Pobreza Energética eImpuesto a las emisionesde Co2 en ChileDocumento de Trabajo Nº 30

2017

www.clapesuc.cl

Rodrigo Cerda N.

Luis E. Gonzales C.

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PobrezaEnergéticaeImpuestoalasemisionesdeCo2enChile

RodrigoCerdaN.1yLuisE.GonzalesC.

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Resumen

LapobrezaenChilehadisminuidosignificativamentedesdecomienzosdelos90s.Estohaocurridotanto ocupando la tradicional medida por ingresos como la nueva metodología de pobrezamultidimensional.Enlamedicióntradicional,elcostodelacanastaquecorrespondíaalalíneadepobreza se determina básicamente por el costo de una canasta de alimentos. En la nuevametodología de pobreza multidimensional, se incluyen otros factores que se relacionan convulnerabilidadcomoaccesoaeducación,asalud,atrabajoyseguridadsocial,aviviendayaredesycohesiónsocial. Usandodatosde laencuestadePresupuestoFamiliares2013paraChile,estetrabajo estima la tasa de pobreza energética de hogares en Chile en torno a 15.7%. De igualmanera, se presenta una compensación a un impuesto al CO2 al sector eléctrico de Chile Lafocalizaciónenlosprimeroscuatrodecilestendríauncostofiscaltotalmáximade9.8millonesdedólares mientras que la focalización en los seis primeros deciles llega a un máximo de 14.9millonesdedólares.

PalabrasClave:Pobrezaenergética,CarbonTax,CambioClimático

JEL:E62,I30,Q43,Q54,

1DirectorAlternodeClapesUCyProfesorAsociadodel InstitutodeEconomíade laPontificiaUniversidadCatólicadeChile.Dirección:Alameda440,Piso13.Email:rcerdan@uc.cl2InvestigadordeClapesUC,PontificiaUniversidadCatólicadeChile.Dirección:Alameda440,Piso13.Email:lwgonzal@uc.cl.LosautoresagradecenlaasistenciaeninvestigacióndeAnaFarrenWenkeinvestigadoradeClapesUC.Estainvestigación es parte del proyecto TransRisk en el marco del proyecto Horizon 2020 de la ComisiónEuropea.Estetrabajofueaceptado en1st InternationalConferenceonEnergyResearch&SocialScience,Sitges, Spain - (5 de Abril de 2017). También agradecemos los comentarios recibidos en el seminarioorganizado por ClapesUC – TransRisk (disponible en https://youtu.be/0ySL7s0TSsM) , el seminarioorganizadoporJavierBustosyJuanAntonioCamposenlaDivisióndeProspectivayPolíticaEnergéticadelMinisteriodeEnergíayeltallersobre“AvancesyDesafíosparaunEconomíaSustentable”organizadoporlaUniversidadAustraldeChile,22Juniode2017.

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1. Introducción

LapobrezaenChilehadisminuidosignificativamentedesdecomienzosdelos90s.Estohaocurridotanto ocupando la tradicional medida por ingresos como la nueva metodología de pobrezamultidimensional.Enlamedicióntradicional,elcostodelacanastaquecorrespondíaalalíneadepobreza se determina básicamente por el costo de una canasta de alimentos. En la nuevametodología de pobreza multidimensional, se incluyen otros factores que se relacionan convulnerabilidadcomoaccesoaeducación,asalud,atrabajoyseguridadsocial,aviviendayaredesycohesiónsocial.

Encualquieradeestosdosenfoques,elaccesoa laenergíaysuscostosparecenestarausentes.Hayvariasrazonesporlasquequisiéramosincluirloscomofactorrelevante.Laprimeraesqueelcambioclimáticoproducirá(yyaestáproduciendo)impactosdevariostipos,entreellosaumentosde temperaturas promedios, sequías, fenómenos meteorológicos extremos (PanelIntergubernamental sobre el CambioClimático IPCC (2014)). Este tipode fenómenos se asocianconaumentospordemandadeenergíaparapodermantenera temperaturaadecuadanuestrasviviendas y lugares de trabajo. De esta forma, se espera que la demanda por energía puede ircreciendo para hacer frente al cambio climático. Pero además, una segunda razón es que paramitigarelcambioclimático,esnecesarialasustitucióndetecnologíasintensivasencombustiblesfósiles por aquellas conmenores factores de emisión de gases de efecto invernadero como eldióxido de carbono. Para lograr esto se están utilizando políticas que pueden tener efectoscolateralesalencarecer lospreciosde laenergía,porejemplo si seponeun impuesto sobre lasemisiones de dióxido de carbono que afectan particularmente al sector eléctrico. Esta segundacaracterísticanossugiereunaumentodegastospara loshogaresenenergía,ypor lotantoestetipodegastopuedepasaraocuparunaparte relevantedelpresupuesto familiarespecialmentepara los más vulnerables. En ese escenario, eventuales aumentos en estos precios, puedeocasionar que el presupuesto familiar se vea seriamente afectado, y se disminuya el bienestarsocioeconómicodelasfamilias.

Enesecontexto,estetrabajobuscaocuparmetodologíasdesarrolladasanivelinternacionalpararealizarmedicionesdepobrezaenergéticaenloshogareschilenos.Peroademás,tratamosdeverel grado de vulnerabilidad energética de los hogares en Chile, por lo que nos enfocamos endeterminarcuálesycuantoshogarespuedencaerenpobrezaenergética,siesqueaumentanlospreciosdelosbienesenergéticos.ParahacerestonoscentramosenelcasodelimpuestoalCO2en el sector de generación eléctrica en Chile, que fue recientemente implementado.Efectivamente encontramos que este impuesto, al aumentar los precios del sector eléctrico,perjudicaaloshogares,porloqueproponemosmedidasdecompensación.Nuestroscálculosnosindicanquelasmedidasdecompensacióntienencostosfiscalesacotados,loquelashacebastanteatractivas.

