perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las américas
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Perspectivas de La Agricultura y Del Desarrollo Rural en Las AméricaTRANSCRIPT
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Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Américas - Una mirada
hacia América Latina y el Caribe 2013
Contexto macroeconómico
Nuevos desafíos para la superación de la crisis económica global
Tendencias
En comparación con la recesión de 2009, el desempeño de la economía mundial en 2010 parecía indicar el
restablecimiento del crecimiento en la mayor parte de los países, con la recuperación del consumo privado y del
comercio internacional.
Tales tendencias, que perduraron hasta mediados de 2011, exigieron de las economías emergentes respuestas de
políticas para controlar el alza de los índices de precios internos, la afluencia de capitales externos y la tendencia a la
apreciación del tipo de cambio
A partir del segundo semestre de 2011, las dudas respecto al logro de una solución sostenible de la crisis de la deuda en
la zona del euro y el riesgo de que la desaceleración de esas economías afectase a otras regiones, comenzaron a mermar
las perspectivas de crecimiento de la economía mundial.
El escenario incierto de la Unión Monetaria Europea, sumado a la fuerte alza de las tasas de los bonos soberanos de los
países europeos más golpeados por la crisis, ha afectado incluso a las economías más robustas de la UE, tanto por el
lado financiero, con la pérdida de confianza de los inversores y el aumento de las primas de riesgo, como por el lado
real, con la rebaja de la actividad económica y del comercio intrabloque.
En el segundo trimestre de 2012, el PIB de los países que comparten el euro se redujo 0,2% respecto al trimestre
anterior, que había sido de estancamiento. Un tercio de los 17 países de la zona del euro se encuentran en esta situación.
Además, España, Italia, Chipre, Portugal y Grecia acumulan dos o más trimestres consecutivos de retroceso en el PIB,
desde fines de 2011
Estados Unidos manifiesta una gran incertidumbre, acrecentada por la cercanía de las elecciones presidenciales, sobre
el acuerdo político necesario para que el país financie en el largo plazo el déficit público de 8% del PIB. En el sector real,
Estados Unidos se enfrenta a una recuperación de la crisis excepcionalmente lenta, con tasas de desempleo
persistentemente elevadas y creciente desigualdad.
A su vez, Japón presenta mejores perspectivas de crecimiento para los próximos años que otras economías avanzadas,
aunque el elevado déficit presupuestario se mantiene.
En países emergentes que hasta ahora habían presentado pujantes tasas de crecimiento, como Brasil, China e India, se
vislumbra también una desaceleración del crecimiento.
Aunque 2010 fue el año de la recuperación del crecimiento económico en la mayor parte de los países, dicha recuperación
ha sido desigual
En el año 2010, el conjunto de las economías desarrolladas pudo volver a presentar tasas positivas de crecimiento; sin
embargo, su nivel de expansión fue inferior al observado en las economías emergentes
En América Latina, esto significó un crecimiento más intenso en Sudamérica que en Centroamérica y el Caribe.
Tras un breve período de recuperación, la economía mundial volvió a desacelerar, con repercusiones en América Latina
y el Caribe
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América Latina y el Caribe presentaron una desaceleración importante de la tasa de crecimiento del PIB en 2011, en
comparación con el repunte de 2010. No obstante, el desempeño de la región alcanzó niveles superiores al promedio
de las economías centrales.
En América Latina, la desaceleración observada a fines de 2011 respondió también, más allá del contexto internacional
desfavorable, a una política monetaria restrictiva que tuvo por objetivo el control de la inflación, y al agotamiento de
algunos programas y políticas fiscales adoptados como respuesta a la crisis financiera en años previos.
Entre octubre de 2010 y septiembre de 2011, el índice de precios al consumidor (IPC) promedio en América Latina
mostró una tendencia ascendente, reflejando el alza de los precios de los alimentos y otros productos básicos a nivel
internacional (minerales, metales e hidrocarburos).
El comportamiento del IPC entre mediados de 2010 y el tercer trimestre de 2011 trajo como respuesta el aumento de
las tasas de política monetaria en los países de la región o, al menos, la interrupción de su tendencia a la baja 3). Tal
ajuste fue más inmediato e intenso en Sudamérica, en especial en las economías que trabajan con metas de inflación.
La apreciación del tipo de cambio se tradujo en una menor competitividad de las exportaciones regionales no
beneficiadas por las alzas de los precios internacionales. Esto ha llevado a los gobiernos a adoptar políticas para mejorar
la productividad y reducir costos en los sectores productivos.
En el campo de la política monetaria, los Bancos Centrales de los países de la región han aumentado las reservas
monetarias internacionales para hacer frente a la entrada de divisas y contener la apreciación cambiaria. Ambas medidas
han generado, como efecto secundario, un fortalecimiento de las economías regionales frente al contexto de
turbulencia en los mercados mundiales, como el que se detectó a partir del segundo semestre de 2011.
Por el tamaño de algunas de esas economías, una declaración de insolvencia probablemente acarrearía una crisis
sistémica con repercusiones dentro y fuera de la UE, por lo cual una solución colectiva fue definida como la mejor
opción, aunque políticamente difícil de sostener en los países acreedores. Al mismo tiempo, la imposibilidad de contar
con una política de devaluación para hacer frente a algunos de los problemas de competitividad terminó por sobrecargar
los ajustes fiscales, cuyos impactos en la contracción de las economías continuarán constatándose en los próximos años.
En el caso de los Estados Unidos, a las dificultades del actual gobierno para alcanzar un acuerdo fiscal que le permita
seguir financiando la deuda pública, se han sumado los problemas estructurales en los sectores inmobiliario y bancario,
y la persistencia de un alto nivel de desempleo que presiona al alza los gastos en previsión social.
El cambio en el escenario internacional ha suscitado nuevas direcciones de política macroeconómica en América Latina
y el Caribe.
Contexto sectorial agrícola
Durante 2010, la economía de ALC se recuperó fuertemente, al crecer casi el doble de lo que creció el PIB promedio
agregado de las Américas. Esto se explica por un desempeño altamente positivo de la subregión Sur, que creció 7,87%.
La agricultura también tuvo un mejor desempeño global durante 2010 (6,37%), pero con diferencias a nivel subregional.
El crecimiento positivo del VAA real de ALC en 2010 (6,4%) sobresalió frente al de otras regiones del mundo.
Según datos preliminares de la CEPAL, para 2011 se pronostica una desaceleración de la agricultura, año en que el VAA
real de ALC crecería un 2% aproximadamente, tres veces menos de lo que alcanzó en el 2010. Sin embargo, se
presentaron grandes disparidades entre países.
Crecen las brechas en productividad
La hipótesis de convergencia indica que los países con relativo retraso respecto a los países líderes en términos de
productividad agrícola estarían en ventaja, porque aprovecharían en mayor medida la difusión del conocimiento
tecnológico y por lo tanto, crecerían más rápidamente. En las Américas domina un proceso contrario, de divergencia
económica, resultado fundamentalmente de las diferencias entre países en cuanto a: la base de recursos naturales; el
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nivel tecnológico (incorporado en el capital fijo y en el capital de trabajo); el capital humano (en su definición amplia
para incluir educación, habilidades, conocimiento y capacidades); y los niveles de inversión en investigación agrícola e
infraestructura
Al comparar el crecimiento relativo de la productividad agrícola en la última década con respecto a la década previa, se
pueden distinguir al menos cuatro grupos de países. En el primer grupo están los países que mantienen durante los
últimos veinte años crecimientos promedio anuales mayores al 2%. En este grupo están, en orden descendente, según
valor de la productividad por trabajador agrícola, los EE.UU., Canadá, Argentina, República Dominicana, Brasil, Costa
Rica y Canadá. El segundo grupo de países ha dado un salto cuantitativo en productividad: de crecer a tasas anuales
menores al 2%, e incluso negativas durante la década de los 90, a tasas de crecimiento mayores al 2% en la última
década. En este grupo están Venezuela, Chile, México, El Salvador, Nicaragua, Honduras, Colombia y Ecuador; siendo
notable la recuperación de los dos últimos países. En el tercer grupo de países, las tasas de crecimiento se mantienen
por debajo del 2% en los últimos veinte años, aunque la mayoría mejoraron su desempeño en la última década.
Dominica, Granada, Surinam, San Vicente y las Granadinas, Belice y Jamaica forman parte dicho grupo. En el cuarto y
último grupo se encuentra Guatemala. Este país pasó de desempeñarse muy bien en la década pasada a obtener
crecimientos casi nulos en los últimos años.
La región y África mejoran su competitividad en los mercados agrícolas3 mundiales
ALC mantiene un crecimiento sostenido de su competitividad agrícola 4 por más de una década 7), lo cual significa
que la región, altamente especializada en la exportación de productos agrícolas, mantiene un buen dinamismo y se
posiciona mejor que otras regiones en el mercado internacional de bienes agrícolas.
África, que había experimentado una tendencia de deterioro en su competitividad, se ha recuperado
considerablemente, a partir de los altos precios del 2008. Por su parte, América del Norte (que excluye a México) y la
Unión Europea, que mostraban una ligera tendencia a la mejora en su competitividad desde 2002, han mantenido
estables sus posiciones desde 2008. Los países asiáticos (Este Asiático y Resto de Asia) han mantenido estables sus
desventajas comparativas reveladas, mientras que Oceanía ha sufrido una caída en picada de sus niveles de
competitividad a partir del 2004, explicado fundamentalmente por las exportaciones agrícolas de Australia5
Aumentan las restricciones al comercio
Debido al aumento en los precios internacionales de productos agrícolas y a las restricciones fiscales, la necesidad y las
posibilidades de apoyos financieros a la agricultura disminuyen; sin embargo, en algunos países se busca proteger la
producción nacional, el abastecimiento del consumo interno y hasta el empleo. Esto, a causa de que los gobiernos se
sienten inclinados a establecer controles al comercio y promover políticas proteccionistas, mientras la economía
mundial se encuentre débil y algunos países enfrenten tiempos difíciles.
Aunque se reducen las restricciones a las exportaciones, muchas medidas son de corte procedimental y administrativo,
lo que las hace particularmente difíciles de monitorear. Estas medidas toman la forma de apoyos financieros y de
asistencia, por lo que pueden distorsionar las condiciones de competencia en los mercados y afectar el comercio; sin
embargo, no siempre se reportan a la OMC
Los precios de los alimentos irán en alza
Sin embargo, la tendencia a la baja en los precios internacionales de commodities agrícolas observada en los últimos 5
meses a junio de 2012, se revierte al alza, debido a lo que se considera una de las peores sequías en la historia de los
EE.UU., después de las ocurridas en 1934 y en 1988. A fines de julio, la sequía cubría más del 50% del territorio de ese
país
Es de esperar, por lo tanto, caídas importantes en la producción y alzas en los precios internacionales de granos. Para
citar sólo un ejemplo: EE.UU. aporta más del 40% de la producción mundial de maíz, la que debido a la sequía bajará
considerablemente en 2012.
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Las condiciones de sequía en los EE.UU. y en otras partes del mundo (oeste de la India, la antigua Rusia) se reflejaron
rápidamente en los precios de futuros.
Agricultura
Tendencias
El comportamiento del sector agrícola ha variado, en respuesta a las situaciones de crisis y a la demanda de los mercados
La producción agrícola ha crecido; sin embargo, la superficie no ha acusado variaciones: durante el período 1990-2009,
la región incrementó la producción agrícola, manteniendo el área sembrada sin variaciones significativas. Al analizar una
muestra de 32 países, se observa que la gran mayoría presenta variaciones anuales marginales en la superficie dedicada
a la agricultura. De hecho, sólo 3 países (Dominica, Nicaragua y Paraguay) presentan incorporaciones anuales de tierra
que fluctúan entre un 1% y 2% de su superficie agrícola y 6 países (todos del Caribe y Costa Rica) muestran retracciones
de superficie agrícola que oscilan entre 1% y 5%.
Los países han modificado su estructura productiva, para aprovechar oportunidades de mercados: entre los años 1990
a 2009, la demanda creciente por ciertos productos agrícolas determinó cambios sustantivos en la estructura productiva
de diversos países de la región, donde algunos países se orientaron a privilegiar los cultivos permanentes, mientras otros
aumentaron la participación de cultivos anuales en la superficie agrícola
La región manifiesta una limitada capacidad de respuesta a las variaciones de precios de los productos agrícolas
En algunos países de la región, los productores reaccionaron a las variaciones de precios aumentando las hectáreas
sembradas de los productos agrícolas que experimentaron mayores incrementos de precios en los mercados
internacionales. Ejemplos de ello lo constituyen Argentina, Brasil y Uruguay, cuya especialización en la producción de
granos y oleaginosas (cultivos anuales) les ha permitido responder a variaciones en la rentabilidad de sus cultivos.
Argentina y Brasil triplicaron la superficie dedicada a soja, y Uruguay aumentó en un 10% la superficie dedicada a cultivos
anuales durante el quinquenio 2005-2009.
Por el contrario, los países de las regiones Central y Andina cuentan con una capacidad de respuesta más limitada a las
variaciones de precios, debido a que la mayor parte de su agricultura se sustenta en cultivos perennes (ej. frutas, café,
banano y palma), y mantienen la tendencia de especialización en esos cultivos, con excepción de El Salvador y Venezuela,
que incrementaron sus áreas dedicadas a cultivos anuales, y Nicaragua, que redujo la superficie total agrícola durante
el período 2005-2009.
Los países enfrentan la crisis promoviendo el autoabastecimiento
Como respuesta a la situación de crisis alimentaria, diversos países de la región han buscado mejorar el
autoabastecimiento de productos agrícolas, incrementando la superficie destinada a productos de relevancia
fundamental en la dieta de sus habitantes. En este contexto, algunos países de Caribe y Centroamérica, que dependen
en forma importante de las importaciones de arroz y maíz, aumentaron en mayor medida y con mayor rapidez la
producción de estos cultivos 12). Con excepción de Paraguay, los países que experimentaron aumentos significativos
en la superficie sembrada de maíz no fueron aquellos con vocación maicera (Canadá, Argentina, México, Brasil y Estados
Unidos), sino algunos de los que presentaban alta dependencia a las importaciones de cereales.
La brecha de productividad entre países de las Américas continúa aumentando
La dispersión de las productividades agrícolas entre países de las Américas aumentó un 20% entre el 2005 al 2009,
indicando que la productividad en algunos países crece a mayor velocidad que en otros. Ello se confirma al constatar
que el valor agregado por trabajador en ALC es, en promedio, 14 veces inferior al de Canadá y Estados Unidos, diferencia
que ha continuado profundizándose en las últimas décadas.
Continúa el impulso a la producción de biocombustibles.
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En el año 2010, la producción mundial de biocombustibles alcanzó un récord de 105 mil millones de litros,
incrementándose en un 17% respecto al 2009 (World Watch Institute, 2011). Factores tales como el surgimiento de
nuevas leyes y mandatos en Argentina, Brasil, Canadá, China y los Estados Unidos, el repunte económico global en 2010
y los altos precios del petróleo, contribuyeron al logro de esta cifra.
Estados Unidos y Brasil continúan liderando la producción de etanol en América, con un 57% y 33% de la producción
mundial, respectivamente. El maíz constituye la principal materia prima utilizada para producir etanol en Estados
Unidos, mientras que la caña de azúcar es la principal fuente de etanol en Brasil.
El comercio agroalimentario retomó su tendencia histórica al alza
Los productos causantes de la disminución de las exportaciones agrícolas en el año 2009 en ALC fueron los cereales,
oleaginosas y preparaciones alimenticias, que en conjunto representan más del 80% de las exportaciones agrícolas
totales. De hecho, en dicho año, las exportaciones de cereales cayeron en más de 36% respecto al año anterior. No
obstante, el azúcar constituyó una excepción, incrementando las exportaciones en más de 50%, dinamismo que se
mantuvo en el siguiente año. Además, en 2010 aumentaron las exportaciones de los principales grupos de productos, a
excepción del tabaco, aunque la mayoría creció a ritmos significativamente inferiores al promedio 2007-2008
Los países importadores netos de alimentos han aumentado en la última década
Aun cuando ALC ha incrementado la producción de cultivos y su participación en el comercio agroalimentario mundial,
y que prácticamente todas las subregiones de ALC han reducido la dependencia de las importaciones para su oferta
doméstica de alimentos, la región ha presentado un deterioro en los balances de comercio agrícola y agroalimentario.
En efecto, comparando el período 1995-1999 con el quinquenio 2005-2009, se constata que el número de países
importadores netos, tanto de productos agrícolas como de alimentos, se incrementó de 11 a 16. Los países exportadores
netos de productos agrícolas, y a su vez importadores netos de alimentos se redujeron de 9 a 6
PERSPECTIVAS
En el 2013, ante una posible moderación de la volatilidad en los precios, adquirirán mayor importancia los efectos del
clima y de la demanda internacional sobre la producción agrícola. En efecto, la sequía ocurrida en Estados Unidos
(principalmente en el cinturón granero) y Europa del Este durante los años 2011 y 2012, ha causado bajos rendimientos
y altas tasas de pérdida en las cosechas agrícolas. Adicionalmente, en diversos países de la región, numerosos cultivos
sufrieron los efectos climáticos relacionados con el fenómeno de La Niña, que afectó las cosechas a finales del 2011 y
principios del 2012. Los países que registraron mayores pérdidas por este fenómeno han sido Brasil (maíz), Paraguay
(maíz), Bolivia (cereales), Ecuador (cereales), Argentina (maíz, trigo y cereales secundarios) y México (maíz, trigo y frijol).
En la mayoría de los países de la región, los pronósticos para la producción agrícola son optimistas
Las expectativas de comportamiento de la producción agrícola por subregiones son auspiciosas, esperándose un
aumento de la producción en 2012 en relación al año anterior. Ello, a excepción de algunos países de las subregiones
Andina y Sur, en los que se prevé una disminución de la producción agrícola en 2012, debido a factores tales como la
disminución de la superficies sembradas, los precios de los commodities y los cambios en las condiciones climáticas
Si bien la región tiene múltiples necesidades de inversión para el desarrollo del sector, existe acuerdo en que los
requerimientos de inversión en I+D constituyen prioridad. En efecto, la región tiene grandes carencias en este ámbito,
y una brecha importante con los países desarrollados, cuya magnitud se incrementa año a año.
Otras áreas en las que los países deberán concentrar esfuerzos de inversión son los referidos a la seguridad alimentaria
y a la adaptación al cambio climático. En este último ámbito, aun cuando en la mayoría de los países de la región se han
adoptado políticas para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio cli-mático en la agricultura, ellas no han
sido suficientes, requiriéndose de mayor inversión para el logro de resultados
La producción de biocombustibles seguirá creciendo, pero con cambios
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La producción de sustitutos de los combustibles fósiles seguirá creciendo, aunque se vislumbran dos cambios
importantes. En primer lugar, habrá una mayor presión por producir etanol, ya que en la Unión Europea, principal
productor de biodiesel del mundo (53% de la producción mundial), algunos países europeos podrían cambiar de
biodiesel a etanol. Ello, debido a que un reciente informe de la Comisión Europea afirma que los cultivos de etanol
poseen mayor contenido de energía que los cultivos de biodiesel, convirtiéndolos en fuentes de combustible más
eficientes. Por otra parte, la primera generación de biocombustibles, que incluye la producción de etanol o de aceite a
partir de cultivos de los cuales se extraen alimentos, dará paso paulatinamente a los biocombustibles avanzados o de
segunda y tercera generación.
Los nuevos acuerdos comerciales con países de la cuenca del Pacífico cobraran mayor protagonismo.
Los países buscarán la sustitución de mercados en recesión, pero enfrentarán mayor competencia. Adicionalmente, los
países experimentarán mayores presiones por aumento del proteccionismo, en tanto se agudice la crisis en Europa y la
economía global, así como también mientras la creación de empleo no recupere su dinamismo.
En la cuenca del Pacífico, China seguirá ganando importancia para el comercio de los países de ALC, conforme se siga
incrementando el poder de compra de los habitantes de ese país
La competencia por acceder a mercados agrícolas nacionales e internacionales se acrecentara en forma sustantiva
Los Estados de la región continuarán promoviendo el desarrollo de mercados nacionales y locales, contribuyendo con
ello al dinamismo del sector. Adicionalmente, los países continuarán fomentando el rol de la agricultura familiar como
abastecedor de alimentos, tanto en los mercados, como en los programas nacionales de alimentación.
En el plano internacional, la apertura comercial se recuperará conforme la economía mundial se reanime y se observará
una dicotomía entre un mercado muy concentrado en productos primarios (commodities) por un lado, con una presión
por mayor comercio de productos de mayor valor agregado, por el otro, resultado fundamentalmente de la ampliación
de la clase media a nivel mundial. La competencia por los mercados de alimentos será cada vez más fuerte; no obstante,
los procesos de consolidación y de concentración continuarán a lo largo de las cadenas y en todos los segmentos de la
misma, ya sea a través de la búsqueda de economías de escala, o para aprovechar las oportunidades que ofrecen los
cambios en las regulaciones nacionales e internacionales.
GANADERÍA
TENDENCIAS
Rápido avance en producción de carne y leche
La producción de carne y leche ha crecido en el orden de los dos dígitos en los últimos 10 años en ALC, superando con
creces a Estados Unidos y las tasas de crecimiento mundiales en todas las áreas, salvo en carne de cordero (Cuadro 4).
Actualmente, ALC da cuenta de un mayor porcentaje de producción mundial de carne de vacuno, cordero y ave en
comparación con Estados Unidos y casi la misma proporción en términos de la producción mundial de leche (Cuadro 4).
La producción de carne de ave en la región creció a una tasa sorprendente de
84,8% entre 2000 y 2011 y hoy en día da cuenta del 23% del total mundial. Por su parte, la producción de carne de ave
en Brasil más que se duplicó en la última década, de manera que actualmente representa alrededor del 56% de la
producción total en la región.
En ALC, la producción de leche aumentó aproximadamente un 30% entre 2000 y 2011, llegando a 81,1 millones de
toneladas, acercándose progresivamente al nivel de Estados Unidos (Cuadro 4). Con la mayor cantidad de vacas
lecheras, Brasil es también el principal productor de leche en ALC, cuyas cifras aumentaron cerca de 30% durante los
últimos 10 años. Alrededor del 82% de las granjas lecheras de Brasil producen menos de 50 litros/ día, pero dan cuenta
de sólo el 20% de la producción láctea, mientras que el 3% de las granjas producen más de 200 litros/día y representan
el 60% de la producción (IDF, 2010).
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La cifra de granjas lecheras argentinas ha disminuido en los últimos años, a una tasa promedio de alrededor de 4,5% al
año
Los avances en la productividad impulsan la producción
El rápido crecimiento de la producción en ALC se debe al incremento de las existencias ganaderas y a una mayor
eficiencia productiva en muchos países.
Brasil continúa jugando un rol de liderazgo en la región
En 2010, los inventarios de la mayoría del ganado de ALC se distribuyeron bastante inequitativamente: Brasil da cuenta
de la mayor proporción de todas las especies, incluyendo la mitad de todas las reses (52%), ganado lechero (53%) y
cerdos (47%), y una menor proporción de inventarios de aves y corderos (42% y 22%, respectivamente) (FAO, 2012b).
Las tendencias en la producción de carne y leche en los países de ALC son similares a las de los inventarios, salvo que
Brasil no domina por un margen tan amplio en la mayoría de los casos (FAO, 2012b). Pese a representar a la mitad del
ganado lechero de ALC, Brasil da cuenta de sólo el 39% de la producción de leche en la región. El motivo es que el país
va muy a la zaga en materia de eficiencia en la producción láctea (kg/cabeza/año) en comparación con otros países de
ALC. Brasil se ubica en el lugar 24 en esta materia en la región.
Brasil también va detrás de otros países de ALC en cuanto a eficiencia en la producción de carne, pero supera
considerablemente al rendimiento promedio de todos los países de la región. No obstante, salvo en el caso de la carne
de cordero, la tasa de eficiencia del país en producción de carne y lácteos ha crecido considerablemente más rápido
que la de las principales naciones en materia de rendimiento.
Los consumidores de ALC prefieren la carne de ave y cerdo por sobre el vacuno y el cordero
Los consumidores de ALC están prefiriendo cada vez más otras fuentes de proteínas, entre ellas carne de ave, cerdo,
huevos y productos lácteos, por sobre el vacuno y el cordero (Cuadro 6). El crecimiento de las industrias comerciales de
aves y cerdos y el aumento en el consumo asociado han sido fenómenos notables y poderosas fuentes de cambio en la
industria ganadera de América Latina.
Argentina pasa al segundo lugar en consumo de carne de vacuno per cápita
El consumo de carne de vacuno per cápita en Argentina, el principal consumidor en el año 2000, experimentó una caída
de 15% (de 45,2 kg/persona a 38,5 kg/persona en 2011), pasando al segundo lugar mundial después de Uruguay, con
51,7 kg/persona (Cuadro 6). En ese período, el consumo per cápita de ave en Argentina creció en 31%. El consumo per
cápita de carne de vacuno también cayó leventemente en Uruguay durante los últimos 10 años, mientras que su
consumo per cápita de carne de ave dio un salto de casi 46%. Incluso en Brasil, donde el consumo de carne de vacuno
per cápita creció en 6% durante la última década, se experimentó un drástico aumento de 62% en el consumo per cápita
de carne de ave. La historia ha sido bastante similar en otros importantes consumidores de carne de vacuno de América
Latina.
Los productos lácteos han aumentado su popularidad
Argentina consume la mayor cantidad de leche líquida per cápita de América Latina, con 283,8 kg/persona en 2011, más
o menos lo mismo que Estados Unidos (USDA, 2012b). Uruguay exporta la mayor parte de su producción láctea y ha
quedado en segundo lugar en América Latina en consumo de leche per cápita
Aumentan las exportaciones de carne de ALC y disminuyen las exportaciones de vacuno de Argentina
En todos los países de ALC, las exportaciones de carne de vacuno se han más que duplicado, las exportaciones de carne
de cerdo casi se triplicaron y las exportaciones de carne de ave aumentaron casi cinco veces desde 2000 (Cuadro 7). Al
mismo tiempo, la proporción de las exportaciones de la oferta nacional de vacuno, cerdo y aves en ALC también
aumentó considerablemente, a 19,7%, 11,6% y 17,2%, respectivamente. Una excepción notable es el desempeño
exportador del sector del vacuno argentino, el cual ha registrado bajas de hasta 12% desde 2000 y de 60% respecto del
máximo logrado en 2004 luego de su recuperación de la crisis de la fiebre aftosa en 2001
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Para mantener los precios al consumidor, Argentina impone un impuesto a las exportaciones sobre el vacuno y una
restrictiva cuota de exportaciones sobre el maíz. El impuesto a las exportaciones de vacuno restringe gravemente este
comercio, mientras que la cuota de exportación del maíz mantiene los costos de producción en la industria de las aves
de corral y contribuye al rápido aumento en la producción y las exportaciones de aves de corral en el país
Brasil lidera las exportaciones de ave y cerdo
Brasil es ahora el principal exportador de carne de ave del mundo, con casi un tercio del comercio mundial, levemente
por sobre Estados Unidos
Brasil también lidera el mercado en exportaciones de cerdo, representando el 71% de todas las exportaciones de cerdo
de ALC en 2011 y el 8,5% a nivel mundial (OCDE-FAO, 2011). Las exportaciones dan cuenta del 17% del suministro de
carne de cerdo en Brasil. Una prohibición a las importaciones de cerdo desde Brasil decretada por Estados Unidos, que
fue levantada en enero de 2012, perjudicó el crecimiento de esta industria durante más o menos un año y medio,
mientras el país hacía gestiones para garantizar que sus cerdos cumplieran los estándares sanitarios de Estados Unidos
(Kiernan, 2012). Las exportaciones brasileñas también se han visto obstaculizadas por conflictos con Rusia, su principal
mercado de destino, en relación con infracciones a normas veterinarias. Con el levantamiento de la prohibición de Rusia
y la apertura de nuevos mercados en China, se proyecta la recuperación de las exportaciones de cerdo brasileño en los
próximos años.
