ponencia descentralización 17 mayo 2012

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Descentralización: Proceso clave en el Descentralización: Proceso clave en el marco de la Reforma y Modernización del marco de la Reforma y Modernización del

EstadoEstado

17 mayo 201217 mayo 2012

Fuentes de Información: Apuntes del curso Gestión Pública y Modernización del Estado, del Magíster en Política y Gobierno. FLACSO- Chile

(Profesores Tomassini, Viacava, Egaña, Cunill).

Modelo Estado- Céntrico Centrado fuertemente en el Estado como eje del desarrollo. Modelo Mercado - Céntrico Centrado en el mercado como eje del desarrollo. Modelo Socio- Céntrico La Sociedad, ciudadanía, el Estado y el mercado como ejes del

desarrollo.

Modelo Primario Exportador

Modelo Sustitutivo de Importaciones

Modelo NeoliberalReformas de 1ª generaciónConsenso de Washington (Hasta fines de los 90)

Modelo NeoliberalReformas de 2da Generación

Rol de Estado y de las instituciones

Promotor

Institucionalidad naciente administración

ProductorPromotor del Desarrollo

Estado mínimo: fallasdel mercado. Estado concebidocomo causante crisis deudaInstituciones ad-hoc a políticaseconómicas

Estado reconsideradoInstituciones protagonistaspara revertir déficit deReformas económicas

Modelos

Crisis 1929(Hasta 1930)

(Hasta 1970-1980)

(Desde mediados) y fines 90....

Primera Ola de Reformas: Década de los años 80 Reforma del Estado- Mínimo Estado Reducción del empleo público Orientación Económico- Fiscal: privatizaciones/

Liberalización de mercados

Reacción a la Crisis Económica de los años 70

( Crisis del Petróleo 1973) fue codificada en el llamado Consenso de Washington

Decálogo de prescripciones avaladas por el BM, el FMI, y el Institute for International Economics, orientados a restablecer la economía en la región.

El BM reconoce el éxito de esta ola de reformas en la búsqueda de la estabilización de la economía ante el peligro hiperinflacionario, PERO

Establece que éstas no lograron convertirse en una oportunidad de incremento del desempeño económico global, pues se priorizó la dimensión financiera de la crisis, dejando de lado el papel del estado y su reestructuración.

El Estado y los Gobiernos continúan siendo actores claves relevantes

Crecimiento de su tamaño en países desarrollados Adquieren mayor complejidad sus funciones

Debido a las orientaciones recibidas a lo largo de los años 90, muchos países de la región comienzan a introducir reformas orientadas a mejorar la gestión estatal, con el objeto de aumentar la eficacia de los programas de ajuste estructural y dinamizar los procesos de desarrollo.

Se busca mejorar el funcionamiento de las instituciones públicas y de las políticas públicas.

El tema cambia hacia el avance en la eficiencia y eficacia del Estado

Surgimiento de las Reformas de Segunda Generación

Se centran en cuatro sectores claves Finanzas: Generar redes de protección financiera ante

crisis Educación: Mayor esquema de descentralización Justicia: Modificar política salarial y gestión del sistema Administración Pública: Nueva Gestión Pública o New

Public Management

El concepto surge a partir de los 90 y década del 2000, en varios países de la OCDE, principalmente en Inglaterra.

Se busca mejorar el desempeño de las cuatro “e”: Efectividad Eficiencia Equidad Entorno

Los resultados de las Reformas de Primera Generación han sido favorables para el control de la inflación y el déficit fiscal, la deuda externa y las exportaciones

En los 90´s En los 00´s

Inflación 98% 7,4%

Déficit fiscal 8% 2%

Exportaciones 8,1% 5,7%

América Latina: Crecimiento del PIB:1971-2005

-1

0

1

2

3

4

5

6

1971-1980 1981-1989 1990-2004

tasa

s an

ual

es p

rom

edio

(%

)

América Latina

Este Asia

Estados Unidos

Mundo

Se fortalecieron capacidades estatales para: Mantener la estabilidad macroeconómica Desempeño Fiscal Control de la Inflación Política Monetaria

NO se han fortalecido capacidades para: Fortalecer el capital humano (Educación, salud) Investigación y Tecnología Desarrollo y formulación de políticas públicas

estratégicas Desarrollo de una función pública en base al mérito Coordinación en el mismo sector público y con otros

sectores de la sociedad.

MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN CHILE

Reformas de primera generación: Fue realizada principalmente en los años 70 y 80:

Reducción del déficit fiscal Disminución del tamaño de la Administración Privatizaciones de empresas públicas Traspaso a la esfera municipal de los servicios de educación

y atención de salud primaria Reformas de segunda generación: El mejoramiento de la

calidad de las administraciones públicas como base para el desarrollo se ha desarrollado durante los últimos 20 años

En los Gobiernos de la Concertación:

Se detuvo el proceso de reducción del Estado Se llenaron vacíos institucionales: medio ambiente, género,

pueblos indígenas, coordinación, cooperación, discapacitados, jóvenes.

Se introdujeron regulaciones a los sectores privatizados Se implementaron procesos de mejoramiento de la gestión

pública. Se introdujeron componentes de participación ciudadana y

mecanismos de transparencia y control de la administración.

Se materializa el esfuerzo por mejorar las condiciones económicas de los empleados públicos

Aumento del gasto público en los sectores sociales Fortalecimiento de la institucionalidad pública

( regulación y sector social) Creación de los Gobiernos Regionales y el

fortalecimiento de las función de coordinación intersectorial (SEGPRES obtiene rango de Ministerio)

Aparición del Enfoque Gerencial:

Misión oficial del Gobierno viaja a Inglaterra Se crea en 1993 el Plan Piloto de Mejoramiento de la

Gestión Pública 1994- Plan Piloto incorpora a 5 servicios: Fonasa, SII,

Registro Civil, Tesorería General de la República, INP. SII- INP y Tesorería General incorporan nuevas

tecnologías para la agilización de los procesos

Creación del Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública (1997)

Se implementa estilo de gestión orientado a resultados y al servicio de los ciudadanos

Mayor eficiencia en la gestión pública (control de gestión, indicadores)

En materia de Recursos Humanos: Incentivos vinculados a calidad de gestión/ propuestas de sistemas de gerencia pública/ mejoras en la capacitación.

Transparencia y Probidad: Proyecto de compras públicas vía electrónica Ley de Probidad Administrativa Consejo de Auditoría Interna de Gobierno Oficina de Información y Reclamos OIRS Portal del Estado

Gestión estratégica:

Programas de Mejoramiento de la Gestión PMG Programa de evaluación de proyectos de gobierno

(Marco Lógico). Planes Piloto de Mejoramiento de la Gestión

En el año 2000 se pone en marcha el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, con un enfoque global sobre transformaciones institucionales y de modernización de la gestión.

Cambio en el estilo de intervención. Se pasa de iniciativas “piloto” a intervenciones de difusión más generalizada.

Recursos Humanos y Dirección Pública Creación de la Dirección Nacional de Servicio Civil Creación del Sistema de Alta Dirección Pública Carrera funcionaria: Concurso de cargos de tercer nivel

directivo Política de Remuneraciones: Incentivos al desempeño,

bonificación al retiro.

Modernización en Finanzas Públicas Control de Gestión y Presupuestos por Resultados Proceso presupuestario e indicadores de desempeño Balances Integrales de gestión BGI Implantación SIGFE (Sistema de Información para la

Gestión Financiera del Estado)

Modernización en Gestión Pública:

Ley de Bases de Procedimientos Administrativos Sistema de Compras Públicas: Marco normativo y

plataforma electrónica para compras Gobierno electrónico y nuevas tecnologías: Atención a

ciudadanos: Portal Trámite Fácil y trámites en línea.

