos. También a través de folletos publicitarios tipo tríptico, donde se profundizaba sobre la importancia de la educación inicial. En el caso de Uruguay, los padres señalaron que escuchaban el llamado a participar en la radio y en la televisión.
Oferta
• Diversificación de la oferta: A partir de esta evaluación se pudo recabar evidencia de que una de las estrategias más efectivas para aumentar el acceso en los países estudiados fue por medio de ampliar y diversificar la oferta existente de acuerdo con los contextos. Estas diferentes modalidades no solo proveyeron educación donde antes no había, como fue para el caso de México, sino que también se adaptaron en algunos casos a las necesidades de la demanda. Así, por ejemplo, en Perú se trabajó en la reconversión de los centros No-escolarizados (PRONOEI) en escolarizados, como también se amplió la oferta de los PRONOEI en localidades con un menor número de niños y niñas, mayormente en zonas rurales dispersas. En Uruguay, se anexó a las escuelas uni-docentes la provisión de educación inicial, donde se sumó un docente para hacerse cargo del primer ciclo.
• Disponibilidad de materiales y mobiliario esencial: Los objetos de evaluación de los países conllevaron una gran inversión en infraestructura y materiales para poder cumplir las metas de acceso. Así, por ejemplo, en Chile, México y Uruguay se anexaron aulas iniciales en las escuelas primarias. En Perú hubo inversión de materiales tanto para los programas escolarizados como para los programas de zonas dispersas. En este último caso, contaron además con la colaboración de UNICEF.
• Mecanismos de evaluación docente, sistemas de acompañamiento y de monitoreo a nivel local: Para asegurar que la oferta diversificada proveyera servicios adecuados para los niños y niñas del país, los distintos países crearon mecanismos de evaluación, acompañamiento y monitoreo. En Uruguay, existen procesos de inspección y monitoreo, en los jardines infantiles. Se realizó un protocolo orientador de la supervisión de los servicios, que buscó unificar y sistematizar los procedimientos de supervisión y así asegurar la calidad en la prestación de los servicios de cada centro. Por último, se estableció un sistema de concurso, el cual es obligatorio para el ingreso y ascenso en el sistema público. Para efectos de la carrera docente, se jerarquizó la evaluación de desempeño del aula, los cursos de perfeccionamiento o postgrado.
87
Adicionalmente, durante el período se creó el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd), el cual busca contribuir a la construcción de políticas educativas a través de la evaluación de la calidad de la educación a través de evidencia científica como estudios específicos y líneas de investigación en el ámbito educativo.
En Jamaica, la inspección de los centros educativos, para evaluar si cumplen con los estándares son de suma importancia para la ECC. Estas son realizadas por los Early Childhood Institutions
Inspectors, quienes visitan los establecimientos y generan un informe de inspección. Posteriormente comienza el proceso de desarrollo y apoyo sectorial a través de los Development Officers, quienes desarrollan un plan de mejora para el establecimiento. Los oficiales de desarrollo realizan visitas a las ECIs con una herramienta de observación de aula, especialmente diseñada para el contexto jamaiquino. Esta herramienta es reconocida y validada por los entrevistados. Este proceso debe ser realizado por todas las ECIs cada 5 años.
En México, el Instituto Nacional de Evaluación en Educación se convirtió en un organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio. El INEE tiene el objetivo de evaluar la calidad, el desempeño y los resultados del Sistema Educativo Nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior
En Perú, en los dos programas presupuestales evaluados se identifican indicadores para la entrega de un servicio educativo de calidad, los cuales consideraron el acompañamiento pedagógico para la educación intercultural bilingüe y la educación inicial.
Cabe mencionar que estos procesos de monitoreo y acompañamiento para la mejora de la calidad son evaluados por los entrevistados en esta evaluación como procesos aún insuficientes para asegurar calidad en la oferta. Esto se relacionaría con la falta de recursos financieros y humanos para llevar a cabo esta tarea.
• Formación de capacidades en equipos intermedios: De acuerdo a los documentos revisados y a las entrevistas a actores clave, se encontró evidencia de capacitación para la instalación adecuada de los mecanismos por los cuales se aumentó el acceso, en especial a los niveles locales. En Perú, la Unidad de Gestión Educativa Local dio orientaciones para la gestión educativa, las que se establecieron en el “Manual de Gestión Escolar”, cuyo principal objetivo fue guiar la planificación anual, donde se comprometían acciones para mejorar los aprendizajes, directamente implementadas en las instituciones educativas. En Uruguay, se fortaleció la integralidad del trabajo del equipo técnico de los centros CAIF, con el fin de trabajar de manera articulada con los niños, niñas y sus familias. En México, tanto para el PEP 2004 como para el PEP 2011, se desarrollaron acciones para apoyar a las educadoras en la comprensión y aplicación de este instrumento, tales como la elaboración y distribución de materiales acordes con los enfoques didácticos, la implementación de acciones de capacitación, utilizando actividades que los docentes debían trabajar con sus alumnos e impulsando una asesoría pedagógica y un trabajo colegiado basados en el análisis y la reflexión sobre la práctica.
• Generación de espacios de formación terciaria: Para cumplir con los metas de acceso y calidad, algunos países generaron espacios de formación terciaria y especialización como parte de su estrategia. En Uruguay, la formación de Educador de Primera Infancia del CENFORES, así como la de Asistente técnico y maestro de primera infancia del Centro de Formación en Educación - CFE de la ANEP, son formaciones que surgieron a partir del aumento de cobertura en educación y a la falta de personal capacitado para trabajar en los niveles de cero a seis años, entre el 2007 y el 2014 y como una medida de mejora de la calidad de los servicios.
88
En Jamaica, se hicieron esfuerzos en materia de formación inicial de las educadoras, tales como la creación de un programa en asociación con el Joint Board of Teacher Education (JBTE) al que se han adherido cuatro “teachers’ colleges” y una “community college” desde 2014. Según datos de la JBTE, 400 profesores completaron su entrenamiento y fueron certificados en el año académico 2013-2014 (Early Childhood Commission, 2016). Durante la implementación de los estándares también se han realizado esfuerzos en formación continua. Se han realizado 134 sesiones de entrenamiento curricular en los Resource Centres [Centros de Recursos] para preparar a 690 “Early Childhood practitioners” [Profesionales en Primera Infancia]. Estos mismos centros continúan entregando apoyo y recursos para el desarrollo de las ECIs y los practitioners de todo el país (Early Childhood Commission, 2016).
Asimismo, se multiplicó la oferta de formación en instituciones privadas debido al alza en la demanda de educadores que pudieran llenar las nuevas plazas disponibles. En Chile, la demanda coincidió con un momento de expansión de la oferta de formación inicial docente, pero producto de la desregulación existente en la educación superior, esta oferta ofreció formación de niveles muy heterogéneos. En el caso de Uruguay, se diversificó la oferta de educación terciaria las cuales varían en cantidad de años y lugar de formación.
• Trabajo con las familias: Para el caso de Jamaica, una práctica efectiva importante a considerar y ser imitada por los países de la región fue su trabajo en relación con la participación
e involucramiento parental. De esta manera, los estándares tienen un fuerte componente al respecto. El país cuenta con la National Parenting Support Policy
(2012), que fue elaborada por la ECC de manera paralela a los estándares y al NSP, respondiendo a los mismos objetivos. Esta está orientada a todas las familias del país, no solo a los vulnerables ni a los de primera infancia y está bajo el alero de la ECC. Los padres entrevistados señalan haber conocido los estándares, haber escuchado de ellos en la prensa y televisión y en los mismos establecimientos. Respecto a esto, el décimo estándar refiere a la interacción de las ECIs con los padres y la comunidad, potenciando su trabajo en conjunto. Así, los padres fueron informados sobre las metas de los estándares y su implementación a través de la estrategia de apoyo a los padres. Junto a esto, la ECC trabajó con ellos en el desarrollo de estándares de crianza de los hijos. Lo anterior fue corroborado en las entrevistas con los proveedores y familias, se observa que en la implementación de la política reconocen esfuerzos para apoyar a las familias en pos del desarrollo de los niños y niñas.
Demanda
• Valoración de las familias de la educación inicial en especial de los niveles para cuatro y cinco años: Dentro de la comunidad y las familias hay un creciente reconocimiento a la importancia de la educación inicial en la vida de los niños y niñas. En Uruguay, los padres que
“When Cuando comenzó el
maternal, fue por conveniencia,
quedaba a diez pasos de mi puerta,
pero después, en el caso de mi hija,
dejó el maternal y la mandé a
Kidthey started the nursery that
convenience. It was ten steps
away from my door, but then, in
the case of my daughter, she left
the nursery and went to Kid City,
que es un preescolarwhich is a pre-
school (…) Fui un poco más
cuidadosa al elegir el preescolar
porque conocí las normas de la I
was a little more careful in
choosing the pre-school because I
then became aware of the
standards of Early Childhood
Commission, and y me interesé por
saber cuál se aproximaba más a las
normasI wanted to know who was
closer to the standards” (Focus
Grupo focal degroup padres;
Jamaica).
89
participaron de los grupos focales enfatizaban las diferencias que se daban entre sus hijos que habían participado de la educación inicial y los que no lo habían hecho. Para todos los consultados, ya no era una posibilidad que sus hijos no fueran a la educación inicial, muchos esperaban que se abrieran más cupos cerca de sus hogares para poder llevar a los hijos más pequeños. En esta misma línea, las madres que participaron de los grupos focales en México señalaron que inscribieron a sus hijos e hijas en el preescolar principalmente para potenciar su desarrollo, para que llegaran más preparados a la primaria y se profundizaran los valores que se les enseñaba en sus casas. Además, enfatizaron los aspectos positivos que propiciaba para sus hijos asistir a estos programas, por un lado, señalaron que mejoran en la socialización, superan su timidez y por otro, también recalcaron el hecho de que aprenden a leer antes de llegar a primaria. Lo mismo pasó en Perú, mas esta valoración está más referida a la asistencia a centros educativos de los niños de cuatro y cinco años, pero no tanto así para los de tres años, etapa en que aún se privilegia que los niños estén en sus casas a excepción de Jamaica.
• Familias como demanda activa del servicio: En términos de la familia y las comunidades, en Jamaica fue clave que las familias fueran demanda activa en el sentido de que la asistencia de sus hijos a educación inicial es un hecho dado y por lo tanto (desde el Estado) se entiende que debe existir la oferta necesaria para satisfacerla. En Perú las comunidades fueron consultadas en términos de la estrategia a implementar, lo que es también una manera de asegurar el uso del servicio y por lo tanto su efectividad, además de una participación directa ya que entregaron campos propios de las comunidades para la instalación de espacios educativos.