Nuestro trabajo está desarrollado de la siguiente forma. La sección 2 hace una revisión de laevidencia, y nos explica distintas mediciones de pobreza energética utilizadas en la literaturarelacionada con energía y pobreza. La sección 3 presenta la motivación que la coyuntura delestadoeconómicoyenergéticoproponeparaafrontarlapobrezaenergéticaenChile.Lasección4explicalosdatosylametodologíaqueutilizamosparamedirpobrezaenergéticaenChile.Porotrolado,lasección5explicalasmedidasdepobrezaenergéticaquerealizamosparaChile.Lasección

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6 estudia cómo cambian las medidas de pobreza energética ante la fijación del impuesto a laemisióndeCo2por5dólareslatonelada.Enestecaso,aumentanlospreciosdelsectoreléctrico,perjudicandoaloshogares.Enestamismasecciónsugerimoscomocompensarlos.Finalmentelasección7concluyeyentregaciertasrecomendacionesparanuevaspolíticaspúblicas.

2. RevisiónBibliográfica

En general, se considera que un hogar se encuentra en pobreza energética cuando no puedemantener su vivienda a una temperatura adecuada (18-21º C); donde se entiende portemperaturaadecuadaaquellanecesariaparaevitarefectosdañinossobrelasaludmentalofísicade sus ocupantes a un costo razonable. (Fahmy, 2011).Más recientemente, Hills (2012) en uninforme solicitado por elMinisterio de Energía del ReinoUnido ha definido pobreza energéticacomo las personas pertenecientes a un hogar con "un bajo nivel de ingresos insuficiente paramantenertemperadalacasa-habitaciónauncostorazonable".

Unode lasprimerasmetodologíasdesarrolladasparamedirpobrezaenergéticaseencuentraenBoardman(1988)quiéndefinióa loshogarespobresenergéticoscomo“aquellosquenopuedenobtenerunniveladecuadodeserviciosenergéticosporel10porcientodesusingresos".Estaideallevóaque lamedidaoficialdelReinoUnidoacontardel2001hasta2013,era laRegladel10%(TenPercentRule,TPR), sustentadaen ladefiniciónhechaoriginalmentepor (Boardman,1988).Sinembargo,Liddelletal.(2012)indicanqueelproblemaconestamedidaesque,ademásdeser“anticuadoybasadoenunlímitearbitrario”,proporcionaunalíneadepobrezaúnica,cuandoestalínea debería ser relativa a la composición del hogar y a la infraestructura energética quedeterminan necesidades energéticas. Otros también criticaron este indicador por su altasensibilidadalospreciosdelaenergía(Kohetal.,2012).Siguiendoestaidea,Walker,et.al(2014)proponenunratiodepobrezaenergéticacalculadocomoelgastoenergéticosobreelingresototaldelhogar.Unvalormenora10%indicaqueelhogarnoestáensituacióndepobrezaenergética;entre 10-15%está enpobreza energética; entre 15-20%está enpobreza energética severa; 20-25%pobrezaenergéticaextrema;superiora25%,enpobrezaenergética“muyextrema”.

Hills(2012)aconsejaabandonarlaRegladel10%comomediciónoficialdelapobrezaenergéticaypropone una "brecha de pobreza energética", acorde a la definición de pobreza energéticaindicada en la Ley de Conservación de Viviendas y Energía de 2000 del Reino Unido (en inglésWarmHomesandEnergyConservationAct (WHECA)). Eneste caso, loque conceptualmente sebuscamedirestáeneltraslapeentrelosbajosingresosylaineficienciaenergéticadeloshogaresen losqueviven,deahíqueunanuevamedicióndebería incluir la identificacióndehogaresconbajos ingresos y altos costos energéticos. Este indicador se conoce como el indicador de bajoingreso y alto costo (Low Income High Cost, LIHC) y considera que los hogares son pobres entérminosenergéticos si sugastoenergético requeridoes superiora lamedianadel gastode loshogares; y, siel ingreso residualdelhogarestápordebajodel60%del ingresomediomenoselgastodeenergíarequeridocalculadoparaloshogares.

OtraalternativaparamedirpobrezaenergéticafuepropuestaporMoore(2012)ycorrespondeaun ingresomínimoestándar(MínimumIncomeStandard,MIS,deacuerdoasusanacronismoeninglés)quebuscadeterminarelniveldeingresosdelosintegrantesdelhogarparateneraccesoabienesquelespermitansolventarsusnecesidades.Enestecasosedefineunestándarmínimoenconsumo de productos que permitan satisfacer necesidades a las energéticas. Un hogar cae en

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situación de pobreza energética si a su nivel de ingreso se le descuenta el costo del estándarmínimaparasatisfacerotrasnecesidadesyelremanentenoessuficienteparaaccederalosbienesqueleaseguransatisfacersusnecesidadesdeenergía.

En la literatura más reciente, se enfatiza la importancia de avanzar hacia medidas de pobrezaenergética multidimensional, especialmente en países desarrollados (Heindl, 2015; Day, et al.2016).Elsustentoteóricovienedeunenfoquedecapacidadesparaeldesarrollo inspiradoeneltrabajo de Sen (1992; 1993; 1999 y 2014). La implementación de este tipo de indicadores, sinembargo, es igualmente aplicable para países en vías de desarrollo, como el caso de la India.Sadath, et al. (2017) desarrollan un Índice Multidimensional de Pobreza Energética (en inglésMEPI) que se compone de 8 dimensiones de uso energético, que a su vez se agrupan en 3categorías más amplias (iluminación, cocina, y otras medidas adicionales), y a cada una se leotorgaigualpeso.Acadacategoríaseleasignaelvalorde1o0,dependiendosielatributoestápresenteono.Luego,elvalor finaldelMEPIes lasumaponderadadeestos indicadoresporsuspesosrespectivos.

Estudios recientes, sin embargo, han vuelto a implementar la medida de pobreza energéticabasada en el TPR. Schuessler (2014) indica que, no en desmedro de otras medidas comoindicadores de LIHC o MIS modificados, mantener una versión modificada (con límite y/oponderada) de la TPR, puede ser de gran utilidad para la creación de políticas públicas yrecomendacionesdebidoasusimplicidadeidoneidadparalacomunicacióndepolítica.OtrocasoesOkushima(2016),porejemplo,que identificaa loshogaresenpobrezaenergéticadefiniendounalíneadepobrezaenergética–líneadegastoenergéticoequivalenteal10%delosingresosdelhogar-;yluegoagreganelnúmerodehogaresenpobrezaenergéticausandounindicadorcomoelpropuestoporAlkireyFoster.Paraevitarcasosde“falsospositivos”yunasobreestimacióndelapobrezaenergética,hacenunanálisispordecildeingresosyseenfocanúnicamenteenlosdecilesinferiores.

