perú enfoque de la ordenación del agua y el desarrollo ... · dgas dirección general de aguas y...

Informe No. 13642-PE

PerúEnfoque de la Ordenación del Agua y elDesarrollo de la Irrigación Basado en el Usuario11 de abril de 1995

Departamento Geográfico 1I1División de Ordenación de los Recursos Naturales y Pobreza RuralOficina Regional para América Latina y el Caribe

.;

; - ,4 ,: -.

- r :

- -

4 - 4

-,,~ '--- L-

* 2 -- ~ , - -?

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

ABREVIATURAS Y SIGLAS

AACH Autoridad Autónoma de la Cuenca Hidrográfica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

DGAS Dirección General de Aguas y Suelos

EMOS Empresa Municipal de Obras Sanitarias

FAO/PC Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y laAlimentación/Programa de Cooperación

FONCODES Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo

INADE Instituto Nacional de Desarrollo

INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales

MRTA Movimiento Revolucionario Tupac Amarú

PIB Producto Interno Bruto

PERU

ENFOQUE DE LA ORDENACION DEL AGUA Y EL DESARROLLO DE LAIRRIGACION BASADO EN EL USUARIO

IndicePágina

Prefacio

Sumario .................................

Introducción ................................ 1

1. Panorama general del desarrollode la irrigación en el Perú ......................... 3

A. Tierras agrícolas y posibilidades y usos del agua ........ 3

B. Sinopsis de las políticas agrícolas .................. 4

C. Políticas e instituciones de irrigación ................ 7

D. Estado actual del sector de irrigación ............... 14

2. Mejora de la gestión de las aguas graciasa los derechos de aguas comercializables ............. 16

A. Proyecto de Ley Orgánica de Aguas .............. 16

B. Solución de los problemas relacionados con la creaciónde derechos de aguas comercializables ............ 29

3. Estrategia para el desarrollo de la irrigación ........... 43

A. Inversiones pequeñas y medianas en irrigación ....... 43

B. Desarrollo de grandes proyectos hidráulicos ......... 46

C. Conclusión ............................ 54

CUADROS

Cuadro 1. Inversiones y componentes de los proyectos especiales 48Cuadro 2. Perú: Inversiones y resultados de

los grandes proyectos hidráulicos ............. 51

ANEXOS

A. Proyecto: Ley Orgánica de AguasB. Reforma en la administración de las aguas y la pobreza en la sierra

peruanaC. Descripción de los principales proyectos hidráulicos de la costa

PREFACIO

Este informe fue preparado por Mateen Thobani sobre la base de las conclusiones demisiones enviadas al Perú en mayo y en octubre de 1993 para preparar un proyectosobre el sector de irrigación. Loretta Sonn (FAO/PC) y Regina Martínez(Consultora, FAO/PC) participaron en las misiones y aportaron algún material paralos Capítulos 1 y 3. Paul Trawick (Consultor), sobre la base de sus cuatro años deestudios sobre el terreno para su tesis doctoral, preparó el anexo sobre Reforma delrégimen de aguas y pobreza en el Altiplano andino. Carlos Emanuel, Gabriel Montes(BID) y Hernán Román (Consultor, BID) proporcionaron aportes constructivos parael análisis del proyecto de ley de aguas y la formulación de una estrategia para eldesarrollo de proyectos hidráulicos de gran envergadura. Janice Molina tradujo alinglés el proyecto de ley de aguas. El Gobierno envió sus observaciones sobre unborrador anterior en febrero y en marzo de 1995. El Jefe de la División es NicholasKrafft, el Economista Principal es Norman Hicks y el Director del Departamento esYoshiaki Abe.