Nueva Institucionalidad:

Consejo para la competitividad y la innovación Ministerio de Energía Red de protección social Nueva institucionalidad para reforma previsional Reforma a la institucionalidad en discapacidad

(Senadis)

Modernización de la Gestión Pública y Recursos Humanos

Evaluación de programas públicos Fondo de Modernización de la Gestión Pública Código de Buenas Prácticas Laborales Traspaso de personal a honorarios a contrata

Participación Ciudadana Sistema Integral de Atención a Ciudadanos SIAC (ex

OIRS) Implementación de la Agenda de Participación

Ciudadana Instructivo sobre participación ciudadana en la gestión

pública

Nuevas Formas de Consulta Ciudadana: Consejo Asesor para la Reforma Previsional Consejo Asesor presidencial sobre calidad en la

educación Consejo Asesor para la educación superior Consejo Asesor sobre el trabajo y la equidad

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Gobierno del Presidente E.Frei R-T Gobierno del Presidente E.Frei R-T

Presidente Frei (1994-2000): Modernización de la Presidente Frei (1994-2000): Modernización de la gestión.gestión.

Énfasis del periodo:Énfasis del periodo:

– Descentralización e institucionalidad.Descentralización e institucionalidad.

• Compromisos de desconcentración.

• Institucionalidad reguladora de servicios de utilidad pública.

– Nuevas tecnologías de información.Nuevas tecnologías de información.

• Plan de acción en NTI.• Documento electrónico y firma digital en sector público.• Intranet gubernamental.

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Reformas descentralizadoras:Reformas descentralizadoras: Inversión pública de decisión regional del 57%.Inversión pública de decisión regional del 57%. FNDR aumenta en 140% y Fondo Común Municipal en 68%.FNDR aumenta en 140% y Fondo Común Municipal en 68%. Proyecto de Reforma Constitucional para democratizar CORESProyecto de Reforma Constitucional para democratizar CORES Proyecto de creación de nuevas regiones.Proyecto de creación de nuevas regiones. Ley de casinos de beneficio municipal.Ley de casinos de beneficio municipal. Municipios se incorporan a Chilecompras.Municipios se incorporan a Chilecompras. Programas de inversión regional: sanitaria, convenios de Programas de inversión regional: sanitaria, convenios de

programación, electrificación rural, PMU, PMB, Profir, Profim, programación, electrificación rural, PMU, PMB, Profir, Profim, Cideze.Cideze.

Avances en reforma del Estado en gobierno del Avances en reforma del Estado en gobierno del Presidente R.Lagos.Presidente R.Lagos.

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Un Gobierno más cerca de las personas. La Un Gobierno más cerca de las personas. La Descentralización.Descentralización.

– Énfasis mayor en desconcentración.Énfasis mayor en desconcentración.

– Rediseño de mecanismo de redistribución de recursos Rediseño de mecanismo de redistribución de recursos municipales.municipales.

– Fortalecimiento y modernización Gobiernos Regionales.Fortalecimiento y modernización Gobiernos Regionales.

– Descentralización ejecución programas sociales.Descentralización ejecución programas sociales.

– Modernización financiamiento municipal.Modernización financiamiento municipal.

– Modernización normas gestión administrativa y de Modernización normas gestión administrativa y de recursos humanos en gobiernos locales.recursos humanos en gobiernos locales.

– Nuevas Regiones.Nuevas Regiones.

Avances en la modernización del Estado Avances en la modernización del Estado Gobierno de M.BacheletGobierno de M.Bachelet

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El programa de Gobierno del Pdte Sebastián El programa de Gobierno del Pdte Sebastián Piñera. Piñera.

– Perfeccionamiento de la institucionalidad del Estado.

• Desarrollo social Seguridad Pública• Infancia y adolescentes Dirección del Trabajo• Adulto mayor Áreas silvestres protegidas• Infraestructura Política indígena• Innovación Descentralización

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Descentralización

Es el ejercicio de funciones de Gobierno y de administración en un territorio determinado, con la existencia de Personalidad Jurídica propia, que le permite la ejecución de acciones específicas orientadas a ese territorio en el marco de las facultades que le confiere la ley.

