perú desafío de la riqueza mineral junio 08

Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM)

El Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM) es una organización liderada por Directores Ejecutivos de las compañías minero-metalúrgicas más importantes del mundo, así como asociaciones regionales, nacionales y de materias primas, todos comprometidos a mejorar su desempeño en lo que al desarrollo sostenible se refiere, y en la producción responsable de los recursos minero-metalúrgicos que la sociedad necesita.

La visión del ICMM es una industria minera, de minerales y metales viable y ampliamente reconocida como esencial para la vida moderna y un aporte para el desarrollo sostenible.

www.icmm.com

Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD)

La UNCTAD, creada en 1964, promueve el avance de la integración concensuada de los países en desarrollo en la economía mundial. UNCTAD ha evolucionado gradualmente hasta llegar a convertirse en una autoridad basada en el conocimiento, cuya labor tiene por objetivo ayudar a orientar los debates actuales sobre las políticas y la reflexión en materia de desarrollo, velando especialmente por que las políticas nacionales y la acción internacional se complementen mutuamente para lograr el desarrollo sostenible.

www.unctad.org

El Grupo Banco Mundial

El Grupo Banco Mundial es un Organismo Internacional con mas de 180 países miembros agrupado en cinco Instituciones: el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF), juntas conocidas como el Banco Mundial; la Corporación Financiera Internacional (IFC); la Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI); y el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI).

El Banco Mundial es una fuente vital de asistencia técnica y financiera para los países miembros en desarrollo. El BIRF proporciona prestamos con bajas tasas de interés a países con ingresos medios, y la Asociación Internacional de Fomento (AIF) proporciona créditos sin intereses y otorga donaciones a países de bajos ingresos destinados a la educación, salud, infraestructura y otros propósitos para promover la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible. La IFC promueve la inversión sostenible del sector privado en países en desarrollo, como una manera de reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de las personas.

www.worldbank.org

ICMM19 Stratford PlaceLondon W1C 1BQUnited Kingdom

Telephone: +44 (0) 20 7290 4920Fax: +44 (0) 20 7290 4921Email: [email protected] [email protected]

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PerùDesafío de la riqueza mineral: utilizar la dotación de recursospara impulsar el desarrollo sostenible

Junio de 2008

Estudio de caso de país

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l: utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

Printed at United Nations, GenevaGE.08-50538–April 2008–1,000

UNCTAD/DITC/COM/2007/9

Índice

Resumen ejecutivo 3

1 Introducción 9

1.1 Objetivos 101.2 Personas consultadas 101.3 Esquema del informe 11

2 Antecedentes económicos, sociales y políticos de Perú 13

2.1 El pueblo 142.2 La economía 142.3 Breve reseña histórica 152.4 Estructura de gobernabilidad 15

3 ¿Cuáles son los aportes cuantitativos de la minería al crecimiento económico y la reducción de la pobreza a nivel nacional, regional y local? 17

3.1 Introducción 183.2 Aportes macroeconómicos y sociales

a nivel nacional 183.2.1 Aportes de la minería al desempeño

económico 183.2.2 El desempeño social de Perú 213.3 Aportes de la minería al

desempeño económico y social sub-nacional 22

3.3.1 Transferencia intergubernamental directa de los ingresos mineros 22

3.3.2 Minería y reducción de la pobreza a nivel regional 24

3.4 Impactos socioeconómicos de la mina antamina 25

3.4.1 La región de Ancash 253.4.2 Política de desarrollo sostenible de la empresa 263.4.3 Empleo directo e indirecto 263.4.4 Adquisiciones 293.4.5 Inversión social 293.4.6 Contribución a la economía nacional 303.4.7 Conclusiones 313.5 Resumen 31

4 ¿Cuáles son los vínculos entre las inversiones mineras y el crecimiento económico y la reducción de la pobreza? 33

4.1 Introducción 344.2 ¿Cómo hubiera sido la economía de Perú

sin minería? 344.3 Impacto de las políticas económicas sobre

los resultados 354.4 El eslabón perdido: instituciones y estructuras

de gobernabilidad 394.4.1 Resumen de los indicadores de

gobernabilidad de Perú 404.4.2 Consecuencias para la industria minera 414.5 Resumen 42

5 ¿Cuáles son las razones por detrás de los 'factores de éxito', los desafíos y las limitaciones, a nivel nacional, regional y local? 45

5.1 Introducción – lo sucedido hasta el presente 465.2 Marco legal: legislación minera 46

5.2.1 Introducción 465.2.2 Cambios legislativos de los últimos años 465.2.3 Cambios en la tributación de la minería 485.2.4 Consecuencias 495.3 El sistema político-administrativo 505.3.1 Introducción 505.3.2 Principales entidades 505.3.3 El proceso de descentralización 515.3.4 Desafíos y oportunidades 525.4 Asuntos fi scales a nivel nacional y

sub-nacional 545.4.1 Manejo global de las fi nanzas públicas 545.4.2 Rendición de cuentas del gasto público 565.4.3 Ejecución de los presupuestos a nivel

sub-nacional 575.4.4 Resumen de los desafíos fi scales 585.5 Cohesión social: tensiones sociales, prevención y

mitigación de confl ictos 595.6 Desarrollo del sector privado y capacidad

humana 63

6 Síntesis del estudio del caso peruano 67

6.1 El rol de la minería en la recuperación económica 68

6.2 Instituciones y estructuras de gobernabilidad: los eslabones perdidos en los mecanismos de redistribución 69

6.3 ¿Ganancias de corto plazo por encima de mejoras de largo plazo? 70

6.4 Consecuencias 71

7 Agradecimientos 73

8 Bibliografía 75

9 Anexo 1 - desempeño de Perú según los indicadores de gobernabilidad 79

9.1 La gobernabilidad en los últimos años 809.1.1 Indicadores de Gobernabilidad del

Banco Mundial 809.1.2 Encuesta Mundial de Gobernabilidad

de la UNU 829.1.3 Consecuencias 86

10 Anexo 2 - comentarios del gobierno 87

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En los últimos cinco años, las dimensiones económicas, sociales y ambientales de la minería y los minerales han sido objeto de consultas de amplio alcance, comentarios críticos, investigaciones y análisis. El Proyecto Minería, Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD, por su sigla en inglés) y la Revisión de las Industrias Extractivas (EIR, por su sigla en inglés) responden a una atención pública sin precedentes sobre los desafíos del desarrollo sostenible para las industrias extractivas en general y la minería en particular.

En mayo de 2004, el ICMM1 dio comienzo a la iniciativa2 sobre Dotación de Recursos3 con la fi nalidad de comprender mejor cómo la minería de gran escala puede contribuir a fortalecer el desarrollo socioeconómico de los países anfi triones de bajos y medianos ingresos. La iniciativa se propone detectar los factores impulsores del desarrollo efi caz en el sector de minería y metales y documentar los marcos de políticas, las prácticas operacionales y los acuerdos de cooperación que producen resultados sostenibles en el terreno. Este proyecto de investigación-acción se está llevando a cabo en conjunto con la UNCTAD y el Grupo del Banco Mundial. El ICMM también consultó a grupos interesados tales como empresas mineras, gobiernos, organismos donantes y organizaciones de trabajadores y no gubernamentales (ONG).

Gran parte de la literatura sobre la ‘maldición de los recursos’ se ha centrado más en los problemas que en las soluciones, por lo que no resulta de gran ayuda para diseñar mejores políticas o cubrir vacíos del conocimiento. Por ejemplo, ¿cómo han evitado los países claramente ‘exitosos’ los problemas ahora percibidos con tanta amplitud? ¿Es posible repetir esos resultados en otras economías en desarrollo dotadas de abundantes recursos minerales? ¿Cómo deberían los principales grupos interesados trabajar en conjunto con el fi n de perfeccionar los resultados socioeconómicos positivos de las inversiones mineras?

Para ayudar a sortear estas brechas, he aquí algunas de las interrogantes específi cas que la iniciativa sobre Dotación de Recursos se propone abordar:

1 Consejo Internacional de Minería y Metales, por su sigla en inglés.2 La iniciativa es administrada por Kathryn McPhail, directora del ICMM. 3 Desafío de la riqueza mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sustentable.

¿De qué manera el sector minero contribuye al desarrollo nacional en general?

¿Qué estrategias han sido efi caces en el manejo de los ingresos generados por los recursos naturales para el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza?

¿De qué manera un proyecto individual de minería contribuye al desarrollo a escala nacional, regional y local?

¿Cuáles son las consecuencias prácticas y políticas para las empresas mineras, los gobiernos anfi triones, las instituciones de desarrollo y las ONGs?

¿Cuáles podrían ser las responsabilidades distintivas de estos socios del desarrollo para apoyar la puesta en práctica de los hallazgos y recomendaciones?

A continuación se reseñan las tres fases de la iniciativa y sus productos relacionados.

Fase 1: Marco Analítico y Herramientas

La fase inicial del proyecto se concentró en el desarrollo de un Marco Analítico con énfasis en los procesos de gobernabilidad, incluyendo los factores subyacentes y las reglas de juego que intervienen en las interacciones sociales y económicas así como en los resultados. Estos elementos fueron incorporados a las Herramientas para la Dotación de Recursos que permiten evaluar prácticamente los impactos socioeconómicos locales, regionales y nacionales de la minería. Estas Herramientas incluyen el análisis del impacto de las operaciones mineras sobre las estructuras de gobernabilidad, las instituciones y los cambios en las políticas a distintos niveles de gobierno. La Fase 1 incluyó una extensa revisión bibliográfi ca y un análisis comparativo a grandes rasgos del bienestar social y económico relativo de 33 países con alta dependencia de los minerales. Los hallazgos iniciales fueron analizados críticamente en un taller con la participación de múltiples actores que ayudó a elaborar un nuevo enfoque.

Informes publicados de la Fase 1:

Resumen Ejecutivo del Marco Analítico

Herramientas para la Dotación de Recursos

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Prefacio

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Recursos en línea adicionales de la Fase 1:

Informe principal sobre el Marco Analítico

Revisión bibliográfi ca

Actas del taller de noviembre de 2004

Fase 2: Pruebas, síntesis y lecciones aprendidas

Esta fase consistió en la aplicación de las Herramientas a dos países elegidos como principales y a otros dos países para compararlos con aquellos: Perú es comparado con Chile y Ghana con Tanzania. En estos países, la minería había implementado algunas contribuciones exitosas a mejoras económicas y sociales. El propósito fue poner a prueba las Herramientas, evaluar si podrían ser aplicadas a un conjunto más amplio de países mineros y sugerir mejoras. Los hallazgos fueron revisados por un segundo taller de múltiples actores que hizo valiosos aportes.

Informes publicados de la Fase 2:

Resúmenes ejecutivos de los cuatro estudios de caso

Informe de síntesis de los hallazgos de los cuatro estudios de caso

Recursos en línea adicionales de la Fase 2:

Estudios de caso de Ghana, Tanzania, Perú y Chile

Actas del taller de octubre de 2005

Asimismo, otras publicaciones resumen el proceso de hallazgos de las Fases 1 y 2 y señalan el enfoque del ICMM para la Fase 3.

Una serie de fascículos resume aspectos clave de las Fases 1 y 2 (El premio, El desafío, El camino hacia adelante y Procesos y aportes)

Guía para las Fases 1, 2 y 3 del proyecto sobre Dotación de Recursos

Fase 3: Aprendizaje en la acción a través de

asociaciones

Las actividades de la Fase 3 incluirán una serie de ‘proyectos piloto’ en asociación con terceros para alentar la aplicación de las recomendaciones

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222 de la Fase 2 y, como una consecuencia, realzar la contribución de la minería al desarrollo social y económico. La Fase 3 también se centrará en la divulgación y la ampliación de la cobertura.

Para obtener las últimas informaciones de la Fase 3, incluyendo detalles de las actividades piloto y de los socios, visite: www.icmm.com

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Executive Summary

Perú tiene una larga historia minera. Antes y durante la época colonial la minería del oro y la plata fue una actividad económica particularmente importante. Hoy en día el país continúa siendo uno de los mayores abastecedores mundiales de minerales. Es el segundo proveedor mundial de plata, el tercero de zinc, el quinto de cobre y el sexto de oro. Una gran cantidad de inversiones se iniciaron a comienzos de los años 90 y hay un número considerable de operaciones en diversas etapas de desarrollo.

En la historia reciente, las políticas económicas que gobernaron al sector atravesaron por tres diferentes períodos. Hasta fi nes de los años 60, la mayor parte de las minas era de propiedad privada. A partir de 1968, bajo un régimen militar de izquierda, una gran proporción de la actividad del sector minero fue asumida por el Estado. Esta estructura de la propiedad se mantuvo durante los gobiernos democráticos de los años 80. En el inicio de la presidencia de Fujimori, a comienzos de la década de 1990, los fundamentos de la dirección económica sufrieron un giro radical. Se promovió activamente la participación del sector privado, en especial de la inversión extranjera directa, y casi todos los activos mineros del Estado fueron privatizados. Entre 1992 y 2004, las empresas mineras nacionales y extranjeras invirtieron en total unos 9.800 millones de dólares. No faltan oportunidades prometedoras de prospección, de modo que son pocas las posibilidades de que esta reciente expansión minera se vea reducida por una escasa disponibilidad de yacimientos apropiados de minerales.

¿Cómo ha impactado el resurgimiento del sector minero en el desempeño económico del país y en los estándares de vida de sus habitantes? Para dar respuesta a ésta y otras preguntas relacionadas, el estudio de caso examina el desempeño del sector con respecto a la gestión macroeconómica y a los aportes económicos y sociales a nivel nacional, regional y local. A nivel local, el impacto es explorado por medio de un estudio en profundidad de la mayor mina de cobre y zinc en operación en Perú. Es la mina de la Compañía Minera Antamina, en la región andina de Ancash, que inició sus operaciones en noviembre de 2001. La mina es propiedad de un consorcio integrado por BHP Billiton, Mitsubishi, Teck Cominco y Falconbridge y tiene estimada una vida útil de más de 20 años. El estudio triangula la perspectiva local con los efectos a nivel macroeconómico y nacional para identifi car dónde radican los principales desafíos en el objetivo de entregar mayores benefi cios a la

población peruana. Se destacan varios problemas institucionales y de gobernabilidad, particularmente en la gestión de las fi nanzas públicas. Se argumenta que, si estos desafíos pudieran ser superados, podrían brindarse mayores benefi cios socioeconómicos, se mitigarían las tensiones sociales y se verían reducidos los riesgos operativos.

Políticas y efectos macroeconómicos

El sector minero ha generado grandes cantidades de divisas y atraído signifi cativos montos de inversión extranjera directa desde comienzos de la década de 1990. Sus aportes a la macroeconomía han sido positivos y coincidieron con un período de mayor estabilidad económica. Las políticas económicas liberales han logrado una tasa de cambio relativamente estable, redujeron la infl ación y alcanzaron cómodos niveles de reservas ofi ciales. La alta volatilidad macroeconómica, en particular durante los años 80, y las opciones de política económica inadecuadas de las décadas anteriores estuvieron ligadas a presiones populares producidas por cambios sociopolíticos en la economía de mercado semifeudal que dominó la primera mitad del siglo XX.4

En las exportaciones de mercaderías, el sector de minería y metales ha sido claramente dominante. En 2004, la minería contribuyó en cerca de 6,9% del PBI (en 2003 la cifra fue 6,8%). Si bien el empleo directo e indirecto generado por la minería es escaso en relación a la población económicamente activa (alrededor de 3,5% en total), esto se debe a la naturaleza de capital intensivo de la industria. No obstante, se cree que los efectos indirectos más amplios tienen un gran peso. De los 1.500 millones de dólares de insumos suministrados a la industria, se estima que dos tercios son abastecidos en Perú (incluyendo bienes importados provistos por

4 Estos cambios incluyen una creciente urbanización e inmigración y la concesión de derechos de sufragio y políticos a más amplios segmentos de la población.

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Resumen Ejecutivo

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rural, mientras en las áreas urbanas afecta a poco menos del 10%.6

En este contexto, las empresas mineras han sido objeto con frecuencia de demandas de comunidades locales para que las provean de bienes y servicios, lo que idealmente debería ser exigido al y provisto por el gobierno. En muchas instancias, las empresas mineras han respondido a estas presiones aportando recursos adicionales. Pero esto no ha reducido las tensiones sociales y los enfrentamientos violentos esporádicos. La ausencia de mejoras reales en la situación social ha impulsado las recientes promesas político-electorales en favor de descentralizar y reformar el sistema político, mientras que básicamente se mantiene la política económica de los años 90. El estudio pone en duda si, en su forma actual, estas reformas pueden brindar mejores resultados.

Ha sido difícil para el estudio evaluar las contribuciones del sector a la reducción de la pobreza a nivel regional. Los datos disponibles no muestran patrones claros o pruebas de que la minería haya mejorado (o empeorado) las condiciones regionales de vida en relación a los promedios nacionales. Desde 2002, la mitad de los impuestos cobrados a las empresas a través del Canon Minero7 se redistribuye a las regiones, municipios y distritos en donde se sitúan las minas. Este mecanismo permite a estas entidades sub-nacionales tomar decisiones más independientes sobre los gastos, mientras que otras transferencias intergubernamentales de recursos provenientes de la recaudación impositiva general permanecen afectadas a programas de gastos (pobremente) defi nidos por el gobierno central. Las transferencias del Canon Minero representaron poco más de 1% del actual gasto gubernamental total, pero los aumentos porcentuales anuales en estas transferencias han sido espectaculares, en particular para algunas entidades sub-nacionales. Las normas para la redistribución de las transferencias fueron modifi cadas tres veces en los últimos cuatro años, lo cual refl eja la naturaleza altamente polémica de los criterios adoptados.

Las empresas mineras pueden haber considerado como un hecho positivo que las comunidades locales reciban más fondos que pueden ser 6 Como consecuencia, la pobreza extrema afecta en forma desproporcionada a la población indígena.7 Entre 1997 y 2001, el Canon Minero redistribuyó 20% de los ingresos impositivos provenientes de las empresas mineras. El aumento al 50% se produjo en medio del proceso de descentralización iniciado en 2001 en Perú y después del intenso cabildeo sobre miembros del Congreso realizado por las comunidades afectadas por la minería y por empresas mineras.

abastecedores peruanos). En 2003, los pagos del sector minero llegaron a cerca de 4% del gasto gubernamental real y su contribución a los ingresos impositivos del gobierno fue levemente superior a 5%, convirtiendo al sector en uno de los mayores contribuyentes del país.

Sin duda, la minería ha sido uno de los sectores económicos clave que contribuyeron al viraje en el desempeño macroeconómico de Perú. Lamentablemente, este escenario macroeconómico positivo no se ha refl ejado en una disminución de los altos niveles de desempleo ni en una reducción de la economía informal. Los niveles de pobreza e inequidad se han mantenido estancados y en general existe poca confi anza en las instituciones públicas y los procesos políticos. En este sentido, Perú difi ere de otros estudios de caso, como los de Chile y Ghana, en donde pueden demostrarse claros avances o al menos algunas mejoras en las condiciones de vida y el grado de satisfacción económica de la población.5

¿Qué ha impedido al sector minero realizar mayores contribuciones? La conclusión principal del estudio de caso es que las reformas macroeconómicas y estructurales a nivel nacional no han sido acompañadas por mejorías equivalentes en la capacidad institucional y en los procesos político-administrativos encargados de proporcionar los servicios públicos a nivel regional y local, en donde muchas necesidades sociales continúan desatendidas. Las reformas a nivel nacional no han establecido derechos de propiedad seguros para los pobres de zonas rurales y urbanas ni han provisto leyes electorales que respalden la creación de consenso en torno a las políticas públicas y la construcción de alianzas.

Desempeño social y reducción de la pobreza

Las estadísticas ofi ciales revelan que entre los años 1960 y 2002, tres indicadores sociales clave –mortalidad infantil, expectativa de vida y tasas de alfabetización– presentaron una mejora general. Sin embargo, el Informe sobre Desarrollo Humano de 2004 del PNUD reveló que Perú ha sido incapaz de reducir la inequidad social y de acortar las extremas disparidades de ingresos y desarrollo regionales. Más de la mitad de la población peruana continúa viviendo en la pobreza y cerca de un cuarto vive en la pobreza extrema. La pobreza extrema afecta a más de la mitad de la población 5 International Council on Mining and Metals (2006).

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catalogados y rastreados como provenientes de las inversiones mineras. Pero este mecanismo conlleva también riesgos importantes. Uno de ellos es que los grandes incrementos en las transferencias de ingresos para los gobiernos sub-nacionales podrían generar una ‘maldición de los recursos’ a escala local, sobre todo ante la débil capacidad de gestión fi nanciera y la insufi ciente defi nición de responsabilidades administrativas en este nivel. El estudio destaca que no existe una relación automática entre mayores gastos de dinero público a nivel sub-nacional y un aumento de los benefi cios para las comunidades o una reducción de las tensiones sociales.

Las contribuciones de las empresas mineras

El estudio en profundidad de la mina de Antamina claramente revela que la misma contribuye signifi cativamente al PBI regional. A pesar de ser una industria de capital intensivo, hay efectos directos e indirectos sobre la mano de obra. El empleo indirecto es alrededor de 10 veces mayor que el empleo directo y es generado, en su mayor parte, por los principales contratistas. Sólo 16% del personal de la empresa proviene de distritos cercanos a la mina, mientras que el resto pertenece a otras zonas de Perú. En consecuencia, las altas expectativas de la población más cercana con respecto a la creación de puestos de trabajo no han sido totalmente satisfechas. La principal razón es la diferencia entre las habilidades disponibles en los alrededores y las requeridas para el trabajo en la mina. La empresa minera y algunos de sus contratistas tratan de ofrecer iniciativas de capacitación más dirigidas para ayudar a aproximar la base de habilidades locales a las necesidades de la industria.

La política corporativa de Antamina incluye una variedad de metas de desarrollo, entre ellas la provisión de 100% de acceso a servicios básicos para las comunidades en el área de impacto, así como el cofi nanciamiento y la implementación de proyectos de desarrollo sostenible directamente o en colaboración con otras organizaciones. La mina muestra que las empresas están haciendo esfuerzos considerables para brindar niveles signifi cativos de inversión social e intentando incrementar la satisfacción y el empleo a nivel local. Esto requiere una posición más activa desde el comienzo y la colaboración con las entidades locales. Pero hay límites claros a lo que las empresas mineras pueden alcanzar por sí solas. En aquellos lugares donde las condiciones de

vida son peores, las expectativas son altas y el gobierno usualmente está ausente en el suministro de bienes y servicios públicos básicos. Esto reorienta la presión hacia las empresas mineras para que realicen un gasto social alternativo. Las comunidades locales no perciben las inversiones sociales como sufi cientes y tienen grandes expectativas de que las empresas sustituyan la ausencia de acciones gubernamentales regionales y locales.

Las principales limitaciones de las empresas para realzar más aún su contribución al desarrollo socioeconómico y a mejores condiciones de vida son las insufi ciencias de las capacidades de gestión pública administrativa y fi nanciera a nivel regional y local. Estas limitaciones restringen los efectos de redistribución esperados por la creación de actividades productivas relacionadas con la operación principal y generan un vacío en el lugar donde las entidades públicas son contrapartes necesarias. El estudio considera que los acuerdos institucionales y de gobernabilidad que sustentan el desarrollo y la diversifi cación económica a través de una cadena de abastecimiento local siguen siendo incompletos. Esto también socava la sustentabilidad de las comunidades mineras después del cierre de la mina. El fascículo N°2 El desafío (Resource Endowment Spotlight 02 - The Challenge) señala que ésta es el área en donde las autoridades gubernamentales y las empresas mineras aún tienen mucho que transitar para desarrollar en conjunto una cadena de abastecimiento local.

Cambios en las políticas

¿Qué explica el mejor desempeño macroeconómico de Perú desde comienzos de los años 90? Al igual que en los otros tres estudios de caso, la reforma de la legislación de la minería fue una de las condiciones favorables para el resurgimiento de la inversión privada en la industria de minería y metales. La legislación general de 1991 instauró un régimen de estabilidad legal para la inversión extranjera. En 1992 se sancionaron leyes de minería con el fi n de establecer términos y normas específi cas para el sector. Todas las funciones se centralizaron en un ministerio, se retiraron las obligaciones sociales previas y las ganancias netas se convirtieron en la base del sistema impositivo del gobierno central, con muchos contratos incluyendo cláusulas de estabilidad para períodos de 10 a 15 años. Esta legislación generó un régimen

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de inversiones muy atractivo para las grandes empresas mineras multinacionales.8

Con respecto a las políticas macroeconómicas, Perú ha hecho progresos formidables. El estudio cotejó los datos macroeconómicos de Perú ante las diversas proposiciones de cuándo y cómo podría haberse dado una manifestación de la ‘maldición de los recursos’ y no encontró conexión alguna a ese nivel. Durante los últimos 15 años, la macroeconomía ha sido comprendida y administrada con competencia. En tal contexto, la minería puede jugar el rol de dar el puntapié inicial para reactivar una economía previamente débil. Por las razones antedichas, los principales riesgos son que los efectos de la ‘maldición de los recursos’ puedan tener lugar a nivel local y que los mecanismos de redistribución no sobrevienen automáticamente.

Estos riesgos están vinculados con los acuerdos institucionales y de gobernabilidad de Perú, un área en la que el estudio de caso identifi ca varios problemas. En los últimos 15 años, las reformas se concentraron en el gobierno central y en la privatización de ciertas funciones gubernamentales relativas al mercado para separarlas del gobierno central. Esto ocurrió a expensas del mejoramiento de las capacidades administrativas y fi nancieras públicas a nivel local y regional, donde una mala provisión de servicios públicos mantiene estancadas las condiciones de vida de la población.

Desafíos para mejorar los beneficios económicos

y sociales

El estudio subraya que las instituciones y estructuras de gobernabilidad son una variable clave para mejorar los aportes socioeconómicos potenciales del sector minero por que determinan el marco y condicionan la forma cómo las entidades del sector público, las y los ciudadanos y las empresas del sector privado se relacionan entre sí. El desempeño de Perú con respecto a los indicadores de gobernabilidad medidos tradicionalmente por el Bando Mundial ha sido pobre. Si bien la transición política de comienzos del siglo XXI ha llevado a una mayor participación y confi anza de la sociedad en el proceso político y ha mejorado los derechos políticos, las mejoras reales en los servicios y la administración públicos, 8

De otro lado, dadas las circunstancias en que se introdujo la legislación de minería, el régimen en vigor gobernó con amplios poderes aprobando leyes de urgencia por decreto. Si bien esto facilitó la sanción de las nuevas políticas económicas, puede haber hipotecado la legitimidad de la legislación a nivel nacional.

así como en el sistema legal, siguen estancadas. Los últimos son esenciales para brindar mejores servicios a los habitantes y permitirles aprovechar las oportunidades económicas. Además, aportan el vínculo entre los ingresos de las actividades mineras pagados al gobierno central y los benefi cios sociales y económicos que los ciudadanos reciben a cambio.

Lo que se necesita son instituciones y estructuras de gobernabilidad en condiciones de dar apoyo a las actividades de empresas privadas de distintos tamaños y, al mismo tiempo, de atender la exclusión económica y social. Desde la década de 1990, las instituciones y estructuras de gobernabilidad en vigor han facilitado las políticas macroeconómicas que lograron resultados globales positivos. Sin embargo, no han logrado producir el tipo de políticas y servicios públicos (y, por tanto, de mecanismos de redistribución) capaces de reducir la pobreza en una medida adecuada.

¿Por qué esto concierne a la industria minera? Si las instituciones y estructuras de gobernabilidad son inapropiadas para ofrecer mayores retornos sociales de los fondos públicos, surgen tensiones y confl ictos sociales que presionan a las empresas mineras para incrementar los benefi cios sociales. Las empresas mineras se han convertido en blanco de muchas demandas de las comunidades locales para que provean bienes y servicios, muchos de los cuales deberían ser normalmente provistos por el gobierno. Cuando las empresas mineras llenan el vacío de gobernabilidad, es poco probable que los arreglos sean óptimos y no hay garantías de que pagos directos de las empresas satisfagan todas las demandas. Si las políticas públicas no responden a las demandas populares, se considerará que los impuestos y otros ingresos pagos por las empresas mineras a los gobiernos centrales no están benefi ciando a las comunidades locales.

Pero suponer simplemente que mejores instituciones y acuerdos de gobernabilidad pueden ser injertados de alguna manera en las sociedades es ignorar los complejos procesos que implica llevar esto a la práctica. Por esta razón, el informe del ICMM titulado ‘Síntesis de los estudios de caso de cuatro países’ subraya la necesidad de acciones de colaboración entre gobiernos, empresas, donantes y organizaciones no gubernamentales para poder captar plenamente los benefi cios potenciales de la riqueza mineral. El fascículo N°3 ‘El camino hacia adelante’ (Resource Endowment

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Spotlight 03 – The Way Forward) resume las recomendaciones prácticas deducidas de los cuatro estudios de caso del proyecto del ICMM. En particular, el estudio del caso peruano pone en evidencia los riesgos y los costos de oportunidad que se derivan de un abordaje insufi ciente de los desafíos de la riqueza mineral y la restricción consiguiente en la obtención de sus frutos potenciales.

IntroduccionIntroduccion

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10 1.1 Objetivos

Este informe fue elaborado por Oxford Policy Management (OPM) y Environmental Resources Management (ERM) por encargo del Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM). Es uno de cuatro informes preparados en el marco de la iniciativa del ICMM denominada Desafío de la riqueza mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible, también conocida como iniciativa sobre Dotación de Recursos. El objetivo de la iniciativa sobre Dotación de Recursos es establecer cómo, y bajo qué condiciones, las actividades mineras contribuyen al desarrollo socioeconómico de las comunidades y los países anfi triones. Para aportar elementos a este debate, se han realizado cuatro estudios de caso en Ghana, Tanzania, Perú y Chile, países que son fuertemente dependientes de la minería y que, a la vez, han tenido un desempeño relativamente bueno en los últimos años. El propósito de este informe es ofrecer una evaluación objetiva de los impactos socioeconómicos positivos y negativos de los proyectos mineros en Perú.

La Fase 1 de la iniciativa transcurrió entre julio de 2004 y enero de 2005. Se elaboró un Marco Analítico para este estudio, que fue resumido en las Herramientas para la Dotación de Recursos. Las Herramientas han sido ampliamente revisadas a nivel académico por especialistas en desarrollo social y economistas, por organizaciones no gubernamentales y gobiernos. La Fase 1 se benefi ció con aportes de una gran variedad de actores en un taller realizado en Londres en noviembre de 2004. Muchos de los actores criticaron aspectos del desempeño de las empresas mineras en el pasado. Sus opiniones fueron tenidas muy en cuenta, para asegurar que la iniciativa sobre Dotación de Recursos responda a las inquietudes de una amplia gama de intereses.

La Fase 2 del proyecto puso a prueba y validó el marco analítico elaborado durante la Fase 1. Se coordinaron estudios de caso en cuatro países, uno de los cuales es este informe sobre Perú. Como hemos dicho, los otros tres estudios de caso corresponden a Ghana, Chile y Tanzania. Ghana y Perú fueron elegidos como los estudios de caso principales y para realizarlos dos equipos de consultores organizaron visitas a ambos países. Tanzania y Chile son utilizados con fi nes de comparación y sus estudios de caso se realizaron mayormente en el escritorio.

El trabajo de campo para el estudio del caso peruano se llevó a cabo desde abril hasta junio de 2005, por lo que los datos presentados en el informe se refi eren mayormente a la situación vigente en ese período. La información sobre compras, costos laborales y aportes tributarios corresponde al año calendario 2005.

Perú cuenta con una considerable cantidad de minas en distintas etapas de desarrollo: estudios de pre-factibilidad o factibilidad, construcción, operación, cierre o pos-cierre. En los últimos 15 años, se ha producido una gran cantidad de nuevas inversiones. Perú posee también numerosas minas cerradas y legados mineros anteriores al reciente incremento de la inversión minera.

Para examinar los impactos a escala local, este estudio de caso se centró en el ejemplo de la mina de cobre y zinc de Antamina. Perteneciente a un consorcio integrado por BHP Billiton, Mitsubishi, Teck Cominco y Falconbridge, Antamina es la mayor mina de cobre en operación en Perú. Fue inaugurada ofi cialmente en noviembre de 2001, con una vida útil estimada de 22 años.

Los estudios de caso de países esperan dar respuesta a las siguientes preguntas:

¿Cómo ha contribuido la minería al desarrollo social y económico nacional?

¿Cómo contribuye la inversión minera de Antamina al desarrollo a nivel nacional, regional y local?

¿Qué estructuras y políticas de gobernabilidad a nivel nacional, regional y local han sido efi caces para explicar los resultados tanto del sector minero en general como de las inversiones de Antamina? ¿Los ingresos generados por los minerales y su extracción mejoraron el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza?

1.2 Personas consultadas

Durante la realización del estudio, fue consultado un gran número de grupos de interés, como se muestra en el Recuadro Ð1.1. Debemos resaltar que el hecho de haber accedido a responder esta consulta no debe ser interpretado como una aceptación de los objetivos del estudio o de los resultados de este informe.

