ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO. ELEMENTOS CONCEPTUALES

Héctor Cortez Yacila1

Javier Delgadillo Macías2

Introducción

Los temas que se discuten en el presente texto constituyen elementos básicos y necesarios para considerar al ordenamiento territorial como disciplina amplia, conceptual y aplicada, que va más allá de la simple acción política. Esta forma de ver al ordenamiento territorial se asocia a las modalidades actuales de concebir y operar la planificación espacial vinculada al quehacer público como instrumento fundamental de la política de desarrollo regional.

El texto pone énfasis en las condiciones sociales, económicas, ambientales y culturales y su rol en la construcción conceptual del territorio. El componente físico ocupa un lugar particular, junto a procesos de socialización de las prácticas humanas, la cultura, los procesos identitarios, los conocimientos locales, las redes sociales personales e institucionales; todos ellos se consideran como componentes básicos de “la territorialidad”.3 En este marco, el ordenamiento territorial se concibe como la condición óptima relacional entre los grupos humanos y el ámbito físico natural en el que se asientan estos grupos humanos, y que promueven relaciones ínter territoriales cuya naturaleza, alcance y características, dependerán del grado de arraigo existente, lo cual se traducirá en un mayor y mejor conocimiento de las condiciones

1 Profesor-Investigador de El Colegio de Tlaxcala, A.C. 2 Investigador Titular del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. 3 La territorialidad es considerada como categoría geográfica que hace alusión a procesos de apropiación social del espacio y organización colectiva que tiene un territorio o región determinada.

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ambientales que permitirán la transformación progresiva de la sociedad en su conjunto.

Esta última perspectiva, sin embargo, requiere de una visión multidimensional del ordenamiento territorial que vaya más allá de sólo el punto de vista de la gran variedad de acciones técnicas factibles de operar como instrumento de planificación (desde la óptica de la predisposición ordenada de los elementos en el espacio), sino desde la estrecha relación integral y proactiva que guardan las estructuras sociales, económicas y territoriales, lo cual hace aún más difícil el logro de los objetivos considerados en esta nueva visión del ordenamiento territorial; es decir, un instrumento de transformación y bienestar socioterritorial posible de alcanzar como resultado de una nueva institucionalidad y mayor integración del quehacer político-administrativo de los diversos agentes del desarrollo y de los distintos niveles de gobierno en que se compone la estructura pública de un país.

Tales elementos se presentan en este texto y se acompañan de algunos planteamientos específicos del papel que juegan en el ordenamiento territorial agentes y procesos del desarrollo, como son las micro, pequeñas y medianas empresas, los actores locales, la nueva ruralidad, las relaciones rural-urbanas emergentes, entre otros procesos que se encaminan a definir las nuevas relaciones entre ordenamiento territorial y la planeación regional del desarrollo. 1. Dimensiones temáticas del ordenamiento territorial

El territorio y el ordenamiento territorial

El ordenamiento territorial, como disciplina y como instrumento de política pública, está asociado con la forma actual de concebir el territorio, mismo que tiene sus raíces en la historia del pensamiento económico con un sentido de estrategia y defensa de los recursos físicos existentes, así como de apropiación de las fuentes naturales de riqueza. Hoy, cierta bibliografía especializada (Jiménez, 1996; Pujadas y Font, 1998; Saravia, 1998.) está de acuerdo en concebir al territorio no sólo como un concepto que remite a cualquier extensión de superficie terrestre ocupada por grupos humanos y delimitable a diferentes escalas geográficas, como tradicionalmente se le consideró, sino como una categoría construida sobre la base de los criterios de valor y atributos físicos y culturales de estos grupos humanos; es decir, el territorio no sólo es el escenario espacial de la acción social, ni únicamente el ámbito físico y natural del cual extraen estos grupos humanos los elementos básicos de subsistencia y los transforman, sino que involucra también la dimensión espacial delimitable de la unidad geosocial que garantiza la continuidad transgeneracional y el arraigo ancestral de tales grupos humanos que permanecen en dichos territorios. Aquí, la relación entre sociedad y territorio está mediada, inevitablemente, por las relaciones de

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producción, de distribución y consumo que caracterizan a los modos de producción construidos sobre tales territorios (Cortez, 2004). Este último sentido conceptual del territorio llegó a revolucionar al orden territorial como categoría temática y amplió su alcance y enfoque analítico hacia componentes no tan objetivos como los que eran los componentes de la planificación físico-territorial en donde se priorizaron los enfoques de los recursos naturales, el manejo de cuencas, la fisiografía, la hidrología, la climatología y meteorología, entre otros. El ordenamiento territorial, ahora, empieza a concebirse como una transformación inducida del espacio considerando su diferencialidad y sus capacidades, así como el vínculo y la relación estructural interterritorial en el cual los componentes socioculturales y económico-productivos juegan roles fundamentales, siendo su objetivo optimizar las condiciones de bienestar social. En este sentido, los ejes analíticos del orden territorial se construyen de diversos y grandes componentes en el marco de las estructuras territoriales, con enfoque regional, y los usos del suelo, con enfoques más localizados.

Precisamente, el orden territorial, como categoría temática y acción política ordenadora, nace por las evidencias que empezaron a mostrar en la posguerra los países tempranamente industrializados y sus preocupaciones por las polarizaciones territoriales, desde el punto de vista de las estructuras territoriales, y las incongruencias en los usos del suelo, con lo cual se asocian las incongruencias territoriales con los procesos de acumulación y crecimiento territorial muy diferenciado en los espacios subnacionales. Existen evidencias que permiten afirmar que la concentración de la producción se ha dado a costa de la sobreexplotación de los recursos naturales, del deterioro ambiental de los medios rural y urbano, así como de las condiciones demográficas y del potencial cultural local existente. El agravamiento de las crisis sociales, económicas y ecológicas que han originado y originan estos fenómenos, dan cuenta de la importancia de los mismos y cuestionan, implícitamente, los fundamentos de la racionalidad económica dominante y las posibilidades de mantener un crecimiento económico sostenido bajo estas condiciones. Desde estas preocupaciones es que las primeras, pero también las más recientes conceptualizaciones del orden territorial (Sechi, 1968:21 y Pujadas y Font, 1998:11), coinciden en advertir que su objeto es la búsqueda de la transformación óptima del espacio regional y de la distribución poblacional y productiva de los diferentes asentamientos con funciones y jerarquías también diferentes. Este objeto tiene que ver con el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y la utilización racional del territorio. Se distinguen, entonces, dos dimensiones de índole espacial que tienen que ver con el orden territorial como objeto que abarca tal disciplina: por un lado, las estructuras territoriales integradas por núcleos que caracterizan a cada nivel o jerarquía territorial; por otro lado, los usos adecuados del suelo y del espacio sin desmerecer su calidad y sus atributos.

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Desde el punto de vista de las estructuras territoriales, cuyo alcance es de naturaleza regional, la teoría territorial de la posguerra ha abordado el problema de sus incongruencias bajo la denominada: formación del orden territorial, y ha buscado siempre la formulación de una base económica para entender este problema, aunque se ha quedado únicamente afirmando que los problemas de este orden son esencialmente problemas de cálculo económico; es decir, de confrontación de las posibles soluciones relativas al aprovechamiento de recursos limitados. Desde el punto de vista de la formación del orden territorial esta teoría reconoce, aunque no enfatiza, que entre los fenómenos territoriales están los fenómenos de carácter acumulativo que conducen a la formación de centros urbanos de grandes dimensiones y hacen evidente la diferencia entre asentamientos: desde una aldea hasta una área megalopolitana. Estos fenómenos determinan los distintos grados de desarrollo relativo de los centros poblados ubicados en estándares territoriales también distintos, establecen las diferencias de crecimiento y desarrollo entre grandes áreas o regiones tanto al interior de los países como en el mundo, y son los que, finalmente, conducen al establecimiento de las relaciones espaciales entre los diferentes centros poblados. También están los fenómenos que afectan a la distribución de los asentamientos en el interior de los distintos centros o áreas de aglomeración (Sechi, 1968). Actualmente, los fenómenos de carácter acumulativo que contribuyen a la formación de las estructuras territoriales se clasifican como fenómenos geográficos, y los que afectan el interior de los asentamientos, como fenómenos urbanísticos.

De otro lado, los usos del suelo, cuyo alcance es de naturaleza mucho más localizada, refieren a la correspondencia que debe existir entre el carácter cualitativo y funcional de las diversas actividades económicas y poblacionales, y las capacidades físico-naturales o técnicamente adquiridas por estos suelos para soportar tales actividades. Las múltiples interacciones entre los ámbitos físico, social y económico que se evidencian desde la óptica de la teoría territorial, condujeron a abordar estos componentes bajo las denominaciones: capacidad de uso del suelo, vocación primaria del suelo, vocación adquirida, conflictos de uso, entre otros. Estas denominaciones reflejan los objetivos del ordenamiento territorial, pero en un nivel espacial muy localizado; es decir, en el nivel espacial local que tiene que ver con medidas y acciones también locales. Las estructuras territoriales, en cambio, se relacionan con los diferentes niveles o estándares de organización de los centros poblados o asentamientos en el espacio en términos de concentración, y su nivel de análisis es, inevitablemente, regional. En ambos casos, el orden territorial refiere a unidades espaciales no necesariamente coincidentes con la dimensión político-administrativa, sino con los distintos ámbitos o niveles de análisis espacial: urbano-rural, ciudad-campo, local-nacional, regional-nacional, regional-mundial y local-mundial.

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El ordenamiento territorial como instrumento para la disminución de las asimetrías regionales

El ordenamiento territorial es fundamental en la inducción de nuevas formas de organización de los espacios regionales subnacionales. Tanto el ordenamiento territorial como el análisis regional tomaron mayor relevancia con la preocupación por la proliferación de “disparidades” al interior de las naciones desarrolladas, ya sea por los retrocesos industriales que presentaban ciertos espacios (regiones-problema), o bien por entrar en un atraso secular y haber quedado al margen de la industrialización o por estar asociadas a crisis regionales como consecuencia de un crecimiento polarizado que margina una parte importante del territorio del proceso de desarrollo (Pujadas y Font, 1998).

En los países de menos grado de desarrollo relativo las acciones regionales se han visto limitadas por la preocupación central que los gobiernos han tenido con relación al crecimiento económico, principalmente a través del desarrollo de la industria. Ciertas acciones regionales han sido puestas de manifiesto pero con carácter de focalizaciones y relaciones coyunturales que no han sido previstas en el marco de una estructura integrada que contemple al territorio como expresión de las políticas de desarrollo. En los últimos años, varios países de la región latinoamericana han manifestado claras intenciones de realizar intervenciones regionales más sistemáticas. En esa medida, el ordenamiento territorial debe postularse como el instrumento de política integrada que prevé y disminuye los desequilibrios espaciales, los cuales se traducen en una profundización y agudización de los malestares sociales, culturales, económicos y, fundamentalmente, en degradación del medio ambiente, en el contexto de una política territorial que forme parte de una correspondiente política regional. Esta necesidad se plantea no sólo por los actuales desequilibrios territoriales existentes, producto de los estilos de desarrollo seguidos en la región, sino por las consecuencias que identifica el análisis regional prospectivo con relación a los efectos que sobre el territorio, el ambiente y las condiciones y estructuras sociales, poseen las relaciones de globalidad e internacionalización en el mundo moderno que no pasa necesariamente por un ordenamiento racional (Ramírez, 1998).

Es necesario el control territorial por parte del Estado para propender a una redistribución de la concentración del capital reconociendo las responsabilidades que poseen al respecto los factores de producción y los mecanismos de mercado, los cuales tienden a producir importantes diferenciaciones territoriales y regionales a través de los fenómenos de concentración y centralización, los cuales expresan direccionalidades específicas de los actores económicos en la distribución de las actividades económicas con relación a la localización conjunta de los recursos naturales, condiciones generales de la producción y reproducción social, y el soporte

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material de dichas actividades, así como el acceso diferenciado de los agentes sociales a dichos elementos (ibid). De esta manera, desde el punto de vista territorial, es importante pensar en una reprogramación del nivel productivo que sea descentralizado y sobre la base de los potenciales ecológicos y poblacionales locales de cada región y, aún más, de cada jurisdicción o unidad territorial en la cual se aplica o pretende aplicar el ordenamiento. Sin embargo, es importante también anotar que esta descentralización no significa redistribuir los actuales modelos en diferentes puntos del territorio nacional como podría argumentarse en las técnicas de los llamados Nuevos Polos de Desarrollo o zonas compensatorias. Esto exige la creación de una nueva racionalidad de desarrollo que visualice perspectivas futuras más allá de los ámbitos espaciales de planeación u ordenamiento, o de la promoción de las áreas subdesarrolladas a través de asentamientos industriales o abundancia relativa de recursos naturales, y/o de descentralizar funciones y poderes como suele hacerse en ciertas prácticas de ordenamiento en Latinoamérica, sino más bien enfatizar en el conocimiento de los potenciales naturales y culturales y emprender acciones a futuro considerando a la naturaleza como base de los procesos productivos y, a la población, agentes y actores locales, como los principales perceptores de los impactos ambientales en este nivel; como los protagonistas históricos de las construcciones territoriales, y como los principales agentes que, junto a sus instituciones, desarrollan procesos de restauración y de gestión ambiental. Leff (1998: 675) menciona que este criterio es básico para postular alternativas de atenuación de conflictos por intereses ambientales en el territorio y para lograr la autonomía de las comunidades en su manejo productivo y la participación directa en la autogestión de sus recursos productivos.

El enfoque de la sustentabilidad: Las relaciones entre población, territorio y medio ambiente en el ordenamiento territorial La sustentabilidad del desarrollo no sólo es un tema relevante en el fundamento y los objetivos del ordenamiento territorial, sino también es el elemento que se expresa como un reto para el éxito en la aplicación de las medidas de política territorial en tanto la sustentabilidad del desarrollo involucra temáticas tan bastas y complejas con interacciones múltiples entre los cuales se hace referencia a los procesos poblacionales y demográficos, la comunidad local, las prácticas y actores sociales, los gobiernos locales, las instituciones, las prácticas económicas, los procesos culturales y la tecnología. Tal vez el más importante enfoque de la sustentabilidad del desarrollo se establezca desde el equilibrio sociedad-naturaleza o población-medio ambiente, mismos que distinguen también al ordenamiento territorial como disciplina y cuyos principales indicadores son aquellas relaciones entre cada uno de

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los temas presentados antes y el medio ambiente, relaciones siempre asociadas con el ordenamiento territorial, las cuales se resumen a continuación.