EstaevidenciaencontradareúnelasexperienciasdesietepaísesenEuropa,sietepaísesenÁfrica,trespaísesenAsía3ylasciudadesBuenosAires,CaracasyRiodeJaneiroenLatinoamérica(WorldEnergyCouncil,WEC2006).EnChile,hastadondesetieneconocimiento,estetrabajorepresentael primer esfuerzo para construir indicadores de pobreza energética en base a la evidenciaempíricarecogidaenencuestasybasesdedatos.

3. Motivación

EnChileyelmundoeldesarrollosustentableestáocupandocadavezmásatención,yaseaporlaimplicanciaenlasociedaddelosefectosdelcambioclimáticooporlaimportanciayloscostosdelacontaminación localencadapaís.Unode losprincipalestemasenestemarcoes lapobrezayvulnerabilidadenergética.EnChilesontresloshechosquenosmotvanamedir,evaluarydiseñarpolíticaspúblicasencuantoapobrezaenergética.

Primero,larelacióndelcambioclimáticoconelcostodelasenergíasqueselopuedeobservaratravés de la sustitución de combustibles fósiles, la eliminación de subsidios que distorcionan

3ReinoUnido,Francia,Austria,Grecia,España,Alemania,Italia,Japón,India,China,Bostwana,Etiopia,Kenia,SudÁfrica,Sudan,SenegalyNigeria

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precios de energía o el posible impacto en los precios energéticos ante la incorporación deimpuestosa laenergíaquebuscandesincentivar algunas fuentes contaminantesparapromoverfuentesmásamigablesambientalmente.

En particular, uno de los temas en los que se ha dado importantes pasos para limitar lasexternalidades de las emisiones de gases de efecto invernadero, precursores del efectoinvernadero y cambio climático, medidos en dióxido de carbono equivalente es el imponer unprecioalcarbonoocomoseconoceeningles“CarbónPrincing”verfiguraN°1.

FiguraN°1MapadeCarbónPrincingenelmundo

Fuente:BancoMundial2016

Según el Banco Mundial (2016) son 40 países y más 20 ciudades en el mundo los que hanadoptadoalgúnesquemadeCarbonPricingyaseaconladeterminacióndelpreciopormediodelafijacióndelacantidaddeemisionesenunesquemadeofertaydemandadepermisostransablesopor la determinación del precio de manera directa con un impuesto. En Chile, existen dosreferenciasdesde2017,1)unimpuestoaldióxidodecarbonoCO2deUSD5portoneladaemitidaen la generación eléctrica y 2) según el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) (2017) el preciosocial del Co2 que a precios y tipo de cambio de diciembre de 2016 representaba USD 32 portonelada. Por tanto la pregunta natural es: ¿En el caso del impuesto al CO2 en la generacióneléctrica, en caso de traspasarse en algunamedida este impuesto al consumidor final como severíanafectadosloshogaresmásvulnerablesanteunaausenciadecompensaciónporsuperidadadeutilidad?

Segundo,alanalizarel consumoenergéticode loshogareso, comoseclasificaenelBalancedeEnergíadelMinisteriodeEnergía(2017),elconsumoresidencialporfuenteenergética,podemos

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apreciar que a nivel nacional el consumo residencial destinado a la iluminación, climatización ycocción del hogar4 proviene de biomasa que principalmente es leña 43.3%. El segundo enimportanciaeselconsumodeelectricidad24.7%comoseobservaenlasiguientefigura.

FiguraN°2EstructuradeConsumoEnergéticoResidencial

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseaBalanceEnergéticodelMinisteriodeEnergía

Másaún,siestarealidadselaampliaydesagregaporlas15regionesdeChile,seobservaqueen8regioneselconsumodebiomasarepresentamásdel20%delconsumoresidencial.Estarealidadasociada a condiciones deficientes de quema de leña provoca problemas de contaminación delaireenmuchasciudadesdelsurdepaís.Yestaclasedecontaminaciónnosoloafectaalexteriordelhogarsinotambiénalinteriordelhogar.

Pero esta problemática es mucho más compleja dado el componente social y cultural querepresentalaleñaenmuchoshogaresdelsurdeChile,Alpensarenmedidasafuturoesinnegablequeelcambiorelativodepreciosesperadoantelasustitucióndeestecombustibleprovocaríauncambioimportanteenelpresupuestodeloshogaresymásaúndeaquellosqueestánexpuestoauna vulnerabilidad energética ya sea caracterizada por el ingreso de los hogares o por larestricciónenlaprovisióndealternativasdeconsumoenergéticoalinteriordeloshogares.

4Sesiguelasrecomendacionesdelaliteraturainternacionaldeexcluirelcostodetransporte

43,3% 12,0% 16,7% 3,3% 24,7%

BIOMASA GASNATURAL

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FiguraN°3EstructuradeConsumoEnergéticoResidencial

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseaBalanceEnergéticodelMinisteriodeEnergía

Tercero,Chileenlosúltimos30añoshamostradograndesavancesenlabatalladelareduccióndepobreza, tanto en la medición tradicional del ingreso como en la medición de la pobrezamultidimensional

FiguraN°4EstructuradeConsumoEnergéticoResidencial

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseadatosencuestaCASEN

0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0%

CoquimboAntofagasta

AtacamaMetropolitana

MagallanesTarapacá

AricayParinacotaValparaísoO´higginsDelMaule

BiobíoAraucanía

AysénLosRíos

LosLagos

BIOMASA ELECTRICIDAD OtrasFuentes

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SegúnUrzua(2017),Chileconuncrecimientopromedio5.1%desde1990halogradoreduciramásdelamitadlapobrezadesushogares,estograciasalacreacióndeempleoyelincrementodelossalariosrealesqueconstituyenlamejorvíaparasacardelapobrezaamilesdepersonas.

ConestastrescaracterísticasquesecombinanenelcaminoaldesarrollodeChile,ladimensióndela pobreza energética es particularmente interesante considerando que se busca satisfacerdemandasmás complejas sujetoa ladisponibilidadde recursos y considerandonuevosdesafíosquevandesdecontribuira lamitigacióndeexternalidadesambientales,conla incorporacióndelprecioalcarbonohastalapromocióndelcambiodeconsumoenergéticodeloshogaresenChile.