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1. Introducción

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The Challenge of Mineral Wealth: using resource endowments to foster sustainable development

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11Recuadro 1.1 Lista de personas consultadas

Gerencia de Antamina en Lima, Huarmey y en la mina; Gobierno de Perú, incluyendo varios ministerios y organismos semi autónomos;ONGs y grupos de especialistas locales;Universidades y centros de investigación nacionales;Representantes de gobiernos sub-nacionales;Alcaldes y funcionarios de municipalidades;Representantes del país en instituciones fi nancieras internacionales, el PNUD, y ONGs internacionales;Representantes de las comunidades;Representantes de asociaciones de mujeres;Empresas y representantes de asociaciones empresariales tanto nacionales como locales, incluyendo a la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, así como a otras empresas mineras y proveedores de empresas mineras;Proveedores;Representantes de los medios de comunicación; yPersonas informadas de los medios político, económico y social.

1.3 Esquema del informe

Este informe de estudio de caso se presenta en los cinco capítulos siguientes:

El Capítulo 2 presenta los antecedentes económicos, políticos y sociales de Perú;El Capítulo 3 pregunta cuáles son los aportes cuantitativos de la minería al crecimiento económico y la reducción de la pobreza a escala nacional, regional y local; El Capítulo 4 indaga sobre la vinculación entre inversión minera y crecimiento económico y reducción de la pobreza. Se investigan las explicaciones cercanas sobre el desempeño económico y social descrito en el Capítulo Ð3;El Capítulo 5 explora las razones más profundas subyacentes en los resultados observados a nivel nacional, regional y local, que las infl uencias cercanas no pueden explicar completamente, poniéndolas a prueba selectivamente dentro de las diversas dimensiones de la taxonomía incluida en las Herramientas para la Dotación de Recursos.El Capítulo 6 sintetiza la experiencia.

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Antecedentes económicos, sociales y políticos Antecedentes económicos, sociales y políticos de Perú de Perú

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14 2.1 El pueblo

En términos demográfi cos, Perú es el quinto mayor país de América Latina, después de Brasil, México, Colombia y Argentina, con una población de aproximadamente 27 millones de habitantes. La población es variada y dividida socio económicamente entre descendientes de europeos, usualmente en mejor situación (13%), mestizos (37%) y un gran grupo de indígenas americanos (45%). También hay afro-peruanos y otras minorías.

La división socio económica sigue un patrón geográfi co, entre las zonas costeras más ricas, mayormente de habla hispana, y las culturas andinas tradicionales de la sierra y la montaña, mayormente de lengua Quechua. Como resultado de una gran migración de origen rural en las últimas décadas, la población urbana ha aumentado desde un 35.4% de la población total en 1940 hasta aproximadamente el 75% en 2004.

Figura 2.1 Mapa de Perú

2.2 La economía

La economía peruana está parcialmente dictada por su variada geografía, compuesta por una

región costera cálida y árida, una región andina árida pero más templada y una región tropical que colinda con Colombia y Brasil. La región andina proporciona abundantes recursos minerales en las zonas montañosas así como oportunidades para la agricultura. La región costera ofrece acceso a áreas de pesca y ha sido adaptada para la agricultura comercial tropical, mientras que la región tropical ubicada más hacia el interior ha permanecido poco explotada por la agricultura comercial.

En los últimos años, Perú ha superado el desempeño de los países vecinos de la región en términos de PBI con tasas de crecimiento de 4.9%, 4.0% y 4.8% en 2002, 2003 y 2004, respectivamente. Los elevados niveles de inversión interna en el sector minero y el energético han sustentado este crecimiento. En los años 2002, 2003 y 2004, la minería representó 6.6%, 6.8% y 6.9% del PBI, respectivamente. En el futuro, se esperan fuertes aportes al crecimiento del PBI a partir del proyecto de gas de Camisea y otras expansiones de la minería9. Un fuerte crecimiento se ha registrado también en la agroindustria y en la industria textil. La Figura 2.2 muestra la composición del PBI para el año 2004.

El tipo de cambio ha permanecido relativamente estable durante los últimos 15 años, la infl ación ha disminuido y las reservas ofi ciales han alcanzado niveles confortables. Sin embargo, persistentemente altos niveles de desempleo y actividades económicas informales, la pobreza y la inequidad, así como la poca confi anza en las instituciones públicas y en los procesos políticos no han sido mejorados por el desempeño macroeconómico relativamente vigoroso10.

Figura 2.2 Conformación del PBI, 2004

Fuente: INEI y BCRP, 2006 (actualizado).

9 Se tiene previsto que sólo el proyecto Camisea agregará un punto porcentual al crecimiento anual del PBI de Perú, así como aproximadamente US$10.000 millones en recaudación tributaria y regalías durante los próximos 40 años.10 La situación macroeconómica de Perú fue valorada favorablemente por una reciente misión del FMI (FMI, 2005)..

2. Antecedentes económicos, sociales y políticos de Perú

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Un elevado nivel de dependencia de las exportaciones de los ingresos por minerales y metales deja a la economía algo susceptible a las fl uctuaciones en los precios mundiales de las materias primas. Sin embargo, el riesgo es amortiguado por una gran diversidad de patrones y destinos de exportación.

2.3 Breve reseña histórica

Cuando los primeros españoles arribaron en el año 1531, Perú era la zona central de la civilización Inca, extendiéndose desde el actual Ecuador hasta el centro de Chile. El Imperio Incaico antecedió a la conquista española en por lo menos 300 años. Fundada en 1535, Lima fue capital del Virreinato de Perú y el centro de la expansión española y de su dominación sobre la parte occidental de América del Sur y el Caribe.

Desde mediados del siglo XVIII, el alcance y el poder de la administración colonial en Lima comenzó a declinar. En 1821, Perú declaró su independencia, que fue seguida por un largo período de inestabilidad bajo una sucesión de generales. Perú libró varias guerras en el sur con el vecino Chile por territorios ricos en recursos naturales. A fi nes del siglo XIX se construyó una línea férrea conectando a los centros mineros de la sierra con la costa. Esto atrajo grandes inversiones de capital extranjero y produjo un amplio desarrollo.

A principios del siglo XX, el desarrollo económico, la inmigración y la creciente urbanización generaron una lucha por el poder político entre la elite conservadora y elementos más liberales que presionaban por cambios en la estructura social y económica del país. Algunas reformas introducidas en la primera mitad de la década de los 60 mejoraron las condiciones económicas de los campesinos y trabajadores y con ello la posición política de una población cada vez más emancipada. Esto trajo consigo cambios iniciales en la economía de mercado liberal, pero semifeudal, que prevaleció hasta fi nes de los años sesenta.

En 1968 un régimen militar tomó el poder, cambió fundamentalmente las estructuras políticas y económicas de Perú, eliminando a la vieja oligarquía y consolidando al ejército. El régimen militar también desarrolló un sistema administrativo, con el cual pudo ejercer infl uencia sobre la economía y la sociedad. El régimen militar

se preparó para el retorno de un gobierno civil mediante la redacción de una nueva constitución en 1979. Dos presidencias elegidas democráticamente intentaron sin éxito introducir reformas económicas y sociales en los años ochenta. Durante esos años, Perú experimentó un estado permanente de crisis económica, descontento social y agitación política, acentuado por frecuentes actividades terroristas.

En los años 90 la presidencia de Fujimori lanzó un programa de ajuste estructural, reorientando la estructura económica de Perú hacia una economía de mercado liberal aplicando el programa de reformas convencionales de ese entonces. El cambio en las políticas económicas generó un notable cúmulo de logros macroeconómicos y fi scales y un gran aumento en la inversión extranjera directa. Sin embargo, el descontento político y social creció al no visualizarse una mejora real en el desempeño social, especialmente luego de revelarse los abusos de poder y la corrupción del ejecutivo.

En el año 2001, un gobierno de transición basado en el consenso preparó el camino para las elecciones que llevaron a Toledo a la presidencia. Su gobierno mantuvo los logros económicos de los años 90. También emprendió la aplicación de las promesas electorales de descentralizar y reformar el sistema político. Este informe sostiene que aún persisten muchos desafíos políticos y sociales que han infl uenciado el entorno social dentro del cual operan las grandes empresas mineras y los benefi cios que las grandes inversiones mineras pueden generar. Al momento de terminar este informe, Perú se preparaba para las elecciones presidenciales de 2006, a realizarse el 9 de abril, cuyo resultado era incierto. Sin embargo, los problemas de exclusión social y los benefi cios públicos derivados de la explotación de los recursos minerales han sido protagonistas centrales de la campaña electoral.

2.4 Estructura de gobernabilidad

Perú se encuentra actualmente gobernado por una democracia presidencial con una sola cámara legislativa: el Congreso de la República. Los elementos centrales de las instituciones políticas y las reglas de gobernabilidad de Perú se remontan a la Constitución de 1979, diseñada para la transición del gobierno militar a uno civil. Actualmente se basan en la Constitución de 1993, elaborada bajo la

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presidencia de Fujimori luego de la suspensión del Congreso en 1992.

El pasado político de Perú ha incluido muchos periodos de inestabilidad y crisis políticas. Desde su independencia, el país ha tenido 13 constituciones, como mínimo 26 golpes de estado exitosos y 108 distintos gobiernos. Menos del 10% de estos gobiernos llegaron a cumplir su mandato11.

Durante las últimas décadas, el sistema de gobierno del país ha sido descrito en general como un sólido poder ejecutivo con fuertes poderes de decisión. Así, las ambiciones personales de los presidentes han dominado la defi nición de políticas. El Congreso y otras ramas y escalones del gobierno han jugado un papel muy limitado en representar al electorado, infl uenciar la agenda política nacional y garantizar la prestación de servicios por el sector público. Esto ha repercutido sobre la legitimidad de y la confi anza en las instituciones políticas, afectando la capacidad del gobierno de mediar con efi cacia entre grupos de intereses sociales y económicos diferentes.

Los últimos años han sido testigos de una serie de reformas, incluyendo el proceso de descentralización iniciado en 2001. Los resultados de estas reformas, en cuanto a mejoras a largo plazo de la capacidad institucional, de los procesos políticos y administrativos y de la prestación de servicios públicos, están por verse.

11 Moron y Sanborn, 2005, página 3.

16

¿Cuáles son los aportes cuantitativos de la minería ¿Cuáles son los aportes cuantitativos de la minería al crecimiento económico y la reducción de la al crecimiento económico y la reducción de la pobreza a nivel nacional, regional y local?pobreza a nivel nacional, regional y local?

3

18 3.1 Introducción

El presente capítulo está centrado en las etapas #3 y #5 de las Herramientas desarrolladas en la Fase 1 del proyecto sobre Dotación de Recursos. El capítulo empieza por explorar las contribuciones macroeconómicas y sociales del sector minero a nivel nacional, luego analiza los aportes del sector al desarrollo sub-nacional y también evalúa los distintos aportes de la mina de Antamina.

3.2 Aportes macroeconómicos y sociales a nivel

nacional

3.2.1 Aportes de la minería al desempeño económico

Antes y durante la época colonial, la minería fue una importante actividad económica en Perú, sobre todo la minería de oro y plata. A principios de la década de 1980, las empresas estatales habían llegado a dominar el sector, centrándose en la exportación de hierro, cobre y plata. Privatizado nuevamente a principios de los 90, el sector tuvo entre 1992 y 2004 una inversión de capital privado de US$ 9.800 millones, tanto por parte de empresas nacionales como internacionales12.

La industria minera peruana comprende operaciones extractivas grandes, medianas y pequeñas/artesanales13. Las empresas mineras extranjeras multinacionales dominan la explotación de los grandes yacimientos minerales. En Perú, la actividad minera, incluyendo a la minería en pequeña escala y la artesanal, posee especial importancia por su potencial en términos de empleo y su infl uencia sobre los procesos políticos internos del país. Se calculan en cerca de 50.000 los mineros informales pequeños y artesanales que extraen cerca del 10% de la producción aurífera total de Perú14. Lamentablemente, por sus prácticas extractivas inadecuadas, muchos mineros informales se exponen a grandes riesgos de salud, de seguridad y ambientales.

12 La privatización ha conducido a la una mayor competitividad en el sector y a una mayor inversión en exploración y producción. Durante los años 2001-2003, el sector atrajo inversiones extranjeras directas por un monto de $2.200 millones, un 37% de las inversiones totales del país en ese período (Banco Mundial, 2005).13 Una descripción detallada y completa del sector minero en Perú puede encontrarse en el Banco Mundial (2005)14 Banco Mundial (2005).

La minería peruana desempeña un papel muy importante en el suministro global de minerales. Actualmente, Perú es el segundo mayor proveedor mundial de plata, el tercero de zinc, el quinto de cobre y el sexto de oro. En potencial mineral, ocupa el tercer lugar junto con Brasil, después de Chile y Canadá15. En la Figura 3.1 se muestran las principales zonas mineras que representan ese potencial.

Figura 3.1 La minería en Perú

Leyenda: amarillo = oro, azul = otros metales

La Figura 3.2 muestra que la minería ha dominado las exportaciones peruanas en los últimos años. En 2004, sólo representaba cerca de 7% del PBI, pero su participación aumentó desde un 4,2% a lo largo de los últimos diez años. Formalmente, la minería emplea en forma directa a más de 70.000 trabajadores e indirectamente a 350.000(16). Esto representa alrededor de 0,6% y 2,9%, respectivamente, de la población económicamente

15 CAD (2005).16 Banco Mundial, 2005.

3. ¿Cuáles son los aportes cuantitativos de la minería al crecimiento económico y la reducción de la pobreza a nivel nacional, regional y local?

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activa. Se considera que los efectos indirectos son amplios. De los $1.500 millones de insumos mineros, se ha calculado que dos terceras partes son suministradas desde el interior del país17. Esta estimación incluye los bienes importados por proveedores peruanos de dichos insumos.

Figura 3.2 Exportaciones de metales y minerales, porcentaje

de las exportaciones de mercaderías, 1960-2002

Fuentes: ‘Banco Mundial’ se refi ere a los Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial; la información del Ministerio de Economía y Finanzas fue proporcionada en una comunicación privada.

En 2003, los pagos del sector minero representaron alrededor del 4% de los gastos reales del gobierno y poco más del 5% del total de la recaudación impositiva. Un informe del Banco Mundial sobre la minería en Perú publicado en 2005 sugiere que el sector minero es el cuarto mayor contribuyente en el país, después de la manufactura, los servicios y el comercio. Situadas entre las principales contribuyentes del impuesto a la renta, las empresas mineras aportaron alrededor de un cuarto de la recaudación del gobierno central por ese concepto en 200418. Las proyecciones de la industria indican que esta proporción puede aumentar en el futuro. Las inversiones realizadas en años anteriores son ahora operativas y están mejorando la producción, al mismo tiempo que se desarrollan nuevas posibilidades y exploraciones. Se prevé que el sector crecerá a un promedio de 6,6% entre 2005 y 2007. El sistema tributario peruano es considerado globalmente competitivo para la minería.

La mayoría de los impuestos son recogidos por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), organismo semiautónomo

17 SNMPE, 2005.18 Existe cierto desacuerdo sobre esta cifra. Según la SUNAT, la cifra es 23%, pero para las empresas (Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía) la cifra es 29%.

establecido por el gobierno de Fujimori a principios de los 90 como parte de una reforma tributaria más amplia19. En la última década, los ingresos recaudados por el gobierno peruano han fl uctuado entre 14 y 15% del PBI. La SUNAT ha iniciado recientemente la publicación de información sobre los ingresos recaudados por actividad económica. La información correspondiente al año 2005 se muestra en la Figura 3.3.

Además del impuesto a la renta corporativo, la industria minera paga otros impuestos tales como el impuesto al valor agregado sobre las ventas de servicios, equipos y minerales, el impuesto sobre la nómina de sueldos y el impuesto indirecto sobre los combustibles20. La industria también paga un derecho de vigencia de US$ 3 por hectárea, que es retenido por los gobiernos sub-nacionales21. Recientemente, como parte de la descentralización del sistema fi scal, se introdujo una regalía minera. Al entrar en vigencia, la regalía minera será recaudada y retenida por los gobiernos regionales. La Tabla 3.1 muestra la recaudación de tributos internos por actividad económica desde 1998 hasta 2005. La Tabla 3.2 relaciona los ingresos aportados por la minería con el presupuesto ejecutado en 2003.

Figura 3.3 Recaudación de tributos internos por actividad

económica en 2005 (real)

Fuente: SUNAT, 2006 (actualizada)

19 Las cuatro categorías más importantes de impuestos son el impuesto a la renta (personas naturales y jurídicas), el impuesto general a las ventas (impuesto al valor agregado), el impuesto selectivo al consumo (un impuesto indirecto) y los aranceles sobre las mercaderías importadas. 20 El informe Public Expenditure Review del Banco Mundial, 2002, describe en detalle el sistema fi scal minero de Perú.21 Para obtener detalles sobre esto ver Vigila Perú, 2005, páginas 19-20.

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Tabla 3.1 Recaudación de tributos internos por actividad

económica

(en millones de

Nuevos Soles)1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Total Impuestos

Internos17,093 16,203 16,867 18,062 18,734 21,376 24,054 28,041

Impuesto a la renta corporativo del mismo

2,913 2,255 2,461 2,939 3,164 4,752 5,386 7,223

Agricultura y Ganadería 147 138 149 191 217 276 296 305

Pesca 66 50 86 77 115 139 202 250

Minería e Hidrocarburos 2,139 2,053 2,305 1,195 1,010 1,747 2,737 4,507

De éstos la Minería 641 503 699 613 689 1,092 1,742 3,126

Minería como % del total de tributos internos

3.8% 3.1% 4,1% 3.4% 3.7% 5.1% 7.2% 11.1%

Impuesto a la Renta Corporativo de las Mineras

246 138 246 182 300 589 989 2,168

Canon Minero 169 87 55 81 137 286 451 888Manufactura 4,884 4,679 4,755 6,040 6,887 7,174 7,281 7,713Otros Servicios 6,810 6,469 6,756 7,905 7,671 8,689 9,808 10,806Construcción 785 702 693 586 544 754 666 851Comercio 2,262 2,111 2,122 2,066 2,290 2,597 3,065 3,609

Fuente: SUNAT, 2006, (actualizado)Tipo de cambio: 1 US$ - 3.35 Nuevo Sol

Tabla 3.2 Aporte de la minería al presupuesto, 2003

(en millones de Nuevos Soles

Prespuesto Ejecutado 2003 26,614

Recaudación Tributaria Interna 2003 21,376

Ingresos Mineros como % de Tributos Internos 5.2%

Ingresos Mineros como % de Presupuesto 2003 4.1%

IR Corporativo como % del Presupuesto 2.2%

Canon Minero como % del Presupuesto 2003 1.1%

Fuentes: MEF, Banco Mundial 2005, Vigila Perú 2005Tipo de Cambio: 1 US$ - 3.35 Nuevo Sol

En los últimos años, crecientes montos de los ingresos han sido devueltos a las regiones, municipalidades y distritos en donde están ubicadas las minas. Las razones de esto y sus consecuencias son tratadas en la siguiente sub-sección.

La historia reciente ha sido testigo de tres períodos distintos de políticas económicas para el sector minero. El primer período incluye a los años 50 y 60 cuando las minas eran mayormente de propiedad privada. El segundo período se inició con el régimen militar izquierdista del presidente Velasco establecido en 1968. Claramente hostil a la inversión del sector privado en la economía, el régimen de Velasco cambió de manera fundamental la política económica y el Estado asumió el control de gran parte de las actividades mineras. Esta

situación se mantuvo en rasgos generales durante los gobiernos democráticos de la década de 1980, hasta el comienzo de la presidencia de Fujimori a principio de los años 90.

En las décadas de 1970 y 1980, sólo hubo una inversión limitada en la minería. En los años 70 la producción minera continuó creciendo, especialmente en el cobre, pero en los años 80 se estancó y el sector fue obligado a mantenerse de las inversiones del primer período de los 50 y 60. Por ejemplo, en 1988 el valor agregado del sector minero estuvo 14% por debajo de la cifra registrada en 198022.

A partir de 1990, la fi losofía por la cual se regía la economía sufrió un giro completo y se buscó fomentar la participación del sector privado en la economía en general y de la inversión extranjera directa en particular. Este proceso incluyó un cambio radical en la legislación del sector minero. A principios de los años 90, un 90% de los activos mineros del gobierno fueron privatizados y las empresas mineras privadas retomaron sus actividades en gran escala. Por ejemplo, la inversión extranjera directa en la minería entre 1993 y 2003 fue de 6.700 millones de dólares, mientras entre 1992 y 2004 las inversiones nacionales y extranjeras totalizaron 9.800 millones23.

Con respecto a los aportes del sector minero a escala nacional, se pueden extraer las siguientes conclusiones:

A partir de 1990, el aporte del sector minero a la macroeconomía ha sido positivo, obteniendo montos considerables de divisas y captando montos importantes de inversión extranjera directa. Este período también coincide con una fase de mayor estabilidad económica.

El desempeño extremadamente pobre durante los años 70 y 80 puede explicarse mayormente por las defi cientes políticas macro económicas impulsadas básicamente por presión sociopolítica y factores ideológicos.

Es improbable que el auge minero se vea limitado por la no disponibilidad de yacimientos minerales adecuados. Actualmente no hay escasez de oportunidades de prospección prometedoras. La

22 Federal Research Division, 2003.23 Economist, 2005, y Banco Mundial, 2005

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superfi cie ocupada por la minería se multiplicó por cinco en los años 90. Actualmente, más de la mitad de todas las comunidades agrícolas con títulos de tierras están en zonas de infl uencia de la minería24. Es probable que la exploración revele oportunidades signifi cativas adicionales para el desarrollo minero. El Banco Mundial (2005) proyecta un incremento de la producción minera de 6,6% anual para el período 2005-2007.

3.2.2 El desempeño social de Perú

Durante el período 1960-2002, las estadísticas ofi ciales muestran una mejora constante en los tres indicadores sociales claves: mortalidad infantil, expectativa de vida y tasas de analfabetismo. Lamentablemente, el Informe sobre Desarrollo Humano de 2004 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) evalúa estos resultados, enfatizando que la desigualdad y la pobreza continúan siendo los mayores retos de Perú. El informe muestra que más de la mitad de la población continúa viviendo en la pobreza. Casi una cuarta parte de todos los peruanos vive en condiciones de extrema pobreza, incluyendo la privación de una nutrición adecuada25. La pobreza tiene además una especial dimensión rural y, por lo tanto, indígena. La pobreza extrema afecta a más de la mitad de la población rural en comparación con poco menos del 10% de los residentes urbanos. Asimismo, la exclusión y la marginación social afectan en mayor proporción a las personas con menor educación y a las mujeres.

A pesar del notable giro que dio Perú a principios de los 90, e independientemente de los regimenes políticos que han pretendido provocar una transformación social, esta situación no ha cambiado sustancialmente en muchas décadas. Los observadores internacionales concluyen que hasta la fecha el país no ha sido capaz de reducir las desigualdades sociales, las elevadas tasas de pobreza y las disparidades del ingreso y el desarrollo regionales. El sistema actual de previsión social no es apropiado para atender esta situación26. En resumen, Perú mantiene uno de los patrones más desiguales de distribución de ingresos en América Latina y la exclusión social está profundamente arraigada. 24 Echave y Torres, 2005.25 UNDP, 2004.26 El sistema actual de previsión social está limitado a ciertos sectores y alcanza sólo a una parte de la población. Los programas sociales están mal orientados y son poco efi cientes (World Bank, 2002, Cap. 3 y 4). Los elevados niveles de empleo informal también han erosionado al sistema de previsión social (Bertelsmann Transformation Index, 2003).

El Recuadro 3.1 ilustra la compleja historia y naturaleza del pobre desempeño social de Perú.

Recuadro 3.1 Historia y naturaleza de los problemas

sociales de Perú

Algunos remontan las raíces históricas de la severa desigualdad en Perú a la conquista española del bastante avanzado Imperio Incaico, que dejó como herencia una división jerárquica entre una pequeña elite europea que gobernaba y la población indígena. El trabajo de aquellos que se encontraban en el nivel inferior del espectro social generaba la riqueza que mantenía a los que estaban en el nivel superior. Otros van más atrás, arguyendo que la sociedad jerárquica data de antes del arribo de los españoles y que el terreno y la diversidad geográfi cas también sirvieron de sustento para la fragmentación. Las olas sucesivas de inmigración, sea voluntaria o involuntaria, de África, China, Japón y Europa tuvieron como resultado un variada mezcla étnica y social y, con la emigración en gran escala de las zonas rurales a las urbanas durante la mitad del siglo XX, aumentaron la presión social sobre el status quo que condujo al gobierno militar a tomar medidas radicales y económicamente perjudiciales en la búsqueda de una integración nacional.Los regímenes políticos posteriores han luchado por lograr un equilibrio entre promover el crecimiento económico y reorientar en lo fundamental las diferencias sociales. Los cambios introducidos con la Constitución de 1979 ampliaron las oportunidades de participación y lucha política, dando mayor poder a grupos de los estratos inferiores de la sociedad al punto que las elites políticas tuvieron que tomar en consideración sus demandas.Sin embargo, los cambios institucionales no han superado con éxito debilidades fundamentales del sistema político-administrativo, incluyendo la falta de derechos de propiedad asegurados para los pobres de las zonas rurales y urbanas. La Constitución de 1979 fortaleció a un Poder Ejecutivo central con facultades legislativas y de emergencia en desmedro del Poder Legislativo, de la independencia del Poder Judicial y el desarrollo de capacidad de gobierno a nivel sub-nacional. Esto tuvo profundos efectos en la prestación de cuentas entre el electorado, sus representantes ante el Congreso y el Poder Ejecutivo. Adicionalmente, se dice que Perú sufre de un sistema partidario débil, fragmentario e inestable. Esto ha difi cultado la creación de alianzas y consensos y ha provocado tendencias a acentuar la relación democrática directa entre el jefe de estado y sus partidarios. A su vez, esto ha socavado los frenos y contrapesos que el Legislativo debería ejercer en su función de supervisión del Ejecutivo.

Fuente: Moron y Sanborn, 2005

En resumidas cuentas, a pesar de los logros macroeconómicos y fi scales acumulados desde principios de los años 90, la exclusión económica y muchas necesidades sociales continúan sin ser atendidas. Lamentablemente, esto ha llevado a que las empresas mineras se conviertan en el blanco de muchas demandas de las comunidades locales, reclamando bienes y servicios que idealmente deberían ser exigidos al, y ser provistos por, el gobierno. Las empresas mineras han enfrentado asimismo tensiones sociales y, en ocasiones, confrontaciones violentas con las comunidades

22


locales. En muchos casos, en respuesta a estas presiones, las empresas mineras han aceptado suministrar recursos adicionales a nivel local. Sin embargo, es difícil llegar a una conclusión clara y unidimensional acerca de cómo el sector minero ha contribuido a reducir la pobreza en el conjunto del país.

3.3 Aportes de la minería al desempeño económico

y social sub-nacional

Esta sub-sección explora las contribuciones del sector minero peruano al crecimiento económico y la reducción de la pobreza a nivel sub-nacional. Es necesario explicar primero cuáles son los niveles sub-nacionales del sistema político-administrativo. Hasta hace poco tiempo, Perú era un país de gobierno muy centralizado. Aunque las principales características de un sistema político-administrativo descentralizado se establecieron en 1977, las entidades de gobierno sub-nacional sólo han adquirido una importancia real a partir de la transición política del año 2001.

Actualmente, Perú está subdividido en 25 regiones, 194 provincias y 1826 distritos. A los dos últimos se les denomina municipalidades. Las regiones han sido reconocidas como entidades políticas independientes recién desde el año 2002. Con anterioridad, a las regiones se las denominaba departamentos y representaban las direcciones administrativas sub-nacionales de los ministerios del gobierno central. Aún no ha sido establecida la estructura de las nuevas regiones y existe un proceso en curso para racionalizar su cantidad. Se espera que el gobierno tome una decisión sobre las propuestas de reorganización nacional para octubre de 200527.

Dado que las estructuras político-administrativas sub-nacionales de Perú estaban cambiando constantemente, fue difícil acceder a informaciones que nos hubiesen permitido distinguir los aportes económicos y sociales realizados por el sector minero a través del tiempo. Por esta razón en el resto de esta sub-sección examinaremos la transferencia intergubernamental de los ingresos mineros y la posibilidad de establecer vínculos entre la minería y el alivio de la pobreza regional.

27 El número de provincias en una región y el número de distritos en una provincia varían considerablemente así como el número de pobladores y la extensión del área geográfi ca cubierta por cada entidad.

3.3.1 Transferencia intergubernamental directa de los ingresos mineros

En los últimos años, montos cada vez mayores de ingresos provenientes de la minería han sido transferidos a las regiones, municipalidades y distritos en donde las minas operan. Esto ha sido consecuencia del establecimiento del Canon Minero.

El Canon Minero es un mecanismo de distribución directa hacia los gobiernos sub-nacionales de los ingresos mineros recaudados por el gobierno central. No es un impuesto especial o un fondo especial, sino simplemente la afectación del 50% del impuesto a la renta corporativo pagado por las empresas mineras. Si bien era una disposición anterior a la transición política de 2002, distintas fuentes en Lima indican que desde 1977 hasta 2001 sólo fue afectado un 20% de los pagos del impuesto a la renta corporativo efectuados por las empresas mineras28.

El proceso de descentralización alteró la redistribución de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales a los gobiernos sub-nacionales. El aumento del Canon Minero de 20% a 50% fue el resultado de una presión intensiva sobre los miembros del Congreso por parte de las comunidades afectadas y las empresas mineras. De esta manera, estos cambios están estrechamente vinculados al proceso de cambios políticos iniciado en el año 2001, combinados con crecientes expectativas de benefi cios por parte de las comunidades mineras afectadas.

Estos cambios tienen un fundamento político: los dineros transferidos a través del Canon Minero permiten a los gobiernos sub-nacionales tomar decisiones de gastos más independientes, mientras que otras transferencias intergubernamentales de fondos de la recaudación tributaria general, inclusive provenientes de las empresas mineras, están reservadas para programas de gastos específi cos determinados por el gobierno central. Existen algunas limitaciones sobre los gastos permitidos con el Canon Minero, cuyas consecuencias serán analizadas en el Capítulo 5.

28 Las cifras que se muestran en la Tabla 3.1 anteriores al año 2000 sugerirían lo contrario. No está claro el porqué. Nótese asimismo que existen recaudaciones directas de los gobiernos sub-nacionales, entre las cuales está el derecho de vigencia y la recientemente introducida regalía minera. En las Tabla 3.1 y 3.2, la última debería ser incluida en los ingresos totales percibidos de la minería.

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Debido al impacto redistributivo del Canon Minero a nivel sub-nacional, las reglas de distribución del mismo han cambiado tres veces en los últimos cuatro años y seguirán probablemente siendo materia de negociaciones adicionales entre los miembros del Congreso y el gobierno. Esto refl eja el carácter altamente controvertido de los criterios de distribución. La discusión probablemente se intensifi cará con el gran aumento de los ingresos provenientes del sector minero esperado en los años futuros.

Aunque las transferencias del Canon Minero en 2003 constituyeron ligeramente más de 1% del gasto real total del gobierno, el incremento en los montos transferidos ha sido espectacular, particularmente para algunas regiones, provincias y distritos (Figura 3.4). Los factores que han impulsado estos incrementos son los elevados niveles de precios actuales de los productos básicos y aumentos signifi cativos en el volumen de metales y minerales explotados como resultado de las inversiones realizadas desde principios de los años 90.

Figura 3.4 Transferencias del Canon Minero 2001-2006

(millones de Nuevos Soles)

Fuente: Ciudadanos-al-Día, 2006 (actualizado)

La Figura 3.5 muestra cómo se ha incrementado la importancia del Canon Minero con relación a otros cánones en los últimos 6 años.

Figura 3.5 Importancia relativa del Canon Minero versus

otros cánones, 2001 y 2006

Fuente: Ciudadanos-al-Día, 2006 (actualizado)

Aunque las empresas mineras podrían considerar como una evolución positiva que las comunidades locales reciban más recursos que pueden ser identifi cados y rastreados claramente como provenientes de sus inversiones, existen dos importantes motivos de preocupación:

El sistema fi scal de transferencias intergubernamentales directas de los ingresos provenientes de la minería sigue siendo revisado y está sujeto a negociaciones políticas entre el gobierno central, el Congreso y las entidades gubernamentales sub-nacionales. Por detrás del proceso de descentralización que lo impulsa, existe una dinámica de cambios sociopolíticos cuyo resultado es aún incierto y que puede tener implicaciones positivas o negativas para la estabilidad política.

El incremento sustancial en las trasferencias de ingresos a los gobiernos sub-nacionales podría generar una ‘maldición de los recursos’ a escala local. Este es el caso particularmente cuando la capacidad de gestión local de los fondos públicos es débil y la delimitación de responsabilidades administrativas y las revisiones estratégicas de las políticas sectoriales en un sistema de gobierno descentralizado no son claras. No existen garantías de que un mayor monto de dinero público traerá automáticamente mejoras sostenibles en las condiciones de vida de las comunidades locales.

●

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24


Ambos aspectos serán analizados con mayor detalle en el Capítulo 5.

