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C L M . E C O N O M Í A , N º 1 , S e g u n d o S e m e s t r e d e 2 0 0 2 . P á g s . 3 5 - 5 4

Política de estabilidad

presupuestariaen España

José BareaCatedrático Emérito de la UAM

Artículo entregado en mayo de 2002.

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P O L Í T I C A D E E S TA B I L I D A D P R E S U P U E S TA R I A E N E S PA Ñ A

l tema lo voy a dividir en dos grandes apartados:“El marco conceptual de la política presupuestaria en la UniónMonetaria” y “La política presupuestaria española desde el Pacto deEstabilidad”.

1.- El nuevo marco conceptual dela política presupuestaria en laUnión Monetaria.

En los Acuerdos de Maastricht la Unión Monetaria (UM) quedódiseñada como un área de estabilidad, a cuyo efecto se estable-cieron condiciones estrictas para que los Estados miembrospudieran incorporarse a aquélla. La convergencia hacia la senda deestabilidad quedó confiada a la voluntad y a las decisiones de cadaEstado miembro, si bien sometida a la supervisión de los orga-nismos comunitarios. La condicionalidad para el acceso de losEstados miembros a la tercera fase de la Unión Económica yMonetaria quedó fijada en la satisfacción de una serie de criteriosexpresivos del grado de convergencia nominal alcanzado por lasrespectivas economías. Tales condiciones eran las siguientes: ellogro de un alto grado de estabilidad de precios, finanzas públicasen una situación sostenible, no devaluación durante dos años comomínimo, frente a la moneda de otro Estado miembro y nivelesadecuados de tipos de interés a largo plazo.

El nuevo contexto de la política presupuestaria de los Estadosmiembros de la UM quedó configurado por el Pacto de Estabilidady Crecimiento que está constituido por la siguiente normativa:

a) Resolución del Consejo Europeo de 17 de junio de 1997sobre los compromisos de los Estados miembros, de la Comisión

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Europea y del Consejo Europeo;

b) Reglamento 1466/97 referente a los programas de esta-bilidad y convergencia en el marco de la supervisión multilateralpor el Consejo;

c) Reglamento 1467/97 referente al procedimiento aplicableen caso de déficit excesivo.

Es evidente que cuando un país presenta desequilibriosdiferenciales entre costes y precios, no tiene más solución queeliminar las diferencias con políticas estrictas del inevitable ajustereal que ha de producirse. Para modular este ajuste en el tiempo,sin impedirlo, la política fiscal de cada Estado miembro de la UniónMonetaria será el único instrumento disponible, siempre y cuandosu acercamiento a unas cuentas públicas equilibradas o con supe-rávit, le permitan disponer de un margen presupuestario que hagaposible que el país no entre en una situación de déficit excesivo(no superior al 3% del PIB).

2.- La política presupuestariaespañola desde el Pacto deEstabilidad.

La política macroeconómica de este período ha ido dirigida aapoyar el crecimiento de la demanda interna, en tanto que la delbienio anterior estuvo marcada por la estabilidad y el crecimientode la demanda exterior.

El desbordamiento de la demanda interna ha sido debido ala rebaja del impuesto sobre la renta de las personas físicas, lareducción del tipo de interés y el aumento del empleo que haimpulsado al alza la renta disponible de las familias, y por tantoel consumo, la caída de los tipos de interés y el crecimiento dela demanda de las familias ha incentivado la inversión empresarial.

La imposibilidad de utilizar el tipo de interés para cortar lademanda interna (instrumento traspasado al BCE que ha realizadouna política monetaria que no era la más conveniente para España)el único instrumento que queda en poder del Gobierno (aparte de

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las reformas de los mercados de bienes y servicios para introducirmayor competencia y la reforma del mercado de trabajo) es lautilización de la política presupuestaria tal y como ha sido diseñadaen el Tratado de Maastricht; sin embargo se ha limitado a cumplirel Pacto de Estabilidad en cuanto a la reducción del déficit. La con-secuencia ha sido la persistencia de un diferencial de inflación conrespecto a la media de los países de la Unión Monetaria, que desdehace más de un año se mantiene en el entorno de un punto, contodos los efectos que ello comporta sobre la pérdida de competiti-vidad de nuestra economía que se ha traducido en un fuertedesequilibrio de la balanza de pagos por cuenta corriente.