4. Datos

Enbasea la evidencia internacional enesta sección seexplicael usodedatosdepresupuestosfamiliaresde loshogaresdeChilepara laconstrucciónde indicadoresdepobrezaenergética.LaEncuestadePresupuestos Familiares2013 (EPF2013)esunaencuesta realizadaporel InstitutoNacional de Estadísticas (INE) en 2012. El tamaño de la muestra es de 10.527 hogares a nivelnacional.DistinguiendosolamentelaRegiónMetropolitanayagrupandoelRestodeRegiones

Aplicandolosfactoresdeexpansióndelamuestrasellegaauntotalde3.009.720hogaresanivelnacionalloqueequivalea10.515.744personas.LametodologíadelaEPFparadeterminarelgastoutiliza elMétodoDiario con 4 visitas de seguimientodentro deunperíododedos semanas. Lavivienda ocupada por el propietario desencadena la imputación de una renta por el INE, quecombinatresmétodosdeestimacióncomoseexplicaenINE(2013).

Siguiendo a Valdés, Gonzales y Kutcher (2017) Los datos de las encuestas de gastos tienenventajas sobre los datos administrativos, ya que estos últimos tienen cobertura inadecuada enpaíses con empleo a cuenta propia significativo, como en el caso de Chile. Los datos de lasencuestas de gastos también tienen ventajas sobre las encuestas de ingresos orientadas a lapobreza,enpaísesdondelosprogramasdetransferenciascondicionaleshanfuncionadodurantedécadas.Algunasdelascondicionesdeestosprogramashanenseñadoamuchosentrevistadosasubestimarlosingresosyotrosrecursos,uncomportamientofacilitadoporelautoreportedelosingresos. Los impuestos sobre el trabajo y los reglamentos también han enseñado a lostrabajadores a buscar acuerdos con los empleadores para subestimar los ingresos formales,porqueestopermitequeeltrabajadorobtengamásbeneficiosdemásprogramassociales.

Los autores señalan que por el contrario, las encuestas de gastos de consumo que utilizan elMétodoDiariovisitanacadahogarqueresponderepetidamenteduranteunperíodosustancial(4visitas en dos semanas en el caso de Chile), permitiendo a los encuestadores revisar el diariorepetidamente.Sinembargo, larealizacióndeestepotencialdelMétodoDiariodependedeunaserie de factores, incluyendo la aplicación de sobre muestreo para contrarrestar las tasas derespuestamodestasyelestrictoseguimientodeldesempeñodelosencuestadores.

Enespecíficoalgunosproductospuedenquedarsubrepresentadosdebidoalatemporalidaddesuconsumocomoelgastodelgaslicuadoqueporsucaracterísticapuedequedarnoregistradoenelperiododemuestreoyqueconstituyenfuturasmejorasenelfortalecimientodelinstrumento.

Ciertamente los gastos difieren del consumo porque elmomento de las compras de bienes deconsumoduraderosdifieredelmomentodelconsumodelflujodesusservicios.Estosefectosson

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importantesprincipalmenteparalaviviendaylacompradevehículos.Lamayoríadelasencuestashacencorreccionesespecialesparaestosdostiposdebienes.

Unadelasmayoresventajasdelasencuestassobreelgastodelosconsumidoresesquealgunasde ellas incluyen una estimación del equivalente de alquiler de viviendas ocupadas porpropietarios(ArriendoImputado),siguiendoeltrabajopionerodeGarneryShort(2004,2009).Losdatosdelgastodelconsumidortambiénpermitenlasustraccióndelgastodemantenimientodelhogar, una medida de la depreciación, mientras que los datos de ingresos no permiten estacaracterística.

Encontraste, lasmedidasdelniveldevidaproducidaspor lasencuestasorientadasa lapobrezacarecen de muchas de estas ventajas, especialmente al momento de diferenciar por tipos degastosyporcaracterísticasetéreas.Porejemplo,los"ingresosmonetarios"obtenidosapartirdeestasencuestassebasansóloenlosingresosautoreportado,sinseguimientonicontroles.

Enestetrabajoaprovechamoslasbondadesdelasencuestasdepresupuestosydefinimoselgastoenergéticodeunhogarcomolasumadelgastoefectuadoporunhogaren6combustibles5,quesonelectricidad,gasnatural,gaslicuado,parafina,carbónyleña.Launidadderepresentacióndela encuesta es el hogar pero es posible identificar el gasto per caita equivalente como en lasiguientefigura.

FiguraN°5Gastopercápitaequivalentepordecildegasto

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseadatosencuestaEPF2013

La importanciadeconsiderarescalasdeequivalenciaenel gastopermiteajustarel gastoporeltamañoycomposicióndelhogar,enespecíficoseponderaelcostodesatisfaccióndependiendodecaracterísticasdecadamiembro.De igualmanera, seaprovechan laseconomíasdeescalaalinteriordehogaryaqueenmuchosgastoselcostodemantenerelmismoniveldebienestaresdecreciente.

5Sesigueelusodeestadefinicióndejandoporfueraelgastoentransportepúblicoyprivado

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En la figura anterior se muestra el gasto energético equivalente per cápita de los hogaresordenadospordecildegastoempleandolostresmétodos:Elprimero,usadooficialmenteporelMDS,elsegundo,elmétodoempleadoporlaOECDyfinalmenteelmétodosugeridoporelestudiodeHills(2012)recomendadounaescalaequivalenteexclusivamenteparaeltratamientodelgastoenergético.

El método oficial que emplea el MDS toma el número de personas en el hogar y los elevaexponencialmentea0.7.Porotro lado laescaladeequivalenciade laOECD identificaal jefedefamilia y clasifica en función a esta figura los demásmiembros del hogar. Por tanto al jefe defamilia se le otorga un 1, a los demás adultos que no son el jefe de familia se le asigna unaelasticidadde0.5;yatodoelrestantemiembromenora14añosunaelasticidadde0.3.ComosepuedeapreciarenlafiguraN°5ladiferenciaentreelmétododeMDSylaOECDesenpromedio12%mayorusandolaequivalenciadelaOECD.