3.3.2 Minería y reducción de la pobreza a nivel regional

Los aportes para aliviar la pobreza a nivel regional son inciertos. Los ingresos pagados al gobierno central y luego redistribuidos a las regiones, ya sea a través del Canon Minero u otras transferencias, deberían contribuir a aliviar la pobreza ayudando a fi nanciar la prestación de servicios públicos y planes de inversión más amplios. Sin embargo, la relación entre las mayores transferencias y los mejores resultados a nivel sub-nacional no es de ninguna manera automática. Los efectos positivos potenciales pueden diluirse si el gobierno no gasta el dinero en forma efi ciente y efi caz, ya sea por políticas mal orientadas o simplemente por la ausencia de capacidades de gestión y administración del gasto público29. Las sub-secciones anteriores de este informe han ilustrado que, en comparación con el gasto total del gobierno, la importancia de los ingresos mineros es moderada. No obstante, la importancia relativa de los ingresos retenidos a nivel sub-nacional y de las transferencias no afectadas a través del Canon Minero puede ser alta. Debe tenerse en cuenta además que la efi ciencia del gasto puede diferir entre los ingresos percibidos a través del Canon Minero y aquellos percibidos a través de otras transferencias intergubernamentales.

Los estudios publicados sobre el aporte de la minería al alivio de la pobreza regional y local son heterogéneos. Un estudio preliminar realizado por el Instituto de Estudios Peruanos en base a datos de encuestas de hogares sugiere que los hogares ubicados en los distritos mineros podrían ser menos propensos a la pobreza que los hogares ubicados en regiones no mineras comparables30.

La Figura 3.6 muestra los cambios en la clasifi cación del Índice de Desarrollo Humano (IDH) de las regiones entre 1991 y 2003 con relación a la importancia de la minería. La Tabla 3.3 proporciona la información subyacente.

La información muestra el cambio porcentual absoluto en el aporte de la minería a la producción regional entre 1991 y 2001 así como el cambio en

29 Como se mencionó anteriormente, la inefi ciencia e inefi cacia del gasto social en salud y educación es señalada en el informe Public Expenditure Review del Banco Mundial, 2002.30 Barrantes, 2005.

el IDH entre 1991 y 2003 para cada región. Por ejemplo, en Ancash y Cajamarca, dos regiones con incrementos importantes en la producción minera durante el período, la mejora en el IDH siguió el promedio de todas las regiones. El mayor aumento del IDH se dio en Huancavelica, en donde la contribución de la minería a la producción cayó en más de 20 puntos.

Figura 3.6 Minería e Índice de Desarrollo Humano

Fuente: COOPERACCIÓN (2005) y PNUD (2005).

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Fuentes: Cooperación, 2005, y PNUD, 2004.

En resumidas cuentas, no existe un patrón de comportamiento claro y existen muchos otros posibles factores que condicionan la pobreza relativa de una región, tales como la ubicación geográfi ca y la efi cacia del gasto público de los programas sociales. No es posible deducir ninguna conclusión contundente acerca de si la minería mejoró o empeoró el IDH regional con respecto a los promedios nacionales.

3.4 Impactos socioeconómicos de la mina

Antamina

Esta sub-sección del informe se basa en la Etapa #5 de las Herramientas para evaluar el impacto de la mina Antamina, ubicada en la región de Ancash.

3.4.1 La región de Ancash

La mina Antamina está ubicada en la región de Ancash, que posee una población de cerca de

1.100.000 habitantes, en torno a 4% de la población total de Perú. La mina y el contratista así como otras instalaciones auxiliares se encuentran ubicados en el distrito de San Marcos, provincia de Huari.

La agricultura, la pesca y la minería son las principales actividades productivas de Ancash. El sector agrícola ha estado en declive en los últimos años, aunque cerca de dos tercios de los habitantes de la región se dedican a esta actividad. A lo largo de la costa las principales cosechas comerciales son de caña de azúcar, algodón y maíz, y en las zonas más templadas son de papa, trigo, avena, alfalfa y árboles frutales.

La minería contribuye signifi cativamente a la economía de Ancash. El aporte de la minería al PBI de la región fue de 3,1% en 1995 y llegó a 16,8% en 2001. En 2005, la región de Ancash aportó a la producción nacional 9,44% del oro, 14,7% de la plata, 38,02% del cobre, 6,5% del plomo y

Tabla 3.3 Minería e Índice de Desarrollo Humano (IDH), por región

Region

1998 2001 2003

% de la mineria

a la produccion

sub-nacional

% de la region

en la producción

minera nacional

IDH

% de la mineria

a la produccion

sub-nacional

% de la region

en la producción

minera nacional

IDH IDH

Amazonas 0.3 0.0 0.464 0.3 0.0 0.515 0.502

Ancash 2.5 1.4 0.503 24.5 14.2 0.577 0.558

Apurimac 0.9 0.1 0.361 0.6 0.1 0.457 0.488

Arequipa 7.4 6.3 0.615 4.0 3.5 0.635 0.653

Ayacucho 1.1 0.2 0.397 1.8 0.3 0.488 0.510

Cajamarca 6.2 2.0 0.436 27.4 12.6 0.495 0.491

Cusco 7.0 2.8 0.436 8.5 3.8 0.537 0.511

Huancavelica 29.4 5.9 0.307 5.1 0.9 0.460 0.464

Huánuco 4.2 0.7 0.451 4.9 1.1 0.494 0.476

Ica 17.0 7.9 0.600 6.6 2.7 0.667 0.662

Junin 15.7 8.9 0.519 12.0 6.9 0.578 0.596

La Libertad 5.3 3.1 0.561 3.9 3.0 0.613 0.585

Lambayeque 1.1 0.5 0.588 0.7 0.4 0.625 0.617

Lima 0.7 4.6 0.736 1.0 8.9 0.744 0.720

Loreto 17.2 5.8 0.512 21.7 9.7 0.563 0.525

Madre de Dios 58.3 4.4 0.573 33.7 2.3 0.621 0.601

Moquequa 17.4 4.6 0.603 25.4 5.5 0.666 0.650

Pasco 74.7 11.6 0.502 54.9 10.7 0.575 0.591

Piura 29.4 22.3 0.504 6.0 4.1 0.551 0.556

Puno 9.9 3.7 0.414 11.6 4.6 0.512 0.550

San Martin 0.0 0.0 0.534 0.0 0.0 0.553 0.525

Tacna 19.0 3.1 0.665 13.2 3.8 0.681 0.665

Tumbes 0.1 0.0 0.569 0.1 0.0 0.620 0.610

Ucayali 0.1 0.0 0.523 5.5 0.9 0.565 0.563

26


23% del zinc(31). El impresionante aumento de la contribución de la minería a la economía regional se debe principalmente a dos grandes proyectos mineros que entraron en operación, Pierina y Antamina.

La mina de Antamina

La operación minera de cobre y zinc de Antamina se encuentra en la Cordillera de los Andes, aproximadamente 285 Km al norte de Lima., a una altura de 4.300 metros sobre el nivel del mar.

Las obras de construcción se iniciaron en 1998 luego de la culminación de un estudio de factibilidad. Bechtel fue nombrada como el contratista principal de ingeniería del proyecto. La mina fue terminada en 2001 a un costo de US$ 2.300 millones, cuatro meses antes de la fecha prevista en el cronograma., y la producción comercial se inició en octubre del mismo año. Una de las mayores productoras combinadas de cobre y zinc a nivel mundial, la mina procesa un promedio de 350.000 toneladas de mineral por día, produciendo 1.500.000 toneladas de concentrado al año. Antamina tiene una vida estimada de 22 años, cuatro de los cuales ya transcurridos.

Antamina posee instalaciones en una serie de lugares de la región de Ancash. Las principales son la operación minera en Huari, el puerto en Huarmey y un complejo de viviendas para los empleados en Huaraz. La ofi cina principal se encuentra en Lima.

3.4.2 Política de desarrollo sostenible de la

empresa

La mina es operada por Empresa Minera Antamina S.A. (Antamina) con cuatro accionistas principales: Falconbridge (33,75%), BHP Billiton (33,75%), Teck-Cominco Ltd. (22,5%), y Mitsubushi Corp. (10%). Antamina defi nió cinco metas estratégicas para el año 2009 en las áreas de seguridad, excelencia operativa, desarrollo personal, generación de valor y desarrollo sostenible. Existen siete sub-metas de desarrollo sostenible, tres de las cuales se relacionan más estrechamente con los aportes socioeconómicos de la mina. Estas son:

100% de las comunidades en la zona de impacto con acceso a servicios básicos (agua, salud,

31 MEM, según lo elaborado por la SNMPE, enero 2006.

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educación, electricidad y telecomunicaciones rurales);

15 acuerdos de cofi nanciamiento o coejecución con otras organizaciones para implementar proyectos de desarrollo sostenible en el área de infl uencia; y

100% de aumento del ingreso per cápita en la zona de impacto.

Se han identifi cado con claridad objetivos, acciones y responsabilidades para cada una de estas metas estratégicas.

El objetivo, los principios y la política de desarrollo sostenible y responsabilidad social fueron formalizados por el presidente y ejecutivo principal en noviembre de 2004 e incluyen las siguientes políticas:

integrar las consideraciones y prácticas de desarrollo sostenible dentro del proceso de toma de decisiones de la empresa; y

contribuir a la distribución equitativa de los benefi cios económicos y al desarrollo social e institucional de las comunidades vecinas.

3.4.3 Empleo directo e indirecto

Uno de los impactos económicos más visibles de las operaciones mineras es el empleo generado, directamente a través de los trabajos en la operación de la mina, así como de forma indirecta a través de proveedores y contratistas y de los gastos domésticos de estos empleados. Estos efectos se ilustran en la Figura 3.7.

Antamina emplea aproximadamente 1.460 personas (empleo directo) entre la mina, el puerto, la ofi cina principal en Lima y Huaraz. La Tabla 3.4 proporciona las cifras de empleo directo para 2005 por cada lugar. A fi nes de 2005, Antamina contaba con 1.463 empleados, 26 de los cuales eran extranjeros.

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Tabla 3.4 Empleo directo, 2005

Personal

(gerencia)

Trabajadores

(operaciones)Total

Porcentaje

del total de

empleados

Mina (Antamina) 387 909 1296 89%

Puerto (Huarmey) 38 66 104 7%

Ofi cina Principal (Lima)

49 0 49 3%

Huaraz 6 0 6 <1%San Marcos 8 0 8 1%

Total 488 975 1463 100%

La tabla muestra que la gran mayoría (89%) de los empleados trabaja en la mina. La proporción de mujeres en la fuerza laboral varía según el lugar: en la mina, 12% del personal y 1,3% por ciento de los trabajadores son mujeres, mientras que las proporciones para el puerto son 18 y 3%, respectivamente. En la ofi cina principal, 65% del personal son mujeres, 6% de ellas extranjeras. En la mina, 6% del personal son extranjeros. Los extranjeros han disminuido de 65 en 1999 a 25 a fi nes de 2005.

La Tabla 3.5 indica que cerca de 16% de los empleados de Antamina es oriunda de distritos cercanos a la mina y un pequeño número de otros lugares de Ancash (7%), pero la gran mayoría (cerca de 77%) proviene de otras zonas del país, en su mayor parte de Lima.

Tabla 3.5 Fuente de empleo directo, 2005

Cerca de la

mina

Otros lugares

en Ancash

Otras zonas de

Perú

Mina 212 97 987Huaraz 0 2 4Puerto 14 5 85Sede Lima 0 0 49San Marcos 1 2 5

Total32 227

16%106

7%1,130%

77%

En el año 2005, el empleo generado a través de contratistas fue de 2.107 puestos de trabajo. Este nivel ha permanecido relativamente constante

Figura 3.7 Ilustración del impacto sobre el empleo

32 Este total varía ligeramente del total para 2004 más arriba. Una explicación para esta discrepancia es que la información sobre empleo se mide en distintas épocas del año.

28


desde que la mina inició sus operaciones. Sin embargo, durante la fase de construcción (1999 a 2001) Antamina contrató a 50 empresas, que emplearon a 9.795 trabajadores 32

33.

Para dar una idea sobre las principales fuentes de ocupación indirecta, la Tabla 3.6 presenta a los contratistas principales de Antamina por el empleo en el sitio. Estos contratistas son responsables por cerca de 88% del empleo indirecto generado por Antamina. Además del trabajo en el sitio, un pequeño número de empleados dependientes de Antamina trabajan en las ofi cinas de los proveedores, cumpliendo funciones de apoyo o administrativas. La Tabla 3.6 muestra asimismo el grado de dependencia que cada proveedor tiene del trabajo en Antamina. La proporción varía enormemente pero es en promedio de 20,78%.

Tabla 3.6 20 principales contratistas según el número de

empleados en Antamina, 2005

Bienes/

servicios

prestados

En el sitio(34)

(Antamina)

Número

total de

empleados

Porcentaje

del Total

SODEXHOVivienda y

Alimentación (Mina)

292 1096 26,64%

ORUS Seguridad 210 3.500 6%

JAVFRANK Servicio de soldadura 137 175 78,29%

TRANSLEI Mantenimiento de caminos 224 948 23,63%

M & JAKELL’S CHAVIN

Personal (Servicios de

rescate)103 120 85,83%

CAMESA Servicios eléctricos 103 210 49,05%

BUCYRUSMantenimiento

de Palas y Taladros

90 195 46,15%

FERREYROSRepuestos CAT y reparación de

equipos CAT114 400 8,14%

MULLTICOSAILOR

Transporte Interno 101 103 98,06%

GMI Ingeniería 59 202 29,21%

ANGO RAJU Alquiler de Equipos 38 41 92,68%

IBARCENA Transporte Externo 30 93 32,26%

EURESTVivienda y

Alimentación (Puerto)

39 348 11,21%

CENTURY Disposición de materiales 27 66 40,91%

CICA Proyecto irrigación puerto 32 60 53,33%

MECOMA Servicios Generales 70 70 100,00%

33 Cifras tomadas de Apoyo Consultoría, noviembre 2001.

34 Cifras estimadas de equivalentes a tiempo completo suministradas por el departamento de contrataciones.

Bienes/

servicios

prestados

En el sitio(34)

(Antamina)

Número

total de

empleados

Porcentaje

del Total

Boart Longyear

Servicios de Perforación 65 150 43,33%

Huaripampa Alquiler de Equipos 54 54 100,00%

LASER Mantenimiento 34 45 75,56%

Hijos de Ayash Servicios Generales 28 28 100,00%

TOTAL 1.830 8.904 20,78%

En promedio, aproximadamente 25% de los empleados de los contratistas provienen de las comunidades ubicadas en los alrededores de la mina. Los tipos de tareas que los trabajadores locales obtienen por medio de contratistas son de seguridad, conducción de vehículos, limpieza y como asistentes, soldadores y mecánicos.

Un problema importante que surgió en las entrevistas con una gama de grupos de interés adentro y afuera de la mina fue la expectativa de generación local de puestos de trabajo. Las expectativas, alimentadas por las promesas iniciales de la empresa, no han sido cumplidas plenamente y la contratación de personas de las comunidades vecinas es aún muy baja. Se dice que una de las explicaciones de esta situación es la diferencia entre las habilidades disponibles en las comunidades vecinas y las requeridas para realizar el trabajo en la mina.

Antamina está respondiendo a este desafío mediante la creación de una base de datos de los trabajadores locales. La mina también está tratando de trabajar estrechamente con los contratistas para proporcionar más oportunidades de empleo local. Por ejemplo, el empleo local se incluye como un criterio para evaluar a los contratistas en los procesos de licitación. Asimismo, Antamina se propone llevar adelante más iniciativas de capacitación a nivel local con el fi n de ayudar a equiparar la base de aptitudes de las comunidades cercanas a las necesidades de Antamina.

Los proveedores y contratistas también capacitan a sus empleados. Sodexho, por ejemplo, estableció un centro de capacitación en San Marcos para jefes de cocina, a unos 25 Km de la mina. Antamina proporcionó el edifi cio y Sodexho corre con los costos de operación. Una vez culminada la capacitación, los participantes trabajan para Antamina u otras organizaciones.

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Además del empleo directo e indirecto, se crean también puestos de trabajo a través de los gastos de los empleados y contratistas en bienes y servicios. La diversidad de los empleados y contratistas de Antamina signifi ca que estos efectos multiplicadores son mejor evaluados a nivel nacional que a nivel local. Un estudio realizado para el Banco Mundial reveló que los impactos adicionales podrían ser entre 1,65 y 2,5 veces el empleo directo e indirecto. Sobre esta base, de 5.890 a 8.925 puestos de trabajo adicionales dependen de Antamina en Perú.

3.4.4 Adquisiciones

Aproximadamente 1.500 contratistas suministran bienes y servicios a Antamina, un 85% de los cuales tienen su sede en Perú y la mayoría está ubicada en Lima.

La Tabla 3.7 presenta un desglose del total de gastos por bienes y servicios adquiridos de contratistas y proveedores. Las compras totalizaron en 2005 US$ 264,6 millones, de los cuales 67% se hicieron con contratistas y 33% con proveedores de bienes.

Tabla 3.7 Total gastado en bienes y servicios, 2005 (en miles

de US$)

Total Gastado Nacional Importado

Contratistas 87,948 86,283 1,665

Proveedores 176,644 148,115 28,529

Total 264,592 234,308 30,194

Las compras usualmente se realizan a través de concurso cerrado. Las empresas elegibles para ofrecer sus servicios son previamente evaluadas en base a criterios de seguridad y calidad. En general, los principales proveedores y contratistas mantienen una estrecha relación de trabajo con Antamina.

La Tabla 3.8 destaca los diez principales abastecedores (proveedores y contratistas) en el total gastado por Antamina en 2005. Estos abastecedores representan alrededor de 49% del total de bienes y servicios adquiridos de contratistas y proveedores.

Tabla 3.8 Principales diez abastecedores, 2005

Proveedor35 Valor 2005

US$Bien o Servicio

Mobil Oil De Perú S.R.L. - Lubricantes y combustible

Ferreyros S.A.A. - Mantenimiento – Equipo pesado (CAT)

Moly Cop Adesur S.A. - Medios de molienda

Bucyrus International, (Perú) S.A. - Palas

Dyno Nobel - Samex S.A. - Explosivos y accesorios

Cosapi S.A. - Construcción

Sodexho Perú S.A.C. -Catering, vivienda, servicios de limpieza y lavandería

Transityre B.V. Michelin Exp Facilities - Neumáticos

Cementos Pacasmayo S.A. - Cal

Reactivos Nacionales S.A. -Xantato Amílico de Potasio y Xantato Isopropílico de Sodio

Total US$ 130.858.000

Fuento: Datos de Compras, Antamina

El problema principal relacionado con las adquisiciones es la poca oferta local. Las comunidades vecinas son mayormente agrícolas con muy pocas empresas privadas. Las empresas municipales, establecidas por las comunidades cercanas a la mina, sólo trabajan para Antamina. Los contratistas ocupan una mayor proporción de empleo local que el generado por la mina en la adquisición directa de bienes. Antamina tiene varias iniciativas para aumentar la adquisición local de bienes y servicios.

3.4.5 Inversión social

Las inversiones sociales son efectuadas directamente por Antamina e indirectamente por una fundación creada por Antamina denominada la Asociación Ancash. La inversión anual total es del orden de US$ 5,6 millones, de los cuales unos US$ 1,6 millones son canalizados a través de la fundación. La Asociación Ancash fue formada en 2002 como sociedad civil sin fi nes de lucro. Los fondos iniciales para el desarrollo de la asociación fueron proporcionados por Antamina, lo cual también forma parte del compromiso de responsabilidad social de la empresa en la región.

35 Los proveedores en negrita fueron entrevistados durante la visita de campo.

30


Su misión es apoyar iniciativas para la conservación de los recursos naturales y culturales en la región. El enfoque de la fundación consiste en involucrar a la población local en el diseño y ejecución de proyectos relacionados con educación y salud, así como con desarrollo económico y humano.

Las discusiones con los grupos interesados y los proyectos apoyados revelaron una fuerte creencia de que Antamina debe apoyar a las comunidades que son afectadas tanto directa como indirectamente por las operaciones de la empresa. Se dieron varias explicaciones para justifi car el peso de esta convicción en la obligación moral de la empresa de dar apoyo a las comunidades. Las principales fueron:

La empresa está extrayendo un recurso y lucrando con la venta del mismo; por lo tanto debería dar algo a cambio;

Existe el derecho a recibir una compensación por la reducción del confort y por cualquier impacto sobre la salud o daño ambiental, vislumbrados o reales;

La empresa debería garantizar que las comunidades sean sostenibles en el largo plazo;

La empresa prometió mucho al comienzo, no cumplió con todas estas promesas y, por lo tanto, debe pagar más ahora; y

No existen otras fuentes de fi nanciamiento; Antamina tiene dinero y por lo tanto debería pagar por las necesidades de las comunidades locales.

Antamina participa en una serie de actividades que brindan apoyo a las comunidades en las cuales opera a través de prestaciones tanto directas como indirectas. Los niveles históricos de gastos se resumen en la Tabla 3.9 y se describen con mayor detalle abajo dentro de la estrategia global de inversión social y provisión de infraestructura. Las cifras cubren los gastos correspondientes tanto a los costos administrativos como el funcionamiento actual del proyecto.

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Tabla 3.9 Inversión social, US$

2003 2004 2005

Mina 290.568 831.233 2.403.396

San Marcos 703.964 312.619 849.870

Puerto de Huarmey 485.762 122.065 1.051.691

Asociación Ancash 1.518.574 1.500.000 1.519.867

Proyectos Especiales - - 1.723.585

Total 2.998.868 2.765.917 7.548.409

Las obligaciones y los tipos de intervención se ilustran en la Tabla 3.10. El número de asteriscos indica el peso de la obligación percibida, tanto por la empresa como por la comunidad, con respecto a los tipos de inversión en la comunidad. Por ejemplo, en el caso de la infraestructura social, la ausencia de fi nanciamiento alternativo y la necesidad de ofrecer compensación son los argumentos más poderosos mientras que la sustentabilidad económica es una justifi cación menos importante. El argumento principal para las iniciativas de infraestructura física y desarrollo económico es la compensación por los recursos extraídos, mientras que el desarrollo de la comunidad es visto como una manera de apoyar la sustentabilidad en el largo plazo.

Tabla 3.10 Obligaciones y tipos de intervención en la

comunidad

Infraestructura

física

Infraestructura

social

Desarrollo

económico

Desarrollo de

la comunidad

Pago por extracción de recursos

*** ** *** *

Compensación * *** * *

Sustentabilidad económica ** * ** ***

Cumplimiento de promesas ** ** * **

Ausencia de otras fuentes de fi nanciamiento

** *** * **

Clave: La obligación es utilizada como justifi cación mayor (***), moderada (**) o menor (*).

3.4.6 Contribución a la economía nacional

La contribución de Antamina a la economía nacional está constituida por el gasto total en

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adquisiciones, el empleo, así como los impuestos y otros pagos a las autoridades públicas que permanecen en Perú. En base a la información obtenida para el año 2005, la Tabla 3. muestra que Antamina contribuyó con US$ 662 millones a la economía nacional.

Tabla 3.11 Contribución a la economía nacional en 2005

(millones de US$)

RubroRetenido en

Perú

% del aporte

total

Compras $234 36%

Sueldos y costos laborales1 $109 16%

Impuestos2, etc. $319 48%

Total $662 100%

1 Incluye la participación en las utilidades dispuesta por la ley peruana.

2 Impuestos de 2005 pagados en 2006

La contribución en 2005 fue casi el triple de la del año anterior, debido principalmente a compras adicionales, el alza en los precios de las materias primas y el hecho de que la operación se volvió rentable, requiriendo el pago del impuesto a la renta y el reparto del lucro. En el empleo se registran los siguientes resultados:

Empleos directos: 1.463

Contratistas: 2.107

Otra cadena de suministro y empleos inducidos: 5.890 a 8.925

Total 9.460 a 12.495

Como fue señalado arriba, a falta de un modelo econométrico, la categoría ‘otra cadena de suministro y empleos inducidos’ se basa en la investigación efectuada por el Banco Mundial sobre los multiplicadores de empleo. La cadena de suministro y empleos inducidos puede ser relativamente elevada por una serie de factores:

Los trabajadores mineros son muy bien pagados en comparación con el promedio de los peruanos, particularmente en los niveles superiores. Por lo tanto, es más probable que contraten a empleados domésticos y que tengan compras mayores en otras categorías de servicios personales que tienden a tener una fuerte carga de trabajo.

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Los elevados niveles de impuestos pagados por la mina sustentarán a un gran número de puestos de trabajo, tanto de empleados directos del sector público como de empleados en programas fi nanciados por el Canon Minero.

El empleo generado en la cadena de suministro será probablemente en tareas con una fuerte carga laboral (los proveedores con mayores gastos de capital provendrán probablemente del exterior).

3.4.7 Conclusiones

En conclusión, Antamina es una mina de gran porte, relativamente nueva y en una localidad remota, con otras operaciones vinculadas, principalmente en el puerto de Huarmey. Por lo tanto, sería equivocado generalizar a otras minas y contextos. No obstante, existen algunas lecciones para aprender:

Antamina tiene el compromiso, e invierte considerable tiempo y dinero en ello, de asegurar que sus impactos negativos son limitados y que sus impactos positivos son de máximo benefi cio para las comunidades locales;

Antamina hace una distinción entre zonas de impacto y zonas de infl uencia que ayuda a moldear sus enfoques del empleo, las adquisiciones y las inversiones en las comunidades;

Existe una actitud de mejora continua que sustenta los compromisos estratégicos con las políticas y el desarrollo de programas y proyectos;

Se podría haber dedicado más tiempo y esfuerzo en consultas y en la gestión de las expectativas antes y durante la fase de construcción de la mina;

Las promesas iniciales de empleo, en particular, podrían haber sido mejor evaluadas en cuanto al apoyo y la capacitación necesarios para mejorar las posibilidades laborales de las comunidades vecinas a la mina.

3.5 Resumen

El Capítulo 3 examinó los aportes económicos y sociales sustanciales de la minería en Perú a escala nacional, regional y, en el caso de Antamina,

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a nivel local. Se demostró que el sector minero hizo contribuciones a nivel macroeconómico, especialmente a partir de los cambios en la política económica de principios de la década de 1990. Lamentablemente, el desempeño social en cuanto a la pobreza y la inequidad no ha mejorado en forma signifi cativa. En los últimos años, los gobiernos sub-nacionales han recibido trasferencias directas mucho mayores vinculadas a la cantidad de ingresos provenientes de la minería percibidos por el gobierno central.

Se espera que los montos transferidos aumenten signifi cativamente en años futuros a medida que se implementen nuevas inversiones. No es posible afi rmar que estas transferencias tendrán un impacto positivo sobre el desarrollo económico y el desempeño social sub-nacional. Parecería que en el pasado este impacto ha sido limitado. Mucho dependerá de la capacidad de los gobiernos locales de apoyar al empresariado local y, por esta vía, la creación de empleo alternativo.

A nivel propiamente local, el ejemplo de Antamina ha demostrado que la empresa está haciendo considerables esfuerzos por proporcionar niveles signifi cativos y cada vez mayores de inversión social, y que está tratando de aumentar el bienestar y el empleo local. Sin embargo, es difícil obtener información de línea de base específi ca para comprobarlo. Si bien para elevar el bienestar y el empleo local es necesario que las empresas adopten una actitud proactiva desde el inicio de la inversión minera y que colaboren con las entidades locales, existen sin embargo límites en lo que las empresas mineras pueden lograr por cuenta propia. En aquellos lugares en donde los niveles de vida son generalmente bajos y el gobierno está ausente en la prestación de bienes y servicios públicos básicos, las expectativas son altas y se ejerce considerable presión sobre las empresas mineras para que realicen gastos sociales que deberían ser idealmente fi nanciados a través de los canales públicos. Las comunidades locales no consideran sufi cientes las inversiones sociales de las empresas y esperan que ellas sustituyan la ausencia de acción gubernamental a nivel regional y local.

32

¿Cuáles son los vínculos entre las inversiones ¿Cuáles son los vínculos entre las inversiones mineras y el crecimiento económico y la reducción mineras y el crecimiento económico y la reducción de la probreza? de la probreza?

4

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4.1 Introducción

Hemos visto en el Capítulo 3 que, en términos macroeconómicos, las consecuencias de las reformas peruanas en los años 90 han sido ampliamente favorables. A nivel nacional, el sector minero ha contribuido a una evolución macroeconómica y fi scal positiva, en particular con respecto a los ingresos de divisas al país. Se espera que estos aportes aumenten a medida que nuevas operaciones mineras comiencen a producir. Lamentablemente, el efecto sobre los resultados sociales y la pobreza ha sido bastante más ambiguo e incierto. Los mecanismos de redistribución no son automáticos ni seguros ya que existen varias etapas entre la entrega de los impuestos y otros pagos al gobierno y la mejoría de las condiciones de vida y de las oportunidades económicas de la sociedad en su conjunto.

Este capítulo se basa en la Etapa #4 de las Herramientas y explora los vínculos cercanos entre las inversiones mineras y el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Además de preguntarse cómo hubiera sido Perú sin minería desde los años 90, este capítulo enfoca particularmente las políticas económicas y la importancia de las instituciones y estructuras de gobernabilidad.

La Sección 4.2 ofrece una breve evaluación de lo que hubiese sido la economía de Perú si el sector minero no se hubiera recuperado desde principios de los 90;

La Sección 4.3 explora los vínculos entre las políticas económicas y el impacto de las inversiones mineras sobre el desempeño económico;

La Sección 4.4 sintetiza el desempeño de Perú con respecto a indicadores de gobernabilidad e investiga el eslabón perdido entre el desempeño económico global y la mejora del desempeño social.

La Sección 4.5 concluye y resume los desafíos para el Capítulo 5.

4.2 ¿Cómo hubiera sido la economía de Perú sin

minería?

Hemos visto en el Capítulo 3 que el sector minero ha realizado un aporte positivo a la macroeconomía

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peruana desde el inicio de los años 90. Dado este hecho, se puede considerar cómo hubiera sido la economía peruana si la minería no hubiese estado presente desde esa fecha en adelante. Este tipo de análisis contra los hechos tiene una serie de problemas analíticos. El más obvio es que el supuesto de que “las otras cosas sigan siendo iguales” es insostenible. Por lo tanto, la economía peruana sin la minería habría seguido un camino muy diferente que habría generado respuestas diferentes, sobre todo en el campo político. Sólo es posible adivinar cuáles habrían sido estas respuestas. Establecerlas con algún rigor requeriría un modelo informático de equilibrio general para Perú, que estaba más allá del alcance de este estudio.

A pesar de estas limitaciones, es posible hacer algunas conjeturas sobre cómo sería la economía peruana sin un sector minero. Entre 1994 y 2004, el PBI de Perú creció a un promedio de 3,4% por año y el PBI per cápita creció 1,7% por año. Sin la contribución total de la minería al PBI, estas cifras habrían sido 3,1 y 1,4%, respectivamente. Por lo tanto, el ingreso per cápita de Perú en 2003 sin la minería habría sido de US$ 4.113 en lugar de US$ 4.395 con la minería, una diferencia de 6,4%. Tal como se indicó en los capítulos anteriores, el aporte de la minería ha crecido aún más desde 2003, en función de las crecientes inversiones y el aumento en el precio de las materias primas.

Se puede decir que los supuestos precedentes subestiman el aporte de la minería, ya que sólo se conoce el aporte directo de la producción minera al PBI. De esta manera, el uso por la minería de otros factores de la producción no se conoce con exactitud. Sin embargo, la Sociedad Nacional de Petróleo, Gas y Minería estableció en 2002 que de los US$ 1.500 millones de insumos de la minería, US$ 1.000 millones eran considerados como insumo local, aunque estos insumos incluyen bienes importados que la industria adquiere de proveedores peruanos. No se puede establecer si estos insumos hubieran podido ser aportados a otro sector de la economía.

Se puede decir también que la minería ha complementado tanto a la agricultura, en virtud de sus prácticas de manejo del agua, como al turismo, a través de su aporte a la infraestructura de transporte. Por lo tanto, sin la minería, la contribución de estos dos sectores al PBI también podría haber disminuido. Por último, podría

4. ¿Cuáles son los vínculos entre las inversiones mineras y el crecimiento económico y la reducción de la probreza?

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afi rmarse que un sector minero exitoso contribuyó a establecer el ambiente empresarial esencial para una economía exitosa, creando confi anza y por ende proporcionando mayor incentivo a las inversiones tanto extranjeras como locales en otros sectores, lo cual ha llevado al incremento en el PBI. Claramente, existen algunos indicios muy recientes de que Perú ha sido testigo de una diversifi cación en la agroindustria y en la industria textil pero, por otro lado, la economía informal sigue siendo muy extendida y el ambiente de negocios para las pequeñas y micro empresas no ha mejorado mucho34.