Las relaciones entre los procesos demográficos y ambientales son múltiples y complejas, en oposición al paradigma normal en la que ha estado inscrita la demografía con relación al predominio del maltusianismo ecologizado en la cual la relación población-recursos se reduce a una relación unidimensional y genérica del incremento de población sobre recursos escasos. Leff (1992) afirma, con relación a los estudios que vinculan a la población con los recursos naturales, que en este campo predominan los estudios que tratan del impacto que las transformaciones ambientales imprimen a los diferentes procesos demográficos. Afirma que, por ejemplo, los cambios en los patrones de uso del suelo, la construcción de una presa o un desastre ambiental, tienden a expulsar a la población de su medio; así mismo, las distintas formas de contaminación tienen efectos sobre la salud, la morbilidad y la mortalidad; el cambio de cultivos tradicionales de autoconsumo por cultivos comerciales ocasiona, en ciertos casos, desnutrición en la población con incidencia en su estructura. Sin embargo, es posible que los estudios que poseen como objeto de estudio la relación inversa; es decir, el efecto de los procesos demográficos sobre las diferentes transformaciones ambientales sean escasos debido a que este tipo de relaciones no sean tan directas como los anteriores, sino que se presentan como resultado de mediaciones tecnológicas, económicas, culturales, etcétera, las cuales serán analizadas más adelante.

Desde el punto de vista de la comunidad local y su relación con el medio ambiente, es importante destacar las diferencias existentes entre las características de las sociedades en general y las sociedades comunales en particular. Amaya (1995), señala que existen diversos tipos de sociedades, entre ellas, las sociedades asociacionales, modernas y comunales.

Las sociedades asociacionales son muy complejas y tienden a ser mecanizadas e industrializadas, con una gran variedad de funciones ocupacionales. La sociedad moderna es una ciudad planificada y se gobierna con estilos técnicos innovados, ya que las combinaciones gigantescas que se observan en las diversas ramas de la vida así lo requieren (ídem).

Dentro de los sistemas territoriales, las sociedades asociacionales y modernas se vinculan en mucho mayor medida con el mundo globalizado y requieren de alta competitividad; es decir, de alta concertación de esfuerzos entre los sectores público y privado orientados a diseñar estrategias tecnológicas, productivas, comerciales e infraestructurales, que permiten aumentar y utilizar racionalmente los recursos productivos. Sin embargo, en este tipo de sociedades, la globalización, desde el punto de vista ambiental y territorial, posee, además de una forma especial y particular de tratamiento, un alto riesgo de ocasionar desequilibrios debido a su racionalidad preponderantemente economicista, lo cual debe ser considerado de manera preponderante en los procesos de ordenamiento del territorio. Dichos riesgos

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son, entre otros: la posible marginación de ciertas áreas que no resultan relevantes para la economía global, la fragmentación de territorios de acuerdo con los grados de inserción en la economía global, y el riesgo de imposición de sistemas no sostenibles (El MHCP-Colombia-IGAC, 1997).

La relación de la comunidad local con el medio ambiente se presenta a través de la utilización de los elementos y servicios ambientales vía sus prácticas económicas y otras actividades poblacionales necesarias y rutinarias. Así mismo, estas relaciones se presentan adoptando la forma de espacialidad en el sentido del significado que tiene la localización espacial de sus actividades económica con relación a otros agentes; y conflictos por el uso de la tierra y acciones comunales orientadas a proteger su entorno de efectos negativos que advierten los procesos productivos de gran escala que coexisten e interactúan con las prácticas comunales. Sin embargo, los actores comunales también interactúan negativamente con el medio ambiente ya que se reconoce que ciertas prácticas locales contribuyen al deterioro ambiental; no obstante esto, en la generalidad de los casos se advierte una óptima y más profunda relación entre las comunidades y su medio ambiente ya que en éstas la población garantiza un equilibrio armónico con la naturaleza, no sólo porque practican o desarrollan procesos productivos de baja escala, la población no sea tan numerosa o porque mantienen un bajo nivel de consumo (autosubsistencia o baja articulación estructural), sino porque construyen un imaginario social con base en la revalidación de los elementos naturales como parte inherente a su tradición cultural e histórica, lo cual no permite adoptar acciones agresivas contra la naturaleza como práctica habitual en su modo de vida. De allí nace precisamente el apego afectivo al territorio, y particularmente al lugar de origen, lo cual, tal como lo señala Giménez (1996), parece ser una constante antropológica en la relación del hombre con su medio ambiente.

En las relaciones entre las prácticas y actores sociales con su medio ambiente, asociadas al orden territorial, es importante tener en cuenta que el territorio es el resultado de redes, circuitos y flujos proyectados por grupos sociales en el espacio. En consecuencia, tal como se mencionó líneas arriba, el ordenamiento territorial debe reconocer la existencia de actores sociales en su expresión diferenciada (cfr. MHCP, 1997). En efecto, el territorio no es un ámbito pasivo del proceso de desarrollo, un simple marco de actuación ni un mero receptáculo de actividades, sino el resultado de las formas particulares del movimiento de los fenómenos sociales incluidos los soportes físicos en los que los primeros se desarrollan (MHCP-Colombia- IGAC, 1997).

Existen actores o grupos sociales cuyas prácticas e intereses no sólo son diferentes sino contradictorios. De esta manera, cada grupo social tiene su propia visión del mundo; posee una cosmovisión propia y una conciencia que define y retroalimenta relaciones específicas diferentes con la naturaleza y las maneras de organizarse para transformarla. En los ámbitos territoriales los actores son tantos

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como tantas fuerzas o grupos representando intereses existan: empresas, organizaciones de base, barrios, municipios, etc.. Estos actores, en tanto participan en el territorio, compiten por espacio y recursos; así mismo estructuran su organización y establecen relaciones entre ellos. En esta perspectiva, se suelen distinguir dos grandes tipos de actores: gubernamentales y no gubernamentales (ibid). El ordenamiento territorial debe contemplar y considerar la naturaleza de estos grupos y actores sociales y diferenciarlos con respecto a los tipos de uso que hacen del territorio y con respecto a la relación de propiedad que poseen sobre el mismo. Debe considerarse también la participación social de esto actores, la autonomía territorial y la descentralización administrativa: la participación social es el ejercicio de los derechos democráticos de los ciudadanos y la comunidad organizada para participar en decisiones que rigen su propio desarrollo. Puede ser en forma individual o colectiva por medio de diferentes tipos de asociaciones: culturales, sindicales, políticas, ecológicas, profesionales, etc. La autonomía territorial es el derecho de las entidades territoriales para definir con criterio político normas propias, escoger sus autoridades, gestionar sus requerimientos y administrar sus recursos. La descentralización administrativa permite la viabilización de la participación social y la autonomía territorial. Sin embargo, la incorporación y el tratamiento de estos elementos en los planes de ordenamiento territorial atraviesa por el conocimiento y consideración de los procesos institucionales, culturales, tecnológicos, etc., los cuales serán analizados más adelante.

De otro lado, al discutir, la relación de los gobiernos locales con el medio ambiente y el orden territorial, la característica más saltante es que los diferentes niveles de gobierno se distribuyen en forma jerárquica desde el nivel central-nacional hasta el nivel local, pasando por niveles intermedios tales como los regionales o estatales. A través de estos niveles, mismos que constituyen la estructura del poder político, fluyen fundamentalmente decisiones que son ejecutadas en los niveles que les corresponden. En esta estructura política, el gobierno local es el nivel más próximo a la comunidad. Este nivel de gobierno, en tanto administra las actividades locales, establece relaciones directas con los actores sociales que usan y transforman el territorio: las actividades económicas y acciones sociales que implican la utilización de recursos naturales, la contaminación y degradación de los mismos, así como la ocupación y distribución de la población en el territorio local, son contempladas, organizadas y/o dirigidas y controladas por los gobiernos locales; de ahí que los conflictos ambientales puedan entenderse como una anomalía en las relaciones entre la administración local y los actores sociales y económicos por la escasa capacidad de estas administraciones locales de generar procesos de gobernabilidad que contribuyan a la consolidación del gobierno local en el marco de descentralización administrativa. Por lo general, la descentralización del Estado y el fortalecimiento del poder local mejoran las posibilidades de participación en la formulación de estrategias de ordenamiento y, en general, de desarrollo. Dada la gran

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variedad de situaciones locales en cuanto a disponibilidad de manejo de los recursos naturales, y la imposibilidad de conocer esa diversidad y responder a ella en forma centralizada, la descentralización abre nuevas posibilidades para adaptar las políticas a las condiciones sociales y participación en la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo. En este sentido, la gestión microregional ofrece mucho como instrumento para el ordenamiento territorial y desarrollo local (GIDSARN, 1995).

Ejercer la gobernabilidad en una entidad territorial implica crear y fortalecer mecanismos de participación de la comunidad en la gestión del desarrollo local. El MHCP-Colombia-IGAC (1997), afirma que la gobernabilidad implica desarrollar mecanismos que contribuyan a fortalecer la estructura del Estado y se desarrolle la complementariedad, la autonomía y la coherencia entre las acciones que realizan los diferentes entes en los diferentes niveles territoriales. Este ejercicio realimenta a la vez la viabilidad de la participación comunal debido a la fluidez de las decisiones. La gestión de los gobiernos locales posee mucha importancia debido a que ésta está asociada con experiencias en las que se registra un bajo nivel de organización comunitaria y altos índices de conflictividad cuando esta gestión se basa en modelos no participativos con dominio de decisiones de la corporación municipal, en tanto los modelos participativos se relacionan con la presencia de la cooperación organizada de los vecinos a través de asociaciones específicas (Macleod, 1998)4.

Desde el punto de vista territorial, la descentralización y transferencia del poder político, institucional y fiscal del nivel nacional hacia los entes o niveles territoriales primarios, exige que los gobiernos locales o de otros niveles tengan un papel fundamental en el proceso de ordenamiento territorial del nivel que les corresponda y se responsabilicen de funciones específicas, una de las cuales es mantener la integridad territorial a través del fortalecimiento del sistema territorial, la prestación de servicios públicos y la conservación del medio ambiente.

Por su parte, la temática institucional está vinculada en buena medida con la comunidad local. Para propósitos de identificar y definir las capacidades que como grupo organizado poseen las comunidades locales e incluir en el mismo término a las formas de organización del Estado, se ha creído conveniente entender por institución, a “...las formas o condiciones de conducta establecidas que garantizan la efectividad de un grupo” (Iver, 1994)5. Así, las instituciones poseen las características siguientes: de estar reguladas por la comunidad o asociadas por ella; son permanentes, no en el sentido de rigidez política y operativa sino en el sentido de su existencia; están organizadas; constituyen cierta unidad estructurada cuyas funciones están

4 Poder Local: Reflexiones sobre Guatemala. Primer Congreso Regional de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Ciudad de Guatemala del 17 al 12 de agosto de 1998. Flacso-Guatemala. Documento Base. 5 En M. Amaya Serrano. Sociología General. McGraw-Hill. México, 1995.

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determinadas por la misma finalidad que se persigue; además son de notable importancia, incluso en su aspecto normativo y de sanciones ya que, al formar parte de la cultura local, constituye un rasgo típico de la manera de vivir de un pueblo.

Las características antes descritas permiten establecer teóricamente ciertas relaciones de carácter funcional que poseen las instituciones sociales con el medio ambiente a través de las acciones benéficas, adversas o indistintas, que los agentes sociales emprenden con el medio ambiente. Junto a la gobernabilidad por parte de las autoridades locales, el desarrollo institucional de la comunidad o sociedad local permite la aplicación de acciones integrales y de carácter participativo. Es importante también tener en cuenta que, en ambos casos, un régimen institucional rígido, por su carácter poco democrático, no permite establecer canales adecuados por los cuales se viabilizaran las demandas sociales y ambientales. Al respecto, Guimaraes (1995) menciona, con relación a los Estados de América Latina y el Caribe, que aunque los Estados son conscientes del agotamiento de los recursos naturales y otros efectos ambientales, no se adoptan las medidas indispensables para la transformación de las instituciones económicas, sociales y políticas que dieron sustentación al estilo vigente. A lo más se hace mención a la noción de sustentabilidad para introducir lo que equivaldría a una restricción ambiental en el proceso de acumulación capitalista, sin afrontar todavía los procesos institucionales y políticos que regulan la propiedad, control, acceso y uso de los recursos naturales. Es importante, entonces, para propender al desarrollo exitoso no sólo del ordenamiento territorial sino de las mismas políticas territoriales, revisar y replantear, tal como lo señala Guimaraes (1995), las formas de organización institucional y políticas que regulan la propiedad, control, acceso y uso de los recursos naturales, así como la viabilidad de la fluidez de las decisiones políticas y abrir espacios en las estructuras orgánicas institucionales que permitan la participación de la comunidad organizada y la flexibilidad en la ejecución de las políticas relacionadas con diversas alternativas existentes para la solución de la problemática ambiental.

Respecto a las relaciones entre las prácticas económicas y el medio ambiente, estas han sido enfocadas desde varios puntos de vista. Términos tales como: temporalidades, ciclos energéticos, internacionalización de externalidades, costos ambientales, etc., han sido frecuentemente mencionados en el discurso de diversas corrientes que analizan estos temas. Sin embargo, para poder vincular estas relaciones al ordenamiento territorial interesan principalmente aquellas que se refieren a la tenencia del espacio y la redistribución espacial de las actividades económicas.

Tal como se precisa en la literatura especializada, se distingue un importante dualismo en las tendencias de apropiación y dominio del espacio por parte de los agentes sociales y económicos. Este dualismo obedece al diferencial de relaciones que los agentes establecen con la naturaleza. La apropiación y dominación de la naturaleza está estrechamente relacionada al proceso productivo en el caso de los

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agentes privados y, en el caso de las comunidades locales, adicionalmente al proceso productivo que por lo demás es de pequeña escala, al significado social y expresión cultural que representa para los usuarios. Se evidencia entonces un diferencial de intereses económico entre los agentes sociales frecuentemente antagónicos en la cual puede distinguirse, por un lado, la tendencia a la globalización de un importante sector del primer grupo (actores privados) y, por otro, la existencia de sociedades locales arraigadas en grados superlativos con la naturaleza. El conocimiento del carácter e intensidades de las prácticas económicas de los actores sociales, las cuales constituyen expresiones concretas de los niveles diferenciados de apropiación del espacio, implica una especial atención en la búsqueda de soluciones a los problemas ambientales ocasionados por estos actores económicos en su afán por obtener el mayor usufructuó posible del territorio principalmente con relación al uso de los recursos naturales. Una de las soluciones a este tipo de problemas puede ser la racionalización del uso de la tierra dentro de los procesos de ordenamiento territorial. En este sentido, la zonificación de la cobertura y uso de la tierra dentro de estos procesos permite reorientar las actividades y sistemas de producción y extracción, y es un elemento básico para desarrollar la evaluación del uso de la tierra al identificar y caracterizar los tipos de uso de la misma. También esta zonificación permite, al referirse al ámbito ecológico propiamente dicho, establecer con propiedad las capacidades de uso mayor del suelo y prever conflictos ecológicos; mientras que, al referirse al ámbito socioeconómico y diferenciar naturaleza, carácter e intensidad de uso del suelo, prevé conflictos sociales.

Al hablar de la culturas locales y el medio ambiente en el ordenamiento del territorio, Amaya (1995 : 165) precisa que la cultura, desde el punto de vista más general, es el conjunto de las maneras de actuar y de pensar que comparten los miembros de una sociedad. Indica que la influencia del ambiente cultural sobre el individuo es muy profunda y que gran parte de la gente no puede sustraerse fácilmente a ella; concepto que permite afianzar las ideas que, con relación al vínculo entre la cultura y el medio ambiente, advierten ciertos estudiosos del tema.