1

1

1

Sumario

Panorama general

1 Inmediatamente después de asumir el mando el 28 de julio de1990, el gobierno de Fujimori inició un programa decidido de estabilizaciónque logró detener la hiperinflación y mejorar la situación en materia dedivisas. En los años siguientes, el Gobierno del Perú puso en práctica variasreformas estructurales encaminadas a reintegrar el país a la comunidadinternacional, fomentar la apertura de la economía, ampliar las posibilidades dedesarrollo del sector privado y mejorar la eficiencia en la asignación de losrecursos. Mediante las reformas se logró detener la caída del PIB, quecontinuaba desde 1988, y mejorar las perspectivas para el crecimientoeconómico a largo plazo y la reducción de la pobreza.

2 Se realizaron reformas estructurales prácticamente en todos lossectores de la economía. El sector agrícola sufrió una transformaciónimportante como resultado de reformas de gran alcance en la tenencia de latierra, la fijación de precios y la comercialización de los productos agrícolas,el crédito agrícola y las actividades de investigación y la extensión agrícola.Aunque también se llevaron a cabo algunas reformas en la esfera de lairrigación, la reforma del régimen de aguas propuesta por el Gobierno quedeberá afectar más profundamente las actividades de irrigación, al establecerun sistema de derechos de propiedad comercializable sobre el agua, haquedado postergada.

3 En este informe se sostiene que la reforma propuesta del régimende aguas ofrece posibilidades de resolver muchos de los problemas de aguaimperantes en todo el Perú. Sin embargo, se considera que sería útilintroducir algunas modificaciones en el proyecto de ley. Además, el informecontiene sugerencias encaminadas a asegurar que las reglamentacionesposteriores de la ley estén bien pensadas y se lleven a cabo correctamente.Por último, se analiza en él una estrategia propuesta para el desarrollo de lairrigación, que complementa la reforma del régimen de aguas y se basa enprincipios económicos correctos.

Antecedentes

4 Aunque el Perú tiene recursos de agua abundantes, esos recursosestán mal distribuidos. La mayor parte (98%) del agua del país está en lacuenca del Amazonas, que tiene posibilidades agrícolas limitadas, en tanto quela región costera, fértil y con escasa precipitación pluvial, depende enteramentede los caudales variables de los ríos que nacen en los Andes. Desde lostiempos precolombinos, los peruanos han hecho inversiones considerables ensistemas de irrigación encaminados a almacenar y desviar el agua de lascuencas andinas hacia las zonas costeras para su uso en las ciudades y en laindustria, así como también en la agricultura. Alrededor del 80% del agua

ii

utilizada en el Perú se dedica a la agricultura. Actualmente, casi la mitad dela superficie cultivada del país está irrigada, y corresponde a esta zona lamayor parte de la producción agrícola.

5 En 1992, tras varios años de no haberse hecho prácticamenteningún gasto público para el mantenimiento o la rehabilitación de lasestructuras de riego estatales, muchos sistemas de irrigación estaban a punto dequedar inutilizados. El abastecimiento de agua empezó a ser más irregular, sedeterioró la calidad del agua y aumentaron los conflictos debidos al agua. Serecibieron también numerosos informes sobre robos de agua. Incluso en zonasdonde el agua era escasa, siguió derrochándose agua. Aunque en la ley deaguas existente del Perú: i) se establecían prioridades para el uso del agua, ii)se determinaba que las tarifas del agua deberían cubrir los gastos defuncionamiento y mantenimiento y de construcción y iii) se establecía unmarco institucional amplio, el sistema de prioridades para el uso del agua hademostrado ser impracticable, los derechos de agua no cubren típicamente nisiquiera los gastos de funcionamiento y mantenimiento, y la estructurainstitucional es deficiente. Pese a las tarifas de agua muy bajas, muchosusuarios no están dispuestos a pagarlas y el Gobierno llegó a la conclusión deque sería sumamente difícil aumentar los derechos de agua en forma sustancialo crear instituciones fuertes capaces de planificar, asignar, vigilar y hacercumplir un uso eficiente del agua. Además, el Gobierno no estaba dispuesto adedicar recursos fiscales importantes a subvencionar las actividades deirrigación.