La ausencia de la minería genera una diferencia más sustancial en la balanza de pagos que en el PBI. La pérdida de exportaciones mineras obviamente empeoraría la balanza comercial. Así, entre 1992 y 2003 la balanza comercial tuvo un défi cit acumulado de US$ 11.680 millones. Sin las exportaciones mineras, el défi cit acumulado habría sido de US$ 45.400 millones. Para poner esto en perspectiva, en 1996, en el pico de la crisis de la deuda de Perú, la deuda externa ascendía a US$ 34.000 millones. Aunque esto exagera el impacto sobre el défi cit comercial ya que sin la minería las importaciones de bienes de capital habrían sido inferiores, es no obstante un aporte importante. Asimismo, la pérdida de la inversión extranjera directa en minería – unos US$ 6.700 millones entre 1993 y 2003 – habría agravado aún más el défi cit de la balanza de pagos. Esto habría generado una serie de problemas que habrían afectado de manera adversa a otros sectores de la economía. Por ejemplo, la convertibilidad de la moneda habría sido más difícil, lo cual habría inhibido las inversiones en otros sectores, tanto de propiedad extranjera como nacional. Los efectos de un empeoramiento de la balanza de pagos sobre el tipo de cambio también habrían sido signifi cativos.

La solución tradicional para un défi cit en la balanza de pagos es devaluar la moneda para incrementar el costo de las importaciones y reducir el precio de las exportaciones, produciendo así una respuesta de cantidad con vistas a reducir el fl ujo saliente neto de divisas. Una consecuencia de la devaluación del tipo de cambio es que aumenta los precios internos y esto puede incentivar la infl ación. Como la infl ación ocupaba el primer lugar en la agenda de las políticas del gobierno a nivel macro, esto podría haber sido grave en Perú.34 Organización Internacional del Trabajo (OIT), 2003.

Sin un sector minero, los ingresos del gobierno también habrían sido menores, aunque no está claro si esto hubiera forzado al gobierno a buscar otras fuentes de ingresos. El orden de las magnitudes es sumamente difícil de evaluar debido a que la información sobre los ingresos del Estado peruano es incompleta y contradictoria. En el Capítulo 3 de este informe se mencionó que en 2003 los ingresos provenientes de la minería sirvieron para fi nanciar un 4,1% de los gastos reales del presupuesto. De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el défi cit presupuestal acumulado global entre 1998 y 2001 ascendió a 34.800 millones de Nuevos Soles. Según el informe del Banco Mundial sobre la minería en Perú, sin los ingresos de la minería esta cifra habría sido 7% más alta, llegando a 37.300 Nuevos Soles en ese período de cuatro años. Por lo tanto, se habría tenido que reducir el gasto público o los gobiernos habrían tenido que incrementar la ya importante carga de la deuda. Cabe resaltar que una gran parte de la mejor reputación de la gestión económica de Perú se debe a sus esfuerzos por reducir la deuda pendiente y por tratar y equilibrar su presupuesto.

Finalmente, con respecto al impacto de la minería sobre el empleo nacional, este es un aspecto difícil de evaluar. Sin duda, algunos de los 70.000 peruanos empleados directamente en el sector minero y de los 350.000 empleados indirectos habrían encontrado un puesto de trabajo alternativo, aunque el desempleo en Perú sigue siendo elevado. Casi con seguridad, muchas de las personas empleadas por la minería en la Alta Cordillera habrían permanecido desempleadas o subempleadas, en el mejor de los casos, dada la falta de alternativas econonómicamente viables. Sin embargo, también es importante recordar que, de la población económicamente activa de unos 12,2 millones de personas, aquellos directa o indirectamente empleados por el sector minero son menos de 3,5%.

4.3 Impacto de las políticas económicas sobre los

resultados

El Capítulo 3 sugirió que las políticas económicas de los distintos gobiernos han afectado el desempeño de los indicadores económicos. Esta sección explora este vínculo y encuentra que, en general, la evidencia sugiere que Perú no ha sufrido la presencia de una ‘maldición de los recursos’ en términos macroeconómicos. Sin

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El Banco Mundial señala que los patrones fi scales cíclicos y volátiles son el resultado de largos períodos de expansión fi scal seguidos por períodos cada vez más cortos de reajustes fi scales, particularmente antes del inicio de los 90. Mientras la volatilidad del crecimiento del PBI de Perú, medida por la desviación estándar, es aproximadamente un tercio superior a la del promedio de los países latinoamericanos, las variables fi scales tienen una volatilidad mucho más alta que el crecimiento del PBI, debido a los cambios continuos y erráticos en las políticas, tanto del lado de la recaudación impositiva como de los gastos37.3536

Figura 4.2 Panorama presupuestal

Fuente: Estadísticas Financieras Internacionales.

A partir de 1990, alcanzar y mantener la prudencia fi scal ha sido un objetivo clave del gobierno peruano. La Figura 4.2 indica que este objetivo ha sido logrado en su mayor parte. Así, a medida que el PBI ha crecido, lo mismo ha ocurrido con los ingresos presupuestales relativos al PBI hasta 1999. Posteriormente, hubo una leve baja pero nada como el nadir de 6% registrado en 1989. No obstante, el sistema tributario peruano no es efi ciente y no ha sido capaz de aprovechar plenamente el fuerte crecimiento del PBI de los últimos años.

Según el FMI (2004), los impuestos en Perú son relativamente bajos en comparación con otros países latinoamericanos. Esta baja tributación ha tenido lugar desde los años 90 cuando el servicio de la deuda externa tuvo prioridad en el gasto público. En el pico de la crisis de la deuda en 1996, el país debía más de US$ 34.000 millones y el pago de la deuda externa signifi caba más del 25% del gasto

37 Banco Mundial, 2002, pág. 4.

duda, así ha sido desde los años 90. A partir de numerosas entrevistas, las personas a cargo hoy de las políticas monetarias y fi scales entienden con claridad los mecanismos macroeconómicos de transmisión de la ‘maldición de recursos’ y cómo evitarlos.

A menudo se asocia con la ‘maldición de los recursos’ una grave sobreestimación del tipo de cambio efectivo real que socava la base competitiva de la producción de los bienes comerciales. La Figura 4.1 muestra que, luego de una serie de ajustes asociados con el cambio en la política macro económica iniciado por Fujimori, a partir de 1993 la tasa de cambio real se depreció efectivamente hasta fi nes de los años 90. Aunque esta situación fue revertida durante un corto período, luego de los problemas fi nancieros de 1998, se volvió nuevamente a una tendencia de depreciación hasta el inicio de 2002. Desde entonces se produjo cierta apreciación, pero no fue muy grande y fue más un resultado de la debilidad del dólar que de la fuerza del Nuevo Sol. Asimismo, como lo veremos a continuación, debido a las ganancias en productividad y las reducciones de costos, la apreciación fue demasiado pequeña en magnitud como para haber inhibido el crecimiento de las exportaciones no minerales. Por cierto, el desempeño de las exportaciones peruanas ha seguido siendo impresionante. Esta no es la imagen de un país que padece del ‘mal holandés’.

Figura 4.1 El tipo de cambio real

Fuente: Ministerio de Económica y Finanzas de Perú.

La Figura 4.2 ilustra la historia de los patrones presupuestales de Perú. Como puede apreciarse, la situación presupuestal en los años 80 se deterioró sustancialmente, lo cual fue un refl ejo de la grave caída en los ingresos del gobierno y la gran variabilidad en los saldos presupuestales, que mostraba una grave falta de disciplina fi scal.

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del presupuesto37

38. La magnitud de esta deuda fue seriamente agravada debido a los repudios de la deuda en los años que precedieron al gobierno de Fujimori, razón por la cual la deuda siguió acumulándose. Se ha calculado que tres años más de un fuerte crecimiento económico reducirá la deuda externa de Perú a un nivel manejable de 30 a 40% del PBI39.

Últimamente, se han expresado preocupaciones acerca de la capacidad del gobierno para mantener una disciplina de gastos.

En primer lugar, desde el punto de vista macroeconómico, existe la preocupación de que la interacción entre la economía, la política y las expectativas podrían socavar la estabilidad económica. Como se señaló en el Capítulo 3, las presiones sociales, especialmente en las zonas rurales, son agudas. Las preocupaciones giran en torno a que el proceso de descentralización, y la respuesta del mismo a las necesidades sociales, podría debilitar la disciplina fi scal40.

En segundo lugar, las transferencias de ingresos a las regiones mineras a través del Canon y, más recientemente, las recaudaciones de la regalía minera, podrían provocar graves manifestaciones de la ‘maldición de los recursos’ a nivel local, pero sin los problemas del tipo de cambio. Las informaciones disponibles sobre el Canon Minero muestran que las cifras nominales involucradas justifi can esta preocupación41. Los próximos años registrarán aún mayores incrementos en los ingresos a nivel regional y local en la medida que una serie de minas comiencen a aumentar su producción. Esto podría provocar infl ación a nivel local y cierto grado de exclusión social en este mismo ámbito.

En tercer lugar, como el Canon Minero debe ser utilizado en proyectos de capital –descritos por un entrevistado como “cualquier cosa que incluya cemento”-, también existe el peligro de que los programas de gastos no tomen sufi cientemente en cuenta las consecuencias de los costos actuales para los años futuros. Tal

38 Christian Aid, 2005.39 Apoyo, 2005.40 Parecería que algunos frenos y contrapesos en los gastos sub-nacionales han sido instaurados. Por ejemplo, a los gobiernos regionales no se les permite solicitar préstamos externos.41 Por ejemplo, como puede incluso verse en mayor detalle en el Anexo, la región de Ancash en donde se encuentra la mina Antamina recibió 1,85 millones de Nuevos Soles provenientes del Canon Minero en 2001. En 2004, esta cifra ha aumentado a $63 millones de Nuevos Soles (CAD, 2005).

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riqueza repentina puede conducir a tomar malas decisiones de gastos y a la corrupción.

En cuarto lugar, la débil capacidad administrativa y de gestión del gasto público a nivel sub-nacional puede difi cultar la aptitud de las regiones mineras para gastar los ingresos acumulados por los aportes del Canon Minero. Por ejemplo, el requisito de que los planes locales de inversión sean aprobados por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) debería ayudar a evitar este problema. El desarrollo de estructuras institucionales capaces de dirigir efectivamente los fondos hacia políticas, inversiones y programas que proporcionen a las personas oportunidades económicas y sociales reales, es todavía un trabajo inconcluso.

Figura 4.3 Infl ación

Fuente: Banco Mundial.

La Figura 4.3 ilustra el patrón de la infl ación desde 1993. Para ponerlo en perspectiva, en el pico de la crisis económica de García en 1989, la infl ación era del orden de 3.399 por ciento anual. La evolución desde 1993 ha sido ejemplar y nos proporciona otra prueba de la ausencia de la ‘maldición de los recursos’ en Perú. Es probable que este control ajustado de la política monetaria continúe. El Ministerio de Economía y Finanzas se ha dado cuenta de que un cambio importante producido en Perú en los últimos años es la creciente autonomía de la política económica con respecto al proceso político. De este modo, aunque los presidentes entren y salgan, los altos funcionarios que controlan la coherencia de las políticas permanezcan. Este proceso se ha reforzado porque siguen estando muy presentes en los peruanos formadores de opinión los crudos y dolorosos recuerdos de la hiperinfl ación. Parece haber un sólido consenso sobre la importancia de la prudencia fi scal, de una ajustada política monetaria y de la necesidad de pagar la deuda. Sin duda, siempre es posible que esta determinación sea descarrilada por las demandas sociopolíticas, por

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ejemplo para reducir la pobreza y la desigualdad a través de alguna rápida solución de carácter populista. Esto constituye un desafío político.

Con respecto a las tendencias y variabilidad de los ingresos por exportaciones, las siguientes cifras ilustran ciertos aspectos clave.

Figura 4.4 Exportaciones

Fuente: Banco Mundial.

La Figura 4.4 muestra el patrón de las exportaciones de mercaderías. El impacto desastroso de las políticas económicas de los 80 puede verse en el estancamiento de las exportaciones en esa década. Las cifras son en dinero de la fecha y por lo tanto subestiman la caída en el valor real de las exportaciones. Sin embargo, el panorama ha mejorado drástica y fi rmemente desde 1990. La única excepción fue una pequeña falla técnica en 1999, luego de la crisis fi nanciera, que no fue ocasionada por Perú sino principalmente un resultado del contagio de la crisis fi nanciera asiática que se produjo en el invierno de 1997/98 y el colapso de la economía rusa en el verano de 1998.

A pesar de su recuperación de niveles muy bajos a principios de los años 90, los niveles comerciales de Perú son bastante bajos en comparación con otros países con políticas de comercio similares. Desde alrededor de 44% del PBI en el período 1980-84, el comercio (exportaciones e importaciones de bienes y servicios) cayó a 28% en 1990-1994 y entre 1998 y 2002 subió a sólo 33% en comparación con 53% de todos los países en desarrollo42. Obviamente, existe la tentación de atribuir esto al impacto de tener una elevada proporción de exportaciones de recursos naturales a través de una “… difusión limitada de mejoras en tecnología y productividad hacia otros sectores, la disminución a largo plazo de los precios de los productos básicos con relación a los

42 FMI, 2004.

precios de las manufacturas y, en algunos casos, el ‘mal holandés’” (FMI, 2004, pág. 36).

Sin embargo, como ya se ha indicado líneas arriba, no existe ninguna evidencia obvia de sobre valuación de la moneda peruana en los años 90. El tipo de cambio real de Perú con respecto al dólar muestra que sus niveles actuales, comparados con los de una década atrás, se asemejan a los de México, son ligeramente superiores a los de Colombia y Chile y más depreciados que los de China. Incluso con importantes recursos sin emplear no existe una barrera de política macroeconómica obvia contra mayores exportaciones de productos no minerales43.

Una nueva dimensión, que podría revertir el bajo nivel del comercio, es el acceso preferencial al mercado de Estados Unidos por medio de la Ley Andina de Promoción Comercial y Erradicación de la Droga (ATPDEA, por su sigla en inglés). Sin embargo, en el caso de los textiles, en donde ya se ha producido un fuerte crecimiento, esta tendencia podría revertirse con la eliminación de cuotas del Convenio Multi-Fibra de 2005, que favorecerá a los países con menores costos como China y el sub-continente asiático44. Por otra parte, los textiles de alta calidad de Perú son fabricados con fi bras raras como algodón pima y lana de animales andinos, tales como la llama, la alpaca recién nacida y la vicuña, que ocupan todos un nicho de altos precios en el mercado.

Figura 4.5 Fuentes de exportación

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

El incremento constante de las exportaciones se debe en parte a que los patrones de exportación de Perú se han vuelto cada vez más diversifi cados, lo cual nuevamente desmiente cualquier noción

43 Incertidumbres políticas pueden haber inhibido una mayor inversión del sector privado.44 Según el FMI (2004), el costo de producir una prenda en el Perú es 50% más alto que en China.

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de la presencia de una ‘maldición de los recursos’, que normalmente se caracteriza por una gran dependencia de una sola fuente de ingresos por exportación. Incluso para los minerales, existe una considerable diversidad de exportaciones de metales y minerales. Esto ayuda a detener la volatilidad de los ingresos derivada de las fl uctuaciones en los precios de los metales. Los socios de las exportaciones peruanas también son variados y no existe ninguna región geográfi ca dominante. En 2003, Estados Unidos, el Reino Unido, China, Suiza, Chile y Japón respondieron por el 64% de los destinos de las exportaciones45. Por lo tanto, si una región sufre de recesión, esto no necesariamente signifi ca serios problemas para las exportaciones peruanas. Finalmente, como puede apreciarse en la Figura 4.5, se ha registrado un fuerte crecimiento en las exportaciones no minerales. En particular, se ha visto un fuerte crecimiento en las exportaciones no tradicionales. Esto sí presenta una esperanza para Perú debido a que este sector está dominado por textiles de alta calidad y cultivos agrícolas de gran valor agregado, los cuales requieren un uso intensivo de mano de obra.

En cuanto a los vínculos entre las políticas económicas y el impacto de las inversiones mineras sobre el desempeño económico, no parece haber ninguna conexión entre la minería y una ‘maldición de los recursos’ a nivel macro. En la actualidad los aspectos macroeconómicos son bien comprendidos y muy manejables. Desde los inicios de la década 1990 hasta la fecha Perú viene dando un buen ejemplo de gestión competente y en este contexto la minería ha desempeñado un rol muy positivo en el progreso económico global del país. La economía peruana ha venido creciendo de manera general y no hay señales de que ello no continúe. Por el contrario, hay señales de crecientes sinergias entre la minería y otros sectores de la economía tales como la agricultura y el turismo. Incrementar el papel del sector privado ha sido generalmente positivo para la economía en términos de niveles de inversión, ingresos públicos y crecimiento. La excepción es quizás los años 70 y los 80, cuando la minería protegía al sistema de las consecuencias de malas políticas macroeconómicas durante más tiempo de lo que hubiese sido en caso contrario. En ese momento, toda la minería era virtualmente de propiedad del estado, de manera que las

45 CIA, 2005.

inversiones en el sector eran obviamente menos dependientes de las consideraciones de precios46.

Sin duda, existen una serie de áreas en donde se debe actuar con cautela.

Existe el peligro de que en el futuro puedan producirse efectos de la ‘maldición de los recursos’ a nivel local como resultado de las crecientes transferencias directas a las entidades de gobierno sub-nacionales, si éstas no van acompañadas por un incremento acorde en la capacidad administrativa y de gestión del gasto público.

Lo que es más importante, el mecanismo de redistribución para aliviar la pobreza es disputado y de ninguna manera automático. La pobreza y el desarrollo social no se han correspondido mucho con las mejoras económicas generales. Las políticas económicas y sociales en pequeña escala para atender estos problemas no han sido sufi cientes. Un gran sector informal es también indicativo de que el ambiente institucional de los negocios no ha benefi ciado a las micro y pequeñas empresas o lo ha hecho sólo en una medida limitada.

En comparación con el resto de América Latina, la economía peruana tiene un desempeño bastante bueno resultante de sus políticas económicas globales, incluyendo las aplicadas a la minería, como por ejemplo la tributación. Sin embargo, también podría considerarse que en Perú los impuestos son bajos y esto, cuando dominan las políticas populistas, podría hacer surgir la tentación de ver en el sector minero un blanco fácil para obtener mayores ingresos.

4.4 El eslabón perdido: Instituciones y estructuras

de gobernabilidad

Desde mediados del siglo XX, la historia de la minería en Perú ha estado vinculada a los cambios en la política económica subyacente. La nacionalización del sector minero a partir de 1968 fue impulsada por una ideología que analizada retrospectivamente parece mal concebida y no alivió las necesidades sociales que pretendía atender. La privatización a principios de los años 46 Discutiblemente, el Perú experimentó un impacto negativo de los recursos naturales con el auge del guano a fi nes del siglo IXX y el auge económico de los años 60 asociado con la harina de pescado. En ambos casos, el gobierno no cosechó ningún benefi cio real en términos de construcción de infraestructura o promoción de un desarrollo sustentable.

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90 fue también parcialmente impulsada por el consenso político internacional de ese entonces. En conjunto, lo último logró mejores resultados. Sin embargo, los logros globales positivos no han sido acompañados por un efecto igualmente positivo en la reducción de la pobreza.

La Fase 1 de la iniciativa sobre Dotación de Recursos hizo un fuerte hincapié en que las instituciones y estructuras de gobernabilidad son una variable clave para mejorar las contribuciones positivas que el sector minero puede realizar para lograr un desarrollo socioeconómico más amplio y reducir la pobreza. Las instituciones y estructuras de gobernabilidad establecen el marco y condicionan la forma cómo las entidades del sector público, los ciudadanos y las empresas del sector privado se vinculan entre sí. Para la industria minera esto quiere decir que si las instituciones y estructuras de gobernabilidad no son capaces de producir interacciones y sinergias positivas entre estos actores, la contribución de las actividades mineras al desarrollo socioeconómico más amplio y a la reducción de la pobreza se verá restringida.

Este énfasis en las instituciones y estructuras de gobernabilidad está sustentado por investigaciones internacionalmente reconocidas que durante los años 90 confi rmaron que la calidad de la ‘gobernabilidad’, como variable independiente, explica muchas de las diferencias entre los países en términos de resultados socioeconómicos. Dentro de la bibliografía sobre la ‘maldición de los recursos’, una serie de estudios cuantitativos han sugerido que mejores instituciones y estructuras gobernabilidad se corresponden con mejores resultados de desarrollo47. De este estudio parecería surgir que el desafío de Perú de utilizar los logros macroeconómicos y el crecimiento económico para reducir la pobreza y ampliar la inclusión social está obstaculizado por sus instituciones y estructuras de gobernabilidad.

En efecto, el desempeño de Perú con respecto a los indicadores convencionales de gobernabilidad ha sido débil. El Anexo 1 contiene un informe detallado de la calidad de la gobernabilidad en Perú de acuerdo con los seis Indicadores 47 Los investigadores han utilizado indicadores sobre la calidad de gobernabilidad reportados por una serie de institutos de opinión pública, grupos de expertos, ONGs y organizaciones internacionales, y los han recopilado en base a las percepciones de un gran número de empresas, ciudadanos y expertos que respondieron las encuestas. Véase Dietsche, Evelyn (2007), “The quality of Institutions: A Cure for the Resource Curse?”, Oxford Policy Institute, Working Paper available at http://www.opi.org.uk/publications/documents/Areinstitutionsacure_002.pdf

de Gobernabilidad del Banco Mundial. Lo más probable es que estos indicadores aparezcan en las condiciones de gobernabilidad propuestas por la Revisión de las Industrias Extractivas (EIR, por su sigla en inglés). Adicionalmente, se incluyen los resultados de Perú con respecto a las seis áreas de gobernabilidad propuestas por la Encuesta Mundial de Gobernabilidad realizada por la Universidad de las Naciones Unidas (UNU). Esta sub-sección presenta un resumen de estos resultados.

Es necesario hacer una advertencia general, pero importante. Es sólo relativamente reciente el reconocimiento por la comunidad internacional de la importancia de las instituciones y estructuras de gobernabilidad en el desarrollo económico. Por lo tanto, el período para el cual existe información disponible es corto. Los indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial cubren menos de una década y la Encuesta de Gobernabilidad de la UNU sólo proporciona información para cuatro años. Otra consecuencia es que las defi niciones y énfasis de las sub-variables individuales que se suman a una evaluación general de la ‘calidad de gobernabilidad’ son materia de discusión y están sujetas a ajustes. Ver en el Anexo 1 las defi niciones y conceptos subyacentes a los indicadores que son utilizados aquí.

4.4.1 Resumen de los indicadores de

gobernabilidad de Perú

Tanto los indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial como la Encuesta Mundial de Gobernabilidad de la UNU muestran que la transición política en Perú a principios del siglo XXI ha conducido a una mayor participación y confi anza de la sociedad en el proceso político (las variables ‘Sociedad Política’ y ‘Voz y Rendición de Cuentas’) y también ha mejorado los derechos políticos. Pero aún quedan pendientes mejoras reales en el trabajo del servicio público y la administración (las variables ‘Burocracia’, ‘Efectividad Gubernamental’ y ‘Calidad Regulatoria’) y en el sistema legal (las variables ‘Poder Judicial’ y ‘Estado de Derecho’). Estos aspectos de la gobernabilidad son fundamentales para prestar mejores servicios a las personas y permitirles aprovechar las oportunidades económicas. Asimismo, son elementos clave en el vínculo entre los ingresos de las actividades mineras pagados al gobierno central y los benefi cios sociales y económicos que los ciudadanos reciben en retorno.

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Un dato interesante es que la capacidad del gobierno de formular e implementar con efi cacia políticas acertadas (medida por las variables ‘Efectividad Gubernamental’ y ‘Calidad Regulatoria’) mejoró en el mismo momento en que el gobierno de Fujimori enfrentaba crecientes críticas por volverse más autoritario. Cuando el gobierno de Fujimori cayó y fue sustituido por la transición democrática de 2001, las mejoras signifi cativas en el proceso por el cual el gobierno fue seleccionado, controlado y reemplazado fueron acompañadas por un deterioro de la capacidad gubernamental, como se muestra en la Figura 4.6.

Figura 4.6 Indicadores de gobernabilidad de Perú desde 1996

a 2004

Fuente: World Bank Governance Indicators; http://www.govindicators.org

¿Cuáles son las limitaciones de esta información? En primer lugar, los indicadores nos dicen poco acerca de los procesos sociopolíticos subyacentes que han impulsado los cambios observados en el desempeño de gobernabilidad de Perú. No explican cómo estos procesos se iniciaron o provocaron cambios institucionales y cuáles podrían ser las posibilidades de ulteriores cambios institucionales. Los indicadores no describen las limitaciones para mejorar las instituciones y estructuras de gobernabilidad ni qué pueden hacer el gobierno y sus socios en este sentido. Por lo tanto, plantean interrogantes importantes, pero se quedan cortos en las respuestas.

En segundo lugar, los indicadores no hacen distinciones entre los niveles verticales de gobierno (nacional, regional, provincial, distrital). Por lo tanto, dicen poco acerca de cómo la debilidad de las autoridades públicas baja por la cadena vertical de gobierno para modifi car la calidad global del sistema de gobernabilidad. La identifi cación y comprensión de las debilidades verticales dentro de la administración pública y cómo éstas se relacionan a las estructuras y procesos políticos es fundamental para superar los problemas

originados por acciones colectivas y rediseñar incentivos con el fi n de lograr mejores resultados.

Lo anterior sugiere que, para atender las necesidades sociales de Perú y reducir sus elevados niveles de pobreza, se precisan instituciones y estructuras de gobernabilidad que apoyen las actividades del sector privado realizadas por grandes, medianas, pequeñas y micro empresas y que aborden también la exclusión económica y social. Parecería que los distintos regímenes políticos y económicos que, a lo largo de las últimas décadas, trataron de lograr un equilibrio entre esos dos factores han fracasado ampliamente en la reducción de la pobreza. Desde los años 90, las instituciones y estructuras de gobernabilidad de Perú han facilitado la adopción de políticas macro económicas que han logrado resultados globales positivos, pero han fracasado en producir el tipo de políticas y servicios (o mecanismos de redistribución) públicos que reducen la pobreza hasta una medida apropiada.

4.4.2 Consecuencias para la industria minera

¿Cuál es la importancia de esto para la industria minera? Tal como se refi rió brevemente en el capítulo anterior, existen muchos casos en Perú en donde las empresas mineras se han convertido en el blanco de demandas de bienes y servicios por parte de las comunidades locales – muchos de los cuales deberían ser normalmente provistos por el gobierno48. Adicionalmente, los fondos públicos recaudados de las actividades mineras han sido el foco de muchas disputas entre entidades del gobierno central y de los gobiernos sub-nacionales y entre el gobierno y el Congreso. A la luz de estas experiencias recientes, las siguientes propuestas serían relevantes:

Si un gobierno no puede responder a las demandas de su pueblo, o si el pueblo no cuenta con canales legítimos y efi caces a través de los cuales pueda infl uenciar las decisiones de orden público, los impuestos y otros ingresos que las empresas mineras pagan a los gobiernos centrales no serán vistos como un benefi cio para las comunidades locales. Las críticas de las comunidades locales se relacionarán solo

48 El Banco Mundial enumera 17 confl ictos existentes en la actualidad entre empresas mineras y comunidades locales. Esto indica un problema fundamental enfrentado por la minería en Perú, a saber: “… si hay un rasgo defi nitorio que caracteriza la dimensión social de la minería en Perú, con el cual todos los grupos interesados están de acuerdo, es la falta de confi anza entre todos los involucrados …” (Banco Mundial, 2005, pág. 92).

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parcialmente a los montos de los impuestos recaudados.

Si un gobierno no es capaz de mejorar las instituciones y estructuras de gobernabilidad para entregar mayores benefi cios sociales de los fondos públicos (incluyendo aquellos generados por el sector minero), pueden producirse tensiones y confl ictos sociales. Estos pueden generar presiones sobre las empresas mineras cuando tengan que responder a demandas de pagos directos adicionales a las comunidades para incrementar los benefi cios sociales. Aún cuando las empresas mineras llenen el vacío de gobernabilidad, es poco probable que los acuerdos sean óptimos. No existe una relación automática o lineal que garantice que los pagos directos de las empresas satisfagan todas las demandas.

Si los proyectos adicionales para las comunidades no están vinculados a un marco más amplio de colaboración con, y desarrollo de capacidades en, el sector público, la sustentabilidad y la efi cacia surgirán demasiado tarde, cuando las operaciones mineras estén por cerrar. Los benefi cios directos para las comunidades también pueden plantear cuestiones de justicia social en la medida en que puedan no ser lo sufi cientemente incluyentes y que, en lugar de satisfacer las demandas existentes, puedan simplemente provocar nuevas demandas.

Estas propuestas no quieren decir que ‘el gobierno’ está necesariamente en condiciones de mejorar o reformular, unilateral o fácilmente, las instituciones y estructuras de gobernabilidad. En el mundo real, los gobiernos se enfrentan con limitaciones en su capacitad de organización, incentivos equivocados en el interior o el exterior del sistema político administrativo, desacuerdos con el Congreso (o Parlamento) y/o serias restricciones de recursos. Tampoco signifi ca que, si un gobierno fuese capaz de alterar las instituciones y estructuras de gobernabilidad, habría satisfecho todos los criterios normativos de ‘buena’ gobernabilidad que la comunidad internacional podría aplicar al juzgar a los gobiernos y sus relaciones con la ciudadanía.

Esta es la falla en la lógica de muchas recomendaciones, por ejemplo las de la EIR. Presumir que una mejor gobernabilidad puede ser de alguna manera injertada en la sociedad

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es no reconocer los procesos complejos que probablemente estarán en juego al llevar esto a la práctica. Es también la falla del análisis económico de los intereses políticos, que tiende a ignorar los canales institucionales y de procedimiento a través de los cuales es determinado y legitimado el ‘interés público’ a los distintos niveles de gobierno. Es importante registrar que la capacidad de un país para gobernar necesita crecer en forma paralela al incremento de la inversión minera para prevenir el confl icto social y madurar los benefi cios a largo plazo de dicha inversión.

4.5 Resumen

Este capítulo ha argumentado hasta ahora que el desempeño económico y social descrito en el Capítulo 3 está vinculado con:

Una gestión macroeconómica acertada desde principios de los años 90, que permitió que las inversiones mineras contribuyeran al buen desempeño de los indicadores económicos globales;

Problemas con instituciones y estructuras de gobernabilidad que han impedido que estos logros globales se hayan traducido en niveles inferiores de pobreza y en mejoras sociales a través de mecanismos de redistribución efi caces;

Parecería que las instituciones y estructuras de gobernabilidad de Perú enfrentan el desafío de mitigar las tensiones sociales así como los choques, a veces violentos, que han surgido entre poblaciones locales y empresas mineras. Esto se vincula con:

Políticas económicas y sociales que no inducen sufi cientemente los benefi cios socioeconómicos más amplios que el pueblo espera obtener, ya sean oportunidades de empleo o la provisión de bienes y servicios, y

Instituciones públicas que no ‘gobiernan’ efectivamente a los diferentes grupos de interés para superar los problemas originados por acciones colectivas con el fi n de incrementar las actividades empresariales y las oportunidades de empleo.

En resumidas cuentas, mientras que las perspectivas de la minería en Perú se ven prometedoras y es probable que actividades

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adicionales de exploración revelen importantes yacimientos para ser explotados en el futuro, los desafíos futuros de la industria parecen ser las tensiones y confl ictos con las poblaciones locales, las demandas adicionales de compensación y la capacidad limitada de las instituciones políticas y estructuras de gobernabilidad del país para lidiar con las demandas de desarrollo y los intereses en confl icto de manera constructiva y mutuamente benefi ciosa. El capítulo siguiente realiza una incursión más a fondo en estos temas utilizando una versión revisada de la taxonomía analítica incluida en las Herramientas para la Dotación de Recursos.

¿Cuáles son las razones POR detrás de los ‘factores ¿Cuáles son las razones POR detrás de los ‘factores de éxito’, los Desafíos y las limitaciones, a nivel de éxito’, los Desafíos y las limitaciones, a nivel nacional, regional y local? nacional, regional y local?

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5.1 Introducción – Lo sucedido hasta el presente

Los vínculos cercanos entre las inversiones mineras y el crecimiento económico y la reducción de la pobreza han puesto a prueba la pregunta: ¿por qué las instituciones y las estructuras de gobernabilidad de Perú desde el inicio de los años 90 han facilitado políticas macroeconómicas con resultados globales positivos, pero han fracasado en producir políticas y servicios públicos que reduzcan la pobreza hasta una medida adecuada? ¿Por qué no han funcionado los mecanismos de redistribución?

Es evidente que las sólidas políticas macroeconómicas han sido un ‘factor de éxito’ clave para que las inversiones mineras contribuyan al crecimiento económico. Sin embargo, también parecería que existen limitaciones en las instituciones y estructuras de gobernabilidad para que aquellas inversiones contribuyan más plenamente a la reducción de la pobreza. La Etapa #6 de las Herramientas elaboró una taxonomía analítica que describe distintos aspectos de la ‘gobernabilidad’ y sus interacciones con los impulsores fundamentales del desarrollo. Una versión revisada de la taxonomía se reproduce a continuación49. Esta taxonomía va mucho más allá del simple conjunto de indicadores de gobernabilidad acumulativos analizados en el capítulo anterior para llegar a diagnosticar cómo las instituciones y estructuras de gobernabilidad afectan a los mecanismos de redistribución. Este capítulo hace un uso selectivo de la taxonomía para explicar la existencia de éxitos macroeconómicos por una parte, pero de mejoras sociales limitadas por la otra.