En Chile, un facilitador para el cumplimiento de la meta presidencial tuvo que ver con la existencia previa de demanda no cubierta (MINEDUC, 2011; entrevistas a actores clave). Además, de acuerdo a estudios previos realizados, en algunas zonas del país se mencionaba por parte de las familias la necesidad de contar con algún establecimiento cercano. En otras palabras, existía demanda por mayor acceso de niños y niñas a la educación inicial.
• Continuidad de los servicios: De acuerdo a los actores clave, se propició la instalación de aulas de educación inicial en la educación primaria para favorecer el acceso y la continuidad de los niños en el sistema educativo, a esto se suma la activación de la demanda por obligatoriedad. Adicionalmente, se menciona que, tanto en Chile, como Uruguay y México esta estrategia favoreció la inclusión de niños y niñas en el nivel de educación inicial como forma de “asegurar” un cupo en primaria. En Perú, las familias mencionaron que valoraban la posibilidad de que sus hijos e hijas sean atendidos por docentes en los espacios reconvertidos de PRONEI a escolarizado, y que esto ocurriera dentro de un radio cercano a su hogar.
• Acceso financiero: En todos los países participantes en esta evaluación el acceso a la educación inicial pública es gratuita. En el caso de Uruguay, México y Perú, las familias no reconocen un conflicto financiero para matricular a sus hijos y asegurarse que asistan a la educación inicial. Sí plantean que existen ciertos cobros adicionales para algunos materiales o cuotas de centros de padres, pero no los sitúan como una barrera de acceso.
6.2.2.2. Cuellos de Botella identificados para la efectividad en la Región
La sección anterior detalló algunos de los cambios u acciones que significaron avances en acceso en los países estudiados. Sin embargo, y tal como señalamos anteriormente, ninguno de ellos ha conseguido cumplir sus metas a cabalidad. A continuación, describiremos los cuellos de botella más complejos que aún persisten, generando problemas de inequidad en el acceso y la calidad. Vale
90
mencionar que aun cuando presentemos la información en dos grupos separados, equidad y calidad, estos cuellos de botella se entrecruzan dada la existencia de una brecha en la calidad entre los grupos de niños de mayores y menores ingresos.
Equidad
> Acceso: En todos los países estudiados, aun cuando las brechas se han acortado gracias a los esfuerzos de los países, persisten problemas de inequidad en el acceso, particularmente para los niños y niñas de tres años. Este desafío está pendiente en Uruguay y en menor medida en Jamaica, Chile y Perú, especialmente en zonas rurales y en zonas dispersas como en el caso de Perú, donde existe el desafío de llegar a las zonas de la selva y además, se requiere educadoras que hablen la lengua. No se encontraron datos precisos para México, sin embargo, las fuentes consultadas evidencian una gran diferencia según estados.
Por ejemplo, en el caso de Uruguay todavía existen diferencias entre quintiles de ingresos y los diferentes niveles educativos. En el caso de los cinco años, no se observan brechas de acceso; para los niños y niñas de cuatro años se observa una alta participación, no obstante, existe una diferencia significativa entre los grupos más desfavorecidos y los más favorecidos económicamente; en el caso del nivel de tres años, existe una amplia diferencia entre el grupo del primer quintil y el resto de los quintiles de mayores ingresos.
Tabla 8. Acceso a educación inicial según tramo etario y quintil de ingreso 2014
Quintil 3 años 4 años 5 años
1 53,6% 81,7% 97,9%
2 68,9% 88,4% 99,3%
3 74,9% 92,1% 100%
4 88,0% 93,0% 98,6%
5 91,7% 98,2% 100%
Fuente: Elaboración propia en base a Reporte Uruguay 2015.
En el caso de Chile, como se observa en el Gráfico 20 para el año 2006, se muestra una importante disminución en las brechas. Según datos de la encuesta CASEN, 47% de las familias de mayores ingresos matricularon a sus hijos en programas de educación inicial (MIDEPLAN, 2005). Esto, frente a un 32% de las familias de menores ingresos (MIDEPLAN, 2011). Esta disminución de la brecha según nivel socio económico se mantuvo en el tiempo tras la implementación de la meta. Para el año 2013, la participación de los niños del quintil I era de 45.6% y del quintil V de 49.5% (CASEN; 2013).
91
Gráfico 20. Tasa de Asistencia a Educación Parvularia (0-5 años) por Quintil de Ingreso
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la CASEN 2000 – 2003- 2006
Por su parte, en el caso de Perú, los resultados muestran que ha existido un incremento en el acceso de poblaciones más pobres. Si bien, hay una diferencia significativa de 6 puntos porcentuales en el acceso, a favor de niñas y niños no pobres, al año 2015, la matrícula de niñas y niños de tres a cinco años, en situación de pobreza y pobreza extrema, es prácticamente la misma.
Tabla 9. Matrícula niños y niñas entre 3 y 5 años, según nivel de pobreza (% del total). Años 2013-2015
Nivel de pobreza 2013 2014 2015
No pobre 86,8 86,5 86,0
Pobre 75,4 79,5 80,3
Pobre extremo 73,0 72,9 80,0
Fuente: Escale (Ministerio de Educación de Perú)
En Jamaica, la evaluación del Banco Mundial (2013) señaló que aún persiste un acceso desigual a ECIs de calidad para niños y niñas de distintos grupos socioeconómicos al final de la implementación del objeto de evaluación (NSP).
0.00%
10.00%
20.00%
30.00%
40.00%
50.00%
2000 2003 2006
I
II
III
IV
V
“Poor Los niños/as pobres no tienen las mismas oportunidades a la educación inicial que los
niños del quintil no pobre. Los niños del quintil más pobre participan proporcionalmente
menos en actividades con adultos que los niños del quintil no pobre children do not have the
same opportunities to early learning as children from the richest quintile. Children from the
poorest quintile are proportionately less engaged in activities with adults than children from
the richest quintiles (JSLC, 2010). LChildren os niños menores de 3 años se involucran menos en
actividades con adultos que los niños de 3 a 5 añosyounger than three years old are less likely
to be engaged in activities with adults than children aged 3 to 5 years old.” (Banco Mundial, 2013; Jamaica).
92
En México, de acuerdo a los documentos revisados (INEEd, 2016) al observar la tasa de asistencia según grupos de la población, queda en evidencia que son los sectores que sufren de pobreza extrema quienes asisten en menor medida al preescolar (50,6%); por contraparte, los vulnerables por ingresos y los no pobre y no vulnerables, asisten regularmente a los servicios educativos. Esto refleja algo que está ocurriendo a nivel regional, que los niños y niñas de sectores más vulnerables asisten en menor medida que aquellos que provienen de sectores más favorecidos.
> Trabajo con las Familias: Con relación al trabajo con las familias de sectores vulnerables y el rol de estas en la efectividad de los programas, actores clave señalaron que todavía no existe una participación efectiva de las familias en los establecimientos educativos y, si bien, muchas veces matriculan a los niños y niñas por necesidad, no existe conciencia de la relevancia que tiene. Esto ocurre principalmente en las zonas más vulnerables de los países y lo que se traduce en altas tasas de inasistencia en los diferentes niveles etarios.
Esto es principalmente notorio en la dificultad que muchas de ellas tienen para enviar a sus hijos e hijas de tres años, o bien, cuando están ya matriculados, para que asistan de manera constante. De este modo, la exposición a la intervención se ha visto mermada en distintos países, limitando los posibles impactos que tiene la participación en la educación inicial, especialmente para los sectores vulnerables de la población. En Uruguay, por ejemplo, para el año 2012, 62% de los niños y niñas de cuatro años de inicial tuvieron asistencia suficiente, es decir, fueron más de 140 días en todo el año lectivo. Al desagregar esta información por quintil según la misma fuente, se observa que los niños y niñas de los quintiles de ingreso más bajos son quiénes tienen más baja asistencia, teniendo una brecha de asistencia promedio entre el primer y quinto quintil de 18,8% en los cuatro y cinco años (Quintil 1: 54,3%, Quintil 5: 73,1%) (INEEd, 2014).
> Falta de maestros especializados e inequidad en su distribución: Debido a la expansión del servicio de educación inicial de la región, en los cinco países estudiados se encontró que existía una falta de maestros especializados en educación inicial, siendo este el problema más generalizado de la región. Es posible vincular esto a las condiciones laborales de las personas que trabajan en educación inicial, dado que a nivel global tienden a ser de los profesionales con salarios más bajos. Se ve como un servicio de cuidado de niños más que una profesión encargada de la estimulación, educación y desarrollo de los niños en la etapa más importante de sus vidas.
Debido a la falta de maestros, muchos países bajaron las calificaciones requeridas para las personas que trabajan en educación inicial. Por ejemplo, en Uruguay antes se requería tener una especialidad después de haber estudiado la formación de Pedagogía para ser Maestra de Educación Inicial, sin embargo, para la expansión de la meta este requerimiento disminuyó a una carrera terciaria o técnica, con dos años de estudios. Por una parte, la instalación de sistemas de evaluación y concurso público -medida pensada para favorecer la calidad- tuvo como consecuencia negativa que las educadoras con mejores resultados, y a las que se les da mayor posibilidad de definir su espacio laboral, tendieron a permanecer en zonas urbanas y en establecimientos mejor evaluados, como fue el caso de Perú y Uruguay. Por consecuencia,
Teníamos primero, el desafío de transformar la opinión pública. Como en ese sentido importaba
mucho entender que aquí los niños tenían derecho a aprender, que era importante que
aprendieran. Ese era un desafío, cambiar la opinión sobre una profesión y sobre una institución
como el jardín infantil, que en realidad hasta ese momento había sido mirado como un lugar un
poquito más como guardería, como de labores, asistencias, alimentación… (Experto/Académico
1, Chile).
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las educadoras con peores resultados y opciones más limitadas llegaban a zonas rurales y más alejadas.
De acuerdo a los entrevistados y a la revisión de la literatura, algo similar sucedió con la oferta de los distintos tipos de programas de educación inicial. Como fue señalado anteriormente, contar con diversas modalidades de atención diversificó la oferta y aumentó el acceso. Sin embargo, no todas las modalidades tenían los mismos requerimientos para las maestras. Por ejemplo, en Perú, los PRONOEI, que atienden a población altamente dispersa, son servicios cuya atención la realiza una promotora, generalmente de la comunidad, sin formación pedagógica. En México, la educación comunitaria es atendida por personas que no tienen estudios universitarios, sino que cuentan con el bachillerato y han sido capacitadas para ejercer su función.