6 El sistema actual de asignación del agua, además de promoverun uso inapropiado del agua y dar como resultado actividades defuncionamiento y mantenimiento deficientes, ha discriminado contra lospobres. Con arreglo a un sistema en que los derechos de agua se asignabansin cargo (con la excepción de tarifas modestas sobre el agua) a discreción delos funcionarios públicos, los agricultores con más influencia política podíanobtener con más facilidad esos derechos, incluso cuando no había aguasuficiente para justificar la concesión de nuevos derechos. Esto condujo a unareducción efectiva de los derechos existentes de los agricultores con menosinfluencia política. Además, la amenaza de expropiación por el Estado de losderechos de agua para usos más prioritarios ha desalentado las inversiones enactividades con gran demanda de agua. Al mismo tiempo, muchos de losgrandes proyectos hidráulicos con inversiones públicas que se suponía quepermitirían que el Perú alcanzara la autosuficiencia agrícola han demostradoser ineficaces y poco económicos y han ocasionado pérdidas considerables alfisco.

Ley de aguas propuesta

7 Para hacer frente a estos problemas, el Ministerio de Agriculturaha propuesto, como elemento central de la estrategia de gestión de agua ydesarrollo de la irrigación, una nueva ley de aguas similar al Código de Aguaschileno de 1981, que ha logrado mejorar la distribución y el uso del agua,estimular la inversión privada y reducir los conflictos debidos al agua. Conarreglo a la ley propuesta, los usuarios existentes de las aguas deberán obtenerderechos de propiedad sobre el agua sin cargo. Los derechos a las aguassuperficiales nuevas o sin asignar deberán distribuirse mediante oferta pública.Los derechos pueden comercializarse a precios libremente negociados, siempreque ello no reduzca la disponibilidad de agua para otros y que haya aguasuficiente para mantener un flujo ecológico mínimo y sostener la calidad devida acostumbrada de las ciudades y los pueblos. Los derechos puedentambién hipotecarse o arrendarse. La ley prohíbe alterar la calidad del agua endetrimento de la flora o la fauna; sin embargo, en lugar de proponer penas omultas específicas, deja a cargo del Código del Medio Ambiente y laAutoridad Ambiental la tarea de establecer y hacer cumplir normas sobre lacalidad del agua.

8 Con arreglo al proyecto de ley, los derechos de agua seadquirirán mediante su inscripción en el Registro de Derechos de Aguas,especificando, entre otras cosas, el caudal o volumen (que puede especificarseen términos de porcentaje del caudal o de turnos); el punto de captación; si setrata de un uso consuntivo o no consuntivo, permanente o temporal; el punto yla forma en que se restituirá el agua al sistema fluvial; y la suma pagada porlos derechos. La ley establece también un impuesto sobre los derechos deagua. En contraste con la legislación actual, los nuevos derechos no debenutilizarse para un fin específico, no hay prioridades entre los derechos de aguapara diferentes propósitos y el derecho sobre el agua está separado del derechode propiedad sobre la tierra con respecto a las aguas superficiales ysubterráneas.

9 Aunque el sistema tropezó con cierta oposición a causa de sucarácter innovador, el régimen de derechos de aguas comercializablespropuesto para el Perú tendrá probablemente muchas ventajas con respecto alsistema actual de asignación reglamentada del agua. En razón de que unsistema de mercado aumenta el valor del agua, hay mayores incentivos paradefinir los derechos de agua y para mejorar la medición y el cumplimiento. Esprobable que el sector privado construya la infraestructura necesaria paraefectuar las transferencias de agua con más eficacia en términos de costo.Además, las organizaciones de usuarios de agua, que tienen un papelimportante en ambos sistemas, resultarán fortalecidas y mejor organizadascuando los derechos de aguas estén bien definidos y sean transferibles. En

iv

principio, y sobre la base de la experiencia de Chile, los derechos depropiedad comercializables y seguros sobre el agua deberían:

a) Proporcionar una forma eficaz de utilizar el agua para usos másproductivos sin crear conflictos y sin aumentar las tarifas sobre lasaguas. Los agricultores tendrían así incentivos financieros para adoptarmétodos de irrigación mejorados o cultivos que requieran menos agua ypara vender su exceso de agua a una ciudad vecina o a otrosagricultores.