Los grupos humanos que permanecen en un territorio determinado poseen una determinada ideología y una forma específica de considerar el universo: cosmovisión. El territorio se enmarca en esa cosmovisión como expresión objetiva de las relaciones ideológicas e históricas concretas con la naturaleza que se traducen en culturas territoriales. López (1980)6 define la cosmovisión como el conjunto articulado de sistemas ideológicos relacionados entre sí en forma relativamente congruente con el que el individuo o grupo social, en un momento histórico, pretende

6 En Cárdenas O., Marisol. La Cultura en los Escenarios Globales: Las expresiones Artísticas, Estéticas y Simbólicas de las Culturas Tradicionales y Modernas frente a los Procesos de Cambio Tecnológico, tiempo Economías-mundo y Escenarios Globales (espacio-) en las Sociedades Contemporáneas. UAN-Xochimilco. Doctorado en Ciencias Sociales. Documento de Trabajo.

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aprehender el universo. Desde este punto de vista, interesa sobremanera distinguir la cosmovisión de las sociedades tradicionales con respecto a las cosmovisiones de las sociedades modernas, en tanto interesa al ordenamiento territorial el tratamiento diferenciado de estas sociedades como condición para definir responsabilidades. El ordenamiento territorial debe considerar las diferencias culturales no sólo para la asignación de funciones y responsabilidades ambientales a los actores y entidades territoriales, sino también para rescatar diferencialmente las capacidades de aprovechamiento y uso racional de los recursos naturales por parte de estos actores, la aplicación de tecnologías adecuadas y la optimización de las acciones humanas en provecho del medio ambiente. En este contexto, la cultura debe ser considerada como una fuerza generadora de una conciencia personal y colectiva que se identifique con el medio ambiente y aprovechar la energía individual como catalizadora de una energía social transformadora. Estos recursos internos se conocen como patrones culturales de una sociedad (MHCP-Colombia-IGAC, 1997)7

Por último, al referirnos a la tecnología como instrumento de producción y como conocimiento especializado aplicado fundamentalmente a las prácticas económicas por parte de los actores, las cuales están estrechamente vinculadas con los procesos ambientales en el territorio, tenemos que diferenciar, tal como lo hemos hecho en temas anteriores, dos tipos de tecnología: las creadas y usadas bajo la exigencia de una alta competitividad de los procesos productivos y aquellas elaboradas y aplicadas en el devenir histórico de las prácticas sociales y económicas comunales.

El primer tipo de tecnología se caracteriza por ser especializada en altos insumos, ciencia y tecnología altamente especializada, alto consumo de químicos (sobre todo en el caso de la agroindustria), transferencia vertical y tecnología intensiva en capital, entre otros. Este tipo de tecnología ha contribuido en gran medida (sobre todo en la agricultura en América Latina), a la contaminación por el uso de agroquímicos, degradación de los suelos, pérdida de biodiversidad y deforestación, erosión genética y problemas ambientales globales. (GIDSARN, 1995 : 45-46). Ante esta situación, la literatura especializada al respecto propone paquetes que utilizan tecnología de carácter sistémico, ciencia y tecnología interdisciplinaria, generalmente bajo consumo de agroquímicos, transferencia horizontal compartida e intensiva de trabajo. Sin embargo, para esta elección en la práctica cotidiana, casi siempre se considera el costo de acceso a diferentes tecnologías de acuerdo al patrón de producción dominante; de ahí la dificultad de no tener muchas posibilidades de elegir capacidades locales ya que estas capacidades resultan poco atractivas a la acumulación del capital; y “ ...al distinguir y elegir entre capacidad tecnológica,

7 Tal diferenciación incluye la delimitación de áreas culturales y naturales como patrones naturales y culturales del país y/o región: grupo étnico y otros bienes culturales como monumentos arqueológicos, etc., lo cual es responsabilidad del Plan de Ordenamiento Territorial.

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técnicas existentes, técnicas disponibles y técnicas efectivamente utilizadas, se remite nuevamente a la racionalidad económica dominante”, la cual es la racionalidad económica del propio sistema (Gutman s.f. : 187). Por esta razón, algunos autores están de acuerdo en mencionar que el cambio en las relaciones entre población y medio ambiente atraviesan por reconsiderar los instrumentos tecnológicos mediadores entre la sociedad y la naturaleza, elementos fundamentales en la organización del espacio. La interacción y correspondencia entre las estructuras económica, social y territorial: el carácter complejo del ordenamiento territorial La complejidad en la forma de concebir y actuar sobre la dinámica de los territorios concentradores y/o de importante crecimiento, para postular la descentralización de la producción como medida de ordenamiento y disminuir la polarización de las estructuras territoriales, se expresa en la asociación y estrecha correspondencia que poseen los fenómenos económicos, sociales y territoriales.

Tal como se mencionó líneas arriba, la acentuada división sectorial en la estructura de una economía se origina por la búsqueda del incremento de valor, lo que ha originado cambios profundos en tal estructura, paralelamente a los cambios en la estructura de los territorios. El cambio en las configuraciones de las estructuras económicas implica un desplazamiento o movilidad sectorial de los factores desde sectores no tecnificados y de baja productividad hacia sectores tecnificados o, en todo caso, sectores con elasticidades de demanda superiores. También refiere a las localizaciones iniciales del capital considerando las ventajas competitivas y productivas de los sectores económicos. Lo anterior implica considerar dos elementos de importancia en las transformaciones de las estructuras económicas: la tecnología y la estructura de consumo (Polèse, 1998).

Las transformaciones en la estructura económica que han ocurrido o vienen ocurriendo son: primero, el cambio de los procesos de acumulación del sector primario al sector secundario, principalmente industrial manufacturero; segundo, el incremento del PIB y el desplazamiento de la población económicamente activa ocupada hacia el sector terciario. Precisamente, el intenso proceso de urbanización y el crecimiento de ciudades en nuestros países se explica, en gran medida, por la transición de una economía en la que predominaban las actividades primarias, a una economía donde predominan las actividades industriales, comerciales y de servicios8.

La evolución de las estructuras económicas (composición sectorial de la producción y el empleo), tiene mucho que ver con el crecimiento económico y físico. 8 Es lo que se combino en denominar aquí como primer y segundo cambio estructural, respectivamente.

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Los incrementos en los ingresos se acompañan con una nueva combinación de industrias de acuerdo a las estructuras de consumo y el nivel tecnológico del momento. Ciertos sectores de actividad desaparecen o se contraen, otros nacen o se amplían. El tamaño óptimo y la distribución espacial de las unidades de producción varían de una industria a otra. Así, la transformación de las estructuras de actividad económica implica un cambio constante en la localización del empleo y de la población: es una realidad cambiante. Tales cambios tienen cabida en determinados espacios geográficos o territorios, y no en otros. Las relaciones económicas surgidas de estos procesos de cambio se establecen en lugares con condiciones aptas de localización y recurrentes en continuos procesos cíclicos de aglomeración que, a la vez, retroalimentan tales condiciones favorables para la consolidación de tales lugares, espacios o territorios, hasta que alcanzan límites espaciales y empiezan a integrar nuevos territorios9. En otras palabras, las transformaciones de las estructuras económicas deberán llevarse a cabo no en cualquier nivel de la estructura territorial, sino en aquellos espacios donde existan las condiciones propicias para ello tales como externalidades positivas y elevados niveles de productividad e ingresos per-cápita capaces de reproducir tales condiciones favorables. Estas condiciones son características de economías de aglomeración y de escala, las cuales se presentan primariamente en las ciudades y en las concentraciones urbanas, dando como resultado una reestructuración territorial y modificando la red urbana y el sistema de centros poblados. Así, la geografía del empleo y de las poblaciones sufre grandes transformaciones, apareciendo las concentraciones y megaconcentraciones e incidiendo, de esta manera, en el tamaño y distribución de las ciudades.

En efecto, el tamaño de las ciudades es también reflejo de las estructuras económicas del país. Si las industrias no son sensibles a las economías de aglomeración y los costos de transporte son elevados, entonces la red urbana del país se caracterizará por contener más ciudades pequeñas y medianas. Por el contrario, si los sectores industriales son sensibles a las economías de aglomeración, entonces habrá grandes ciudades. En consecuencia, la transformación de las estructuras económicas tiene por efecto el desplazamiento de la red urbana de centros poblados de distintos tamaños, lo cual hace referencia a los cambios en las estructuras territoriales.

La distribución de las ciudades en el espacio también está asociada con el cambio sectorial de la economía. Este cambio en las estructuras económicas (cambio estructural) originó un traslado o desplazamiento geográfico de la demanda hacia los lugares y territorios de alta concentración y productividad; pero también de elevados salarios y mejoras relativas en el bienestar humano. Tales condiciones son características de las ciudades. Estas difieren en grado sumo de un campo descapitalizado, no tecnificado y un sector primario con escasa productividad. Estas 9 Es decir, nuevos mercados locales.

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desigualdades constituyen la base de los intensos procesos migratorios, aunque los límites del sector industrial y la escasa capacidad de ofrecer servicios y elevar la tasa de empleo formal de las grandes ciudades, actualmente, estén generando cinturones de miseria urbana.

En las grandes concentraciones urbanas coexisten dos grandes tendencias simultáneas de requerimiento de mano de obra que dan lugar a la caracterización de las denominadas ciudades duales por Castell y a la polarización social de Sassen. Se presentan, por un lado, tendencias modernizadoras hacia tecnologías de punta y procesos de innovación, capacitación y alta calificación de la mano de obra, mismos que alcanzan niveles superiores en la estructura de ingresos, aunque estas características correspondan a un sector muy especializado de la población. Por otro lado, y paralelamente, la limitada capacidad de absorción de mano de obra en el sector industrial y la sobre oferta de la misma, hacen no sólo que ésta presione a la baja los niveles salariales de la industria, sobre todo en subsectores no calificados, sino también que dicha mano de obra se traslade al sector terciario, principalmente informal en calidad de subempleo lo que, junto al desempleo, inician el consecuente incremento del rezago y marginación urbana y la formación de cinturones de miseria, ocupación arbitraria del suelo y degradación del ambiente urbano. En términos absolutos, la población en estado de pobreza de las ciudades, incluso, supera la población pobre del medio rural. Todo ello induce hacia cambios la movilidad social que recompone las estructuras sociales en un territorio determinado.

Lo que indican estos altos niveles de correspondencia estructural es que las medidas de ordenamiento territorial que se apliquen deberán considerar el carácter complejo del mismo. Las interacciones sectoriales no sólo son necesarias para atacar desde diferentes dimensiones los problemas territoriales, sino también porque fundamentalmente el carácter asociativo multidimensional de los procesos territoriales así lo requieren. Desde esta complejidad se podría fácilmente explicar el escaso éxito que ha tenido la aplicación de muchos instrumentos de ordenamiento territorial en nuestros países. 2. Territorio y planeación. Evolución de conceptos La planificación territorial, el ordenamiento territorial y la planeación del desarrollo La ordenación del territorio hace alusión a la preferencia del enfoque planificado de la dinámica geoeconómica versus la evolución espontánea de la misma regida por leyes de mercado y su interacción con el sistema territorial, en tanto el dejar hacer difícilmente garantiza el cumplimiento de los criterios de racionalidad y sostenibilidad a los que el concepto de ordenación refiere. La experiencia enseña que

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sin reflexión y previsión del futuro, un crecimiento espontáneo conduce a la aparición de actividades desvinculadas del medio, a su localización desordenada, a un comportamiento insostenible a largo plazo, a desequilibrios territoriales, conflictos de uso y ocupación desordenada del suelo, degradación ambiental, destrucción de recursos y proliferación de externalidades negativas de todo tipo. Se vislumbra, entonces, una acción temática amplia como alcance disciplinario del orden territorial y se caracteriza por su carácter articulado y por la necesidad de superar la parcialidad y el reduccionismo de la planificación sectorial, en tanto el desarrollo se plasma en un sistema territorial que, de acuerdo con ciertas teorías como la sistémica y los enfoques holísticos, no puede ser entendido ni planificado si no se considera su perfil de integración. Aquí, lo que se desarrolla es un territorio en toda su complejidad en el que la población dispondría de una satisfactoria calidad de vida (Gómez, 2002). De esta manera, el ordenamiento territorial tuvo, necesariamente, que vincularse con los procesos de planificación territorial que coincidió, en sus orígenes, con el arraigo ideológico de un sistema de planificación dominante.

La planificación territorial fue un término muy usado hasta antes de la implantación generalizada de políticas neoliberales que despojaron a muchos gobiernos de sus capacidades de actuar sobre los agentes y territorios comprometidos con los más importantes cambios y transformaciones, junto con la caída ideológica en el mundo de la economía planificada centralmente a raíz de los cambios en la ex-Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), que condujeron a recluir, al menos temporal y parcialmente, a la planificación bajo el dominio del ordenamiento territorial. En las etapas actuales, aunque teóricamente sigue teniendo vigencia la planificación, ésta va casi siempre vinculada con el ordenamiento territorial y se entiende, más que desde su significado ideológico, en el sentido instrumental de su aplicación. Es común, hoy, entender la Planificación no bajo su contexto ideológico-conceptual más originario, sino desde la perspectiva de la formulación de acciones a través de planes; es decir, desde la definición de estos planes entendidos como propuestas de líneas de acción encaminadas a conseguir objetivos, no imágenes-objetivos, fijados preliminarmente referidos a regular la dinámica del territorio, de tal forma que sea capaz de prever situaciones no reñidas con los intereses generales de la población. Aquí, se entiende la planificación como una actividad propia del ser humano y se puede aplicar a múltiples facetas de la actividad humana. Sin embargo, en política pública, incluso, ya poco se hace alusión a la planificación territorial como instrumento de cambio espacial y se habla mucho más del ordenamiento del territorio que de la planificación territorial.

Desde la óptica de sus componentes temáticos, una perspectiva interesante de la planificación territorial señala que sus enfoques no enfatizan tanto las estructuras territoriales como sí lo hace el ordenamiento territorial (Da Rosa Pires y Reis, 1990), por lo que es posible afirmar que la planificación, como instrumento de

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ordenamiento, tendría un lugar específico y muy diferenciado en las políticas territoriales de las naciones y estuvo referida principalmente a ordenar las condiciones físicas internas de los asentamientos relacionadas con la distribución urbana: urbanización de zonas altamente vulnerables a los fenómenos naturales, falta de áreas verdes y de espacios recreativos, localización de industrias en barrios residenciales, zonas enormes sin servicios comerciales adecuados cercanos, deficiencias en el sistema de transporte público para las nuevas necesidades metropolitanas o de ciudades pequeñas en crecimiento, entre otros temas, mientras que el alcance regional del ordenamiento no se precisaba aún en este enfoque, mismo que fue advertido por el ordenamiento territorial para ampliar su enfoque a este nivel de análisis espacial en tanto se identifican múltiples interacciones y flujos interterritoriales que tienen gran incidencia en el ámbito local reestructurando a éste proporcionalmente a la intensidad del flujo.