LaalternativaqueempleaHillsensuinformefinalaldepartamentodeEnergíadeInglaterraparaactualizarlamedidadepobrezaenergéticaenesepaísproponediferenciarelgastoenergéticoportamañoytipodehogar.Estonospermiteexplicarelhechodequediferentestamañosytiposdehogar tendrán diferentes requerimientos energéticos. Sin embargo, también es importanterecordarquehayconsiderablesvariacionesdelasnecesidadesenergéticasdentrodelostiposdehogares. Por ejemplo, hogares con ingresos altos pueden vivir en diferentes tipos de hogares ytenerdiferentesestándaresdeeficienciaenergéticaquehogaresdemenores ingresos.Porestarazón,Hillsbasasusfactoresdeequivalenciasóloenaquelloshogaresdecadagrupoquetienenuningresoquecercanoalingresomedianatotalconestándaresdevidasimilares.Obteniendodeestamaneralasiguienteclasificación:Parejaconniño(s)dependiente(s)factorde1.15;Parejasinniño(s) dependiente(s) factor de 1.00; Padre/madre soltero(a) con niño(s) dependiente(s) 0.94;hogaruni-personal0.82yotroshogaresdemúltiplespersonas1.07.Conestaponderacióna lostiposdehogaresseevidenciaunincrementoenelgastoequivalentepercápitadeloshogaresde143%enpromedioconrespectoalaescaladelaMDS.

Señaladaslasdiferenciasdelosfactoresdeequivalenciaposiblesenestetrabajoadoptaremoslametodología oficial para Chile dejando como una propuesta las alternativas de escalas deequivalenciaenlaimplementacióndelapolíticapúblicaenestesentido.

5. MidiendolaPobrezaEnergéticaenChile

Una vez establecido el gasto energético y sus ajustes, ahora recogemos de la literatura los tresindicadoresmás usados en las experiencias internacionales: 1) La regla del 10% (en inglés TenPercent Rule (TPR), 2) Una adaptación del indicador basado en el ingresomínimo estándar (eninglesMínimumIncomeStandard(MIS))yelrecienteindicadoradoptadoporlarecomendacionesdeHills(2012)3)Elingresobajoygastosaltos(eninglésLowIncomeandHighCost(LIHC))

Para construir el indicador de la regla del 10% propuesta por Boardman (1988), un hogar esconsiderado en pobreza energética cuando dedica más del 10% de sus ingresos disponibles apagarlosserviciosenergéticosdefinidosenelgastoenergéticoconstruidoenlasecciónanterior.Laregladedecisiónes:

!"#$%'()*+é$-.%/)01%+"* ≥ 10% ∗ 7(+*)#%8#-9%(-:0)/)0ℎ%+"*(1)

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Sisecumplelacondiciónen(1)elindicadorclasificaaesehogarenpobrezaenergéticabajoelenfoquedelTPR.EstareglatienegranaceptaciónenlamedicióninternacionalespecialmentedespuésdeseraplicadaoficialmenteporInglaterraentre2001y2013.Entresusventajas,seencuentralasimplicidadenlainterpretación,lafacilidaddecomunicaciónyversatilidadensuaplicación.

Sinembargo,lacríticaenlaevidenciacomparadahacriticadolaaltasensibilidadalavariacióndelospreciosdelosenergéticosinfraestimandoysobreestimandoelindicadoralolargodelciclodelospreciosdelosenergéticos.Deigualmanera,secriticaladiscrecionalidadenlaadopcióndel10% como regla de decisión basada en un contexto particular de Inglaterra en los años 90diferentealcontextodeotraseconomías

Observandoesteprimerindicadordegastoenergéticoenrelaciónconelingresodisponibleconelgasto de arriendo imputado como se comentó anteriormente y ordenándolo por deciles deingreso,seobservaqueelprimerdeciltieneunpromediode9.5%desuingresodestinadoalgastoenergéticohechoquenosdacuentaqueunaimportanteporcióndeloshogaresenesegrupoestáporencimadeesepromediocomosepresentaenlasiguientefigura6

FiguraN°6Gastoenergéticoentreingresodisponibleconarriendoimputado

Fuente:Elaboraciónpropia

Elsegundo indicadoresel ingresomínimoestándar(en inglesMínimumIncomeStandard(MIS))propuestoporMoore(2012),hacereferenciaalingresomínimoquepermitealosintegrantesdelhogar el elegir y y consumir las necesidades que implica un desenvolvimiento adecuado en lasociedad.Entérminosfilosóficosestadefiniciónnoesneutraensentidoéticoyaqueconllevaun

6Serealizóejerciciosderobustezeliminandoalgunoshogaresquenocuentancondatossobreelgastodealgunos energético y las variaciones en la estructura de los combustibles oscilan entre 3 y 5 puntosporcentualesenel casodel gasnatural y el gas licuado, Estoporunadeficienciaen la recolecciónde losdatosdelmétododiariodelaencuestadepresupuestos

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estándarpredefinidoyacordealasnecesidadesdecadapaís.EnelcasodeInglaterralacomisiónconvocadaporBradshaw(2008)conelproyecto“AminimunincomestandardforBritan”esunaclaramuestradelosobjetivosquebuscaalcanzarestametodología.Entrelosdesafíosqueimplicaestametodologíaseencuentran losdedefinirqueseentiendeporun ingresominimoestándar,tanto en la literatura como en la evidencia por país las definiciones son variadas y rescatan laidiosincrasiapropiadecadapaís.

Conscientesdeestosdesafíos,enesteprimertrabajodeterminamoscomoreferenciaalternativaaeste ingresomínimo la Línea de la Pobreza oficial calculada con la Encuesta de CaracterizaciónSocioeconómica Nacional (CASEN) del Instituto Nacional de Estadística de Chile. Con estareferenciacomounproxydelingresomínimoestándarlaregladedecisiónparaelindicadoreslasiguiente:

7(+8-#9/)01%+"*(=%(>**-)(/%7?9@$"/%) − !"#$%'()*+é$-.% ≤

Dí()"/)0"F%:*)G"HIJKLMNONñQRQJ.(2)

Sisecumplelacondiciónen(2),elhogarseencuentraenpobrezaenergéticabajoesteesquema.Los impulsores del empleo de esta metodología resaltan la capacidad del indicador deadaptabilidadadiversos tiposdeviviendasen funciónacaracterísticas físicasy socialesdecadahogar.PorsudefiniciónesteindicadorllegaalaraízdelacuantificacióndelapobrezaenergéticaporquetomaelingresodisponibledespuésdelosgastosdeviviendayenergéticosyloscomparaconuningresomínimocomoennuestrocasolaLíneadelaPobreza.