b) Ayudar a reducir el daño ambiental. Mediante el fomento del ahorro deagua, será posible evitar la construcción de una nueva infraestructura dealmacenamiento o desviación de las aguas, y prevenir así posibles dañosambientales. Además, si los agricultores usan menos agua, contribuiráncon ello a controlar los anegamientos y la salinización de los sueloscausados por la irrigación excesiva.

c) Asegurar a los agricultores pobres que no se reducirá su disponibilidadefectiva de agua. Con arreglo al sistema actual, los administradores deaguas conceden a menudo nuevos derechos de aguas a los usuariosinfluyentes incluso cuando no hay en el sistema agua suficiente parasatisfacer los derechos de aguas existentes. Esto reduce el aguadisponible para otros. Al definir correctamente los derechos de aguas ylimitar las ofertas públicas a los casos en que hay un superávit claro dederechos de aguas, la ley propuesta ayudará a reducir los abusosexistentes actualmente en el régimen de derechos de aguas.

d) Utilizarse como garantía para la obtención de préstamos. Esto esespecialmente útil para los agricultores que tienen pocas fuentes degarantías para obtener préstamos más baratos. Los grandes agricultorestendrán también la flexibilidad de poder hipotecar solamente parte desus derechos de aguas infinitamente divisibles, por oposición a toda sutierra y sus tenencias de agua.

e) Estimular la inversión privada y las actividades que requieren unabastecimiento seguro de grandes cantidades de agua (por ejemplo, laagricultura, la minería, algunas industrias, las empresas deabastecimiento de agua), dado que se reducirá la incertidumbre encuanto al acceso al agua. Se espera que el aumento de las inversiones yde la productividad del uso del agua beneficien indirectamente a lospobres como resultado del aumento de las oportunidades de empleo.

f) Estimular la inversión privada en proyectos hidráulicos, ya que losposibles inversionistas tendrán la seguridad de que no se expropiaránsus derechos de aguas en el futuro y de que el agua generada como

v

resultado de sus inversiones podrá venderse a precios fijadoslibremente. Esto sería especialmente útil si el Gobierno desearafomentar la inversión privada en la producción de energíahidroeléctrica, el abastecimiento de agua a los hogares y la privatizaciónde los grandes proyectos hidráulicos estatales (véase más adelante).

g) Facilitar la transferencia de la infraestructura de irrigación a los gruposde usuarios de agua y permitirles responsabilizarse en forma exclusivadel funcionamiento y el mantenimiento de los sistemas y de la fijaciónde las tarifas sobre el agua.

h) Sentar las bases para proteger mejor los acuíferos subterráneos de suexplotación excesiva, en comparación con el sistema actual, en virtuddel cual los usuarios de la tierra situada sobre un acuífero tienenderechos ilimitados sobre sus aguas.

10 A fin de permitir la aprobación de la ley de aguas, laConstitución del Perú de 1993 contiene una cláusula (Artículo 66) en que setratan en forma equivalente los derechos sobre la tierra y sobre el agua. Asípues, puede haber derechos de propiedad privada sobre el agua de la mismamanera que existen derechos de propiedad privada sobre la tierra. Se hapreparado un proyecto de ley de aguas. Sin embargo, su presentación alCongreso se ha demorado. El Gobierno podría utilizar productivamente estetiempo para introducir algunas modificaciones en el proyecto de ley y asegurarque las reglamentaciones posteriores estén bien pensadas y se hagan cumplirdebidamente. Es importante que el Gobierno proceda cuanto antes a redactarlas reglamentaciones de la ley y dedique suficientes recursos al cumplimientoeficaz y equitativo de la ley y sus reglamentaciones. A continuación se hacenalgunas sugerencias para la modificación de la ley y la redacción de lasreglamentaciones.