En consecuencia, el concepto de ordenamiento territorial se desarrolla a partir de la evolución conceptual de la planificación, primero, y posteriormente, la planificación regional y territorial, producto de dos hechos: el debilitamiento estructural, ideológico y político del sistema planificado de las economías de las naciones; y la necesidad de explicar y proponer soluciones integrales a los desequilibrios territoriales que continuaban acentuándose identificados por las ciencias regionales en términos de desplazamientos poblacionales pronunciados, concentraciones productivas, áreas de extrema pobreza, deterioro ambiental de zonas urbanas y rurales y, en general, por las importantes desigualdades de desarrollo al interior de los países considerándose, entonces, no sólo la urgente necesidad de aplicar medidas correctivas a través de los instrumentos de política pública, sino también distinguiendo mayores alcances disciplinarios y espaciales debido a la complejidad del problema y a las acentuadas relaciones de intercambio que caracterizan actualmente los procesos globales: la ordenación física de los suelos cede el paso a la dimensión multidimensional actual en que se basa el ordenamiento territorial.

La práctica del ordenamiento territorial se fundamenta en la elaboración, aprobación y ejecución de planes; es decir, se trazan líneas de acción dirigidas a alcanzar determinados objetivos territoriales. Esto presupone una estrecha relación entre la planificación del desarrollo y el ordenamiento del territorio. De esta manera, la planificación, entendida conceptualmente como instrumento que orienta las acciones de los gobiernos para lograr el desarrollo de sus países o unidades territoriales internas, precede y explica la evolución conceptual del ordenamiento territorial. Giordani (1979)10, menciona que la planificación, como instrumento que guía y orienta el desarrollo de los países, aparece históricamente con el nacimiento de la sociedad soviética (URSS) ante la necesidad de orientar cuantiosos recursos a la 10 En base a los estudios de J.M. Keynes.

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satisfacción de necesidades de grandes masas de población a través de un nuevo instrumento de gestión que sustituya la operación libre de las fuerzas del mercado que operan en los países capitalistas. En estos últimos países, y como consecuencia de la gran crisis de los años 30, se distingue una mayor participación del Estado tanto en el gasto público y en la producción militar como en la legislación financiero-monetaria; participación que puede asociarse a la idea de planificación, aunque no precisamente haya sido como en el caso de la ex-Unión Soviética que se oponía a los mecanismos del mercado, sino más bien como regulador del mismo dentro del contexto de la propia sociedad capitalista (ídem).

Durante el período de post-guerra, la idea de planificación se extiende en los países capitalistas a pedido del Programa de Recuperación Económica (Plan Marshall) organizado en 1948, quién solicitaba a las naciones participantes elaborar planes integrales de cuatro años de duración. No era sólo el interés por la recuperación de las zonas devastadas por la guerra, lo que requería nuevas aproximaciones al desarrollo, sino también la oposición al mundo socialista emergente. A partir de entonces, la programación de actividades a nivel de regiones, sectores, países enteros y áreas de influencia, van a estar condicionadas por la base productiva del modo de producción capitalista que alcanza una expresión importante como consecuencia del rápido avance tecnológico, principalmente por requerimientos militares y por el crecimiento de los Estados Unidos de América y su expansión a nivel mundial.

De esta manera, por un lado, van a existir formaciones económicas y sociales sujetas a las leyes de la planificación y, por otro lado, a las leyes del mercado. Surgen así mismo relaciones de exclusión entre las acciones de planificación y las del mercado. Uno de los temas ampliamente discutidos por muchos años fue cómo lograr una planificación económica racional en la cual se asigne adecuadamente recursos a las actividades que realmente lo requerían, teniendo en cuenta que para la eficiente utilización de estos recursos se usaban índices de escasez obtenidos a través de procesos relativos a los bienes y servicios en el mercado libre, es decir, sin ninguna o con escasa intervención del Estado, lo cual es propio de una economía capitalista. La crítica consistía en que, en efecto, se podían obtener resultados materiales positivos en una economía planificada, pero sin saber exactamente el costo al cual se habían obtenido dichos resultados, con la posibilidad de haber sido obtenidos a costa de grandes despilfarros. En los países capitalistas que salen triunfantes de la Segunda Guerra Mundial, el ordenamiento de la producción atravesaba por resolver la situación tanto económica como política, y esto requería un mínimo de programación de actividades (ídem).

Como disciplina, la planificación económica advirtió las desigualdades que el desarrollo económico da lugar tanto entre regiones como al interior de ellas. Implantada en muchos países, sobre todo europeos, y aplicada a través de los planes de desarrollo, dio nacimiento a la Economía Regional y planteó la necesidad de

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coordinación entre la planificación económica y la planificación territorial y urbanística para evitar los desequilibrios estructurales causados por la aplicación simultánea de políticas centralistas y/o sectoriales contradictorias. Era necesario entonces programar las acciones (planes) orientadas a evitar o atenuar los desequilibrios territoriales; así, fue tomando forma la ordenación física del territorio entendida como la ordenación de los diferentes usos del suelo que se llevan a cabo en un determinado territorio, la cual se postulaba como disciplina inseparable de la planificación territorial. Es de la ordenación física que nace el ordenamiento del territorio (Miralles, s.f.), concebido éste como la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad (Pujadas y Font, 1998 : 331). La planificación y el ordenamiento territorial en América Latina y México El ordenamiento territorial se entiende, entonces, como un instrumento de política que permite poner en práctica mecanismos que contribuyan a redistribuir a la población y las actividades económicas en el territorio con el objetivo de prevenir la aparición de fuerzas desequilibrantes. Así, se va realimentando y cobra mayor importancia en los países de América Latina en las últimas décadas debido a los importantes desplazamientos poblacionales y concentraciones económicas que se vienen presentando en estos países formando grandes ciudades y la metropolización de éstas, con las consecuencias ambientales que esto acarrea tanto en las áreas deprimidas o despobladas como en las áreas urbanas altamente congestionadas (Cfr. CDMAALC-BID-PNUD11, 1990).

En América Latina la planificación se dio a conocer a mediados del siglo pasado como una disciplina muy ligada a la economía; luego invadió todos los campos del quehacer humano (Matur, 1979). Las prácticas de las economías planificadas se relacionan con el control nacional sobre los procesos de acumulación y procesos económicos en su conjunto. De esta manera, la planificación se relacionaba directamente con el desarrollo nacional en países en vías de desarrollo como son los países de la región Latinoamericana.

La visión espacial de la economía se inició con la planificación económica, misma que fue continuada y enfatizada por la planificación regional. La planificación regional se incorpora en América Latina en el contexto de la planificación del desarrollo; su objetivo es el ordenamiento del espacio a partir del equilibrio económico-estructural como una estrategia de desarrollo nacional. Las teorías existentes al respecto no precisan cuánto de propio y de importado poseen los 11 Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente para América Latina-Banco Interamericano de Desarrollo-Programa de las Naciones Unidas para en Desarrollo.

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términos de planificación regional y ordenamiento espacial en América Latina. Sin embargo, Rofman (1978) señala que estos términos aparecen como resultado de las medidas de los gobiernos que pusieron en marcha acciones orientadas a solucionar problemas espaciales, y que no existen mayores indicios sobre la procedencia del surgimiento de estas decisiones políticas y la procedencia de las principales herramientas destinadas a implementar los respectivos planes; sin embargo, señala también que, al analizar las variables de las políticas de desarrollo latinoamericanas, se observa que abundan teorías diseñadas y experimentadas en países principalmente industrializados del mundo capitalista e incorporadas no como una necesidad concreta e histórica de nuestra realidad, sino que fueron importadas, al igual que otros tantos experimentos sociales y políticos, desde centros de producción ideológicos del sistema capitalista internacional (ídem).

La influencia de Naciones Unidas en América Latina, las relaciones con los Estados Unidos dentro de los marcos de la Alianza para el Progreso (ALPRO) firmado por los Gobiernos de la Región, excepto Cuba, y la gran diferencia socioeconómica de los países Latinoamericanos con el mundo capitalista emergente de la segunda Guerra mundial, contribuyeron a la instauración de la idea de planificación o programación global en América Latina. Si bien es cierto que Naciones Unidas (ONU), la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) propugnaban para la región el establecimiento de un pensamiento propio y la búsqueda de un conocimiento que explique la propia realidad Latinoamericana, lo cual hace de la planificación o programación en América Latina un método de investigación y preocupación intelectual más que un instrumento de desarrollo aplicado por los gobiernos de la región, también buscaban, implícitamente, nuevas relaciones de dependencia con el mundo capitalista avanzado a partir de la insistencia sobre la necesidad de la programación global y los planes de desarrollo que deben aplicar los gobiernos, así como el rol “vanguardista” que debe asumir el Estado en la promoción del “desarrollo” y la “modernización” industrial que absorba mano de obra y que sustituya importaciones. Estos planteamientos logran ser expresados fundamentalmente en los programas de los gobiernos de la región. Este modelo de programación fue impulsado por parte de los Estados Unidos como respuesta global al modelo cubano (ILIS-FFE, 1976)12. De acuerdo a este mismo autor, es a partir de la revolución cubana que comienza a desarrollarse el sistema de planificación propiamente dicha en América Latina.

En América Latina, la planificación pasa por diversas fases, desde su aparición como técnicas de proyecciones hasta su consolidación institucional. Estas fases se asocian a las transformaciones sociales y económicas de las sociedades y 12 Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales-Fundación Friederich Ebert. Venezuela, marzo 1976.

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regiones. Precisamente a esto obedece también la crisis de la planificación en América Latina al verse “...asociada a las vicisitudes del desarrollo del modelo sustitutivo de importaciones y a los vaivenes de los sistemas políticos que imperan en la región, desde aquellos regímenes de democracia representativa a los más diversos tipos de dominación militar” (Giordani, 1979).

Sobre este último punto, CDMAAC et al (1989) señala que, efectivamente, la crisis de la planificación en la región ha sido originada por los claros distanciamientos entre los planes ofrecidos como promesas y el proceso real de discusión y toma de decisiones que guía la acción cotidiana de los gobernantes. Esto supone una evidente carencia de significado y valoración de la población ante una acción política inadecuada y exige una revisión de los procedimientos a través de los cuales se han venido formulando y poniendo en ejecución los planes en América Latina. Etulain (1997) está de acuerdo con esta afirmación y menciona que, “...han cambiado los objetivos de la planificación y que se debe pasar de un modelo de planificación que operaba sobre el objeto (la ciudad, la región, etc.), a otro modelo basado en los sujetos de la planificación (factores y actores sociales, políticos y productivos regionales y no regionales que operan en la región)...”, agrega también que “...teniendo en cuenta las nuevas realidades y tendencias, surge la necesidad de recuperar el debate sobre la forma de enfrentar la cuestión territorial, y con ella, el rol de la planificación socioterritorial, conllevando necesariamente a una revisión de sus métodos y de sus marcos interpretativos.

Ciertos autores, estudiosos de la problemática regional en América Latina, al tratar los desequilibrios regionales, señalan que los modelos adoptados en América Latina tuvieron que darse junto con los movimientos teóricos difundidos antes, durante y, especialmente, al final de la Segunda Guerra Mundial, para afrontar, entre otras situaciones, la problemática de regiones deprimidas en los países desarrollados y el manejo de las situaciones urbanas y metropolitanas en dichas economías avanzadas, así como las graves situaciones sociales que se observan en las ex-colonias liberadas de Asia y Africa. Otros autores, al analizar los planes de desarrollo tradicionales señalan que, la dimensión “económica” de estos planes, al no considerar aspectos sociales como la distribución del ingreso, de equipamiento urbano, de ordenamiento regional, etcétera, se ciñen al esquema de que la planificación es el instrumento diseñado para tornar más eficiente el proceso de acumulación del capital acorde con la estrategia de desarrollo dominante. El sentido “economicista” de dichos planes se fundamenta en las recomendaciones sobre nuevas inversiones en capital productivo de bienes y de infraestructura básica compatible con los esquemas de localización propuestas o sugeridas explícitamente (ídem). En este sentido, la idea de eficiencia supone que cualquier política de planificación regional que se adopte, debe apuntar a incrementar la eficacia del proceso productivo, lo que se puede lograr, según dichos planteamientos, descongestionando áreas densamente aglomeradas, trasladando industrias a zonas

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donde los recursos naturales son más fácilmente obtenibles, etcétera. Es decir que, distribuyendo las principales localizaciones productivas se lograría un mayor bienestar, ya que todo el sistema estaría en mejores condiciones para producir bienes y servicios a disposición de la población.

Estos criterios desarrollistas de la planificación se evidencian inicialmente en los países que tuvieron un temprano período de industrialización en América Latina tales como Argentina, Chile, Uruguay y Brasil. Jacinto y Castronovo (1997) mencionan que en Argentina la planificación se institucionalizó durante la década de los años 50 como la acción interventora sobre la realidad guiada por objetivos de transformación, y que ésta fue asumida como una función del gobierno para alcanzar los objetivos de las administraciones desarrollistas y tuvo un carácter marcadamente vertical. En Chile, se menciona que el modelo neoliberal ha planteado contradicciones evidentes entre su lógica y la aplicación de una política de planificación ambiental, lo mismo que puede afirmarse para el caso del ordenamiento territorial (Navarro y Almendras, 1997). La historia de Uruguay en los temas de planificación y ordenamiento territorial revela que éstos han sido fragmentarios y parciales y, en consecuencia, cada organismo que planifica sobre el territorio lo ha regionalizado según su propio criterio (Betancor, 1997).

En la actualidad, la gran mayoría de los países de América Latina, los cuales han adoptado modelos neoliberales de desarrollo, se enfrentan a las mismas paradojas del desarrollo con relación a la adopción y aplicación de instrumentos reguladores y ordenadores en respuesta a los importantes desequilibrios espaciales que experimentan. Cabe precisar también que en la gran mayoría de estos países se vienen analizando el discurso y las prácticas políticas de los gobiernos en el campo del ordenamiento territorial a fin de encontrar las mejores formas de su aplicación.

Pichardo (1974) menciona que, en México, el primer Plan sexenal fue elaborado en el año 1933 por la Comisión del Programa del Partido Nacional Revolucionario y constituye el primer intento de entender la política económica del Gobierno en su totalidad. El General Cárdenas crea el Comité Asesor Especial en 1935 para coordinar las políticas nacionales, el Fondo para el Fomento Industrial creado en 1941 y la Comisión Federal de Fomento Industrial de 1944, con facultades de planeación industrial más amplias que los primeros. Esta última comisión originó grave inquietud entre los círculos empresariales nacionales y extranjeros, pensándose en serias limitaciones a las oportunidades de inversión del sector privado. El acelerado ritmo de crecimiento de la industria, propiciado por las oportunidades que brindaba la guerra y la falta de personal técnico e incertidumbre en materia de funcionamiento, hicieron que esta comisión, al igual que el fondo, terminara en la nada.

El Presidente Miguel Alemán trató de reiniciar las actividades de la Comisión creando la comisión Nacional de Inversiones en 1947, la cual tampoco dio resultado debido probablemente a la intervención regulatoria del Congreso en materia de

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empresas y organismos descentralizados del Estado. En 1953, nuevamente, el Presidente Adolfo Ruiz Cortínez, crea un Comité de Inversiones; sin embargo, las dependencias del Ejecutivo Federal y las organizaciones descentralizadas hicieron caso omiso a las facultades de coordinación que le correspondía a este nuevo organismo.