Los recursos provienen del nivel central, a través de la ley de pptos y asignaciones de otro tipo. La ejecución del gasto o inversión es definida por esta jurisdicción territorial, siempre en conformidad al marco normativo. Caso de la Intendencias.

Desconcentración:

En este nivel se ejercen funciones delegadas por el nivel central y la principal característica es la ausencia de PJ propia, debiendo utilizar la del Fisco. La definición presupuestaria también es centralizada. Caso de las Gobernaciones y SEREMI.

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Descentralización.Descentralización.

1.1. Debate sobre cuan centralizado o cuan descentralizado Debate sobre cuan centralizado o cuan descentralizado debe ser un gobierno tiene que ver con quién y dónde debe ser un gobierno tiene que ver con quién y dónde se toman decisiones.se toman decisiones.

2.2. Transferencia de responsabilidades en planificación, Transferencia de responsabilidades en planificación, gerencia y asignación de recursos desde el gobierno gerencia y asignación de recursos desde el gobierno central a servicios nacionales, corporaciones públicas central a servicios nacionales, corporaciones públicas autónomas, autoridades regionales o locales, tercer autónomas, autoridades regionales o locales, tercer sector.sector.

3.3. Descentralización entendida como Descentralización entendida como Desconcentración:Desconcentración: tareas y autoridad son delegadas tareas y autoridad son delegadas hacia abajo dentro de un servicio, para obtener mayor hacia abajo dentro de un servicio, para obtener mayor eficiencia.eficiencia.

Reforma y Modernización del Estado: Perspectiva Reforma y Modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales histórica y Conceptos Generales

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4.4. Descentralización entendida como devolución:Descentralización entendida como devolución: transferencia de capacidad de decisión desde nivel transferencia de capacidad de decisión desde nivel central a gobiernos regionales y locales. central a gobiernos regionales y locales.

Federalismo (Venezuela, Brasil, Argentina).Federalismo (Venezuela, Brasil, Argentina).

Regionalismo (Chile, Colombia).Regionalismo (Chile, Colombia).

5.5. Procesos de descentralización están afectados por:Procesos de descentralización están afectados por:

• Qué se transfiere primero: funciones o recursos.Qué se transfiere primero: funciones o recursos.

• Cómo se construye capacidad gerencial en niveles Cómo se construye capacidad gerencial en niveles regionales y locales.regionales y locales.

• Cómo se ejerce control desde el centro sobre entes Cómo se ejerce control desde el centro sobre entes descentralizados.descentralizados.

• Cómo se resuelve la descentralización fiscal: Cómo se resuelve la descentralización fiscal: federalismo o centralismo fiscal.federalismo o centralismo fiscal.

Reforma y modernización del Estado: Perspectiva Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generales histórica y Conceptos Generales

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La visión del BID.La visión del BID.

Lecciones aprendidas en la región sobre la modernización Lecciones aprendidas en la región sobre la modernización del Estado.del Estado.

– La modernización del Estado debe ser concebida como un La modernización del Estado debe ser concebida como un proceso de reforma política orientada a consolidar el sistema proceso de reforma política orientada a consolidar el sistema democrático y el estado de derecho.democrático y el estado de derecho.

– No debe limitarse al poder ejecutivo y debe cubrir todo el No debe limitarse al poder ejecutivo y debe cubrir todo el ámbito institucional y normativo.ámbito institucional y normativo.

– Debe prestar principal atención al desarrollo de la capacidad Debe prestar principal atención al desarrollo de la capacidad institucional y formulación de políticas.institucional y formulación de políticas.

– Requiere de un amplio consenso político, ciudadano e Requiere de un amplio consenso político, ciudadano e institucional.institucional.

– Debe ir acompañada de un fortalecimiento de la sociedad Debe ir acompañada de un fortalecimiento de la sociedad civil.civil.