Los países de América Latina han sido principalmente importadores netos de productos lácteos y constituyen casi el
15% de las importaciones mundiales de leche en polvo entera y descremada (OCDE-FAO, 2012). El rápido crecimiento
demográfico de la región ha intensificado la demanda de estos productos, pero las crisis económicas que afectan a
muchas naciones de la región han dado lugar a patrones de importación erráticos (Blaney et al., 2006). México es el
principal importador de leche líquida y en polvo descremada de América Latina, pero las importaciones de ambos
productos han ido disminuyendo en los últimos 10 años (USDA, 2012b). Brasil era un importador neto de productos
lácteos hasta 2004, cuando las exportaciones superaron a las importaciones (IDF, 2010).
La deforestación continúa a un ritmo alarmante
El avance de la deforestación en todo el mundo se debe a múltiples factores (Pacheco et al., 2011). En América Latina,
la principal causa es la expansión del comercio agrícola, principalmente cultivos como la soja y la ga-nadería, mientras
que en otros lugares se asocia con la agricultura de subsistencia. La deforestación amenaza la rica biodiversidad de ALC.
De los 10 países con mayor diversidad biológica del mundo, cinco se encuentran en América Latina (Brasil, Colombia,
Ecuador, México y Perú).
Brotes de enfermedades crecientes y persistentes acompañan al crecimiento de la producción de ganado
Los brotes de enfermedades animales frecuentes y en aumento afectan negativamente el desarrollo de los sis-temas de
producción de ganado en América Latina y a menudo plantean graves riesgos para la salud humana. La región ocupa un
lugar destacado en la lista de lugares donde los brotes de fiebre aftosa complican los esfuerzos por establecer industrias
ganaderas rentables y sostenibles. Un reciente brote de esta enfermedad en Paraguay habría provocado decenas de
millones en pérdidas, debido al sacrificio del ganado y la imposibilidad de cursar las exportaciones de vacuno
PERSPECTIVAS
Beneficios de la producción agropecuaria versus los costos del impacto ambiental
La expansión constante de las praderas en América del Sur puede terminar siendo insostenible, debido a que la
consecuente erosión y compactación del suelo, la intrusión de malezas y la disminución de la fertilidad de la tierra
reducen la productividad de los pastos y la viabilidad de la crianza ganadera (Carr, Bil- borrow y Barbieri, 2003). Sin
embargo, la expansión de las praderas para fines ganaderos en el marco de sistemas integrados de cultivo-ganadería en
América Latina ofrece posibles beneficios económicos, entre otros: economías de escala que permiten repartir los
costos a través de múltiples productos, (2) reducción de riesgos gracias a la diversificación y (3) menor variabilidad en
el rendimiento de los cultivos y mayor productividad en general
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La región tiene potencial para lograr mejores pastos e intensificar la producción
Un estudio reciente realizado por el CIAT concluye que el potencial que posee el forraje de alta calidad para captar co2
de la atmósfera sólo es superado por los bosques nativos, y que incluso podría ser superior en zonas con altos niveles
de precipitaciones (Peters, 2012). Por lo tanto, dado que en América Latina el 80% de todas las tierras agrícolas se
destina a la producción de forraje, el estudio sugiere que los pastos mejorados podrían ayudar a mitigar el cambio
climático, así como contribuir a recuperar praderas degradadas, como aquellas ubicadas en el Cerrado brasileño.
Una gran cantidad de bibliografía indica que Brasil y otros países de América Latina tienen el potencial de aumentar
considerablemente la producción de gana¬do en las praderas disponibles, sin necesidad de talar más bosques (ver, por
ejemplo, Tollefson, 2010). No obstante, los productores de ganado de América Lati¬na no están adoptando cambios
tecnológicos —como la intensificación sostenible de la producción pecuaria— a una escala suficiente como para reducir
la presión sobre los bosques de la región.
Kaimowitz y Angelson (2008) argumentan de manera bastante convincente que la solución al problema de la
deforestación en América Latina no se encuentra en la intensificación agropecuaria ni en otras tecnologías que
aumentan la productividad. Según los autores, mien¬tras la tierra sea abundante en la región, las nuevas tec¬nologías
que mejoran la rentabilidad de la producción agropecuaria simplemente atraerán nuevas inversiones y provocarán más
degradación ambiental. En ausencia de políticas nacionales efectivas sobre el uso del suelo que limiten la disponibilidad
de bosques tropicales para la expansión de la producción ganadera o de soja, la adopción de capital y de técnicas
intensivas de mano obra -en lugar de sistemas extensivos dependientes de la abundancia de tierras-, no serán
económicamente viables hasta que escasee la tierra y gran parte de los bosques hayan sido talados.
La intensificación de la producción sería más eficaz en función de los costos en América Cen¬tral
En América Central, la expansión agropecuaria se verá cada vez más limitada por la disponibilidad de tierras, dada la
tasa de crecimiento demográfico entre los pobres rurales y la relativa eficiencia del suelo en la producción de cereales
a la hora de satisfacer la creciente necesidad de alimentos en esa región
La producción de carne aumentara, pero a menor ritmo
La producción de carne en ALC continuará creciendo rápidamente durante los próximos 10 años, pero a un ritmo más
lento que la década anterior (Cuadro 8). Debido a que las proyecciones de crecimiento de la producción de carne son
considerablemente menores para Estados Unidos, otros países desarrollados y muchos en desarrollo, las naciones de
ALC probablemente seguirán aumentando su participación en los inventarios mundiales de ganado y el abastecimiento
de carne, incrementando el consumo nacional de carne y ampliando su participación en las exportaciones mundiales
del producto.
Los países del Cono Sur continuarán promoviendo la industria agropecuaria de la región
Brasil da cuenta de más de la mitad de la producción de vacuno de ALC y las proyecciones estiman aumentos del orden
del 11% en la producción durante los próximos 10 años, en comparación con 38% en la última década. Este incremento
debería permitir ganancias del 6% en el consumo per cápita y lograr exportaciones récord, a medida que el país explora
nuevos mercados de exportación, como Indonesia y China (Cuadro 8). El país probablemente también experimentará la
recuperación constante del mercado del vacuno en la UE, a medida que más fincas brasileñas se inscriban en su
programa de trazabilidad. Varios factores se combinan para mejorar la productividad en la producción de ganado
brasileño; entre otros, un programa de crédito subsidiado diseñado para promover inversiones en genética, praderas,
maquinaria y capacidad de refrigeración, así como el mejoramiento de la genética mediante programas de cruzas en la
región Centro-Oeste, y otras iniciativas gubernamentales que apuntan a subsidiar las inversiones en nuevas tecnologías
y procesos productivos más eficientes. No obstante, la falta de infraestructura adecuada para apoyar la expansión
permanente de la producción en zonas distantes continuará limitando el crecimiento.
Se espera que el crecimiento de la industria de las aves de corral de Brasil disminuya su ritmo de manera considerable
10
La producción de aves de corral se duplicó en Brasil durante la última década, pero las proyecciones apuntan a una
expansión sólo del orden del 16% en 2020, con un crecimiento mucho más lento, tanto en el consumo como en las
exportaciones, de 8% y 21%, respectivamente, en comparación con cifras de 62% y 257%, respectivamente, durante los
últimos 10 años.
La región experimentará un crecimiento progresivo en la producción de lácteos
Las proyecciones indican que la producción de leche continuará aumentando rápidamente en América Latina, de 78,7
millones de toneladas en 2011 a 93,8 millones de toneladas en 2020, con un alza del 20%. Dado el aumento en los
precios de la energía y los granos, el sistema de producción basado en praderas probablemente fortalecerá sus ventajas
comparativas sobre los sistemas de alimentación en base a cereales (OCDE-FAO, 2011). En la próxima década, se espera
que la producción argentina de leche líquida y lácteos frescos recupere su velocidad y crezca en 30% y 13%,
respectivamente, en comparación con el 10% y 12%, respectivamente, durante los últimos 10 años (Cuadro 8). Las
inversiones y una mejor gestión deberían impulsar ganancias en la producción de leche en el país. Una restricción de
importancia serán los altos precios de la tierra y la competencia por la tierra con el sector de la soja.
Pesca y acuicultura
Tendencias
La captura extractiva en ALC disminuye en forma notoria y los cultivos crecen moderadamente en 2010
La acuicultura regional siguió avanzando a paso moderado en el 2010 (2,2% respecto a 2009), alcanzando la cifra récord
de 1,92 millones de toneladas, valoradas en us$ 7.852,3 millones (FAO, 20i2f). Por su parte, la pesca extractiva disminuyó
en 23,4% respecto a 2009, alcanzando a 11,71 millones de toneladas, el menor volumen desde 1983, con lo que ALC
redujo su incidencia en las capturas mundiales de ese año a sólo un 13,2%. Así, entre los años 2000 y 2010, la pesca
extractiva y el desembarque total regional disminuyeron en un -5,1% y -4,1% anuales, respectivamente, mientras los
cultivos progresaron a tasas de un 8,6% anual.
Continúa la pérdida del dinamismo en pesca y cultivos
La pérdida del dinamismo en los desembarques de ALC es preocupante y refleja problemas de disponibilidad en las
principales pesquerías regionales (especialmente anchoveta, sardina araucana y jurel chileno), en un con-texto de
cambio climático y falta de recursos financieros para estudios más acabados. El fenómeno también revela rigideces más
bien estructurales en la acuicultura de muchos países (materias regulatorias; falta de visión de largo plazo y de
estrategias de desarrollo efectivas; de disponibilidad de tecnologías; de avances en la investigación
Disminuye la pesca de principales especies pelágicas y se reducen, en menor grado, las cap- turas de las especies restantes
La pesca extractiva en ALC está centrada especialmente en cuatro especies pelágicas (las indicadas anteriormente y la
sardina Monterrey), las que en conjunto representaron más del 50% del total en el período 2001-2010
Durante 2010, la pesca extractiva regional continuó concentrándose en América del Sur (82%) y luego en Centro América
(16%), correspondiendo tan sólo un 2% al Caribe.
La acuicultura alcanza niveles récord reproducción
La producción acuícola aumentó 129% durante el período 2000-2010, (de 839.000 toneladas a 1,92 millones de
toneladas), cosechándose en 2010 los récords de 602.0 toneladas de peces de agua dulce (+9,1% anual) y 503.000
toneladas de crustáceos (+12,5% anual), con 314.0 toneladas de moluscos (16,3% anual).
La pesca y acuicultura regional continúan mostrando altos índices de concentración
Las cifras obtenidas en el año 2010 reafirman la concentración de la actividad pesquera regional en pocos países y
especies. Tres naciones (Perú, Chile y México) aportan el 72% de la pesca extractiva, y sumando Argentina y Brasil, se
totaliza el 86% de esos desembarques.
11
Los mercados y el comercio internacional pesquero continúan muy dinámicos
El comercio pesquero mundial sigue su tendencia ascendente, con exportaciones totales de us$ 97.123 millones y unos
32,6 millones de toneladas en 2009.
En 2009, ALC exportó principalmente pescados y mariscos frescos y congelados (64,3% del valor total) y harina y aceite
de pescado (22,7% del total), aunque los primeros representaron sólo un 38,8% del tonelaje vendido al exterior, y los
segundos, un significativo 51,4%. A la vez, las importaciones de ALC en 2009 correspondieron principalmente a pescado
fresco y congelado (46,9% del valor total), pescado en conservas (24,9%), seco, salado y ahumado (12,5%) y mariscos
en diversas preparaciones (9,8%).
En general, los mercados pesqueros siguen mostrando dinamismo y han absorbido la creciente producción pesquera
mundial a precios que, al igual que lo acontecido con otros alimentos, aumentan sustancialmente en 2010 y 2011,
especialmente en productos de la pesca extractiva 19). También se verifica una creciente demanda por harina y aceite
de pescado, elaborados mayoritariamente en base a pesca silvestre, productos que no alcanzan a satisfacer los
requerimientos mundiales. Así, estas materias primas, bases de las dietas para la producción animal, enfrentan
actualmente y a futuro la competencia de productos sustitutos, algunos de los cuales, como derivados de soya y diversos
aceites vegetales, son desde hace algún tiempo motivo de serios esfuerzos de investigación y desarrollo.
Nuevos y antiguos desafíos son motivo de inquietud para Gobiernos y productores de pequeña escala
El cambio climático afecta la disponibilidad y distribución de los recursos pesqueros en formas aún no bien conocidas,
junto con modificar los entornos de cultivo. Estas variaciones, sumadas a la creciente acidificación de los océanos - lo
que hace peligrar la biodiversidad - y a los nuevos enfoques sistémicos para intentar enfrentar las mermas en la pesca
tradicional, requieren de mucho mayor atención e inversión de los gobiernos y productores
Las nuevas vertientes productivas ameritan mayor atención
La pesca deportiva, el cultivo de peces ornamentales y la ‘resiembra’ del borde costero son actividades altamente
prometedoras en muchos países, y ameritan una mayor atención pública y privada, en los afanes de abrir nuevos cauces
al empleo sectorial y/o buscar la sustentabilidad productiva. En este contexto, están en marcha importantes programas
de repoblamiento en aguas continentales de Argentina, Brasil, Cuba y México. El caso de la pesca deportiva es
especialmente interesante, por su asociación con el turismo, mientras la producción de peces ornamentales en pequeña
escala puede convertirse en una posible fuente de ingresos para pequeñas comunidades rurales o para pobladores
urbanos, quienes pueden cultivarlos en sus propios domicilios con inversiones y tecnología al alcance de la mano.
BOSQUES
TENDENCIAS
Los países de la región están iniciando la formulación e implementación de programas para reducir las emisiones por
deforestación y degradación forestal (REDD)
En el 2008, Naciones Unidas estableció el Programa de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación
Forestal (ONU-REDD), en el cual se contemplaron 3 países de América Latina como países piloto de la nueva iniciativa
(Panamá, Bolivia y Paraguay). Posteriormente, en el 2010, Ecuador fue incorporado como país beneficiario, totalizando
de esta manera un aporte directo para los cuatro países de la región de alrededor de 18 millones de dólares. El Programa
ONU-REDD es ejecutado por un esfuerzo conjunto entre la FAO, PNUD y PNUMA.
Otros 10 países adicionales en la Región se han asociado a la iniciativa: Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica,
Guatemala, Guyana, Honduras, México, Perú y Surinam.
Se continúa promoviendo el manejo forestal sustentable y la asociación de actividades forestales con otras actividades
productivas desarrolladas por los agricultores familiares
12
En América Latina y el Caribe hay varios casos ejemplares de manejo forestal sostenible. La FAO realizó la sistematización
de algunos de estos casos en Brasil, Chile, Guatemala, Perú, Bolivia, Honduras, México, República Dominicana, Nicaragua
y Colombia (FAO y Junta de Castilla y León, 2011). La mayor parte de estos casos corresponde a procesos de manejo
forestal desarrollados por comunidades campesinas y originarias o indígenas, que reciben beneficios económicos de los
aprovechamientos sostenibles que implementan. También se analizaron iniciativas ejemplares de manejo forestal de
empresas privadas en Perú y Chile.
La cobertura forestal se pierde o degrada, en parte, por dinámicas sociales y económicas propias de la región, que
propician el uso intensivo de los bienes forestales y el cambio de uso del suelo
Actualmente, algunos bosques son usados solamente para la obtención de productos forestales no madereros (PFNM)
y provisión de servicios ambientales. No obstante, una gran parte de los bosques en América Latina y el Caribe continúa
siendo utilizada principalmente como fuente de madera. En otros casos, la madera es sólo un producto secundario en
los procesos de cambio de uso del suelo, pues el aprovechamiento forestal no compite económicamente con otras
formas de uso del suelo financieramente más atractivas.
Esta es una región con la más alta concentración de la población en los centros urbanos. Se estima que en el 2010,
alrededor del 80% de la población ya estaba viviendo en las ciudades. El incremento del consumo de madera en rollo
en la región está relacionado con el crecimiento poblacional. La migración de la población a los centros urbanos reduce
la presión por la ocupación de las áreas con bosque en el medio rural, pero por otro lado, puede incrementar la demanda
de madera para la construcción civil y la provisión de muebles en las ciudades, y con esto la presión por la extracción de
madera de los bosques.
La urbanización, como resultado de un proceso migratorio interno, puede facilitar además los procesos de
concentración de la propiedad en el medio rural; esto, dado que la población que migra a las ciudades abandona sus
tierras o las vende. De manera indirecta, lo anterior coadyuva al desarrollo de una agricultura extensiva, que a su vez
presiona por la ocupación de las áreas boscosas.
Otro de los principales problemas que enfrenta América Latina y el Caribe es la alta concentración de la riqueza y la
persistencia de la pobreza. Si bien los niveles de pobreza e indigencia (extrema pobreza) se han reducido paulatinamente
en los últimos años, esta disminución se ha estancado a partir de la crisis financiera global del 2008
La progresiva integración de la región en el mercado global de bienes y servicios resta oportunidades para la conservación
y manejo sustentable de los bosques, por la limitada capacidad de control del Estado
Existe la tendencia hacia el incremento de la participación de la región en el valor de las exportaciones globales. Esto
puede explicarse por el incremento en el precio de las materias primas, pero también por la tendencia de América Latina
y el Caribe hacia la especialización en la exportación de dichas materias, atendiendo una creciente demanda mundial.
Sección III: Bienestar rural e institucional
Bienestar rural
TENDENCIAS
El mercado de trabajo rural ha experimentado diversas transformaciones
La reducción en el peso del empleo agrícola, el incremento en el empleo de las mujeres (sobre todo en actividades no
agrícolas), el incremento del empleo asalariado versus la caída del empleo por cuenta propia, y el incremento de la
residencia urbana entre los empleados agrícolas son cuatro transformaciones significativas que se presentaron a lo largo
de la década anterior en el mercado de trabajo rural.
Incremento del empleo no agrícola. La reducción en la importancia del empleo rural agrícola en la región se empezó a
hacer evidente desde mediados de la década de 1990
13
Aumento del empleo de las mujeres. La participación de las mujeres en el mercado de trabajo rural se ha incrementado,
pero el aumento en muchos casos ha sido lento y la participación continúa siendo baja.
En la mayoría de los países, más de la mitad de las mujeres rurales ocupadas lo están en sectores no agrícolas, y en
algunos casos esa cifra supera el 70% (Costa Rica, El Salvador, República Dominicana, Guatemala, Honduras, México y
Panamá). La participación del empleo femenino rural es mayor en la agricultura únicamente en Bolivia (81%), Brasil
(61%), Ecuador (62%) y el Perú
(70%).
Resulta interesante destacar las diferencias en la inserción de la mujer en el mercado de trabajo entre los países andinos
(domina empleo agrícola) y los países meso- americanos (domina empleo no agrícola). En el primer caso (Bolivia,
Ecuador y el Perú) la dominancia agrícola estaría explicada por la prevalencia de sistemas agrarios tradicionales, en los
cuales la participación de la mujer es central. En el caso de los países mesoamericanos, el dominio del empleo no agrícola
no necesariamente estaría desvinculado de la agricultura; de hecho, se explicaría en gran parte por el surgimiento de
actividades agrícolas no tradicionales, en muchos casos orientadas a la exportación, que incorporan un componente de
transformación en el medio rural (y cuyo empleo, por lo tanto, no se contempla en la agricultura); por ejemplo, el
procesamiento de frutas tropicales y hortalizas.
Incremento de los asalariados. También se han presentado cambios en las formas de inserción en el mercado de trabajo
de los ocupados rurales. Entre los ocupados en la agricultura, un cambio que se observa con mayor frecuencia es el
incremento en la proporción de empleo asalariado y la reducción en la proporción del empleo por cuenta propia y de
familiares no remunerados (Bolivia, Chile, Costa Rica, El Salvador y México). En otro conjunto de países, se incrementa
la importancia del empleo por cuenta propia, pero principalmente con resultado de la reducción del empleo de
familiares no remunerados (Brasil, Guatemala, Panamá y el Perú). Y finalmente, en otro grupo de países se reduce la
importancia de empleo asalariado y se incrementa la del empleo por cuenta propia (Colombia, Honduras, Panamá y
Paraguay), una tendencia que merece más estudio, pues no coincide con los patrones típicos de cambio estructural.
En los sectores no agrícolas, el cambio más frecuente en la condición de empleo es el incremento en la impor¬tancia
del empleo asalariado y la reducción del empleo por cuenta propia (Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, México,
Paraguay y Perú). Y al igual que en el sector agrícola, en algunos países se presenta una caída en la importancia del
empleo asalariado e incremento del empleo por cuenta propia (Colombia, Honduras, y Panamá
Transición demográfica
En todos los países de la región, la estructura de la población rural ha cambiado, en concordancia con los cambios
observados a nivel nacional. Los cambios más notables son la caída en la proporción de la población menor de 15 años
y el incremento en la población de 65 años y más (cuadro 13).
La información disponible permite identificar tres grupos de países. El primer grupo incluye aquellos con la mayor
transición demográfica. Este grupo es liderado por Uruguay y Chile y en él también se puede ubicar a México, Brasil,
Costa Rica y República Dominicana.
El grupo con la transición demográfica más lenta está liderado por Guatemala y Honduras, junto con Bolivia, Nicaragua
y Paraguay. Guatemala y Honduras presentaban en el 2010 las mayores proporciones de población menor de 15 años y
las menores proporciones en los otros dos grupos de edad. Nicaragua y Paraguay presentaban una situación similar en
los tres grupos de edad y Bolivia en los dos primeros grupos. Estos países tienen un mayor bono demográfico rural que
los países con alta transición demográfica.
El resto de países (Ecuador, El Salvador, Panamá, Perú y Venezuela) se encuentran en una situación intermedia, sobre
todo en la proporción de población en los dos primeros grupos de edad.
También se pueden identificar diferencias regionales en la estructura etaria de la población, sobre todo entre los países
del Cono Sur y los del norte de Centroamérica. Por ejemplo, en 1970 la proporción de población rural sobre 65 años era
mayor al 5% únicamente en Chile y Uruguay y había superado el 10% en 2010.
14
Resultados mixtos en la reducción de las brechas urbanas-rurales en pobreza e indigencia
Una mirada más amplia permite establecer que durante las últimas dos décadas las tendencias de pobreza e indigencia
rurales fueron a la baja, tanto en términos absolutos como relativos
La mejora en los indicadores agregados de pobreza e indigencia rural, sin embargo, no se refleja en una reducción
significativa de las brechas entre estos indicadores y los correspondientes a las zonas urbanas. De hecho, desde el 2007
—coincidiendo con el fin del ciclo expansivo regional causado por la crisis económica— las brechas para el total de la
región se incrementaron, con una evolución más desfavorable en el caso de la indigencia, revirtiéndose la tendencia
que se venía presentado desde finales de la década anterior.
La incidencia de la pobreza es mayor en la población indígena
Datos de encuestas de hogares de seis países (Bolivia, Chile, Ecuador, Guatemala, México y Panamá) permiten confirmar
que la incidencia de la pobreza es mayor en la población rural indígena 21). La diferencia entre la pobreza indígena y
no indígena es superior en Guatemala, Ecuador y Panamá, y durante la década anterior se redujo solamente en Ecuador
y en Chile.
La menor incidencia de pobreza en la población rural indígena se presenta en Chile, siendo el único país en donde ésta
era inferior a 20% hacia finales de la década anterior. Las mayores tasas persistían en Bolivia y Panamá (sobre 70%) y en
Guatemala (sobre 80%).
La incidencia de la pobreza es mayor en los hogares dependientes de ingresos agrícolas y los hogares dependientes de
transferencias
Siguiendo el enfoque desarrollado en informes anteriores (CEPAL-FAO-IICA, 2010, 2011), para un análisis más detallado
de la pobreza, los hogares rurales se clasifican en cuatro categorías: a) hogares agrícolas, aquellos cuyos miembros
ocupados perciben el 100% de sus ingresos laborales de la agricultura; b) hogares no agrícolas, aquellos cuyos miembros
ocupados perciben el 100% de sus ingresos laborales de actividades no agrícolas; c) hogares pluriactivos, aquellos cuyos
miembros ocupados perciben ingresos laborales de actividades agrícolas y no agrícolas; y d) hogares dependientes de
transferencias, aquellos cuyos ingresos provienen de transferencias (esto es, no reciben ingresos laborales).
En ocho países de los trece estudiados, la incidencia de la pobreza es mayor en los hogares que dependen enteramente
de ingresos laborales agrícolas. Esta tendencia se observa principalmente en los países con mayor incidencia de pobreza
entre el total de los hogares rurales. Por el contrario, en los países con menor incidencia de pobreza rural, ésta tiende a
ser mayor entre los hogares que dependen enteramente de ingresos de transferencias, y a ser menor en los hogares
que combinan ingresos laborales agrícolas y no agrícolas.
Políticas e institucionalidad
TENDENCIAS
Los Gobiernos continúan buscando soluciones y aplicando medidas ante la volatilidad de los precios de los alimentos
La disminución o supresión de los impactos negativos de la volatilidad de los precios de los alimentos sobre la población
se ha transformado en un imperativo para los gobiernos, quienes han aplicado diversas medidas que han intentado
hacer frente al problema (CEPAL/FAO/IICA, 2011). En el último año, destacan las siguientes:
• Fomento a la producción de alimentos básicos en la pequeña agricultura: a través de subsidios a insumos,
asistencia técnica y apoyos a la comercialización. La mayoría de los países de la región ha implementado alguna de estas
medidas, destacándose Centroamérica y México.
• Apoyo a la inversión, en el que destacan Bolivia y Perú, que establecieron programas para la adquisición de
maquinaria agrícola. Asimismo, los países del Caribe han construido caminos y obras de riego y drenaje, necesarios para
el desarrollo de la actividad agrícola.
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• Mejoría en el funcionamiento de los mercados agroalimentarios: en Brasil, Ecuador, Nicaragua, Venezuela y
Guatemala, se han establecido medidas tendientes a ampliar la capacidad de intervención del sector público en los
mercados, como las compras directas y la búsqueda de nuevas fuentes de alimentos importados, entre otras.