En el primer año de mandato del Presidente López Mateo (1958-1964) se crea la Secretaría de la Presidencia entre cuyas funciones relacionadas a la elaboración de planes y programas especiales del Gobierno estaban las de planear obras y sistemas y su aprovechamiento, proyectar el desarrollo de las regiones y localidades que señale el Presidente; es decir, se agregan, por primera vez, al más alto nivel, funciones de planeación regional en el país. Al reconocerse que la Secretaría de la Presidencia, pese a estar facultada para intervenir en la planeación económica, por sí misma no estaba en posibilidades de lograr la coordinación de funciones que la planeación presupone, en 1962 se crea la Comisión Intersecretarial para la Formulación de Planes Nacionales de Desarrollo. Las dificultades relativas a su autoridad y los problemas relativos a su integración y operaciones no permitieron el éxito de esta Comisión, ya que “...el órgano de planeación no puede limitarse a elaborar comentarios sobre la política económica gubernamental ni tampoco a formular estimaciones sobre el desarrollo del país. Debe ser una fuente permanente de nuevas directrices económicas que señalan y orientan el rumbo de las actividades del Gobierno...” (ídem).

Hasta 1974 no existía un organismo central de planificación en México pero sí un “sistema centralizado de planificación”. Este sistema de planificación se basaba en disposiciones presidenciales que obligan a todas las Secretarías, Departamentos, Organizaciones Descentralizadas y Empresas de participación estatal, elaborar en plazos determinados tanto sus programas de inversiones como sus programas de actividades para el sexenio que se inicia. De esta manera, las tareas de planificación económica y social del país son responsabilidad de varios organismos e instituciones. La organización federal en México impone relaciones formales a la planeación económica de carácter social ya que los planes de desarrollo elaborados por el Gobierno Federal no pueden obligar a los Estados Federales ni a las autoridades municipales, sino únicamente al sector público federal; sin embargo, existen ciertos mecanismos de coordinación que permiten la aplicación conjunta de programas de Gobierno. Hasta este entonces, la planificación era solamente federal y comprendía únicamente al gasto público de inversión.

En materia de planeación espacial, la primera gran iniciativa del Estado para intervenir activamente fue la promulgación de la Ley General de Asentamientos Humanos expedida en mayo de 1976 y refrendada en 1981 y 1983 (Garza, 1989 :

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11)13. El Plan de Desarrollo Urbano aprobado en 1978 inicia la etapa de institucionalización de la planificación espacial en el país (ídem). Por su parte, Connolly (1996), indica que el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda (PNDUV) presentado a partir de 1984 por la Secretaría de desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), constituye el segundo Plan Nacional de importancia en la historia del país en este aspecto. Indica que este programa, sin embargo, coincide con las políticas económicas neoliberales y la estrategia monetaria del Gobierno de Miguel de la Madrid. “... En contraste, en materia urbana, su Gobierno consolida el marco legal de la planificación, aunque la crisis económica del Estado impide su participación real en el desarrollo urbano” (ídem).

Rébora (1978) señala que, es a partir del agotamiento del modelo de desarrollo estabilizador en los últimos años de la década de los 60 cuando surge en México la preocupación por una política urbana regional más integrada. En la década de los años 70 se distinguen dos etapas fundamentales: la primera de 1970 a 1975 en que el énfasis estuvo dado a lo regional y, la segunda, de 1976 en adelante, en la que lo urbano cobra importancia.

Sin embargo, los planes y programas de ordenamiento económico y territorial eran difíciles de aplicar. A finales de la década de los 70s se reafirmaba que, “...concebido el ordenamiento territorial como la dimensión espacial de la política socioeconómica nacional, su consistencia implica necesariamente que se visualice a largo plazo la política socioeconómica gubernamental. Esto parece difícil, si no imposible, partiendo del hecho de que la política socioeconómica del país, no cuenta con directrices globales y sectoriales a largo plazo” (ídem).

El ordenamiento ecológico y el ordenamiento territorial, los cuales se vienen aplicando actualmente en México, posiblemente sean los productos más reciente de los instrumentos de la planeación regional (Estrada, 1996), entendidos como instrumento de planeación territorial y regional cuyo propósito es favorecer el desarrollo sustentable de las actividades humanas y productivas. Este autor menciona que el ordenamiento ecológico tiene su origen en la constitución mexicana de 1917 sobre el aprovechamiento racional y equitativo de los recursos naturales. La Conferencia Mundial sobre el Hábitat y la Conferencia Internacional sobre el Medio Ambiente Humano organizadas por las Naciones Unidas y realizadas en los años 70, las mismas que pusieron énfasis únicamente en la protección de la salud humana en relación a la contaminación ambiental, se tradujeron en México en la Ley Federal de Prevención de la Contaminación ambiental (1971) dejando en segundo plano de importancia los recursos naturales en la planificación. La Ley Federal de Protección al Ambiente de 1972 y los Ecoplanes elaborados al inicio de los 80s (1982 en la

13 De acuerdo a Rébora (1978), fue el primer gran salto que, junto con el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, dio el país en matera de ordenamiento territorial.

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SAHOP14) empiezan a consolidar la planeación regional sustentada en criterios ecológicos; sin embargo, debido a la carencia de elementos jurídicos que articularan los planteamientos propuestos en una legislación de usos del suelo, estos Ecoplanes quedaron sólo como un antecedente histórico (Ibid : 710). A partir de los 80s (1988) se promulga la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente que explícitamente señala lo que hoy se conoce como ordenamiento ecológico, el mismo que debe apoyarse en la planeación, programación y legislación del uso del suelo, y responsabiliza de los mismos a los gobiernos locales a partir de la información que proporcione el gobierno central.

Por su parte, el ordenamiento territorial en México se asocia con la formulación e implementación de diversos planes gubernamentales relacionados con la pobreza y la marginación, sobre todo en áreas rurales. Un antecedente importante que se relaciona con el impulso de las ciudades pequeñas y los centros de apoyo rural en el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, lo representó El Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000. Este programa sectorial estableció en su momento dos objetivos particulares para alcanzar resultados en el ámbito territorial del país: a) fortalecer el desarrollo de las áreas rurales mediante ciudades de apoyo en regiones definidas coordinadamente entre el gobierno federal y las entidades federativas; b) difundir el desarrollo de los centros de población y de las áreas rurales más dinámicas hacia el resto del territorio y atender prioritariamente a las zonas con los problemas más urgentes, para reducir los desequilibrios regionales en los niveles de bienestar de la población que presenta el país.

De acuerdo a estos objetivos se pretendió dar prioridad al combate a la pobreza en estos centros pequeños, promoviendo acciones en aquellas localidades relacionadas con las regiones indígenas de mayor pobreza y con las zonas de mayor marginación. En este aspecto se consideraron prioritarias 17 regiones con 65 ciudades, priorizando el impulso a la microempresa y la articulación de la actividad informal y de pequeña escala con la producción de alta densidad de mano de obra.

También en este Programa se propuso promover que en los centros de población rurales exista la disponibilidad de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos para incentivar el desarrollo equilibrado entre campo y ciudad, y mantener en lo posible el arraigo de la población que emigra por carencias en la satisfacción de sus necesidades.

Cabe resaltar que en su contenido se incluyó una visión de diferenciación territorial y de especialización económica, al considerar como prioridad a las regiones rezagadas que a su vez son espacios no-exportadores, para que, de ser exitosas las estrategias contenidas, a la larga se constituyan en importantes abastecedoras de materias primas y medios de consumo para las regiones, ciudades y poblaciones exportadoras. Esto, según el Programa, significaba apoyar la 14 Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP).

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consolidación de asentamientos humanos de prioridad estatal o municipal, supuestamente con capacidad de recepción de inversión y población, que son complementarios a los que se integran en las estrategias de desarrollo urbano que fueron considerados en el programa de las 100 Ciudades.

En ese mismo sexenio, el Programa para Superar la Pobreza 1995-2000 sostenía, por su parte, como objetivo general, establecer las condiciones materiales necesarias para impulsar la plena incorporación de población en pobreza extrema al proceso de desarrollo y con ello contribuir a la efectiva elevación de los niveles de bienestar y desarrollo social en el país.

Quedaba explícito que el propósito central era lograr una reducción de la pobreza extrema en el mediano plazo, privilegiando la atención a grupos y regiones con mayores desventajas económicas y sociales, con el respaldo de lo que en su momento fueron tres políticas fundamentales: el desarrollo de acciones coordinadas y concurrentes para incrementar las capacidades individuales y familiares; la construcción de infraestructura básica municipal; y el impulso a las actividades productivas que aumentan el ingreso y el empleo (Secretaría de Desarrollo Social, 1998).

Una de las estrategias centrales de este Programa consistió en apoyar a “Regiones de Atención Prioritaria”. Para tal fin se identificaron con precisión a las regiones y municipios que por sus altos niveles de pobreza requieren de atención prioritaria. Para elaborar esa regionalización se tomaron en cuenta las privaciones y rezagos que existen en materia de alimentación, educación, salud, servicios básicos, condiciones de la vivienda, infraestructura para la producción, ingreso de manera relevante, zonas de baja productividad agrícola o áridas y asentamientos de importantes grupos indígenas. De esta forma, en los 31 estados del país se integraron 91 regiones prioritarias que incluyeron 1,377 municipios, de los cuales 1,105 conformaban regiones compactas geográficamente y 272 eran considerados como municipios prioritarios (Secretaría de Desarrollo Social, 1998).

A partir de los objetivos rectores planteados en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, se define como parte de la misión de Sedesol, en el contexto institucional, instrumentar la Política de Ordenación del Territorio para que sea complementaria a la Política de Desarrollo Urbano y Regional, poniendo énfasis en la correspondencia que debe existir entre las aspiraciones locales con las directrices nacionales en el marco el un Pacto Federal. Para ello, la Secretaría de Desarrollo Social elaboró el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006 (PNDU-OT), en el cual se establecen los principios, objetivos, estrategias y líneas de acción que determinan las acciones del gobierno federal en la materia. Así, el PNDU-OT propone establecer una política de ordenación del territorio que integre todos los ámbitos espaciales que ocupa el sistema de asentamientos humanos, desde las localidades rurales, pequeñas y dispersas, hasta las grandes metrópolis, en un esquema de planeación y actuación que combata las causas

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estructurales de la pobreza y la marginación; que permita maximizar la eficiencia económica del territorio y que fortalezca la cohesión política, social y cultural del país, en un marco de sustentabilidad (Semarnat, 2004).

Para cumplir sus objetivos, el PNDU-OT plantea objetivos y estrategias específicas complementarias entre sí, las cuales están incluidas en el Programa Hábitat. Aquí, juegan un importante papel los Programas Estatales de Ordenación del Territorio (PEOT). Su concepción parte de la coordinación interinstitucional entre la SEDESOL, la SEMARNAT, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y el Consejo Nacional de Población (CONAPO), y ha contado con la colaboración del Instituto de Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). El principal sustento del Programa Hábitat es la Estrategia Nacional de Ordenación del Territorio, la cual define como dos de sus acciones fundamentales el establecimiento de un Acuerdo Nacional para la Ordenación del Territorio y la elaboración de un Proyecto Territorial de Nación (PTN) con un horizonte al año 2025. Para ello se organizó un Grupo Interinstitucional para la Ordenación del Territorio en el que participan la Presidencia de la República, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SEDESOL, SEMARNAT, Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Turismo, Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Consejo Nacional de Población, Comisión Nacional del Agua, Comisión Federal de Electricidad, PEMEX y UNAM. A este grupo se suman otros integrantes entre los que destacan representantes de todos los órdenes de gobierno, organizaciones de la sociedad civil y gremiales, así como instituciones de educación superior y de investigación teniendo, entre sus lineamientos de acción, integrar el Ordenamiento Territorial al desarrollo rural sustentable (Semarnat, 2004).

En cuestión de Ordenamiento Territorial, en México se reconoce que en términos económicos más de la mitad del producto nacional se genera en cinco entidades (Distrito Federal, Estado de México, Nuevo León, Jalisco y Veracruz), y que la producción rural representa menos del 5 por ciento del PIB. En términos sociales existen claras disparidades entre regiones, municipios, localidades, grupos sociales, etnias, familias y géneros. Y en términos espaciales una cuarta parte de nuestra población se ubica en tan sólo 4 grandes zonas metropolitanas y otra cuarta parte en más de 195 mil localidades muy pequeñas, dispersas y frecuentemente aisladas. Tales desequilibrios están motivando importantes preocupaciones en materia de normatividad.

Desde este último punto de vista, una de las acciones normativas más importantes en esta materia en este sexenio son las normas relacionadas con los programas estatales de ordenamiento territorial. El Ordenamiento Territorial, conforme a la Carta Europea de Ordenación del Territorio (Consejo de Europa, 1983), se entiende como “la expresión espacial de la política económica, social,

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cultural y ecológica de toda sociedad. Es, a la vez, una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio bajo un concepto rector”. En este contexto, desde el 2000, dependencias de la Administración Pública Federal como la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), conjugan esfuerzos para formular programas estatales de ordenamiento territorial en las entidades federativas, articulándose un mecanismo de concertación con los gobiernos de los estados y el Distrito Federal, a propósito de la elaboración de dichos programas por cada uno de ellos en el marco de un esquema democrático, participativo y plural con amplio respeto al federalismo. Estos esfuerzos, a un horizonte del 2025, se ligan al Programa Nacional de Hábitat con especial énfasis en los fenómenos de metropolización y conurbación, al tiempo que se relaciona con la planeación estratégica y el desarrollo regional, en la medida que la ordenación del territorio se plantea como estrategia inductora de la sinergia entre lo urbano y lo rural15. La visión espacio-regional del ordenamiento territorial Tal como se mencionó líneas arriba, el territorio puede contemplarse tanto en el ámbito mundial considerando las interacciones entre territorios regionales mundiales y territorios nacionales; en el ámbito nacional considerando territorios regionales locales o subnacionales; o en las propias áreas urbanas considerando territorios periféricos y centrales. En este punto se hace referencia al análisis territorial regional en el ámbito nacional.

Las primeras versiones de estos conceptos estuvieron relacionadas con la visión contemplativa identificada con la “región-paisaje” de Vidal de la Blache, que respondía a un concepto clásico de fines del siglo XIX, cuando el capitalismo acentuaba su control en la economía de los países desarrollados produciendo transformaciones radicales en la economía y el territorio, en el marco de la primera fase de globalización de la historia mundial que fue calificada de imperialismo. Los efectos de este capitalismo en su fase imperialista hicieron que los geógrafos enfatizaran las nuevas divisiones regionales. Posteriormente, si bien los herederos de Vidal de la Blache mantuvieron a la geografía regional en un marco estrecho de las descripciones académicas, el pensamiento geográfico tuvo la capacidad de desarrollar una geografía regional de fuerte arraigo. Los años cincuenta del siglo pasado constituyeron el viraje más importante del pensamiento regional con la 15 Responsable del Proyecto de Ordenamiento Territorial en oficinas centrales. Dirección General de Geografía. INEGI. (en) Revista de Información y análisis Nº 20, México, 2002.