Finalmente,elúltimoindicadorqueseleccionamosenestedocumentoeselingresobajoygastosaltos (en inglés Low Income andHigh Cost (LIHC)) que desde la propuesta deHills (2012) es laformaoficial demediciónde Inglaterra en cuanto a pobreza energética y tiene además viene asustituir la regla del 10%anteriormente empleada. La regla dedecisión está conformadapor lacondicióndelaecuación(2)másunacondicióndegastoquesedefine:

!"#$%'()*+é$-.% ≥ T)/-"("/)0!"#$%'()*+é$-.%(3)

Unavariantequeaplicamosconrespectoa lapropuestaoriginaldeHills,atendiendo lascríticasquetieneeste indicadoresrelacionar lacondición(2)con lacondición (3) paradeterminarquehogares caen en pobreza energética según este indicador. Para entender la lógica de esteindicadorseanalizalasiguientefigura:

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FiguraN°7EsquemadecondicionesparaindicadorLIHC

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseaHills2012

Enlafigura7sedefinenambascondicionescomolosumbralescon loscualessonlos límitesdelgrupodehogaresenpobreza.Unade lasventajasdeesteenfoqueeselestablecimientode losumbrales en forma relativa a la distribución de la muestra, esto permite el seguimiento delindicador a travésdel tiempo. Entre susprincipales desventajas se encuentra el empleodeunaequivalenciaenelgastoenergéticoespecial como laexpuestaen la secciónanterior.Además latransparenciaylainterpretaciónrequierendeunmayoresfuerzocomunicacionalyfinalmenteelobviar los incrementos en eficiencia energética de los hogares dificultando la superación de lapobrezaporvíadelahorroenergético.

FiguraN°8Tasadepobrezadeloshogaresbajolostresindicadores

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseaHills2012

Conlastresmedidasanalizadasseprocedealcálculodelapobrezapordecildeingresocomosemuestraenlafiguraanterior.LapobrezaenergéticaconelindicadorTPResde12.9%,conelMIS

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de15,7%yconelLIHCdel5,2%encondicióndepobrezaenergética.Comouncálculoadicionalseestimó la pobreza con la línea de la pobreza estimada en la CASEN aplicada en la última EPFdisponiblellegandoalaconclusióndequelatasadelapobrezallegaaun12.8%similaralatasasegúnelTPR.

Destaca la concentraciónde lapobrezaenelprimerdecil degasto llegandoa serun66%enelprimer decil para el indicadorMIS, de igualmanera el TPRmuestra que existen hogares en losdecil de ingresosmedios y altosquedestinanmásdel 10%de sus ingresosengastodeenergíahecho que demuestra indirectamente que otras condiciones como el acondicionamiento de lasviviendaspuededemandarmayorgastoenergéticopeseatenermayoresingresos.

Tomando ventaja del gasto energético per cápita equivalente podemos además analizar lasmismasmedidas por tramos etarios donde se evidencia que bajo el TPR tanto niños y adultosmayores son losmás expuestos a esta condición principalmente por unamenor percepción deingresosenelcasodelosmenoresa15añosyporlosbajosingresosentrelosadultosmayores.

Deigualmaneraentrelosadultosmayoresloshogaresestánasociadosprincipalmenteenhogaresde1o2personashechoquetambiénincideenelincrementodeloscotosenergéticosdelhogar.

FiguraN°9Tasadepobrezaportramoetario

Fuente:Elaboraciónpropia

Otra dimensión de este problema es analizar el tipo de vivienda en el que se concentran loshogares en condición de pobreza.Usando la información proveniente en la encuesta, se puedeclasificar5tiposdeviviendasanivelnacional:1)Casanopareadaquerepresentaun34%,2)Casapareadaporunlado35.7%,3)Casapareadaporamboslados15.5%,4)Departamentoenedificio

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con y sin ascensor 12.5% y 5) Viviendas Precarias, Pieza en Conventillo, Choza o viviendaTradicionalIndígenaoRukaquerepresentaun2.4%deltotaldehogaresenChile

De la distribución de viviendas en estas cinco categorías bajo el TPR las dos principalesconcentracionesseencuentranencasasnopareadas yenviviendasprecariasambascon15.8%respectivamente.Encambioconrespectoalalíneadelapobrezayelingresodisponibledespuésdel gasto energético medido con el MIS el 51% de las viviendas precarias se encuentran enpobrezaenergéticaenlaquintacategoría

FiguraN°10Tasadepobrezaportipodevivienda

Fuente:Elaboraciónpropia

Conociendo lasvariadascaracterísticasde lasregionesdeChilese intentaobservar ladimensiónregionalyclasificarlaademásporeltipodehogarpropuestoenHills(2012)conelindicadormássencillodeinterpretacióncomoeselTPR.Sibienlasrestricciónqueimponelamismaencuestadepresupuestosalpromediarel restode las regionesy separar solamente la regiónmetropolitanaesteejerciciopermiteverunaprimeraaproximaciónalproblemadepobrezaenergética.

Anivelnacionallatasadelapobrezallegaal12.9%quesedescomponeenun13.4%enlaregiónmetropolitana y un 12.3% en el promedio del resto de regiones. Con este resultado se puedeinferirquealgunas fuentesenergéticasen regiones tienenunaaltademandaaprecios relativosmenoresconrespectoalaregiónmetropolitana.EnbasealosdatosmostradosenlafiguraNª3,unode los energéticos en cuestión sería la leña que sobrepasa el 20%del consumode energíaresidencialenmásdeochoregionesenChile.

De igualmanera, al analizar la composición de los hogares se puede observar que los hogaresdondepadreomadresoltero(a)conniño(s)dependiente(s)sonlosqueseencuentranenmayorcondición de pobreza siendo un 17.3% en la Región Metropolitana y un 15.6% en las demásregiones.