a) Debería hacerse una campaña de información pública y de debate paraque los encargados de formular las políticas y los usuarios de las aguastomen conciencia de los problemas que plantean los enfoquestradicionales y entiendan el funcionamiento y los posibles beneficios delos mercados de agua. Esto contribuiría a asegurar que el diseño final yla ejecución del marco jurídico se llevaran a cabo de maneratransparente y participatoria;

b) Deberían establecerse instituciones públicas eficaces para preparar lasreglamentaciones y hacer cumplir la ley de manera eficiente y equitativadespués de su aprobación. Es posible que esto exija que se modifiquela ley para evitar el nombramiento de las mismas personas que sedesempeñaron anteriormente como administradores de aguas con arregloal régimen de derechos de aguas actual;

vi

c) Deberían entenderse y aclararse las consecuencias de distintas manerasde hacer frente a la cuestión de los efectos para terceros resultantes delos "caudales de restitución";

d) Podría proponerse que, en las reglamentaciones relacionadas con la leyde aguas propuesta, i) se exima del pago de impuestos a los agricultoresque tienen cantidades muy pequeñas de derechos de aguas y ii) losimpuestos sean aplicables a los derechos consuntivos y no consuntivos,aunque a tasas diferentes. Debería eliminarse simultáneamente elimpuesto existente sobre las tierras irrigadas;

e) Deberían establecerse salvaguardias para prevenir los monopolios.Aunque no hay peligro de que surjan monopolios generalizados, ellopodría ocurrir: i) tras la privatización de las grandes obras hidráulicasy las empresas de agua y ii) en el ámbito de los derechos de aguas noconsuntivos. Para evitar esto: i) debería desarrollarse un marco dereglamentación apropiado antes de toda privatización; y ii) deberíaintroducirse un impuesto sobre los derechos de agua no consuntivos,junto con reglamentaciones en que se fijen las tarifas para la energía;

f) Debería simplificarse la ley mediante: i) el traspaso de algunos de losdetalles institucionales de la ley a las reglamentaciones a fin de permitirque puedan modificarse fácilmente si no resultan apropiados; ii)especificar en uno de los primeros artículos (Artículo 9) que losderechos de agua se concederán sin cargo a los usuarios actuales;iii) aclarar que, incluso cuando los trabajos de almacenamiento ytransferencia de aguas están a cargo de particulares, deberá haber unaoferta pública de los derechos de agua eventuales conexos; y iv) encararla cuestión de lo que ocurrirá con los derechos de agua no registrados silos usuarios no pueden registrar sus derechos dentro de los 180 díassiguientes a la publicación de la ley - una opción sería aplicar la nuevaley cuenca por cuenca y solamente si la organización de usuarios deagua pertinente decide hacerlo, y dejar que las cuencas restantes siganfuncionando con arreglo a la ley imperante; y

g) Deberían adoptarse medidas relacionadas con la asignación inicial de losderechos de propiedad. Cuando hay agua suficiente para satisfacertodos los derechos existentes, como ocurre en gran parte de la región dela Selva, la asignación inicial podría hacerse simplemente mediante lainscripción en el nuevo Registro Público. Cuando el registro existentecontiene muchos derechos de propiedad superpuestos, como ocurre enla Costa, la asignación inicial debería basarse en el uso anterior. Ensituaciones en que ha habido grandes abusos de los derechos de aguas,como ha ocurrido en gran parte de la Sierra, los derechos de aguasdeberían asignarse a las comunidades sobre la base del uso histórico, y

vi¡

podría permitirse posteriormente el registro individual según lasuperficie irrigada. Además, para reducir las pérdidas de agua, alasignarse inicialmente los derechos en la Sierra deberían establecersepatrones de distribución contiguos o concentrados en una zona por vez,de conformidad con el orden de los predios a lo largo de cada canal.En todos los casos, el Gobierno debe ayudar a los pequeños agricultoresa registrar sus derechos de aguas, utilizando en la mayor medida posiblela "titulación en bloque". Por último, las ofertas públicas para asignarlos nuevos derechos de agua deberían realizarse de manera abierta ytransparente, con amplia información pública sobre precios y volúmenesy sin costo o con un costo mínimo para participar en la subasta.