La política comercial comienza a privilegiar el intercambio intrarregional
En los mercados internos, las políticas comerciales se han orientado a mitigar los efectos de la volatilidad de los precios
de los alimentos. Algunos países adoptaron medidas de corte temporal, como las orientadas a restringir la exportación
de ciertos productos agrícolas; sin embargo, la tendencia observada es hacia la implantación de medidas de mediano y
largo plazo, destinadas a insertar productos agrícolas en los mercados, especialmente de los sectores vulnerables. En
ese contexto, algunos países han creado programas de promoción del consumo de productos locales, generados en su
mayoría por pequeños agricultores, para disminuir la dependencia a las importaciones de alimentos. Adicionalmente,
algunos países de la región están incorporando a la agricultura familiar como proveedora de alimentos de programas
públicos de alimentación.
En el ámbito extrarregional, la región ha respondido a la creciente demanda de intercambio comercial con América del
Norte, Europa, y Asia, a través de la suscripción de acuerdos bilaterales de diversa envergadura, entre los que destacan
Costa Rica-China, Perú-Unión Europea, Estados Unidos-Colombia- y el TLC Colombia- Liechtenstein-Suiza. También se
constataron avances significativos hacia la firma de un Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y Unión Europea,
pronto a ser suscrito, y en las negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífico, en el que Chile y Perú formarán
parte, junto a Estados Unidos, Australia y Singapur, entre otros.
El comercio intraregional ha continuado fortaleciéndose, mediante la suscripción de los Tratados de Libre Comercio
entre Perú - Costa Rica, México - Perú y México - Centroamérica. Adicionalmente, hubo avances sustanciales en las
negociaciones de futuros acuerdos comerciales entre Perú y Venezuela, Guatemala y Perú, y Panamá y Trinidad-Tobago.
La innovación agrícola: aún sin la prioridad que merece
La región dedica un 0,6% de su Producto Interno Bruto (PIB) a financiar acciones de investigación y desarrollo (I+D), cifra
que representa menos de un tercio de lo que destina Estados Unidos (2,8% del PIB). Esto deja de manifiesto que las
acciones destinadas a I+D no constituyen prioridad en la región, aún cuando es evidente la necesidad de los países de
contar con tecnologías para transformar su matriz agro productiva y lograr el desarrollo del sector.
Los países han fortalecido la institucionalidad de apoyo a la agricultura familiar, para mejorar su desempeño
En los últimos años, los Estados de la región han ido reconociendo progresivamente la importancia de la agricultura
familiar en la provisión de alimentos básicos y en la mitigación de las crisis económicas, así como también en el uso y
mantención de prácticas agropecuarias sostenibles. Para mejorar la eficacia del apoyo a este sector, en los últimos años
diversos países han creado programas destinados a dar apoyos especializados a los agricultores familiares, destacando
el Plan de agricultura familiar en El Salvador, el Programa de Fomento de la Producción de Alimentos por la agricultura
familiar en Paraguay, el programa MASAGRO en México, que promueve la producción de maíz y frijol en la pequeña
agricultura.
La inclusión social se sitúa como objetivo prioritario en diversos países
Con el propósito de mejorar los impactos de las políticas y programas públicos en la implementación de los programas
de reducción de la pobreza, desigualdad y vulnerabilidad, diversos países de la región han creado marcos regulatorios
de desarrollo e inclusión social.
Tenencia de la tierra en América Latina y el Caribe
El problema de la tierra en América Latina
TENDENCIAS
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Evolución de la estructura agraria
La región cuenta con millones de pequeñas explotaciones campesinas que coexisten con medianas y grandes
explotaciones, generando una estructura agraria muy heterogénea, en la que se reproduce un esquema de desigualdad
en la distribución de activos que perpetúa y acentúa las brechas de productividad.
Es probable que algunos países cuya estructura agraria está muy fragmentada, en donde predominan las pequeñas
propiedades, estén iniciando un proceso de que tiende a la concentración de tierras, que es consecuencia de la
búsqueda de una mayor rentabilidad (economías de escala) y de procesos de crecimiento económico capaces de
absorber a la población rural que migra a la ciudad.
Las cifras argentinas, brasileñas, chilenas y uruguayas sugieren que quizás nos aproximamos a un punto de quiebre, a
una fase diferente en donde se generan nuevas sinergias entre la agricultura y las actividades económicas urbanas,
como la industria y los servicios. Las cifras mexicanas indican que se profundiza el proceso de minifundización.
Desde su regreso a la democracia en 1985, Brasil ha emprendido una reforma agraria en forma activa, que considera
expropiaciones, compra directa, destinación de tierras públicas y reconocimiento legal de tierras ocupadas. Dicha
reforma se explica por la existencia de extensos territorios de frontera agrícola, de muchas grandes propiedades
improductivas y de movimientos sociales activos, que luchan por la tierra. Por otra parte, la idea de una reforma agraria
cuenta con un sólido respaldo político y con el apoyo de las clases medias urbanas, que ven en este proceso una forma
de implantar reformas sociales para disminuir la pobreza e incrementar el tamaño del mercado interno.
En ese período, el Estado boliviano asignó cerca de 57 millones de hectáreas a nuevos propietarios, de las cuales, un
70% fue entregada a empresarios y medianos propietarios, mientras que el restante 30%, correspondiente a 17 millones
de hectáreas, fue asignado a campesinos y comunidades indígenas. En el período en que entra en funcionamiento la
Ley INRA de 1996, y en el transcurso de una década, el gobierno invirtió recursos por cerca de us$ 85 millones, pero
sólo se lograron entregar 9.3 millones de hectáreas.
El conflicto interno en Colombia, que se arrastra por más de 40 años, ha generado las condiciones para el surgimiento
de uno de los fenómenos de desplazamiento humano más grande del mundo, y sin duda, el mayor en el continente
americano (ABColombia, 2011). El conflicto afecta a comunidades indígenas, campesinos afro-descendientes,
campesinos en general y a una extensa población rural residente, atrapada entre grupos paramilitares de extrema
derecha, grupos guerrilleros, y el Ejército Colombiano. Dado que el conflicto aún no se ha resuelto, el fenómeno de
desplazamiento es permanente y es muy difícil estimar su magnitud.
En el año 2001, la República Bolivariana de Venezuela promulgó la Ley de Tierras y Desarrollo Agropecuario, que busca
actualizar la antigua ley de reforma agraria de la década de los 60. Su objetivo principal es regularizar las tierras ociosas
en manos del Estado y de privados que las ocupan ilegalmente, especialmente de terratenientes, y redistribuirlas entre
campesinos sin tierras comprometidos en su explotación productiva; además, busca regularizar las ocupaciones de
campesinos que trabajan la tierra sin disponer de títulos de propiedad. Adicionalmente, esta ley busca el aseguramiento
de la diversidad, la vigencia efectiva de los derechos de protección ambiental y agroalimentario y la seguridad
agroalimentaria
A través del artículo N°1, se expresa como objetivo la eliminación de la tercerización y el latifundio22 por ser
considerados “como sistemas contrarios a la justicia, la igualdad, al interés general y a la paz social en el campo,
asegurando la biodiversidad, la seguridad agroalimentaria y la vigencia efectiva de los derechos de protección ambiental
y agroalimentario de la presente y futuras generaciones” (República Bolivariana de Venezuela, 2010). En el período de
una década, de acuerdos a datos entregados por el INTI, se han regularizado a la fecha 7.782.045 ha, beneficiando
directamente a 224.700 familias.
Inseguridad de la tenencia
Algunas estimaciones señalan que alrededor del 50% de los agricultores de la región no tienen títulos seguros sobre sus
tierras (López y Valdés, 1997). En Brasil, por otra parte, sólo el 50,9% del área total del territorio brasileño se encuentra
17
catastrada (MDA-INCRA, 2006). Por tal razón, todos los especialistas están de acuerdo en la relevancia que tiene la
seguridad de la tenencia de tierras para el desarrollo agrario latinoamericano. Por una parte, ello implica una adecuada
caracterización de los recursos de tierras (catastros), que permita generar información sobre la cantidad, ubicación,
calidad y valor de dichos recursos. Además de reducir las asimetrías de información en el mercado de tierras y de servir
de apoyo a los programas de regularización de su tenencia, los catastros generan externalidades positivas (tributación,
competitividad, ordenamiento territorial, otros) que justifican su priorización por parte de los poderes públicos. Por otra
parte, la seguridad de la tenencia depende de sistemas jurídicos capaces de garantizar los derechos de propiedad, en
forma expedita e imparcial. La seguridad jurídica sobre la tierra es indispensable para acceder al crédito, asegurar la
estabilidad de los procesos de inversión, realizar una adecuada gestión de los recursos naturales y desarrollar un
mercado dinámico de ventas, arriendos y otras transacciones de tierras.
Acaparamiento de tierras (Land grabbing)
En general, el acaparamiento de tierras ocurre en forma desigual dentro de los países de la región. Se constatan las
siguientes características distintivas: (i) la importancia de las tierras privadas objeto de transacción, (ii) el
papel fundamental que desempeñan las élites nacionales como inversionistas principales, (iii) la importancia de las
empresas (trans) latinoamericanas intrarregionales y de las empresas transnacionales convencionales, (iv) el mínimo
alcance de los impactos sobre el mercado de tierras (públicos o privados) en la región por parte de los países del Golfo
Pérsico, de China, Corea del Sur y de la India, países que sin embargo se cuentan entre los principales inversionistas en
otras partes del mundo, y (v) la ocurrencia del acaparamiento de tierras en países que no se considerarían “frágiles” o
“débiles” desde el punto de vista institucional, características que, según algunos observadores, usualmente son
propiciatorias de dicho fenómeno (Borras etal., 2012).
El acaparamiento de tierras ocurre en diferentes regí-menes de derechos de propiedad sobre la tierra (pri-vada, estatal,
comunal), condiciones agroecológicas y ubicaciones espaciales (desde tierras agrícolas de primera objeto de
explotación, hasta tierras en zona fronteriza, pasando por zonas periurbanas y tierras rurales remo¬tas) y se lleva a cabo
mediante distintos mecanismos de obtención (compra, arrendamiento, agricultura por contrato, captura de la cadena
de valor). En términos de una comparación internacional, no es una cuestión “excluyente” (es decir, las tierras objeto
de transacción son privadas o son Estatales); más bien, en la tendencia general se observan diferencias de grados dentro
de estas categorías
En este ámbito, se distinguen cuatro tipos de acaparadores de tierras: internacionales, (trans) latinoamericanos,
nacionales e “indeterminados”. En esta última categoría se ubican las compañías cuyos inversionistas son
predominantemente de una nacionalidad difícil de determinar, muchas de las cuales tienen su sede en los paraísos
fiscales de la región. La dimensión transnacional de los tratos sobre tierras es sustancial aunque, en general, los
gobiernos extranjeros no participan directamente (hay algunas negociaciones efectuadas a instancias del gobierno, pero
son casos específicos que se encuentran en etapa incipiente, excepto por los acuerdos efectuados en Brasil y Argentina).
Por otro lado, las transacciones intrarregionales (transnacionales) con tierras que involucran a empresas (trans)
latinoamericanas tal vez representen el grueso de los tratos sobre tierras en la región o, por lo menos, conforman sin
duda la tendencia más evidente a la fecha.
El acaparamiento de tierras sucede no sólo por aspirar a una mayor producción de alimentos, sobre todo de carne
vacuna. Ocurre dentro de la incipiente tríada alimento- forraje-combustible, la cual se podría denominar como “cultivos
comodines” (flex crops , o sea cultivos que tienen múltiples y/o flexibles usos en la triada “3-en-i”) y también en los
sectores no alimentarios, específicamente en la producción forestal industrial y la conservación en gran escala. Esta
conclusión dista mucho de la opinión generalizada y predominante que vincula a la actual fiebre de tierras global sobre
todo, aunque no exclusivamente, con el aumento en el precio de los alimentos registrado entre 2007 y 2008. También
estas compras buscan ejecutar proyectos de servicios ambientales, turísticos y de conservación (especialmente en la
Patagonia de Argentina y Chile), así como abrir posibilidades de acceso a recursos mineros y energéticos.
El cambio en el uso de la tierra ha sido multidireccional: En el sector alimentario, por ejemplo, la tierra dejó de utilizarse
para cultivar alimentos y empezó a destinarse a forraje o combustible; en las tierras que no se dedicaban a la agricultura
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ni a la silvicultura se comenzó a cultivar alimento, forraje y combustible para exportación, y los bosques naturales se
convirtieron en explotaciones forestales industriales. No siempre ocurre que la tierra deja de utilizarse para el cultivo
de alimentos o la producción de madera destinados al consumo nacional/interno, con el fin de producir alimentos y
productos no alimentarios destinados al mercado externo. Este tipo de uso de la
Se han identificado tres vías de expansión intrarregional, de acuerdo a los recursos que son movilizados. En todos los
casos se moviliza una experiencia acumulada en el país de origen que alcanza a un cierto techo.
• Vía empresas “translatinas”, donde se movilizan capital y tecnología, y sólo algunos ejecutivos. Las ventajas
específicas, en el caso que se analiza (empresas forestales de Chile) son las franquicias tributarias; la posibilidad de
adquirir extensiones significativas de tierras, y la garantía de ausencia de conflictos sociales (caso de poblaciones
indígenas en el Sur de Chile).
• Vía combinación de propiedad y arrendamiento de tierras (la modalidad “pools” agrícolas en el caso de
Argentina), donde se movilizan modelos de organización, gestión y programas computacionales complejos;
financiamiento y tecnología, y buscan alianzas con grupos locales. Las ventajas específicas se refieren a proteger a los
productores de las retenciones que les impone el Gobierno, y finalmente generan una forma de “seguro agrícola”, ya
que diversifican los riesgos climáticos al comprar o arrendar tierras en varios países.
• Vía migraciones (El caso de Brasil, Bolivia y Paraguay), donde se movilizan recursos para la compra de tierras;
capital de explotación, y capacidad empresarial. Las ventajas específicas están referidas a que con el precio de venta de
la tierra en el país de origen pueden duplicar la superficie comprada, y pueden mantener vinculaciones con el país de
origen, inclusive con redes tecnológicas.
Desplazamientos transfronterizos de empresas y productores agrícolas
El principal flujo migratorio está asociado al desplazamiento masivo de agricultores brasileros hacia
Paraguay, Uruguay, Argentina y Bolivia. La ocupación del territorio brasilero ha evolucionado por etapas su¬cesivas, una
vez consolidada la población en las zonas costeras. Luego de ocupar la zona central y el nordeste, se ha acentuado
progresivamente la ocupación de la zona sur, la cual es mucho más estrecha, lo que ha hecho que los colonos hayan
llegado rápidamente a las zonas fronterizas con Uruguay, Paraguay y Argentina
En Argentina existen leyes que prohíben la instalación de extranjeros en zonas de frontera, a pesar de las cuales se ha
producido una instalación ilegal de numerosos pequeños productores brasileros, los que, sin embargo, no han
modificado radicalmente el tipo de economía rural. No sucede lo mismo con Uruguay, que está expuesto a la doble
presión de Brasil y Argentina.
Otra tendencia emergente es la adquisición de tierras de uso forestal en Argentina, Uruguay y Brasil.
Nueva identidad indígena
Un tema revitalizado en cuanto al acceso o recuperación de tierras, de especial complejidad, dice relación con la
reivindicación histórica de los pueblos originarios por sus territorios, ocupados después de la conquista y colonización
española. Parte de esta complejidad estriba en el hecho de que estos territorios ya no existen como tales, debido a que
forman parte de la configuración de nuevos estados, regiones, provincias y otras tantas subdivisiones que conforman
nuestra América, en las que conviven estos pueblos originarios junto a población no indígena, que por diversas
contingencias históricas se ha instalado allí. Se agrega a ello la complejidad que supone la existencia de grupos étnicos
que viven como cazadores-recolectores que se desplazan por toda la selva amazónica26, cuyo territorio no tiene
deslindes definidos, lo cual origina situaciones de conflicto con poblaciones no indígenas interesadas en explotar
económicamente estas zonas.
Uso agrícola versus uso urbano-industrial
Este tema es de fundamental importancia, pues tiene varias connotaciones. Por una parte, existe un proceso de pérdida
de suelos agrícolas que se destinan a uso residencial o a servicios. Por otra, la expansión urbana muchas veces afecta a
19
agroindustrias y planteles ganaderos que estaban instalados en lugares históricamente rurales, pero que devienen en
localidades peri-urbanas, generándose controversias entre las empresas del sector y sus nuevos vecinos (olores,
vectores, otros). De hecho, la propia conceptualización de lo periurbano en la década de los setenta ha debido ser
reinterpretada, para dar cuenta del impacto que genera el fenómeno de la globalización en los procesos de dispersión
urbana, que en la región se contextualizan dentro un modelo espacial de megaciudades y de la ciudad-región (Sánchez,
2009), y en donde se manifiesta el desarrollo de nuevas y diversas actividades económicas, especialmente de servicios,
la instalación de una nueva infraestructura urbana y de transporte, y la desconcentración de funciones hacia ciudades
medias o más pequeñas.
Un caso emblemático a este respecto lo constituye el desarrollo inmobiliario en el cinturón verde de la ciudad de Buenos
Aires, particularmente en el partido del Pilar. La expansión urbana, siguiendo un patrón de urbanización por derrame
(urban sprawl), ha significado el establecimiento de espacios urbanos cerrados, condominios, complejos de oficinas,
edificios inteligentes, centros comerciales, universidades privadas, polos gastronómicos, hoteles, centros de
convenciones, clínicas de alta complejidad, cementerios privados y concesionarias de automóviles que han remodelado
completamente el espacio territorial (Barsky y Vio, 2007). Esto ha implicado una enorme presión sobre el uso de los
suelos, especialmente aquellos destinados a uso agrícola, caracterizados por la existencia de pequeñas explotaciones
dedicadas a la horticultura y floricultura, con una fuerte presencia de bolivianos que comenzaron a asentarse en el
cordón periurbano a inicios de los 70. La presión sobre la propiedad de la tierra generó un mercado especulativo, el que
ha llevado a que en un radio de pocos kilómetros las diferencias de precios alcancen hasta el 1.000%, acentuando aún
más la fragilidad de las explotaciones agrícolas hortícolas, sobre todo las controladas por bolivianos (39% del total de
quintas registradas en la provincia), quienes de acuerdo al censo hortícola de la provincia de Buenos Aires de 2001,
arrendaban el 88% de dichas explotaciones, siendo propietarios tan sólo el 12% restante.
Recambio generacional y des-ruralización de la sociedad
En las últimas décadas, la población latinoamericana ha experimentado una disminución progresiva de su población
rural.
Gran parte de este contingente ha migrado a los principales centros urbanos en busca de mejores oportunidades de
empleo y condiciones de vida en general, y es muy probable que esta tendencia se siga sosteniendo. En un trabajo
reciente (Rodríguez y Meneses, 2011) se constata que aun cuando los indicadores de acceso a servicios sociales básicos
de las poblaciones rurales han mejorado en alfabetización, universalización de la educación y acceso a servicios públicos,
esto no ha implicado una reducción de las brechas que separan el mundo rural del urbano, particularmente en los
territorios donde habitan las poblaciones indígenas, donde los cambios han sido más débiles.
Nuevo rol del espacio rural
Aunque el concepto de multifuncionalidad de los espacios rurales no está tan instalado como en los países de la Unión
Europea (y de otros países desarrollados), en la región existe una clara tendencia a ampliar la mirada que
tradicionalmente se ha tenido de la ruralidad. En un nivel conceptual, ello se expresa a través de las políticas de
Desarrollo Territorial Rural que se vienen impulsando desde principios de los noventa.
Schejtman y Berdegué, 2007), las que han generado un sinnúmero de experiencias de desarrollo territorial y local. Este
enfoque ha puesto énfasis en la participación social y en el desarrollo de nuevas actividades económicas, que superen
los límites de la agricultura tradicional, incentivando el turismo, el comercio, la artesanía, la pequeña industria, los
servicios ambientales y la agricultura peri-urbana, entre otros, para enfrentar las restricciones de tierras que presentan
muchos segmentos de población rural.
Tenencia de la tierra en el Caribe
INTRODUCCIÓN
Desgraciadamente, el legado institucional de la tenencia de la tierra en el Caribe no es tan irrefutable como su origen
histórico. El marco estándar para el análisis de las relaciones en este ámbito en América Latina y el Caribe es el del
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“dualismo”, expresado en la coexistencia de grandes extensiones de tierra (latifundios) yuxtapuestos con pequeñas
fincas (minifundios) que pretenden compartir el mismo espacio territorial.
Esta visión equipara las luchas por la tenencia de la tierra en el Caribe con una especie de “duelo social/económico”,
originado en ese experimento del siglo xvii. El tema de la tenencia de la tierra en la región se percibe como una lucha
permanente entre “legalidad” versus “legitimidad”. La legalidad se expresa en el marco institucional jurídico basado en
leyes territoriales impuestas por los europeos; mientras que la legitimidad está relacionada a tenencias no oficiales de
“propiedades familiares”, “propiedades generacionales”, “comunidades” e incluso “ocupaciones ilegales”, que muchas
veces se consideran erróneamente como anacronismos que sobrevivieron a la cultura colonial o ancestral. Por el
contrario, estas formas alternativas de propiedad de la tierra reflejan intentos dinámicos de los sectores más pobres de
la sociedad caribeña de extender al máximo sus líneas de parentesco y su escaso acceso a la tierra, a fin de garantizar
su propia seguridad alimentaria y la supervivencia intergeneracional.
TENDENCIAS
La supremacía de propiedades estatales continúa caracterizando la tenencia de la tierra en el Caribe
La característica más sobresaliente de la tenencia de la tierra en el Caribe es el predominio de propiedades estatales en
el perfil territorial de la mayoría de los países. En casi todas las naciones de la región, el Estado o bien heredó las
propiedades de los antiguos gobernantes coloniales o compró dichos recursos como parte de sus propias gestiones de
reforma agraria. Dada esta posición de dominio en la propiedad y el control de la tierra, el Estado es quien fija las
tendencias en esta materia.
En la época de la Independencia (1960-2010), los Estados caribeños poscoloniales pretendieron aumentar las
propiedades privadas pequeñas y medianas, ya sea redistribuyendo la tierra entre la población campesina, o
adquiriendo grandes fincas, o bien, repartiendo las tierras estatales. Pese a que los pobres rurales continúan
exigiéndolos, estos programas han sido, en gran medida, abandonados.
Sin embargo, estos gobiernos se han restado de intervenir directamente en el mercado inmobiliario, y han preferido
fortalecer la infraestructura de administración territorial y mejorar la seguridad de los derechos a la tierra. Con base en
el concepto de que esta seguridad constituye la piedra angular para romper el círculo de la pobreza en las comunidades
rurales y con recursos de los organismos internacionales, los gobiernos del Caribe han aplicado programas que incluyen
temáticas como: registro de propiedades, tenencia segura, privatización e individualización del derecho a la tierra.
El Caribe experimenta procesos de concentración y desconcentración de las propiedades agrícolas
La segunda tendencia más importante es el cambio en las propiedades rurales a causa del reciente colapso de los
mercados tradicionales de exportaciones agrícolas. Estos sucesos económicos internacionales no han dado lugar a un
proceso de concentración de grandes parcelas de tierra ni a la apropiación decidida de tierras rurales en el Caribe. Más
bien, lo que surgió es un panorama mixto. En los países que siguieron beneficiándose de las exportaciones de productos
básicos, la propiedad de la tierra sigue estando concentrada en unas pocas manos. Sin embargo, y en la mayor parte del
Caribe, el término del régimen comercial preferencial para los plátanos y el azúcar se ha traducido en una caída marcada
de la superficie total destinada a la producción agrícola y, en un caso, en una disminución real de los grandes latifundios.
La respuesta a las crisis externas/internas
Las oportunidades comerciales han desempeñado un rol clave en el desarrollo de la economía nacional y rural en el
Caribe, y éstas se vinculan fundamentalmente con las exportaciones de productos básicos a mercados europeos bajo
acuerdos preferenciales especiales. Se trata del legado de dos siglos de una estructura de tenencia de la tierra creada
para sustentar grandes plantaciones de monocultivos de un solo producto de exportación
La crisis externa/interna surge cuando el cambio en las condiciones de los mercados de exportación de productos
básicos (principalmente a Europa debido a razones históricas) gatilla una crisis económica de gran envergadura en la
economía nacional. Los principales factores o sucesos que precipitan dichas crisis son los cambios en la capacidad del
país de producir a los niveles tradicionales de exportación o la pérdida de participación de mercado y precios de
21
exportación atractivos. Esto es lo que ha sucedido en el último tiempo con las exportaciones de azúcar y plátanos
provenientes del Caribe.
Históricamente, la exportación de azúcar ha dado forma a la economía caribeña de manera bastante compleja.
Alrededor del 75% del azúcar que se consume en el mundo es de caña, el cultivo histórico del sistema de plantaciones.
Sin embargo, si bien una proporción considerable —alrededor de un tercio— de la producción mundial de azúcar ingresa
al comercio internacional, sólo una pequeña porción se produce y comercializa a precios mundiales. El grueso del
comercio internacional se lleva a cabo conforme a acuerdos de largo plazo (acuerdos y contratos comerciales
preferenciales).
El deterioro del trato preferencial de las exportaciones de azúcar del Caribe a la UE comenzó con el colapso de los
precios del producto a nivel mundial en los años noventa. En reconocimiento del rol preponderante que desempeñan
las exportaciones de azúcar en las economías de la mayoría de los países caribeños y otros exportadores tradicionales,
la UE suscribió una serie de acuerdos conjuntos con países africanos, caribeños y del Pacífico (ACP) para ayudarlos a
reorganizar sus economías nacionales. A partir de ello surgió el “Protocolo del Azúcar”, que consiste en una combinación
de aranceles especiales, salvaguardias, cuotas arancelarias específicas por país, denominación de origen y exenciones
tarifarias.
Sin embargo, más importante aún fue la respuesta de los propios gobiernos del Caribe. En la mayoría de los casos,
buscaron decididamente el desarrollo del sector turístico, incluso al punto de ofrecer acceso a la tierra a extranjeros a
modo de incentivo. En ese marco, se flexibilizaron los requisitos instaurados en la década de los ochenta y noventa en
el registro de tierras de extranjeros, (una forma de limitar la propiedad de la tierra a extranjeros) y, en algunos casos, se
limitó estrictamente el acceso tradicional de los propios ciudadanos a las playas (recreacionales y caletas pesqueras).
En gran medida, el aumento de los ingresos del turismo ha logrado reemplazar la merma en los ingresos debida a la
reducción de las oportunidades de exportación de plátanos y azúcar. Sin embargo, en la mayoría de los casos, esta
sustitución proporcionó sólo algunos de los vínculos económicos que la estructura de las exportaciones de productos
básicos había arraigado en las comunidades rurales. Un reciente estudio del Banco Mundial.
22
Transformación de los paisajes tropicales en América Latina
Los bosques constituyen importantes repositorios de diversidad biológica y reservas de carbono. La deforestación
tropical, sin embargo, es responsable de cerca del 20% de las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero.