A pesar de los resultados obtenidos en el proceso deconsolidación fiscal, que ha hecho posible que el 2001 hayafinalizado con cuentas públicas equilibradas, el progreso conse-guido en el bienio 1996-1997 de reducir en 3,4 puntos el déficitestructural, se ha interrumpido en 1998 y siguientes, que sólo haconseguido rebajarse en 0,1 puntos, la mejora del déficit de2,8 puntos porcentuales del PIB es consecuencia exclusivamentedel efecto cíclico y de la disminución de los tipos de interés (OCDE.Informe 2000 sobre España).

Ha continuado la laxitud en cuanto a las modificaciones delPresupuesto inicial, que fue del orden del 1% del PIB, lo que sinembargo ha supuesto reducir a la mitad el aumento de la capacidadde gasto del período 1985-95 como consecuencia de dichasvariaciones.

El efecto cíclico y la disminución del tipo de interés han hechoposible cumplir lo previsto en el Programa de Estabilidad, peroal entrar la economía española en una desaceleración en elaumento de su PIB que va a coincidir con una reducción fuerte delcrecimiento a nivel mundial, surgirán las contradicciones queexisten debajo de la política presupuestaria al no haber adoptadolas oportunas reformas estructurales en muchas políticas, entre ellasla del gasto social y la de integración en las AdministracionesPúblicas de las políticas públicas de servicios colectivos gestionadospor empresas, la consecuencia será la vuelta al déficit en las cuentaspúblicas.

El déficit público ha sido la representación del comporta-


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miento de las Administraciones Públicas españolas, como lomuestra el trabajo que realicé para la Academia de Ciencias Moralesy Políticas (El déficit público como herencia negativa ¿hemos aprendidoa controlarlo?). En todo el siglo XX 35 años aparecen con superávit y65 con déficit, siendo de resaltar que en el período 1977-2000 todoslos años se liquidaron con déficit, en gran parte como consecuenciade la explosión de la sociedad española en demanda de unsuministro público de servicios sociales.

Una cuestión que llama poderosamente la atención, como envarias ocasiones hemos puesto de manifiesto el Profesor Fuentes yyo, es que el límite de deuda pública autorizado en la Ley dePresupuestos no ha supuesto restricción presupuestaria alguna,se trata exclusivamente de un medio para financiar el déficitdel Presupuesto y los gastos extrapresupuestarios. En efecto,las Administraciones Públicas se endeudaron durante el período1985-2000 en casi 22 billones de pesetas por encima del endeuda-miento debido a la financiación del déficit público, es decir, comomedia casi un billón y medio de pesetas anuales, para adquiriractivos financieros, derivados principalmente de aportaciones asociedades públicas o entes públicos considerados empresarialespero que realizan en determinados casos actividades que el SECconsidera como políticas públicas que deben integrarse en elPresupuesto a efectos de determinación del déficit. En la próximaLey General Presupuestaria deberá eliminarse este agujero de déficitpresupuestario encubierto que a través de préstamos, adquisiciónde acciones de empresas públicas y avales interfieren en unaasignación eficiente de recursos.

Con la finalidad de alcanzar la convergencia nominal, elTratado de la Unión Europea dispuso, entre otros condicionantes,que para ingresar en la Unión Monetaria los Estados miembros nodeberían tener un déficit superior al 3% del PIB, y por el Pacto deEstabilidad y Crecimiento, aprobado en junio de 1997 en el Consejode Amsterdam, los Estados miembros se comprometen a perseguirel objetivo a medio plazo de situaciones presupuestarias próximasal equilibrio o en superávit, para que al entrar en juego los estabili-zadores automáticos a consecuencia de una caída de la actividadeconómica, el déficit se mantenga siempre por debajo del 3%. Paraque el Presupuesto se convierta en un instrumento al servicio de la


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estabilidad económica, el artículo 3 del Protocolo sobre el procedi-miento aplicable en caso de déficit excesivo, Anexo al Tratado de laUnión Europea, establece que «los Estados miembros garantizaránque los procedimientos nacionales en materia presupuestaria, les per-mitan atender en dicho ámbito a sus obligaciones derivadas delTratado».