Estrategia para el desarrollo de la irrigación

11 Una estrategia para el desarrollo de la irrigación que se estáconsiderando consiste en tratar los servicios de abastecimiento de agua eirrigación de la misma manera que otros bienes o servicios. Según estaestrategia, el Gobierno subvencionará los servicios de abastecimiento de agua eirrigación solamente en la medida en que tengan características de bien públicoo externalidades positivas (por ejemplo, control de las inundaciones, drenaje,reducción de la erosión y la sedimentación, corrientes ribereñas, formación deasociaciones de usuarios de agua y mecanismos de solución de controversias, yabastecimiento de agua), o en la medida en que los subsidios sean eficaces parael alivio de la pobreza. Además, el Gobierno no llevará a cabo actividades deirrigación ni inversiones en irrigación si los usuarios o los inversionistas soncapaces de llevarlas a cabo. Además del posible suministro de subsidios, laestrategia exige que se establezca un marco jurídico y de reglamentación a fmde reducir las incertidumbres para los usuarios y los posibles inversionistas yevitar la formación de monopolios. Este enfoque es coherente con una políticaeconómica correcta y con el enfoque del Gobierno en otros sectores. Losderechos de propiedad comercializables sobre el agua facilitarán mucho laaplicación de esta estrategia.

12 Con arreglo a la estrategia propuesta, el Gobierno transferiríagraduaimente y sin cargo toda la infraestructura de irrigación de sus proyectosterminados a las asociaciones de usuarios de agua y les proporcionaríaasistencia técnica para las tareas de funcionamiento y mantenimiento.Mediante la entrega sin cargo de la infraestructura se reconoce la situaciónexistente en la cual el Gobierno no ha podido imponer a los usuarios tarifassuficientes para recuperar los costos de inversión - los derechos de aguararamente cubren el total de los gastos de funcionamiento y mantenimiento.Además, en tanto se desarrolle suficientemente el sistema bancario rural, elGobierno está considerando la posibilidad de proporcionar préstamos a largoplazo para fmanciar inversiones viables en irrigación para fines no agrícolas.Esto ayudaría a evitar el posible colapso del sistema de irrigación como

viii

resultado del descuido de las actividades de funcionamiento y mantenimientopor parte del gobierno anterior. Aunque el mecanismo de la operaciónpropuesta está todavía en proceso de elaboración, algunos de los principios quedeberán seguirse son los siguientes: i) los préstamos deberían concedersecontra garantías; ii) las asociaciones de usuarios de agua, y no los particulares,serían los prestatarios finales de los fondos; iii) los fondos se concederían atasas de interés comerciales; iv) las asociaciones de usuarios de agua deberíandemostrar su capacidad y su voluntad de pagar los gastos de rehabilitación y decubrir los gastos incrementales de funcionamiento y mantenimiento; y v) lasasociaciones de usuarios de agua serían responsables de diseñar los proyectos yesas asociaciones o los concesionarios deberían ejecutar las obras civiles - elGobierno proporcionaría asistencia técnica para esto.

13 En el caso de los proyectos llevados a cabo en comunidadespobres, que es posible que tengan un rendimiento social elevado pero una bajarentabilidad privada (por ejemplo, la rehabilitación de la irrigación, lapreparación de andenes, la reforestación, la mejora de los pastos), el Gobiernocontinuaría proporcionando donaciones a las comunidades pobres a través delFondo Nacional de Compensación y Desarrollo (FONCODES). Con arreglo aeste programa, las comunidades se organizan para identificar y llevar a caboinversiones de infraestructura en pequeña escala, contribuyen a sufragar loscostos de inversión, generalmente en la forma de trabajo no calificado, y seorganizan para encargarse del funcionamiento y el mantenimiento de esasinversiones.