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FiguraN°11TasadepobrezaporRegiónyTipodeHogar

Fuente:Elaboraciónpropia

Asimismo, los hogares unipersonales están enmayor grado en pobreza energética en la regiónmetropolitana que en las demás regiones siendo un 18.3% contra un 13.7%. mientras que encontraste los hogares conmayor númerodepersonas ya sea adultos o dependientes tieneunasustancialmayortasadepobrezaenlasotrasregiones15.1%conrespectoalatasadepobrezaenlaregiónmetropolitana12.7%

Unavezconstruidos los indicadoresparadeterminar lapobrezaenergéticade loshogares,esdeparticular interés ver la vulnerabilidad de aquellos hogares que se encuentran marginalmentemejoresyqueantecambiodepreciospodríanverafectadossusgastosenladeterminacióndelapobrezaenergética

6. Impactodelimpuestoalcarbónsobrelosprecioseléctricosylosingresosdeloshogares

Las secciones anteriores permitieron caracterizar qué hogares se encuentran bajo pobrezaenergética.Enestasecciónbuscamosrealizarunejercicioadicionalquecorrespondepreguntarnoscomoel impuestoalcarbonoalsectordegeneracióneléctrica, recientemente implementadoenChile,puedeafectaraloshogareschilenosyeventualmentehacerloscaerenpobrezaenergética.LarazónesqueelimpuestoalaemisióndeCO2,puedeaumentarlospreciosaconsumidoresdeenergíaeléctrica,loqueasuvezincrementaelgastodeloshogaresenelectricidad.

A continuación, utilizaremos el criterio MIS, y evaluaremos cuantos hogares caen en pobrezaenergética al aumentar el nivel de precios del sector eléctrico. Para poder realizar nuestroejercicio,procederemosendosetapas.Enprimerlugar,utilizaremoslosresultadosdeBenavidesetal(2015),quesimulanjustamentecuantoaumentaríanlosprecioseléctricosaconsumidorantela implementación del impuesto al CO2. En ese trabajo se simulan escenarios para niveles deimpuestos de 5, 10, 20, 30, 40, y 50 dólares por tonelada. Para realizar sus simulaciones, ellos

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utilizanunmodelodeequilibriogeneraldinámicojuntoaunmodeloespecíficoparaelsectordeenergía.

Para las simulaciones se consideran cuatro escenarios. Que corresponden a distintasincertidumbresenmateriadede inversionesenel sectorenergía. Las fuentesde incertidumbreson(1)elcostodeinversiónsolar,(2)preciosdegasnaturallicuado(GNL)y(3)usopotencialdelahidroelectricidadenelextremosurdeChile.ElprimerescenariocorrespondealcasomoderadoentérminosdecostosdeinversiónsolarydepreciosGNL,peroademásnoseconsideraeldesarrollode grandes proyectos hidroeléctricos en el sur de Chile. El segundo escenario es similar, en elsentidoquetampococonsideraproyectoshidroeléctricosenelsur,peroadiferenciadelescenario1,suponecostosde inversiónsolaresmásbajos.Elescenariotresessimilaralescenario1,perosupone un potencial adicional de 2.750MW a partir de proyectos hidroeléctricos en el sur deChile.Finalmente,elescenario4essimilaralescenario1peroesmásoptimistaen términosdepreciosGNL.

La tabla 1 reproduce a continuación el rango de aumento de precios y de disminución deemisiones para cada uno de los niveles de impuestos al CO2. Los rangos corresponden a lavariabilidad que emerge de los distintos escenarios de precios descritos anteriormente. Comopuedeverseenlatabla,enelcasodelimpuestode5dólaresportoneladadeCo2deemisión,elpreciodelaelectricidadtiendeaaumentarencercade2dólaresporMWh,loquecorrespondeaunincrementode2.13%conrespectoalniveldepreciosdelestadodereferencia.Enunresultadosimilar,MardonesyMuñoz(2017)estimanunincrementodepreciosenelsectoreléctricoparaelmismoimpuestode3.15%enelsectoreléctrico.

Tabla1:Rangodedisminucióndeemisionesydeaumentodeprecioseléctricos

Fuente:Benavidesetal.(2015)

Enunasegundaetapayconel rangodeaumentodeprecioseléctricos simulados, seprocedeacalcularelaumentoenelgastoenelectricidadencadahogar.Pararealizaresteejercicio,encadahogar se incrementa el gasto en electricidad de acuerdo al incremento de precios eléctricos. Elrestodelosgastosdeenergíanoseincrementan.Conesteejercicio,seprocedeacalcularcuántoshogares tienen con posterioridad a la implementación del impuesto al carbono un aumento degasto en energía tal que pasen clasificarse como hogares en pobreza energética de acuerdo alcriterioMIS.Losresultadosaparecenenlatabla2.

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Tabla2:HogaresenPobrezaenergética,deacuerdoal“TenPercentRule”,despuésdela

implementacióndelimpuestoalCO2

Impuestoal

Co2 5 10 20 30 40 50

Escenario1 15.85% 15.89% 15.94% 16.00% 16.11% 16.16%

Escenario2 15.86% 15.89% 15.94% 15.99% 16.06% 16.11%

Escenario3 15.85% 15.89% 15.94% 15.98% 16.06% 16.11%

Escenario4 15.85% 15.89% 15.94% 16.00% 16.11% 16.19%Fuente:Cálculospropios

Es interesante notar que las tasas de pobreza no varían significativamente entre escenariosenergéticos,sinoqueprincipalmenteporlosnivelesdeimpuestos.ElescenariodeunimpuestoalCO2de5dólares,correspondeatasasdepobrezaenergéticadelordende15.85%deloshogares,superioral15.77%inicialcalculadosparaelMISen lasección4-casosin impuestoalCO2.Estosignificaquelacantidaddehogaresenpobrezaenergéticaaumentaencercade2.500respectoalos474.589reportadosenlasección4conestamismamedida.Estos2.500hogaressonhogaresquepasanaserclasificadoscomopobresdeacuerdoalcriterioMISyqueantesdelapolíticanoloeran.Enelcasodeimpuestosmásaltos,losresultadosseamplían.Porejemplo,conelimpuestode 50 dólares por tonelada de emisión, la tasa de pobreza energética llega al 16.1%, lo querepresenta un aumento de 11.900 hogares. Estos hogares que caen en pobreza son hogaresvulnerablesalapolíticaenergética.