En Uruguay y en Chile se abrieron nuevas carreras, con el fin de profesionalizar el servicio y de aumentar el número de docentes, pero no hubo control de la calidad de la formación entregada generando un mercado de educación terciaria heterogéneo.
En Perú, por ejemplo, la falta de educadores fue vinculado por los entrevistados al aumento de puntaje de corte para ingresar a estudiar esta profesión hace unos años atrás. Esta medida que pretendía mejorar la calidad de los docentes luego fue revertida dado el impacto no esperado de una disminución importante de la matrícula.
> Formación de capacidades y disponibilidad de recursos humanos y presupuestarios a nivel regional: En cuanto a la formación de capacidades, también se señalan por parte de diferentes actores que aun cuando existen instancias de formación para el manejo de nuevas estrategias de gestión, o para una mejor fiscalización de los establecimientos educativos, esta aún es insuficiente. En Perú, en los gobiernos regionales no hay disponibilidad de recurso humano para llevar a cabo supervisiones y acompañamiento, u ocurren con retraso. Uruguay y Jamaica instalaron sistemas de inspección, pero Uruguay logró hacer solo dos visitas al año, y en Jamaica solo el 26.71% de los establecimientos recibieron una segunda inspección.
En términos de los recursos presupuestarios, estos resultan insuficientes para cubrir las acciones que implica aumentar cobertura. Los actores consultados en esta evaluación cuestionaron el modo en que éstos se asignan, especialmente por lo centralizada de las decisiones presupuestarias. En cuanto a este último punto, por ejemplo, en Perú si bien se hace un esfuerzo por definir con las regiones ciertos ítems presupuestarios, lo cual es destacado en la documentación y por actores del nivel central como un aspecto positivo de los programas presupuestales, desde el nivel local los entrevistados advierten que aún esto es insuficiente en términos de su participación en la toma de decisiones. Por su parte, en el caso de Jamaica, lo que ocurre es que los centros educativos no manejan de manera autónoma recursos suficientes que les permita alcanzar los estándares requeridos. En este último caso, el problema es tanto de disponibilidad de recursos como de gestión de ellos.
Bueno uno tiene que entrar a analizar el sistema de formación, hay 60 y tantas carreras
que se imparten en el ámbito de la educación, desde las peores- peores hasta las mejores.
Las mejores-mejores no están en JUNJI ni INTEGRA sino que retornan habitualmente a sus
lugares de origen y por lo tanto, ese recurso humano que en algunas universidades está
muy bien formado no está formando a la población, en consecuencia, ahí hay un factor
fundamental en la formación por una parte (Policy Maker 2, Chile).
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> Niños y niñas en situación de discapacidad: En cuanto a la provisión de servicios de educación inicial a poblaciones más vulnerables, se percibe que, si bien en su mayoría las acciones están dirigidas a estas, algunos grupos quedan particularmente excluidos, entre ellos los niños y niñas en situación de discapacidad. En algunos casos como en Jamaica, Chile, México y Uruguay se declara que ellos son también incluidos en la educación, pero en la práctica, tanto especialistas como familias, señalan que no hay capacidad instalada para darles la atención requerida.
Calidad
De acuerdo a la literatura especializada, la definición de calidad debe hacerse de manera muy contextualizada, tomando en cuenta las múltiples etnias y modos culturales presentes en cada país. Sin embargo, se han generado ciertos consensos mundiales respecto de algunos aspectos relevantes que se deben considerar que son presentados a continuación, los cuales podrían ser de gran ayuda al adaptarlos a las múltiples necesidades de la región.
Considerando que se evaluó la calidad en relación a la existencia de regulaciones o normativas que dieran cuenta de una preocupación por cumplir con estándares mínimos de calidad estructural, la evidencia demuestra que no siempre la forma de llegar a las poblaciones más vulnerables fue con calidad de servicio, dado que no se aseguraban las condiciones mínimas para que se establezcan interacciones pedagógicas de calidad, lo cual es especialmente perjudicial para estos sectores de la sociedad. La evidencia ha mostrado, que si bien la educación en los primeros años de vida puede potenciar el desarrollo y aprendizaje de los niños/as, el impacto también podría ser negativo si la calidad del servicio es deficiente (Rolla, 2006).
A continuación, presentamos algunos factores presentes en los países estudiados que ponen en riesgo la provisión de servicios de calidad. Muchos de estos fueron discutidos en profundidad en la sección anterior, por lo cual los presentaremos brevemente a continuación:
Docentes y acompañamiento
� Falta de docentes capacitados para el trabajo con niños y niñas pequeños/as, lo cual es fundamental para poder asegurar la calidad del proceso, fomentando las interacciones que generan aprendizajes.
� Necesidad de dar cumplimiento a metas para sector económico (uso de los recursos asignados a una plaza docente), en algunas ocasiones llevó a contratación de personas sin la especialización requerida.
� Docentes mejor calificados optaron por quedarse en zonas urbanas.
� Expansión de alternativas de formación terciaria en educación y educación inicial, no siempre con control adecuado de calidad, lo que genera un sistema heterogéneo en términos de las competencias de estos profesionales.
� Sistemas de acompañamiento en servicio insuficiente y a veces fuera de plazos adecuados, el cual es especialmente necesario para quienes se desempeñan en sectores rurales y de mayor dispersión geográfica.
Coeficiente técnico y tamaño del grupo:
� En los tres países de los cuales se cuenta con información sobre este tema (Uruguay, Chile y Jamaica), se encontró que el coeficiente técnico es mayor al recomendado por la OECD
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(un educador cada 14 niños). Uruguay actualmente tiene un coeficiente técnico de una educadora cada 25 niños/as y 25 el máximo de niños/as por sala. Se especifica en el marco de la ENIA el objetivo de bajar estos coeficientes técnicos a 15 niños por grupo, sin embargo, eso no ha ocurrido, principalmente porque se requerirían más docentes. En Jamaica sucede algo similar. Únicamente un tercio de las ECIs alcanzan el coeficiente sugerido por los estándares, que correspondía a 1 miembro del personal por cada 10 niños. Hacia fines del 2015, la mayoría contaba con coeficientes de 1:20 o mayores (Early Childhood Commission, 2015).
� La normativa para educación parvularia y preescolar de Chile también está por debajo de las recomendaciones internacionales. El decreto 315 de educación sostiene que el coeficiente técnico para los jardines infantiles es una educadora o educador cada 32 niños/as.
Aseguramiento de la calidad
� Los países no cuentan con una definición de calidad o con estándares en educación inicial, a excepción de Jamaica.
� Existen escasas evaluaciones de los servicios, que den cuenta de la calidad de los entornos de aprendizajes, así como de las interacciones dentro de la sala de clases.
� No siempre está garantizado un mínimo de exposición a la intervención, porque existen altas tasas de inasistencia principalmente en el nivel para los tres años, lo que arriesga resultado en desarrollo y aprendizaje. Esto es algo transversal en todos los países.
� En el caso de Jamaica que hace una apuesta directa a mejorar la calidad de la educación inicial, se crea una estructura institucional apoyada por cuerpos normativos, y se generan una serie de estándares que los establecimientos deben cumplir. En este caso lo que se visibiliza como una limitante fue la falta de recursos para que los establecimientos pudieran cumplir con los requerimientos establecidos.
� Uruguay cuenta con un sistema de inspección y supervisión del nivel inicial, y un protocolo de orientador para la supervisión. Existe una Inspectora general con 42 inspectores a cargo, cada uno de ellos debe supervisar 100 maestros-directores Desde la perspectiva de los entrevistados, esta cantidad no permite hacer un trabajo de calidad pues sólo logran hacer dos visitas al año.
“Escolarización” de la educación inicial
� A lo largo de la evaluación, a partir de documentos y entrevistas, encontramos el siguiente efecto no esperado negativo, el cual refiere a la excesiva “escolarización” de la educación inicial, entendiendo esto por el uso de metodologías propias de la educación primaria o secundaria en la educación inicial. En este sentido, al introducir estos niveles en las escuelas básicas, se invisibilizaron las particularidades de la educación inicial y las características propias del desarrollo de los niños y niñas que asisten a ella. Más bien se tendió a preparar a los niños/as para su paso a la escuela básica.
� En Chile, México y Uruguay, los niveles de transición (cuatro y cinco años) se integraron a las escuelas, las cuales según las autoridades del momento no se reestructuraron para acoger a niños más pequeños. Esto desencadenó la escolarización de Kínder y Pre-Kínder. La incorporación de los niveles de transición en los colegios requería de la preparación de un contexto adecuado más acogedor e inclusivo para los niños y niñas más pequeños.
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� En el caso de México, la educación inicial está invisibilizada dentro de la Educación Básica, la cual incluye a la educación inicial y escolar.
� En Jamaica, las visitas a los establecimientos educativos corroboraron lo que mencionaban padres y policy makers, que el concepto de educación inicial era bastante escolarizado.
Ilustrativos de esta concepción, fueron los dibujos que realizaron niños y niñas al pedirles que dibujaran su experiencia en educación inicial. En el dibujo que se muestra a continuación, es posible observar al niño sentado, escuchando a la profesora, junto a una pizarra que dice “matemáticas”.
6.2.3. Eficiencia En casi la totalidad de los países no existe la información suficiente para dar cuenta de manera
certera de la eficiencia de cada uno de los objetos de evaluación, es decir, no hay evaluaciones de costo-beneficio de alternativas para favorecer el acceso, ni estudios de eficiencia del gasto para
las acciones evaluadas. En ese sentido, se realizó un análisis aproximativo de acuerdo a la
información que fue posible recabar y a la apreciación respecto del uso de los recursos existentes
a partir de las entrevistas y visitas de campo.
6.2.3.1. Hallazgos claves para eficiencia
� No existen estudios de costo-beneficio en relación a alternativas para el aumento de
acceso y mejora de la calidad en los países estudiados. Tampoco se implementaron
planes pilotos que luego se evaluaran para llevar las acciones a escala.
� La existencia de un presupuesto asegurado, con un aumento significativo en los
recursos en educación fue un gran facilitador para el logro de las metas de acceso y
calidad en casi todos los países. Sin embargo, esto debe ser acompañado por una
buena gestión de los recursos a nivel local.
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� La fuente de financiamiento de casi todos los instrumentos de política a excepción de
Jamaica, fue público e interno. En el caso de Jamaica hubo importante participación
de organismos externos.
� El modelo de administración dividida se plantea como una estrategia eficiente frente
a un modelo de administración unificadao, sin embargo, puede tender a una
fragmentación del sistema de educación inicial como ocurrió en Chile.