Constituyendo la estabilidad económica uno de los grandesprincipios de la Unión y de los Estados miembros, no tiene nada deextraño que en el Documento de “Principios para elaborar una nuevaLey General Presupuestaria” que confeccionó la Oficina delPresupuesto del Presidente del Gobierno y que elevó a la conside-ración de la Comisión encargada de elaborar la citada Ley, laestabilidad de la economía debía ser el eje central alrededor del cualgirase la nueva Ley Presupuestaria. Toda idea requiere su tiempo yla de estabilidad económica no había calado aun en los profesio-nales de la Administración presupuestaria. Al cabo de unos mesesde discusión, sin avanzar por el camino propuesto por la Oficinadel Presupuesto, ésta se retiró de la Comisión.

En diciembre de 1997 pronuncié mi discurso de recepción enla citada Academia con el tema “Disciplina presupuestaria e inte-gración de España en la Unión Monetaria”, cuyo Capítulo 7 denominé“Una nueva Ley General Presupuestaria reformadora del procesopresupuestario español con el objetivo estabilidad” que recogíalos principios que deberían servir de base para elaborar dicha Leyenmarcados en el objetivo estabilidad de la economía.

La reciente aprobación de la Ley General de EstabilidadPresupuestaria parece abrir de nuevo la esperanza de que enel nuevo entorno de la Unión Económica y Monetaria, en Españase reconozca al Presupuesto como instrumento para conseguir laestabilidad de la economía. Mi felicitación por la recuperación delcamino adecuado, deseando que culmine con éxito la tareaemprendida.

La Ley es aplicable a los agentes públicos siguientes: Estado,Seguridad Social, Comunidades Autónomas y CorporacionesLocales, así como a los organismos y entes públicos dependientesde ellos que no se financien mayoritariamente con ingresos comer-ciales, es decir, todos los organismos públicos que con arreglo alSistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC’95)forman parte del Sector Administraciones Públicas.


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Para estos agentes, la estabilidad presupuestaria consistirá enuna situación de equilibrio o de superávit, computada en términosde capacidad de financiación de acuerdo con la definiciónestablecida en el SEC’95.

La Ley establece que el objetivo de estabilidad presupuestariase conseguirá:

a) Estableciendo por los entes públicos en sus normasreguladoras de las materias presupuestarias, los instrumentos yprocedimientos necesarios para adecuarlos al cumplimiento de laestabilidad presupuestaria. Esta obligatoriedad es consecuencia delo establecido en el artículo 3 del Protocolo sobre el procedimientoaplicable en caso de déficit excesivo, Anexo al Tratado de la UniónEuropea, que por tanto forma parte del Tratado.

Para cumplimentar lo dispuesto en el Tratado de la Unión, elGobierno remitirá a las Cortes Generales en el plazo de seis mesesa partir de la aprobación de la Ley de Estabilidad Presupuestariaun Proyecto de Ley General Presupuestaria que no tendrá carácterde legislación básica; los Entes Territoriales deberán igualmentemodificar su normativa presupuestaria para adecuarla alcumplimiento de la estabilidad presupuestaria.

b) Fijando por el Gobierno el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes, tanto para elconjunto del sector público, como para cada uno de los grupos deagentes de las Administraciones Públicas: Estado, Seguridad Social,Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. El acuerdo delGobierno se remitirá a las Cortes Generales para su debate yaprobación.

Se ha planteado el tema de la posible inconstitucionalidad dela Ley, basada en lo establecido en el artículo 156.1 de laConstitución Española que establece que las ComunidadesAutónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo yejecución de sus competencias. Sobre esta cuestión hay que teneren cuenta que el Tratado de la Unión Europea fue firmado porEspaña el 7 de febrero de 1992 y ratificado posteriormente por lasCortes, y en él la Unión Monetaria queda diseñada como un área deestabilidad.


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El área de estabilidad diseñada para la Unión Europea por elTratado de la Unión y normas posteriores, para nada incide en laautonomía financiera de las Comunidades Autónomas para eldesarrollo y ejecución de sus competencias; lo que sí es evidentees que, lo mismo que el Estado, tendrán que adoptar medidas nor-mativas y organizativas para alcanzar tal objetivo, quedando en susmanos la facultad de actuar sobre los ingresos, los gastos públicos,o una combinación de los mismos.