Los bosques también juegan un papel importante en el sistema climático, ayudando a regular las circulaciones
atmosféricas en el trópico al absorber energía y reciclar las precipitaciones. Cerca de una quinta parte de la población
rural total de América Latina depende de los recursos forestales para su sustento. Aproximadamente 25 millones de
personas habitan en sus zonas tropicales, entre ellos: 12 millones ocupan tierras forestales en México, 10 millones en
la Amazonia, y tres millones en América Central. Esta población es heterogénea y está conformada por un grupo diverso
de agricultores de pequeña escala, indígenas y otros pobladores locales, colonos migrantes, y agricultores y ganaderos
a gran escala. Un número importante de personas participa también en el procesamiento, comercio y suministro de
servicios relacionados con actividades forestales y no forestales en paisajes forestales. Las diversas actividades
económicas desarrolladas en la cercanía de los paisajes forestales o dentro de ellos constituyen importantes fuentes de
empleo e ingresos a nivel local y contribuyen al conjunto de la economía, principalmente a través de los impuestos.
Casi de manera uniforme, un significativo desarrollo agrícola para satisfacer el consumo doméstico así como las
crecientes exportaciones se ha expandido a las tierras forestales tropicales a expensas de bienes y servicios forestales.
Las interacciones entre desarrollo y conservación en los paisajes tropicales han sido objeto de amplios debates en la
literatura [10]. A medida que el rol de los bosques en la mitigación del cambio climático se ha hecho más evidente, el
debate relativo a dichas interacciones ha ido ganando importancia. Existen diferentes opiniones con respecto a las
interacciones entre conservación y desarrollo. Algunos argumentan que la promoción de la agricultura intensiva y a gran
escala podría llevar a un mayor crecimiento económico, reducir la deforestación y mejorar la eficiencia de uso del suelo
[9]. Otros argumentan que el manejo comunitario de los recursos forestales es una manera efectiva de mejorar los
medios de vida de las poblaciones forestales y de proteger los bosques [11, 12] mientras que otro grupo sugiere que los
sistemas diversificados de producción y los mosaicos de uso del suelo tienen impactos positivos sobre el bienestar de
los pequeños propietarios [13, 14]. No existe una manera única o definitiva de abordar las interacciones (trade-offs) y
gran parte de las opiniones presentadas anteriormente se complementan unas con otras. Este documento examina las
diferentes trayectorias de diversos paisajes rurales en el trópico de América Latina, las que están vinculadas a diferentes
tipos de actores. Se basa en una revisión de la literatura y de estudios de caso a nivel de paisaje para ilustrar cinco
contextos socioeconómicos y de actores distintos y sus resultados sobre el paisaje: (1) Expansión del agronegocio
impulsado por el mercado (agricultores medianos y grandes); (2) Expansión y modernización de la ganadería tradicional
(ganaderos medianos y grandes); Crecimiento lento de la agricultura campesina (pequeños propietarios); Extracción
maderera en bosques fronterizos de producción (empresas madereras y madereros de pequeña escala); y
Resurgimiento de las economías agroextractivas (pueblos indígenas y comunidades tradicionales). Argumentamos que
se deben tener en cuenta las diferentes condiciones, trayectorias de desarrollo y conductas de los actores para lograr
una implementación exitosa de la reducción de emisiones de la deforestación y degradación forestal y el aumento de
las reservas de carbono (REDD+) en América Latina
2. Estableciendo los vínculos: La transformación de los paisajes y los actores
Adoptamos un enfoque centrado en los actores para entender las diferentes trayectorias de desarrollo que caracterizan
las dinámicas de los paisajes, reconociendo que los sistemas de producción están vinculados a ciertos grupos de actores.
Clasificamos a los actores en cinco categorías. Un actor importante en el paisaje latinoamericano son los grupos
indígenas, la mayor parte de los cuales mantiene acceso a algunos recursos comunes y depende principalmente de la
combinación de una economía agrícola y forestal, y si bien la mayoría está orientado a la subsistencia, algunos están
vinculados a los mercados y desarrollan actividades comerciales. Un segundo grupo está compuesto por los agricultores
tradicionales de subsistencia que están marginalmente conectados con los mercados y en ocasiones dependen de
ingresos no agrícolas. Aisladas con frecuencia de mercados dinámicos, gran parte de estas comunidades – junto con las
comunidades rurales indígenas – continúa viviendo en extrema pobreza. Un tercer grupo de pequeños agricultores y
23
campesinos, algunos de los cuales son colonos migrantes, se caracteriza por tener sistemas diversificados de producción
que incluyen actividades de cultivo y ganadería, con diferente grado de especialización. Además, un reducido porcentaje
de estos actores son agricultores y ganaderos de mediana y gran escala, que obtienen importantes ganancias de tierras
forestales ya convertidas y por lo general tienen buen acceso a los mercados nacionales y globales y a recursos
financieros. El último grupo está compuesto por un grupo heterogéneo de madereros independientes y empresas
madereras. Debería destacarse que estas categorías se superponen en diferente grado y no deberían ser concebidas
como grupos con identidades claramente diferenciadas.
Los intereses, en competencia, de los actores sociales resultan por lo tanto en diferentes usos del suelo. Clasificamos
estos usos en cinco tipos: áreas dominadas por unidades de producción de agronegocios a gran escala, donde vastas
áreas forestales han sido reemplazadas por la agricultura; áreas donde la ganadería extensiva ha homogeneizado los
paisajes expandiendo las tierras de pastoreo; mosaicos agrícola-forestales, caracterizados por unidades de producción
de agricultura de pequeña escala y parches de bosque dispersos; áreas de frontera y en disputa, donde los bosques
sufren la presión de diferentes grupos de actores, por ejemplo debido a la presencia de recursos madereros de alto
valor; y áreas más allá de la frontera agrícola con grandes áreas forestales intactas. Si bien los paisajes de conservación
podrían representar un sexto tipo de uso del suelo, no se los incluye en nuestro análisis ya que lo que interesa en el
presente documento son los paisajes productivos y los grupos de productores y extractores vinculados a ellos. El Cuadro
2 presenta las principales características de estos paisajes en relación a los actores sociales, la tenencia de tierra y el
acceso a los mercados. Cada uno de los paisajes identificados arriba es producto de interacciones específicas entre la
naturaleza y la sociedad y representa una trayectoria de desarrollo arraigada en un contexto histórico particular, lo que
aquí entendemos como la manera específica en que los recursos naturales, humanos y financieros son usados por
actores con objetivos sociales y económicos diferentes.
La descripción de la competencia entre el uso de suelo y los actores está fuera de los objetivos de este estudio. Además,
las diferentes trayectorias de uso del suelo evolucionan con el tiempo como resultado de la intervención humana en
diversos paisajes. Si bien la deforestación debida a los crecientes usos de tierra agrícola es de lejos el cambio más
importante en el uso del suelo en el trópico latinoamericano, las tendencias hacia la recuperación de bosques también
han sido documentadas en la región.
Los factores externos más importantes se relacionan con las condiciones (nacionales e internacionales) de mercado (por
ejemplo, el volumen de la demanda y la cantidad de inversiones) y los marcos regulatorios (por ejemplo, impuestos,
incentivos fiscales, inversión pública en infraestructura). Los factores endógenos se relacionan con las interacciones
socio-económicas que tienen lugar en paisajes específicos (por ejemplo, adquisición y legitimación de derechos
propietarios, adopción tecnológica, desarrollo de cadenas de valor y relaciones de poder). La interacción de estos dos
grupos de factores define los resultados iniciales de las trayectorias de desarrollo y de los paisajes. En América Latina,
el rol de los factores exógenos como impulsores de cambio en los paisajes se ha fortalecido con el tiempo, lo que se
hace evidente en los crecientes nexos con los mercados globales de bienes agrícolas y madera. Esto se debe
principalmente a la existencia de cadenas de valor más desarrollados y a una mejor capacidad de procesamiento ,
crecientes inversiones en la infraestructura vial que han facilitado el acceso a tierras forestales , cambios de política
relacionados con la adopción de regulaciones ambientales con implicaciones sobre el uso del suelo y el manejo forestal
[ y subsidios . Las políticas públicas también han reconocido los derechos de propiedad de los indígenas y otras
poblaciones locales y apoyado iniciativas a favor de la redistribución de tierras. Los factores endógenos de la región,
dependiendo del paisaje, se vinculan con la adopción de tecnologías y sistemas de producción, cadenas de valor mejor
desarrolladas, creciente emigración y un rol más destacado de las economías no agrícolas, así como crecientes reclamos
que demandan una tenencia de la tierra más segura.
3. El contexto: Tendencias de las áreas rurales en el trópico latinoamericano
24
Una evaluación más detallada de Mesoamérica sugiere que la palma aceitera y la caña de azúcar exhibieron las tasas
más altas de crecimiento anual para el periodo 1990-2008 (8,2% y 1,7% respectivamente), seguidas por las del maíz y la
yuca mientras que las áreas cultivadas para la mayoría de otros cultivos ha tendido a disminuir. En América del Sur,
durante el mismo periodo, la soja, palma aceitera y la caña de azúcar, cultivos que se plantan con frecuencia en sistemas
de producción intensivos en capital y de gran escala, experimentaron altas tasas de crecimiento (5,0%, 4,6% y 3,4%,
respectivamente), mientras que el maíz, el arroz, el trigo, la yuca y los frijoles, cultivos mayormente vinculados a sistemas
agrícolas pequeños, experimentaron tasas negativas. Durante el mismo periodo, las tierras con pastos disminuyeron 2,7
millones de hectáreas en Mesoamérica (-0,17%/año) y aumentaron 11,3 Cuadro 3. Factores que configuran los paisajes
tropicales en América Latina Tipo de paisaje Dinámicas exógenas (externas) Dinámicas endógenas Comercio e
inversiones Políticas públicas (internas) Tierras agrícolas dominadas por el agronegocio Creciente demanda local de
bienes agrícolas. Inversión considerable en instalaciones de procesamiento y almacenaje Mejora de carreteras,
disponibilidad de crédito barato e incentivos a la exportación Desarrollo de vigorosas redes financieras y de mercado,
involucran nexos con corporaciones de comercio internacional Pastizales dominados por ganadería extensiva Creciente
consumo global de carne. Creciente número de mataderos y plantas empaquetadoras Reducción de impuestos y
disponibilidad de incentivos financieros Adopción de técnicas mejoradas para pastos y manejo de ganado Mosaicos
agrícola forestales con usos de tierra diversificados Expansión de nichos con frecuencia para cultivos perennes Apoyo
limitado para los asentamientos de colonización, aunque aún hay cierta distribución de tierras Desarrollo de economías
no agrícolas, creciente presión sobre la tierra y emigración Áreas fronterizas, predominio de extracción de madera
Expansión de la demanda de madera tropical y crecimientos nexos con mercados de exportación Expansión de caminos,
asignación de derechos concesionarios en algunos casos Agotamiento de especies de madera valiosa debido a la
adopción de operaciones de tala selectiva Áreas más allá de la frontera agrícola con poblaciones locales Mercados
limitados pero crecientes para productos forestales no maderables Creciente reconocimiento de derechos colectivos
de tenencia, sobre todo para pueblos indígenas Crecientes presiones sociales para el reconocimiento de reclamos de
tenencia y suministro de servicios sociales 120 Pablo Pacheco, Mariel Aguilar-Støen, Jan Börner, Andres Etter, Louis
Putzel y María del Carmen Vera Díaz millones de hectáreas en América del Sur (0,14%/ año) . Las tasas de deforestación
para el período 1990-2005 fueron importantes tanto en Mesoamérica como en América del Sur, equivalentes a 0,71%
y 0,47%, pero tendieron a disminuir durante el periodo 2005-2010. La magnitud de la deforestación es mayor en América
del Sur.
A pesar de que la materia prima para los biocombustibles (por ejemplo soja y palma aceitera) ejercen presiones
adicionales sobre los paisajes forestales, principalmente en los márgenes forestales, la expansión de pastos es todavía
la principal causa de deforestación en la región amazónica . En este sentido, las decrecientes tasas de deforestación en
la Amazonia también podrían estar vinculadas a un proceso de intensificación de la ganadería, ya que las manadas de
ganado continúan creciendo en las tierras tropicales, así como a una aplicación más severa de las leyes ambientales. En
contraste, las tasas de deforestación todavía son altas en las regiones amazónicas de los países andinos (por ejemplo,
Ecuador, Bolivia y Venezuela) y nada sugiere que dichas tasas disminuirán en el futuro cercano . A su vez, en
Mesoamérica, la reducción de la deforestación está vinculada a varios factores, entre ellos la reducción del apoyo
gubernamental para la colonización agrícola y la ganadería y el creciente porcentaje de bosques remanentes ubicados
en áreas protegidas y/o territorios indígenas.
3.2 Población, migración y urbanización Desde la década de los setenta, América Latina ha experimentado una transición
demográfica con un mayor crecimiento de la población urbana. Uno de los factores que ha contribuido a este fenómeno
ha sido la alta tasa de migración rural-urbana [16]. La proporción de la población rural con respecto a la población total,
tanto en Mesoamérica como en Sudamérica, está disminuyendo rápidamente (Cuadro 5). Para 2008, la población rural
en Mesoamérica representaba cerca de 29% del total, en comparación con solo 17% en Sudamérica. Sin embargo, en
términos absolutos, la población rural todavía está creciendo en Mesoamérica, a pesar de los significativos flujos de
migración a los Estados Unidos. Curiosamente, esto ha llevado a que las remesas jueguen un importante rol apoyando
a las economías rurales locales [36]. En contraste, la población rural tiende a disminuir en Sudamérica, principalmente
debido a un proceso más acelerado de urbanización y mayor migración de áreas rurales a las ciudades, excepto en
Bolivia, Paraguay, Perú y Colombia [16]. Además, todavía hay poblaciones que migran a las tierras tropicales rurales en
25
estos países y también en Brasil. Lamentablemente, no existen datos agregados para la región sobre la migración rural-
rural.
3.3 Políticas diferentes para la conservación y el desarrollo
Si bien gran parte de los países latinoamericanos implementaron en la década de los sesenta y setenta políticas de
sustitución de importaciones que promovieron la expansión de la agricultura a gran escala, también impulsaron una
reforma agraria que aceleró la ocupación de paisajes forestales por parte de pequeños propietarios [38]. A mediados y
finales de la década de los ochenta, muchos gobiernos adoptaron políticas de ajuste estructural para promover el
crecimiento económico [39]. Como resultado, modificaron considerablemente las economías de la región, pasando
estas de ser economías cerradas y dominadas por el Estado a economías orientadas al mercado y más integradas en la
economía mundial, especialmente a través de flujos transfronterizos de comercio, inversión, capitales financieros y
tecnología [40]. Además, estas políticas buscaron crear las condiciones institucionales que permitieran que las fuerzas
del mercado redistribuyeran tierras y recursos, apoyando así esfuerzos adicionales para mejorar la administración de
tierras [41, 42], lo que gradualmente abarcó Cuadro 5. Cambio en la población rural de América Latina Región Población
rural (miles) Cambio población rural (%) 1990-2008 Población rural /Población total (%) Población rural /Área agrícola
total (%) (b) 1990 2008 1990 2008 1990 2008 Mesoamérica 39 43 0,50 35,1 28,9 1,3 1,4 Sud América 75 66 -0,77 25,5
17,0 0,8 0,6 Total 115 109 -0,30 28,1 20,3 0,9 0,8 a constituye la tasa de crecimiento anual en porcentajes b se refiere
al total de la población rural dividido por las hectáreas de tierra arable Fuente: Adaptado por los autores basado en la
FAO [7] 122 Pablo Pacheco, Mariel Aguilar-Støen, Jan Börner, Andres Etter, Louis Putzel y María del Carmen Vera Díaz
también tierras forestales . Durante mediados de la década de los ochenta, la mayor parte de los países latinoamericanos
retornó a la democracia, lo que coincidió con una preocupación creciente por el medio ambiente y una mayor conciencia
de los derechos territoriales de los pueblos indígenas. Esto último resultó en el reconocimiento de los derechos de
propiedad de los pueblos indígenas y otras poblaciones tradicionales en un área cercana a los 200 millones de hectáreas.
A principios de 2000 empezó una creciente demanda de cereales, especialmente en ciertas economías emergentes
(China, por ejemplo) y a raíz de una mayor incorporación del sector agrícola a los mercados globales [9], con una
presencia importante de empresas transnacionales [46]. Estas últimas aceleraron la expansión de la producción de soja
y carne, teniendo parte de ese crecimiento un efecto negativo sobre los bosques. De forma similar, la demanda nacional
de cultivos energéticos expandió la producción de materia prima para biocombustibles (por ejemplo, soja, azúcar y
palma aceitera) cuando se empezaron a vincular los objetivos de los biocombustibles con los de los combustibles fósiles,
particularmente en Brasil, Argentina y Colombia. Los pequeños propietarios, salvo aquellos dedicados a los cultivos
perennes (por ejemplo café y cacao) se han visto menos favorecidos por los mercados globales. En algunos lugares de
los países andino-amazónicos (Colombia, Bolivia y Perú) la demanda global también ha estimulado cierta expansión de
la producción de coca en tierras forestales.
La expansión del agronegocio, como mencionamos más arriba, generalmente lleva a tasas de deforestación más
elevadas pero contribuye a un significante crecimiento económico y tiende a concentrar ingresos en propietarios
medianos y grandes de tierra.. La ganadería también causa mayor deforestación debido al predominio de sistemas
extensivos de producción, que demandan grandes cantidades de suelo y generan pocos empleos. La agricultura
campesina tiende a crear empleo y generar ingresos locales y con frecuencia resulta en mosaicos más complejos de uso
del suelo, lo que en algunos casos puede llevar a una deforestación generalizada dependiendo de la densidad
demográfica o la demanda de algunos cultivos específicos. Los territorios indígenas protegen los medios de vida locales
pero generan pocos beneficios económicos y por lo general están ubicados lejos de los mercados y de la infraestructura
social. Finalmente, los bosques públicos de producción se otorgan en derechos de concesión, los que tienden a dañar
menos a los bosques pero concentran los ingresos en pocas personas, y no garantizan la conservación del bosque a
largo plazo.
4.1 Expansión del agronegocio impulsada por el mercado
26
La creciente demanda global de soja, especialmente por parte de Europa y China, ha sido el principal factor que ha
impulsado el aumento de la producción de soja en la región. Esto ha aumentado el interés de los gobiernos en promover
el sector del agronegocio, principalmente en Brasil, donde el gobierno realizó grandes inversiones en el mejoramiento
de carreteras e infraestructura relacionada para desarrollar la cadena de valor de la soja (por ejemplo, puertos, vías
fluviales y energía hidroeléctrica) , lo que a su vez estimuló la llegada de grupos comercializadores internacionales
interesados en expandir las instalaciones de almacenamiento y procesamiento en las zonas de producción. Además, los
inversionistas brasileños eran relativamente activos expandiendo la frontera de soja en las tierras bajas de Bolivia en el
oriente de Santa Cruz, donde se ubican las mejores tierras para la agricultura , y en la región del Chaco en el norte de
Paraguay . Otros factores que propiciaron este crecimiento estaban relacionados con los precios relativamente bajos de
las tierras, particularmente en las nuevas fronteras agrícolas en los márgenes del bosque y a disponibilidad de cultivos
apropiados para las tierras del Cerrado preparadas en Brasil . En Mato Grosso, los beneficios de la mayor producción de
soja incluyen mayores ganancias derivadas de la exportación y productividad (PIB per cápita), ya que la soja constituye
un cultivo agrícola altamente rentable. Los costos sociales incluyen concentración de tierras, adquisición ilegal de tierras,
concentración de los beneficios en un pequeño grupo de propietarios medianos y grandes y, en algunos casos, el
desplazamiento de las poblaciones locales.
4.2 Expansión y modernización de la ganadería tradicional
La ganadería se practica ampliamente en el trópico latinoamericano en contextos de disponibilidad de tierra barata y
escasez de mano de obra, justificando de esta manera la ocupación de tierras fronterizas. La ganadería tradicional de
mediana y gran escala domina muchos de los paisajes de la Amazonia brasileña (por ejemplo, el sur de Pará, el norte de
Mato Grosso y Rondônia y en el sur del estado de Amazonas) y existe una gradual adopción de sistemas.
4.3 Crecimiento lento de la agricultura campesina
En las áreas rurales del trópico latinoamericano se ha desarrollado una vigorosa agricultura campesina, la misma que,
aunque ha crecido lentamente, en algunos paisajes se acerca al estancamiento. La agricultura campesina abarca un
grupo diverso de pequeños propietarios con sistemas productivos que van desde la agricultura itinerante a sistemas
agrícolas más estables que combinan cultivos anuales (por ejemplo, arroz, yuca, maíz) con cultivos perennes (café,
cacao) y la producción de ganado, aunque en algunos casos se han desarrollado sistemas más especializados.
En América del Sur, la evolución de la agricultura campesina está estrechamente unida a las políticas de colonización
desarrolladas entre la década de los setenta hasta la década de los ochenta [89]. En muchos casos, sin embargo, el
fracaso de la colonización dirigida, que resultó en tasas relativamente altas de rotación, facilitó la llegada de colonos
espontáneos, mientras que en otros, los pequeños propietarios de tierras de frontera tendieron a ser desplazados por
grandes propietarios. En América Central, la agricultura campesina fue favorecida en cierta forma por reformas agrarias
históricas (México y Guatemala) y contemporáneas (El Salvador), que aseguraron la propiedad de la tierra para los
pequeños propietarios. Como se mencionó anteriormente, las políticas públicas han reducido, con el tiempo, el apoyo
a la colonización y los pequeños propietarios han sido con frecuencia discriminados por políticas de liberalización
tendientes a favorecer el desarrollo de bienes agrícolas transables en un contexto de creciente desarrollo de mercados
globales . No obstante, con el tiempo, los hogares agrícolas se han convertido en compradores netos de alimentos,
dependiendo por tanto en forma creciente de los precios internacionales de los alimentos . En Mesoamérica, en áreas
propicias para el cultivo de café, los pequeños productores adoptaron la producción de café de sombra en sus haciendas.
El sistema productivo campesino permitió combinar la producción de este cultivo comercial con la producción de
alimentos en áreas con un acceso relativamente bueno al mercado y son comunes los esquemas de certificación de café
ecológico vinculados a una mejor organización a nivel local.
27
4.4 Extracción forestal a gran escala en tierras públicas
A su vez, Brasil ha empezado a otorgar algunos bosques públicos como concesiones en la cuenca amazónica después de
haber llevado a cabo un proceso de clarificación de los derechos de propiedad. Las concesiones forestales han sido
promovidas por las autoridades nacionales encargadas de los recursos naturales o forestales – con frecuencia con el
apoyo de organismos multinacionales de conservación – como un medio para promover el manejo sostenible de los
bosques nacionales de producción, generar rentas nacionales y prevenir el desmonte. Sin embargo, en gran medida, las
concesiones forestales no han sido capaces de reorganizar, espacial y temporalmente, el aprovechamiento forestal
según la zonificación y planificación prescrita de manejo.
4.5 Resurgimiento de las economías tradicionales agroextractivas. Como se mencionó anteriormente, las décadas de los
ochenta y noventa fueron testigo del surgimiento de crecientes reivindicaciones indígenas que demandaban el
reconocimiento formal de sus derechos de tenencia de tierras en la ley estatutaria. Estas demandas estuvieron
acompañadas de demandas de poblaciones tradicionales, cuyos medios de vida estaban basados en el aprovechamiento
de recursos forestales no maderables para obtener derechos seguros de acceso a las tierras forestales que habían
ocupado tradicionalmente, como el movimiento de los siringueros en Acre, en la Amazonia brasileña . Mientras que las
reivindicaciones indígenas llevaron al reconocimiento formal de los derechos colectivos de propiedad de las poblaciones
indígenas sobre tierras que habían ocupado bajo diferentes modalidades (por ejemplo territorios indígenas o tierras
comunitarias), las demandas de las poblaciones agroextractivas llevaron a la creación de “reservas extractivas”, que
evolucionarían más tarde hacia otros 128 Pablo Pacheco, Mariel Aguilar-Støen, Jan Börner, Andres Etter, Louis Putzel y
María del Carmen Vera Díaz modelos (por ejemplo, reservas agroextractivas, reservas de desarrollo sostenible y
asentamientos agroextractivos). Los derechos a la tierra han sido otorgados con frecuencia bajo sistemas de tenencia
colectiva, aunque en la práctica el acceso a la tierra abarca tanto acuerdos colectivos como familiares. Mientras que en
algunos casos el acceso a tierras forestales comunes está regulado por estrictas normas locales, en otros casos, las
normas sociales son relativamente débiles y la tenencia está relativamente fragmentada. Por ejemplo, en Bolivia, varios
grupos indígenas no cuentan con una organización territorial sólida, y las personas tienen derecho a la tierra y los
recursos del bosque a través de grupos familiares ampliados, lo que complica la coordinación para gobernar las tierras
adquiridas.
Manejo forestal sostenible y carbono en América Latina tropical
2. ¿Por qué hay todavía tanta degradación del bosque tropical y tan poco buen manejo?
En el último tiempo han habido varios intentos de responder a estas interrogantes [8-10] y, en la práctica, no son pocas
las razones que explican por qué no se adopta más ampliamente un buen manejo forestal, incluyendo los siguientes
aspectos, organizados según grandes categorías. Económico: altos costos de oportunidad para mantener los bosques
en comparación con otros usos de la tierra; significativas inversiones iniciales son necesarias para aplicar el manejo
forestal mejorado; falta de beneficios económicos para adoptar el manejo forestal mejorado en lugar de llevar a cabo
prácticas convencionales; y la poca disposición de la mayoría de consumidores a pagar precios más altos por la madera
procedente de operaciones de buen manejo o certificadas. Gobernanza: las políticas gubernamentales usualmente no
facilitan el manejo forestal mejorado (por ejemplo, falta de crédito y altos costos de transacción para tramitar permisos);
falta de compromiso serio del gobierno para hacer cumplir las regulaciones forestales; falta de seguridad en la tenencia
de la tierra o poca claridad en los derechos de tenencia y uso del recurso; y escasa capacidad institucional para imponer
la adopción de regulaciones forestales que lleven a evitar la extracción no sostenible. Conocimiento y asesoramiento
técnico: conocimiento inadecuado de los beneficios que aporta la adopción de prácticas de manejo forestal mejorado;
reglamentos técnicos que son percibidos por los usuarios del bosque como demasiado complicados o poco prácticos;
percepción de abundancia de bosques por parte del sector privado (industrias madereras y comunidades locales); falta
de personal capacitado; e ineficiencia y desperdicio en el bosque y a lo largo de la cadena de valor desde la extracción
hasta el procesamiento final.
28
3 Factores que configuran el manejo forestal tropical
3.1 Falta de intenciones serias de mejorar el manejo forestal
Por lo general, el valor de los bosques para el sector público y los políticos deriva sobre todo de consideraciones
socioeconómicas.