� La incorporación de aulas de educación inicial en las escuelas pareciese ser una
estrategia eficiente para aumentar el acceso, más pero puede tender a la excesiva
escolarización del sistema y a condiciones laborales disímiles entre prestaciones.
Uso y gestión de los recursos
En tres de los cinco países evaluados hubo un buen uso de los recursos en la medida en que se vieron avances en sus metas de acceso, tal como fue el caso de Uruguay, Chile y Perú. En Uruguay hubo un aumento significativo de los recursos económicos en educación inicial, lo cual significó un aumento de aulas, nuevos jardines y centros CAIF, así como nuevos cargos de maestros y administrativos, lo que a su vez se tradujo en mejor acceso y menor inequidad. Asimismo, al analizar el gasto en educación inicial, llama la atención que el aumento ha sido sostenido y que la población potencial ha disminuido, principalmente por la baja de la tasa de natalidad, lo que significa que ha aumentado el gasto por estudiante.
En Chile y en Perú se puede observar que en el período de implementación de la meta se produce un aumento en el gasto en educación inicial (aumenta el porcentaje de Gasto en Educación Parvularia). En Uruguay y en Perú, sin embargo, se constata también que en algunos casos existía el presupuesto disponible, pero hubo problemas para gestionarlo y no se lograron cumplir las metas a cabalidad. En Perú destaca la descentralización del uso de algunos recursos, sin embargo, existe poco control para resguardar que el recurso humano que se contrata para las diversas acciones que se requiere implementar, tenga las competencias necesarias para el cargo.
Otra limitación, en el caso del uso eficiente de los recursos, tiene que ver con que ellos estén disponibles en los tiempos que es requerido. Tanto los materiales o implementos para el desarrollo de las actividades de aula, como las capacitaciones para docentes o administrativos, son inversiones importantes que debe hacer el sistema pero que de no llegar a tiempo son un recurso mal utilizado como fue el caso de Perú. Así también, se observó que, en algunos centros educativos comunitarios, contaban con recursos de excelente calidad, pero estos eran utilizados sólo una vez por semana cuando la promotora comunitaria estaba presente.
Por su parte, en México los documentos señalan que el uso de los recursos no ha sido eficiente en los diferentes estados mexicanos. La mayor expansión se produjo en el período 2000-2006. La
“Las que más… hubo un aumento de
cobertura en CAIF, pero yo te diría
que… nosotros teníamos el proyecto de
hacer 100 centros CAIF, y se terminaron
por hacer 55 con suerte. La mitad de
centros. No fue un problema
presupuestal, para nada, la plata del
presupuesto estaba. Fue un problema,
básicamente de gestión…“ (…“(Policy
maker, Uruguay).
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naturaleza descentralizada no ayudó a una distribución equitativa de los recursos por las diferencias que se observan en el acceso a este servicio, lo que se debe, según los actores entrevistados, a una mejor gestión en dichas localidades y donde las familias y la comunidad cobran mayor importancia para lograr una mejora en la gestión administrativa.
Asimismo, de acuerdo con el INEE (2014), del 2000 al 2012, se explicita que no se consideraron los posibles recursos necesarios para mejorar las condiciones educativas, como mobiliario, infraestructura, materiales de aprendizaje, entre otras cosas. Más aún, no consideró que muchas veces sus zonas rurales más extremas, las cuales necesitan de mayor apoyo en recursos, podrían tener mucho menor demanda. Tampoco previó que los alumnos más vulnerables necesitan de mayor apoyo pedagógico, lo cual puede significar una mayor focalización del gasto.
En resumen, queda abierta la pregunta respecto de en qué medida se consideran en el diseño de metas y políticas los pasos intermedios y recursos necesarios para la implementación de dichas metas. Existen en algunos casos ciertas dificultades asociadas a la proyección tanto de los recursos necesarios como de la gestión de ellos.
Modelo de administración
Para Pardo y Adlerstein (2016) y Pacheco, Elacqua y Brunner (2005) la administración dividida es un modelo más eficiente que el modelo unificado. El modelo que se ha adoptado en Chile se acerca a un modelo de administración dividida, y de acuerdo a los entrevistados, se valora como una estrategia eficiente del uso de los recursos. Así también se considera que haber aprovechado los recursos destinados al aumento de infraestructura escolar en el contexto de la instalación de jornada escolar completa, fue una manera eficiente de usar los recursos existentes. Esta lógica de ampliar cobertura por medio de agregar un aula de educación inicial en las escuelas primarias, fue también utilizada en otros países que participan en la evaluación y se considera una alternativa viable que favorece la eficiencia y la sostenibilidad de los resultados, por cuanto los niños y las niñas tienden a permanecer en el sistema educativo. En Perú, por ejemplo, varios centros PRONOEI que se convirtieron a modelos escolarizados aumentaron su demanda pues los padres los percibían como una institución donde los niños eran educados, en vez de un lugar donde eran cuidados. No obstante, es necesario mencionar que respecto de esta alternativa se
observaron al menos dos efectos no esperados.
Por una parte, y como se mencionó anteriormente, las escuelas primarias no siempre estaban preparadas técnicamente para recibir un aula inicial. Esto implicó que el nivel inicial fuera siendo absorbido de alguna manera por las lógicas y metas propias de la educación primaria con la consecuente escolarización del nivel. Esto mismo sucedió en Uruguay, donde se advierte una excesiva escolarización del sistema.
“Saber con qué institucionalidad tú
lo haces de que te deé la garantía
de que puedes hacerlo, y la escuela
era una garantía poderosa, que
estaba en todas partes del mundo,
en todos los rincones de Chile,
entonces tú tenías acceso a todas
las familias más rápido que con
JUNJI o Integra, si le dabas a ellos el
KinderKínder y pre KinderKínder,
además, que veíamos mucho más
la conexión de edad para el
KinderKínder, incluso para el pre
KinderKínder, 4 y 5 con 6, si la
mamá lleva al niño al colegio,
puede llevar al de 6, al de 7 y al de
4, ese era un factor” (Autoridad
Nacional 1, Chile).
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Por otra parte, al entrar en la lógica administrativa y legal de las escuelas, una parte importante de la educación inicial empezó a regularse bajo nuevas normas, lo que generó una fragmentación del sistema de educación inicial. En el caso de Chile, por ejemplo, se señala que las educadoras de inicial que trabajaban en escuelas primarias no siempre tuvieron el apoyo técnico que sí tenían cuando ellas ejercían al amparo de algunas de las dos mayores instituciones de educación inicial (JUNJI e Integra). Junto a esto, las educadoras insertas en escuelas ganaban un sueldo más alto en comparación a las que trabajan en sectores medio mayor, menor y sala cuna.
Más y mejor información
Los países no cuentan con información respecto de la rentabilidad de las intervenciones, así como, de modelar/pilotear experiencias antes de escalar las intervenciones. Jamaica, por ejemplo, logró avanzar en la dirección correcta en términos de realizar mejoras en aspectos clave para la entrega de una educación de calidad. Entre estos avances se destaca el registro de todas las ECIs, el establecimiento de un sistema de monitoreo a través de visitas a los centros, una mayor cantidad de educadoras con grado profesional, y la entrega de materiales básicos para mejorar la infraestructura. Sin embargo, esta es una mirada aproximada del uso de los recursos ya que no se cuenta con un análisis detallado de los costos de las acciones que comprenden el objeto de evaluación y de un análisis de costo efectividad asociado a sus resultados.
Fuentes de financiamiento
En todos los países las principales fuentes de financiamiento de los instrumentos evaluados fueron los mismos Estados. Solamente en el caso de Jamaica, el Banco Mundial financió un porcentaje de las intervenciones en educación inicial que fueron parte del objeto de evaluación de ese país.
6.2.3.2. Principales cuellos de botella para Eficiencia
• Ausencia de estudios de costo-efectividad e impacto. Existe escasa evidencia en relación al impacto de las intervenciones implementadas, y no se encontró información respecto de la existencia de experiencias piloto que hubiesen sido evaluadas previamente. Así mismo, no hay estudios que den cuenta de si el uso de los recursos invertidos esté dando frutos en términos de la efectividad de las intervenciones. En parte esta falencia podría atribuirse a la falta de recursos destinados a este objetivo, privilegiando su uso en la implementación de acciones.
• Gestión poco eficiente de recursos a nivel local. Si bien se puede considerar como un avance la entrega de mayor autonomía para el nivel local o sub-nacional en el uso de los recursos, esto puede implicar la generación de disparidades que es difícil manejar desde el nivel central, como en el caso de México. Por otra parte, requiere de una alta coordinación entre el nivel central y local a fin de que los recursos lleguen efectivamente a tiempo y sean bien utilizados a fin de que cumplan con el objetivo esperado.
• Falta de financiamiento interno. Este cuello de botella es observado exclusivamente en Jamaica y se considera una limitante importante para la sustentabilidad de las acciones emprendidas y sus resultados.
100
6.2.4. Sostenibilidad
En el contexto de esta evaluación, se consideró la sostenibilidad desde la perspectiva de la capacidad de las acciones emprendidas de perdurar en el tiempo, como también la posibilidad de que los resultados obtenidos por estas acciones tuvieran continuidad. En general las acciones y políticas analizadas se consideraron sostenibles en el tiempo, y los resultados obtenidos en términos de acceso tenderían a aumentar en el tiempo y no a disminuir. Los factores presentados a continuación, actuaron como facilitadores de estos procesos.
6.2.4.1. Hallazgos claves para sostenibilidad
Institucionalidad y presupuesto
La sostenibilidad hallada en esta evaluación comparativa se dio principalmente por el contexto favorable para el desarrollo de la educación inicial presente en la región. Esto se logró gracias a una institucionalidad con respaldo de cuerpos normativos. Como mencionamos anteriormente, las políticas instaladas duraron más allá de los gobiernos de turno y se constituyeron en políticas de Estado, dándole continuidad a la inversión en los servicios.
Junto a esto, tres países tuvieron un presupuesto asegurado en ley de presupuesto de la nación (Perú, Chile y Uruguay). Así, por ejemplo, el Plan CAIF en Uruguay pasó de ser una experiencia apoyada en sus inicios por el Banco Interamericano de Desarrollo a tener un presupuesto nacional garantizado en el 2008. En Perú, el mecanismo de planificación usado, el PPR (que es un instrumento de gestión utilizado también para otros sectores), fue validado y tuvo resultados positivos en la ejecución presupuestaria. Esto da cuenta de una serie de compromisos vinculados a la forma de hacer política pública en el país. Asimismo, en estos países encontramos un vínculo estrecho entre el sector de finanzas y desarrollo social del estado.