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consolidación del concepto de espacio nodal, cuyo fundamento, con toda justicia, se encuentra en las aportaciones de economistas de inicios del siglo XIX. El vocero más conocido de esta corriente es Francois Perroux que, desde la economía, revolucionó el paradigma regional tradicional destacando las concentraciones y polarizaciones del crecimiento (Hiernaux, 1991).

La teoría del crecimiento polarizado de este autor (Perroux, 1950 y 1955), se engarzaba perfectamente con las nuevas tendencias del capitalismo triunfante de la posguerra. Este autor concebía, desde una visión económica, la nueva articulación entre el capital de los grandes conglomerados de la economía con los territorios de los llamados primer y tercer mundo. Así, Perroux inicia una secuencia importante en los estudios territoriales que buscan explicación a las transformaciones territoriales de los países del tercer mundo como función de las relaciones internacionales con el primer mundo16. De esta manera suele señalarse en cierta literatura que trata este tema (Hiernaux, 1991, por ejemplo), que la génesis de la teoría del espacio polarizado y de las regiones articuladas en torno a un polo de crecimiento, fue el resultado de la interacción entre la posición de los economistas asumida por Perroux, y la de los geógrafos, representada por Boudeville. Este último autor señala que para inicios de los sesentas había quedado determinada la tipología de regiones que aún atrae a los funcionalistas: la región homogénea, la región nodo y la región plan, siendo ésta última el reflejo de la creciente participación del Estado capitalista como regulador económico, social y territorial (Boudeville, 1965, en Hiernaux, 1991).

La corriente marxista sobre las regiones, al igual que la corriente funcionalista, niega su existencia en tanto sean espacios homogéneos. Los estudios territoriales en estas corrientes no reconocen el derecho de existencia de la región como medio natural y homogéneo. Estos teóricos aluden que el capitalismo, en su fase expansiva (que inició en la posguerra), manifestó la tendencia a superar las fronteras nacionales. Son las grandes corporaciones multinacionales las que organizan el espacio a escala planetaria. Su proposición fue admitida por los funcionalistas que consideran inclusive que se debía planificar la expansión capitalista por encima de las fronteras nacionales, previniendo así la conformación de grandes bloques económicos y la desaparición progresiva de las fronteras económicas e inclusive políticas, en tanto el territorio requiere de un cuerpo político-administrativo de Estado-nación si consideramos territorios nacionales.

El pensamiento marxista, en tanto la inevitable articulación estructural internacional de los países, reconoce la importancia de la participación del Estado en los procesos económicos, sociales y territoriales, y admite la necesidad de formar una unidad “espacio-nación” como referencia obligada que represente el nivel intermedio de análisis entre la esfera local y el ámbito internacional. 16 Este tema es un punto importante que sostiene esta investigación para fundamentar el patrón diferenciado de las transformaciones territoriales en países periféricos.

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Uno de los elementos que permiten una nueva concepción regional es, en primer lugar, la evolución tecnológica, o mejor dicho la revolución tecnológica. Esto ha puesto en tela de juicio muchos de los factores que fueron considerados para la formación de los paradigmas tradicionales del análisis territorial. Es evidente que la distancia, por ejemplo, como expresión física del territorio, sea el elemento clave para la comprensión de las diferenciaciones territoriales de las actividades productivas, pero ésta desempeña un papel muy diferente en la época actual. La distancia, tal como ha sido señalado líneas arriba, ha sido considerada por los estudiosos territoriales funcionalistas como una variable central del análisis espacial. En el pensamiento neoclásico, la distancia llega a ser tan importante que el espacio sufre una castración conceptual significativa, que lo reduce a una simple relación distancia-costo. Sin embargo, la tecnología ha resuelto parcialmente el problema de la distancia, permitiendo la accesibilidad rápida entre diversos puntos del espacio. En este sentido, la importancia de la informática en la nueva estructuración del territorio no tiene precedentes. La valorización de diversas localizaciones para ciertas fracciones del capital se relaciona cada vez menos con la distancia geográfica, y considera como factor central la inserción diferencial en las redes de comunicación. Evidentemente que existen fuertes diferencias entre distintas ramas económicas para aprovechar las facilidades brindadas por las nuevas tecnologías: las ramas de punta tienen sin lugar a duda muchas potencialidades para aprovechar las ventajas comparativas de la tecnología de comunicación, mientras las ramas tradicionales siguen atadas a los tradicionales factores de localización, en el marco del consabido análisis weberiano y sus derivaciones posteriores (Federwish, Zoller, 1986); sin embargo, no cabe duda que la revolución tecnológica es, además, esencial por sus impactos sobre la organización del trabajo y la sustitución del trabajador por la máquina (Hiernaux 1991).

Otro elemento importante en esta nueva perspectiva regional es la cuestión de la flexibilidad del trabajo en el marco de las nuevas formas de organización del mismo. Lipietz (1989) distingue nuevas formas, correspondiendo a diversas maneras según las cuales las distintas fracciones del capital han respondido a la potencialidad de la flexibilidad. La vía neo-tayloriana consiste en la desintegración territorial de los procesos de trabajo, que distribuye territorialmente los niveles de calificación y aprovecha diferencialmente las ventajas comparativas de los espacios de integración. Es el caso de la maquiladora por ejemplo. Las áreas productivas especializadas, según su modalidad territorial en la proposición de Lipietz, son “...aglomeraciones de formación reciente, estableciendo una débil relación con la formación social regional preexistente. Estas son monosectoriales, orientadas hacia la exportación, con débiles vínculos interfirmas en su territorio.

La vía californiana, siguiendo al mismo autor, impulsa un sistema productivo local basado en la aglomeración de capacidades individuales (know-how) presentadas en un mercado especializado. Finalmente, la vía saturniana, busca la

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calificación y la cooperación en las relaciones profesionales en la unidad de producción y propicia, además, la aparición de acuerdos entre firmas. El modelo territorial correspondiente sería el de área-sistema con fuerte integración interna.

Por otro lado, la formación de bloques económicos es otro de los factores de mayor relevancia para la propuesta de un nuevo enfoque territorial. En efecto, la homogeneización progresiva de las condiciones entre países en materia de aranceles, entre otros, borra la primacía del espacio-nación como unidad de referencia para el estudio territorial. La formación de grandes bloques en el capitalismo actual significa la eliminación de las fronteras económicas y a veces políticas contra las cuales luchaban mentes precursoras como Perroux desde los años cincuenta. De esta forma, hoy, la unidad de referencia del capitalismo es otra.

En los enfoques neoliberales también se distinguen tendencias de homogeneización de los territorios. Sin embargo, Ramírez (1991), contrariamente, señala que la tendencia homogeneizante del capital implica necesariamente una heterogeneidad territorial y social que se reproduce bajo condiciones particulares y diversas dependiendo del modelo específico que adopta la reproducción capitalista. La región es, a su vez, un territorio homogéneo, pero es también diferente tanto en su dimensión espacial como social. Indica que no es válido la negación de la región fundamentándose exclusivamente en la tendencia homogeneizante del espacio por el capital en la medida que hace referencia exclusivamente a una fase de la tendencia (la homogeneización), sin establecer la contradicción que tiene el mismo capital y que incluye, a su vez, la diferenciación originada por las desigualdades territoriales y sociales del propio sistema capitalista.

Desde el punto de vista de la estructura social también se precisa el vínculo con las regiones. Esta última autora señala que la burguesía no es una ni única, sino que tiene diferencias que se perciben tanto por el origen de la actividad de donde provienen como de la unidad territorial que controlan. Así, con relación al primer caso, no es la misma forma de reproducción ni los intereses de la burguesía agrícola que los de la industrial, comercio o finanzas, como tampoco son, en el segundo caso, los mismos intereses los de las burguesías muy locales o de importancia regional o bien la que se ha desarrollado a partir de la nación o transnacionalización de la economía. En los ámbitos espaciales también se encuentran sujetos sociales que no poseen este capital y que se manifiestan y organizan en formas especificas en su interior. Así, es posible también hablar de región como unidad de análisis de las relaciones de clase, en donde los trabajadores y la forma como entran en contacto con su entorno, su acceso a la producción, etc. proporciona una parte fundamental para la comprensión de la realidad territorial. El regionalismo, o sea la forma como perciben los trabajadores su relación con el entorno productivo y cultural, representaría su proyecto regional o nacional, mismo que entra en contraposición con el del capital.

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Los elementos que se acaban de discutir dan la pauta para percibir al espacio regional subnacional como un nivel territorial de análisis espacial. La región, así, constituye la unidad territorial geosocioeconómica articulada sobre la cual el país basa su desarrollo. El ordenamiento del territorio, de esta manera, garantizará las relaciones de complementariedad y correspondencia armónica entre estos espacios regionales para territorializar el desarrollo en un sentido espacialmente equilibrado. El desarrollo local como medida de ordenamiento territorial La teoría referida al desarrollo local nos señala que este modelo parece advertirse como alternativa de crecimiento territorial en áreas poco favorecidas actualmente por el capital y su acumulación. Desde este punto de vista se constituye en una de las más importantes alternativas para atenuar los desequilibrios en términos de crecimiento territorial, aunque no sea necesariamente la única, en la medida que estimula el crecimiento de las áreas o regiones deprimidas y, con ello, se podría suponer, disminuye la polarización de las jerarquías en el territorio.

La tendencia predominante actual del crecimiento de ciertas áreas internas de los países subdesarrollados y, en consecuencia, las polarizaciones entre los distintos niveles, estándares o jerarquías territoriales existentes pueden, con cierta facilidad, explicarse a partir de su articulación externa o, en todo caso, a partir de una sustantiva presencia de elementos externos. Sin embargo, en la última década se ha ido abriendo camino una tendencia de aproximación al crecimiento y desarrollo considerando las posibilidades internas de las economías de las regiones y localidades con capacidad de aportar elementos construidos en el propio ámbito local, y crecer utilizando el potencial de desarrollo existente en el propio territorio. Con ello se contribuiría a disminuir el crecimiento territorial diferenciado induciendo, también, a la descentralización y distribución del crecimiento con lo cual se tendería a establecer el supuesto orden territorial, motivo por demás suficiente para que el desarrollo local se constituya como una parte básica del ordenamiento territorial. A esta última corriente se le ha optado por denominar desarrollo endógeno (Vázquez, 2000), dado que los sistemas locales de empresas juegan un papel relevante en los procesos de crecimiento y cambio estructural ya que, de acuerdo a este autor, al igual que las grandes empresas, éstas impulsan la formación de externalidades y, por lo tanto, rendimientos crecientes y desarrollo económico; de la misma manera fortalecen los factores inmateriales del desarrollo que los ajustes y la reestructuración productiva necesitan.

El nivel local de análisis se concibe en el análisis territorial regional desde hace aproximadamente dos décadas después de una secuencia histórica de formas de concebir una región, desde aquellos estudios que empezaban con la Geología y continuaban con una serie de secciones hacia arriba a través de la economía, la demografía para concluir con la política y la cultura, hasta que, en la década de los

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sesenta, hubo una crítica muy fuerte a este tipo de estudios que se fundamentaba en la falta de cientificidad y la falta de profundidad en el contenido que manejaban promovida precisamente por cuantitativistas que posteriormente dejaron sentir su presencia. Posteriormente, ante la necesidad de reconocer la dinámica interna que se origina en el seno mismo de la región a partir de su capacidad inherente que es fundamental para el desarrollo del capitalismo, Massey (1991) señala que a partir de la década de los ochenta nace una nueva geografía regional que centra su atención más en el nivel local, y que trae consigo dos consecuencias fundamentales: por un lado, la búsqueda del reconocimiento de la singularidad de cada lugar y, por otro lado, la posibilidad de encontrar entre las “causas” de la dinámica propia de las regiones (incluso de la acción política), las que operen en el nivel local.

Lo que se promueve en esta posición es comprender que las formas particulares que adopta la acumulación del capital en los diversos lugares de un país se conjugan con la realidad específica de cada geografía. Es importante, sin embargo, mencionar que entre los legados teóricos de la corriente estructuralista destaca aquel que indica que el concepto de espacio social, que es el espacio socializado, tiene que formarse desde el punto de vista de la organización espacial de las relaciones sociales, y que una región debe definirse a partir de la respuesta a cómo las relaciones sociales se expanden espacialmente. Así, en la esfera de la economía, en donde por ejemplo se cuenta con el concepto de estructuras espaciales de la producción, se refiere a la organización espacial de las relaciones de producción que no son sino las formas espaciales que adoptan las relaciones de producción. De esta manera, puede concluirse que una región no es necesariamente una unidad territorial homogénea. Por el contrario, entre sus principales características se pueden encontrar la heterogeneidad, la desigualdad y los conflictos internos que en ella se desarrollan.

Mención aparte merecen los términos crecimiento y cambio estructural que aborda esta teoría para referirse al desarrollo local en la literatura consultada. En efecto, el desarrollo económico local se concibe como un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad o territorio regional aprovechando la capacidad de estos ámbitos locales, de liderar el proceso de cambio. Este proceso de crecimiento y cambio estructural es denominado desarrollo local endógeno.

La literatura de desarrollo local discute las potencialidades territoriales en el sentido que las localidades tienen un conjunto de recursos (económicos, humanos, institucionales y culturales) y de economías de escala no explotadas que constituyen su potencial de desarrollo a partir del crecimiento económico sobre la base de estas potencialidades. Cada localidad o territorio se caracteriza, por ejemplo, por poseer una determinada estructura productiva, un mercado de trabajo, un sistema productivo, una capacidad empresarial y conocimiento tecnológico, una dotación de recursos naturales e infraestructura, un sistema social y político, una tradición y una

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cultura, sobre los que se podrían articulan los procesos de crecimiento económico local; sin embargo, tales atributos, o la intensidad de su presencia, varía en cada territorio o localidad y es función de su actual grado de crecimiento y desarrollo relativo con respecto a otros territorios, lo que es también un reflejo e imagen reproducida de la acumulación y presencia histórica del capital fundamentalmente.