La política de déficit cero con carácter permanente quepropugna la Ley, tiene su razón de ser en las ComunidadesAutónomas y en las Corporaciones Locales, ya que no correspondea las mismas la función de estabilización de la economía, quedandoasí justificada la prohibición de que dichas AdministracionesPúblicas emitan deuda pública, excepto en los casos excepcionalescontemplados en la propia Ley. Sin embargo para el Estado, a quiencorresponde la función de estabilización de la economía, deacuerdo con la organización adoptada en la Unión Monetaria,donde el presupuesto de la Unión sólo representa el 1,27% del PIBcomunitario y la política monetaria está centralizada en el BancoCentral Europeo, transformar el déficit cero en un objetivo perma-nente sería un error. En efecto, en época de recesión el Estadotendría que recortar los gastos públicos o aumentar los impuestospara equilibrar el presupuesto; la política presupuestaria tendría uncarácter procíclico, lo que conduciría al país a un ajuste largo en eltiempo para salir de la recesión, con efectos negativos sobre elcrecimiento a largo plazo. Es por ello que el Tratado de la UniónEuropea y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento admite que, encasos excepcionales y de forma temporal, el objetivo de situacionespresupuestarias próximas al equilibrio o con superávit puedatransformarse en déficit que no debe superar el 3% del PIB en casode grave recesión, como consecuencia de la entrada en juego de losestabilizadores automáticos.

Igualmente en caso de tensiones de demanda, que estáninfluyendo en el nivel de precio, el objetivo presupuestario desituaciones próximas al equilibrio o de superávit debe transfor-marse en fuertes superávit cuando se considere necesario paraestabilizar la economía y contener la inflación. Este es el papel queel presupuesto del Estado debe jugar en el contexto de la Unión


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Económica, por lo que no se debe renunciar para el Estado a esteinstrumento de política económica contemplado en el Tratado de laUnión, por las graves consecuencias que podría acarrear para el paísen los supuestos que hemos expuesto.

El objetivo por tanto no debe ser en el Estado estabilizar elpresupuesto sino estabilizar la economía utilizando la políticapresupuestaria, ya que a dicho agente le corresponde en la organi-zación diseñada en el Tratado de la Unión Monetaria la funciónestabilizadora de la economía, que no es lo mismo que estabilizar elpresupuesto a nivel de equilibrio o de ligero superávit.

c) la fijación de un techo máximo anual de gasto constituyeel tercer instrumento contemplado en la Ley para conseguirel equilibrio presupuestario. Tal forma de actuar se empleó, apropuesta de la Oficina del Presupuesto, en la elaboración de losPresupuestos Generales del Estado de los años 1997 y 1998, y figuraentre los principios que expuse en mi discurso de recepción en laAcademia de Ciencias Morales y Políticas con el objetivo de alcanzarla estabilidad de la economía.

La Ley no contempla el cierre del circuito del modelo basadoen la fijación del techo de gasto público a través de la creación de laComisión de la Deuda, propuesta por el Profesor Fuentes Quintanay yo mismo, que actuaría con independencia del Gobierno, quetendría como misión fijar el límite máximo de la variación del saldoneto de la deuda en circulación que puede prever el Gobierno en elPresupuesto y aprobar las Cortes; tal procedimiento impondríade manera automática que el déficit público no sobrepasase elprevisto, taponando al mismo tiempo la senda del gasto extrapre-supuestario.

Para conservar la estabilidad en el proceso de ejecución delPresupuesto, se crea un “Fondo de ejecución presupuestaria” dentrodel límite de gasto fijado anualmente para el Estado, que sedestinará a financiar créditos extraordinarios, suplementos decrédito, ampliaciones e incorporaciones de crédito; si el Fondo nofuera suficiente, las modificaciones se financiarían con bajas en otroscréditos. Tal norma tiene la misma finalidad que el principio décimoque propuse en mi discurso de recepción en la Academia paraconseguir la estabilidad presupuestaria.


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Siguiendo la opinión de la doctrina de que el compromiso delGobierno con una programación plurianual refuerza la estabilidadfinanciera, como expuse en mi discurso de recepción en laAcademia, la Ley de Estabilidad Presupuestaria establece que «laelaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcaráen un escenario plurianual compatible con el principio de anualidadpor el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria».