En Chile, desde el 2006 a la fecha se han generado cambios importantes a nivel legislativo que dan cuenta de un cambio de visión de la educación parvularia como nivel educativo, y cómo de a poco va teniendo un tratamiento similar a los otros niveles del sistema educativo. Estas leyes nos hablan de la sostenibilidad de los cambios que se produjeron a nivel político y social sobre la visión de la relevancia de la educación parvularia. Entre ellas se encuentra la ley de aseguramiento de la calidad que incluye al sistema de educación inicial (2011), el kínder obligatorio (2013), la Subsecretaría de Educación Parvularia (2015) y la ley de autorización de funcionamiento (2015). Junto a esto, los educadores de preescolar entraron a la carrera docente, por lo que verán un aumento de su sueldo dependiendo de evaluaciones y años de trayectoria (2016).
En Jamaica es posible notar que existe una institucionalidad que apoya la continuidad de los efectos del plan, pero la dependencia del financiamiento proveniente de colaboradores internacionales y del sector privado podría afectarla negativamente. La ECC se encuentra trabajando en una estrategia con los organismos asociados y el gobierno para disminuir las brechas de financiamiento y ser autofinanciadas. Entre los elementos que contribuyen a la sostenibilidad del plan están la existencia de la ECC como organismo estatal reconocido que trabaja para mejorar la calidad de la educación infantil, la implementación del segundo NSP (2012-2018) y la legislación asociada. Sin embargo, al no contar con suficiente apoyo financiero, podría reducirse el monitoreo y la supervisión, así como el apoyo a las Instituciones de Primera Infancia, lo que podría afectar negativamente la sostenibilidad del plan.
Continuidad de los servicios
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La instalación de educación inicial como parte de la escuela básica/primaria se considera un factor colaborador para mantener el acceso en la región. Por un lado, favorece una transición efectiva hacia la primaria, lo cual es percibido por las familias como algo positivo pues “empareja la cancha”. Esto favorecería la matrícula. México, por ejemplo, al integrar la educación inicial a la educación primaria obligatoria, generó un continuo donde la educación como un derecho parte a los tres años. Lo mismo sucede en Uruguay y en Chile.
Sin embargo, la sostenibilidad del acceso se favorece más cuando se agrega una sala a escuela o cuando se garantiza la continuidad del servicio con una escuela primeria cercana al centro de educación inicial, tal como lo hicieron en Chile y Uruguay con sus jardines infantiles. En Perú, la alta dispersión geográfica dificulta la continuidad de los servicios, especialmente cuando existen casos de un centro no escolarizado cercano de educación inicial y una vez que pasan a primaria la escuela queda mucho más lejos.
Incentivar la demanda y la sostenibilidad de los aprendizajes
Una sociedad sensibilizada con la importancia de la educación temprana también favorece la sostenibilidad de respuestas y la demanda por un mejor servicio. Entre los países estudiados se observó en los documentos como en las entrevistas con las familias, que las familias están más sensibilizadas sobre la importancia de la educación inicial para niños y niñas de cuatro y cinco años. Los países han logrado esto gracias a campañas de difusión, como fue el caso de Chile, Jamaica y Uruguay.
Sin embargo, todavía se mantiene la creencia de que a menor edad los niños deben permanecer al cuidado de las familias, lo que se observó tanto en las conversaciones con familias como con algunos especialistas. Si bien está clara la importancia de mejorar el acceso en este nivel, desde las familias pareciera no estar incorporada la importancia educativa de este nivel, así como tampoco existe consenso dentro de los actores sobre el tipo de provisión de servicios que deben tener. Esto también se refleja en que las familias tendrían menos problema de hacer faltar a un niño al centro educativo a esta edad, con la consecuente falta de exposición al programa para producir los aprendizajes esperados.
En términos de la sostenibilidad de los aprendizajes, por un lado, es necesario garantizar las condiciones mínimas para que se implementen interacciones pedagógicas que permitan aprendizajes significativos. Actualmente, todos los países evaluados se encuentran focalizados en mejorar la calidad de sus servicios, a través de mejoras en sus bases curriculares, en la creación de estándares de la educación, mejorando sus procesos de acompañamiento y supervisión.
6.2.4.2. Principales cuellos de botella identificados para Sostenibilidad
• Falta de financiamiento interno. Tal como se señalara respecto del criterio de Eficiencia, la falta de fuentes de financiamiento interno, así como su aseguramiento a través de la ley de presupuesto de la nación, puede ser un factor que atente contra la sostenibilidad de las acciones emprendidas. Esto es especialmente importante de abordar en Jamaica.
• Percepción de las familias acerca de la educación inicial para niños y niñas menores de 3 años. Si bien ha existido un importante incremento en el acceso de niños y niñas de cuatro a seis años a educación inicial, las familias parecieran aún no considerar como relevante para el desarrollo que sus hijos asistan en los años previos.
• Abordaje limitado de condiciones para asegurar calidad. Aun cuando los países se focalizaron en aumentar el acceso, todos iniciaron acciones para mejorar la calidad. Al
102
respecto, éste pareciera ser el foco más importante de abordar en adelante en países con alta cobertura, ya que la sostenibilidad de los resultados se ve mermada en condiciones donde no se asegura calidad en los sistemas educativos.
103
7. Conclusiones El presente capítulo presenta la síntesis de las conclusiones de la evaluación. Las conclusiones específicas para cada país participante se encuentran en los anexos.
Esta evaluación analizó diferentes procesos, mecanismos y otros factores que contribuyeron a alcanzar un incremento sostenido en el acceso a la educación inicial y la reducción de sus brechas de inequidad en 5 países de América Latina y el Caribe (Chile, Jamaica, México, Perú y Uruguay). En cada uno de estos países se consideró al menos un instrumento de política, y se evaluó su relevancia, efectividad, eficiencia y sostenibilidad para entender cuáles fueron las acciones y estrategias que produjeron los cambios en el sistema y permitieron obtener los resultados esperados.
La principal conclusión de esta evaluación es que permite constatar la hipótesis planteada inicialmente en relación a que diferentes instrumentos de política, como leyes de educación, leyes de presupuestos, y estrategias de mejora -los que pueden ser considerados como inputs generados por los países-, produjeron cambios en los determinantes de su sistema (entorno propicio, oferta y demanda) y obtuvieron como resultado mayor acceso y disminución de las brechas de inequidad entre los más ricos y los más pobres. Si bien todavía hay desafíos pendientes en calidad, la región ha experimentado importantes avances en este ámbito.
Las conclusiones que se presentan a continuación se establecen de acuerdo a la matriz que engloba la hipótesis mencionada y cruza los criterios de evaluación con los determinantes del sistema, es decir, la Teoría de Cambio. De esta manera, en primer lugar, se especifica sobre el inicio del período evaluado y luego sobre los cambios vislumbrados en los determinantes del sistema y sus resultados.
En relación a cómo se dio inicio a esta etapa de cambios en el acceso y brechas de inequidad, es posible concluir que, hubo preocupación e interés porque los niños y niñas aumentaran la cantidad de años de escolaridad y se establecieran metas a nivel mundial a principios del año 2000 para aumentar el acceso en este nivel educativo. Lo anterior, responde a la idea de que la educación es un proceso que se inicia desde el comienzo de la vida, y que es un factor promotor del desarrollo infantil, reconociendo la importancia de una estimulación adecuada en esta etapa, lo que incidiría en los gobiernos y sus definiciones de política. Esta incidencia, estaría dada a través de los expertos y del mundo académico, así como de seminarios de especialistas internacionales y nacionales, donde se validan y potencian acuerdos internacionales, por ejemplo, Dakar, (comentario general 7 de la CDN) donde países de los evaluados participaron de estas instancias. Asimismo, se establecieron metas a nivel mundial para aumentar el acceso en este nivel educativo.
En términos de enfoque de derechos, en todos los países salvo Jamaica, la mirada de la educación como derecho está más bien reflejado en los textos normativos que amparan a los instrumentos de política estudiados (constitución, leyes de educación entre otros) que en ellos mismos. En Jamaica, en cambio hay una inclusión más evidente en los estándares y el NSP, con líneas de acción concreta en cuanto a la protección y promoción de los derechos de los niños. Importancia central tiene el resguardo del buen trato. Además, los instrumentos se desarrollan con una mirada más integrada y holística del niño, y el trabajo intersectorial es priorizado como estrategia de trabajo, todo lo cual es coherente con una mirada de derechos.
Aun cuando el enfoque de derechos es establecido en los instrumentos normativos de los países, en el transcurso del levantamiento de información en el campo, quedan dudas acerca de cuanta compresión existe realmente acerca de qué significa este, y cuáles son sus implicancias en la
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implementación de las políticas. Sí es evidente que el acceso a la educación inicial es una meta relevante para los países, pero no siempre la calidad es resguardada junto con la provisión del acceso.
En cuanto al enfoque de género, este fue menos visible en la evaluación, posiblemente dado que en los países estudiados no se evidenciaron diferencias por género en el acceso. El enfoque de género es mencionado como objetivo de trabajo en algunos de los instrumentos anexos a las acciones evaluadas como en la reforma Preescolar en México, o en el Perfil de logro de egreso en Perú y las BCEP en Chile. Solamente en Jamaica se señaló que cuando las familias pueden pagar por una mejor educación suelen escoger a las niñas para enviarlas a esos centros. Esto se explicaría porque se considera que ellas requieren fortalecer más sus habilidades para salir adelante en un contexto adverso.
En relación al entorno propicio, los instrumentos de política estudiados mostraron una tendencia hacia la generación de alianzas entre los diferentes sectores gubernamentales, lo que implicó articulación y coordinación entre los servicios de educación inicial y otras reparticiones públicas. Esto quedó evidenciado en todos los casos analizados, donde los Ministerios de Educación o Secretarías Públicas de Educación cobran especial protagonismo y su acción es fundamental para coordinar las diferentes instituciones que contribuyen al proceso educativo. Particularmente destacable es el caso de la Early Childhood Commission en Jamaica con un rol articulador de las acciones en primera infancia, y el caso de los Programas Presupuestales por Resultados en Perú los cuales implicaron un trabajo conjunto de los sectores de Educación y Finanzas.