La Sección 5.2 resume el marco legislativo de la minería que ha estimulado el crecimiento de las inversiones desde principios de los años 90;

La Sección 5.3 explora el sistema político-administrativo de Perú y cómo éste apoya la cohesión social y las actividades del sector privado;

La Sección 5.4 examina más de cerca el régimen fi scal peruano y los problemas de gestión de las fi nanzas públicas que apuntalan al sistema político-administrativo, la legislación minera y la cohesión social;

La Sección 5.5 luego explora las razones de las tensiones y confl ictos sociales que han socavado

49 Las modifi caciones han sido introducidas tomando en cuenta la experiencia obtenida mediante la aplicación del borrador de las Herramientas para la Dotación de Recursos en los estudios de caso de países.

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la cohesión social y cómo esto se vincula con el sector minero;

La Sección 5.6 investiga alguno de los límites al desarrollo del sector privado, particularmente con respecto a las empresas de menor tamaño.

Taxonomía de la gobernabilidad: Vinculación entre los rasgos comunes de gobernabilidad y los problemas operativos

5.2 Marco legal: Legislación minera

5.2.1 Introducción

La primera columna de la taxonomía, denominada Marco Legal y Normativo, cubre una amplia gama de temas, incluyendo asuntos constitucionales básicos, congruencia del marco normativo, apoyo para el desarrollo del sector privado y vínculos entre las entidades públicas y privadas, legislación societaria y otros. Esta sección se centra en los cambios recientes en la legislación minera, sus orígenes y consecuencias.

5.2.2 Cambios legislativos de los últimos años

El actual marco legislativo para el sector minero peruano surgió junto con las nuevas políticas económicas formuladas y puestas en práctica por el gobierno de Fujimori. El propósito de estas nuevas políticas era promover la participación del sector privado para desarrollar el potencial productivo del país en la minería y otros sectores50. Estos cambios fueron orientados, en parte, por el Banco Mundial y no se efectuaron únicamente en el sector minero, sino en todos los sectores económicos del país. Fue necesario un conjunto de nuevas leyes y reglamentos con el fi n de crear un contexto atractivo para las inversiones del sector privado.

La legislación de 1991 creó un régimen de estabilidad legal para la inversión extranjera que eliminó muchas restricciones precedentes con respecto a la propiedad extranjera y el control de los activos que caracterizaron los períodos de intervención estatal en las décadas de 1970 y 1980. En particular, se creó un sistema administrativo transparente que ofrecía condiciones tributarias atractivas, un régimen de moneda convertible y la libertad de repatriación de utilidades. Este proceso de desregulación y liberalización fue aplicado en todos los sectores económicos del país. El Recuadro 5.1 detalla cómo se aplicó el nuevo marco en la minería.50 Banco Mundial, 2005.

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5. ¿Cuáles son las razones por detrás de los ‘factores de éxito’, los desafíos y las limitaciones, a nivel nacional, regional y local?

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no han sido modifi cados. En particular, no existe ningún mecanismo para el manejo del legado ambiental de las minas ‘huérfanas’. Esta herencia es en gran parte responsable de la imagen negativa y los temores con respecto al daño ambiental que permean a las comunidades locales52.

5.2.3 Cambios en la tributación de la minería

Al evaluar los aportes de la minería al crecimiento económico y la reducción de la pobreza, el Capítulo 3 presentó los principales elementos del sistema tributario del sector minero. Su contexto legal requiere un desarrollo mayo:

Una parte importante de los cambios legislativos en el sector minero ha sido la forma cómo se disponen algunas normas para la redistribución de los impuestos mineros entre las comunidades locales. En el año 2001, el gobierno peruano modifi có la Ley del Canon Minero para permitir que 50% del impuesto a la renta corporativo pagado por las empresas mineras sea redistribuido directamente entre las entidades sub-nacionales de gobierno. Como ha sido señalado, este cambio fue posible gracias al fuerte cabildeo realizado en el Congreso por las comunidades afectadas por la minería y por las empresas mineras. Esto sugiere que el proceso de reforma de la legislación minera se demoró bastante en tomar en cuenta las preocupaciones locales y que estas inquietudes fueron ‘escuchadas’ sólo luego de la transición política de 2001, cuando el Congreso fue reconocido nuevamente como una entidad clave del sistema político-administrativo.

El proceso de diseminación local de los ingresos mineros también se ha visto fortalecido por la creación de la regalía minera en 2004, luego de una serie de debates y discusiones en el Congreso. La regalía debe ser un monto fi jo por volumen producido a ser distribuido entre los gobiernos regionales del área de producción. La regalía es regresiva porque debe pagarse con independencia de la rentabilidad de la operación y puede inhibir por este motivo la inversión en proyectos marginales. Por otro lado, el sistema de regalías es muy similar al aplicado en muchos otros países. Pero la regalía también ha provocado críticas por que podría disminuir el interés de la inversión minera por Perú. Este

52 Se ha criticado la existencia de un confl icto institucional de intereses, ya que la Dirección General de Asuntos Ambientales forma parte del Ministerio de Energía y Minas, el promotor de la actividad minera.

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Recuadro 5.1 Cambios posteriores a 1991

En 1992 fue promulgada la Ley General de Minería

que estableció las condiciones y el marco normativo

específi cos para el sector minero. Esta ley centralizó en

efecto todas las funciones reguladoras en el Ministerio de

Energía y Minas (MEM), creando una ofi cina única para la

inversión extranjera directa en el sector. También eximió

a las empresas mineras de muchas de las obligaciones

laborales requeridas anteriormente en las áreas de

salud y educación. Esta decisión originó una reacción

signifi cativa de las comunidades locales. Antes de este

cambio, los trabajadores mineros gozaban de servicios de

educación y salud provistos por las empresas mineras y se

habían acostumbrado a esta situación. Esta pérdida llevó

efectivamente a muchas comunidades locales a dirigirse

a los nuevos propietarios de las minas – adquiridas

mediante procesos de privatización o nuevas inversiones

– para llenar este vacío.

Bajo la legislación aprobada en 1992, las ganancias

netas se convirtieron en el eje del sistema impositivo del

gobierno central y se incluyeron cláusulas de estabilidad

en muchos de los contratos por plazos de 10 a 15 años.

Se concedieron asimismo exoneraciones fi scales a

las empresas mineras que reinvertían sus utilidades

e invertían en infraestructura del servicio público.

La minería fue el único sector benefi ciado con tales

compensaciones, lo cual era un refl ejo de la importancia

asignada al mismo por la estrategia económica del

gobierno. En síntesis, la legislación creó un régimen

de inversión sumamente atractivo para las grandes

empresas multinacionales mineras. En ese momento, se

consideró que las medidas adoptadas eran indispensables

porque, en la nueva atmósfera global que promovía la

inversión extranjera en la región, existía entre los países

una fi era competencia por los fondos para la minería. El

resultado de este nuevo régimen, dadas las condiciones

geológicas extremadamente favorables del país, fue una

afl uencia de inversión extranjera directa. Todos estos

cambios introducidos por la legislación minera de 1992

fueron incorporados a la Constitución peruana de 1993.

En ese momento, la legislación ambiental no estaba bien formulada y, ciertamente, era vista como “engorrosa e irrealista” (Banco Mundial, 2005, pág. 17). Antes de 1990, las empresas no estaban obligadas a cumplir con estándares ambientales específi cos ni a remediar o compensar la degradación ecológica que causaban. Desde entonces, esta situación cambió a medida que se fue aprobando una nueva legislación ambiental que dispuso los requisitos para la realización de auditorías y Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMAs) para controlar y sancionar las actividades mineras que no cumplieran con los estándares ambientales51. Sin embargo, mientras este cambio ha comenzado a tener efecto, los legados ambientales de muchos años de descuido 51 Una explicación sumamente detallada sobre el desarrollo de la legislación ambiental puede encontrarse en Banco Mundial, 2005.

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efecto probablemente se ha visto agravado porque no ha quedado claro si las empresas mineras con contrato de estabilidad estarían por este motivo exoneradas del pago de regalías. La Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía trató de objetar constitucionalmente la introducción de la regalía minera, pero su apelación fue desestimada como infundada en abril de 200553.

A pesar de una serie de medidas destinadas a elevar la recaudación tributaria, la minería ha empezado bastante recientemente a contribuir de manera signifi cativa a las arcas fi scales del gobierno peruano. El régimen fi scal creado en la década de 1990 tuvo como propósito ser atractivo para las empresas mineras y aún continúa siéndolo. En el futuro, se espera que el aporte del sector minero a las arcas fi scales aumente a medida que nuevas operaciones empiecen a producir y desaparezcan progresivamente las exoneraciones tributarias otorgadas para la etapa inicial, aunque dicho aporte obviamente también dependerá de lo que suceda con los precios internacionales de los metales. Esto indica que hay y habrá cada vez mayores factores en juego en la lucha por estos recursos, lo cual requiere de instituciones y estructuras de gobernabilidad capaces de manejar de manera constructiva los confl ictos entre los distintos grupos de interés en torno a la manera de utilizar estos recursos.

Es importante, por lo tanto, tener en cuenta las circunstancias bajo las cuales se aprobó la legislación minera en Perú. Para resumir la situación política peruana de la primera mitad de la década de 1990, el gobierno de Fujimori asumió el poder con una minoría en el Congreso pero, con el trasfondo de una severa crisis económica, se le otorgaron amplios poderes para promulgar leyes de urgencia, lo cual facilitó la introducción de políticas económicas sustancialmente diferentes. Cuando comenzaron los confl ictos con el Legislativo por los excesivos poderes del Ejecutivo en 1992, el gobierno central suspendió la Constitución y disolvió el Congreso. La Constitución de 1993, formulada bajo estas circunstancias, incorporó la nueva legislación minera. El Congreso recuperó su importancia como principal interlocutor del proceso político democrático recién a partir de la transición política del año 2001.

53 El Peruano, 27/4/2005.

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5.2.4 Consecuencias

Uno de los principales problemas con la mayor parte de las leyes a las que nos hemos referido anteriormente es que fueron diseñadas para centrarse en atraer la inversión en el sector minero. Dichas leyes también se vieron perjudicadas porque se les asoció con un gobierno que fi nalmente cayó por acusaciones de autoritarismo y corrupción. Esta legislación carecía de mecanismos formales que permitieran la participación de la ciudadanía o de sus representantes políticos debidamente elegidos, en los procesos relevantes de toma de decisiones. En el mejor de los casos, se efectuaban consultas ex post de los hechos que a menudo daban muy poco tiempo a las comunidades locales para responder54. A partir de una serie de entrevistas, parece que las comunidades locales confían poco o nada en las evaluaciones de impacto ambiental (EIA), como mínimo porque son las empresas las que eligen y pagan a los consultores a cargo de las EIA. Aunque ésta es una práctica generalizada en muchos países, en Perú es percibida como un confl icto de intereses. Otra de las consecuencias a nivel central y local es que se establecieron muy pocos medios institucionales para la solución constructiva de confl ictos cuando intereses contrapuestos se han visto enfrentados por la generación y el uso de los recursos del sector minero.

Entre las soluciones a los problemas surgidos en el pasado fi guran la conformación de la Mesa de Diálogo Minero en el año 2003, que permite la realización de discusiones estructuradas entre un grupo de ONGs peruanas e internacionales, las empresas mineras, el gobierno central y las municipalidades. También se han promulgado leyes que regulan la participación y la transparencia que podrían contribuir a un mejor proceso de entendimiento y diálogo. Sin embargo, el obstáculo práctico radica en la limitada capacidad de las comunidades locales para participar de manera efectiva en este proceso de carácter más bien técnico. La obligación legal de involucrar a las comunidades locales no ha garantizado el derecho institucional de pedir cuentas a los responsables locales de las decisiones. Actualmente se está discutiendo la posibilidad de crear una defensoría especial para temas mineros, en vista de que la Defensoría del Pueblo parece ser una de las pocas

54 Bajo la legislación anterior, las comunidades locales disponían de 40 días para responder a las evaluaciones de impacto ambiental, cuyos documentos a menudo eran extensos y sumamente complejos. Esto está siendo modifi cado ahora para permitir que las comunidades tengan más tiempo de consulta.

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instituciones que genera confi anza y aprobación entre la población peruana (CAD, 2005). Los riesgos son que el proceso podría no ser lo sufi cientemente rápido, que podría ser insufi ciente para satisfacer las expectativas de las comunidades locales, pero también que podría no contribuir necesariamente al fortalecimiento de las instituciones y estructuras de gobernabilidad encargadas de mediar y ofrecer soluciones estables cuando los intereses difi eren signifi cativamente. Dados los tristes antecedentes en Perú de acciones directas y violentas en situaciones de descontento, si se falla en establecer un mejor sistema para gobernar la sociedad y manejar sus intereses políticos, las consecuencias podrían ser serias.

En resumidas cuentas, la fortaleza del Estado peruano a inicios de la década de 1990 permitió que el gobierno efectuara importantes cambios legislativos que claramente han promovido la inversión extranjera directa, incluida la industria minera. Sin embargo, esta fortaleza se desarrolló a expensas de limitados frenos y contrapesos políticos, lo cual socavó la legitimidad del gobierno y las instituciones públicas y ha conducido a un confl icto entre instituciones formales e informales. Una consecuencia de este enfrentamiento es que las bases legales pos 1990 para el sector minero siguen cambiando, como se evidencia en el seno del proceso de descentralización en curso. El economista peruano Hernando de Soto ha señalado que los cambios en la legislación y en los derechos de propiedad, para obtener legitimidad, deben ir acompañados por el reconocimiento de los contratos sociales existentes55.

5.3 El sistema político-administrativo

5.3.1 Introducción

El sistema político-administrativo está en el centro de las instituciones y estructuras de gobernabilidad del país y, por lo tanto, de cómo se ‘gobierna’ la sociedad. Esta sección analiza el sistema político-administrativo peruano y la forma como el mismo apoya la cohesión social y las actividades del sector privado.

5.3.2 Principales entidades

En Perú, el marco básico consagrado en la Constitución establece una democracia presidencial, cuyas principales entidades son:

55 De Soto, H., 2000, pág. 180.

Gobierno o Poder Ejecutivo, encabezado por el Presidente;

Congreso o Poder Legislativo, cuyos miembros representan al electorado;

Poder Judicial, que hace cumplir las leyes y regulaciones del país;

Burocracia administrativa o aparato del Estado, que pone en práctica las políticas del gobierno; e

Subsidiarias de las anteriores a nivel sub-nacional de gobierno.

Esta sección utiliza un análisis más en profundidad de estas instituciones, del cual presenta un resumen y luego extrae conclusiones vinculadas al desempeño de los indicadores de gobernabilidad de Perú descrito en el Capítulo 4.

El sistema político actual de Perú se remonta a la Constitución de 1979, diseñada para la transición entre el régimen militar y el civil. Fue reemplazada en 1993 por una nueva Constitución elaborada por el gobierno de Fujimori luego de la suspensión de la Constitución de 1979 y la disolución del Congreso a raíz de los confl ictos en torno a los poderes del Ejecutivo56. La Figura 5.1 muestra las principales instituciones del país y la Tabla 5.1 resume sus principales características.

Figura 5.1 Sistema político-administrativo

56 A este evento generalmente se le conoce por el ‘autogolpe’. Ver también Capítulo 4 del Anexo.

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Tabla 5.1 Características clave de las principales instituciones del sistema

Ejecutivo La Constitución de Perú centraliza el poder en el Ejecutivo y habilita una serie de posibilidades institucionales para ejercer la autoridad de este poder a través de decretos. Entre los años 1990 y 2000, más de dos tercios de la nueva legislación fue promulgada de esta manera.

Legislativo El Legislativo goza de un poder formal bastante amplio, pero éste ha sido debilitado por el uso de decretos legislativos por el Ejecutivo. Por lo general, al Congreso le ha faltado un mecanismo de supervisión efi ciente y no ha ejercido una función de contrapeso, de freno y equilibrio, del Ejecutivo. El público en general y, en particular, las elites tienen una opinión bastante pobre sobre el Legislativo. Sin embargo, desde la transición política del año 2001 el Congreso ha liderado el debate en numerosos temas importantes aunque confl ictivos. Entre los años 2001 y 2004, el Legislativo generó cerca de 80% de las nuevas leyes incluyendo la introducción de la regalía minera, cambios en el Canon Minero y normas para incrementar la transparencia.

Judicial Perú cuenta con un sistema judicial mixto. Históricamente, el Poder Judicial no ha contado con fondos sufi cientes, ha sido inefi ciente y objeto de manipulación política por el fuerte Poder Ejecutivo. Desde el año 2003, la reforma judicial ha sido considerada como una prioridad.

Aparato administrativo

El máximo de la generación de capacidad administrativa se produjo en la época del régimen militar. En la década de 1990 se crearon numerosos organismos autónomos que operaban como 'islas de efi ciencia', pero el aparato estatal como tal no ha sido reformado. Esto ha tenido repercusiones sobre la efi ciencia del gasto del servicio público.

Instituciones Sub-nacionales

La descentralización fue consagrada constitucionalmente desde 1979, pero sólo se convirtió en realidad con la transición política del año 2001. El proceso de descentralización está en constante cambio y se espera que se produzca una racionalización de las jurisdicciones regionales.

Esta breve descripción explica algunas de las observaciones efectuadas con respecto al desempeño de los indicadores de gobernabilidad de Perú, utilizando los indicadores del Banco Mundial:

Mejoras desde el año 2001 en los indicadores ‘Voz y Rendición de Cuentas’ y ‘Sociedad Política’;Puntajes persistentemente bajos en los indicadores ‘Poder Judicial’ y ‘Estado de Derecho’;Deterioro, y luego falta de mejora, de los indicadores ‘Efectividad Gubernamental’ y ‘Calidad Regulatoria’;

En términos globales, el sistema político-administrativo generalmente ha respaldado a un Poder Ejecutivo fuerte y capaz de reformar y modifi car las políticas económicas y otras políticas desde el centro. Esto ha sido impuesto no por medio de un aparato administrativo efi ciente, sino a través de un gobierno autoritario. En los períodos de gobiernos democráticos, la gobernabilidad parece deteriorarse por que, en ausencia de instituciones y estructuras efi cientes para ‘gobernar’, las demandas

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populistas de corto plazo anulan las perspectivas de desarrollo de largo plazo. La fuerza del gobierno central contrarresta la autoridad estatal y legitimidad débiles hasta que el abuso del poder ejecutivo comienza a causar perturbaciones. Con un enfoque más positivo, la reforma de las políticas económicas de la década de 1990 contribuyó a generar una capacidad técnica mayor en instituciones económicas clave.

5.3.3 El proceso de descentralización

El reciente proceso de descentralización ha modifi cado la dinámica política adentro de y entre las organizaciones gubernamentales y con respecto a la rendición de cuentas vertical entre el electorado, el Congreso y el Ejecutivo. Como fue señalado en la tabla, este proceso ha generado un cambio en los roles del Ejecutivo y el Legislativo, donde el Congreso ahora aprueba la mayor parte de las nuevas leyes. En el sector minero, el fenómeno se expresa en reiterados cambios de los

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52 5.3.4 Desafíos y oportunidades

El sistema político-administrativo de Perú aún tiene muchos desafíos por delante. El sistema reformado aún no ha sido completado ni asentado. Los cambios iniciales de la década de 1990 fueron incompletos, lo cual favoreció el apoyo del gobierno central a las grandes y medianas empresas, pero limitó las mejoras para otros sectores empresariales, especialmente en la economía informal. La reforma también implicó una intervención política en el proceso legislativo y en el poder judicial, por lo cual la confi anza de la población en el gobierno aún es débil. Éste es un hecho reconocido por todos, inclusive representantes del gobierno57. Los observadores políticos consideran que la debilidad del estado de derecho sigue siendo una de las principales defi ciencias y lamentan además que la estabilidad democrática se vea afectada por un sistema de partidos débil y por un escaso capital social, ya que todo esto afecta al sistema político actual. Los frenos y contrapesos que deben existir entre el ejecutivo y el legislativo todavía no funcionan bien y sólo existen a nivel nacional, no a nivel sub-nacional. Las entidades ejecutivas sub-nacionales tienen una capacidad de acción bastante limitada, aunque cada vez se les transfi ere mayores responsabilidades técnicas y fi nancieras cuya demarcación aún no es clara. Las labores de supervisión, vigilancia y gestión de las entidades gubernamentales sub-nacionales son débiles y no existen propuestas específi cas sobre cómo serán enfrentadas tales debilidades y por quién.

La descentralización es un cambio de gran importancia del sistema político-administrativo peruano y de los procesos de gobierno. Esto ha revelado serias debilidades en la capacidad local, que son el resultado de décadas de inversión insufi ciente en el desarrollo de habilidades institucionales y administrativas. Estos cambios están generando la superposición de responsabilidades, lo cual ha creado confusión. Esta situación es particularmente difícil para las divisiones regionales de los ministerios centrales y complicará aún más el desafío que enfrentan las empresas mineras. Existen tensiones porque el gobierno central se muestra comprensiblemente renuente a soltar más poder, mientras que las regiones, provincias y distritos carecen de la capacidad necesaria para manejar muchas de las funciones que, en teoría,

57 Confi rmado en entrevistas con varios representantes del gobierno.

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52 mecanismos de redistribución de los ingresos para las transferencias intergubernamentales, siendo el caso del Canon Minero el más notorio. Los representantes de distritos, provincias y regiones donde se están llevando a cabo operaciones mineras han sido los más activos en los debates sobre los criterios de distribución e incluso pueden haber sido objeto del cabildeo de grupos de intereses específi cos. El panorama político también se ha vuelto más diferenciado, lo cual es visible por ejemplo en la elección de los gobiernos regionales en 2002 cuando la oposición alcanzó éxitos signifi cativos.

Sin embargo, muchos observadores también han hecho notar que el proceso de descentralización continúa incompleto y que el avance ha sido especialmente lento durante los últimos dos años. Decisiones a mitad de camino han creado, por decir lo menos, confusión – y un panorama confuso – con respecto a la superposición de responsabilidades entre organismos del gobierno central, especialmente los ministerios de sector, y los gobiernos regionales. Cuando las responsabilidades han sido transferidas, los gobiernos regionales carecen de un fi nanciamiento adecuado y sufi cientemente predecible. En el Recuadro 5.2 se ilustra esta situación.

Recuadro 5.2 El dilema de un Comité Regional de Minería

Un comité regional de minería describe los problemas

prácticos ocasionados por un proceso de descentralización

administrativa y fi scal incompleto. Antes de la

descentralización, dicho comité era un departamento

regional del Ministerio de Energía y Minas (MEM), que

lo asesoraba sobre sus deberes y responsabilidades y

le proporcionaba el fi nanciamiento necesario. En los

últimos años, el MEM ha transferido la responsabilidad de

identifi car los deberes específi cos y proyectos a ejecutar al

comité regional de minería, que ahora recibe fi nanciamiento

a través del gobierno regional, del cual formará parte

en el futuro. El MEM continúa siendo responsable de los

lineamientos de política general y de los asuntos legales.

El comité regional ha delineado su plan corporativo,

ha señalado sus necesidades de personal y también

ha identifi cado y asignado prioridades a una serie de

proyectos, entre los cuales fi guran un plan y una estrategia

para limpiar las minas 'huérfanas' del período en el que el

sector minero estuvo manejado por empresas estatales.

Cuando el comité regional presentó su plan y estrategia al

MEM y al gobierno regional, ambas entidades deslindaron

responsabilidades alegando que no eran más o que aún no

eran responsables de fi nanciar las actividades del comité

regional. Al verse sin otra opción, el comité regional de

minería ha presentado sus propuestas a las empresas

mineras y a las ONGs en procura de un fi nanciamiento

alternativo.

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les deberían ser devueltas. En muchos casos, esas funciones están siendo transferidas sin el fi nanciamiento correspondiente. El vacío de gobernabilidad a nivel sub-nacional ha obligado a las empresas mineras a tratar directamente con las comunidades locales, las cuales también tratan de asegurarse el fi nanciamiento desde las empresas mineras. Las ONG han tenido una participación cada vez mayor en este proceso de negociación, aunque no siempre han tenido una infl uencia positiva, especialmente cuando son ONGs internacionales orientadas por sus agendas propias. En algunos casos, estas agendas no tienen una relación clara con lo que las comunidades locales y/o las empresas pequeñas y medianas realmente desean y necesitan. El peligro es que el resultado sea un proceso de negociación en donde los términos del último acuerdo entre la empresa y las comunidades locales representan el punto de partida de la siguiente negociación, ya sea para una nueva operación minera o para la renegociación de un acuerdo existente. Las empresas mineras se ven forzadas a asumir un rol importante en esta área, que es realmente una responsabilidad del gobierno.Existe una gran preocupación, aunque también consenso, en que los gobiernos regionales y municipales necesitan urgentemente generar capacidades si se quiere garantizar el éxito del proceso de descentralización. De lo contrario, se continuarán deteriorando los ya defi cientes servicios públicos y, como consecuencia, habrá mayor demanda de mayores transferencias intergubernamentales, lo cual socavaría la estabilidad fi scal considerada en conjunto. También existe la preocupación de que, a medida que avance el proceso de descentralización, exista menos coordinación entre las regiones, lo cual tendría consecuencias adversas signifi cativas sobre los proyectos de infraestructura, muchos de los cuales no respetan las fronteras regionales ni locales. Sin embargo, esta preocupación podría mitigarse si se reduce el número de regiones. El Banco Mundial (2002, Capítulo V) expresó su preocupación de que la disciplina fi scal termine siendo una víctima del proceso de descentralización y resaltó que el desafío de la descentralización se compone de varios factores, entre los cuales fi guran la vulnerabilidad de la política fi scal tanto a nivel general como a nivel local, múltiples problemas de gobernabilidad que afectan a los gobiernos locales y una increíble

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fragmentación institucional en los sectores sociales en lo que a prestación de servicios se refi ere.

Pero también existen oportunidades:

Algunas municipalidades han empezado a organizarse y a darse cuenta de la necesidad de desarrollar proyectos para el fortalecimiento de capacidades. La industria minera ha dado gran apoyo a tales iniciativas, en particular en el contexto de contribuciones voluntarias dentro del Programa minero de solidaridad con el pueblo, por reconociendo que los ingresos crecientes provenientes del Canon Minero traerán benefi cio a nivel local sólo si las comunidades pueden llevar a cabo proyectos viables y sostenibles. También ha ayudado la obligación legal de que los presupuestos de los gobiernos locales sean preparados con la participación de las comunidades locales a fi n de decidir la prioridad de los proyectos58. Los grupos de expertos locales y las ONGs han aprovechado las oportunidades creadas por el nuevo requisito legal de publicar la información fi scal y han contribuido signifi cativamente a aumentar la transparencia en el manejo fi nanciero y en el proceso de toma de decisiones de los gobiernos locales. Esto incluye publicaciones regulares en versión impresa y digital (página Web) sobre presupuestos, compromisos políticos y resultados, como las realizadas por el Grupo Propuesta (Vigila Perú) y Ventana Publica59, e iniciativas innovadoras como por ejemplo la competencia nacional sobre ‘buenas prácticas de gobierno’ realizada por Ciudadanos-al-Día con el objetivo de poner en marcha incentivos positivos para el mejoramiento de la gestión del sector público nacional y sub-nacional60. Existe un amplio consenso sobre la importancia de reconstruir las instituciones estatales, de desarrollar políticas sectoriales y de poner énfasis en la inversión social dentro de un marco democrático y participativo. En el espíritu del economista peruano Hernando de Soto, el proceso de descentralización podría llevar a una mayor integración de los sistemas de derechos de propiedad contradictorios y a la formalización

58 Las respuestas difi eren dependiendo de si este enfoque se aplica al conjunto de los presupuestos municipales o sólo al presupuesto de gastos de capital. Parece quedar a criterio de los alcaldes la decisión de qué partes de su presupuesto son decididas de manera participativa.59 Grupo Propuesta Ciudadana: www.participaperu.org.pe60 Ciudadanos-al-Día: www.ciudadanosaldia.org

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de la propiedad de muchos de aquellos que están actualmente excluidos de la economía formal. La descentralización ha propiciado mayor espacio para el diálogo entre las partes que estaban anteriormente enfrentadas, y esto se ha desarrollado en mayor medida obviamente en las áreas mineras, precisamente debido a las pobres relaciones que existían en el pasado entre las comunidades locales y las minas. Tal como lo indica el Defensor del Pueblo, Perú era un país marcado por la exclusión, donde los excluidos tenían muy poco o ningún derecho a expresar sus opiniones. Entonces, cuando existía confl icto, sólo tendía a emerger como parte de una lucha revolucionaria violenta. Esta afi rmación es particularmente válida para el caso de la minería, puesto que las comunidades locales no tenían forma de acceder al gobierno central donde se tomaban las decisiones. Por lo tanto, para garantizar el veto de las operaciones, se veían obligadas a recurrir a ‘elementos foráneos’, como por ejemplo las ONGs, la Iglesia u organizaciones radicales.

5.4 Asuntos fiscales a nivel nacional y sub-

nacional

Esta sección analiza con mayor detalle el régimen fi scal y el manejo de las fi nanzas públicas de Perú (cuarta columna de la taxonomía) que sostienen el sistema político-administrativo, la legislación minera y la cohesión social. Esta sección también complementa la información de los capítulos 3 y 4 referida al desempeño general del régimen fi scal y el giro positivo producido en los últimos 15 años. De manera específi ca, esta sección cubre los siguientes temas:

Desempeño del manejo global de las fi nanzas públicas;Rendición de cuentas para el gasto público; yImplementación de los presupuestos a nivel sub-nacional;

5.4.1 Manejo global de las finanzas públicas

Los saldos fi scales globales de Perú mejoraron signifi cativamente a inicios de los años 90, pero experimentaron un retroceso a fi nes de esa década. Dicho retroceso se debió en parte a la crisis fi nanciera internacional y al fenómeno de El Niño, pero debemos tener presente también que el buen desempeño registrado a inicios de la década de 1990 se vio fortalecido en gran parte

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por los ingresos generados por los procesos de privatización. En los últimos años, la economía ha mostrado nuevamente un buen desempeño, lo cual ha permitido al país cumplir cómodamente con las metas fi scales acordadas con el Fondo Monetario Internacional en el marco de un acuerdo de derechos de giro en curso. El gobierno de Toledo ha recibido elogios por consolidar la posición fi scal del país dentro de los objetivos del presupuesto y su perspectiva macroeconómica de mediano plazo.

Estudios recientes reconocen que Perú ha perseverado en una serie de iniciativas importantes para mejorar el sistema de gestión de sus fi nanzas públicas y ha aumentado la transparencia fi scal. El Informe sobre la Observancia de Estándares y Códigos (ROSC, por su sigla en inglés) del FMI de 2004 sostuvo que los logros más recientes incluyeron mejoras en la formulación de presupuestos, incorporación gradual de un Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), pasaje a un proceso abierto de adquisiciones, estimación del gasto fi scal, adopción de un marco macroeconómico de mediano plazo y creciente autonomía de la función de auditoría externa.

La Revisión del Gasto Público (PER, por su sigla en inglés) realizada por el Banco Mundial en el año 2002 resaltó que Perú ha logrado en los últimos años avances tangibles impresionantes en el manejo del gasto público. Esto incluye los logros destacados en el informe ROSC del FMI, pero también una versión mejorada del sistema de gestión presupuestal, una mayor transparencia en la ejecución del presupuesto, la introducción de contratos de gestión por desempeño en las empresas estatales y la adopción de previsiones presupuestales para un conjunto de programas sociales protegidos.

Sin embargo, ambos diagnósticos también señalaron la existencia de considerables debilidades institucionales, organizativas y administrativas. El informe ROSC enfatizó la falta de estabilidad y claridad de la legislación fi scal, ambigüedades en la delimitación de funciones entre el gobierno central y el resto del sector público, una información inadecuada sobre pasivos contingentes y operaciones para-fi scales, la falta de un sistema coherente de administración pública, recursos insufi cientes para realizar auditorías externas e internas y una proliferación de preferencias fi scales difícil de manejar. Con respecto a la descentralización fi scal, el FMI señala

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que el Congreso debe aún asignar con claridad responsabilidades en el gasto y fuentes de ingreso en los diferentes niveles de gobierno y debe además diseñar un mecanismo transparente para las transferencias intergubernamentales y límites en los préstamos internos. La revisión del Banco Mundial señaló que, si bien las normas fi scales habían sido consagradas desde 1999 en la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, la práctica fi scal no había sido capaz de cumplir tales normas.

En los últimos 30 años, el país ha pasado por tres períodos económicos bien defi nidos. Durante el primer período de expansión del gasto, desde 1970 hasta 1979, el total del gasto del gobierno se situó en un 20% del PBI, siendo los incrementos impulsados mayormente por la inversión pública. Luego vino un segundo período de contracción, de 1979 a 1991, caracterizado por un fuerte deterioro de la recaudación fi scal y un desempeño de la economía que hizo caer el nivel del gasto público a 14.5%. En 1991 se inició un tercer período de expansión acelerada del gasto público, que llegó hasta los niveles alcanzados en la época de fuerte intervención estatal. Sin embargo, este incremento se debió más a los gastos corrientes que a los gastos de capital.