En vista de la creciente preocupación por el medio ambiente, incluyendo unos escenarios de cambio climático cada vez
más sombríos, parecería razonable esperar que las sociedades se preocuparán más por los servicios del ecosistema,
como por ejemplo el almacenamiento de carbono, la protección de las cuencas hidrográficas.
3.2 Altos costos de oportunidad del mantenimiento de los bosques La presión social para mejorar el manejo forestal no
tiende a prosperar porque los recursos forestales tienden a percibirse como abundantes. Por lo tanto, trasladar las
operaciones forestales de extracción predatoria de un lugar a otro puede parecer más racional que realizar un manejo
cuidadoso de los recursos forestales con la intención de aplicar un segundo ciclo de corta después de 20 o 30 años. Esta
percepción de abundancia es especialmente relevante en la Amazonia, donde la densidad de la población rural es
bastante baja, por lo que una estrategia económica predatoria que se desplaza de un lugar a otro puede ser fácilmente
justificada. A menudo, la explotación forestal predatoria y la conversión son más atractivas económicamente que el
manejo forestal sostenible. Los costos de oportunidad de mantener los bosques en pie aumentan con la mejora del
acceso a las tierras forestales conforme se aproxima a la frontera de renta forestal industrial y se incrementa el valor
económico de otros usos de la tierra, principalmente de la agricultura.
Adicionalmente, lograr y mantener la certificación del manejo forestal conlleva costos financieros, incluso si todas las
condiciones de gobernanza y regulatorias son las “ideales”, lo que a menudo no ocurre en la práctica. Los madereros
industriales tienen mayor capacidad para afrontar estos costos en comparación con las comunidades y los pequeños
propietarios.
3.4 Tenencia insegura o poco clara y derechos de uso de los bosques
La inseguridad en la tenencia no solo afecta a la extracción forestal industrial, sino también a otros tipos de manejo
forestal emprendidos por propietarios individuales y comunidades. La tenencia insegura impide contratos sólidos para
la gestión de los recursos y aumenta las tasas de descuento . Muchos gobiernos de América Latina están en proceso de
demarcación de sus bosques públicos y de otorgar derechos forestales a propietarios particulares y comunidades ; en
Brasil, se están empezando a otorgar bosques productivos públicos mediante un sistema de concesiones . Estas
iniciativas son importantes, pero una cosa es otorgar derechos a propietarios particulares o comunidades y otra
garantizar que esos actores tengan la capacidad de ejercitar tales derechos cuando persisten reivindicaciones de
tenencia conflictivas. El simple hecho de que, en la actualidad, muchas zonas forestales cuenten con una tenencia débil
puede indicar simplemente que lo que producen no es tan valioso como para justificar una inversión en el cumplimiento
firme de derechos de propiedad. Por lo tanto, otorgar derechos y hacer valer la seguridad de la tenencia no es solo un
“tema de políticas” de gobiernos bien intencionados (o no), sino que es también una cuestión económica. Esto en tanto
las condiciones de inseguridad son en parte endógenas, determinadas por el bajo valor de los recursos en cuestión,
provocando (se puede decir que racionalmente) inversiones mínimas en la aplicación de los derechos de propiedad.
3.5 Marcos de políticas y regulaciones inapropiadas
Por lo general, estas políticas fortalecieron los derechos a largo plazo de los concesionarios, pasaron de aplicar tasas de
aprovechamiento por volumen de madera aprovechada a hacerlo por cantidad de superficie aprovechada (más fáciles
de recaudar) y adoptaron licitaciones públicas para la asignación de derechos de explotación de los bosques públicos.
Lamentablemente, las nuevas reglas adoptadas han sido complejas, y en algunos casos han sido poco realistas, y muchas
de ellas no han contemplado la diversidad de los ecosistemas forestales. También, por lo general, han impuesto un
modelo de manejo relativamente homogéneo basado en la extracción comercial de madera a gran escala, incluso en
29
contextos bastante diversos de actores y situaciones. A menudo, las empresas madereras y los usuarios locales de los
bosques (incluyendo poblaciones indígenas y pequeños propietarios) se enfrentan a las mismas reglas de juego, las que
usualmente aumentan los costos de transacción de las operaciones más pequeñas. Los madereros y los propietarios de
tierras argumentan, con razón, que las normativas son indebidamente complicadas, fueron creadas por autoridades que
no entienden su contexto socioeconómico y ecológico, y adicionalmente que ellos carecen de los recursos financieros
requeridos para sustentar la adopción de las prácticas que son necesarias para el manejo sostenible. En algunos Manejo
forestal sostenible y carbono en América Latina tropical 145 casos, la exigencia de cumplir con las complejas normativas
forestales para emprender las operaciones de extracción comercial de madera ha creado barreras institucionales para
los actores locales.
A las dificultades que afrontan los usuarios de los bosques al intentar implementar las normativas forestales se añaden
algunos problemas institucionales. Normalmente, las agencias públicas forestales tienen capacidad limitada para
supervisar el cumplimiento de los planes de manejo forestal y verificar la legalidad de los troncos transportados desde
las zonas productoras a los centros de procesamiento.
3.7 Ineficiencia y residuos en el bosque y a lo largo de la cadena de valor
A nivel global, en los bosques tropicales con extracción selectiva, aproximadamente el 20% del volumen de madera
aprovechable se pierde o se abandona a propósito en el bosque debido a una mala planificación de la extracción, la tala
inadecuada y prácticas de trozado ineficientes y antieconómicas.
30
Resumen Ganadería Bovina en América Latina.
Situación de la agricultura mundial.
Los altos precios agrícolas y sus causas.
La estructura de la oferta y la demanda sufrió una alteración. Tradicionalmente, la oferta agrícola agregada aumenta
1% a 2% cuando los precios aumentan 10%, pero la realidad es que la oferta agrícola fue inelástica al no responder en
la anterior proporción al cambio de precio (Von Braun, 2007).
El crecimiento económico se tradujo en mayor demanda. Lo anterior se observó principalmente en una demanda por
alimentos, especialmente en aquellos países donde este rubro ocupa la mayor parte del gasto para consumo de los
hogares.
El mundo tiende a concentrarse en las zonas urbanas. Se espera que en las próximas tres décadas el 61% de la población
mundial será urbana (Cohen, 2008), lo que sumado al aumento de los ingresos ya ha movilizado a la población de los
países en desarrollo a cambiar el consumo de granos y otras materias básicas por alimentos de mayor valor como
cárnicos, lácteos, frutas, vegetales y pescado, lo que ha desembocado en un aumento de precios de estos productos.
Desde hace algunos años se está observando un estancamiento en la producción mundial de alimentos.
Las existencias mundiales de cereales disminuyeron. Las inundaciones y sequías como resultado del cambio climático
tuvieron un efecto negativo en los rendimientos. Los altos precios del petróleo llevan a muchos países a la producción
de biocombustibles. Esta producción, como en Estados Unidos, puede llegar a competir por las tierras para la producción
de alimentos.
Los inversionistas encontraron una alternativa en los mercados financieros agrícolas
(futuros y opciones). Esto se dio debido a la liquidez internacional existente, pero allí también llegaron los especuladores
ayudando a aumentar la volatilidad de los precios.
El bajo precio del dólar estimuló a muchos países a incrementar la importación de alimentos de los Estados Unidos, lo
que en parte contribuyó al incremento de los precios.
La crisis financiera y su impacto en la agricultura.
Lo que se inició como una crisis hipotecaria en Estados Unidos, para el último trimestre de 2008, se convirtió en una
crisis mundial que está afectando todos los rincones de la tierra y a todos los estratos socioeconómicos.
Para América Latina y el Caribe la crisis significa el final de una “bonanza” que duró seis años y se reflejó en términos de
mejoramiento de indicadores económicos, de empleo y de reducción de pobreza.
El futuro inmediato.
Si bien los precios bajos de los alimentos son buenos para los consumidores es importante tener en cuenta que esto no
es sostenible en el largo plazo, a menos que obedezcan a mejoras en productividad como resultado de avances
científicos. Por tanto, es importan te considerar que estos precios bajos pueden desestimular la producción inmediata
y volver a la situación de precios altos.
Dentro del panorama de crisis existen algunos puntos positivos como es la caída de los precios del petróleo que tiene
un efecto directo sobre los costos de producción; pues además de los combustibles para maquinaria hay otros insumos
que dependen del petróleo como los agroquímicos y el transporte. El beneficio de estas ventajas depende de la
velocidad de adaptación de la industria.
En el futuro inmediato para el caso específico de la carne y la leche, por ser productos de alto valor, su demanda podría
verse afectada por razón de la crisis, lo que tendría repercusión en la producción. Se estima que la producción de carne
bovina para el 2009 tendrá un ligero aumento al pasar de 65,1 millones de toneladas en 2008 a 65,4.
31
La producción de leche y sus derivados se estima que ascenderá a 710 millones de toneladas en 2009, lo que significa
un aumento de 2,2% con respecto al 2008 cuando se produjeron 693 millones de toneladas. Si bien hay un aumento en
la producción se considera que el consumo puede verse afectado por la desaceleración de la economía que
eventualmente podría disminuir la demanda. Además, el temor que produjo la contaminación de la leche en China aún
puede tener un efecto adverso, especialmente en la región Asiática.
Tendencias globales.
Hay algunos factores que sentarán las bases para la recuperación: (i) se espera una estabilización en los precios de los
productos transables, (ii) se espera que el problema de la vivienda toque fondo en el 2009, (iii) se espera que las
economías emergentes sirvan de amortiguador a la economía mundial gracias a su crecimiento en productividad.
Los crecimientos de la producción se sustentarán más en aumento en la productividad que en ampliación de las áreas
de siembra. Específicamente, la carne y la leche tendrán un crecimiento más lento (OCDE-FAO, 2008), aquí surge la
necesidad de fortalecer la investigación y el desarrollo tecnológico.
El petróleo tiene un efecto importante en los costos de producción agrícola por lo que significa en los costos de
operación de maquinaria agrícola, los transportes en general y los agroquímicos entre otros.
Tradicionalmente, la agricultura se ha movido por la demanda de productos alimenticios, forrajes y fibras, pero ahora
ha entrado un nuevo actor que promete competir por tierra en la medida que suba el precio del petróleo y este es la
materia prima para los biocombustibles.
En la medida que las reservas de los productos agrícolas no se recuperen existirá volatilidad en los precios. El cambio
climático tendrá un efecto importante en la producción y será un elemento cada vez más impredecible para el
comportamiento productivo. Los cambios en la demanda de productos agrícolas podrían llegar a ser menos sensible en
el nivel de la finca, debido a que el valor agregado postcosecha está aumentando su participación en el producto final,
por tanto es necesario hacer un trabajo para vincular los productores a los mercados. La producción y el consumo
crecerán más rápido en los países en desarrollo. Se prevé que la producción, así como las importaciones y las
exportaciones aumentarán en los países en desarrollo de una forma más acelerada que en los países desarrollados y de
esta forma incrementarán su participación mundial.
Situación mundial de la carne bovina.
Producción.
En producción de carne, en equivalente de carne deshuesada, hay veinticuatro países que contribuyen con el 80,2% de
la producción global, de los cuales Estados Unidos, Brasil, China, Argentina y Australia en conjunto contribuyen con el
52,2% de la producción mundial. Esto indica que la producción mundial de carne está concentrada en pocos países y
que lo mismo sucede con la producción en América Latina.
Comercio.
Exportaciones en volumen.
La información de exportaciones totales del USDA en la misma se presenta también en términos de carne en canal,
aunque la tendencia es parecida, sobresale que los volúmenes son mayores manteniendo la diferencia en una forma
consistente. Para el 2008 no se presentó caída en las exportaciones sino permanecieron estables.
Las exportaciones de carne bovina, equivalente en carne deshuesada según FAO, están en el mundo más concentradas
que la producción, es así que el 90,6% de ellas las realizan once países y el 43,1% tan solo dos países: Brasil y Australia.
América del Sur y Centroamérica en conjunto participan con 40,7%.
Brasil ha entrado con éxito a los mercados de Europa, Federación de Rusia y Egipto, pero desde el 2008 está teniendo
restricciones con Europa por una vieja discusión sobre trazabilidad y sustentabilidad. Para Australia el principal destino
de sus exportaciones son Japón, Estados Unidos y Corea del Sur. Las exportaciones a los países asiáticos es de carne de
32
primera calidad, mientras la que envía a Estados Unidos es carne molida de ganado en pastoreo, la cual se mezcla con
carne de animales alimentados con concentrado para la fabricación de hamburguesas.
El 45,4% del valor de las exportaciones de Nueva Zelandia se envía a Estados Unidos; el 33,2% se envía a países asiáticos
como Taiwán, Corea y Japón y el 21,4% restante se envía a otros países. Estados Unidos exporta principalmente a México
carne deshuesada y refrigerada. Argentina ha logrado aumentar sus exportaciones a Rusia y conserva un espacio
importante de exportaciones a La Comunidad Europea. Sin embargo, ha venido perdiendo mercados por restricciones
a las exportaciones impuestas por el gobierno. Entre los principales países exportadores hay cuatro de América Latina:
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
Exportaciones en valor.
En volumen, Nueva Zelandia y Estados Unidos ocupan el cuarto y quinto puesto, pero en valor esos puestos los ocupan
los Países Bajos e Irlanda respectivamente. Esto podría significar un mejor precio en el cual ubican sus exportaciones o
que exportan tan solo carne de primera clase.
Importaciones.
El 69,1% de las importaciones, equivalente en carne deshuesada, las realizan doce países y el 36,9% las realizan solo tres
países: Estados Unidos, Japón y la Federación de Rusia. Entre los importadores se encuentra México que es el cuarto
importador mundial y con una participación del 5,7% de las importaciones mundiales.
China e India son los principales actores en la demanda de varios productos agrícolas, el tamaño de la población sumado
a incrementos en el ingreso son la razones de esa demanda. En el futuro van a tener una gran influencia en el consumo
de carne.
Consumo.
Para este punto se presentan dos formas de determinarlo, por una parte se encuentra lo que se podría definir como el
consumo humano y por otra la utilización que, además del consumo humano, incluye otros usos.
La información de consumo muestra una evolución creciente hasta el 2007 y levemente decreciente a partir de ahí. La
caída del 2009 puede ser más pronunciada teniendo en cuenta la crisis financiera global.
Si bien la siguiente información no es actualizada da una idea de los principales consumidores de carne. El consumo
global en toneladas y en equivalente de carne deshuesada y con información hasta 2003, el consumo está más disperso
que la producción, es así que son veintitrés países que concentran el 79,1% del consumo. Sin embargo, el 41,3% del
consumo global lo concentran tres países: Estados Unidos, China y Brasil.
De los veintidós mayores consumidores de carne bovina hay seis que tienen un consumo per cápita mayor a 30 kg, que
incluyen tres países latinoamericanos: Argentina, Uruguay y Brasil. Los restantes dieciséis países tienen un consumo
mayor de 20 kg por habitante e incluyen dos países latinoamericanos: Chile y Paraguay. América del Sur en su conjunto
tiene un consumo per cápita de 28 kg por habitante, obviamente jalonado por Argentina, Brasil y Uruguay.
Situación mundial de la leche bovina.
Producción
En el 2007 el mundo produjo 560,5 millones de toneladas de leche líquida de vaca, el 76% de esa producción la aportaron
22 países, 47,8% la produjeron tan solo ocho países y el 15,0% lo aportó solo Estados Unidos. América del Sur participa
con el 9,5% de la producción mundial, mientras Centroamérica lo hace con el 2,5%.
América del Sur durante 2008 fue la región del mundo con el crecimiento en producción de leche más acelerado y esto
lo demuestra su participación en la producción mundial que en el 2003 era de 9,09% y de 9,45% en 2007. Los precios
internacionales de la leche en dólares americanos, empezaron a mostrar debilidad desde principios de 2008. Sin
embargo, estos han continuado bajando.
33
La situación de disminución de precios empezó a mostrar signos desde el 2007, cuando se presentaron unas señales.
Por una parte, los precios empezaron a incrementarse y la producción comenzó a aumentar en Oceanía, que llevó en el
2008 a un aumentó en la oferta, no solo en Oceanía sino también en Estados Unidos y La Unión Europea. Por otra parte,
aparecieron indicios de la crisis económica que empezó a afectar la demanda, a lo que se sumó la revaluación del dólar
en muchos países.
Comercio.
Exportaciones.
En el año 2006 las exportaciones conjuntas de leche líquida de vaca, queso de leche de vaca y leche en polvo (incluye
leche en polvo entera, leche en polvo descremada y suero en polvo) ascendieron a 18,1 millones de toneladas, que
equivalen al 3,3% de las 555 millones de toneladas de leche líquida de vaca que se produjeron ese año. Esto es un
indicador que confirma que el mercado internacional es un mercado de excedentes.
Estas exportaciones por sus características líquidas se realizan entre países europeos vecinos donde sobresalen
Alemania, Austria, Bélgica, Eslovenia, Francia, República Checa, entre otros.
Por el lado de los quesos de leche de vaca las exportaciones (Figura 13) han tenido un comportamiento constante y
creciente lo que podría significar la gran demanda mundial por este producto que puede convertirse en alternativa
exportadora para América Latina. En el caso de la leche en polvo en el 2006 se exportaron 3.9 millones de toneladas, el
83,9% de las exportaciones las realizaron quince países, Nueva Zelandia sola participó con el 25,8% del total de las
exportaciones globales mientras América del Sur y Centroamérica en conjunto participaron con el 9,0%.
Para el caso de las exportaciones de queso en el 2006 se exportaron 16.0 millones de toneladas y el 78,7% de las
exportaciones las realizaron once países, pero tan solo Alemania, Países Bajos y Francia participan con el 45,4% del total
de las exportaciones globales mientras América del Sur y Centroamérica en conjunto participan con el 2,7%. En cuanto
al comportamiento de las exportaciones en valor, Alemania, Francia e Italia suben de posición con respecto a las
exportaciones en volumen, esto se puede deber a que exportan más quesos finos.
Consumo
El consumo mundial de equivalente en leche por habitante ha venido evolucionando. Sin embargo, es preocupante el
consumo per cápita en los países en desarrollo desde el punto de vista de nutrición, pero desde la perspectiva productiva
queda un gran campo para que los países productores o con potencial productivo desarrollen sus capacidades.
Tendencias de la leche
La producción de leche en los países desarrollados entre 1993 y 2020 aumentará 0,4% por año pasando de 348 millones
de toneladas a 371 millones. La producción per cápita disminuirá al pasar de 272 kg a 267 kg. Este crecimiento moderado
de la producción en estos países se debe principalmente a crecimientos en Estados Unidos y Oceanía. El consumo entre
1993 y 2020 se espera que aumente 0,2% anual en países desarrollados y 3,3% anual en países en desarrollo.
La ganadería bovina en América Latina.
Contexto social.
Se podría deducir que existe una población moderadamente creciente en América Latina, con todavía una participación
importante de lo agropecuario en el PIB total y que la carne y la leche son un componente importante de la alimentación
de la población y que para el futuro será mayor, en la medida que aumenten los ingresos y la gente gaste más en
alimentos de alto valor proteico.
Contexto global.
América del Sur y Centroamérica en conjunto contribuyen con 11,9% de la producción de leche mundial y es una de las
regiones del mundo con mayor dinamismo en el crecimiento en su participación en esa producción. En lo que se refiere
a exportaciones, participa con el 9% de las exportaciones de leche en polvo y con el 2,7% de las de queso. Participa a su
34
vez con el 9,8% de las importaciones de leche en polvo y con el 3,2% de las de queso. Lo anterior es un indicador de la
importancia de la ganadería bovina de América Latina en el contexto mundial, aunque mayor en carne que en leche.
Recursos disponibles.
Cinco países (Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia y México ocupan el 81,7% de la superficie total en praderas de América
Latina). En 2007 la población bovina existente en América del Sur y Centroamérica era de 387,1 millones de cabezas y
solo cuatro países poseían el 80,8% de esa población y había siete países con más de diez millones de cabezas. Esta
región en su conjunto cuenta con el 27,9% del inventario ganadero mundial. Entre 2003 y 2007 la población bovina de
América del Sur aumentó 4,5%, mientras la de Centroamérica disminuyó 4,3%.
Situación de la carne en América Latina.
Producción de carne.
La producción de carne en América Latina durante el 2007 ascendió a 15,8 millones de toneladas de carne deshuesada,
destacándose Brasil con una producción de 7,9 millones. Argentina, Brasil y México contribuyen con el 79,4% de esta
producción. Al sumar a Colombia y Uruguay, entre los cinco países contribuyen con el 88,2% de la producción de América
Latina. Estas cifras indican que la producción de carne de América Latina se encuentra altamente concentrada. La
producción de carne de América Latina contribuye con 25,2% de la producción mundial, América del Sur solo contribuye
con 21,9%.
En América Latina entre 2003 y 2007 la producción de carne creció 10,0% mientras la producción de carne mundial
aumentó 6,0%, claro está que estos crecimientos en producción se dieron durante 2004 y 2005 y fueron bajos o
negativos durante 2006 y 2007, esto muestra un mayor dinamismo de América Latina en producción de carne.
En la evolución de los precios promedio de carne bovina al productor se observa que entre 2002 y 2006 los precios
aumentaron en promedio 25,4%, sobresale el aumento de precios que tuvieron los tres grandes productores de América
del Sur en el período 2002 - 2006, Uruguay 127,5%, Argentina 113,3% y Brasil 70,5%. Aunque el crecimiento del precio
promedio fue negativo (-7,2%) entre 2002 y 2003, para los grandes países productores fue ampliamente positiva.
Para tener una idea de cómo ha evolucionado el precio de la carne con respecto a los costos de producción, para el caso
de la Argentina y sus diferentes regiones, se observa que a partir de 2007 el incremento de los costos de producción ha
sido más pronunciado que el incremento en el precio por kg de ternero, esto se debe en gran parte a que los costos de
producción han seguido la inflación argentina y el precio del producto tiene reflejo internacional.
Argentina y México, al combinar todos los parámetros, son los países con altos índices de productividad, pero todavía
sujetos de ser mejorados. Además, cuentan con espacio para aumentar el hato ganadero. Chile y Costa Rica cuentan
con una relativa baja población bovina y baja superficie en pastos, pero sus índices de productividad son relativamente
buenos, por lo que para crecer en producción tendrán que hacer esfuerzos para aumentar productividad. Bolivia, Perú
y Ecuador cuentan con una baja población bovina y una relativa alta superficie en pastos y los índices de productividad
son bajos. Estos países tienen espacio para crecer en inventario y posibilidades de mejorar índices de productividad.
Uruguay tiene un índice medio de producción de carne por animal en inventario, el índice de extracción es bajo, mientras
su población es relativamente alta para la superficie en pastos. Tiene espacio para crecer en productividad. Paraguay y
Venezuela tienen una buena población bovina. La carga, aunque más alta en Venezuela permitiría aún un aumento en
población. Sin embargo, en ambos países el índice de producción por animal es bajo y su aumento en producción puede
venir de mejoramiento en este índice.
Comercio exterior de carne.
Exportaciones.
Las exportaciones generales de América Latina, en términos de carne en canal, presenta una tendencia creciente y
pronunciada entre 2003 y 2005, posteriormente en 2006 se presentan los brotes de aftosa en Brasil y el crecimiento
permanece, pero menos pronunciado. Entre 2007 y 2008 coinciden las restricciones a las exportaciones y el
35
desplazamiento de la ganadería en Argentina, lo que resulta en una disminución drástica en las exportaciones de carne
en canal de la región.
La participación de las exportaciones de América Latina de carne deshuesada en el contexto mundial en 2006 equivale
a 40,7%, donde sobresale Brasil 24,2%, Argentina 6,0%, Uruguay 6,0% y Paraguay 3,2%. Entre 2002 y 2006 las
exportaciones de carne deshuesada de Centroamérica y América del Sur sumadas crecieron 154,5%.
América del Sur, y especialmente cuatro países, se ha consolidado como la región más importante del mundo en
exportaciones de carne a lo que se suma un crecimiento muy dinámico. Por esta razón, en el futuro se espera que está
región aumente su participación en el contexto mundial a través de continuar con crecimientos dinámicos en los cuatro
países más importantes y de la incursión de nuevos países en el mercado exportador.
Consumo
El consumo de carnes en la dieta de ellos es muy importante, es así que de los 1611 gramos diarios de alimento (rango:
2058–1150) que en promedio consumen los latinoamericanos, el 8,0% corresponde a todas las carnes. La carne bovina
participa con el 35,3% del consumo de todas las carnes y con el 3,0% en el total de la alimentación. Sobresale Argentina
donde 7,4% del consumo diario es carne bovina y Guatemala y Nicaragua donde la participación de la carne bovina en
la alimentación apenas llega a 1,3%.
El consumo per cápita promedio permaneció estable en Centroamérica y disminuyó, durante el período, pero disminuyó
6,7% en América del Sur. Por otra parte, el consumo en el mundo también permaneció estable. Este decrecimiento de
América del Sur se debe en gran parte a que Argentina, que es uno de los más grandes consumidores de la región en
volumen y per cápita, disminuyó el consumo en volumen en 4,5% y en per cápita en 10,0%.
Los precios al productor también tuvieron su contribución, en Argentina entre 1999
y 2003 el precio bajó 17,4% y en Brasil lo hizo en 15,4%. Este menor precio al productor pudo haber influido en una
restricción a la oferta a lo cual se suma la crisis económica Argentina de esos años.
Situación de la leche en América Latina.
Producción de leche.
En América Latina ente 2003 y 2007 la producción de leche creció 12,0% mientras la global aumentó 8,4%. Esto muestra
un mayor dinamismo de América Latina. Los aumentos en producción de la región no fueron consistentes. Entre 2003
y 2007 sobresalen los crecimientos de algunos países como: Honduras 184,8%, Argentina 28,1%, El Salvador 25,9%, Perú
22,5%, Chile 15,0% y Venezuela 12,2%.
La producción de leche de América Latina contribuye con 11,9% de la producción mundial, América del Sur sola
contribuye con 9,5%. Argentina, Brasil, Colombia y México, en conjunto participan con 9,3% de esa producción mundial.
Al comparar con la producción de carne, sobresale que la importancia de la región en la producción de leche es bastante
menor.
La producción de leche por bovino en inventario en América Latina fue de 172,5 kg lo que es bastante más bajo que el
promedio mundial que es de se encuentran por encima de este promedio mundial: Costa Rica 790,0 kg, Honduras 717,1
kg, Chile 563,2 kg y Ecuador 514,9 kg. La baja producción de leche por bovino en inventario puede atribuirse a que en
la mayoría de los países la mayor parte del rebaño nacional se dedica a producción de carne. Estos países que tienen
alta producción por bovino reflejan que sus rebaños están compuestos por animales productores de leche.
El comportamiento de los precios de la leche con respecto a los costos es una inquietud difícil de averiguar debido a la
escasa información. Sin embargo, se puede inferir que para el caso argentino puede estar sucediendo lo mismo que en
carne, por cuanto la leche tiene referencia internacional y los insumos han llevado el ritmo inflacionario. El caso de
Colombia se presenta dos sistemas, el de producción de leche especializada y el de doble propósito. Se destaca que el
costo de los dos sistemas evolucionaba creciente y paralelamente hasta 2007 cuando bajan los de leche especializada.