Sobre el tema de recursos, presupuesto y financiamiento, se ve un aumento en el gasto público en educación inicial con la sola excepción de Jamaica, donde el Banco Mundial tiene un rol preponderante también como fuente externa de financiamiento. Asimismo, todos los países tenían asegurado un presupuesto para aumentar el acceso en educación inicial. Esto fue un gran facilitador para el logro de las metas de acceso y calidad en casi todos los países. Sin embargo, es posible concluir, que no hubo una buena gestión de los recursos en todos los países. Faltó mayor planificación de la distribución de los recursos económicos y humanos, y del seguimiento de estos. No se evidenció que hubiera declaración exhaustiva del cumplimiento de las metas establecidas en los inicios del período. Sin duda, como se mencionó anteriormente la incorporación de aulas de educación inicial a las escuelas primarias fue una estrategia eficiente para aumentar el acceso, a pesar de que esto implicó que se “escolarizara” la educación inicial. Por otro lado, prácticamente no existen estudios de costo-beneficio en relación a alternativas para el aumento de acceso y mejora de la calidad en los países estudiados. Tampoco se implementaron planes pilotos que luego se evaluaran para llevar las acciones a una escala mayor.
En cuanto a los sistemas de evaluación y monitoreo, el gran avance fue para México y Uruguay, países que generaron una institucionalidad independiente y autónoma para dicho ámbito. Acá el desafío pendiente es generar conocimiento a partir de la información recabada y establecer un sistema de monitoreo que permita hacer seguimiento y producir reflexión acerca de las prácticas pedagógicas a fin de mejorar la calidad de los aprendizajes.
Otro factor preponderante que refleja una preocupación por temas de calidad y que se dio en la mayoría de los países fue la elaboración de Bases o Programas Curriculares como orientadores de la enseñanza en este nivel educativo. Sin duda, un elemento de calidad fundamental para obtener mejores resultados en términos de logros académicos.
En términos de la oferta, aunque se desconoce el número exacto de aulas que se crearon y por ende de cupos, se evidenció un aumento de las aulas y de los cupos, y una creciente preocupación de la
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calidad de los servicios de educación inicial. En este sentido, por un lado, se observó que todos los países priorizaron aumentar el acceso a través del aumento de aulas en las escuelas primarias, sumando los niveles para cuatro y cinco años y en algunos casos la de los tres años, para luego en una segunda etapa mejorar la calidad de estos servicios. Consecuentemente, es posible concluir, que luego de un impulso inicial con avances significativos, los países se enfrentan en los últimos años, con cuellos de botella más difíciles de resolver. Por ejemplo, contar con educadoras capacitados para cubrir el aumento del acceso y que estas se encuentren debidamente capacitadas. En algunos casos, se generaron las instancias y crearon carreras terciarias y universitarias para suplir esta carencia, sin embargo, esto también hizo que se demorara el proceso. La inclusión de este nivel en la escuela primaria ha tendido hacia la “escolarización”, y se ha planteado la preocupación por parte de los especialistas en el tema, donde estos niveles son vistos como preparatorios para la entrada a la etapa escolar más que un fin en sí mismo.
Todos los países focalizan sus estrategias de acuerdo a las poblaciones vulnerables identificadas. Es así, como en México, existen programas focalizados para la población migrante, rural e indígena, al igual que en Perú. En el caso de Uruguay y Chile, se focaliza principalmente por pobreza, mientras que en Jamaica se tiende hacia la universalización de la educación inicial. En los últimos años del período surge una mayor preocupación por la población con discapacidades. Teniendo en cuenta esto, en todos los países existen diferentes tipos de programas que apuntan a estas poblaciones vulnerables. Sin embargo, existe diferencia dado que existen pocas evaluaciones de la calidad de los aprendizajes y de las interacciones pedagógicas que producen estos programas, se desconoce el impacto que tienen. Asimismo, en términos de calidad estructural se vislumbran diferencias en términos de infraestructura y mobiliario, en los programas que apuntan a las zonas más rurales, y diferencias en los requerimientos mínimos que deben tener los docentes, por lo que es posible cuestionar las condiciones mínimas que se entregan a los docentes y que estos no cuentan con la misma preparación y experiencia.
En el ámbito de la demanda, es importante consignar que, en países como Chile y Perú, las creencias y percepciones de las familias sobre la importancia de la educación inicial ha ido en aumento. Casos como Jamaica, Uruguay y México en menor medida, tenían altas tasas de participación antes del período estudiado, sobre todo en los quintiles más altos en los casos de Uruguay y México. Esta participación se ha asegurado en el nivel que atiende a niños y niñas de cinco años donde la participación es prácticamente universal, aumentó significativamente para los cuatro años y todavía existen diferencias en los tres años. Jamaica y Uruguay lideran las tasas de acceso para esta edad.
Por último, se puede concluir que, en todos los países evaluados, las estrategias de aumento del acceso han permitido que éste se mantenga en el tiempo, siendo sostenible. Esto principalmente, porque se han asegurado los recursos y se ha institucionalizado este nivel educativo. Actualmente en Chile, por ejemplo, se creó la Subsecretaría de Educación Parvularia, ente rector de todas las políticas de este nivel educativo. Adicionalmente, se ha incorporado en el discurso de las autoridades y de la ciudadanía la importancia de la educación inicial. Todos los países, actualmente, tienen en el centro de sus discursos el tema de la calidad, desarrollando bases curriculares y mejorando los requerimientos mínimos estructurales que se necesitan para generar condiciones mínimas de calidad. En todos los países, se mantiene la expansión de las aulas en pos de favorecer la equidad y el derecho a la educación. Sin duda, todavía hay desafíos pendientes, pero todo apunta a una mejora e involucramiento de los diferentes determinantes del sistema.
Entre los desafíos pendientes, se encuentra avanzar en la expansión del acceso para los niños y niñas de tres años, resguardando que este sea adecuado para su edad y nivel de desarrollo. Así
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también pareciera importante revisar en qué medida esta relevancia a las características evolutivas de niños y niñas se está cumpliendo para los niveles educativos dirigidos a cuatro y cinco años de edad. Otro desafío pendiente, es la articulación entre los niveles de transición (cuatro y cinco años) y los primeros años de la educación primaria. No quedan claras las políticas que resguardan este momento, y se ha tendido a homologar procesos del nivel primario hacia los más pequeños. No basta solo, con asegurar el acceso de la educación inicial a la primaria, incorporando las aulas en las mismas, o acercando el jardín a las escuelas, sino establecer un currículum pertinente y una articulación de manera que siempre se respete el desarrollo de los niños.
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8. Lecciones aprendidas A continuación, se presentan las principales lecciones aprendidas que se rescatan del análisis realizado de los elementos y factores que propiciaron un aumento del acceso y disminución de las brechas de inequidad en 5 países de América Latina y el Caribe.
• Las mejoras en educación inicial requieren de la voluntad política de los gobiernos de hacerse cargo de las necesidades existentes en este ámbito. A partir de los hallazgos de esta evaluación es posible constatar que los países logran avances en educación inicial –aumento en el acceso a la educación inicial, mejora de la calidad y disminución de brechas- en la medida en que los gobiernos movilizan recursos, establecen normativas en esa dirección y generan instrumentos de política que les permitan concretar las metas propuestas en este ámbito de acción. Estos avances son posibles a partir de la generación de inputs como los estudiados en esta evaluación que movilicen al sistema en sus diferentes niveles. Sin embargo, esto requiere que los actores políticos y tomadores de decisiones tengan mayor conciencia de la relevancia de los primeros años de vida. Para ello es clave la generación de evidencia científica a nivel internacional, y cómo los especialistas y otros actores de la sociedad civil vinculada a la primera infancia en cada país, visibilizan el tema.
• Creciente valoración de la Educación Inicial como un derecho. Entre los hallazgos de esta evaluación emerge la presencia del enfoque de derechos en los textos normativos de los países y en los discursos de diferentes actores participantes en el levantamiento de información. Sin embargo, pareciera que no siempre es claro cómo este enfoque se traduce a la hora de implementar políticas y establecer sus metas. Así, junto con el hallazgo mencionado, también se observó la existencia de la idea de aumentar los años de escolaridad como una medida para mejorar el rendimiento posterior, lo que refleja una perspectiva orientada a los resultados o rendimiento a futuro más que del beneficio presente que implica la educación inicial para el niño y su desarrollo. Sin duda, el acceso es relevante y el impacto que cause en el largo plazo también, pero el cumplimiento del derecho a la educación implica y refiere a un servicio de calidad que sea adecuado al nivel de desarrollo de los niños y que estos se beneficien a pleno del espacio educativo del que participan, donde la educación inicial no es un medio sino un fin en sí misma.
• Falta de evaluaciones de impacto, aplicaciones pilotos y evaluaciones de rentabilidad limitan la existencia de información para la toma correcta de decisiones. Así como es clave la generación de evidencia internacional sobre los primeros años de vida, la posibilidad de generar conocimientos en los países es clave para la correcta toma de decisiones, y para una aplicación adaptada de modelos que no pueden ser importados y utilizados de manera idéntica en diferentes contextos. Al respecto, falta mucho por avanzar aún en los países estudiados. Las evaluaciones son clave también para poder identificar si el gasto público está siendo bien utilizado, si los programas están cumpliendo sus objetivos, y si ellos necesitan ser revisados y ajustados.
• Levantar información y analizar las necesidades de la demanda, teniéndola a ella como informante clave. En términos de estudios, una línea importante en el caso de políticas de expansión de la educación inicial es el estudio de la demanda. Es necesario generar información relevante para analizar las necesidades de los diversos tipos de familias que requieren y pueden verse beneficiados de la educación inicial. Tener en cuenta la relevancia social, cultural y local de cada comunidad es fundamental para entregar servicios de calidad.
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• Necesidad de mayor planificación de los recursos económicos y humanos para la expansión del acceso. Si bien esto puede resultar obvio para cualquier política pública, fue una limitante para que todos los países pudieran cumplir en su totalidad sus metas de expansión. En este contexto, es fundamental considerar en la planificación presupuestaria la cantidad de educadores capacitados que existen en el país y cuál es la brecha existente, así como cuáles son los costos asociados y los plazos necesarios para formar nuevos/as educadores, a fin de cumplir con las metas de acceso que se planteen. Esto implica también tener en cuenta, que en zonas más desfavorecidas es necesario contar con educadores altamente capacitados. Así también, se deben planificar muy bien los costos asociados y la entrega oportuna de la infraestructura, con agua y saneamiento, y de los materiales educativos adecuados para asegurar las condiciones mínimas para que docentes generen interacciones pedagógicas de calidad.
• Importancia de asegurar los recursos para la expansión y mejora de la calidad de la educación inicial en el presupuesto de la nación para asegurar la sostenibilidad de las acciones emprendidas. En la misma línea de lo planteado antes, no sólo es importante considerar de manera realistas los costos asociados a la implementación de las acciones. También resulta necesario asegurar que los recursos requeridos provengan de fuentes públicas y se encuentren garantizados en las leyes de presupuesto para sostener los resultados en el largo plazo. Esto fue valorado por los diferentes actores participantes en esta evaluación. De los países estudiados solamente Jamaica no contaba, al momento de levantarse la información, con una ley nacional que estableciera un nivel mínimo de financiamiento público para los servicios de educación inicial.