No obstante lo anterior, sí es posible rescatar y revalidar, para establecer las posibilidades de un crecimiento territorial a partir de las virtudes locales17 en general tanto en territorios en crecimiento como en territorios deprimidos, lo que señala Vázquez (2000), en el sentido que todo proceso de desarrollo local se caracteriza por la utilización eficiente del potencial económico local que se ve facilitada por el funcionamiento adecuado de las instituciones y mecanismos de regulación del territorio. También es importante considerar la forma de organización productiva, las estructuras familiares y tradiciones locales, la estructura social y cultural y los códigos de conducta de la población, los cuales condicionan los procesos de desarrollo local, favorecen o limitan la dinámica económica y, en definitiva, determinan la senda específica de desarrollo de las ciudades, pueblos y regiones. Desde este punto de vista, el desarrollo local obedece no a una visión territorial únicamente contemplada desde el crecimiento y cambio estructural, sino también desde la organización de todas las actividades productivas incluidas las actividades primarias. Así, en ambos caso, se partiría del hecho que el territorio no es un mero soporte físico de los objetos, actividades y procesos económicos, sino que es un agente de transformación social, vinculando esta característica local de la economía con el sistema productivo y económico de la región y del país a través de su especificidad territorial en su componente de identidad económica, social y cultural. En esta perspectiva, el proceso de desarrollo local es un proceso que integra lo social con lo económico desde dos puntos de vista: primero, en tanto se aprovechan los procesos culturales y sociales como medios para potenciar la producción y productividad; segundo, en la medida que la inversión propiamente dicha se realiza con la convicción de resolver problemas locales que afectan a las empresas y a la economía local, pero también a la acción organizativa comunal. Es decir, se combinan aquí tres componentes: el económico que permite usar los factores productivos para consolidar la economía local; el sociocultural en que se basa el proceso de desarrollo considerando las relaciones sociales de apoyo a la economía, las instituciones locales, las tradiciones y los valores; y el político-administrativo, para crear un entorno favorable a la producción e impulsar el desarrollo.

Las áreas más deprimidas, que en países subdesarrollados constituyen las áreas primarias, rurales o de escaso o nulo crecimiento económico y territorial, se presentan con profundas dificultades para reactivar sus aparatos productivos ineficientes y artesanales que no permiten el incremento de valor de su producción y 17 En esta expresión están contenidas las limitaciones que se discutieron en el párrafo anterior.

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no soportan la competitividad en precios con productos primarios o artesanales importados; sin embargo, la recuperación de los sistemas de producción local podría ser posible en tanto el nacimiento y consolidación de éstos se producen en áreas que se caracterizan por un sistema sociocultural fuertemente arraigado al territorio, en donde cada espacio económico aparece con una configuración propia que se ha ido definiendo como función de los sucesivos sistemas productivos o de los cambios organizativos en las unidades de producción y las instituciones. Cada espacio, unidad o comunidad territorial se ha formado como consecuencia de las relaciones y vínculos de intereses de sus grupos y actores sociales, de la construcción de una identidad y de una cultura propia que la diferencia de otros espacios, unidades o comunidades. De esta manera, la dimensión territorial se percibe como un enfoque útil para el desarrollo local, siempre basado en el interés de mantener y defender la integridad y los intereses territoriales en todos los procesos y no únicamente en aquellos que se vinculan al crecimiento y cambio estructural. El papel de las micro, pequeñas y medianas empresas en el ordenamiento territorial Las micro, pequeñas y medianas empresas participan en el ordenamiento territorial desde sus capacidades de dinamizar territorios inferiores, difundir crecimiento a partir de procesos de descentralización productiva y disminuir las acentuadas diferencias en las estructuras territoriales. Las micro, pequeñas y medianas empresas revisten una particular importancia para el crecimiento de territorios inferiores y la disminución de las diferencias polarizadas de las jerarquías territoriales, en tanto se les asocia con factores extensivos en trabajo y como agentes potenciales de formación de conglomerados, con lo cual se postulan como agentes con capacidad de jugar un rol importante en este objetivo territorial.

En efecto, Bianchi y Miller (1999) mencionan que los conglomerados pueden, desde el punto de vista del desarrollo local, estar constituidos por pequeñas y medianas empresas (PyMES). Existen numerosos modelos de desarrollo local que a menudo han sido denominados como “conglomerados” de PyMES; aunque existen diferencias entre conglomerados de PyMEs como por ejemplo en el tamaño, aunque no esté determinada la dimensión mínima de los conglomerados.

Por su parte, Saraví (1997) al tratar sobre el redescubrimiento de la industria y la dinámica de un distrito industrial en México, revalida el interés en las micro y pequeñas empresas (MyPES) en la conformación de un conglomerado. Precisa que Loveman y Sengenberger (1990) indican que tan sólo un tiempo atrás podría haber parecido anacrónico y absurdo el creciente interés que hoy despiertan las pequeñas unidades productivas y mucho más aún que desde diferentes perspectivas se depositen en ellas las expectativas y esperanzas de crecimiento económico y

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generación de empleos, e incluso sean vistas como la clave de un nuevo paradigma productivo desde el punto de vista teórico. Añade que las pequeñas unidades productivas comienzan a ser redescubiertas como un sector cuya participación en el número total de establecimientos productivos es absolutamente mayoritaria; es también un sector sumamente dinámico en la generación de empleos frente a un contexto de generalizada desocupación y que manifiesta una gran capacidad de adaptación y flexibilidad para adecuarse a las cambiantes coyunturas socioeconómicas. Varios autores ven en las pequeñas unidades productivas la base de un nuevo paradigma productivo de especialización flexible con capacidad de descentralizar la producción adecuada a las nuevas exigencias de un mercado globalizado, una demanda diversificada y un desarrollo tecnológico que favorece la flexibilidad productiva (Piore y Sabel, 1990; Piore, 1990; Scott y Storper, 1987, Scott, 1995 en Saraví, 1997). Saraví (1997) reafirma que los distritos industriales se presentan con muchas opciones de desarrollo industrial en sectores tradicionales cuya actividad principal se basa en las micro y pequeñas empresas con capacidad de ser competitivas y lograr relaciones laborales basadas en la calificación del trabajo y la cooperación de los trabajadores en el proceso productivo. Los conglomerados, basados en estas empresas, se han convertido en la visión central de muchas expectativas que ven en las MyPES muchas potencialidades.

En efecto, la producción flexible que estimuló y fue estimulada, a la vez, por la utilización y difusión de las tecnologías también flexibles que apuntan hacia la diversidad y que también contribuyeron a la descentralización de la actividad productiva, influyen en las estrategias de los actores y en la conformación de relaciones sociales que dan cuenta de situaciones económicas e institucionales diferentes al pasado. El concepto de competitividad, a su vez, refleja esos cambios ya que actualmente se vincula con la calidad, la normalización de productos y procesos, la flexibilidad, la adaptación al cliente y la oportunidad de entrega (Casalet, 2000).

Sin embargo, Vázquez (ob. cit.), se pregunta hasta qué punto las empresas locales siguen pautas de localización análogas a las de las empresas urbanas, cuya respuesta también estaría respondiendo si las mismas garantizarían no sólo el crecimiento de los territorios de jerarquías actualmente inferiores, sino también si su concentración no rebasaría la organización espacial local y actuaría como desestabilizador del espacio circundante como las tradicionales empresas urbanas. Es decir, si la formación y consolidación de los procesos de desarrollo difuso tienen una racionalidad territorial como los procesos de desarrollo polarizado; si los factores como los costos de transporte, la disponibilidad de materias primas relacionadas con la actividad transformadora local o las economías externas del área han sido decisivas en la conformación de los sistemas productivos locales.

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Las relaciones urbano-rurales, la nueva ruralidad y las áreas urbanas metropolitanas El ordenamiento territorial centra su atención en uno de los procesos característicos de la dinámica contemporánea que refiere a la relación entre los medios urbano y rural expresada en: intensos procesos migratorios, la sobreexplotación de recursos naturales, la concentración-dispersión, el despojo de tecnología nativa y la descapitalización e improductividad del medio rural, las superconcentraciones, los procesos de metropolitanización y la sobredemanda de servicios asociada con la informalidad y marginación urbana, entre otros, para lo cual considera fundamental contemplar tal problemática desde el conocimiento profundo de las interacciones de estos medios y realiza las siguientes consideraciones:

Las diferencias entre lo urbano y lo rural han estado casi exclusivamente referidas en forma parcial, basadas en el tamaño de los municipios o en el peso que la población activa agraria tiene en el total de población local. En el planeamiento urbano esta diferencia refiere al trazado o retrazado de las líneas de delimitación del suelo urbano o suelo apto para urbanizar. Es la producción informacional de las ciudades las que promueven, precisamente, los conflictos que se desarrollan en torno a la frontera física entre lo rural y lo urbano (Baigorri, 1995).

Tal como lo señala este último autor, desde que la sociedad industrial se definió como un proceso civilizatorio, uno de cuyos elementos fundamentales fue la urbanización, lo rural nunca se ha definido o, si se hizo, se concibió como lo que aún no es urbano. Este autor indica que estos términos vienen planteándose como una dicotomía en términos de polarización y luego de oposición. También se ha venido planteando en términos de sucesión histórica de etapas y, en consecuencia, de jerarquización: si la revolución industrial traía el progreso económico a las sociedades, la urbanización conlleva al progreso social. Esta valorización no ha sido siempre explícita, pero ha estado desde luego latente en la teoría (al menos en Spencer y Durhke)18. Estos enfoques dicotómicos de lo rural y lo urbano sirvieron para fundar en el análisis de los autores clásicos las raíces en las cuales se apoya la ruralidad en su versión tradicional. Los sociólogos de Norteamérica destacan las características diferenciales y las definiciones “compuestas” del mundo rural y del mundo urbano, mostrando, al menos, nueve diferencias: diferencias ocupacionales, diferencias ambientales, diferencias en el tamaño de las comunidades, diferencia en la densidad poblacional, diferencias en la homogeneidad/heterogeneidad de la población, divergencias en la diferenciación, estratificación y complejidad social, diferencias en la movilidad social, diferencias en la dirección de las migraciones y diferencias en los sistemas de integración social.

18 Baigorri (1995). Ob. cit.

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Lo que muestra la experiencia es que los términos rural y urbano han tipificado una relación de antítesis entre ambas designaciones, precisamente por la subordinación de uno por el otro. Esta teoría refiere que la contraparte del fenómeno de aglomeración, formación o consolidación de grandes ciudades en nuestros países ha sido el despoblamiento y abandono del campo. En este sentido, lejos de difundir el crecimiento y propender a la articulación de los territorios e integrar áreas rurales y urbanas, la formación de las grandes ciudades o áreas metropolitanas (áreas urbanas), originó un fenómeno paralelo de polarización de los mismos, y su crecimiento se basó en la transferencia de valor desde el campo y el sector agrícola (áreas rurales), hacia las ciudades y el sector industrial, presentándose una estrecha correspondencia espacial y sectorial de subordinación a través de estos procesos.

El ordenamiento del territorio deberá reconocer la escasa dinámica en términos espaciales y sectoriales que han tenido los territorios tradicionalmente rurales y el sector rural, frente a los otros sectores económicos y territorios “privilegiados” que se metropolitanizaron y en donde se alojaron y acumularon capitales y otros factores de la producción debido a sus relativos incrementos de productividad y competitividad, lo cual originó profundas diferencias en términos de crecimiento económico entre los distintos asentamientos o localidades y, como consecuencia de ello, significativas diferencias al interior de las estructuras territoriales de los países, asistiéndose actualmente a una polarización de estas estructuras y a una mayor velocidad de usos inadecuados e incompatibles de suelo, preocupación central del orden territorial.

En efecto, es precisamente a partir de las diferencias de concentración espacial de las actividades económicas que se hace referencia a las disparidades espaciales y a la desarticulación y fragmentación de los territorios, en tanto existen unos espacios con importante crecimiento tales como lo son actualmente las ciudades y grandes aglomeraciones urbanas y metropolitanas, y otros espacios abandonados y con nulo o muy escaso dinamismo como son los ámbitos rurales, ya sea por sus escasas productividades primarias y el consecuente abandono económico y demográfico, y/o por el escaso dinamismo intersectorial existente. En los primeros espacios la dinámica socioeconómica está asociada con la intensa actividad económica que poseen y que tienden a concentrar aun más población y actividad cuando sus relativamente mejores condiciones de productividad así lo permiten: son las áreas centrales de los modelos Centro-periferia; la periferia está constituida precisamente por los segundos espacios, pero también por espacios dentro de las aglomeraciones urbanas en donde, generalmente, se distinguen cinturones de miseria urbana y población con necesidades básicas insatisfechas, junto a la búsqueda incesante de espacios para localizar actividades productivas y poblacionales, sobre todo de vivienda, lo que comúnmente se asocia con la ocupación arbitraria del espacio y uso inadecuado del suelo urbano. Esto es un proceso más acentuado en espacios de naciones subdesarrolladas en las cuales el afán de crecer dio paso al

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cambio estructural promovido por los gobiernos de turno, cuya gran velocidad con que ocurrió eliminó las ya escasas posibilidades que se tenían de planear el crecimiento de las ciudades.

Desde este punto de vista, la literatura antes citada está de acuerdo en concebir las polarizaciones y disparidades espaciales como una consecuencia de la movilidad territorialmente concentrada de los factores productivos expresada en la concentración de las actividades económicas y productivas en general. Esta última afirmación corresponde a distintas posiciones teóricas desde la economía, el territorio y las regiones. La posición económica, con respecto a las grandes concentraciones, las explica de acuerdo al diferencial de productividad sectorial existente; y la posición territorial de estas polarizaciones refiere a las condiciones espaciales diferenciadas entre los ámbitos concebidos tradicionalmente como rural y urbano, o también denominado campo-ciudad bajo la antigua concepción de desarrollo rural. La posición económica define este proceso como cambio estructural, lo cual tiene mucha importancia para el ordenamiento territorial en tanto la expresión espacial del cambio en las estructuras económicas resulta en una importante transformación en el que los territorios y sectores rurales resultan subordinados a los territorios y sectores hegemónicos dominantes.

El cambio estructural, entonces, se postuló como una vía importante para acelerar el crecimiento económico sobre todo en épocas de crisis recurrentes desde hace algunas décadas. La escasa productividad del sector primario, o ámbito rural tradicional, frente al crecimiento paulatino inicial, aunque con importantes restricciones después, del sector secundario, que hacía crecer el producto global, hace aumentar el interés de los gobiernos en crear condiciones para el desarrollo y crecimiento del sector transformador. Sin embargo, este crecimiento estuvo localizado espacialmente en medios urbanos que ofrecían condiciones de productividad territorial y no en otros no aptos para el capital. Estos espacios eran las ciudades en donde se formaban las economías de aglomeración incrementándose, de este modo, la concentración productiva en ciertos puntos geográficos en perjuicio de otros en los cuales se acentuaban las condiciones de miseria debido al abandono en que se encontraban: el medio rural. Este cambio estructural se presenta como un cambio en el contexto de acción de las empresas sin restricciones regulatorias espaciales casi de ningún tipo. De esta manera se pasaba a un contexto más competitivo con lo cual se garantizaría el crecimiento económico. Por todos los medios se evitaba cualquier factor que atentara contra la disminución de la tasa de ganancia de las empresas y se evitaba o temía, en todo caso, que entrara en crisis un sector renaciente al cual se había apostado con el cambio estructural, en tanto la crisis se concibe como una crisis de la tasa de ganancia (Ortiz, 1994).