Los costos de leche especializada se comportan de manera similar a los precios de leche. El índice de precios de los
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alimentos se eleva más pronunciadamente que el de la leche, lo que podría significar que hay una disminución real en
el precio de la leche al consumidor.
Un análisis conjunto de los indicadores de producción de leche por habitante, producción de leche por bovino en
inventario y producción de leche por hectárea, permite concluir que son los países pequeños y con menor inventario
los que mejores índices productivos presentan. Sobresalen en su orden Honduras, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Chile
y Uruguay. Estos países son los que, proporcionalmente a la disponibilidad de recursos productivos, los utilizan mejor
para la producción de leche.
Comercio exterior de leche.
Exportaciones.
Debido a los muy bajos volúmenes de exportaciones de leche en polvo descremada, leche líquida, quesos, mantequilla
y otros, para el análisis solo se tiene en cuenta la leche en polvo entera. Las exportaciones de leche en polvo entera de
América Latina en 2006 ascendieron a 296,5 mil toneladas por un valor de US $ 662,5 millones. Tres países contribuyeron
con el 90,7% del volumen: Argentina 71,7%, Uruguay 13,0% y
Brasil 5,9% y con el 88,0% del valor: Argentina 70,4%, Uruguay 12,3% y Brasil 5,5%.
Esto podría significar que América Latina viene incrementando su participación en volumen en el mercado mundial.
Además, por cuenta del mayor volumen y el aumento de precios internacionales en el período, se dio ese importante
aumento en valor.
Las exportaciones de leche en polvo entera han estado concentradas en tres países, los cuales han venido creciendo y
aumentando su participación en el contexto global. Sin embargo, la capacidad de estos países para crecer aún más,
sumado a países como Colombia, Chile y México que tienen capacidad y dinámica para crecer hacia el futuro podría
aumentar aún más la participación de la región en el contexto global.
Importaciones.
Las importaciones de leche equivalente (incluye todos los productos lácteos) muestra una tendencia decreciente, lo que
está mostrando una amplia autosuficiencia de la región.
Consumo.
El consumo de leche en la dieta de los latinoamericanos es muy importante. Del total de la leche que consumen los
latinoamericanos, que en 2003 ascendió a 54,6 millones de toneladas el 80,3% la consumen los cuatro países más
poblados de la región: Brasil 38,4%, México 21,8%, Argentina 11,6% y Colombia 8,6%.
Según esta información de 2003, llama la atención el hecho que América del Sur, en esa época haya disminuido el
consumo de leche en volumen, a pesar que la población creció, lo que llevó a esa disminución per cápita. Si bien
Argentina fue el gran impulsor para este decrecimiento, el resto de los países sudamericanos disminuyeron también y
los pocos que crecieron lo hicieron en muy baja proporción.
La ganadería bovina y el medio ambiente.
Efectos de la ganadería en el medio ambiente.
Uso del suelo.
Deforestación. El proceso de deforestación, que se da primordialmente en los bosques húmedos tropicales, en la
mayoría de los casos es impulsado por la pobreza cuando en busca de oportunidades económicas los campesinos llegan
al bosque, lo tumban, siembran maíz (sistema tapado) y posteriormente queman y obtienen la primera cosecha.
Posteriormente, permanecen por dos o tres años mientras se empiezan a observar disminución en los rendimientos de
los cultivos, en este momento es cuando venden y siguen adentrándose en el bosque a continuar con el mismo proceso.
El espacio que dejan lo ocupan las explotaciones ganaderas. La destrucción de la cobertura vegetal conlleva a la
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liberación de carbono, lo que afecta el cambio climático. La deforestación también afecta el ciclo del agua al reducir
filtración y almacenamiento subterráneo. Además, aumenta la escorrentía superficial y la erosión.
Degradación. El proceso de degradación de pasturas se inicia cuando se presenta un desequilibrio entre la productividad
y la sostenibilidad presionado por factores modificadores de origen ambiental como el suelo, el clima y la fertilidad y de
origen socioeconómico como capital, tenencia de la tierra y tecnología. Un pasto vigoroso y productivo y sin atención
inicialmente pasa a una pradera que muestra decrecimiento en productividad y calidad. En un corto plazo y al continuar
bajo explotación, se comienza a llenar de malezas y disminuye la cobertura vegetal. Por su parte, en el suelo se detectan
síntomas de disminución de la materia orgánica y se empiezan a mostrar signos de compactación que a su vez disminuye
la filtración de agua lo que finalmente resulta en erosión por cuanto el agua no puede penetrar y simplemente corre
superficialmente.
Emisiones y cambio climático.
La ganadería, como actividad humana, es responsable de la emisión de gases que tienen un efecto directo sobre el
medio ambiente. En conclusión, el animal más productivo emite más metano total, pero menos metano por kg de
ganancia de peso.
Agua.
La ganadería tiene efectos importantes a través de la compactación del suelo que puede afectar el ciclo del agua:
infiltración, almacenamiento subterráneo y desplazamiento superficial entre otros. Además, el ganado erosiona las
riveras de las fuentes de agua. Los procesos productivos ganaderos son grandes contaminadores de las fuentes de agua
con residuos de plaguicidas, fertilizantes, antibióticos y biológicos (leche, suero, purines).
Biodiversidad.
El efecto de la ganadería bovina en la biodiversidad puede ser en forma directa o indirecta. Directamente, puede alterar
los comportamientos de la fauna silvestre a través de la utilización de las cada vez más populares cercas eléctricas;
puede también influir en la salud de la fauna a través de introducción de plagas y enfermedades. Indirectamente, se
encuentra el proceso de deforestación con el objetivo específico de hacer praderas para la producción bovina.
Sistema de producción y medio ambiente.
Sistemas integrados. La producción de leche son sistemas ubicados en sitios cercanos a las zonas de consumo, por tanto
sus efectos negativos pueden afectar la población más fácilmente. Estos sistemas son más intensivos, utilizan
fertilizantes especialmente los nitrogenados y utilizan concentrados. Sus efectos negativos están en la contaminación
de las aguas por químicos, antibióticos y estiércol; en la compactación de los suelos; en las emisiones de gases,
especialmente metano.
Sistemas extensivos. Son sistemas ubicados en zonas lejanas a los centros de consumo con amplias extensiones de tierra
y utilizan exclusivamente pastoreo para la producción. Por el bajo costo de la tierra, para su crecimiento y desarrollo,
generalmente prefieren ampliar la superficie aun deforestando. En muchas ocasiones utilizan quemas y sobre
pastorean. Sus efectos negativos se encuentran en la emisión de gases, en la degradación de suelos, en ataques a la
biodiversidad y en el flujo y calidad del agua.
Sistemas intensivos. Están ubicados relativamente cerca de los centros de consumo donde se utilizan cantidades
importante de insumos, donde hay una alta concentración de bovinos, se utilizan concentrados en altos niveles, se
maneja conservación de forrajes. Sus efectos se encuentran en la concentración y manejo de estiércol, compactación
de suelos, contaminación de suelos y aguas.
La ganadería bovina y la pobreza.
Los ganaderos: ¿son realmente pobres?
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Los productores agropecuarios pobres siempre tienen en sus parcelas una o varias especies, mencionadas
anteriormente, que utilizan para su propio consumo y en la mayoría de los casos como ahorro, pero esto no los puede
calificar como productores pecuarios. Generalmente lo pecuario es una actividad secundaria, pues la agricultura es la
actividad principal. En estos casos los productores tratan de usar los animales como un seguro más que un activo
productivo.
En los países más pequeños y con menos población bovina, los pequeños productores tienden a tener animales,
mientras en los de más población bovina tienden a ser más agricultores y a tener menos especies animales, esto se
podría deber a las posibles restricciones con que cuentan los pequeños productores para desarrollar la actividad
pecuaria. Ahora bien, cuando se habla de bovinos los productores pobres en algunos casos tienen uno o dos animales
para la producción de leche y las crías las guardan como reemplazo o para vender y obtener ingresos. Aquí también, se
convierten en una “cuenta bancaria con patas”.
La problemática más importante de los pequeños ganaderos.
Los pequeños ganaderos tienen una serie de restricciones que se requiere identificar de tal forma que se pueda buscar
soluciones que les permita producir en una forma eficiente. Sin embargo, las más importantes son acceso a la tierra,
acceso al crédito, acceso a la tecnología y asistencia técnica. El primer obstáculo que encuentran los pequeños
productores ganaderos es el factor tierra, que les impide crecer y tener más ingresos. Definitivamente, las experiencias
de tierras comunales no son las más adecuadas, la propiedad privada es lo más deseable por cuanto promueve su uso
sostenible y eficiente.
La comercialización es tal vez el mayor problema que enfrentan los pequeños productores en el proceso. El tamaño de
la operación, la falta de información y preparación y el aislamiento hace que los pequeños productores no obtengan
precios adecuados por su producción. En la mayoría de los casos se presenta asimetría en la información que conlleva
al oportunismo.
Se debe promover, en primer lugar, el proceso de asociación de los productores en cooperativas o cualquier otro tipo
de organización que les permita enfrentar el mercado con mayores ventajas y se disminuyan los costos de transacción.
Por otra parte, en algunos países de América Latina se ha demostrado que las alianzas estratégicas entre productores y
comercializadores asegura tanto la oferta como la demanda.
A pesar que los pequeños productores son más eficientes (en términos de costos) en la producción por unidad que los
medianos o grandes, siempre tienen deficiencias tecnológicas y el acceso a las soluciones siempre es difícil, en el mismo
sentido sucede con los problemas de salud animal que enfrentan. Aquí se presenta el problema de economías de escala.
Por un lado, llevar tecnología y soluciones para problemas de salud en forma individual es imposible y por otra parte, el
pequeño productor no va a buscar estas soluciones en forma individual. Para solucionar esta problemática se requiere,
lo mismo que en la comercialización, que los productores se organicen en grupos y de esta forma ellos mismos puedan
buscar soluciones y contratar servicios como el de sanidad y acceder a programas de capacitación.
39
La pesca continental en América Latina
Introducción
El objetivo de este documento es presentar una síntesis del estado de la pesca continental en América Latina, analizar
su contribución a la seguridad alimentaria y a la mitigación de la pobreza y examinar una serie de mecanismos e
instrumentos normativos disponibles para su ordenación, teniendo en cuenta la información disponible, así como
algunas proposiciones y recomendaciones para su manejo sostenible. Resulta de primordial importancia hacer hincapié
en la importancia social de esta actividad y su rol para el desarrollo humano sostenible, particularmente para el alivio
de la pobreza y el combate a la desnutrición, sin menoscabar la necesidad de lograr un manejo eco sistémico a nivel
regional.
Para facilitar el establecimiento de marcos normativos adecuados, es necesario clasificar las pesquerías continentales
en América Latina de acuerdo con sus objetivos.
Una clasificación simple (que no necesariamente sea adecuada en todas las cuencas) sería:
a) Pesquerías locales: artesanales y de subsistencia
Las pesquerías de subsistencias son las que tienen como primer objetivo la alimentación de los pescadores, sus familias
y sus comunidades. El pescado que proviene de esas pesquerías generalmente constituye la fuente principal de
proteínas para las poblaciones rurales.
b) Pesquerías con fines comerciales (artesanales e industriales).
Son pesquerías practicadas por personas a tiempo parciales o completas, pero los pescadores obtienen una parte
importante de sus ingresos anuales de la pesca. La comercialización de la pesca sostiene parcial o totalmente economías
locales a regionales. Esta pesca está destinada a: i) el consumo humano o a: ii) la exportación de peces ornamentales.
c) Pesca recreativa o deportiva
Esta pesca, que no necesariamente involucra consumo, es generalmente ejercida por turistas que vienen de centros
urbanos fuera de la región. En general, es operada por agentes privados (agencias de turismo, «lodges de pesca»), que
tienen sede fuera de la región. Sin embargo, esta actividad también tiene el potencial de involucrar y beneficiar las
comunidades locales, proveyendo trabajo y buenas remuneraciones.
Esta clasificación permitiría identificar mejor los aspectos fundamentales para el manejo sostenible de estas pesquerías,
garantizando su impacto social.
Contribución, situación y tendencias recientes en la pesca continental de América Latina
La síntesis más reciente de la situación de la pesca continental en la región, se encuentra en el informe del seminario
«Manejo Pesquero Responsable en grandes cuencas y embalses de América Latina», el cual hizo varias recomendaciones
importantes. Aparte de la aplicación del Código de Conducta para la Pesca Responsable (FAO 1995), el seminario
recomendó:
• Implementar e incentivar planes de manejo de recursos para cada cuenca para incorporar principios ecológicos
y productivos.
• Favorecer la descentralización de las decisiones a los cuerpos administrativos locales.
• Asignar derechos de explotación a las comunidades locales y fortalecerlas para su organización y para el manejo
de las pesquerías.
• Mejorar la cooperación institucional.
Las pesquerías con destino predominante al consumo humano
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La información estadística disponible en la FAO para las pesquerías continentales de América Latina indican que el nivel
de los desembarques continentales alcanzó su pico máximo durante la década 1996-2005 en el año 2004 con 552 000
toneladas para luego descender levemente en 2005 cuando se desembarcaron 546 000 toneladas. Debe notarse que
los desembarques regionales muestran un alto grado de concentración en un número pequeño de países ya que el 90
por ciento del total de las capturas se concentra en sólo seis de ellos (Brasil: 45 por ciento; México: 18 por ciento;
Venezuela: 9 por ciento; Perú: 7 por ciento; Argentina: 6 por ciento; y Colombia: 5 por ciento).
Países como Brasil y México, son responsables del aumento significativo de la producción desde 1960. En países como
Venezuela, Perú y Cuba, también ha habido un aumento de la producción, pero comparativamente menor en el contexto
regional. Otros países como Argentina y Colombia, muestran variaciones temporales, pero sin tendencias claras. En
consecuencia, las estadísticas pesqueras normalmente descansan en la pesca comercial, reportando únicamente los
desembarques de pescado en puertos principales. Esto excluye los datos de las pesquerías de subsistencia y las del
comercio local, las cuales podrían tener un tamaño igual o mayor en algunos países/regiones.
La importancia de las pesquerías continentales de captura para la seguridad alimentaria es mucho más significativa de
lo que sugiere el volumen de producción. En las aguas continentales predomina la pesca de pequeña escala (individual
o en pequeños grupos). La mayoría del pescado se consume localmente, dentro de la familia del pescador o se vende
en circunstancias informales en comercio local. El pescado de origen continental ofrece una, y a veces la única, fuente
de proteína de alta calidad accesible para las comunidades rurales y sectores más pobres. Adicionalmente, esta pesca
tiene un valor cultural que no se puede convertir directamente en un valor económico.
Estimación de un valor de la producción hipotético y referencial para la pesca continental
Se trata de precios asignados a grupos de especies según CEIUAPA y se utilizan para estimar el valor de la producción
pesquera. Aunque no se trata de datos perfectos, son los únicos datos de precios de primera venta que existen a nivel
mundial. El nivel de precios aquí utilizado seguramente es mayor de aquel recibido efectivamente por los pescadores.
También es posible que una buena parte de los consumidores de la región no estuvieran en condiciones de pagar estos
precios. Sin embargo, los mismos son útiles para evaluar el posible impacto económico de la actividad de captura de la
pesca continental si su estructura y organización estuvieran en posición de captar mejores precios en el mercado.
Consumo de pescado
La explotación de peces según disponibilidad y necesidad, forma parte de una estrategia de vida flexible que se integra
a la agricultura de pequeña escala. La diversidad acuática en América Latina es bastante alta, hasta el momento hay al
menos 4 475 especies de peces descritas para la ciencia y se considera que existen por lo menos 3000 especies de peces
en la cuenca de Amazonas de los cuales se utilizan 234 en la pesquería de consumo comercial. En América Latina sólo
estudios particulares y de caso han enfocado la cuestión de la relevancia social de las actividades pesqueras
continentales y en general esos estudios no alcanzan a cubrir las grandes cuencas como un todo. La proporción de las
poblaciones rurales (incluyendo mujeres y niños) que depende de la pesca como una fuente total o parcial de empleo y
alimentación diaria es bastante significativa especialmente en los estratos socioeconómicos más pobres y entre
poblaciones indígenas. La falta de facilidades para conservar e infraestructura para trasladar el pescado por largas
distancias implica que la mayoría de la producción sea consumida dentro de la cuenca de donde proviene. Esto también
significa que hay considerables diferencias entre el papel que juega el pescado en la dieta de las poblaciones en
diferentes partes de los países.
La pesquería de especies ornamentales y su relevancia económica
Las pesquerías de peces ornamentales a diferencia de aquellas para el consumo humano, sí presentan información sobre
su valor económico probablemente porque es esencialmente un producto de exportación. Los datos sin embargo no
diferencian entre peces ornamentales de origen de las aguas continentales y marinas. Puede tener un gran impacto
social y económico a nivel local y regional. Por ejemplo, existen datos que muestran que 100 000 personas en Perú se
benefician de la captura de peces ornamentales.
41
Una de las amenazas al empleo en la pesquería de tipo ornamental es que los peces colectados sean reemplazados por
peces producidos masivamente en acuicultura. Tlusty, (2002) analiza las ventajas y desventajas de la acuicultura de
especies ornamentales y entre las principales desventajas señala que el cultivo debe evitarse cuando la pesca extractiva
bien manejada contribuye a mantener el hábitat y cuando además tiene un gran impacto social y económico. Esos
últimos aspectos se perderían en la acuicultura intensiva. Así se revela también la complejidad de la interacción entre
las pesquerías y la acuicultura de especies ornamentales, la cual merecería un estudio específico.
La pesca recreativa: su importancia económica y su potencial para la disminución de la pobreza
En América Latina no existen estimaciones precisas o confiables del valor económico generado por esta actividad a nivel
continental. Sin embargo, es una actividad que está creciendo rápidamente y que podría usarse como una herramienta
de desarrollo social económico y de conservación biológica. Desafortunadamente, no es posible encontrar información
general verificable sobre el impacto socioeconómico de la pesca recreativa en estos países, si bien existen estudios de
caso aislados. El principal obstáculo es que usualmente se desarrolla como una actividad monopolizada por entidades
de turismo que suelen excluir o no incluir apropiadamente a las comunidades locales.
Sin embargo, esta actividad se organiza principalmente a través de paquetes turísticos, donde no se involucra a las
comunidades pesqueras, y los beneficios creados al nivel local en muchos casos han sido insignificantes. En consecuencia
se había generado conflictos con los pescadores artesanales en algunas áreas y por ello se tiende a preferir otras
regiones de ríos donde se evitarían estas confrontaciones. Claramente, el avance más significativo, transformando la
pesca recreativa en un instrumento de desarrollo para combatir la pobreza, implica una legislación adecuada, además
de entrenamiento y capacitación de los actores involucrados, a menudo ambos elementos no están presentes. Estas
medidas contribuirían además a reducir los conflictos entre la pesca recreativa y la de subsistencia, cuando estas existen.
Estatus de las poblaciones de peces explotados en aguas continentales
A causa de la distribución heterogénea de las poblaciones humanas dentro de las cuencas de los ríos grandes de América
Latina, donde la gran mayoría de la gente se aglomera en las ciudades principales, el nivel de explotación de los recursos
pesqueros varía considerablemente dentro de la misma cuenca. Adicionalmente, se cree que mientras las poblaciones
de peces podrían sostener los niveles de extracción en ciertos lugares, en otros ello no ocurriría y el crecimiento de las
poblaciones humanas que consumen pescado pondría en riesgo la sostenibilidad de la pesca. Sin embargo, las amenazas
más grandes contra la biodiversidad acuática y las pesquerías continentales actualmente se encuentran fuera del sector
pesquero. Más graves son las destrucciones de hábitat causado por la transformación de las planicies de inundación
naturales a tierras cultivables y los cambios en los patrones hidrológicos provocados por la construcción de represas
hidroeléctricas. La conservación de la biodiversidad consecuentemente tiene que integrar todas las actividades que
afecta el ecosistema ribereño
La ordenación de las pesquerías continentales: examen, enfoques, mecanismos e instrumentos normativos internacionales
disponibles
Las grandes cuencas fluviales en América Latina incluyendo las del Río del Plata, el Amazonas, el Orinoco y muchas de
sus sub-cuencas, cruzan varias fronteras internacionales, lo cual significa que las actividades de un país pueden impactar
el ambiente acuático y por lo tanto a las pesquerías en un país diferente de aquel donde se originó la actividad. Los
ejemplos de impactos ambientales transfronterizos incluyen a las actividades destinadas al manejo de recursos hídricos
para irrigación, la producción de energía eléctrica, o la protección contra inundaciones, la contaminación del agua a gran
escala, tal como los derrames de petróleo, o la contaminación con cianuro y mercurio usados en la minería aurífera, y
la introducción voluntaria o accidental de especies exóticas en las cuencas. Cualquiera de estos impactos tiene la
potencialidad de afectar los recursos acuáticos vivos lejos del sitio original, incluso en otros países y, en algunos casos,
también la salud de la gente que consume pescado.
Al mismo tiempo una gran parte de las especies de peces presentes en las cuencas mencionadas arriba son migratorias
y muchas de ellas se desplazan grandes distancias tanto dentro como entre los países ribereños; ello significa que aún
en las situaciones en que un impacto sobre una especie particular está confinado a un área local, los efectos sobre la
42
especie en cuestión pueden ser percibidos por la gente que explota el mismo recurso pesquero lejos del área. Dichos
impactos pueden incluir la destrucción de hábitat claves, prácticas pesqueras no sostenibles, cambios en la calidad del
agua debidos a la contaminación (por ejemplo con pesticidas), o la construcción de embalses o represas que impiden la
migración de los peces.
Manejo de recursos transfronterizos
Los principios del manejo de poblaciones transfronterizas son similares a aquellos de cualquier otra pesquería, i.e. se
debe manejar la explotación e integridad ambiental con una perspectiva de sostener los beneficios socioeconómicos y
generar una utilización equitativa de los recursos (Quirós, 2005). Sin embargo, alcanzar esos objetivos es más
complicado para las especies migratorias.
Los diversos hábitats que soportan a estos recursos migratorios se encuentran a menudo en zonas diferentes y
desempeñan papeles distintos en los ciclos de vida de los peces; por lo tanto, resultan afectados por diferentes
actividades, que pueden ser realizadas por una gama de grupos de interés y gentes con sus propias motivaciones. El
manejo efectivo de las poblaciones transfronterizas exige una gestión cooperativa de todos los participantes que
directamente explotan el recurso o cuyas actividades podrían tener un impacto sobre él. En consecuencia, el manejo
debe operar efectivamente a todos los niveles necesarios i.e. regional, nacional y local. Un sistema de manejo efectivo
será aquél donde la gestión tiene lugar al nivel apropiado, pero donde los esfuerzos combinados de los individuos,
grupos, comunidades, distritos, provincias, así como las acciones nacionales e internacionales conducen a la
sostenibilidad de los recursos, incluyendo los hábitats que los soportan, a nivel de la cuenca.
Grandes sectores de las principales cuencas fluviales en América Latina permanecen aun esencialmente sin ser
manejadas debido a la dificultad de poner en práctica regulaciones impuestas a las comunidades sin haberlas
consultado. Sin embargo, existen iniciativas locales para el manejo de poblaciones de peces como por ejemplo en varias
partes del Amazonas, aunque muchas veces tales esquemas no son formalmente reconocidos por las autoridades.
Generalmente, éstos son sistemas de manejo tradicionales basados en la comunidad, que apuntan a controlar el
esfuerzo pesquero y proteger el hábitat de los peces; en muchos casos las comunidades involucradas han sido apoyadas
por organizaciones no gubernamentales (ONG) o por proyectos con diversos grados de participación del gobierno local.
Dichos arreglos necesitan ser formalizados para darles una base legal y el sistema de gestión debe ser evaluado y
mejorado según los principios del «manejo adaptativo».
Sin embargo, es importante recordar que aunque se necesita aplicar el manejo a nivel local, también se necesitan
iniciativas nacionales para vincular las necesidades de manejo locales con las internacionales. Para ser efectivas, las
agencias nacionales deben, a la vez que promueven el co-manejo tanto de poblaciones locales como transfronterizas,
vincularse simultáneamente con agencias pertinentes de otros países en relación con las necesidades de manejo
conjunto. Sin embargo, los esquemas de manejo existentes típicamente se enfocan sobre pequeñas áreas con límites
naturales, tales como los lagos individuales donde el acceso y el cumplimiento de las regulaciones se pueden controlar
y no hay coordinación entre las diferentes iniciativas. La situación más problemática surge allí donde las actividades
locales tienen un impacto sobre una población transfronteriza que no es explotada localmente.
El papel de los acuerdos y tratados internacionales en el manejo pesquero
Una oportunidad importante con respecto a mejorar el manejo consiste en usar los acuerdos o foros regionales
existentes como una base para desarrollar mecanismos, políticas y estrategias más específicas, para la colaboración
transnacional en el manejo, incluyendo una mejor cooperación en el tema mucho más complejo, y a menudo más
polémico, del manejo de los recursos hídricos internacionales. El uso de tales acuerdos también debiera contribuir a
mejorar los beneficios y el impacto social de las pesquerías continentales en América Latina.
La FAO y el Código de Conducta para la Pesca Responsable
El Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO (CCPR) es un instrumento para desarrollar buenas prácticas
y políticas para las pesquerías de captura y la acuicultura sostenibles. Aunque el CCPR es un instrumento voluntario, sus
principios rectores son internacionalmente aceptados para el manejo de pesquerías. El Código fue desarrollado para
43
cubrir tanto las pesquerías continentales como las marinas y es apropiado para el manejo de la mayoría de las
poblaciones de peces, incluyendo las transfronterizas
La Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres y su aplicación a América Latina
En la Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres (CEM) existen algunos
mecanismos para ayudar a enfocar la atención de los legisladores y encargados estatales sobre la situación especial de
las poblaciones transfronterizas. El foco principal de este tratado se centra sobre los mamíferos y las aves, actualmente
sin mencionar ninguna especie regional de peces en los apéndices. La Convención es aplicable sin embargo a todas las
especies migratorias y el hecho de que varios de los países en las principales cuencas fluviales de la región son
signatarios, la convierte potencialmente en un instrumento importante para el manejo de las poblaciones
transfronterizas.
El primer paso bajo la CEM sería establecer qué especies y poblaciones se comparten y entre cuáles regiones/países y
si son vulnerables y a qué amenazas. Una vez que las poblaciones relevantes han sido declaradas recursos
transfronterizos, los países deben seguir adelante para identificar las medidas particulares de manejo que se requieren.
La información necesaria se obtiene más eficientemente accediendo al conocimiento ya existente a niveles nacionales
y locales.
De acuerdo con esta información, se pueden adaptar acciones específicas de manejo enfocadas sobre los sitios y asuntos
claves (por ejemplo los hábitats críticos y corredores de migración, los requisitos de flujo, etc.) y se pueden desarrollar
acciones específicas de manejo junto con las comunidades locales adyacentes, que pueden estar involucradas también
con la recolección y supervisión adicional de datos
La aplicación del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD) en las cuencas transfronterizas de América Latina
El CBD es por lejos el acuerdo más avanzado y detallado y el instrumento más completo y cabal actualmente en
operación para el manejo de las poblaciones de peces en las cuencas fluviales de América Latina.