En forma similar al lado de los ingresos de las fi nanzas públicas, la volatilidad de las variables del gasto fi scal superó a las del crecimiento del PBI. La volatilidad del gasto público en la década de 1990 se explica por la adopción de políticas erráticas que afectaron la inversión de capital, el pago de la deuda, el pago de sueldos y las transferencias del estado. Ha sido visto como un serio error de política fi scal que el excedente de los ingresos obtenidos durante el auge económico de inicios de los años 90 no haya sido ahorrado para contrarrestar el período de contracción subsiguiente a fi nes de la década (Banco Mundial, 2002, Capítulo II).

Contra este trasfondo, mejorar la efi ciencia distributiva y operativa del gasto público dentro de un marco global sostenible de recursos sigue siendo uno de los principales retos del gobierno peruano. Ésta es una tarea muy difícil, sobre todo ante la presión política para continuar con la descentralización y la necesidad social de mejorar los servicios públicos a nivel sub-nacional. El proceso de descentralización aún no ha sido completado y, como fuera señalado anteriormente, subsisten responsabilidades poco defi nidas y parcialmente transferidas, así como incertidumbre

sobre el fi nanciamiento necesario para cumplir con las mismas. En tales condiciones, es sumamente difícil para las autoridades peruanas equilibrar la estabilidad fi scal a nivel nacional con la devolución de responsabilidades administrativas y fi scales a los gobiernos sub-nacionales, cuando la efi ciencia del gasto público está comprometida a todos los niveles de gobierno, pero especialmente a nivel sub-nacional.

La experiencia ha demostrado que los componentes de la reforma de las fi nanzas públicas que han ayudado a restaurar el equilibrio fi scal general no siempre han logrado una mayor efi ciencia operativa ni una distribución más estratégica de los fondos públicos61. Al parecer, esto también ha sucedido en Perú, por ejemplo, con la operación de un sistema de presupuestos con dinero en efectivo que entra en colisión con las transferencias intergubernamentales periódicas o con la instauración de un programa de gastos de mediano plazo que guía el planeamiento de la política fi scal a nivel del gobierno central, pero que no se extiende al planeamiento de mediano plazo a nivel de los gobiernos sub-nacionales. Algunos componentes de la reforma de las fi nanzas públicas ya han sido completados a nivel nacional, pero aún están por implantarse a nivel de gobierno sub-nacional. Esto incluye el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), cuya implantación en 1.826 distritos, algunos ubicados en áreas remotas donde el apoyo de la tecnología informática es limitado, representa un desafío muy importante.

En resumen, los logros alcanzados por esta reforma en la cima no se corresponden con mejoras similares de abajo hacia arriba. Estas últimas pueden no haber recibido la misma atención (internacional y nacional) que los primeros, pero han comprometido mayores mejoras en los aspectos fi nancieros de la gobernabilidad. Las reformas estructurales de primera generación de la economía ciertamente han contribuido signifi cativamente a restaurar el equilibrio macroeconómico general. Pero ahora se necesitan reformas complementarias de segunda generación que se ocupen del papel del gobierno junto al sector privado desde la perspectiva de establecer un marco institucional y de entregar bienes y servicios públicos que satisfagan tanto las actividades del sector privado como las 61 Véase por ejemplo: Dinh, Hinh T, Abebe Adugna and Bernard Myers (2002), The Impact of Cash Budgets on Poverty Reduction in Zambia: A Case Study of the Confl ict of Well-Intentioned Macroeconomic Policy and Service Delivery to the Poor, World Bank Policy Research Working Paper 2914, Octubre

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necesidades socio-políticas y, lo más importante, que se produzca a todos los niveles.

5.4.2 Rendición de cuentas del gasto público

En conexión con el sistema político-administrativo reseñado en la sección anterior, algunas características estructurales plantean desafíos para mejorar la rendición de cuentas por el uso del gasto público a todos los niveles de gobierno. Un reciente estudio sobre la supervisión del presupuesto legislativo y la rendición de cuentas de las fi nanzas públicas en el sistema político peruano apunta a una serie de factores estructurales que inhiben la rendición de cuentas en la elaboración de la política de presupuesto y la fi scalización presupuestal. Algunos de estos factores son internos y se refi eren a la forma de trabajo del Congreso, mientras que otros se relacionan con el contexto más amplio del sistema de gobernabilidad. Una conclusión clave es que las mejoras de orden técnico tienden a verse mutiladas por una dinámica política adversa y por limitaciones políticas y económicas62.

Esta situación genera el siguiente dilema: la fi scalización legislativa es actualmente débil y no existe certeza de que una mayor participación legislativa en las decisiones sobre el manejo de las fi nanzas públicas genere de inmediato mejores resultados, especialmente con respecto a la disciplina fi scal. Es esta debilidad la que socava la rendición de cuentas democrática y, con ella, la confi anza y credibilidad de las instituciones gubernamentales. Esto deja al gobierno en una posición esencialmente débil para hacer cumplir las principales reformas administrativas y para extender positivamente su autoridad a nivel sub-nacional, que es donde más se requieren mejoras en los servicios públicos. En resumen, existe un equilibrio delicado entre el Poder Ejecutivo y la fi scalización legislativa. El dilema puede sintetizarse de la siguiente manera: “Las tradiciones constitucionales, los acuerdos institucionales y las capacidades técnicas tienen una gran infl uencia sobre el rol del legislativo en la elaboración del presupuesto público y en la efi cacia de las rendiciones de cuentas gubernamentales para inhibir la discrecionalidad del gasto. A su vez, la calidad de los mecanismos de ‘responsabilidad vertical’, en particular la naturaleza del régimen político y la coherencia del sistema de partidos políticos, infl uye grandemente en la efi cacia de los 62 Santiso, 2004. Estas cuestiones también han sido planteadas en documentos recientes del FMI y del Banco Mundial sobre la política de las reformas de la gestión de las fi nanzas públicas.

mecanismos de ‘responsabilidad horizontal’ en el manejo de las fi nanzas públicas.” (Santiso, 2004, pág. 29.)

Tal como señalamos en la sección anterior, la participación y transparencia en la compilación e implementación de los presupuestos de capital de los gobiernos distritales es ahora un requisito legal. Sin embargo, las personas entrevistadas como parte de este estudio han proporcionado información contradictoria sobre el rol del presupuesto participativo a nivel municipal. El Ministerio de Economía y Finanzas sostiene que los presupuestos municipales comprensiblemente deberían requerir un enfoque participativo. Pero representantes de los gobiernos locales sugirieron que los alcaldes decidan qué parte del presupuesto municipal debería estar sujeta a un compromiso de participación de la ciudadanía, que esto podría afectar solamente a una parte determinada del presupuesto de gastos de capital y que dicha participación podría limitarse a procurar la opinión de los ciudadanos sobre la prioridad a ser asignada a dichos proyectos de capital.

Este procedimiento de participación de la sociedad civil en la elaboración de los presupuestos de los gobiernos locales es el único mecanismo de rendición de cuentas a este nivel. Parecería no haber ninguna entidad legislativa a nivel local (consejos municipales elegidos con poderes legislativos) encargada de aprobar formalmente los presupuestos sub-nacionales y de fi scalizar su ejecución. Sólo el Congreso aprueba el presupuesto general, por lo cual el nivel de escrutinio de los presupuestos de los gobiernos sub-nacionales parecería ser bastante superfi cial. Evaluaciones recientes han señalado que los controles internos y externos dejan mucho que desear en términos de supervisión63. Por lo tanto, parecería que las entidades ejecutivas a nivel sub-nacional cuentan con importante discrecionalidad en la implementación de sus presupuestos. Tomando en cuenta el contexto político y social, no existe seguridad de que una mayor participación de la ciudadanía y de los grupos de interés locales, así como un fortalecimiento de la responsabilidad fi scal a nivel sub-nacional vayan a conducir, automática e inmediatamente, a mejores resultados.63 Ahmad, Ehtisham y Mercedes Garcia-Escribano (2006), Fiscal Decentralization and Public Subnational Financial Management in Peru, IMF Working Paper WP/06/120.

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A nivel nacional, la ratifi cación por Perú de la Iniciativa de Transparencia para las Industrias Extractivas (EITI, por su sigla en inglés) y su acuerdo de participar como primer país de América Latina en el programa piloto de EITI son hechos positivos.

5.4.3 Ejecución de los presupuestos a nivel sub-nacional

Aunque existe una fuerte centralización en la formulación de los presupuestos y en otras decisiones estratégicas de política y la autoridad presupuestal se concentra en las entidades gubernamentales de Lima, gran parte del presupuesto peruano se ejecuta a través de entidades sub-nacionales. Parecería que las entidades de los gobiernos sub-nacionales tienen cierta autoridad para modifi car los presupuestos aprobados. Al mismo tiempo –tal como mencionáramos anteriormente– dichas entidades sub-nacionales no están sujetas a fi scalización presupuestal formal por los órganos legislativos sub-nacionales. Una de las mayores limitaciones en la elaboración de los presupuestos radica en el fuerte grado de inercia de los gastos, apoyado en parte en los derechos constitucionales, pero también en los sistemas de transferencias asignadas. Ambos aspectos hacen muy difícil modifi car el patrón de gastos y reorientar el presupuesto con el fi n de lograr resultados tangibles.

Ya se ha enfatizado que la revisión realizada por el Banco Mundial en 2002 expresó seria preocupación por la inefi ciencia del gasto público. Esta preocupación se vio reforzada por una Evaluación de Seguimiento del Gasto Público (PETS, por su sigla en inglés) también realizada por el Banco Mundial poniendo especial énfasis en los programas sociales y los gastos en los sectores de salud y educación, áreas clave para reducir la pobreza y lograr mejoras en las condiciones socio-económicas. El PETS demostró que se producen importantes pérdidas en la transferencia de fondos a los gobiernos locales y hacia abajo. Estas pérdidas eran más notorias no entre el gobierno central y los gobiernos locales, sino entre los gobiernos locales y entidades de menor jerarquía, a medida que los recursos se van acercando a los benefi ciarios. Esto refl eja una falta de control y de mecanismos de auditoría así como una mala selección de objetivos del gasto público. En tales condiciones, no es sorprendente que las

comunidades locales no perciban que el gasto público entregue resultados y que busquen medios alternativos para conseguir benefi cios tangibles, por ejemplo recurriendo a las empresas privadas.

Esta afi rmación está estrechamente vinculada con las inquietudes sobre la capacidad y habilidad de los gobiernos locales de utilizar las transferencias cada vez mayores del Canon Minero y otras transferencias intergubernamentales para alcanzar benefi cios sostenibles para sus comunidades. En el caso específi co del Canon Minero, existe una disposición legal expresa de que los fondos provenientes del Canon Minero sólo podrán ser utilizados para gastos de capital; esto es, para proyectos de inversión. Mientras que, por un lado, este dispositivo garantiza que los fondos públicos no sean despilfarrados en gastos corrientes, también puede causar serios desequilibrios si los fondos del Canon Minero se invierten en proyectos de inversión que requieren de gastos sucesivos que la comunidad en cuestión no puede fi nanciar a través de otras transferencias regulares o ingresos locales. Los ingresos recaudados localmente adquieren así relativa importancia, aunque sean nominalmente pequeños.

Se dice que un mecanismo interno que evita hasta cierto grado el desarrollo de proyectos locales que terminan siendo ‘elefantes blancos’ y evita además el despilfarro del dinero en proyectos de capital es el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). El SNIP establece un proceso de aprobación para los proyectos de inversión en el sector público con el fi n de garantizar que los mismos cumplan con ciertos criterios de viabilidad fi nanciera y técnica. La responsabilidad por la aprobación de proyectos por montos inferiores a NS$ 6.000.000 fue transferida a los gobiernos regionales y cubre la mayor parte de los proyectos de inversión pública. Sin embargo, una de las ONGs peruanas que monitorea los asuntos fi scales del gobierno ha señalado que los gobiernos regionales no aplican los mismos estándares estrictos del gobierno central. Investigaciones realizadas en 15 regiones mostraron que la ofi cina central del SNIP habría aprobado sólo 40% de los proyectos aprobados por los gobiernos regionales64.

Investigaciones efectuadas por otro grupo de expertos peruanos han puesto en evidencia casos en donde la inversión municipal de los fondos del Canon Minero no estuvo destinada claramente a 64 Grupo Propuesta Ciudadana, op.cit.

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planes de desarrollo, sino más bien a proyectos de corto plazo y políticamente oportunistas. El Recuadro 5.3 resume las cuestiones más relevantes del Canon Minero que son motivo de gran preocupación en la medida en que se espera que las transferencias se incrementen signifi cativamente durante los próximos años.

Recuadro 5.3 Desafíos del Canon Minero y otros fl ujos de

ingresos

La capacidad de manejo administrativo y fi nanciero a nivel

regional y local es insufi ciente. La capacidad de planifi car

de manera estratégica, implementar y monitorear

programas y proyectos y rendir cuentas efectivamente

del dinero invertido es débil. Es necesario generar con

urgencia la capacidad regional y local para manejar y

utilizar los ingresos del Canon Minero y otros fondos en

forma más efi ciente y efi caz. Esto incluye la capacidad

de analizar el impacto de las políticas, controlar el

desempeño y efectuar revisiones de gastos.

Las normas, reglamentos y procesos aplicables al uso

y administración de los fondos de las transferencias

públicas a nivel regional y local no brindan el incentivo

sufi ciente para apoyar el planeamiento y la elaboración

de presupuestos a mediano plazo y de manera integrada

de todos los fondos públicos. El gobierno central y el

Congreso tienen que hacer más para garantizar que

las normas, reglamentos y procesos incentiven a los

gobiernos regionales y locales a tomar decisiones de

asignación de los recursos que atiendas las necesidades

de desarrollo económico y social de las comunidades.

Esto incluye, por ejemplo, mejorar la previsión de las

transferencias a mediano plazo y eliminar la volatilidad.

También debería incluir la obligación de informar y

controlar el desempeño en la prestación de servicios

públicos y lograr un consenso nacional sobre las

prioridades de desarrollo.

Aunque se ha mejorado la transparencia fi scal durante

los últimos años, aún quedan áreas donde la divulgación

de la información sobre el manejo local de los recursos

requiere de mayor atención. Es muy importante capacitar

a los gobiernos locales y regionales para registrar la

información sobre la adquisición y uso del Canon Minero y

otros ingresos.

Las estrategias de difusión de la información fi nanciera

y de desempeño para poder requerir a los funcionarios

públicos que rindan cuenta de sus acciones, deben tener

en cuenta que las comunidades rurales tienen acceso muy

limitado a la electricidad y a Internet. Es necesario contar

con métodos alternativos de difusión de información (por

ejemplo, a través de los medios de comunicación locales

o anuncios públicos). También es importante contar con

procedimientos institucionalizados para que los líderes de

las comunidades expresen sus necesidades, opiniones y

descontento de manera constructiva.

Debido a la débil capacidad de manejo de las fi nanzas públicas, la posible volatilidad de los ingresos del Canon Minero también constituye un

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desafío, por el manejo del fl ujo de caja e incluso por una demora de 18 meses en la distribución del canon, con respecto al año base en el cual ha sido generado el impuesto por el sector minero. Otro motivo es que la base normativa de la distribución es aún materia de debate político dentro del proceso de descentralización. Una fuente adicional de incertidumbre la constituye el hecho que el impuesto a la renta pagado por las empresas depende de las ganancias provenientes de las exportaciones mineras y la actividad económica internacional así como los precios internacionales de los minerales son volátiles por naturaleza. También es importante mencionar que un incremento en las exportaciones mineras no generaría automáticamente un aumento en los montos a ser transferidos, ya que estos últimos dependen de las utilidades netas de las empresas mineras. En este contexto, se ha discutido la posibilidad de instaurar un fondo de estabilidad. Sin embargo, éste es por ahora un asunto políticamente confl ictivo.

5.4.4 Resumen de los desafíos fiscales

Los desafíos fi scales pueden ser resumidos de la siguiente manera:

En la década de los 90 se restableció la estabilidad fi scal general y desde entonces se ha mantenido, aunque la volatilidad de las variables fi scales y los respectivos procesos de ajuste continúan generando preocupación, particularmente con respecto a la efi ciencia distributiva y operativa del gasto público. Es fundamental mejorar esto último para mejorar la entrega de servicios y bienes públicos en benefi cio de sectores más amplios de la sociedad. Mientras que a nivel global se han producido mejoras signifi cativas en algunas áreas, quedan serias debilidades que afrontar. Sería importante analizar si algunos de los factores que ayudaron a la consecución de tales mejoras (como por ejemplo la facultad del Ejecutivo para dictar decretos) limitan la posibilidad de mayores mejoras (como por ejemplo la rendición de cuentas vertical y la legitimidad). Las primeras medidas hacia la descentralización política no fueron acompañadas plenamente de una descentralización fi scal. El gobierno central enfrenta la difícil tarea de tener que asegurar el control fi scal general, mientras que la delegación de responsabilidades a las entidades sub-nacionales requiere que éstas cuenten con

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mayor espacio de maniobra fi scal. El sistema actual de transferencias del gobierno central es complejo, con partes signifi cativas de los fondos transferidos afectadas a programas que han tenido resultados cuestionables y algunos elementos o transferencias son sólo parcialmente transparentes. Los gobiernos municipales vecinos de las actividades mineras junto con las empresas mineras han podido negociar mayores transferencias de los fondos del Canon Minero y se ha prometido a los gobiernos regionales la entrega de la regalía minera recientemente establecida. Los cambios frecuentes de los criterios de reasignación indican la politización del sistema de transferencias intergubernamentales, sin la certeza de que estos cambios generarán benefi cios reales para mayores sectores de la sociedad o que mejorarán las oportunidades económicas del gran número de personas que aún viven en la pobreza. Como consecuencia, las presiones políticas podrían fácilmente generar decisiones populistas y presionar sobre las empresas mineras para que aumenten su aporte a las comunidades locales y a las entidades de gobierno local. La falta de claridad sobre los principios subyacentes en las futuras transferencias del Canon Minero deja las puertas abiertas para que se produzca una continua renegociación de los compromisos, así como demandas políticas para la creación de mayores impuestos sobre las actividades mineras. Existen problemas de capacidad institucional y de personal en el manejo de las fi nanzas y en la administración pública de las comunidades locales y de los gobiernos regionales para efectuar gastos económica y socialmente sustentables y podrían existir además posibles desequilibrios estructurales en los presupuestos sub-nacionales debido a las transferencias previamente asignadas. Esto socava la posibilidad de contar con un enfoque global e integrado de la planifi cación fi nanciera y la ejecución del presupuesto sub-nacional y cuestiona la efi ciencia del gasto público a dicho nivel. Este reto se relaciona con: a) problemas estructurales en el sistema político-administrativo, que históricamente sólo ha permitido débiles relaciones de rendición de cuentas entre el Ejecutivo y el Congreso; y b) la limitada confi anza y credibilidad que detenta el sistema político-administrativo ante los electores. En particular, los gobiernos regionales no han recibido la

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capacitación necesaria para hacerse cargo de las mayores responsabilidades resultantes del proceso de descentralización.

Volviendo a la taxonomía de la gobernabilidad, existen debilidades y limitaciones de la fortaleza del Estado en la rendición de cuentas del gasto público, especialmente a nivel sub-nacional. Al mismo tiempo, un aparato administrativo débil socava la fortaleza del gobierno central como consecuencia de un gasto público inefi ciente. O sea que el mayor desarrollo de la capacidad técnica del gobierno central se ve minado por la limitada capacidad técnica a nivel sub-nacional. Estos desafíos también facilitan que instituciones informales, tales como los sistemas de padrinazgo, pasen por encima de las normas y reglamentos formales. Desde el ángulo de la cohesión social, la prestación de servicios públicos de mala calidad acrecienta el descontento social y, por lo tanto, la búsqueda de otras fuentes de ingresos, como pueden ser las empresas mineras. Y esto también puede socavar la previsibilidad de las políticas fi scales que ponen en práctica la legislación tributaria.

5.5 Cohesión social: Tensiones sociales,

prevención y mitigación de conflictos

El crecimiento del sector minero desde inicios de la década de 1990 ha generado indudablemente tensiones sociales y confl ictos entre las empresas mineras y las comunidades vecinas de sus áreas de trabajo, no menos por las grandes expectativas que las comunidades tienen con respecto a estas empresas. Esto sugiere que existe poca cohesión social entre los distintos actores económicos, políticos y sociales. Los motivos por los cuales la actitud con respecto a la minería tiende a seguir siendo negativa (a pesar de los éxitos evidentes) son ciertamente complejos. Diferentes grupos de interés tienen, invariablemente, distintas necesidades y objetivos, fortalezas y debilidades. Las siguientes consideraciones parecen aplicarse como mínimo a algunas de las áreas mineras de Perú:

Percepciones y miedos de que la minería afecte los recursos hídricos y contamine el aire, poniendo en peligro los medios de vida y la salud pública locales.Expectativas insatisfechas (y quizás promesas incumplidas) con respecto a la generación de empleo y otros benefi cios. Aquellas personas que viven cerca pero que no han sido contratadas

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por la mina tienden a sentir una marginación relativa debido al carácter de enclave de las áreas de vivienda y servicios destinados al personal minero. Incrementos en los precios locales generados y exacerbados por las diferencias de poder adquisitivo.Comunicación insufi ciente entre las empresas, las comunidades y las entidades gubernamentales en el proceso de licenciamiento y prospección. Falta de legitimidad social de las estructuras formales de propiedad, así como una débil fi scalización gubernamental del cumplimiento de las normas ambientales (tal vez una percepción) y falta de confi anza en que el gobierno se ocupe de las inquietudes de las comunidades. Falta de capacidad organizativa local de los representantes tanto del público como del gobierno local para negociar con las empresas mineras y las autoridades del gobierno central y para manejar el impacto local de las actividades mineras.Ausencia de entidades gubernamentales capaces de tratar las inquietudes y preocupaciones sociales que surgen de los diferentes intereses de las empresas mineras y las comunidades locales y de superar los problemas generados por acciones colectivas en benefi cio de todas las partes involucradas.

En un contexto de persistente exclusión social y necesidades sociales insatisfechas, a muchas empresas mineras se les demanda la prestación de bienes y servicios que idealmente deberían ser reclamados a y prestados por el gobierno. Para abordar en parte algunas de las inquietudes antes descritas, puede ser útil proveer información de mejor calidad sobre los aportes de las empresas mineras e involucrarse con las comunidades desde el inicio del desarrollo del proyecto minero. Sin embargo, cuando los intereses y expectativas son intrínsecamente diferentes, es necesario un proceso político legítimo para negociar compensaciones y soluciones aceptadas por todas las partes involucradas y con la capacidad organizativa necesaria para implementarlas y hacerlas cumplir65. En el Recuadro 5.2 se describe un ejemplo reciente que ilustra la débil posición del gobierno peruano al tratar con este tipo de tensiones y actuar de intermediario entre distintos grupos de interés.

65 Esto también lo señala Hernando de Soto (2000), quien indica que la superación de los confl ictos entre las instituciones formales e informales (incluyendo el sistema de propiedad) involucra no sólo un desafío legal, sino también político.

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Recuadro 5.4 Tensiones sociales en el sector minero

peruano

Las comunidades afectadas por la mina Tintaya recibieron

el apoyo de Oxfam América y CooperAcción, una ONG

peruana, para hacer un relevamiento de los problemas

territoriales, ambientales y de derechos humanos con

el fi n de resumir los problemas de las comunidades

con la mina. Como resultado, en los años 2001 y 2002

se instaló la Mesa de Diálogo del Proyecto Tintaya para

mitigar las crecientes tensiones, con la participación de

la empresa minera BHP Billiton, de representantes de las

comunidades, de CooperAcción y Oxfam América, de la

Confederación Nacional de Comunidades Afectadas por

la Minería (CONACAMI) y su afi liada regional en la ciudad

del Cusco (CORECAMI). Recientemente, se suscribió un

convenio marco entre la provincia, las comunidades y BHP

Billiton, donde esta última se comprometió a devolver

a las comunidades una cantidad de tierra equivalente

al territorio expropiado por el Estado y adquirido por

la empresa, más un porcentaje adicional de 25 a 50%

del terreno, dependiendo de la calidad de las tierras.

El convenio también contempla la realización de un

seguimiento ambiental conjunto entre la comunidad y la

empresa, la creación de un fondo de desarrollo para la

comunidad apoyado por BHP Billiton y la condición de que

la empresa necesita el consentimiento informado y previo

de las comunidades antes de tomar decisiones sobre sus

actividades futuras, como por ejemplo la expansión de sus

operaciones. Existe conciencia de que la implementación

del convenio no va a ser fácil, pero el establecimiento de

la Mesa de Diálogo ha sido percibido en general como un

éxito. Según Miguel Palacín, presidente de CONACAMI,

"una de las razones del éxito de la Mesa de Diálogo de

Tintaya fue que el Estado no estuvo presente". A pesar del

convenio, surgieron nuevos confl ictos y demandas en junio

de 2005, cuando más de 2.000 personas irrumpieron en

las ofi cinas administrativas de la empresa, demandando

que el monto anual de $1,5 millones de inversión en

infraestructura social acordado en el año 2003 debería

elevarse a $20 millones.

El ejemplo de Tintaya presentado en el Recuadro 5.2 muestra cómo la situación actual ha alentado negociaciones locales más amplias entre las empresas y las comunidades locales. Pero estas desatan a su vez un proceso de crecientes demandas que genera incertidumbre y aumenta las expectativas de la población a niveles posiblemente irracionales o irrealistas – y, en pocas palabras, tienen sus propios problemas. Tampoco son una garantía para atender realmente las necesidades y expectativas políticas, económicas y sociales de la población.

Es razonable argumentar que la población local se muestra más propensa a aceptar los aspectos negativos de la minería a cambio de oportunidades económicas alternativas, especialmente a través del desarrollo de micro, pequeñas y medianas

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no están de acuerdo con sus derechos tradicionales ni generan mayores oportunidades económicas que mejoren el bienestar de la población, o porque no han estado involucrados en el proceso de decisión y, en consecuencia, no han podido evaluar los pro y los contra.

Aquellas instituciones y estructuras de gobernabilidad que no poseen representantes políticos que se ocupen de las inquietudes económicas y sociales de las comunidades alientan la adopción de acuerdos que involucran a representantes y entidades sociales alternativas, como por ejemplo ONGs nacionales e internacionales, iglesias y organizaciones políticas. Sin ignorar el importante rol que estas organizaciones pueden jugar al representar los intereses de la ciudadanía, los acuerdos alternativos sólo pueden ser sustitutos parciales y peores. En última instancia, son un síntoma de la incapacidad de las instituciones y estructuras formales de gobernabilidad de servir de intermediarios entre los distintos grupos de interés para generar un sistema legal coherente y socialmente aceptado, así como políticas públicas y asignación de recursos que brinden oportunidades económicas de mayor amplitud y consigan la cohesión social. La historia política contemporánea de Perú respalda esta conclusión.

Existe una fuerte segmentación dentro del sistema de partidos y poca capacidad para formular objetivos programáticos. Existe una fuerte tendencia a centrarse en las personalidades y en los auspicios y existe además una fuerte volatilidad del electorado. Los partidos han avanzado muy poco en fomentar la integración política y social, así como la inclusión económica. Se han desvanecido los esfuerzos por desarrollar patrones de interacción que generen cooperación y consenso entre los trabajadores y los empresarios66. Se considera que la capacidad organizativa de algunos sectores de la sociedad peruana es bastante efi ciente. Pero las organizaciones de la sociedad civil están también fuertemente fragmentadas y en muchas ocasiones han adoptado una posición de confrontación. No existen canales institucionales sufi cientes para transmitir las inquietudes y el descontento, particularmente en los niveles de gobierno sub-nacional.

66 Bertlesmann Transformation Index, 2003.

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empresas. (En respaldo de este argumento, ver la experiencia de La Oroya, en el Recuadro 5.3). Pero si esto último no se materializa –por motivos que pueden ser completamente ajenos al sector minero– puede esperarse que las comunidades locales centren su atención en las grandes empresas extractivas y apoyen cualquier oportunidad para expresar demandas de compensación y redistribución de corto plazo.

Recuadro 5.5 El fundidor La Oroya

Este fundidor había dejado de cumplir con los requisitos

ambientales contemplados en el PAMA. Entre 1999 y 2002,

la concentración de plomo asociado con las operaciones

del fundidor había excedido tanto los estándares de la

Organización Mundial de la Salud, como los de la Agencia

de Protección Ambiental. En noviembre, los propietarios

–Doe Run- señalaron que necesitaban un plazo adicional

de cinco años para cumplir con los estándares necesarios.

Preocupada por el posible cierre del fundidor por parte

del gobierno, la comunidad local bloqueó los caminos de

acceso para obligar al gobierno a autorizar la extensión

del plazo. A pesar de la fuerte oposición de las ONGs y de

algunas entidades del sector privado, el gobierno autorizó

la prórroga del plazo. El Banco Mundial (2005) criticó

fuertemente esta decisión por considerar que socava la

legislación ambiental y compromete el rol del MEM como

entidad a cargo de controlar y hacer cumplir la legislación

ambiental. Incluso le dio a la empresa la opción (menos

costosa) de movilizar apoyo local, en vez de invertir en

las operaciones de limpieza. Sin embargo, lo que fue aún

más interesante es que la comunidad apoyó fuertemente

a la empresa, a pesar de la contaminación. Esto podría

explicarse en parte por el temor a perder el empleo. Pero

las entrevistas con numerosos testigos de los eventos

sugieren que también fue porque la gerencia local de La

Oroya dedicó una gran cantidad de tiempo en la comunidad

local a apoyar proyectos económicos alternativos.

En resumidas cuentas, si las instituciones y estructuras de gobernabilidad carecen de la capacidad y legitimidad sufi ciente como para mitigar las tensiones y resolver los confl ictos de una forma que satisfaga a las partes involucradas, esto es, tanto a las comunidades afectadas como a las empresas mineras, ambas partes se encuentran ante un dilema que conduce a dos posibilidades:

Que las empresas sientan que los pobladores locales fi ngen algunas de sus ansiedades para obtener mayores benefi cios de las empresas, a pesar de que las empresas pagan sus impuestos y otros ingresos al gobierno; oQue los pobladores locales no estén de acuerdo con las decisiones del gobierno sobre los derechos de propiedad porque consideran que los derechos otorgados a las empresas extranjeras

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El período de autoritarismo y de poderes ejecutivos fuertes no permitió establecer un mecanismo de rendición de cuentas horizontal a lo largo del sistema político-administrativo67 y esto socavó la rendición de cuentas vertical entre el gobierno central, el Congreso y el electorado. La fortaleza del gobierno central a expensas de la marginación del Congreso y la política de los partidos, mina la posibilidad de que el proceso político traduzca los intereses de los diferentes actores sociales en la defi nición del interés público de tal forma que sea ampliamente reconocido como legítimo. De esta manera, la fortaleza del gobierno central ha sido lograda a veces a expensas de una mayor integración social e inclusión económica.

Desde la perspectiva cruzada de la taxonomía de gobernabilidad, podemos concluir ahora que la fortaleza sin contrapesos del Estado de la década de 1990, apoyada por trazos de autoritarismo, disimuló debilidades estatales fundamentales. Desde 2001 en adelante, esta fortaleza ha encontrado mayores contrapesos y ahora los controles legislativos son mayores, aunque la efi cacia de las instituciones públicas para mediar entre los distintos intereses involucrados puede no haberse fortalecido.

Los observadores políticos reconocen que esta realidad ha guiado la agenda política del gobierno peruano desde que se restableció la democracia en el año 2001. El actual proceso de cambio político está estrechamente interrelacionado con las demandas que guiaron la descentralización en curso, que responde a la promesa política de ofrecer acceso mejor y más equitativo a los bienes y servicios públicos y de dar apoyo a las oportunidades económicas y al desarrollo del sector privado a través de las distintas regiones del país. El gobierno actual también ha emprendido una serie de iniciativas para mejorar la transparencia y la participación.

Sin embargo, este proceso involucra asimismo una importante remodelación de las instituciones públicas, que surja de una refl exión sobre la desconfi anza inherente a las instituciones existentes y la limitada legitimidad de las decisiones ejecutivas centrales. Existe el riesgo de que las tensiones entre el gobierno central, los representantes de las regiones en el Congreso y 67 A menudo se indica que, en contraste con Chile y Brasil, Perú no cuenta con una administración pública profesional capaz de sustentar una rendición de cuentas horizontal.

● los gobiernos municipales generen un ambiente en donde las cuestiones son fácilmente politizadas y las soluciones propuestas en el corto plazo pueden no conducir a mejores resultados de largo plazo.