Esta acumulación estuvo, en consecuencia, basada en los diferenciales de productividad sectorial existente y se le concebía de importancia creciente en tanto el sector secundario agregaba valor a los productos. Syrquin (1994) demuestra que los

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patrones de industrialización están asociados con cambios en la distribución de los valores agregados sectoriales, pero también debe analizarse y concebirse junto con los cambios en las estructuras de las demandas tanto final como intermedia, así como en el comercio. El modelo de este último autor enfatiza los procesos de industrialización y los relaciona con el incremento de valor agregado por su importancia en el incremento de la productividad total de los factores, lo cual garantiza un crecimiento importante y un gran dinamismo económico en la transición al cambio. Se discute también que debería extenderse estos patrones o progresivos incrementos de valor agregados al sector agrícola, rural o de bienes primarios a partir del desarrollo agroindustrial permitiendo una mayor demanda intermedia de estos bienes e incrementando la productividad del sector primario a partir de la integración generada para garantizar un flujo e intercambio permanente, y no permitir que la industrialización y la formación de grandes ciudades y áreas urbanas se consiga en desmedro del medio rural o primario empobrecidos cíclicamente conforme se incrementa la productividad en la industria manufacturera que tiene escasos vínculos con el sector primario. Si bien es cierto que este último autor aporta razones fundamentales para la intervención del Estado en materia de políticas macroeconómicas y comerciales que permitan el cambio estructural, pero recalca que esta intervención debe darse considerando las interacciones entre los diversos sectores y su integración. Esto es importante ya que se evitaría incurrir en un simple cambio de productividad sectorial y crecer únicamente durante la etapa de transición más no de manera permanente. Aquí, la importancia de la participación del Estado se evidencia en mayor medida si consideramos el ritmo concentrador y de especialización que caracteriza a la división internacional del trabajo bajo requerimiento y demandas mundiales, y el gran interés de muchas economías semiindustrializadas de considerar el crecimiento como un paradigma fundamental del desarrollo aún a costa de las desarticulaciones territoriales y de un sector primario empobrecido. Para Cazorla (2004), la planificación está ligada a un sistema de relaciones sociales sobre el territorio, en el que la racionalidad del mercado y la racionalidad social pueden entrar en conflicto, de no mediar una actividad que las armonice en función de unas intenciones de orden superior. Alude así este autor a la función del Estado como la forma más frecuente de organización de la sociedad que habla en nombre de la comunidad política encargándose de esta mediación.

Syrquin (1994) señala que hay condiciones necesarias y suficientes que se requieren para contribuir a los cambios estructurales. Si bien es cierto que el moderno proceso de crecimiento económico puede ser descrito como un proceso de industrialización, esto va mucho más allá de un simple cambio en el origen sectorial de la producción y alcanza los límites de las estructuras sociales de organización, de invención, de arreglos, de acuerdos y de cooperación y participación conjunta en las actividades económicas en armonía con la estructura territorial del espacio que las contiene. En este sentido, el potencial de crecimiento, viéndolo desde la óptica de las

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fuentes convencionales que lo originan, termina siendo un factor necesario, pero no suficiente. Este particular punto de vista del autor lo acerca al planteamiento de la nueva ruralidad descrito anteriormente, lo que induce a concebir al medio rural como la expresión socioeconómica y espacial del crecimiento multisectorial desde la óptica económica, induciendo también el incremento de la demanda y la formación de aglomeraciones, con lo cual se reducirían las diferencias entre los distintos niveles de las estructuras territoriales, proceso que conduciría al ordenamiento del territorio.

Por su parte, Juan Gastó19 atribuye al ordenamiento del territorio de espacios rurales una connotación mucho más amplia en términos de alcance temático de este ordenamiento, que se ubica en el ámbito de los elementos mismos del desarrollo integral de estos espacios. Precisa que el territorio es el espacio y el lugar donde se integra la naturaleza con la tecnología y la sociedad, razón por la cual es necesario que se organice para dar cabida a diversas actividades y funciones. Sostiene que en el ordenamiento del territorio rural se debe considerar a éste como un todo para lograr una armonía ecosistémica, entendiéndola como el equilibrio de los distintos elementos que lo componen. Ello se plantea como una alternativa a la visión dualista de la naturaleza que no considera la reciprocidad de la relación entre la sociedad y la naturaleza ni el desarrollo de una coordinación entre ellas. Señala que mediante una visión de conjunto se puede llegar a una planificación que resulte ambientalmente sustentable y que contemple un desarrollo armónico entre los factores ecológicos, sociales, culturales y económicos, manteniendo el potencial de los recursos productivos para las futuras generaciones. Se plantea que un instrumento de información territorial del espacio rural es el mejor medio para lograr esta interrelación, pues se le refieren a este espacio informaciones que provienen de los más distintos aspectos de la realidad como es el clima, la geoforma, el suelo, los recursos hidrológicos, la vegetación, los datos económicos, culturales, demográficos, etc. Así, se puede realizar un manejo integral de la información permitiendo simular modelos capaces de reproducir aproximaciones al comportamiento de los fenómenos que se estudian. Además, se debe incidir en la gobernabilidad local en la medida que es el medio y una jerarquía administrativa del territorio, donde se puede hacer la planificación a escala humana y donde se llevan a cabo las acciones. En definitiva, el ordenamiento territorial equivale a una planificación que establece un marco regulador que tiene como fin generar las condiciones para optimizar la calidad de vida de la población en una perspectiva global y de largo plazo. Considera la comunidad organizada, el medio físico, las tecnologías disponibles, los requerimientos de la sociedad en cuanto a calidad de vida, sustentabilidad del territorio y equidad.

Este último autor citado considera la ordenación del territorio rural como el conjunto de operaciones llevadas a cabo en un territorio para elevar la calidad de 19 Citado en Gómez (2002).

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vida de los actores en su medio, donde se incluyen: un mejoramiento del hábitat, acondicionamiento de las viviendas rurales, conservación y actualización de los pueblos, del patrimonio cultural y antropológico, los servicios de salud pública, la educación, el saneamiento, la capacitación, el empleo, la conservación de los recursos naturales y, en general, todo lo relacionado con la sustentabilidad del sistema y la calidad de vida.

Debemos señalar también que el ordenamiento territorial debe tomar en consideración el que varios de los territorios tradicionalmente denominados rurales se empieza a detectar la presencia de intereses de sectores industriales, de servicios y de actividades que no son nuevas, pero toman mayor importancia al dirigirse al mercado y no al autoconsumo. El territorio rural ha adquirido nuevos valores por sus recursos humanos, ambientales y por una creciente diversificación de las actividades productivas, lo que implica una nueva visión de lo rural que se presenta como un nuevo marco para la construcción de una nueva ruralidad. Lo rural no ha desaparecido y se aprecian nuevas especificidades. Si bien no se vislumbra la desaparición de viejas formas de interpretación, se afirma la existencia de nuevos elementos que permiten confirmar la posible presencia de un nuevo orden rural que se opone (o diversifica) al anterior. Esta nueva concepción deja la visión monoespecífica tradicional de la producción del campo; va dejando de lado también las visiones sectorizadas de lo rural y también las tradicionales formas de medición en términos de población, PEA ocupada sectorial o de escasa dinámica geoeconómica. Ya no podrá medirse la ruralidad en términos ocupacionales donde la sociedad rural se dedica a actividades relacionadas con la agricultura que la hace diferente a la población urbana, ni a los factores ambientales referidos a que los trabajadores rurales tienen sus actividades al aire libre en contacto con la naturaleza y expuestos a las condiciones climáticas, a diferencia de los habitantes urbanos que se le separa de la realidad natural; ni en el de densidad de población en el sentido de que las comunidades urbanas presentan una mayor aglomeración respecto a las comunidades rurales. Tampoco podrán tener muchos sentido otras diferencias que se relacionan con el tamaño de las comunidades; la homogeneidad de la población rural en comparación con la heterogeneidad de los habitantes del ámbito urbano a partir de características psicosociales (lenguaje, creencias, opiniones, tradiciones, etc.). Se pondrá en discusión también la complejidad en la estratificación social en la que las aglomeraciones urbanas presentan una complejidad mayor, que se manifiesta en una más clara diferenciación y estratificación social.

Una de las razones que explica la menor estratificación en el medio rural con respecto a las ciudades, radica en que las comunidades rurales expulsan hacia las ciudades tanto a los individuos que se han vuelto excesivamente ricos, como a quienes se han vuelto excesivamente pobres; en consecuencia, la permanente eliminación de los grupos extremos hace que las comunidades rurales sean más homogéneas. De igual manera las diferencias en la movilidad social, ya que la

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población urbana se moviliza de un lugar a otro, cambia de ocupación, de posición social, por lo cual tiene más movilidad horizontal y vertical que la observada en las comunidades rurales. Todos estos cambios sociales y estructurales caracterizan la denominación de un enfoque particularmente importante que reporta actualmente la literatura: el enfoque de la nueva ruralidad (Echenique20, Llambi21, Echeverri y Ribero, 2002; Gómez, 2002).

La nueva ruralidad, entonces, emerge como consecuencia de los profundos cambios que operan en la sociedad. La agricultura deja de ser la única actividad en zonas rurales y declina para dar paso al desarrollo de nuevas actividades como deportes, turismo, artesanía, servicios, etc. Por efectos de la facilidad de las comunicaciones también se presentan, en la población rural, algunos cambios en los hábitos de abastecimiento y en la forma de alimentarse, junto con la diversificación de la dieta, nuevos hábitos de consumo, segmentación de los productos alimenticios, preocupación por la salud, creación de empleos no rurales en el medio, cambios en los flujos migratorios de mano de obra temporal y la presencia de inmigrantes. Todos estos cambios se traducen en nuevas demandas que la sociedad formula a la ruralidad. La nueva ruralidad emerge sobre la base de un sector rural más participativo, diversificado, dinámico y con economías competitivas.

El enfoque de nueva ruralidad todavía no encuentra una definición conceptual acabada y, por lo tanto, las diversas actividades difusas presentes hoy en el campo, diferentes a las actividades tradicionales, muchas de ellas de tipo coyuntural en la dinámica de la globalización, difícilmente pueden encuadrar todavía en un modelo de desarrollo, más allá de ciertos nichos productivos, experiencias aisladas y alcances regionales limitados. Gómez (2002)22, entre otros, ha utilizado en esta construcción de nueva ruralidad la teoría de rango medio, heterogénea, y sistémica sobre la base de un marco multidisciplinario que se basa en la sociología rural, considerando disciplinas fronterizas y otras complementarias para recuperar el origen de la ruralidad y definir lo que se entiende por nueva ruralidad. En el sentido en que se postula esta nueva ruralidad, ya no es posible hacer diferencias tan importantes entre lo rural y lo urbano, y la integración toma un carácter sectorialmente unificado. Sobre este último punto, algunos estudiosos coinciden en que las fronteras entre lo rural y lo urbano ya no existen. Tierry Link (2001)23 plantea que la nueva ruralidad elimina la dicotomía entre lo rural y lo urbano. Se dice, incluso, que esta dicotomía ha dejado de tener sentido. 20 Mencionado en Bañuelos, Javier e Isaac García.(2002) Sísifo en el campo mexicano. (sobre el segundo coloquio internacional “ El desarrollo rural en el México del Siglo XXI “ ). Revista de la Universidad de México, número 612, UNAM, México, junio. 21 Mencionado en Bañuelos, Javier y García, Isaac (2002), op. cit. 22 Gómez, Sergio (2002). La nueva Ruralidad. Revisión bibliográfica: un intento por definir sus límites y una propuesta conceptual para realizar investigaciones Universidad Austral de Chile. Junio. 23 Mencionado en Torres (2003).

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En esta última postura de ruralidad, el abordaje de la planificación rural desde el ordenamiento territorial deberá ceñirse, inevitablemente, a nuevas propuestas metodológicas de análisis y como propuesta instrumental, considerando las diferencias sectoriales ya no únicamente desde el enfoque regional de los intercambios territoriales, principalmente económicos y demográficos, sino también reconocer dinámicas y diferencias sectoriales y socio-demográficas locales en contextos espaciales también locales, lo que le otorga al análisis microrregional un sentido más utilitario y amplio. Se asiste, entonces, no sólo a un mayor alcance temático del ordenamiento del territorio como disciplina, sino también a una reformulación de la dimensión espacial en sus análisis. 3. Conclusiones Los actuales alcances temáticos del ordenamiento territorial, como disciplina, están casi determinados por la evolución de dos categorías conceptuales que se asocian entre sí por las mismas condiciones estructurales que originaron tal evolución: territorio y planificación; mientras que la expresión política del ordenamiento se debatía en una serie de cambios institucionales y jurídico-normativos, asociados con la concepción tradicional del territorio y, a la vez, con las aceleradas dinámicas socio-espaciales experimentadas a partir de la segunda mitad del siglo pasado, que no permitieron direccionar una política territorial con objetivos claros y acciones efectivas.

Se planteaba la necesidad de disminuir las acentuadas diferencias socio-territoriales existentes en los países en el mundo, pero no se vislumbraba un canal adecuado y consensuado para abordar tal situación. El debate inicial estuvo inmerso en las connotaciones político-ideológicas de los dos sistemas hegemónicos emergentes que no dejaban de incidir en las políticas nacionales, y tampoco permitían definir una dirección técnica efectiva de las formas de abordar los problemas socio-territoriales, creando mucha versatilidad y grandes vacíos en las formulaciones territoriales o, en su defecto, atendiendo a extremos controlistas que no daban resultados positivos en la práctica, mientras las diferencias territoriales al interior de los países se acentuaban. Aún en la actualidad, a pesar de las evidencias de los escasos resultados obtenidos respecto a disminuir las diferencias de las grandes polarización de los territorios, sobre todo en países subdesarrollados, se acostumbra emprender esfuerzos territoriales por la vía de los enfoques sectoriales, y menos aún se abordan los problemas territoriales desde una visión de política pública integrada, lo cual es consecuencia no sólo de tener una idea parcial de los procesos territoriales, sino también de obviar las múltiples interacciones y vínculos estructurales y funcionales existentes entre los componentes social, económico propiamente dicho y espacial, categorías sobre las cuales está construida la nueva concepción del territorio en la forma como se ha planteado líneas arriba.

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Producto de esta última forma de concebir el territorio, precisamente, se anota la necesidad de considerar actores y acciones emergentes en las nuevas formulaciones territoriales y en la nueva visión de política pública territorial. Aquí, las categorías temáticas de “territorio y nueva ruralidad”, “desarrollo local y endogenismo”, “planeación emergente del desarrollo regional”, “neoinstitucionalismo”, “nueva geografía económica”, entre otros conceptos y dimensiones temáticas, cobran importancia para la definición de una nueva etapa del ordenamiento territorial en México, en tanto aportan evidencias de nuevas y múltiples relaciones entre las dimensiones temáticas del ordenamiento territorial; entre población, territorio y medio ambiente; entre las estructuras económica, social y territorial y el carácter complejo del ordenamiento territorial; entre el desarrollo local y el ordenamiento territorial; entre las micro, pequeñas y medianas empresas y el ordenamiento territorial; entre el marco operativo del ordenamiento territorial y la dimensión ambiental, y entre los conceptos tradicionales y las dimensiones actuales de las relaciones rural-urbanas y las funcionalidades de los ámbitos metropolitanos y los sistemas intermedios de ciudades, todos ellos siempre asociados con el ordenamiento territorial como instrumento preciso de una política territorial del desarrollo deseable para el país. Bibliografía Baigorri, Artemio (1995). De lo rural a lo urbano (ponencia). V Congreso Español de Sociología, Grupo 5. Sociología Rural. Granada, España.

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