El Convenio reconoce la jurisdicción de los Estados sobre sus propios recursos y que la erradicación de la pobreza es una
prioridad primordial para los países en vías de desarrollo, pero compromete a las Partes (i.e. los Estados) al objetivo de
« [...] la conservación de la biodiversidad, el uso sostenible de sus componentes y el compartir justa y equitativamente
los beneficios resultantes de la utilización de los recursos genéticos [...]». Las implicaciones que esto tiene para el manejo
pesquero todavía no se reconocen ampliamente. Sin embargo, las íntimas vinculaciones que existen entre la
biodiversidad y el uso sostenible de los recursos acuáticos en las pesquerías continentales significan que el Convenio
podría utilizarse como un poderoso instrumento para proteger pesquerías importantes pero vulnerables. La diversidad
del esfuerzo en las pesquerías fluviales da lugar a un alto grado de participación, cualquier simplificación del ecosistema
o reducción de la diversidad de especies reducirá por lo tanto las oportunidades de empleo en el sector, especialmente
en las pesquerías de pequeña escala, y se traducirá en pérdidas de medios de subsistencia rurales y marginalización del
pescador, independiente de cuáles sean los efectos generales en la producción pesquera total (Coates, 2001). Además,
es probable que las faunas y pesquerías menos diversas conduzcan a una intensificación del esfuerzo de pesca
menoscabando aún más la sostenibilidad del recurso. Por lo tanto, mantener la diversidad de las pesquerías debe ser
un objetivo de manejo en sí mismo
La Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y
Flora Silvestres (CITES)
CITES es un acuerdo internacional entre Gobiernos que apunta a asegurar que el comercio internacional de especímenes
de animales y plantas silvestres no amenaza su supervivencia. La CITES ha sido firmada y es jurídicamente vinculante
para 169 países incluyendo todos los miembros de la COPESCAL.
Múltiples recursos acuáticos que se cazan o se recolectan para alimento o comercialización, tal como manatíes y una
variedad de reptiles y anfibios, se enumeran ya en uno de los tres apéndices del tratado.
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La Convención Ramsar sobre Humedales
La Convención Ramsar provee un marco general y amplio para la acción nacional y la cooperación internacional en pro
de la conservación y el uso sabio de los humedales y de sus recursos. Todos los miembros de la COPESCAL son ya
signatarios de la Convención Ramsar y aunque las resoluciones no son jurídicamente vinculantes, los Gobiernos
adquieren obligaciones morales cuando firman el acuerdo y hay una fuerte confianza en que sus disposiciones han de
ser respetadas y seguidas, ejerciendo automáticamente una cierta presión para su cumplimiento. Una de las
obligaciones de los signatarios de la Convención Ramsar es designar al menos un humedal para ser incluido en la «Lista
Ramsar» y « [...] promover su conservación y sabio uso [...]». La selección de los humedales para la Lista Ramsar debiera
de basarse en su importancia ecológica, botánica, zoológica, limnológica, o hidrológica.
Comisión de Pesca Continental para América Latina – COPESCAL
La COPESCAL es un órgano regional de pesca de la FAO abierto a todos los países miembros atendidos por la oficina
regional para América Latina y el Caribe. Convertir los planes internacionales de acción en estrategias nacionales
realizables en muchos casos requerirá ayuda y respaldo. La COPESCAL podría hacer una gran contribución como foro
neutral para diseñar estrategias regionales y planes de manejo, con la FAO proporcionando la orientación y el
asesoramiento técnico en cómo desarrollar los acuerdos legales e institucionales y asistencia para la ejecución de las
evaluaciones técnicas necesarias. Dependiendo de la disponibilidad de fondos y de la ayuda en especie que los países
podrían proporcionar, esta asistencia podría incluir una variedad de temas, abarcando desde la ayuda técnica para el
establecimiento de estructuras de consulta, hasta capacitación a niveles nacional y subregional en el manejo de recursos
internacionales y en la negociación y la solución de controversias.
Otros mecanismos internacionales
Existen varios otros marcos regionales que cubren el manejo de cuencas fluviales incluyendo los recursos acuáticos
vivos. Ejemplos de ellos son el Tratado de Cooperación Amazónica, el cual es un acuerdo entre Bolivia, Brasil, Colombia,
Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela quienes conjuntamente se comprometen a « [...] mejorar los estándares
de vida de los habitantes de la región Amazónica, bajo la responsabilidad indisputable de cada Nación de utilizar sus
recursos naturales de una manera sostenible y también para distribuir de manera justa y equitativa los beneficios
derivados de tal uso [...]»
Otro ejemplo es el Comité Intergubernamental Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata del cual son signatarios
todos los países ribereños: Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay. El centro del tratado es la regulación equitativa
de los múltiples usos de los recursos hídricos. Sin embargo, los recursos acuáticos vivos también caen bajo su mandato.
A pesar de todas las convenciones y tratados, el peor enemigo del manejo sostenible de las pesquerías continentales en
cuencas transfronterizas es el hecho de que todavía no se reconoce la importancia social y económica real de estas
pesquerías. Desafortunadamente éste es el caso con la mayoría de las pesquerías continentales en América Latina así
como en muchas otras partes del mundo y se deben hacer mayores esfuerzos para supervisar de cerca los recursos y
para implementar un manejo adecuado para su desarrollo sostenible.
Iniciativas básicas para un mejoramiento del marco para el desarrollo sostenible de las pesquerías continentales
i) Medición de la importancia y contribución.
Los Gobiernos de América Latina deberían reconocer plenamente el valor social económico y ambiental de las
pesquerías continentales.
ii) Fortalecimiento institucional
Es necesario fortalecer las capacidades institucionales y locales (comunitarias) para el manejo eco sistémico de las
pesquerías (incluyendo la repartición equitativa de recursos y mejorías sociales).
iii) Cooperación regional
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Continúa siendo de vital importancia el fortalecimiento de la cooperación entre países para el manejo y uso sostenible
de cuencas comunes, teniendo en cuenta en particular los principios y normas pertinentes del Código de Conducta para
la Pesca Responsable.
iv) Aprovechamiento de los potenciales de la pesca recreativa
Se recomienda desarrollar evaluaciones integradas para la optimización de la pesca recreativa en cuencas compartidas,
asegurando un efecto positivo para el alivio de la pobreza y la seguridad alimentaria de las comunidades locales y las
regiones.
v) Mejora de los sistemas de recolección de información
Se recomienda mejorar en forma sustantiva la recolección de información pertinente y desarrollar herramientas para
facilitar el manejo de bases de datos, por ejemplo a través de herramientas geo referenciadas, incluyendo la información
eco sistémica (ambiental-pesquera-social integrada).
vi) Conservación biológica
Debería considerarse el establecimiento de áreas de conservación biológica en cuencas compartidas.
Resumen:
La infraestructura económica constituye un herramental de acto impacto en la reducción de la pobreza y el logro del
desarrollo económico sostenido. En Aca. Latina y el Caribe se ha mostrado una disminución en las inversiones destinadas
a este fin. Sin embargo la adecuada respuesta a estos requerimientos será determinante para la inserción al mundo del
siglo XXI y para la calidad de vida.
Desde el punto de vista de la equidad, trabajos has demostrado que la inversión en infraestructura tiene un impacto
distributivo significativo. En los desafíos a destacar esta la adecuada provisión de la misma (brecha de infraestructura)
que origina escases. La CEPAL ha determinado que cerrar esta brecha es un desafío.
El estudio pretende poner en evidencia el esfuerzo en conjunto (público y privado) que se deberá llevar a cabo para la
provisión de la infraestructura en los próximos años.
Los efectos que ejercen la infraestructura y sus servicios derivados sobre la economía y la sociedad son sustantivos y
repercuten en la calidad de vida de los habitantes.
La economía mundial se encuentra cada vez más interrelacionada. A pesar de las muchas ventajas derivadas de una
producción a escala planetaria, también presentan mayores exigencias de competitividad que requieran como respuesta
la ampliación y modernización de la infraestructura básica orientada a alcanzar los estándares.
El papel que juega el desarrollo de la infraestructura económica sobre el crecimiento es significativo.
Rozas y Sánchez (2004) señalan que “la adecuada disponibilidad de obras de infraestructura, así como la prestación
eficiente de servicios conexos, permiten a un país atenuar el déficit que pudiera tener en la dotación de determinados
recursos naturales”
Otras ventajas del desarrollo de la infraestructura: un mayor grado de especialización productiva, integración del
sistema económico y territorial, reducción de costos en el consumo de servicios, mejoras en el acceso al mercado de
bienes e insumos, incremento en la cobertura y calidad de los servicios para la población y mayor bienestar.
También la infraestructura y sus servicios actúan como vinculo de cohesión territorial, económico y social al integrar y
articular el territorio y hacerlo accesible desde el exterior permitiendo a sus habitantes conectarse con el entorno.
Sus efectos positivos sobre la distribución del ingreso y la reducción de la pobreza. Mantener por lo tanto los niveles en
la inversión en infraestructura económica, es por lo tanto un objetivo socialmente deseable, y que constituye al buen
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desempeño económico y colabora en mejorar las condiciones de vida de la región. La falta de provisión adecuada hace
que los países de la región puedan encontrar serios obstáculos en su crecimiento.
Rozas y Sánchez (2004) advierten de los elevados costos de los servicios de infraestructura de los países en desarrollo
afectan negativamente su inserción en el comercio internacional al igual que barreras y tarifas arancelarias.
La ausencia de infraestructura adecuada, así como la provisión ineficiente de los servicios, constituyen grandes
obstáculos para la implementación eficaz de políticas públicas, el pleno logro de metas de desarrollo económico y social
y la concreción de los objetivos de la integración.
CEPAL (2010)desafíos que enfrenta la región en materia de infraestructura:
Alta dispersión y multiplicidad de visiones públicas( falta de integridad en el abordaje)
Estrechez física o escases en la provisión de infraestructura y servicios.
Fallas u obstáculos institucionales y regulatorios tanto económicos como políticos.
Debilidad o ausencia de criterios de sostenibilidad de políticas en especial de transporte.
Problemas en la facilitación del transporte y el comercio. Así como el acceso al financiamiento, la calidad de las
vinculaciones públicas y privadas.
La brecha es solo uno de los desafíos que América Latina y el Caribe deben de tener en consideración.
Indicadores generales de América Latina y el Caribe.
Los efectos que ejercen la disponibilidad de acceso a la infraestructura y sus servicios, en interacción con la dotación de
recursos físicos y naturales, los marcos político-institucionales y el contexto histórico, configuran las características
propias de las economías, que sustentan y condicionan la vida de sus habitantes.
Presentar los distintos indicadores económicos, geográficos y sociales que reflejan la diferencia de América Latina y el
Caribe respecto a otras regiones de interés.
Se observa un importante contraste demográfico y de ingresos en los distintos grupos. En 2008 Aca Lat. Y el
Caribe tenían el 8 % de la población mundial.
Tierra arable y superficie Dimensión geográfica con un 15% del territorio mundial.
Puertos: Retraso en la infraestructura de las zonas aduaneras y portuarias.
Tecnología de información. por debajo del promedio mundial en 2005.
Carga marítima transportada: entre 2000 y 2008 por debajo del dinamismo con un 6%.
Transporte aéreo: participo entre 2000 y 2008 con un 7%
Carga aérea en el mismo periodo anterior solo participo con un 4%.
Energía consumida por el sector transporte presento su mayor consumo relativo con un 34,5%.
Con los valores indicadores de la informática se promedian 12 computadoras cada 100 habitantes lejos de los
países desarrollados que tienen 63 sobre 100.
Exportaciones de alta tecnologías. El porcentaje en 2000-2008 fue de 13%.
La infraestructura y su brecha.
La infraestructura abarca un conjunto de estructuras de ingeniería, equipos, instalaciones de larga vida útil, que
constituyen la base sobre la cual se produce la prestación de servicios paralos sectores productivos y los hogares.
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Pueden clasificarse de acuerdo a su fincion de la siguiente manera:
1. Infraestructura económica(transporte, energía y telecomunicaciones)
2. Social (presas, canales, sistemas de agua potable y saneamiento, educación, salud)
3. Información y conocimiento
4. De medio ambiente, recreación y esparcimiento.
De acuerdo a su cobertura pueden ser: urbanas, interurbanas e internacional.
Este trabajo se basa en la infraestructura económica.
Definiendo la brecha de infraestructura:
Brecha de dimensión horizontal: es la brecha que surge en relación a un objetivo determinado. Ejemplo: américa latina
con respecto a otros países en el nivel de stock o la brecha en cuanto a un determinado nivel de cobertura.
Brecha dimensión vertical: se define con relación a factores internos del país o la región de análisis. Se ve la evolución
de la oferta y la demanda con respecto a la infraestructura.
Revisión literaria sobre brecha de infraestructura.
Canning (1998) este autor estimo diferentes relaciones econométricas y encontró que en términos generales el stock
de infraestructura varia positivamente con el tamaño de la población, el nivel de ingreso y diferentes variables
geográficas.
Calderon y Serven en su trabajo de 2002 se plantearon el papel que desempeño el crecimiento de la brecha en
infraestructura en la ampliación de la brecha del producto de aca. Lat. Y el este de Asia.
Fay y Yepes (2003) respecto a Aca.Lat. y el Caribe encontró que la región requería de una inversión del 3% de su producto
bruto interno para responder a las necesidades de inversión del periodo 2005-2010, relación superior a la que estimaron
a nivel global.
En estos trabajos analizaron el impacto del desarrollo de la infraestructura sobre el crecimiento económico y sobre la
distribución del ingreso. Los autores encontraron que el stock de infraestructura exhibe un impacto positivo y
estadísticamente significativo sobre el crecimiento, a punto tal que entre 1981 y 2000, una cuarta parte del incremento
del PBI per cápita puede ser atribuida al crecimiento de la infraestructura.
El banco mundial presento su informe sobre Desafíos de Infraestructura en 2005 sobre Aca. Lat. Y el Caribe:
La región debe gastar más en infraestructura.
La región debe también gastar mejor: equilibrio entre inversión y mantenimiento.
El Estado debe ocupar un lugar central en la prestación de servicio de infraestructura.
Es imprescindible la participación del sector privado, pero para atraerlo es preciso aprender del pasado.
En CEPAL (2010) se estima la brecha de infraestructura en el transporte para Argentina, Brasil, chile, y México, alegando
que el fuerte estrés a la que fue expuesta la infraestructura económica y los insuficientes montos de inversión
destinados al mantenimiento derivaron en un crecimiento de la brecha.
La infraestructura toma un papel muy importante a la hora de promover el crecimiento y la equidad y a través de ambos
canales, ayudar a reducir la pobreza. América latina ha progresado en la disponibilidad, calidad y accesibilidad de los
servicios. A pesar de ello la región está rezagada a partir de la contracción del gasto público en los años 80, y la debilidad
de la participación privada salvo en las telecomunicaciones de los años 90.
Costos de infraestructura en la región.
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En los esfuerzos por cuantificar la brecha de infraestructura resulta necesario contar con información referente a los
costos de infraestructura sectoriales.
Una preocupación importe del trabajo ha sido adecuar los costos de la manera más precisa posible a las características
propias de la región.
Por otra parte para fines comparativos se tomaran dólares estadounidenses año 2000:
Energía eléctrica
Agua y saneamiento:
Transporte
Telecomunicaciones.
Gastos relativos al mantenimiento.
Midiendo la brecha de infraestructura
La dimensión vertical de la brecha: la metodologia en Fay y Yepes (2003) persigue la estimación de la demanda de
servicios de infraestructura necesarios para dar respuesta al crecimiento mundial de la economía. El trabajo original
incluia la estimación de la demanda de los siguientes sectores: energía eléctrica, telefonía, transporte terrestre, agua y
saneamiento.
Metodología de Carciofi y Gaya .busca responder al interrogante de si la evolución de stock de infraestructura acompaño
los requerimientos de la demanda. A diferencia de la metodología anterior los autores en este caso analizan la evolución
total del stock de capital como representativo del stock de infraestructura.
Estimaciones de la brecha bajo el modelo de Fay y Yepes:
Para Aca.Lat y el Caribe el crecimiento de la población es de 1% y del PBI 3,9% para el periodo 2006-2020
1. Energía eléctrica: los resultados implican un crecimiento de 5,1% anual promedio en la capacidad de generación.
2. La telefonía fija ha tenido una importante desaceleración en la ultima década.
3. La telefonía celular tiene una importante dinámica, aunque creciendo a una tasa menor que la de los últimos
años.
4. Acceso a internet banda ancha: señala un promedio de crecimiento anual hacia el 2020 del 10%
5. Transporte terrestre: la proyección de la evolución de la vías férreas exhiben una declinación a razón del 2%
anual entre 2006 y 2020
6. Caminos pavimentados: mostrarían una evolución de acorde a los últimos años.
7. Agua y saneamiento: muestran crecimiento anual cercano al crecimiento de la población para el 2020.
Objetivos para el desarrollo del milenio: la declaración del milenio del año 2000, los 189 Estados miembros de las
Naciones Unidas comprometieron a redoblar esfuerzos para erradicar la pobreza en el mundo. Se establecieron así los
Objetivos de desarrollo del Milenio, cuyas metas deberán alcanzarse en 2015, tomando como año base 1990.
El séptimo objetivo de desarrollo del milenio busca garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, el desarrollo
sostenible, responder a las necesidades humanas sin destruir la capacidad del medio ambiente.
En este documento también se muestra el avance que ha logrado América latina y el caribe en cuanto a la expansión de
servicios básicos, aunque señala que hay diferencias entre zonas urbanas y rurales.
Estimación de la inversión.
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Las necesidades de inversión necesarias para atender la demanda de infraestructura entre los años 2006 y 2020
ascenderían a un monto promedio anual equivalente al 5,2 % del PBI de Aca.Lat y el Caribe, lo cual estaría compuesto
de 2,7% destinado a nuevas inversiones y 2,5 % requerido para afrontar los gastos de mantenimiento.
Los sectores que presentarían lo mayores requerimientos en inversión se encontrarían en telecomunicaciones y energía
eléctrica. Mientras que las d menor inversión serian agua y saneamiento.
Como resultado de estas inversiones, la composición del valor del stock de infraestructura sufriría modificaciones a favor
de la energía eléctrica y de las telecomunicaciones, mientras que transporte perdería participación relativa.
Metodología de Carciofi y Gaya, brecha vertical.
Esta metodología sugiere su estimación utilizando la relacion incremental capital-producto para luego comparar su
evolución con la de algún tipo indicador de demanda de infraestructura. La gran debilidad de esta forma de análisis es
que no asume la posibilidad de cambios técnicos, ni sustitución del capital por otros factores, tampoco se puede estimar
con exactitud el punto de partida de la comparación.
La dimensión horizontal de la brecha.
Se realiza la dimensión de las inversiones en relación con los países del este de Asia en el año 2005 siguiendo los
lineamientos de los trabajos del Banco Mundial. La elección de estos países como punto de comparación se basa en que
han sido ejemplo de rápido crecimiento y desarrollo en un periodo relativamente corto de tiempo.
Los 20 años del Mercosur una integración a dos velocidades – Mariano Álvarez
Lo que aquí se propone es que la integración del MERCOSUR se produjo desde la óptica top-down, es decir que fue
concebida desde el plano jurídico general y se esperó que aquello derivase en integración comercial sectorial; esto no
ocurrió, y su verificación implica la necesaria reorientación de las iniciativas integracionistas regionales, que deben de
trabajar para que las dimensiones jurídica y comercial avancen en paralelo.
I. Introducción
El MERCOSUR es uno de los procesos regionales más recientes en materia de integración económica, pero los eventos
que configuraron su trayectoria son diversos. Argentina y Brasil, los socios fundadores del esquema, se desarrollaron a
espaldas el uno del otro durante décadas, con esporádicos acercamientos pero sin integración. Pertenecieron ambos a
las grandes iniciativas regionales de América Latina, pero su comercio bilateral no superaba el 5% (Ferrer, 1995).
Llegado entonces el año 1985, con los conflictos por la utilización del recurso hídrico del río Paraná, y la utilización
exclusiva para fines pacíficos de los desarrollos en el campo nuclear resueltos, y apoyados los países en su reciente
vuelta a la democracia, los presidentes Alfonsín de Argentina y Sarney de Brasil pusieron la piedra angular del proceso
de integración en la Declaración de Foz de Iguazú, con la que se comenzó el Programa de Integración y Cooperación
Económica. En 1988, éste fue reemplazado por el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo. Para 1990 los nuevos
presidentes de Argentina (Carlos Saúl Menem) y de Brasil (Fernando Collor de Mello) reemplazaron el TICD por el
Acuerdo de Complementación Económica No. 14, que es el núcleo del posterior Tratado de Asunción, en el que se
incorporó a Paraguay y Uruguay y con el que se da inicio al MERCOSUR.
La estructura institucional del esquema se fue definiendo a través de protocolos y es compleja y extensa. De entre los
órganos principales cabe recordar al Consejo del Mercado Común, el Grupo del Mercado Común, la Comisión de
Comercio del Mercosur, el Parlamento del Mercosur y el Tribunal Permanente de Revisión.
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No obstante los avances en el plano jurídico del proceso, su elaboración, complejidad y aparente compromiso político,
estas tendencias no parecen haberse visto reflejadas en una correspondiente profundización en el ámbito comercial o
material no solo en cuanto al aumento del intercambio intrarregional, sino también a la calidad, diversidad e
interdependencia de éste.
Esta situación dicotómica ha sido recogida en diversos documentos pero aún resulta necesario profundizarla para llegar
a un cabal conocimiento sobre los avances, o estancamientos, del proceso de facto en la subregión, y la separación que
estos presenten con los realizados en el ámbito jurídico. A tales efectos, se releva en primera instancia la evolución y
estado actual del MERCOSUR; estableciendo así la situación de la integración de jure en la subregión, entendida esta
como los compromisos jurídicos adquiridos por los Estados a través de tratados y protocolos.
Acto seguido se analizan los lazos comerciales existentes al momento de la concreción de los tratados que dieron origen
al proceso, y se observa la tendencia seguida por una serie de indicadores seleccionados, a fin de alcanzar una clara
visión de los movimientos seguidos por la integración de facto, entendida como la interdependencia comercial. El
análisis se complementa con indicadores acerca de la calidad de la inserción internacional del MERCOSUR y sus
miembros.
El objetivo del estudio es demostrar la falta de causalidad y no los obstáculos a la integración, ni cómo debería ser ésta.
De esta manera, el trabajo a realizar versa sobre la evolución del MERCOSUR desde su creación hasta 2010 a fin de
analizar si se condice la evolución jurídica del esquema (integración de jure) con la de su integración comercial (de facto),
comprobando entonces si el MERCOSUR han conducido a la conformación de una verdadera región; para lo que se
relevan las características, evolución y estado del proceso de integración regional.
II. La evolución jurídica del MERCOSUR
A. Génesis
El proceso de integración del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) remonta sus orígenes a fechas mucho más lejanas
que la firma del Tratado de Asunción. Buscar la punta del hilo de acontecimientos que desembocó en el acuerdo de
integración entre los cuatro países de la Cuenca del Plata implica retrotraernos en la historia hacia los comienzos de la
relación entre Argentina y Brasil, cuya interacción dio origen a la dinámica del MERCOSUR. Posteriormente se sumó
Uruguay –primeramente mediante acuerdos con cada uno de los socios por separado– y de Paraguay –quien estuvo
presente en algunos de los acuerdos previos y luego se sumó de forma definitiva al proceso en el Tratado de Asunción–
. Así, la dinámica de la integración del MERCOSUR se define por el binomio rivalidad-amistad que envuelve la relación
entre Argentina y Brasil.
Desde este punto hasta el Tratado de Asunción, mucha agua ha pasado bajo el puente que une y separa a las dos
potencias con tendencia ibérica de la Cuenca del Plata. Las primeras aproximaciones conflictivas se dieron respecto de
la Banda Oriental y de Paraguay. Ambas terminaron con la proclamación de independencia de estos nuevos Estados,
pero no dieron fin a la rivalidad latente que perduró entre Argentina y Brasil, quienes vivieron a espaldas el uno del otro
durante décadas. A lo anterior se le sumaba que el desarrollo comercial de ambos se componía de CEPAL - Serie
Comercio internacional N° 108 Los 20 años del MERCOSUR: una integración a dos exportaciones de productos primarios
a Europa o los Estados Unidos e importaciones de manufacturas desde estos mercados, con lo que las relaciones
comerciales entre ambos representaban un mero 5% de su comercio exterior. A esto se le sumó que la crisis de los años
treinta vino acompañada de proteccionismo, y posteriormente industrialización por sustitución de importaciones.
A la dinámica descripta se le presentaron algunas excepciones, especialmente durante el segundo quinquenio de la
década de los cuarenta y el primero de los cincuenta; en dicha oportunidad Argentina y Brasil llegaron a planificar en
conjunto el desarrollo de la industria aeronáutica (entre otras), lamentablemente estos proyectos fueron
51
descontinuados conjuntamente con el cambio de gobierno en Argentina; Brasil continuó con la iniciativa, que finalmente
culminó en la creación de Embraer (Empresa Brasileira de Aeronáutica S.A.).
B. La integración en América Latina
Lo anterior nos obliga a dar un breve repaso a la historia de la integración moderna de América Latina. Esta se enmarca
en dos etapas, conocidas como la primera y la segunda ola de regionalismos, siendo una entre los años cincuenta y
sesenta, y la otra en los ochenta y noventa (Ethier, 1998). Luego de años de conflictos regionales y bajo la óptica de un
mundo dividido en centros y periferias, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) impulsó el modelo de
Industrialización por Sustitución de Importaciones (conocido como el Modelo ISI) sobre una base ampliada y regional
(Escudero, 1992). El modelo era impulsado principalmente por el Secretario Ejecutivo de la CEPAL, el Dr. Raúl Prebisch,
y se sustentaba en dos principios fundamentales: a) que el sistema económico internacional estaba dividido por una
dinámica de crecimiento de los países industrializados, que condenaba a la división del trabajo, relegando a la región a
una posición de proveedora de materias primas y alimentos, a cambio de manufacturas, lo cual se vería reflejado en
una incapacidad estructural de romper esta dinámica; y b) que los mecanismos de transferencia de recursos generaban
un deterioro de los términos del intercambio, ya que los productos primarios eran de escaso o nulo valor agregado y
carecían de valor en sus transacciones frente a las manufacturas en que se especializaban los países desarrollados,
compradores de los productos latinoamericanos (Rofman, 1993). En este marco se produce un primer giro pro-
integración con la conformación en 1960 de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), con la que se
presenta una cooperación incipiente entre seis países de América del Sur2 y México. El Tratado de Montevideo de 19603
comprometía a los firmantes a la creación de una zona de libre comercio en el plazo de doce años, es decir el 31 de
diciembre de 1972; este plazo inicial fue prolongado hasta el 31 de diciembre de 1980 a través del Protocolo de Caracas4
de 1969. Al cumplirse el segundo plazo sin haberse alcanzado la meta éste fue abandonado. A pesar de los esfuerzos
institucionales, al ser la integración concebida como un instrumento para el desarrollo económico y social de la región,
a través de la mayor capacidad de negociación en el escenario internacional, la industrialización se puso al centro del
proceso, pero bajo la óptica de que para desarrollarla era necesario el fortalecimiento de la demanda interna. Esto
conllevó un modelo de crecimiento hacia adentro, que continuó minando las relaciones comerciales entre Argentina y
Brasil (Lerman Alperstein, 1999).