Desde el ángulo de la cohesión social, el gobierno peruano está bajo presión para:

Manejar con éxito las persistentes grietas sociales y asegurar que las instituciones públicas de los distintos niveles del gobierno satisfagan las expectativas de la población. Esto incluye las expectativas con respecto a la participación política y la inclusión económica, pero también las expectativas de cara a las organizaciones del sector público que a menudo fracasan en la implementación de las políticas y en la entrega de bienes y servicios públicos de buena calidad. El descontento sigue siendo grande y las demandas insatisfechas han sido acompañadas de protestas generalizadas y un cierto grado de impaciencia social68.Consolidar el avance logrado en la reconstrucción de instituciones democráticas más inclusivas, y no sólo con el inicio del proceso de descentralización69. El compromiso explícito asumido con respecto a la transparencia del fl ujo fi nanciero hacia los gobiernos regionales y locales ha creado el espacio necesario para una mayor participación ciudadana y existen varios indicios positivos de que esto se está logrando en forma creciente. Sin embargo, este proceso también implica desafíos. Las competencias y las atribuciones fi nancieras de las entidades de los gobiernos regionales y locales aún no han sido claramente defi nidas y, por lo tanto, no es claro si las políticas públicas y los derechos formales de propiedad serán más sensibles en la atención de las necesidades de los pobres.Asegurar que la sensibilidad ante las necesidades de los pobres no socave la estabilidad económica y las políticas de fomento de la inversión. Se necesitan mejoras genuinas en la prestación de los servicios públicos y no políticas de redistribución populistas. Lamentablemente, la liberalización de la economía y la adopción de estructuras económicas competitivas no ha reducido el tamaño de la economía informal, que es aún muy alto70. Los derechos de propiedad y las políticas públicas, incluyendo las políticas sociales, deben abordar las inequidades y

68 Sagasti, 2002.69 En las primeras elecciones abiertas y libres para los gobiernos regionales en 2002, los candidatos de la oposición obtuvieron un claro éxito.70 Ver también OIT, 2003.

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brindar mayores oportunidades a los marginados de una forma que apoye las actividades del sector privado y las iniciativas empresariales que generan riqueza. La descentralización en la implementación de las políticas requiere la capacidad de las entidades administrativas sub-nacionales para asumir la responsabilidad por la prestación de los servicios públicos.

A pesar de los buenos esfuerzos, las empresas mineras aún son vistas con suspicacia. Existe un resentimiento con los trabajadores mineros debido a las diferencias visibles en sus estándares de vida. Las empresas mineras han tratado de mitigar los confl ictos, así como las posibilidades de mayores discrepancias, buscando acuerdos directamente con las comunidades locales. En efecto, las empresas mineras están siendo obligadas a llenar el vacío que deja el actual sistema de gobierno. Pero esto revela los límites de la capacidad de gobierno a los distintos niveles y pone en cuestión el éxito del proceso de descentralización.

Los diversos casos en que las empresas mineras han negociado compromisos con las comunidades locales han sentado precedentes que incentivan la negociación y, por lo tanto, las expectativas de las comunidades locales son cada vez mayores. Algunos de estos acuerdos se han realizado sin ninguna participación del gobierno, mientras que otros han sido respaldados por el gobierno central o por los gobiernos municipales – sólo si es una condición previa. Sin embargo, la sustentabilidad a largo plazo de este tipo de inversión y el aporte que podría brindar para generar una mayor inclusión económica y social no son del todo seguros. Para lograr una mayor cohesión social, es necesario que todas las partes involucradas vean el proceso de descentralización como una oportunidad para ponerse de acuerdo en una estructura de gobierno que respalde la acción colectiva y de como resultado decisiones de políticas que benefi cien a todas las partes involucradas.

La incapacidad de las entidades gubernamentales de responder a las necesidades y expectativas de la población se vuelve un riesgo claro para la industria minera:

cuando las comunidades locales demandan que las empresas mineras paguen los bienes y servicios que deben ser organizados y prestados por el sector público; y

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cuando el gobierno atiende demandas populistas para introducir impuestos adicionales, en vez de mejorar los derechos de propiedad de los pobres y la efi ciencia en la prestación de los servicios públicos.

5.6 Desarrollo del sector privado y capacidad

humana

Hasta el momento, este informe ha encontrado que a pesar de los signifi cativos logros macroeconómicos y fi scales generales alcanzados desde inicios de la década de 1990, la reducción de la pobreza y una mayor inclusión social y económica no han avanzado al mismo ritmo. Hemos argumentado que los mecanismos de redistribución no han funcionado debido a las limitaciones del marco institucional y de gobernabilidad, en particular del sistema político-administrativo, y a los choques entre las instituciones formales e informales. La Sección 5.2 dedicada a la legislación minera también ha señalado que las reformas de política introducidas a inicios de la década de 1990 estuvieron explícitamente dirigidas a atraer la inversión extranjera directa. Sin embargo, está claro que muchos peruanos estarían mejor si hubieran sido mejoradas también las oportunidades económicas a la micro, pequeña y mediana empresa. El sector informal aún es grande y también lo es el nivel de desempleo.

En el Capítulo 3 se ha señalado que el empleo directo e indirecto de la población local de las áreas cercanas a las minas es limitado en comparación con la población de las comunidades locales y que las expectativas de generación de empleo local no han sido satisfechas. Algunas empresas mineras han tratado de abordar estas expectativas locales proporcionando capacitación y oportunidades de empleo suplementarias, así como apoyando la diversifi cación económica. Pero a pesar de éstas y otras iniciativas, el componente local de los proyectos mineros de gran escala es limitado, no menos por que la minería es una industria de uso intensivo de capital. Por otro lado, las entrevistas han mostrado que el gobierno central no ha intentado o no ha estado interesado en apoyar o medir el componente local de los proyectos mineros. Esto cuestiona si existen incentivos de política apropiados para promover el componente local en los proyectos de inversión en gran escala (extranjeros o nacionales). Las empresas mineras lamentan el escaso apoyo del gobierno, mientras

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ellas se esfuerzan y tratan de promover el empleo y las compras locales, así como el desarrollo de pequeñas y medianas empresas en el área de infl uencia de las minas.

De acuerdo con el razonamiento del economista peruano Hernando de Soto, las debilidades del sistema de derechos de propiedad son uno de los mayores obstáculos para incrementar el componente local. De Soto señala que, a pesar de varios intentos, Perú no ha logrado formalizar la propiedad de los muchos que operan en el sector informal y que éste ha sido el principal obstáculo para el fortalecimiento económico. La consecuencia es un capital de gran valor en el sector informal que, debido a la ausencia de derechos formales, no puede ser utilizado efi cientemente para incrementar las actividades productivas71. De Soto y sus colegas del Instituto Libertad y Democracia (ILD) con sede en Lima documentaron minuciosamente los engorrosos procedimientos y trámites requeridos para establecer formalmente un pequeño negocio u obtener legalmente una vivienda.

Los hallazgos de De Soto coinciden con los de un estudio reciente de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que concluye que la micro y pequeña empresa ocupa más de 60% de todos los trabajadores de Perú. En el empleo urbano, la participación de la micro y pequeña empresa se incrementó de 55% en 1990 a 65% en el año 2000. El giro de la política económica a comienzos de la década de 1990 comprendió varias áreas que afectaron a las empresas de menor tamaño, incluyendo registro comercial, leyes laborales, tributación, políticas comerciales, políticas fi nancieras y políticas de habilitación e innovación. Pero estas reformas en conjunto, al igual que las leyes más específi cas promulgadas para promover la micro y pequeña empresa, no han tenido los resultados esperados.

Además de la ausencia de pruebas de que el alto nivel de empleo informal haya disminuido en Perú, el estudio de la OIT encontró lo siguiente:

La calidad del trabajo en el sector de empleo informal se ha deteriorado en forma signifi cativa, traduciéndose en menores benefi cios de seguridad social y mayor informalidad del

71 De Soto, H. (2000). La estimación del capital ‘muerto’ de l a economía informal ascendía en 1995 a US$ 74.200 millones, una cifra 14 veces superior al valor de la inversión extranjera directa en ese momento y el doble del monto total de los activos de las 1.000 mayores empresas privadas formales.

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empleo. El ingreso promedio en el sector ha disminuido, por lo que el incremento del empleo en este sector parece estar impulsado por estrategias de sobrevivencia.El sector evidencia numerosos y severos signos de precariedad en la calidad del empleo, lo cual incluye bajos salarios, bajos benefi cios sociales, exclusión de los sindicatos, escasez o ausencia de capacitación y, a menudo, condiciones deplorables de trabajo.El marco normativo tiene poca infl uencia directa sobre las decisiones del sector en cuanto a la calidad y cantidad del empleo y las políticas no tienen efecto o tienen un efecto negativo sobre sus decisiones de empleo. Adicionalmente, la existencia de un marco laboral altamente fl exible desalienta las relaciones de trabajo de largo plazo y, por lo tanto, no tiene sentido que los empleadores inviertan dinero en sus trabajadores cuando la relación de trabajo esperada es de corto plazo.

Independientemente de estas realidades, es claro que gran parte del potencial para la generación de empleo radica en las pequeñas empresas y no en las grandes empresas. Por lo tanto, si las políticas, instituciones y reglamentos pudieran crear un ambiente más favorable para la micro, pequeña y mediana empresa, éstas podrían contribuir de manera signifi cativa a generar empleo y, con ello, a reducir la pobreza.

¿Cuáles han sido los obstáculos? El estudio de la OIT sugiere que muchas de las reformas políticas emprendidas en la década de 1990 se centraron en las grandes empresas y no prestaron la debida atención a las necesidades de las más pequeñas. Por ejemplo, las instituciones del mercado laboral fueron reformadas para satisfacer las necesidades de las grandes empresas, por ejemplo, fi jando límites a la libertad de asociación y de negociación colectiva, pero no se ocuparon de atender a las pequeñas empresas, por ejemplo, en superar los problemas generados por acciones colectivas y alentar la cooperación para satisfacer las necesidades de capacitación. Una ambigüedad similar se aplica a la protección social. Cuando se ha tratado de promocionar la pequeña empresa, las medidas no han podido ser implementadas en su totalidad, en gran parte por la falta de coordinación entre el gobierno central y los gobiernos locales.

El sector minero reconoce que el bajo nivel de capacitación cerca de las minas, tanto de los

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trabajadores como de los posibles proveedores locales, constituye un obstáculo importante para elevar el componente local de los proyectos. Existen muchos ejemplos de empresas mineras que están tratando de apoyar la diversifi cación y estimular el desarrollo de los insumos locales (cadena de mano de obra y suministros), pero en el gobierno parece hacerse poco o no existir interés en apoyar o inclusive en medir el componente local de los proyectos. Sin embargo, para promover el componente local y el uso de la mano de obra local son necesarios incentivos de política y un marco institucional que los estimule. Lo mismo se aplica a los proyectos liderados por la minería para apoyar la diversifi cación económica de las regiones mineras.

Esto nos lleva nuevamente a aquellas estructuras y políticas de gobernabilidad que inhiben el desarrollo de las capacidades del sector público, especialmente a nivel municipal y regional. Las reformas económicas del sector público y de las fi nanzas públicas emprendidas a nivel del gobierno central desde inicios de los años 90 deben ser complementadas con reformas administrativas y fi nancieras al propio nivel local, particularmente en el marco de la descentralización. Las empresas mineras ya han empezado a contribuir a la capacitación a nivel local, pero esto sólo puede ser un aporte suplementario y no puede (ni debería) ocurrir en forma aislada. Es realmente una función que debe ser suministrada por aquellos llamados a ‘gobernar’, si lo que queremos es garantizar la sustentabilidad a largo plazo.

En resumen, el desarrollo del sector privado se ha visto limitado por la capacidad técnica, especialmente a nivel del gobierno local, pero también por el abandono de las necesidades institucionales de las empresas más pequeñas que operan en el sector informal. Las áreas en donde la inversión extranjera directa en industrias de uso intensivo de capital puede sobrevivir no son necesariamente áreas propicias para las pequeñas empresas, en las que existe un potencial de mano de obra mucho mayor y a través de las cuales se produce una redistribución signifi cativa. Una de las mayores limitaciones parece ser el confl icto entre el sistema de propiedad formal y los derechos que las comunidades han creado fuera del ámbito formal72. Por lo tanto, mientras que las grandes empresas mineras constituyen 72 Esto no es simplemente un problema de hacer cumplir las leyes existentes, sino de adaptar las leyes formales a las realidades existentes y permitir que el sector informal utilice su capital con mayor efi ciencia. El confl icto entre

el centro de los esfuerzos y la presión por promover la diversifi cación económica y apoyar a la pequeña y micro empresa, sólo las instituciones públicas pueden proporcionar los prerrequisitos institucionales y estructurales necesarios para lograrlo.

Aquí radican las razones detrás de los ‘factores de éxito’, pero también los desafíos y limitaciones del aporte de la minería al crecimiento económico y el desarrollo social. La fortaleza del Estado a nivel nacional ha ayudado a mejorar los cambios de política legislativa y económica para revertir los resultados macroeconómicos y facilitar la inversión extranjera directa. Pero esto ha hecho muy poco por mejorar la legitimidad del gobierno y de las instituciones públicas en general, así como la efi ciencia del gasto público, especialmente a nivel sub-nacional. Por lo tanto, la fuerza del Estado a nivel del gobierno central ha disfrazado las debilidades de las instituciones y estructuras de gobernabilidad que vinculan la autoridad del Estado con las realidades económicas y sociales de la población, particularmente a nivel sub-nacional.

La mayor capacidad técnica a nivel nacional ha contribuido de manera positiva a mejorar el manejo macroeconómico del país y a brindar mayor legitimidad a las instituciones económicas formales, especialmente en las políticas monetarias y fi scales generales. Esto ha ayudado a un fuerte crecimiento económico, pero no ha ido acompañado de una mejora en la capacidad administrativa a nivel sub-nacional mediante la formalización de la propiedad de los que operan en la economía informal y el fortalecimiento de instituciones económicas socialmente importantes, como por ejemplo las instituciones y políticas sociales del mercado laboral. Todo esto ha inhibido el funcionamiento de los mecanismos de redistribución.

derechos formales e informales podría explicar también el débil desempeño del país con respecto al indicador del Banco Mundial de ‘estado de derecho’.

Síntesis del estudio del caso peruanoSíntesis del estudio del caso peruano

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Este estudio del caso peruano ha mostrado que evaluar el impacto de la minería sobre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza es un problema complejo pues involucra la interacción de infl uencias económicas, políticas y sociales a distintos niveles, desde el nivel nacional hasta el último nivel local. A comienzos de la década de 1990 se inició un resurgimiento de la minería peruana, luego de una década marcada por serios problemas económicos y políticos que también estancaron el desarrollo social. En dos ciclos de gobiernos fuertes y centralizados se introdujeron importantes reformas de política económica guiadas por lo que ideológicamente parecía correcto. Pero los resultados fueron cuestionados cuando, bajo gobiernos democráticos, se ha visto que las instituciones y estructuras de gobernabilidad están mal preparadas para aglutinar los distintos intereses en juego con vistas a satisfacer tanto las necesidades sociales como el desarrollo de la empresa privada.

Las oportunidades radican en el hecho de que el conjunto de reformas económicas realizado a comienzos de la década de 1990 tuvo el efecto de: (i) restaurar el equilibrio macroeconómico global y la confi anza en la moneda nacional; y (ii) estimular nuevas inversiones en el sector minero y en otros sectores, luego de muchos años de desgaste de los activos de inversiones realizadas antes de fi nales de la década de 1960. Las empresas mineras internacionales y locales aceptaron de una forma signifi cativa el desafío una vez restablecidas las condiciones comerciales para la ejecución de proyectos mineros. Es difícil de probar causa y efecto, pero existen pocas dudas de que el resurgimiento de la minería, acompañado de un inmenso fl ujo de inversión extranjera, ha tenido un impacto positivo signifi cativo sobre la recuperación macroeconómica global del país y sobre sus tasas de crecimiento superiores al promedio regional desde comienzos de la década de 1990. No existe además evidencia de una ‘maldición de los recursos’ en el plano macroeconómico. Hasta el momento, el mecanismo y las contra-políticas han sido bien comprendidas y manejadas.

Lamentablemente, los datos del Índice de Desarrollo Humano del PNUD muestran niveles persistentemente altos de pobreza y desigualdad, que prácticamente no han mejorado con la recuperación económica producida desde inicios de la década de 1990. Tampoco se puede afi rmar por el momento, en términos sociales, que las

áreas afectadas por la minería se hayan benefi ciado en forma desproporcionada con la recuperación económica. Esto sugiere que los benefi cios aportados por las más altas inversiones y el crecimiento no han sido compartidos por toda la población y que los cambios políticos y legislativos que han facilitado inversiones de mayor escala no han tenido un efecto igualmente positivo sobre las actividades empresariales de pequeña escala. La economía informal peruana ha mantenido sus grandes proporciones e incluso parecería que se ha incrementado. Por lo tanto, la pregunta clave es: ¿qué ha impedido que las mejoras macroeconómicas tengan un impacto mayor sobre el desarrollo social y la reducción de la pobreza, en especial en las áreas rurales? Este informe arroja ciertas luces al respecto y en las sub-secciones siguientes trataremos de resumir las principales conclusiones.

6.1 El rol de la minería en la recuperación

económica

Las reformas legislativas y de política económica emprendidas en Perú a inicios de la década de 1990 reactivaron la inversión privada en el sector minero, con una cantidad considerable de grandes proyectos que entraron en la fase productiva a partir de la segunda mitad de los años 90. El panorama general del sector minero con respecto a la disponibilidad e idoneidad de los cuerpos mineralizados es positivo y, además del fuerte incremento en la generación de divisas, se estima que el sector minero tendrá una mayor participación en el PBI y en los ingresos del gobierno a medida que nuevos proyectos entren en operación. Debe recordarse que muchos de los proyectos mineros de Perú son aún muy recientes y se encuentran en la fase de desarrollo.

Desde el comienzo de la década de 1990, la minería contribuyó signifi cativamente a reactivar la economía, luego de una prolongada crisis económica. Las importantes mejoras introducidas en las políticas macroeconómicas y en la legislación económica permitieron al sector minero volver a ser una próspera industria en un entorno que aún debe ser dirigido para hacer comercialmente viable e institucionalmente posible la inversión en otras industrias y su inserción en los mercados internacionales. Sólo muy recientemente se han detectado señales alentadoras en el sentido de que está teniendo lugar cierta diversifi cación en el sector agroindustrial y textil. La experiencia de

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Perú sugiere que la industria minera ha realizado un aporte importante a la reactivación del país luego de una severa crisis económica y que esto indudablemente ha mejorado las condiciones de vida de muchos que aún son considerados pobres.

El caso de Antamina muestra claramente que la industria minera está realizando contribuciones sustanciales a desarrollos de la infraestructura y a la prestación de servicios básicos en las áreas circundantes a algunas minas. También está conectando áreas mineras con puertos y carreteras estratégicas. Otras empresas están siguiendo el ejemplo. Debemos recordar que muchas de operaciones mineras en Perú están aún en la infancia y se espera que su aporte a nivel local y nacional aumente sustancialmente en los próximos años. Sin embargo, la experiencia de Antamina también muestra que a pesar de los buenos esfuerzos las empresas mineras enfrentan restricciones externas cuando se trata de emplear mano de obra local (en lugar de mano de obra nacional) y de ampliar la adquisición de insumos locales. Es muy difícil para la industria vencer estos obstáculos unilateralmente.

Uno de los principales desafíos que enfrenta la industria minera es que las actitudes de la población frente a la minería no son a menudo positivas y recientemente han generado enfrentamientos y confl ictos sociales. Las razones subyacentes a este hecho son complejas. Algunas tienen que ver con el legado de la minería, mientras que otras podrían prevenirse si se mejora la comunicación entre las empresas mineras y las comunidades desde el inicio de cualquier proyecto. Sin embargo, parecería que las operaciones mineras se ven a menudo presas en la encrucijada de que las instituciones y estructuras de gobernabilidad de Perú no han permitido a las comunidades locales participar efectiva y constructivamente en los procesos políticos, que el sistema legal formal no reconoce la propiedad y los derechos de facto, y que los servicios públicos no satisfacen las expectativas de la población. Muchas de estas expectativas rebasan lo que las empresas mineras pueden y -discutiblemente- deberían brindar.

Recientemente, empresas mineras han tenido que mantener negociaciones directas con comunidades y con aquellos que alegan ser sus representantes acerca de aportes adicionales a ser otorgados a nivel local. Estos procesos han dado origen

a acuerdos de corto plazo que no parecen ser muy duraderos. En el lenguaje de la teoría de los juegos, esto se debe a la falta de una autoridad externa legítima y respetada, que en este caso es el gobierno de Perú. Los resultados de muchas encuestas indican que las instituciones públicas son las entidades que generan menor confi anza en Perú. En este contexto, las empresas mineras se han visto presionadas a suministrar bienes y servicios cuya prestación realmente compete a las políticas sociales e industriales del gobierno peruano y al sector público a nivel sub-nacional.

En resumen, parecería que las reformas macropolíticas requeridas para incentivar a la industria minera a reinvertir en Perú no han sido sufi cientes para satisfacer las expectativas sociales ni para mejorar el entorno comercial y el marco legislativo para la actividad económica de empresas de menor tamaño y asentadas en áreas rurales. El dilema es que la fortaleza del gobierno central para perseguir reformas macropolíticas es el refl ejo de su debilidad en términos de confi anza y legitimidad y de su capacidad para poner en práctica las políticas y normativas a nivel sub-nacional.

6.2 Instituciones y estructuras de

gobernabilidad: Los eslabones perdidos en los

mecanismos de redistribución

Coincidentemente con los resultados de recientes investigaciones, el informe identifi có a la ‘gobernabilidad’ como el eslabón perdido en los mecanismos de transición entre las mejoras macroeconómicas y el desarrollo social y la reducción de la pobreza. Pero en lugar de analizar en forma superfi cial los indicadores tomados en conjunto, el informe ahondó en las distintas dimensiones del término ‘gobernar’. Los indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial han mostrado mejoras en algunas áreas y, desde 2001 en adelante, especialmente con respecto a la participación democrática. Pero también es notoria la ausencia de mejoras en otras áreas, como por ejemplo con respecto a la efi cacia del gobierno y del Poder Judicial.

La evaluación más profunda de la situación de ‘gobernabilidad’ en Perú, cotejada con la taxonomía desarrollada en la Fase 1 de esta iniciativa, muestra problemas en una serie de áreas y sugiere que los mismos impiden que los benefi cios de las inversiones y el crecimiento se distribuyan más

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uniformemente a lo largo del país y del espectro social. Los problemas más notorios son:

El sistema político-administrativo apunta hacia varias áreas donde las actuales estructuras de gobernabilidad entorpecen la cadena de prestación de servicios en sentido vertical. En el pasado, el poder político estaba muy centralizado y no alentaba una relación de responsabilidad entre los representantes políticos y los tomadores de decisiones ejecutivas en los distintos niveles del gobierno. Las reformas económicas y legislativas necesarias de los años 90 se concentraron principalmente en la capacidad del gobierno central y aislaron algunas funciones administrativas en organismos autónomos efi cientes, pero descuidaron la mejora de la efi ciencia general de la administración pública y el sistema legal de ahí para abajo, hasta el nivel municipal. El proceso de cambio político por el que ha atravesado el país desde el año 2001 está estrechamente interrelacionado con el dominio que ejercía el Ejecutivo en el pasado y con la demanda de descentralización y mayor transparencia. Ambas condiciones son necesarias y bienvenidas, pero no garantizan automáticamente mejores resultados. Esto es así, en particular, si las responsabilidades ejecutivas a nivel sub-nacional persisten insufi cientemente defi nidas y sin recursos y si los procesos políticos democráticos son incapaces de negociar compensaciones mutuamente aceptables entre los distintos intereses. Los procesos políticos democráticos se ven obstaculizados por las reglas electorales vigentes, por una fuerte segmentación del sistema de partidos y la capacidad limitada de formular objetivos programáticos. Esto desarrolla tendencias a centrarse en personalidades y patrocinios con un alto grado de volatilidad del electorado. El retraso de la descentralización refl eja la preocupación de que la disciplina fi scal se vuelva una víctima del proceso, dado que los gobiernos regionales y municipales requieren urgentemente el desarrollo de capacidades institucionales para convertir las transferencias intergubernamentales en bienes y servicios públicos que mejoren las oportunidades económicas y las condiciones sociales. El manejo de las fi nanzas públicas muestra que las reformas tributarias de inicios de los años 90 no estuvieron acompañadas de mejoras en el manejo del gasto público en todos los

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niveles de gobierno. Aunque se han producido mejoras sustanciales en el gobierno central, la prestación de servicios públicos y la efi cacia operativa del gasto a nivel sub-nacional siguen siendo sumamente defi cientes. Los logros alcanzados por las reformas en el nivel superior no están acompañados por mejoras similares de abajo hacia arriba. En este contexto, el incremento sustancial de las transferencias intergubernamentales provenientes del aporte del sector minero (el Canon Minero) no garantiza mejores resultados a corto o largo plazo. De hecho, a menos que se desarrolle rápidamente la capacidad institucional y de gobernabilidad a nivel local y regional, se podría generar el síndrome de la ‘maldición de los recursos’ a nivel local.El marco legislativo que atrajo la inversión extranjera directa al país y las políticas del sector privado que ayudaron a las grandes empresas a ser nuevamente rentables en Perú sólo han brindado oportunidades limitadas para el desarrollo de las pequeñas empresas locales que son las que tienen el mayor potencial para satisfacer las expectativas de empleo. Uno de los obstáculos ha sido la falta de formalización de la propiedad de los empresarios actuantes en la economía informal. Otro ha sido que importantes instituciones de las políticas sociales y del mercado laboral han sido desmanteladas en vez de ser reformadas, lo cual ha inhibido las negociaciones tripartitas constructivas para solucionar problemas institucionales y originados por acciones colectivas.

6.3 ¿Ganancias de corto plazo por encima de

mejoras de largo plazo?

En la situación actual, parecería que los incentivos para optar por medidas de corto plazo en representación de todas las partes son más fuertes que los que alientan la adopción de políticas de largo plazo mutuamente benefi ciosas. La responsabilidad por la solución del problema subyacente originado por las acciones colectivas recae en gran medida en el gobierno y sus socios de desarrollo. Pero todas las partes tienen responsabilidades en el apoyo a las soluciones de largo plazo. Es bastante claro que existe un problema de acciones colectivas que socava el logro de una salida que favorezca a todas las partes, lo cual mejoraría las condiciones socioeconómicas de las comunidades de Perú y minimizaría los riesgos para las empresas. Parecería que:

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Las comunidades locales tienen poca fe y confi anza en el gobierno central o en los gobiernos sub-nacionales. La mayoría de los peruanos recuerda una historia de exclusión económica y social, independientemente de quiénes alegaron ser sus representantes políticos. En este contexto, es comprensible que las comunidades procuren canales alternativos de representación política y adopten una posición de confrontación si esto aumenta las probabilidades de obtener benefi cios inmediatos. Las industrias extractivas son un blanco evidente, no sólo por los intereses económicos asociados con grandes inversiones extranjeras directas, sino también por que las personas puede señalar los impactos ambientales y sociales tangibles. Incluso cuando se logran benefi cios de corto plazo, los resultados de largo plazo generalmente incluyen, en el mejor de los casos, un impacto limitado de desarrollo por pagos compensatorios que no están concatenados con metas estratégicas más amplias y, en el peor de los casos, una confrontación entre las comunidades locales y las fuerzas de seguridad nacional cuando éstas defi enden los intereses del gobierno central para asegurar sus fuentes de ingresos;Las empresas mineras generalmente tienen que asumir que las decisiones sobre derechos de propiedad y políticas de Estado acordadas con el gobierno central representan los intereses de la población del país anfi trión y que éstos han sido determinados mediante un proceso político legítimo que garantiza la estabilidad relativa de estos derechos y decisiones. Las empresas esperan que el gobierno central pueda hacer cumplir tales derechos y decisiones pero, en un país con una importante economía informal y con representación política limitada, es una presunción arriesgada. Las demandas adicionales de las comunidades son vistas como una compensación por posibles impactos ambientales y sociales adversos y como un costo extra y un mal necesario para asegurar la operación del negocio. A menudo se prefi ere una respuesta rápida a las demandas sociales -tales como gastos visibles en proyectos, mayores transferencias intergubernamentales o acuerdos directos con los grupos de interés-, antes que negociaciones tripartitas de más largo plazo y aportes para el desarrollo de la capacidad administrativa y empresarial local. El dilema radica en que los grupos de interés locales también prefi eren estas soluciones, ya que no confían en que el gobierno central cumpla con

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su deber en la segunda opción y también porque su autoridad garantiza el marco legislativo que favorece a las grandes empresas. El gobierno no genera sufi ciente confi anza y no cuenta con sufi ciente legitimidad a nivel nacional. Sin embargo, en el exterior es reconocido por haber adoptado las políticas macroeconómicas correctas y por preservar la estabilidad fi scal. En estas condiciones, el gobierno central no toma la iniciativa de impulsar las reformas institucionales con vistas a descentralizar y afl ojar el poder central, ya que cuenta con una autoridad administrativa limitada para asegurar que el servicio público a nivel sub-nacional (y el Judicial) implementen las políticas gubernamentales. Más aún, los principios democráticos que han sido ahora restablecidos exigen que el Congreso establezca el marco legislativo necesario para las decisiones del gobierno, especialmente con respecto a la política fi scal y la presupuestal. Pero mientras que la rendición de cuentas entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo puede haber mejorado, parece ser aún débil y fácilmente politizada entre el Legislativo y el electorado. Existen diversos ejemplos que ponen en evidencia la miopía de soluciones prácticas recientemente adoptadas.

Las soluciones de largo plazo apuntarían hacia la construcción a nivel local de las estructuras de gobernabilidad y la capacidad administrativa que retroalimenten el proceso de las políticas nacionales y permitan a las autoridades gubernamentales legítimas implementar políticas estables y predecibles cuyos efectos conduzcan a crecientes actividades económicas y desarrollo social. Actualmente, las políticas nacionales están algo desconectadas del plano local. Las actividades económicas han crecido solamente en algunos sectores y lugares y la autoridad gubernamental para implementar las políticas sociales a nivel sub-nacional es insufi ciente. Esto socava la estabilidad política y aumenta los riesgos de los negocios.

6.4 Consecuencias

Si las instituciones y estructuras de gobernabilidad son los principales obstáculos para acrecentar los benefi cios socioeconómicos de la inversión minera en Perú, se plantean dos preguntas importantes:

¿Cuáles son las probables consecuencias para la industria (en riesgos comerciales y previsibilidad de las políticas) si la inversión minera sigue

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adelante, inclusive cuando las instituciones y estructuras de gobernabilidad son incapaces de ‘gobernar’ con efi cacia a la sociedad del país anfi trión? ¿Se debería continuar por lo tanto con la inversión minera?

La experiencia de Perú sugiere que las instituciones y estructuras de gobernabilidad incompletas pueden socavar, como en efecto lo hacen, las medidas adoptadas por las empresas mineras para cumplir con su rol social. Teniendo en cuenta la proyección de un aumento signifi cativo de la producción minera a partir de los próximos años, las compensaciones sociales y económicas por un costo corporativo determinado podrían incrementarse de manera sustancial, especialmente si se mejora la capacidad administrativa y fi nanciera, así como la legitimidad de las políticas.

Con respecto a la segunda pregunta, la experiencia de Perú sugeriría que la minería ha contribuido de manera signifi cativa a los éxitos macroeconómicos logrados por el país desde inicios de los años 90. Esto justifi ca la decisión de ir adelante. La estabilidad macroeconómica es una condición necesaria para un crecimiento económico más equitativo y para el desarrollo social, aunque puede decirse que no es sufi ciente.

El mensaje político tanto para las empresas como para el gobierno (así como para los donantes y ONGs) es que para lograr un desarrollo sustentable a largo plazo resulta crucial contar con mejores instituciones y estructuras de gobernabilidad. Por lo tanto, este tema deberá ser abordado de manera explícita tanto a nivel nacional como sub-nacional. Los benefi cios de la inversión extranjera pueden acrecentarse de manera sustancial si se mejoran las instituciones y estructuras de gobernabilidad. Las reformas económicas parciales y muy centralizadas de inicios de los años 90 respondieron a los problemas políticos, económicos y sociales de ese momento, pero siguen incompletas. La transición democrática y la descentralización constituyen procesos sociopolíticos importantes para consolidar los benefi cios logrados por estas reformas, pero también para complementarlas con aquellos aspectos que hasta el presente han sido ignorados. Lamentablemente, no existe ningún camino seguro para acelerar este proceso. Sin embargo, las empresas mineras pueden desempeñar un papel en el mismo, tanto a través

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de su compromiso social como de su posición empresarial.

No obstante, un aspecto importante es la forma cómo el gobierno central se relaciona con los gobiernos regionales y locales y, en base a ello, determinar el avance que se podría lograr en el proceso de descentralización. Los actuales acuerdos, así como los que precedieron al proceso de descentralización, no han proporcionado los marcos normativos y de políticas, ni los bienes y servicios públicos que ayuden a mejorar el desarrollo social, a reducir la pobreza y a respaldar las actividades empresariales locales. El Canon Minero y también la regalía minera canalizarán mayores fl ujos de fondos hacia las zonas mineras, pero los acuerdos vigentes ofrecen poca seguridad de que estos fondos puedan ser invertidos de manera efi ciente y con una visión de largo plazo, o que se evite una ‘maldición de los recursos’ a nivel local. Más aún, el modelo vigente genera serias dudas sobre la posibilidad de que los mayores fl ujos de dinero alimenten disputas y confl ictos políticos en torno a su distribución, poniendo poco énfasis en lo que realmente se entrega a cambio.