• Acceso, equidad y calidad deben ir de la mano. Queda claro en el análisis que todos los países decidieron aumentar el acceso y focalizar sus recursos en las poblaciones más vulnerables, apostando por el mayor retorno que tiene la inversión en esta etapa educativa. Sin embargo, estas ideas muchas veces dejan de lado la importancia que tiene la calidad para generar el impacto esperado, y la evidencia muestra que han sido los sectores más vulnerables quienes han recibido servicios desprovistos de calidad, o con una calidad menor. Dejar la calidad como una preocupación para el final o para más avanzado el proceso tiene como riesgo la institucionalización de sistemas deficientes, dando una provisión desigual dentro del país y con posibilidad de generar un impacto negativo en los niños y niñas que participan de estos, tal como señala la evidencia internacional.
• Escolarización de los niveles para los cuatro y cinco años. La inclusión de estos niveles educativos, en algunos casos el nivel para los tres años refleja una extensión de los primeros niveles de primaria más que una profundización o culminación del nivel preescolar. Las escuelas primarias no siempre estaban preparadas técnicamente para recibir un aula inicial. Esto implicó que el nivel inicial fuera siendo absorbido de alguna manera por las lógicas y metas propias de la educación primaria con la consecuente “escolarización” del nivel. Nuevamente, es fundamental no perder de vista qué es lo más adecuado para el nivel de desarrollo de los niños, a través de prácticas pedagógicas que favorezcan tanto el desarrollo socio-emocional como cognitivo, donde el juego cobre relevancia y el niño esté al centro de la visión educativa.
• Formación docente, capacitación y perfeccionamiento docente. Entre los aspectos clave para el resguardo de la calidad, las competencias del educador o docente son consideradas como la variable más importante por la literatura especializada. La expansión del acceso implicó una presión en el sistema de formación inicial de educadoras, el cual no siempre respondió con oferta de calidad. En algunos casos se tuvo que adaptar el sistema pues no había suficientes docentes especializados en la atención de la infancia temprana. Todavía es un
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desafío para los países contar con personal capacitado y preparado para llegar a zonas rurales más alejadas o a comunidades que hablan alguna lengua indígena. Resguardar la calidad de la educación terciaria y superior, y capacitar continuamente al personal que trabaja con niños y niñas es fundamental para mantener la calidad de los servicios.
• Importancia de la articulación y coordinación de múltiples instituciones, tales como educación terciaria, sistemas de salud, desarrollo social, presupuesto y entidades no gubernamentales. La literatura especializada señala claramente la relevancia de una respuesta integrada para atender a las necesidades de niños y niñas de la primera infancia de manera holística. Al respecto, los países participantes en esta evaluación presentan algunos avances en esta dirección, pero aún están lejos de lograr una completa coordinación intersectorial. Un esfuerzo relevante en esa línea es el establecimiento de la Early Childhood Commission en Jamaica, como ente coordinador de todas las acciones para los niños y niñas de ese tramo de edad. Esfuerzos en este ámbito permiten establecer sistemas de educación inicial que respondan de manera más integral a las necesidades de los niños y niñas en la primera infancia, y de sus familias.
• Sistemas de evaluación, monitoreo y seguimiento de las prácticas pedagógicas. La mayoría de los países evaluados han creado instituciones que se encargan de la evaluación y monitoreo las que son fundamentales para determinar los desafíos pendientes en educación inicial. Sin embargo, estos sistemas aún se encuentran en fases iniciales o la cobertura de su trabajo era aún insuficiente para garantizar la calidad de los servicios.
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9. Recomendaciones
Recomendación Nº1: Fortalecer marcos normativos y de políticas, con una visión de largo plazo y basado en estándares internacionales con enfoque de derechos con el fin de aumentar la cobertura de la educación inicial.
Una parte fundamental para el cumplimiento de los compromisos con la educación inicial en los países analizados fue la creación de un entorno propicio por medio de un marco normativo previo y la instauración de políticas de Estado que trascienden los períodos gubernamentales. Esto permitiría dar mayor continuidad a los avances logrados en materia de acceso y educación de la primera infancia. Así también, el respaldo en el cuerpo normativo permite generar consensos a nivel nacional y acuerdos para el cumplimiento de este.
Se recomienda sentar las bases para que exista amplio consenso en la necesidad de incorporar el enfoque de derechos en el discurso y en los textos. Esto debe estar acompañado con la formación de los docentes en el significado de la educación inicial como derecho y la manera cómo implementarlo en los establecimientos educativos. Asimismo, es importante incorporar a las familias en esta práctica para que todos los determinantes del sistema contribuyan a su implementación.
Recomendación Nº2: Planificar la implementación de estas políticas en etapas, considerando en el diseño de las estrategias un diagnostico exhaustivo de las necesidades los distintos grupos poblacionales, con especial atención a los más vulnerables (familias en situación de pobreza, niños y niñas con discapacidad, poblaciones rurales e indígenas) y la participación de las familias y la comunidad en la implementación y evaluación de las estrategias. Esto permitirá abordar la equidad de manera estratégica desde un inicio.
Muchos países definen sus categorías de marginalidad de manera distinta. Para continuar avanzando en la materia, es necesario definir tanto metas como estrategias diferenciadas para cada uno de los grupos considerados vulnerables (por nivel socioeconómico, condición geográfica, étnica, en situación de discapacidad), con un modelo de financiamiento concreto y equitativo para la provisión de calidad. Los niños y niñas en situación de discapacidad deben ser atendidos de manera urgente ya que actualmente se encuentran rezagados en los cinco países estudiados. Para alcanzar esos objetivos, no solo necesitan infraestructura y provisión de materiales adecuados a sus necesidades, sino que también necesitan docentes u otro tipo de apoyo formado en educación especial.
Recomendación Nº3: Dependiendo de la estructura sociopolítica-administrativa de país, utilizar mecanismos de coordinación existentes (o crearlos, si no existen) con entidades relevantes para asegurar la articulación intersectorial y la participación de actores relevantes en el Gobierno y la sociedad civil tanto a nivel nacional como sub-nacional y la asignación eficiente de recursos.
La articulación de los distintos sectores se considera sumamente beneficioso para una educación inicial equitativa y de calidad, especialmente si la articulación es estratégica y coordinada. En este sentido, los países con mayor nivel de articulación intersectorial se coordinaban a través de sus
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Ministerios de Educación, Ministerios de Hacienda y Ministerios de Desarrollo Social. Este último cobra relevancia al momento de identificar la necesidad de generar acceso en zonas más vulnerables y qué proveedores son los más atingentes. Jamaica, cuenta con un departamento de la Early Childhood Commission cuyo fin es definir un marco legal y regulatorio que apoyen el desarrollo e implementación de la educación inicial, y donde el Ministerio de Salud, de Educación y Planificación y Seguridad Social están a cargo. En Chile, para dar sostenibilidad a las políticas de educación inicial se creó la Subsecretaría de Educación Parvularia (Inicial) como ente rector de todas las políticas y articulador entre los diferentes proveedores públicos y regulador de los establecimientos privados.
Teniendo en cuenta que la disponibilidad de recursos financieros y la coordinación entre las distintas instancias para presupuestarlos fue un factor facilitador del entorno propicio para tres de los cinco países evaluados se recomienda asegurarlo en leyes de presupuesto u otros cuerpos normativos. Para amparar la asignación transparente e involucramiento e implementación de gastos con los distintos sectores, es imprescindible fomentar los mecanismos y canales de discusión y coordinación para asegurar que las políticas y presupuestos de educación inicial se definen en entornos multisectoriales. Con este fin, se recomienda establecer explícitamente las esferas de influencia y las responsabilidades de cada sector, tal como el sector de salud, desarrollo social, financiero o hacienda, el sector laboral y el de educación.
En este contexto, no solo es relevante articularse dentro del Estado sino con organizaciones no gubernamentales internacionales como UNICEF, el Banco Interamericano de Desarrollo o Banco Mundial. Instituciones fundamentales para realizar diagnósticos y evaluaciones, y generar instancias clave para llevar a cabo de la implementación de las diferentes políticas, ya sea en términos de presupuesto, como en abogacía y defensa de los derechos de los niños y niñas.
Recomendación Nº4: Definir los estándares de calidad para regular los servicios, así como marcos curriculares y propuestas pedagógicas que responden a las diferentes etapas del desarrollo del niño, evitando la escolarización de los niveles de educación inicial, privilegiando el aprendizaje en base al juego, y garantizando una transición fluida de la educación preescolar a la educación primaria.
Para la creación de estándares de calidad pertinentes a los niveles de desarrollo, se recomienda evitar la escolarización de los niveles de educación inicial, privilegiando el aprendizaje en base al juego. Otro factor importante para la definición de los estándares de calidad es la disminución del coeficiente técnico, aumentando la cantidad de educadoras por cantidad de niños para así fomentar las interacciones educativas entre el niño o niña y el adulto. Actualmente, el promedio de la OECD es de 1 educador/a cada 14 niños/as y en la región encontramos razones de 1:20 (Jamaica), 1:25 (Uruguay) y 1:32 (Chile). Si bien estas cifras son difíciles de alcanzar considerando la falta de educadores/as en la región, se recomienda fortalecer los equipos de educadores/as y técnicos, para que los últimos también estuvieran al servicio de las interacciones pedagógicas.
Con el fin de evitar cambios que puedan afectar las trayectorias y la continuidad educativa, se recomienda construir políticas y sistemas de detección de trayectorias educativas y de desarrollo. Un ejemplo de tales mecanismos es creación en zonas rurales o dispersas de una oferta continua en todos los niveles educativos, la cual tenga una transición fluida y no dificulte a la demanda. Así mismo, se recomienda definir expectativas de aprendizaje y desarrollo temprano para la educación inicial y articularlas con la escuela primaria, cuidando que se respeten las etapas de desarrollo de todos los niños y niñas.
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Recomendación Nº5: Asegurar que los presupuestos del sector educativo incluyen recursos suficientes para asegurar la oferta requerida con calidad, de modo que las asignaciones se basen en las necesidades y costos reales y cuentan con sistemas y capacidades para un mejor monitoreo de gasto y su impacto en la mejora del acceso, la calidad de la demanda.