Con el Tratado de Montevideo de 19805 , se reemplazó a la ALALC por la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI), compuesta por los mismos once miembros, a los que en 1998 se les incorporó Cuba; asimismo, el acuerdo se
encuentra abierto a cualesquiera países latinoamericanos –actualmente Panamá y Nicaragua se encuentran en proceso
de adhesión–. Con este segundo acuerdo regional se buscaba una cooperación flexible, lo que se manifestaba en la
ausencia de un plazo para el cumplimiento de la meta de crear una zona de libre comercio; por el contrario, lo que se
buscaba era un sistema de preferencias arancelarias. Se esperaba entonces la generación de un espacio de libre
comercio a través de la integración subregional, respetando el ya existente Pacto Andino entre Bolivia (Estado
Plurinacional), Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela (República Bolivariana)6 y propiciando el desarrollo
No obstante la cooperación en el plano multilateral, los avances en la relación entre Argentina y Brasil fueron escasos
durante la década de los setenta y parte de los ochenta, ya que los gobiernos militares imperantes en cada país
aumentaron sus políticas de seguridad e hipótesis de conflicto, impidiendo así un proceso de acercamiento que limase
las asperezas entre ambos. Lo anterior recién empieza a cambiar a fines de los setenta. El punto de inflexión se dio en
la discusión sobre el aprovechamiento hidroeléctrico del Río Paraná. En 1979 se firma el Acuerdo Corpus-Itaipú entre
Argentina, Brasil y Paraguay que resuelve el conflicto iniciado en 1973, cuando el gobierno argentino había objetado el
Tratado de Itaipú firmado entre Brasil y Paraguay para la construcción de la represa.
La situación cambia cuando en los noventa, por segunda vez en su historia moderna, se reactivan los procesos
hemisféricos ya en curso (Comunidad Andina y Mercado Común Centroamericano), al tiempo que la Asociación
Latinoamericana de Integración se mantuvo intacta y se generaron nuevos procesos: el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (entre Canadá, Estados Unidos y México) y el MERCOSUR, bajo el paraguas conceptual de la segunda
ola de regionalismos. No obstante su similitud en cuanto al tiempo de aparición/reactivación, los proyectos tuvieron
52
alcances muy distintos, debido a que respondieron a objetivos políticos diversos, así como a una serie de factores, tanto
exógenos como endógenos, que los fueron modelando (Schonebohm, 1996). Durante la década de los setenta, la
balanza comercial de Argentina con Brasil era deficitaria para la primera, ya que la república cisplatina exportaba
principalmente productos primarios, mientras que Brasil le devolvía manufacturas, de mayor valor agregado. Esto
tensionó la relación de manera sensible, situación que se alivió solo con la llegada de la democracia, ya que ambos
gobiernos debieron de encarar políticas macroeconómicas similares, lo cual fue un incentivo al esfuerzo integracionista
C. Los inicios del MERCOSUR
Esta etapa se subdivide en tres períodos. El primero, comprendido entre los años 1985 y 1988, se caracteriza por la
integración sectorial, selectiva y gradual, bajo un esquema conocido como Programa de Integración y Cooperación
Económica (PICE), que se establece en el Acta para la Integración Argentino-Brasileña. Esta es el corolario de los estudios
encargados por los presidentes de Argentina y Brasil a la Comisión Mixta de Alto Nivel –compuesta por representantes
gubernamentales y del sector privado, y presidida por los Ministros de Relaciones Exteriores– que se había creado a raíz
de la Declaración de Foz de Iguazú (García, 1992; Baumann, 2003; Di Filippo, 1997). El PICE se conformaba con
protocolos sectoriales, los cuales eran el núcleo del programa. Con estos instrumentos se buscaba ampliar el comercio
bilateral a través de mecanismos de desgravación arancelaria gradual, sin fijar plazos estrictos y con metas meramente
indicativas. Asimismo, en 1986 se firma el Acta de Amistad Argentina-Brasileña: Democracia, Paz y Desarrollo, en la que
se pone de manifiesto la voluntad política de asegurar el éxito del PICE (Lucángeli, 1994). Bajo este esquema se firmaron
veinticuatro protocolos sectoriales, diecisiete el primer año, tres el segundo, y uno en 1989; donde los principales
avances se dieron en bienes de capital, agroalimentos e industria automotriz (Porta, 1991). Los protocolos de mayor
relevancia se detallan a continuación;
• Protocolo 1: Bienes de capital
• Protocolo 3: Trigo
• Protocolo 4: Expansión del comercio
• Protocolo 9: Biotecnología
• Protocolo 11: Emergencias nucleares y radiológicas
• Protocolo 12: Aeronáutica
• Protocolo 13: Siderurgia
• Protocolo 17: Cooperación nuclear
• Protocolo 21: Industria automotriz
• Protocolo 22: Industria de la alimentación.
Este sistema contaba con seis principios para la elaboración y ejecución de los protocolos. Siguiendo a García (1992),
estos eran:
1. Gradualidad. Consistía en avanzar por etapas anuales, definiendo cada una de ellas para cada protocolo y a través de
negociaciones que se realizarían siguiendo el segundo principio.
2. Flexibilidad. Para ajustar el alcance, ritmo y objetivos de cada protocolo;
3. Simetría. Para las políticas de los países, a fin de hacer que el PICE fuera factible y creíble
4. Equilibrio. A fin de estimular el intercambio entre sectores y segmentos específicos
5. Tratamiento preferencial. Frente a terceros mercados
53
6. Participación del empresariado. En la ejecución de los protocolos.
D. La construcción del MERCOSUR
En 1990 Argentina y Brasil se enfrentaban a problemas similares: la lucha contra la inflación, la reducción del Estado, la
deuda externa y la recuperación del crecimiento (Escudero, 1992) (Manzetti, 1993-1994). En el primer trimestre ambos
países fueron azotados por la hiperinflación, haciendo que los precios en Argentina crecieran a una tasa de 20.000%
anual y en Brasil a una cercana al 5.000%; el producto por habitante cayó un 30% en Argentina en la década de los
ochenta y en Brasil hizo que la economía se estancara; las condiciones sociales eran preocupantes, con elevado
desempleo y marginalidad. A ello se sumaba que la capacidad de maniobra internacional de ambos países estaba
restringida por su alto endeudamiento externo (60.000 millones de dólares en Argentina y 110.000 en Brasil) (Ferrer,
1991). En 1990 los presidente Menem de Argentina y Collor de Mello de Brasil, inmersos en la segunda ola de
regionalismos (Azevedo, 2004), decidieron en el Acta de Buenos Aires que el plazo establecido por el TICD para la
conformación del mercado común debía de ser acortado y se estableció una nueva meta, que consistía en la
conformación del mercado común para 1994, acortando en al menos cuatro años el programa original. Esto se plasmó
en el Acuerdo de Complementación Económica N°14 (ACE14), suscrito en el marco de la ALADI en diciembre de 1990.
El Acuerdo de Complementación Económica N°14 (ACE14) es el instrumento integracionista del Acta, pues establece
todos los mecanismos a través de los cuales se debía alcanzar la meta del mercado común, manteniendo las
herramientas y los protocolos sectoriales acordados durante las administraciones de Alfonsín y Sarney, ya que una
buena proporción del comercio entre ambos Estados gozaba de significativas preferencias arancelarias bajo el TICD
(Guadagni, 1992). Nuevamente aquí la presión estadounidense sirvió de catalizador para la conformación del acuerdo,
en esta oportunidad a través de la Iniciativa para las Américas8 del presidente estadounidense George Bush.
El ACE14 es el verdadero núcleo del MERCOSUR (Lucángeli, 1994), ya que “las innovaciones introducidas por el Tratado
de Asunción consistieron en las adhesiones de Paraguay y Uruguay y en una especificación más detallada de los
instrumentos a ser utilizados en la implementación del MERCOSUR” (Araújo Jr., 1992, pág. 69). Paraguay y Uruguay se
apresuraron a incorporarse al proceso entre Argentina y Brasil por tres razones fundamentales: a) el riesgo de
desplazamiento de sus productos, b) la necesidad de apoyo para la internacionalización, y c) la urgencia de una
modernización productiva.
E. La etapa post-Asunción
Posteriormente a la firma del Tratado se llevaron a cabo tres reuniones, con intervalos de seis meses, que fueron dando
forma al proceso. La primera de ellas tuvo lugar en la ciudad argentina de Las Leñas en junio de 1992. Allí se estableció
un cronograma para la conformación del mercado común en 1995, se definió un segundo cronograma para la
armonización de las políticas macroeconómicas, se aseguró el trato nacional para las empresas argentinas y brasileras,
se observó cómo manejar los reclamos por competencia desleal, y finalmente se abordó la petición de Bolivia para
unirse al esquema (Manzetti, 1993-1994).
La segunda reunión tuvo lugar en Montevideo (Uruguay) en diciembre de 1992. La cumbre se llevó a cabo en medio de
un ambiente problemático, a causa de situaciones internas en Argentina y Brasil; no obstante aquello, los presidentes
reafirmaron su compromiso para el establecimiento del mercado común con la meta de 1995, removiendo las barreras
arancelarias para esa fecha. Se discutió también el arancel externo común, la creación de un régimen aduanero especial
para importaciones subsidiadas por terceros países, y la relación con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN) (Manzetti, 1993-1994).
La tercera reunión tuvo lugar en Asunción (Paraguay) en julio de 1993, donde no se logró la adopción del arancel externo
común, posponiéndolo seis meses más, a fin de darles más tiempo a los equipos negociadores. No obstante, se acordó
la nomenclatura arancelaria del MERCOSUR (Manzetti, 1993-1994). El cuarto paso se dio en 1994 con el Protocolo de
Ouro Preto (Brasil); en esta oportunidad se produjo el primer gran choque entre la institución y la realidad, planteándose
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la dificultad sobre si honrar la letra y conformar el mercado común, o reconocer la necesidad de profundización previa
del proceso. “Finalmente se optó por cumplir el imperativo institucional del Tratado de Asunción más allá de la no
conformación del mercado común que había evidenciado tener carácter declarativo y atemporal” (Monsanto, 1998,
pág. 188).
III. La integración de facto en el MERCOSUR
A. Los caminos recorridos
En las sendas del análisis económico que conduzca a dilucidar la interrogante sobre si el Mercado Común del Sur ha
servido como instrumento integrador de las economías de sus miembros, varios son los caminos, y no todos ellos
conducen a resultados que plasmen la realidad en todas sus dimensiones. En el presente capítulo buscaremos analizar,
a partir de la óptica del comercio exterior pero encarando la tarea desde distintos ángulos, la integración real del
MERCOSUR. Por ella entenderemos el aumento de la interdependencia entre los Estados miembros, lo que se refleja en
una serie de indicadores de distinta complejidad. También se analizará la inserción internacional de Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay, a fin de ver si en el período transcurrido desde la creación del MERCOSUR la calidad de ésta ha
mejorado en términos relativos. De la veintena de trabajos11 revisados que versan sobre el MERCOSUR y que tienen
como centro o parte importante de su análisis la integración de facto, se pudieron observar distintos acercamientos a
la investigación.
De esta forma se observa que el análisis de la integración desde la óptica comercial prima sobre la del producto y la de
los indicadores sociales, que son los de menor frecuencia. La dificultad se presenta en que la mayoría de estos estudios
sobre la integración en el área del comercio, se concentran en un subconjunto de indicadores, los coeficientes de
comercio intrazona, que aunque son indicadores para el análisis, no son el fuerte de un estudio de calidad de integración.
Así, de la amplia gama de indicadores utilizados en el análisis del comercio exterior, algunos fueron seleccionados para
el presente estudio, mientras que se incorporaron otros que se consideraron útiles para la investigación y que
complementan a los anteriores en lo que se refiere al estudio de la calidad de la integración.
B. La apertura internacional
RECUADRO III.1 ARANCELES
Primeramente debemos observar la evolución de los países miembros del MERCOSUR a través de una de las
herramientas más difundidas en la literatura y que da una muestra rápida de la internacionalización de la economía de
los países. Los coeficientes de apertura o de internacionalización son diversos (ver Durán Lima y Alvarez (2011)) y su
principal variante es sobre si considerar o no a las importaciones en el cálculo y sobre cómo hacerlo. En el presente
estudio optaremos por tomar en cuenta únicamente las exportaciones, ya que son las producidas (al menos una buena
parte de ellas) en la economía nacional. Para medir entonces el coeficiente de apertura (CA) de un país se toma la
variable seleccionada (exportaciones corrientes de mercancías generales, en nuestro caso) y se la divide por el producto
interno bruto (PIB) a precios corrientes de mercado, del país seleccionado.
ECUACIÓN III.1 COEFICIENTE DE APERTURA
La lógica detrás de este indicador es que el PIB representa todo lo producido en el país, y que las exportaciones
representan el peso del sector externo; de esta forma, a mayor internacionalización de una economía, mayor será la
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proporción del PIB que sean capaces de igualar las exportaciones; ya que las primeras estarán creciendo a mayor
velocidad que la producción nacional.
El análisis indica que en el período de 1990 a 1999, ninguna de las economías del MERCOSUR aumentó
significativamente su apertura, inclusive Brasil llegó a disminuir ésta entre 1992 y 1995, momento en que Uruguay
presentó una breve alza. A partir de 2002 se da un giro y todos los países (exceptuando Paraguay que había comenzado
en 1999) inician una etapa de apertura. No obstante, es importante remarcar que el cálculo se hace utilizando al dólar
como moneda, tanto para las exportaciones como para el PIB, y en 2001 Argentina devalúa su moneda, haciendo que
su producto interno bruto se contraiga, al convertirlo de moneda local a dólares americanos. En cualquier caso, la
expansión registrada en los países dura dos años, y comienza a decaer, con la única excepción de Paraguay.
C. El comercio intrarregional
Como mencionábamos en el apartado anterior, este es el instrumento más utilizado en la bibliografía; no obstante,
nuestra opinión difiere de gran parte de los analistas ya mencionados, debido a que consideramos que la medida del
coeficiente de exportaciones intrazona no refleja interdependencia sino relevancia identificada por la escala y no por la
calidad o el grado de integración. Es decir, que la proporción de las exportaciones que se dirigen al interior del esquema
de integración aumente, no implica necesariamente que se esté produciendo una mayor integración, sino que el destino
es más importante, en términos relativos, que otros en el mundo. Así, la medida es de relevancia para el análisis de la
densidad de comercio, pero a fin de conocer la importancia del MERCOSUR para cada uno de los cuatro países que lo
integran, y no para estudiar el grado de integración de éstos entre sí.
Se aprecia el incremento en la importancia del comercio intrarregional durante el período de transición del MERCOSUR
y hasta 1998. Pero es importante resalta que esta tendencia comienza en 1988, es decir en la época de vigencia de los
protocolos del PICE y del TICD, y su decrecimiento se inicia tres años después del Protocolo de Ouro Preto, que es la
herramienta que consolida al MERCOSUR. Es importante destacar que en 2002 las exportaciones comienzan una nueva
etapa de alzas, pero con una tendencia más moderada que en el período anterior y sin alcanzar dichos niveles. Por el
lado de las importaciones, su coeficiente aumenta significativamente, pero en menor nivel que las exportaciones, en el
período que va desde 1983 a 1993, para luego fluctuar cerca de los 20 puntos porcentuales por un período de doce
años, y comenzar a contraerse a partir de 2006.
D. El comercio por sectores económicos
En un proceso de integración es fundamental que la estructura de la canasta de productos comercializado entre los
miembros favorezca dicha dinámica, especialmente cuando, como se vio en el capítulo anterior, uno de los objetivos
del esquema era impulsar las economías de escala y la productividad, con lo que es necesaria la incorporación de
tecnología a los productos comercializados internamente. Para este análisis se utilizó la Clasificación por Intensidad
Tecnológica elaborada en base a la Clasificación Uniforme del Comercio Internacional (CUCI) Revisión 2, por Lall (2000)
y adaptada por CEPAL (Durán Lima, 2008), y que reagrupa a las industrias (definidas como los grupos a tres dígitos de la
CUCI) de acuerdo al grado de incorporación de tecnología en sus productos, separándolos en seis categorías:
1. Productos primarios: que son aquellos recursos naturales que no han sufrido ningún grado de elaboración, más allá
de su extracción.
2. Manufacturas de recursos naturales: son aquellos productos que se obtienen de la elaboración de la categoría 1,
como por ejemplo los aceites vegetales o los metales refinados.
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3. Manufacturas de tecnología baja: agrupo a los productos del rubro textil y de calzado, asi como algunas estructuras
simples de metal, juguetes, joyería y productos plásticos.
4. Manufacturas de tecnología media: corresponde fundamentalmente al rubro automotriz, a las industrias de
procesamiento de sintéticos y acero, y los químicos.
5. Manufacturas de tecnología alta: son los productos eléctricos y electrónicos, así como los aviones, los productos
farmacéuticos y los instrumentos de precisión.
6. Productos no clasificados: es una categoría residual que agrupa elementos como el oro no monetario y las
transacciones especiales de la CUCI.1.
En Argentina, el análisis de exportaciones es alentador para el caso del MERCOSUR, ya que la canasta del país con
respecto del comercio extrazona está fuertemente marcada por productos primarios y manufacturas de estos, que en
su conjunto representaron el 75,2% de las exportaciones en 2010 y el 76,4% en el promedio 1990-2010; al tiempo que
en el caso de las exportaciones al MERCOSUR, priman las manufacturas de tecnología media, que han venido ganando
importancia desde 1989, logrando ocupar el 53,5% en 2010, especialmente gracias a la participación del sector
automotriz. Esto hace que el esquema de integración se convierta en el mercado de consumo de las exportaciones
manufactureras argentinas, siendo esencial esto a los efectos del desarrollo productivo del país.
E. La inserción internacional del MERCOSUR
Como se observó en el capítulo anterior, una de las metas importantes que el MERCOSUR se proponía era servir de
plataforma para la incorporación de los países miembros en la economía mundial; a fin de comprobar los avances en
esta área, la presente sección analiza dos potentes indicadores, el primero son las exportaciones por destin de acuerdo
a un índice de ventajas comparativas reveladas, que indicará la evolución de la competitividad en los principales
mercados; para lo que se seleccionó a Asia15, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la Unión Europea 16
. El segundo indicador es el Índice de Krugman, que analiza la similitud en el patrón exportador por industrias, a fin de
observar el aumento de la complementariedad intraindustrial en las exportaciones a los mercados mencionados. Los
índices de ventajas comparativas reveladas abundan en la literatura, en su mayoría son derivaciones del propuesto por
Balassa (1965) y su utilidad es proponer una medida de la especialización de las exportaciones de acuerdo a un producto
determinado. En el caso del indicador a utilizar, lo que se deduce del mismo es el grado de especialización de
especialización que los países tienen en sus productos, respecto de otros países, en un mismo mercado. El resultado se
interpreta de acuerdo a umbrales, si el indicador supera el 0 quiere decir que tiene una ventaja potencial, en tanto que
si supera el 0,33 indica que existe una ventaja comparativa.
F. Posicionamiento internacional del MERCOSUR
Posicionarse en el sistema económico internacional implica más que simplemente ganar ventajas comparativas en
algunos mercados; si, por ejemplo, un país exportase únicamente un producto, a un solo mercado, y este socio comercial
importase dicho producto únicamente del primer país, éste tendría el mayor IVCR posible y en la totalidad de su
comercio. Esto no implica una buena inserción internacional, ya que la misma debe de estar acompañada también por
la correspondiente diversificación, que haga al país menos dependiente de un producto o un destino, tratando extender
su canasta lo más posible. Asimismo, si el producto con mayor IVCR en el primer país, es exportado también de forma
importante por el segundo, estos no solo van a tener un alto IVCR sino también una alta complementariedad; es
importante entonces que los dos indicadores anterior estén acompañados por una mayor diversificación exportadora,
lo cual potencia las relaciones a más niveles. Existen diversas formas de medir esta dimensión en el comercio
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internacional, siendo la más común y extendida, la mera revisión de la cantidad de productos que se exportan y cuántos
de éstos componen un determinado porcentaje (como ser el 75 u 80% de las exportaciones). No obstante, existen
también medidas mucho más evolucionadas y sintéticas, que permiten una mejor comprensión u análisis de los datos.
Conclusiones
Esta investigación se propuso analizar la evolución de la integración de facto entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay
–Estados miembros del Mercado Común del Sur– y contraponerla con el patrón seguido por la integración de jure de
los mismos. Lo anterior con el fin de comprobar si el esquema top-down utilizado en la configuración de los instrumentos
jurídicos básicos del MERCOSUR, había concordado con la integración de facto, que debía ser funcional a los fines de la
integración comercial, o si, por el contrario, ambas dimensiones se habían movido en paralelo, disociadas la una de la
otra. En la presente sección se describen las principales conclusiones del estudio.
La relación entre Argentina y Brasil ha cambiado mucho en los últimos treinta años, en especial desde la Declaración de
Foz de Iguazú de 1985 y de los acuerdos y tratados que la siguieron. Si centráramos el análisis del MERCOSUR
únicamente en esta relación, quizás nos enfrentaríamos a un escenario muy distinto, pero el esquema de integración
planteado en los noventa incluía también a Paraguay y Uruguay.
Siempre se advirtió de las asimetrías existentes en el MERCOSUR respecto de la relación entre sus miembros –en
especial debido al tamaño, territorio, población y producto interno bruto–, pero los efectos del esquema sobre estos
también han sido asimétricos y no siempre favoreciendo a los mismos.
La integración jurídica, analizada en el capítulo II, avanzó considerablemente en los años de vida del esquema. Ella
produjo una proliferación de acuerdos y protocolos, los cuales tuvieron diversos efectos transversales sobre el esquema,
siendo el más notable la modificación orgánica de éste. Los objetivos centrales de este entramado de documentos y de
las motivaciones de los países en dar vida y mantener el MERCOSUR fueron: a) la necesidad de una plataforma de apoyo
para la internacionalización, b) la promoción de la inserción competitiva de los Estados miembro en el tablero comercial
mundial, c) la estimulación de los flujos de comercio, y d) la apertura de las economías de los cuatro países; todo lo
anterior bajo la meta de –e)– la integración subregional. Lo anterior tiene especial relación con el aspecto económico y
comercial del acuerdo, sin ser éste el único pero sí el objeto del presente estudio.
Desde esta óptica los resultados son concluyentes: la apertura de las economías –medida como el porcentaje del
producto interno bruto que las importaciones son capaces de cubrir– no aumentó durante los noventa en ninguno de
los cuatro países; en 2001 se produjo un salto importante en Argentina debido a la salida del modelo de convertibilidad
y un aumento regional incipiente, pero que duró hasta 2003, y desde entonces el coeficiente se estanca o decrece;
mostrando así la falta de injerencia del esquema de integración en la apertura de las economías nacionales.
Los textos que argumentan que la integración fue efectiva, sustentando ésto en el análisis del coeficiente simple de
comercio intrarregional, cometen dos errores. Primero, el aparente incremento de las exportaciones puede ser
explicado por una tendencia en la región latinoamericana (Di Filippo, 1997), donde el MERCOSUR no presenta una
particularidad distinta a la de los demás países; esto se suele atribuir a que América Latina venía de años de problemas
estructurales y sufrió el impacto del Consenso de Washington y de la liberalización de comercio (Paíva & Gazel, 2003).
Segundo, olvidan que el acuerdo se da en una región donde el comercio potencial había estado históricamente
reprimido (Sepúlveda & Vera, 1997).
Respecto de la calidad de las importaciones intrarregionales, quedó claro que el esquema no produjo efectos, o fue
asimétrico en éstos, favoreciendo a algunos Estados –Brasil en principio– pero sin producir resultados transversales,
donde se observa que el sector automotor, fuerte en la relación entre Argentina y Brasil, está ausente en el caso de
Paraguay y es muy débil en el de Uruguay.
En lo que respecta a la competitividad de los países en la extrazona, durante el período de vigencia del MERCOSUR,
Argentina ha perdido ventajas comparativas en la mayoría de los mercados analizados; caso similar ocurre con Brasil.
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Distinto es el caso de Paraguay y Uruguay, los cuales presentan una continua mejoría. Lo anterior deja nuevamente en
evidencia la ausencia de efecto atribuible al esquema de integración como plataforma de inserción internacional.
Asimismo, la complementariedad exportadora, que es el único punto del Programa de trabajo 2004-2006 de la Decisión
26/03 que incluye el ámbito sectorial del comercio exterior, mantuvo el índice de Krugman con escasas variaciones
sobre la tendencia histórica, siendo la única con propensión a la complementariedad la de Argentina y Brasil, y
mostrando otras –Argentina-Paraguay– que se mueven en la misma dirección pero con grandes variaciones. Finalmente
la relación Brasil-Paraguay se mantuvo lejos de la complementariedad y sin tendencia hacia esta, en tanto que la relación
Paraguay-Uruguay solo se acercó a la complementariedad a partir de 2003. El MERCOSUR no solo no tuvo efecto directo
en el caso de la diversificación intrazona, sino que tampoco logró convertirse en sustento de la diversificación de sus
miembros en el comercio internacional. Es más, mientras la mayoría de ellos no presentó variaciones considerables en
el comercio intrazona, Paraguay se mantuvo concentrado en todo el período de transición (1991-1994), penetró en el
área de diversificación moderada de forma esporádica entre 1995 y 2000, para luego volver a concentrarse en pocos
productos. Inclusive Argentina y Brasil muestran tendencias a la concentración – manteniéndose igualmente
diversificados– en el último lustro, tanto en el comercio intra como extraregional. Es probable que dicho fenómeno se
deba a la fuerte presencia de commodities en la canasta exportadora, y al empuje que China ha producido sobre éstos;
no obstante, en lo que respectó al comercio extrazona, el patrón fue similar, con excepción de que Uruguay se mantuvo
moderadamente diversificado, pero con tendencias a la concentración.
Es decir que de las seis relaciones bilaterales al interior del esquema, solo una –Argentina-Brasil– presenta visos
intraindustriales, y las restantes cinco –con excepción del breve período entre 1996 y 2001 entre Argentina y Uruguay–
son relaciones interindustriales, que no se prestan para la integración sectorial ni vertical. Estas conclusiones
precedentes no deben ser interpretadas como una negación a la función que cumple el MERCOSUR como mercado de
destino de las exportaciones manufactureras de sus Estados miembros; esto es sumamente importante, pero no
necesariamente un signo de integración, entendida ésta como el aumento de la interdependencia.