– Debe promover la descentralización.Debe promover la descentralización.– Debe asumir una perspectiva de largo plazo.Debe asumir una perspectiva de largo plazo.

Reforma y modernización del Estado: Perspectiva Reforma y modernización del Estado: Perspectiva histórica y Conceptos Generaleshistórica y Conceptos Generales

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La propuesta de la Nueva Gestión Pública:La propuesta de la Nueva Gestión Pública:– Término surge en el 1989 propuesto en Inglaterra y se Término surge en el 1989 propuesto en Inglaterra y se

implementa en diversos países desarrollados.implementa en diversos países desarrollados.– Elementos constitutivos de esta propuesta son:Elementos constitutivos de esta propuesta son:a) Énfasis en a) Énfasis en privilegiar economía, eficiencia y eficaciaprivilegiar economía, eficiencia y eficacia

en la gestión de los gobiernos.en la gestión de los gobiernos.b)b) Redimensionamiento de la estructura Redimensionamiento de la estructura

administrativaadministrativa buscando aligerar organización buscando aligerar organización enfocándola a lograr fines específicos y metas enfocándola a lograr fines específicos y metas precisas.precisas.

c)c) Descentralización de decisionesDescentralización de decisiones hacia mandos hacia mandos subalternos, con el necesario empoderamiento y subalternos, con el necesario empoderamiento y responsabilización por resultados.responsabilización por resultados.


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La propuesta de la Nueva Gestión Pública.La propuesta de la Nueva Gestión Pública.d) d) Creación de agencias públicas descentralizadasCreación de agencias públicas descentralizadas, , independientes y estructuradas de manera no burocrática.independientes y estructuradas de manera no burocrática.e) e) Distinción entre formular políticas e implementar Distinción entre formular políticas e implementar políticaspolíticas; distinción entre “timonear” y “remar”. Insistir en ; distinción entre “timonear” y “remar”. Insistir en carácter estratégico de alta dirección del gobierno y en la carácter estratégico de alta dirección del gobierno y en la posibilidad de externalizar provisión de insumos y posibilidad de externalizar provisión de insumos y realización de contratos. Distinguir entre proveer realización de contratos. Distinguir entre proveer financiamiento público y realizar acciones con dichos financiamiento público y realizar acciones con dichos recursos.recursos.f) f) Uso de mecanismos de mercado tanto como Uso de mecanismos de mercado tanto como incentivosincentivos para la mejor gestión como para ofrecer mayor para la mejor gestión como para ofrecer mayor posibilidades de elección a usuarios.posibilidades de elección a usuarios.


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La propuesta de la Nueva Gestión Pública.La propuesta de la Nueva Gestión Pública.

g) g) OrientaciónOrientación tanto hacia la tanto hacia la comunidad políticacomunidad política (quienes definen objetivos) y hacia la (quienes definen objetivos) y hacia la comunidad de comunidad de usuariosusuarios (quienes aceptan la utilidad del servicio), (quienes aceptan la utilidad del servicio), incorporando expectativas, intereses y calidad en la gestión incorporando expectativas, intereses y calidad en la gestión pública.pública.

h) h) Enfasis en los resultados y el desempeñoEnfasis en los resultados y el desempeño más que más que sólo en observar procedimientos y normas.sólo en observar procedimientos y normas.

i) i) Implantación de sistemas de medición y evaluación Implantación de sistemas de medición y evaluación de desempeñode desempeño, lo que obliga a definir actividades, , lo que obliga a definir actividades, productos y resultados y crear estándares e indicadores de productos y resultados y crear estándares e indicadores de desempeño.desempeño.