La Ley de Estabilidad Presupuestaria, al delimitar su ámbito deaplicación subjetivo, incluye a todo el sector público, tanto decarácter administrativo (Administraciones Públicas) como «al restode las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles ydemás entes o establecimientos de Derecho público, dependientes de laAdministración del Estado, de las Administraciones de las ComunidadesAutónomas o de las Corporaciones Locales».

De acuerdo con la Ley a este último grupo sólo le es deaplicación:

a) los principios de estabilidad presupuestaria, de plurianua-lidad, de transparencia y de eficiencia en la asignación y utilizaciónde recursos públicos; principios generales que son de aplicación atodos los agentes del sector público.

b) las normas que específicamente se refieran a los mismos.Estas normas especifican que las entidades públicas empresarialesque incurran en pérdidas que afecten al cumplimiento del objetivode la estabilidad presupuestaria, vendrán obligadas a elaborar uninforme de gestión sobre las causas del desequilibrio y en su casoun plan de saneamiento a medio plazo, en el que se indicarán lasmedidas correctoras de carácter económico-financiero que se hande adoptar por sus órganos rectores.

El problema que se presenta es la interpretación a dar al párrafo«entidades públicas empresariales que incurran en pérdidas que afectenal cumplimiento del objetivo de la estabilidad presupuestaria». ¿Afectaa todas las que tengan pérdidas o sólo a aquéllas que los entespúblicos tengan obligatoriamente que subvencionar por preceptolegal, cuyas pérdidas sí afectarían al objetivo de estabilidad presu-puestaria? Con esta segunda interpretación, que parece más acordecon la redacción dada por la Ley, poco o nada se va a conseguir paratapar el enorme agujero de déficit derivado de la actividad empre-


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sarial pública, pero que no se refleja como tal déficit de lasAdministraciones Públicas, sino que se van acumulando año trasaño (más de un billón de pesetas sólo en las televisiones públicas).

Este procedimiento laxo de centrifugar los déficit públicos hallevado a una proliferación de sociedades mercantiles, tanto por elEstado como por los Entes territoriales, que en 1999 alcanzó elnúmero de 1.178, cuando seis años antes sólo era de 485. Estalaxitud se debe a no tener en cuenta lo establecido en el SistemaEuropeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC’95), pues muchasde dichas empresas no reúnen las características que el SEC’95 exigepara ser consideradas como tales y por tanto deben ser integradasen el sector Administraciones Públicas, ya que su verdaderaactividad consiste en ejecutar políticas públicas para lograrobjetivos de política social o colectiva.

Otra forma de actuación del sector público encubriendo déficitconsiste en la concesión de préstamos, adquisición de acciones yaportaciones patrimoniales a entes empresariales públicos: en losPresupuestos Generales del Estado para 2001 el importe ascendióa 1.300 mil millones de pesetas. Una parte muy importante deestas dotaciones figuran en los Presupuestos Generales del Estadoen el Capítulo 8º Activos financieros, es decir por debajo de lalínea divisoria del déficit, cuando en realidad se trata de gastosimputables a los Capítulos 6º y 7º de Operaciones de capital, quedeberían figurar por encima de la línea afectando al déficit público.Hay que tener en cuenta que de los 829 mil millones de pesetas quefiguran en el Presupuesto del Estado para 2001 como variaciones deactivos financieros, el 72% de las operaciones son realizadas entreagentes del sector público.

La Ley General de Estabilidad Presupuestaria dispone que laelaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos del sectorpúblico se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria,entendiéndose por tal la situación de equilibrio o de superávitcomputada en términos de capacidad de financiación del SistemaEuropeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC’95).

La razón de ser de tal rigor fiscal se encuentra, como se haceconstar en la Exposición de Motivos de la Ley, en la conveniencia dedisponer de un adecuado “margen de maniobra” al que recurrir ante


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las variaciones cíclicas que pudieran producirse en el medio plazo.Es más, las recomendaciones del Consejo Europeo de Santa Maríade Feira en junio de 2000 invitan a los Estados miembros a continuarel saneamiento de las cuentas públicas más allá del nivel mínimopara cumplir los requisitos del pacto de Estabilidad y Crecimiento yde esta forma generar un “margen de maniobra” adicional para laestabilización cíclica, para protegerse de una evolución presupues-taria imprevista, acelerar la reducción de la deuda y prepararse paralos desafíos presupuestarios del envejecimiento de la población.