Deestaforma,hayhogaresquesevenperjudicadosporlaimplementacióndelapolíticadebidoalosaumentosdelospreciosdelaelectricidad.Porotrolado,elprimerefectopositivodelapolíticaes la disminución de la emisiones, que en el caso del impuesto de 5 dólares por toneladadisminuyenenunrangoentre0.1y1.4millonesdetoneladasdeemisióndeCo2.Adicionalmente,elfiscoalimponeresteimpuestopuederecaudaringresosfiscales.Dehecho,elinformefinancieroelaboradoporlaDireccióndePresupuestosdeChileen2014porlareformatributariadeeseaño(IF-38del2014),indicaunarecaudacióncercanaa180millonesdedólaresporestapolítica7.

A continuación se ilustra la siguiente idea: se buscará compensar el costo económico de loshogarespormediodealgunatransferenciafiscal,peromanteniendoelimpuestode5dólaresportoneladadeemisióndeCo2.Estopermitemantenerladisminucióndeemisiones,perosinafectaraloshogares.¿Cuáncostosaesestacompensación?Latabla3muestracuantoseríaelcostofiscalpor compensara loshogaresen cadaunode losdécilesde ingresosporel aumentodeprecioseléctricos.Estopermiteeliminarelefectonegativosobreloshogarestantoevitandoquealgunoshogares caigan en pobreza energética así como evitando el efecto negativo en el presupuestofamiliar.Losinteresanteesquelatabla3muestraqueelcostofiscalpordecil,oinclusoelcostofiscal total, de compensar a estos hogares es muy acotado y no sobrepasa para los distintosescenarioslos28.5millonesdedólares.Porlotanto,siestefueraelcasolarecaudaciónnetaparaelfiscosería151.5millonesdedólares.Lafocalizaciónenlosprimeroscuatrodecilestendríaun7ElInformefinancieroindicaunarecaudaciónpor89.424millonesdepesos,amonedade2013.Sedivideporeltipodecambiopromediode2013paraobtenerlacifraendólares.FinalmenteesteimpuestoincluyeCo2,másmedidasrelativasalaemisióndeNoxyMaterialparticulado.MardonesyMuñozestimanunarecaudaciónde155.882millones.

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costo fiscal total máxima de 9.8 millones de dólares mientras que la focalización en los seisprimerosdecilesllegaaunmáximode14.9millonesdedólares.

Tabla3:Costofiscaldecompensaraloshogareselmayorpreciodelaelectricidad,Millonesde

dólares

Decil Escenario1 Escenario2 Escenario3 Escenario4

1 1.84 2.31 1.84 1.84

2 1.95 2.44 1.95 1.95

3 1.99 2.49 1.99 1.99

4 2.06 2.57 2.06 2.06

5 1.99 2.48 1.99 1.99

6 2.08 2.60 2.08 2.08

7 2.12 2.65 2.12 2.12

8 2.44 3.05 2.44 2.44

9 2.76 3.45 2.76 2.76

10 3.58 4.47 3.58 3.58

Total 22.8 28.5 22.8 22.8

Focalizacióndeciles1a4 7.84 9.80 7.84 7.84

Focalizacióndeciles1a6 11.91 14.89 11.91 11.91

Fuente:Cálculospropios.

7. RecomendacionesyConclusiones

En muchos países latinoamericanos la medición de la pobreza se basa en la comparación delingresopercápitadelhogarconuna líneadepobrezadeterminadabásicamenteporelcostodeunacanastadealimentos.EnChile,lametodologíaerasimilar,perofueactualizadarecientementeparaincluirunametodologíamultidimensional,queincluyecomofactoresrelevanteselaccesoalaeducación,alasalud,altrabajoylaseguridadsocial,alaviviendaylasredesycohesiónsocial.

Sinembargo,unfactorquenoaparecedirectamentemedidocomodeterminantedesituacióndepobrezaes laexposiciónalconsumodeenergía.Esteelementosetornacadavezmásrelevantedebidoalosaltoscostosenergéticosdenuestropaís,yaqueelcambioclimáticosugierequelasmedidasdemitigaciónqueseestánimplementandoatravésdelmundoenteropuedenimpulsaral alza lospreciosdeestosproductosenergéticos.Además,hoyexistenbastantesmetodologíasutilizadas a través delmundo paramedir la exposición a bienes energéticos que producen unasituación de pobreza. Este trabajo justamente trata de ocupar algunas de las metodologíasdisponibles para producir mediciones de pobreza energética para Chile. Al ocupar estos datosencontramostasasdepobrezarelevantesquerondanel15.7%.

Una recomendación imprescindible para hacer el seguimiento de la evolución de esta tasa depobreza energética es el fortalecimiento del instrumento demedición como es la Encuesta de

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Presupuestos Familiares, brindándole capacidad de una mayor representatividad regional ycomunal ycomplementándolaconinformaciónquepermitaobservar laeficienciaenergéticaenloshogares.

Así, la energíaesparte importantede la canastade consumode los chilenos. Estoes relevanteporque ante un encarecimiento de los productos energéticos, hay varios hogares pueden sernegativamenteafectados.

Ennuestrocaso,analizamoscomoafectaaloshogaresclasificadoscomopobresdeacuerdoasuconsumoenergéticoya losqueestáncercadeesacondición,un impuestoa laemisióndeCo2.Efectivamente,seproduceunmayorgastoyestoshogaressevenperjudicados.Sinembargo,esposiblecompensarlospormediodesubsidiosquepuedensermuydireccionadosenlacuentasdeelectricidaddecadahogar.Esapolíticatienecostofiscalacotadoyporlotanto,permitealestadoobtenerunaparteimportantedelarecaudaciónfiscal.Estaspolíticasdecompensaciónpermitendeestaformacompensarpartedelosefectosnegativosdeestetipodepolítica.

La política de compensación no corrige efectos negativos sobre producción, que han sidoilustrados en Benavides et al. (2015), pero al menos permite compensar a los consumidores.Desdeestepuntodevista,resultaimportantequetodotipodeimpuestosalsectorenergético,asícomo otras políticas públicas, contemplen una evaluación de impacto sobre la economía y laproductividad, algo que ha avanzado el Gobierno de Chile en los últimos años, pero ademásincluya una evaluación de impacto sobre las personas y los hogares, para poder evaluar lafactibilidad de compensar los efectos negativos. Esto es algo que aún debe ser incorporado ennuestraspolíticaspúblicas.

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