Lo que se necesita es un enfoque más estratégico de las necesidades legislativas, de infraestructura, económicas y sociales del país, especialmente de las áreas rurales, y determinar cómo distintos mecanismos de fi nanciamiento, incluyendo recursos del gobierno central, ingresos recaudados localmente, fondos de entidades donantes, aportes de ONGs y la responsabilidad social de las empresas mineras, pueden complementarse entre sí para atender tales necesidades. Un enfoque más estratégico haría recaer la responsabilidad en las capacidades de planeamiento administrativo y estratégico de las comunidades locales y en un enfoque ‘de abajo hacia arriba’ en lugar del actual ‘de arriba hacia abajo’. Las empresas mineras y otros grupos interesados pueden contribuir a generar esa capacidad de planeamiento por medio de acuerdos de cooperación encaminados a superar los actuales problemas originados por acciones colectivas y las limitaciones legislativas. En el caso de las empresas mineras, esto exige un enfoque más proactivo que reactivo en la incorporación de la cuestión social a las estrategias de la empresa.

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AgradecimientosAgradecimientos

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Equipo del ICMM

Kathryn McPhail coordinó la iniciativa bajo la dirección de John Groom y Paul Mitchell, con el valioso apoyo de Liz Cohen y Victoria Howse y la orientación de Wayne Murdy (Presidente del ICMM y Director Ejecutivo de Newmont Mining Corporation), Sir Mark Moody-Stuart (Presidente de Anglo American plc) y Paul Skinner (Presidente de Rio Tinto plc). El equipo completo del ICMM agradece la contribución a este estudio de todas las personas, gobiernos y organizaciones nombradas a continuación.

Equipo Asesor

El equipo asesor de este estudio de caso fue coordinado por Oxford Policy Management (OPM) y Environmental Resources Management (ERM). El equipo de OPM fue dirigido por Evelyn Dietsche (Universidad de Dundee) e incluyó a Paul Stevens (Profesor de Economía y Políticas de Petróleo, Universidad de Dundee) y Beatriz Boza (Ciudadanos-al-Día). El equipo de ERM fue dirigido por Jonathan Samuel e incluyó a David Elliott (Maxwell Stamp). También contribuyeron los consultores independientes Aidan Davy y Daniel Litvin.

Colaboradores del país

El gobierno peruano, incluyendo a varios ministerios y organismos semiautónomos; gerencia de la Compañía Minera Antamina S.A. en Lima, en Huarmey y en la mina (en particular, Steven Botts, Ricardo Labo, Pablo de la Flor, Silvia Perea y Gerald Wolfe); Minera Quellaveco S.A. (Eduardo Rubio); Southern Copper Corporation (Carlos Aranda); ONGs locales y grupos de expertos; universidades nacionales y centros de investigación; representantes de gobiernos regionales; alcaldes y funcionarios de municipalidades; representantes del país en instituciones fi nancieras internacionales, el PNUD y ONGs internacionales; representantes de comunidades; representantes de asociaciones de mujeres; empresas y representantes de asociaciones empresariales a nivel nacional y local, incluyendo a la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, otras empresas mineras y proveedores de empresas mineras; representantes de los medios de comunicación; y personas informadas de los medios político, económico y social.

Expertos Revisores de los estudios de caso de

países

Personal del FMI, Glen Armstrong (Sustainable Finance), Aidan Davy (consultor independiente), Kathryn McPhail (ICMM), Andrew Stoeckel (Centre for International Economics, Adelaida), Warwick

McKibbin (Director Ejecutivo del Centre for Applied Macroeconomic Analysis y Profesor de Economía Internacional, Research School of Pacifi c & Asian Studies, Universidad Nacional de Australia; Miembro del Comité Ejecutivo del Banco de la Reserva de Australia).

Grupo de Trabajo del ICMM

John Groom (Presidente) (Anglo American), Carlos Aranda (Southern Peru Copper Corporation), Joyce Aryee (Cámara de Minería de Ghana), Dave Baker (Newmont), Tim Baker (Placer Dome), Britt Banks (Newmont), Fred Bantubonse (Cámara de Minería de Zambia), Stan Batey (Freeport McMoRan), Roger Baxter (Cámara de Minería de Sudáfrica), Edward Bickham (Anglo American), Steven Botts (Compañía Minera Antamina S.A.), Reinoud Boers (Asociaciones de la Industria de Minería del Sur de África), Jim Cooney (Placer Dome), Nicolás di Boscio (Rio Tinto), Ian Emsley (Anglo American), Dorothy Gyamfi (Newmont), Paul Hollesen (AngloGold Ashanti), Emmanuel Jengo (Cámara de Minería de Tanzania), Niks Lesufi (Cámara de Minería de Sudáfrica), Holly Lindsay (BHP Billiton), Helen Macdonald (Newmont), Greg McNee (Placer Dome), Jim Miller (Freeport McMoRan), Sixtus Mulenga (Konkola Copper Mines plc), Richard Ness (Newmont), Gordon Peeling (Asociación de Minería de Canadá), Dave Rodier (Noranda) y Eduardo Rubio (Minera Quellaveco S.A.).

Grupo Asesor Internacional

Georg Kell (Director Ejecutivo, Ofi cina del Pacto Mundial de las Naciones Unidas), Pedro Pablo Kuczynski (Ministro de Economía y Finanzas de Perú) (hasta 2005), Hon. Mamadou Lamine Loum (consultor independiente y ex Primer Ministro de Senegal), Warwick McKibbin (Director Ejecutivo del Centre for Applied Macroeconomic Analysis y Profesor de Economía Internacional, Research School of Pacifi c & Asian Studies, Universidad Nacional de Australia; Miembro del Comité Ejecutivo del Banco de la Reserva de Australia), Hon. Félix Mutati (viceministro de Finanzas y Planeamiento Nacional, República de Zambia), Jane Nelson (Director de la Iniciativa de Responsabilidad Social Corporativa, Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, y Director de Estrategia de Negocios, Foro Internacional de Líderes Empresarios).

Cooperantes

Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo: Olle Östensson. Grupo del Banco Mundial: Craig Andrews, Clive Armstrong, Kent Lupberger, Rashad Kaldany, Leo Maraboli, Meg Taylor y Peter Van der Veen.

7. Agradecimientos

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Bibliografía

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Anexo 1 - Desempeno de Perú según los Anexo 1 - Desempeno de Perú según los indicadores de gobernabilidadindicadores de gobernabilidad

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9.1 La gobernabilidad en los últimos años

Durante la década de 1990, la comunidad internacional asignó creciente importancia a la calidad de la ‘gobernabilidad’ como una variable independiente que explica las diferencias de resultados socioeconómicos entre distintos países. Con respecto a la hipótesis de la ‘maldición de los recursos’, una serie de estudios cuantitativos han sugerido que mejores instituciones y estructuras de gobernabilidad se corresponden con mejores resultados de desarrollo. En este estudio, los investigadores utilizaron indicadores sobre la calidad de gobernabilidad reportados por una serie de institutos de investigación, grupos de expertos, ONGs y organizaciones internacionales, que fueron compilados sobre la base de las percepciones obtenidas de un gran número de empresas, ciudadanos y expertos entrevistados. Esta sección aborda la calidad de la gobernabilidad en Perú, en comparación con otros países de América Latina, según los indicadores del Banco Mundial y la Encuesta Mundial de Gobernabilidad de la UNU. La mayor parte de estos indicadores aparecerían en la condicionalidad de la gobernabilidad propuesta por la Revisión de las Industrias Extractivas (EIR).

9.2 Indicadores de Gobernabilidad del Banco

Mundial

Desde fi nes de la década del 90, el Banco Mundial ha compilado seis indicadores de gobernabilidad que combinan varios cientos de variables individuales que miden las percepciones de gobernabilidad obtenidas de 25 bases de datos distintas creadas por 18 organizaciones diferentes. Los indicadores miden tres dimensiones de gobernabilidad, cada una de las cuales tiene dos indicadores.

La primera dimensión mide el proceso mediante el cual los gobiernos son elegidos, controlados y reemplazados. El indicador ‘Voz y Rendición de Cuentas’ se refi ere al grado de participación de los ciudadanos en la elección de sus gobiernos y también mide diversos aspectos del proceso político, las libertades civiles y los derechos políticos. El indicador ‘Estabilidad Política y Ausencia de Violencia’ mide la percepción sobre la probabilidad de que el gobierno en el poder sea desestabilizado o depuesto por medios posiblemente inconstitucionales y/o violentos.

La segunda dimensión mide la capacidad del gobierno de formular e implementar con efi cacia políticas adecuadas. El indicador ‘Efectividad Gubernamental’ resume las percepciones sobre la calidad de prestación de los servicios públicos, la calidad de la burocracia, la competencia de los funcionarios públicos, la independencia de la administración pública con respecto a las presiones políticas y la credibilidad del compromiso del gobierno con respecto a las políticas. El indicador ‘Calidad Regulatoria’ se centra en las políticas mismas, incluyendo hasta qué grado el gobierno interviene en el mercado (controles de salarios/precios, barreras comerciales, normas de importación/exportación).

La tercera dimensión resume el respeto de la ciudadanía y del Estado por las instituciones que rigen sus interacciones económicas y sociales. El indicador ‘Estado de Derecho’ mide hasta qué grado los distintos actores confían y respetan las leyes de la sociedad. En esta categoría se incluyen percepciones sobre la incidencia de crímenes violentos y no violentos, la previsibilidad del Poder Judicial y la aplicabilidad de los contratos. Finalmente, el indicador ‘Control de Corrupción’ mide la percepción de la corrupción, defi nida como el ejercicio del poder público para benefi cio personal. En este marco, la corrupción representa una falta de respeto por, y de legitimidad de, las instituciones formales, refl ejando así un fracaso de la gobernabilidad.

Estos indicadores de gobernabilidad compuestos miden en valores numéricos que van de –2.5 (el peor) a +2.5 (el mejor) y están sujetos a márgenes de error, que se señalan claramente. Se enfatiza que los indicadores son referenciales y no deberán ser utilizados para inferir clasifi caciones precisas de un país.

En el caso de Perú, el período de ocho años cubierto por los indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial coincide con los principales cambios políticos que se produjeron desde los últimos años del gobierno de Fujimori hasta el gobierno de transición de Paniagua y los primeros dos años del gobierno de Toledo.

Anexo 1 - Desempeño de Perú según los indicadores de gobernabilidad

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Tabla A1.1 Indicadores de gobernabilidad de Perú, de 1996 a

2004

1996 1998 2000 2002 2004

Voz y Rendición de Cuentas -0.73 -0.79 -0.01 0.11 -0.04

Estabilidad Política -0.9 -0.47 -0.46 -0.69 -0.68

Efectividad Gubernamental -0.18 0.3 -0.27 -0.46 -0.58

Calidad Regulatoria 0.65 0.89 0.59 0.19 0.17

Estado de Derecho -0.35 -0.48 -0.53 -0.5 -0.63

Control de Corrupción -0.1 -0.17 -0.07 -0.23 -0.35

La Tabla A1.1 y la Figura A1.1 muestran que los dos indicadores que miden la capacidad del gobierno de formular e implementar con efi cacia políticas adecuadas – ‘Efectividad Gubernamental’ y ‘Calidad Regulatoria’ – experimentaron cierta mejoría de 1996 a 1998, período durante el cual el gobierno de Fujimori enfrentó crecientes críticas por volverse más autoritario. Sin embargo, ambos indicadores disminuyen luego de la caída del gobierno de Fujimori y durante el gobierno de transición que llevó a la elección de Toledo en 2002. El deterioro de la capacidad del gobierno parece ser el refl ejo de la mejora del indicados ‘Voz y Rendición de Cuentas’ a partir de 1998, que mide el proceso de elección, control y reemplazo de los gobiernos. En menor medida, también mejora el indicador ‘Estabilidad Política’.

Figura A1.1 Indicadores de Gobernabilidad de Perú de 1996

a 2004

Los dos indicadores -‘Estado de Derecho’ y ‘Control de Corrupción’- que miden el respeto de los ciudadanos y el Estado por las instituciones que rigen el proceso de interacción económica y social, permanecieron prácticamente inalterados durante el período de ocho años, con un leve descenso en los dos últimos años. Esto podría causar sorpresa porque el gobierno de Fujimori cayó por el escándalo de corrupción de Montesinos.

Figura A1.2 Promedios de Perú en comparación con otros

países latinoamericanos

(Figura A1.2 en orden descendente: Voz y Rendición de Cuentas, Estabilidad Política, Efectividad Gubernamental, Calidad Regulatoria, Estado de Derecho y Control de Corrupción. Comparación con el promedio sub-nacional (de Latinoamérica) (barra inferior) Rango Percentil del País (0-198).

Con respecto a los estándares absolutos de gobernabilidad de Perú, la información muestra continuas defi ciencias en los seis indicadores (recuérdese que el máximo puntaje es +2.5). En comparación con otros países latinoamericanos, parecería que Perú queda detrás en la calidad del proceso de elección, control y reemplazo de los gobiernos, medido por los indicadores de ‘Voz y Rendición de Cuentas’ y ‘Estabilidad Política’. Con respecto a la capacidad de formular e implementar con efi cacia políticas adecuadas, la ‘Efectividad Gubernamental’ muestra que el gobierno de Perú no es tan efi caz, pero su ‘Calidad Regulatoria’ es un poco mejor que la de muchos países de la región. El indicador ‘Estado de Derecho’, que mide el respeto de los ciudadanos y el Estado por los procesos de interacción económica y social, deja mucho que desear. Con respecto al ‘Control de Corrupción’, parecería que el desempeño de Perú está en el mismo nivel que sus vecinos continentales.

Advirtiendo que la compilación estadística de los Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial no respalda una clasifi cación precisa de los países, la Tabla A1.2 ordena los países latinoamericanos según sus valores generales de gobernabilidad. Se puede ver que Perú está ligeramente por debajo de muchos países de la región y ciertamente por debajo de Chile73.

73 Perú fue recientemente sobrepasado por Argentina y Nicaragua, que en 2002 tenían un nivel de gobernabilidad menor.

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La Sociedad Civil vincula las unidades sociales más pequeñas (i.e. familias, comunidades) al Estado. Aquí se forman y expresan los valores y se articulan los intereses.

La Sociedad Política es el área donde los ciudadanos son representados y sus puntos de vista son incorporados a demandas y propuestas de políticas específi cas. Los principales componentes de la sociedad política son los partidos, los sistemas electorales, las autoridades y las legislaturas nacionales, sub-nacionales o locales. La legitimidad de la sociedad política depende en gran medida de la credibilidad individual de los legisladores.

El Gobierno, como expresión del poder ejecutivo, es responsable de tomar las decisiones políticas

●

●

●

82 Tabla A1.2 Perú comparado con otros países

latinoamericanos

País Población

(milones) /1

Voz y

Rendición de

Cuentas

Estabilidad

Política

Efi cacia del

Gobierno

Calidad

Regul.Est. de Dere.

Control de

Corrupción

Gobernab.

Totals /2

Chile 15.8 1.09 0.89 1.27 1.62 1.16 1.44 7.47

Puerto Rico 3.9 1.02 1.07 1.05 0.75 0.74 0.88 5.51

Costa Rica 4.0 1.11 0.98 0.49 0.67 0.57 0.78 4.60

Uruguay 3.4 1.00 0.49 0.52 0.30 0.42 0.50 3.23

Trinidad y Tabago 1.3 0.49 0.04 0.47 0.61 0.17 0.02 1.80

Panamá 3.0 0.54 0.29 0.01 0.22 -0.04 -0.06 0.96

México 102.3 0.36 -0.13 -0.02 0.55 -0.26 -0.27 0.23

Brasil 176.6 0.34 -0.13 0.02 0.19 -0.21 -0.15 0.06

Jamaica 2.6 0.54 -0.28 0.13 0.15 -0.32 -0.52 -0.30

El Salvador 6.5 0.26 -0.23 -0.22 0.56 -0.34 -0.39 -0.36

República Dominicana

8.7 0.27 -0.01 -0.46 -0.28 -0.54 -0.50 -1.52

Nicaragua 5.5 0.06 -0.15 -0.71 -0.15 -0.65 -0.34 -1.94

Argentina 38.4 0.49 -0.24 -0.33 -0.81 -0.71 -0.44 -2.04

Perú 27.2 -0.04 -0.68 -0.58 0.17 -0.63 -0.35 -2.11

Bolivia 9.0 -0.01 -0.65 -0.63 0.05 -0.55 -0.78 -2.57

Honduras 7.0 -0.02 -0.69 -0.68 -0.33 -0.61 -0.71 -3.04

Colombia 44.4 -0.47 -1.69 -0.18 -0.12 -0.70 -0.16 -3.32

Guatemala 12.3 -0.39 -0.85 -0.87 -0.07 -0.96 -0.74 -3.88

Ecuador 13.0 -0.19 -0.83 -0.85 -0.60 -0.71 -0.75 -3.93

Paraguay 5.6 -0.23 -0.71 -1.07 -0.60 -1.09 -0.99 -4.69

Cuba 11.3 -1.88 0.18 -0.47 -1.81 -1.12 -0.62 -5.72

Venezuela 25.6 -0.46 -1.10 -0.96 -1.24 -1.10 -0.94 -5.80

Haití 8.4 -1.50 -1.87 -1.90 -1.11 -1.66 -1.49 -9.53

Los países sombreados en gris son países mineros, según se defi ne en el Informe del ICMM de la Fase 1. 1 No se han incluido aquellos países que tienen menos de 1 millón de habitantes y países asociados (esto es, Guadalupe, Martinica,

Islas Vírgenes).2 Suma de los cinco indicadores de gobernabilidad.

9.3 Encuesta Mundial de Gobernabilidad de la

UNU

Con una visión alternativa, la Encuesta Mundial de Gobernabilidad de la Universidad de las Naciones Unidas (UNU) propone un enfoque desde el proceso político para medir las reglas de funcionamiento en uso. En la actualidad, la encuesta abarca 16 países, incluyendo tres de América Latina, Perú, Chile y Argentina. La defi nición de gobernabilidad de la UNU se centra en las reglas formales e informales del juego político, que constituyen el marco dentro del cual tienen lugar los procesos políticos. La Tabla A.1.3 muestra cómo se divide el proceso político en seis áreas institucionales, a saber:

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y establecer un clima político que garantice la paz y la seguridad. Esto incluye la relación con los militares, la prevención de la extrema pobreza y el manejo efi ciente de la administración pública.

La Burocracia es la maquinaria administrativa que pone en práctica las políticas. Participa en la formulación e implementación de las políticas y en la entrega de los bienes y servicios. Algunos de los aspectos más importantes de esta área son la contratación de los servidores públicos, sus procesos de rendición de cuentas y de toma de decisiones en este marco.

La Sociedad Económica representa las relaciones entre el Estado y el mercado. Esto incluye las normas e instituciones que regulan la forma cómo las empresas y los trabajadores independientes operan, el sistema de propiedad y la protección de los derechos de propiedad, la forma de realizar las transacciones de capital y de conducir el comercio.

El Poder Judicial abarca la solución de confl ictos y pendencias dentro del sector privado y entre entidades privadas y públicas. Esto incluye el Estado de derecho, pero también afecta los mecanismos informales de solución de confl ictos.

Tabla A.1.3 Dimensiones funcionales de la gobernabilidad y

sus áreas institucionales

Dimensión del

proceso

Área institucional Propósito de las

reglas

Socialización Sociedad Civil Moldear la forma cómo la ciudadanía toma conciencia de y planifi ca los distintos asuntos en público.

Agrupación/Incorporación

Sociedad Política Moldear la forma cómo los distintos asuntos son incorporados a las políticas por las instituciones políticas.

Ejecutivo Gobierno Moldear la forma cómo las instituciones gubernamentales elaboran las políticas.

Gerencial Burocracia Moldear la forma cómo el sector público administra e implementa las políticas.

Regulador Sociedad Econom. Moldear la forma cómo el Estado y el mercado interactúan para promover el desarrollo.

Adjudicatario Sistema Judicial Moldear los mecanismos de solución de confl ictos y pendencias-

●

●

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La Encuesta Mundial de Gobernabilidad se basa en cuestionarios que son respondidos por una amplia gama de representantes del país. La encuesta incluye cinco preguntas en cada una de las seis áreas, tal como se resume en la Tabla A1.4 más abajo. Los entrevistados califi can cada tema en una escala de 5 puntos: muy alto, alto, moderado, bajo o muy bajo. El índice oscila entre un mínimo de 5 puntos y un máximo de 25 puntos para cada una de las 6 áreas de gobernabilidad. La Tabla A1.5 muestra los resultados de Perú, en comparación con Chile y Argentina.

En el caso de Perú, la opinión de los entrevistados en las seis áreas de gobernabilidad mejoró signifi cativamente de 1996 a 2000. En comparación, la opinión sobre Chile y Argentina de los entrevistados ha variado muy poco durante dicho período. La Encuesta del año 2000 se realizó después de la huida de Fujimori del país y refl eja el optimismo político de ese período.

Son impresionantes las mejoras en las áreas de la Sociedad Política (el Legislativo) y la Sociedad Civil, donde los entrevistados sentían que tanto el rol del Congreso como la participación civil en la elaboración de las políticas públicas habían avanzado. En estas áreas, Perú también se había nivelado con Chile y Argentina. Se percibieron asimismo mejoras signifi cativas en las áreas del Poder Judicial y el Gobierno, aunque las diferencias aún son obvias, especialmente en comparación con Chile.

Se registraron mejoras menos signifi cativas en las áreas de la Burocracia y la Sociedad Económica. En ambos casos, los niveles de 1996 fueron parecidos a los de Argentina. Sin embargo, con respecto al área de la Sociedad Económica, la brecha continúa siendo signifi cativa en comparación con Chile, seguida de las áreas del Gobierno y el Poder Judicial, en las que Chile ha registrado las mejoras más signifi cativas. En conjunto, parecería que Perú continúa siendo más débil en lo que a Burocracia y Poder Judicial se refi ere. La calidad de la Burocracia, seguida por las del Poder Judicial y la Sociedad Política, son las más débiles en los tres países latinoamericanos.

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Tabla A1.4 Gobernabilidad, códigos y preguntas

Área Preguntas y códigos

Sociedad Civil FREX: ¿Hasta qué punto existe libertad de expresión individual?FPAA: ¿Hasta qué punto existe libertad de reunión y asociación pacífi ca?DIPO: ¿Hasta qué punto existe discriminación en la política?GFPD: ¿Hasta qué punto los gobiernos facilitan la discusión pública sobre cambios importantes en las políticas?CIRE: ¿Hasta qué punto la ciudadanía respeta el sistema de elaboración de las normas?

Sociedad Política LREP: ¿Hasta qué punto el Poder Legislativo es representativo de la sociedad?COPP: ¿Hasta qué punto existe competencia real por el poder político?PUPR: ¿Hasta qué punto el proceso de elaboración de políticas refl eja con fi delidad las preferencias de la ciudadanía?LEFU: ¿Hasta qué punto la función legislativa afecta el contenido de las políticas?LEAP: ¿Hasta qué punto los legisladores son responsables ante la ciudadanía?

Ejecutivo PSEC: ¿Hasta qué punto el gobierno está comprometido en garantizar la seguridad personal de los ciudadanos?STOL: ¿Hasta qué punto el gobierno está comprometido en garantizar un nivel de vida adecuado para la población?NATI: ¿Hasta qué punto se alienta a los líderes a tomar decisiones difíciles que sean de interés nacional?MISU: ¿Hasta qué punto los militares aceptan subordinarse a un gobierno civil?PRIC: ¿Hasta qué punto el gobierno está comprometido en la solución pacífi ca de los confl ictos internos?

Burocracia HICS: ¿Hasta qué punto los empleados de mayor jerarquía de la administración pública son parte del proceso de formulación de políticas?MEBA: ¿Hasta qué punto existe un sistema basado en méritos para la contratación de funcionarios en la administración pública?ACCO: ¿Hasta qué punto los empleados de la administración pública son responsables de sus actos?DEPR: ¿Hasta qué punto existen procesos claros de toma de decisiones en la administración pública?EAPS: ¿Hasta qué punto existen condiciones de igualdad en el acceso a la administración pública?

Sociedad Económica PRPR: ¿Hasta qué punto los funcionarios públicos promueven el respeto de los derechos de propiedad?REFI: ¿Hasta qué punto las normas económicas se aplican de manera equitativa a las empresas?COTR: ¿Hasta qué punto la obtención de una licencia comercial está asociada con prácticas corruptas?CPPP: ¿Hasta qué punto existen consultas políticas entre los actores del sector público y del privado?GLTR: ¿Hasta qué punto el gobierno toma en cuenta las nuevas normas de comercio, fi nanzas y fl ujos de tecnología globales al momento de formular las políticas?

Judicial JUCI: ¿Hasta qué punto la ciudadanía tiene acceso a la justicia en condiciones de igualdad?DMJS: ¿Hasta qué punto existen procesos claros de toma de decisiones en el sistema judicial?JUOA: ¿Hasta qué punto los funcionarios judiciales son responsables de sus actos?ILHR: ¿Hasta qué punto están siendo incorporadas las normas legales internacionales en materia de derechos humanos?ILHR: ¿Hasta qué punto están siendo incorporadas las normas legales internacionales en materia de derechos humanos?NJPC: ¿Hasta qué punto existen procesos no judiciales para la solución justa de los confl ictos?

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Tabla A1.5 Encuesta Mundial de Gobernabilidad de Perú, en comparación con Chile y Argentina

Sociedad Civil Sociedad Política Gobierno

FREX5 FPAA5 DIPO5 GFPD5 CIRE5 suma LREP5 COPP5 PUPR5 LEFU5 LEAP5 suma PSEC5 STOL5 NATI5 MISU5 PRIC5 suma

Argentina 3.89 4.43 3.00 1.77 2.46 15.5 2.14 3.46 2.21 2.36 2.20 12.4 2.60 2.51 2.41 4.17 3.77 15.5

Chile 3.37 4.10 2.57 2.53 3.77 16.3 2.70 3.63 2.77 3.30 2.30 14.7 3.43 3.33 2.70 2.43 3.93 15.8

Perú 2.05 2.89 3.16 1.65 1.77 11.5 1.92 1.92 2.24 1.76 1.46 9.3 2.22 2.54 2.57 1.59 2.35 11.3

Burocracia Soc. Económica Judicial

HICS5 MEBA5 ACCO5 DEPR5 EAPS5 suma PRPR5 REFI5 COTR5 CPPP5 GLTR5 suma JUCI5 DMJS5 JUOA5 ILHR5 NJPC5 suma

Argentina 2.83 1.63 2.03 1.80 2.57 10.9 2.74 2.17 1.83 3.13 3.56 13.4 2.43 2.01 1.99 3.51 2.77 12.7

Chile 3.03 2.43 2.63 2.87 3.20 14.2 3.83 3.77 3.77 3.25 3.98 18.6 2.50 2.50 2.63 3.13 2.43 13.2

Perú 2.76 2.14 1.84 1.68 2.57 11.0 2.84 2.59 2.62 1.97 3.11 13.1 1.46 1.43 1.49 1.70 2.16 8.2

Sociedad Civil Sociedad Política Gobierno

FREX FPAA DIPO GFPD CIRE suma LREP COPP PUPR LEFU LEAP suma PSEC STOL NATI MISU PRIC suma

Argentina 3.97 4.49 2.77 1.86 2.43 15.5 2.17 3.51 2.33 2.77 2.20 13.0 2.69 2.66 2.40 4.23 3.89 15.9

Chile 3.70 4.27 3.43 2.87 3.60 17.9 2.73 3.93 2.83 3.40 2.40 15.3 3.70 3.63 2.87 3.20 4.20 17.6

Perú 3.43 4.05 3.19 2.81 1.97 15.5 2.27 3.46 2.84 3.27 2.00 13.8 3.03 2.64 2.51 2.97 3.38 14.5

Burocracia Soc. Económica Judicial

HICS MEBA ACCO DEPR EAPS suma PRPR REFI COTR CPPP GLTR suma JUCI DMJS JUOA ILHR NJPC suma

Argentina 2.94 1.70 2.11 1.86 2.77 11.4 2.74 2.36 1.91 3.16 3.54 13.7 2.43 2.16 2.21 3.80 2.91 13.5

Chile 3.00 2.47 2.83 2.93 3.37 14.6 3.87 3.83 3.80 3.50 4.18 19.2 2.67 3.00 3.03 3.70 2.67 15.1

Perú 3.00 2.16 2.54 2.14 2.65 12.5 2.70 2.78 2.88 2.41 3.16 13.9 1.92 1.78 2.05 3.68 2.68 12.1

Nota: El puntaje máximo de las sumas de la tabla es 25.


86 No es posible comparar directamente los resultados de la Encuesta Mundial de Gobernabilidad de la UNU con los resultados de los Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial. Sin embargo, en términos generales, las preguntas individuales de la Encuesta Mundial pueden ser reagrupadas a grandes rasgos para corresponderse con los seis indicadores del Banco Mundial. Al hacerlo, tal como sugieren los autores de la encuesta de la UNU, los resultados son en cierta medida similares a aquellos obtenidos por el Banco Mundial74. Las respuestas a las preguntas relacionadas con ‘Voz y Rendición de Cuentas’ y ‘Estabilidad Política’ son bastante más positivas, mientras que las mejoras con respecto a los otros cuatro indicadores son más moderadas, especialmente para ‘Control de Corrupción’ y ‘Calidad Regulatoria’.

9.4 Consecuencias

Ambas encuestas cubren sólo un breve período. Muestran que la transición política de inicios del siglo XXI originó una mayor participación y confi anza de la sociedad en el proceso político (‘Sociedad Política’ y ‘Voz y Rendición de Cuentas’) y también mejoró los derechos políticos. Pero siguen pendientes reales mejoras en la administración pública (‘Burocracia’, ‘Efectividad Gubernamental’ y ‘Calidad Regulatoria’) y en el sistema legal (‘Poder Judicial’ y ‘Estado de Derecho’). Estas mejoras son cruciales para prestar mejores servicios a la ciudadanía y permitir que la población aproveche las oportunidades económicas. También son la clave de la cadena de transmisión entre los ingresos que el gobierno central percibe de los pagos efectuados por las empresas mineras y los benefi cios sociales y económicos que la ciudadanía recibe a cambio.

Los indicadores de gobernabilidad tienen dos desventajas, a saber:

Proporcionan muy poca información sobre los procesos sociopolíticos subyacentes que generaron los cambios observados en el desempeño de gobernabilidad del país. No explican cómo estos procesos han sido producidos por, o cómo han generado, cambios institucionales, ni qué oportunidades existen para lograr mayores cambios institucionales. Por lo tanto, los indicadores de gobernabilidad

74 Hyden, G., Court, J. and Mease, M., 2004.

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plantean importantes preguntas, pero no brindan respuestas.

No distinguen entre los niveles verticales del gobierno (nacional, sub-nacional, provincial, distrital) y, de esta manera, brindan pocas luces sobre la forma como las debilidades de la autoridad pública van descendiendo verticalmente hasta impactar la calidad del sistema de gobierno en su conjunto. Resulta de crucial importancia identifi car las debilidades verticales del sistema de la administración pública y cómo éstas se relacionan con las estructuras y procesos políticos a fi n de resolver los problemas originados por las acciones colectivas y rediseñar los incentivos para alcanzar mejores resultados.

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Anexo 2 - Comentarios del Anexo 2 - Comentarios del GGobiernoobierno

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Ministerio de Energía y Minas

22 de marzo de 2006

Estimado Sr. Mitchell:

La presente es en respuesta a su pedido de comentarios con respecto al contenido del informe del Proyecto sobre Dotación de Recursos de su organización sobre el estudio del caso peruano.

En general, estamos de acuerdo con la evaluación global de que las reformas políticas y económicas de aproximadamente los últimos diez años en Perú han sido muy efi caces para atraer y fomentar importantes inyecciones de capital y know-how en muchas actividades productivas exitosas, las que a su vez impulsaron la estabilidad macroeconómica que es siempre crucial como cimiento para el desarrollo de un país.

Lamentablemente, también estamos de acuerdo en que en el caso de Perú estas reformas no fueron sufi cientes para asegurar un verdadero desarrollo conducente al alivio de la pobreza y el avance social. Por lo tanto, como bien alega el estudio, el dilema y el desafío para éste y futuros gobiernos será refl ejar las exitosas reformas macropolíticas en curso en la capacidad de implementar políticas y normativas en los niveles subnacionales.

En este sentido, el estudio es particularmente útil al señalar temas y aspectos clave que merecen una atención especial. Yo concuerdo particularmente con la afi rmación de que sólo una perspectiva de largo plazo podrá conducir a soluciones sustentables y que esta perspectiva debería ser la responsabilidad compartida por todos en la sociedad peruana, no sólo por el gobierno y la industria. Sin duda, la acción primordial que deberíamos estar llevando a cabo en el corto plazo en Perú es comenzar a trabajar en estrategias y políticas de largo plazo.

El riesgo de no hacer nada es grande, y especialmente evidente en estos tiempos de muy altos precios de las materias primas minerales.

Para concluir, en nombre del Gobierno de Perú, quisiera elogiar la iniciativa que condujo a este fructífero estudio en el que se demuestra que la dotación de recursos naturales, el desarrollo económico y el progreso social pueden y deberían ser conceptos complementarios.

Sinceramente,

Glodomiro Sánchez Mejía

Ministro de Energía y Minas

Anexo 2 - Comentarios del Gobierno

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perú desafío de la riqueza mineral junio 08

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