Para mejorar la gestión del presupuesto es imprescindible la articulación con el sector de finanzas fue una práctica beneficiosa, tal como lo demuestra el mecanismo de programa presupuestal evaluado en Perú. Los programas presupuestales son un instrumento de los denominados “Programas por Resultados”, cuyo objetivo es “mejorar la calidad del gasto a través del fortalecimiento de la relación entre el presupuesto y los resultados” (Ministerio de Economía y Finanzas, Octubre 2012). Se trata de una “unidad de programación de las acciones de las entidades públicas, las que integradas y articuladas se orientan a proveer productos para lograr un resultado específico en la población y así contribuir al logro de un resultado final asociado a un objetivo de política pública” (Ministerio de Economía y Finanzas, 2012).
A nivel de implementación, es necesario asegurar que los gestores del presupuesto y programas tengan las capacidades para una gestión efectiva del presupuesto y para la articulación con el sector de finanzas. Se recomienda hacer un diseño eficiente del gasto por medio de la reconversión de espacios comunitarios o la construcción de salas en escuelas, prácticas que se encontraron en la región y que fueron consideradas eficientes. Vale mencionar que al hacer esto se tienen que tomar en cuenta los efectos no esperados, tal como la falta de equipamiento en algunos centros comunitarios, la escolarización al anexarse a las escuelas y la posible fragmentación del sistema y de las condiciones laborales de los docentes. Sin embargo, establecer distintas acciones previo al desarrollo de estos efectos puede ser beneficioso tanto para la eficiencia como para la oferta.
Junto a esto, un diseño apropiado del gasto debe considerar, aparte del equipamiento y los gastos de gestión, al recurso humano necesario para llevar a cabo estas tareas. Con ello se refiere al cálculo del número de personas y expertos que necesitan para llevar a cabo las importantes tareas de docencia, gestión, evaluación, supervisión y acompañamiento a nivel local e intermedio.
Finalmente, se recomienda entregar financiamiento que sea suficiente para cubrir los gastos fijos de los distintos servicios, considerando que sea equitativo entre los distintos proveedores. Asimismo, cerciorarse que no dependa únicamente de la cantidad de niños y niñas matriculados ni tampoco de la asistencia mensual. Este último podría ser utilizado como un incentivo, pero solo si ya están cubiertos los gastos fijos.
Recomendación Nº6: Fomentar, diseñar e implementar proyectos demostrativos para la generación de modelos (incluyendo alternativas flexibles para las familias), con los debidos recursos financieros y el personal adecuado, estándares claramente definidos, un marco de seguimiento y evaluación, y análisis de costos (incluidos aquellos costos “escondidos” para las familias, tales como aportes individuales para materiales, transporte y alimentación). Esto permitirá la generación de modelos validados, costo-efectivos que garanticen resultados de cobertura, calidad y equidad e identificación de los posibles efectos no esperados para su escalabilidad.
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Antes de avanzar hacia la universalización de la educación inicial u otro tipo de metas, se recomienda fomentar evaluaciones de costo y programas piloto para identificar modelos propicios para su replicación y escalamiento en diferentes entornos. El modelaje ayudara a diseñar e identificar alternativas flexibles viables para las familias, para responder a sus necesidades de las familias, promoviendo la demanda sin dejar de lado la calidad del servicio.
En cuanto al análisis de costo, se recomienda transparentar los costos escondidos para las familias, tal como aportes individuales para materiales, transporte o alimentación y equiparar estos gastos. Esto con el fin de asegurarse que las familias de menores ingresos puedan tener acceso a educación de calidad, promoviendo la equidad en la provisión. Como se mencionó antes, el aporte voluntario siempre va a generar desigualdad considerando que los ingresos de las familias son desiguales.
Para desarrollar e implementar los proyectos demostrativos, los países necesitan de capacidad técnica especializada, en cuya ausencia se recomienda solicitar apoyo de organismos internacionales con esta experiencia técnica.
Recomendación Nº7: Llevar a escala modelos validados que respondan a las distintas necesidades de la demanda, forman parte de las políticas de expansión de cobertura y mejora de la calidad de los programas del sector de educación y tienen presupuestos asignados.
Debido a la carencia de datos disponibles en la región, la evaluación recomienda que los modelos validados sean concebidos e implementados dentro de una agenda de investigación y evaluación considerando los siguientes puntos:
� Marcos conceptuales para la recolección y análisis de datos (por ejemplo, teorías de cambio locales);
� Definición de calidad y cómo esta varía según contexto, pensando en educación intercultural, por ejemplo, debido al número de población indígena en la región;
� Investigación en desarrollo y aprendizaje temprano.
� Resultados de calidad de entorno, interacciones, evaluación docente y de aprendizajes, y cómo estos varían según provisión;
� Creencias y actitudes de las familias en torno a la educación inicial para así informar y poder activar los determinantes de la demanda (creencias y prácticas socioculturales, acceso financiero y continuidad de los servicios);
Tanto la documentación apropiada de proyectos pilotos como el modelaje son recomendaciones urgentes para la universalización de la educación inicial para los niños de tres años, la cual no ha avanzado al mismo ritmo que la de los cuatro y cinco años, y donde se necesitan definiciones de calidad e investigación en desarrollo.
Recomendación Nº8: Desarrollar la capacidad de equipos directivos y de gestión y supervisión para la administración de los servicios en las diferentes instancias de gobierno.
Para desarrollar capacidad de gestión a nivel regional y local, el organismo principal a cargo (tal como lo fue el MINEDU en Perú o la SEP en México), debe planear y fortalecer la capacidad de gestión a nivel regional o de instituciones intermedias, para el manejo y distribución eficiente del presupuesto, prácticas de monitoreo y acompañamiento. En algunas regiones o instituciones
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intermedias, el gobierno central tendrá que distribuir el soporte técnico o trabajar directamente en el desarrollo de capacidades. Así mismo, se deberá apuntar hacia la adecuada preparación (formación en servicio), selección (concurso público) y evaluación del personal de los centros de educación inicial.
Recomendación Nº9: Fortalecer la oferta pedagógica a través de la creación de incentivos y contratación de docentes calificados, con conocimientos de contexto y formación requerida para trabajar con poblaciones especificas (zonas rurales, población indígena, o con discapacidad); la mejora de los programas de formación inicial, calificaciones y desarrollo profesional para docentes en servicios; acceso equitativo a soporte profesional continuo de alta calidad para todo el personal; y monitoreo del desempeño.
Generar sistemas de incentivo para formar y atraer docentes altamente calificados y apropiadamente contextualizados a zonas vulnerables. Chile, por ejemplo, entrega becas a los estudiantes con buenos puntajes en la prueba de selección universitaria para que estudien pedagogía en párvulos, con el compromiso de que la retribuyan posteriormente en jardines o escuelas públicas. Junto a esto, entrega bonos en el sueldo tanto para las zonas extremas como para escuelas con alto porcentaje de alumnos vulnerables. Por último, con la futura instauración de la carrera docente para educadoras de párvulos, los docentes que se desempeñen en sectores vulnerables reciben aproximadamente 30% más que su sueldo actual desde su primer año de trabajo, sueldo que irá aumentando casi el doble de su sueldo actual a medida que permanecen más años en el sistema y avanzan en tramos de evaluación.
Desarrollar la carrera docente de educadoras/es de párvulos y técnicos en educación inicial. La investigación señala que las competencias y habilidades de niños y niñas se desarrollan en gran parte gracias a las interacciones educativas que tienen con docentes, especialmente si estas son de calidad (Downer, Sabol, & Hamre, 2010). Dado que los docentes cumplen este papel clave, se recomienda que la región invierta en esta estrategia para así garantizar el acceso a una educación de calidad, cumpliendo un derecho humano de desarrollo e igualdad de oportunidades.
Fomentar la relevancia o la sensibilidad cultural y social de los docentes y técnicos. Esto es relevante para formar docentes que atiendan a poblaciones de mayor vulnerabilidad. Para ello, los docentes deberán trabajar en una didáctica que respete los derechos de los niños y niñas, sus formas de aprender, la lengua y las costumbres.
Desarrollar sistemas de monitoreo del desempeño de los docentes y los entornos de aprendizaje, incluyendo indicadores de desempeño, sistemas regulares de inspecciones y/o supervisiones.
Recomendación Nº10: Generar sistemas de identificación y apoyo de niños y niñas fuera del sistema educativo para que su inserción, permanencia y transición hacia los niveles educativos superiores. Eso deberá estar acompañado por una sensibilización sobre la importancia de ofrecer oportunidades tempranas de aprendizaje para promover el máximo potencial de desarrollo de la niña y niño.
Para generar oportunidades de desarrollo temprano, la coordinación intersectorial con salud y desarrollo social podría ser relevante para identificar y apoyar a niños y niñas en situación de discapacidad, familias con circunstancias difíciles u otras problemáticas.
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En cuanto a la sensibilización sobre la importancia del desarrollo temprano, se recomienda generar campañas masivas y campañas dirigidas a públicos específicos que busquen informar sobre este período del desarrollo con el objetivo de promover la matrícula y también la asistencia. Para esto, se podrían aprovechar las tecnologías de información. El uso de banda ancha ha aumentado 20 puntos porcentuales en el último quinquenio, bordeando el 58% en la región (CEPAL, 2016). Sin embargo, hay que considerar que este aumento ha sido principalmente en los sectores con más recursos económicos de la población, por lo cual habría que pensar en otro tipo de estrategias (tal como la televisión abierta o socialización persona a persona) para las poblaciones desfavorecidas.
Un ejemplo de campaña masiva fue la encontrada en Jamaica que cuenta con la National Parenting Support Policy (2012), elaborada por la ECC de manera paralela a los estándares y al NSP, respondiendo a los mismos objetivos. Esta está orientada a todas las familias del país, no solo a los vulnerables ni a los de primera infancia y está bajo el alero de la ECC. Así, los padres fueron informados sobre las metas de los estándares y su implementación a través de la estrategia de apoyo a los padres.
Junto a esto, la ECC trabajó con ellos en el desarrollo de estándares de crianza de los hijos. Lo anterior fue corroborado en las entrevistas, pues tanto en el caso de los proveedores como de los padres y madres se observa que en la implementación de la política reconocen esfuerzos para apoyar a las familias en pos del desarrollo de los niños y niñas.
Posterior al período de evaluación, Chile apostó por un trabajo intersectorial con el Ministerio de Salud, estableciendo un plan educativo masivo llamado Chile Crece Contigo, el cual entre sus objetivos tiene el apoyo a las familias para fomentar el apego, la estimulación temprana y desarrollo del lenguaje. Por medio de este programa, se construye la necesidad de entrar a la educación inicial como etapa del desarrollo cognitivo y socioemocional.
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*[NDT: las referencias se mantienen en su idioma original para futuras investigaciones.