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La propuesta de la OCDE: “Governance in La propuesta de la OCDE: “Governance in transition” de 1995.transition” de 1995.(1)(1)““Ha surgido un nuevo paradigma de la gestión pública, que Ha surgido un nuevo paradigma de la gestión pública, que

se centra en la promoción de una cultura orientada al se centra en la promoción de una cultura orientada al desempeñodesempeño en un sector público menos en un sector público menos centralizado”.centralizado”.Estructuras administrativas y patrones directivos Estructuras administrativas y patrones directivos tradicionales son ineficaces; esto obliga a un cambio tradicionales son ineficaces; esto obliga a un cambio radical radical

– Que revise el ámbito y el modo de la Que revise el ámbito y el modo de la intervención gubernamental, intervención gubernamental,

– Que mejore la calidad analítica de las Que mejore la calidad analítica de las decisiones de políticas, decisiones de políticas,

– Que rehaga la relación costo/beneficio – Que rehaga la relación costo/beneficio – efectividad de las acciones públicas y que renueve efectividad de las acciones públicas y que renueve normas e incentivos.normas e incentivos.


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La propuesta de la OCDE: “Governance in transition” de La propuesta de la OCDE: “Governance in transition” de 1995.1995. (2)(2)

La agenda de reformas propuesta por la OCDE es la La agenda de reformas propuesta por la OCDE es la siguiente:siguiente:a)a) Focalización Focalización de la acción pública de la acción pública en los resultadosen los resultados

conforme a criterios de eficiencia, eficacia y calidad del conforme a criterios de eficiencia, eficacia y calidad del servicio.servicio.

b)b) Sustitución de estructuras organizativas Sustitución de estructuras organizativas jerárquicas y centralizadas por estructuras jerárquicas y centralizadas por estructuras descentralizadasdescentralizadas, para acercar la toma de decisiones , para acercar la toma de decisiones a la prestación de servicios y se posibilite la a la prestación de servicios y se posibilite la retroalimentación de los clientes y usuarios.retroalimentación de los clientes y usuarios.

c)c) Flexibilizar Flexibilizar opciones de prestación directa de servicios opciones de prestación directa de servicios públicos y de la regulación, a fin de bajar costos de las públicos y de la regulación, a fin de bajar costos de las prestaciones.prestaciones.


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d)d) Priorizar la eficienciaPriorizar la eficiencia de los servicios proveídos de los servicios proveídos por el sector público, para lo cual se deben definir por el sector público, para lo cual se deben definir metas y crear entornos competitivos intra e inter metas y crear entornos competitivos intra e inter servicios. servicios.

e)e) Reforzar las capacidades estratégicas de la Reforzar las capacidades estratégicas de la alta dirección del gobiernoalta dirección del gobierno, para poder conducir , para poder conducir la evolución del estado y responder con rapidez, la evolución del estado y responder con rapidez, flexibilidad y a bajo costo a cambios externos y a flexibilidad y a bajo costo a cambios externos y a nuevas demandas.nuevas demandas.


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Los medios para lograr esta agenda, según OCDE Los medios para lograr esta agenda, según OCDE son:son:

a)a) DescentralizaciónDescentralización de decisiones. de decisiones.

b)b) Mejorar la dirección estratégicaMejorar la dirección estratégica, financiera y de , financiera y de calidad de los servicios prestados. calidad de los servicios prestados.

c)c) Desregulación o re-regulación apropiadaDesregulación o re-regulación apropiada de de normas aplicadas a diversos sectores.normas aplicadas a diversos sectores.

d)d) Introducción de Introducción de incentivos de mercadoincentivos de mercado en la en la operación administrativa de los servicios.operación administrativa de los servicios.


CLAD 1998

Descentralizar la ejecución de los servicios públicos es una tarea esencial en el camino de la modernización gerencial del Estado latinoamericano

Esta medida procura no sólo obtener ganancias en eficiencia y efectividad, sino también aumentar la fiscalización el control social de los ciudadanos sobre las políticas públicas

La relación entre centralización y descentralización no es dicotómica, sino complementaria. El Gobierno central continuará desempeñando un papel estratégico en cuanto a garantizar la equidad, sobre todo en países con grandes desequilibrios socioeconómicos regionales, financiando en parte el suministro de los servicios públicos.

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