Partiendo por tanto del marco conceptual del equilibrio presu-puestario que define la Ley de Estabilidad Presupuestaria, ya que elmargen de maniobra al que hemos hecho referencia tiene carácterexcepcional, al que sólo se puede recurrir para hacer frente a lasvariaciones del ciclo, el margen presupuestario al que vamos areferirnos lo definiremos normalmente para una situación deequilibrio presupuestario. En tal escenario el techo de gasto públicode un ejercicio vendrá condicionado por el nivel de ingresos que seespera obtener en el mismo. Definiremos como margen presupues-tario de cualquier agente incluido en el sector AdministracionesPúblicas el que tiene disponible, después de restar de los ingresosprevistos para un año los gastos comprometidos para el mismo.

Tres documentos que enumera la Ley de EstabilidadPresupuestaria serán básicos en el futuro para determinar lo quehemos denominado margen presupuestario:

- la programación plurianual de ingresos y gastos, en la que sedetallará para cada año los importes de los compromisos de gastocontenidos en cada política presupuestaria;

- la previsión del objetivo de estabilidad presupuestaria de lostres ejercicios siguientes, referido a cada grupo de agentes: Estado ysus Organismos Autónomos, Entidades del Sistema de la SeguridadSocial, Comunidades Autónomas y Organismos dependientes deella y Entidades Locales y Organismos que dependan de ellas;

- el techo máximo de gasto no financiero del Presupuesto delEstado que ha de servir de base para la elaboración del Presupuestodel ejercicio siguiente.

Estos tres documentos fueron confeccionados por la Oficina


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del Presupuesto para que sirvieran de marco a la elaboración de losPresupuestos Generales del Estado de los años 1997 y 1998, yfiguran entre los principios que expuse en mi discurso de recepciónen esta Academia, con el objetivo estabilidad.

Vamos a tratar ahora el tema del conjunto de factores que hayque tener en cuenta para calcular el margen presupuestario de unOrganismo público en el período temporal que se fije.

Investigaciones llevadas a cabo han puesto de manifiesto quelos países que tienen una fracción pequeña de gastos dimanantesde decisiones de ejercicios anteriores tienen unos déficit y unadeuda pública más bajos y una situación presupuestaria más soste-nible que los otros. En España el proceso presupuestario es muypermisivo en cuanto a adoptar compromisos de gastos para elfuturo. El artículo 61 de la Ley General Presupuestaria en laredacción dada por la Ley 11/1996 de 27 de diciembre, de Medidasde Disciplina Presupuestaria, enumera los supuestos en que podránadquirirse compromisos de gastos que hayan de extenderse aejercicios posteriores a aquél en que se autorice.

Si a estos gastos añadimos los correspondientes a la protecciónsocial, cuyas leyes originan derechos subjetivos sin limitacióntemporal en favor de determinados colectivos, las participacionesen ingresos del Estado de los Entes Territoriales y de la ComunidadEuropea y los gastos correspondientes a las retribuciones de losfuncionarios públicos, que por el Estatuto de la Función Públicatiene reconocida la estabilidad en el empleo, resultó que en 1997 el87,5% de los créditos iniciales del Presupuesto de gastos no finan-cieros del Estado provenían de decisiones adoptadas en ejerciciosanteriores; tal porcentaje fue del 83,4% en 1994, lo que muestra queel problema se agrava con el transcurso del tiempo. El margenpresupuestario del año 1997, con cargo al cual podían tomarsenuevas decisiones, fue sólo del 12,5% del Presupuesto inicial delEstado (2,2 billones de pesetas) para un Presupuesto de 18,1billones. Es ésta una cuestión que debería corregirse en la nueva LeyGeneral Presupuestaria.

Otra cuestión que tuvo gran influencia en el pasado en ladeterminación del margen presupuestario hace referencia a loscréditos incluidos en el Presupuesto sin techo cuantitativo estricto y


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sin limitación temporal; gran parte de los gastos de esta naturalezaproviene de decisiones políticas del pasado y están ligadas a laprotección social. Junto a los créditos de la protección social, la LeyGeneral Presupuestaria prevé modificaciones en el volumen degasto aprobado en los Presupuestos Generales del Estado sin nece-sidad de tener que recurrir a las Cortes, en los siguientes supuestos:créditos ampliables y créditos incorporados del ejercicio anterior,que para el ejercicio de 1994 supuso más de medio billón depesetas, el 3,1% del Presupuesto inicial. Como quiera que dichasmodificaciones se deben a una mala presupuestación, con lafinalidad de presentar un Presupuesto menos expansivo, después elEjecutivo aprueba las citadas modificaciones, que hay que rebajardel margen presupuestario anteriormente calculado.

El problema de las modificaciones presupuestarias por créditosextraordinarios, suplementarios, ampliaciones e incorporaciones decrédito que tienen gran influencia en la estabilidad presupuestaria,ha quedado resuelto en la Ley de Estabilidad Presupuestaria a travésde la creación del Fondo de ejecución presupuestaria.

La admisión, cada vez con mayor amplitud, en el procesopresupuestario español de los efectos de cambios anticipados enprecios y remuneraciones de personal va a tener gran incidencia enla reducción del margen presupuestario. La revalorizaciónautomática de las pensiones por el IPC es un ejemplo paradig-mático, constituyendo el principal factor del desequilibrio financierodel Sistema de pensiones públicas contributivas en el período1981-1995, ya que supuso, en términos medios, el 53,5% del incre-mento total del gasto en dicho período.

Los planes plurianuales de gastos ya aprobados, que asciendena 24 billones de pesetas, tendrán gran influencia en el futuro sobreel margen presupuestario.

En la vertiente del ingreso es necesario tener en cuenta lasensibilidad de los ingresos al ciclo. La política de expansión delgasto público señalada va a condicionar las reformas fiscales anun-ciadas: del impuesto sobre sociedades, del impuesto sobre la rentade las personas físicas y del impuesto sobre actividades económicas,que se prevé desaparezca para el 90% de las empresas. Las reformasserían factibles si tuvieran cabida dentro del margen presupuestario


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o fueran acompañadas de una reestructuración del gasto públicoa la baja.

El Consejo de Ministros del 19 de abril ha dado luz verde alAnteproyecto de Ley del Impuesto sobre la Renta de las PersonasFísicas (IRPF), remitiéndolo al Consejo Económico y Social para supreceptivo informe. En la documentación distribuida por el Ministrode Hacienda no se hace constar el coste de la reforma; hemos efec-tuado una aproximación basándonos en la estimación de lareducción media del 11,1% en la cuota líquida que aparece en ladocumentación, resultando que el impacto recaudatorio, una vezdeducidos los ingresos asociados a la reforma, será aproximada-mente de 3 mil millones de euros (0,41% del PIB estimado para2003). La pregunta que inmediatamente surge, y a la que la docu-mentación no responde, es si existe margen presupuestario en 2003para tal reducción de ingresos, sin afectar por tanto a la estabilidadpresupuestaria.

El margen presupuestario 2003 será la diferencia entre losingresos estimados para dicho año de reforma y los gastos compro-metidos actualmente para el mismo año. De conformidad con loestablecido en el artículo 12.1 de la Ley General de EstabilidadPresupuestaria, el Ministerio de Hacienda ha tenido que elaborarunos escenarios de previsión plurianual referidos a ingresos y gastosde los años 2003-05, en el que detallaran para cada año los importesde los compromisos de gasto contenidos en cada políticapresupuestaria, y en su número 2 del mismo artículo ordena que losproyectos de Ley que tengan incidencias presupuestarias habrán derespetar el entorno financiero plurianual de que se ha hechomención, y que para su aprobación deberán tener cabida en losmismos. Ninguna mención se ha hecho hasta ahora a que lareforma del IRPF que comienza en 2003 tiene cabida en los citadosescenarios plurianuales y por tanto en el margen presupuestario sinprovocar un desequilibrio en la estabilidad presupuestaria; esperoque el Ministerio de Hacienda, que ha sido el impulsor de la citadaLey, no sea el primero en incumplirla. Según información aparecidaen la prensa, la Comisión Europea pedirá al Gobierno español quegarantice que el cambio previsto en el IRPF no cuestiona el objetivode estabilidad presupuestaria.

Una cuestión importante, que no parece que se haya tenido en


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cuenta, es si por razones de eficiencia, en caso de que existieramargen presupuestario para la reforma proyectada, se aplicaradicho margen a incrementar las dotaciones para la seguridadciudadana y para la justicia; en las encuestas últimamente realizadaslos ciudadanos se muestran muy descontentos de la calidad dedichos servicios. Y son precisamente los mismos los que justificaronel nacimiento de los impuestos para financiar los servicios públicosque por razón de sus características no pueden ser suministradospor el mercado. Pensar que una rebaja de impuestos puede atraermás votos que una mejora de los citados servicios públicos puederesultar fallido.

Si el margen presupuestario no permitiera imputar al mismo elcoste de la reforma fiscal, el Gobierno, de continuar con su elección,deberá explicitar en la memoria que ha de acompañarse al Proyectode Ley los programas de gastos que van a ser reducidos paracompensar los menores ingresos, manteniéndose así la sostenibi-lidad del equilibrio presupuestario fijado en la Ley de EstabilidadPresupuestaria.

Pasamos ahora a analizar la incidencia que el nuevo modelode financiación autonómica puede tener sobre la estabilidadpresupuestaria.

El artículo 15 de la LOFCA en su nueva redacción establece queel Estado garantizará en todo el territorio español el nivel mínimo delos servicios públicos fundamentales de su competencia, conside-rando como tales la educación y la sanidad. En desarrollo de esteprecepto, la Ley del nuevo sistema de financiación de las CCAA esta-blece que, cuando el incremento interanual en una ComunidadAutónoma del número de alumnos de enseñanza obligatoria o elincremento de la población protegida, debidamente ponderada enfunción de la edad, expresados en términos porcentuales, seasuperior, en más de tres puntos, al incremento porcentual queexperimente en ese mismo período la media nacional, se procederáa analizar conjuntamente por la Administración General del Estadoy la de la respectiva Comunidad Autónoma las causas y posiblessoluciones para determinar la procedencia o no de que éstaparticipe en las asignaciones de nivelación y en su caso la cuantíacorrespondiente.


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Con independencia de todo lo expuesto, la LOFCA estableceque, de conformidad con el principio de solidaridad interterritorial alque se refiere el artículo 158 de la CE, en los Presupuestos Generalesdel Estado se dotará anualmente un Fondo de CompensaciónInterterritorial (FCI), que se distribuirá en CCAA conforme a lossiguientes criterios: inversión de la renta por habitante, tasa depoblación emigrada de los últimos diez años, porcentaje dedesempleo sobre la población activa, superficie territorial, hechoinsular en relación con la lejanía del territorio peninsular y otroscriterios que se estimen pertinentes.

Además del FCI se dotará anualmente un FondoComplementario que se destinará igualmente a gastos deinversión, si bien a solicitud de los territorios beneficiarios del mismopodría destinarse a financiar gastos de funcionamiento asociados ainversiones en el FCI.

El nuevo sistema de financiación de las CCAA ha supuesto unafuerte inyección de recursos para las mismas, no tiene por tantonada de extraño que se haya aprobado por unanimidad en elConsejo de Política Fiscal y Financiera, dificultando la consolidaciónfiscal. Las CCAA han ido ganando paulatinamente participación enla gestión del gasto público: en 1981 era del 3% del gasto total nofinanciero de las Administraciones Públicas, una vez eliminadas lastransferencias entre subsectores de las Administraciones Públicas;en 1986 fue del 13,4%, y en el año 2002 se estima será del orden del35%, incluida sanidad y servicios sociales. Dado que el Estado sólotendrá a su cargo la gestión del 25%, su capacidad para estabilizar lapolítica presupuestaria quedará disminuida fuertemente ya que lasCCAA se han convertido en el principal agente desde el punto devista del gasto público.

Una cuestión que preocupa fuertemente a la ComisiónEuropea es la sostenibilidad a largo plazo de la estabilidad enlos países miembros de la Unión Monetaria a consecuencia delfuerte envejecimiento de la población, con el consiguiente efectosobre las pensiones públicas, la sanidad y los servicios sociales. En laRecomendación efectuada recientemente al Gobierno españolsobre la economía española se hace constar la necesidad de que serevise el sistema público de pensiones para garantizar su


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viabilidad a largo plazo. En mi intervención en la citada Academiadel 9 de febrero de 1999 puse de manifiesto la necesidad deefectuar reformas para hacer viable a largo plazo nuestro sistemade pensiones públicas contributivas, tanto por razones delenvejecimiento de la población como por la falta de equidaddel sistema.


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