14 La estrategia para los grandes proyectos hidráulicos estatales estambién coherente con estos principios. Para fines de 1993, estos proyectos yahabían consumido US$3.400 millones (en dólares constantes de 1993) enfondos públicos. Para terminarlos se necesitarían otros US$8.000 millones, delos que US$7.000 millones serían necesarios solamente para los proyectos dela Costa. Dado que esto equivale a una suma considerablemente mayor que eltotal de los gastos presupuestarios anuales del Gobierno del Perú, tanto engastos de capital como en gastos corrientes, resulta cada vez más claro que, sinuna participación privada considerable, la mayoría de los proyectos nuncapodrán terminarse.

15 Estos proyectos (o etapas de proyectos) pueden dividirse encuatro categorías. La primera incluye los que están en gran parte terminados ytienen asociaciones de usuarios de agua establecidas (las etapas iniciales deChira-Piura, Tinajones, Jequetepeque, Majes y Chavimochic). Con arreglo ala estrategia propuesta, la mayor parte de la infraestructura hidráulica setraspasaría sin cargo a las asociaciones, igual que los proyectos terminadosindicados anteriormente (y por las mismas razones). Las asociaciones deusuarios de agua serían entonces responsables de terminar los trabajospendientes y del funcionamiento y el mantenimiento posterior del sistema. Sin

ix

embargo, todos los derechos no asignados sobre las tierras y las aguas y lainfraestructura necesaria para el desarrollo posterior se venderían en ofertapública (mediante licitación). El Gobierno proporcionaría a los miembros delas asociaciones asistencia técnica y préstamos contra garantías, o donacionesde contrapartida, en la medida en que hubiera actividades con externalidadespositivas o con características de bien público.

16 La segunda categoría incluye los proyectos en los cuales, a causade los grandes gastos públicos anteriores, las tasas incrementales derendimiento financiero de las inversiones resultan aceptables (Chinecas, PastoGrande, Tacna y las nuevas etapas de la primera categoría). En este caso, enla estrategia propuesta se prevé la venta de la infraestructura hidráulica y delos derechos de tierras y aguas no asignados a inversionistas privados a travésde un proceso transparente que incluye la licitación pública. Además, seprepararía un marco de reglamentación para la empresa privada que permitiríael "desglose" de los servicios de agua de modo que el consorcio inversionistapueda vender, por ejemplo, los derechos no consuntivos a una empresa deenergía hidroeléctrica y los derechos consuntivos a una empresa urbana deabastecimiento de agua y una empresa inmobiliaria. En las reglamentacionesse establecerían también normas sobre precios monopolísticos y se definiría enqué caso y durante cuánto tiempo se concederían derechos monopolísticos ycómo se fijarían las tarifas para el funcionamiento y el mantenimiento de lossistemas. Si se prevé la concesión de subsidios estatales para hacer frente a lasimperfecciones del mercado, éstos deberían aclararse y se establecería unmecanismo de financiación detallado. Mediante la privatización se liberaríanrecursos estatales escasos y aumentarían las probabilidades de que losproyectos se completaran en forma más rápida y económica.

17 La tercera categoría incluye los proyectos que están en una etapatemprana de ejecución (Olmos, Alto Piura, Sur Medio). Se estima que suscqstos incrementales por hectárea serán mucho mayores que sus beneficiosprevistos, según se reflejan en el aumento proyectado de los precios de latierra. Hay pocas probabilidades de que haya inversionistas privadosdispuestos a hacerse cargo de estos proyectos sin subsidios y garantíasgubernamentales enormes y totalmente injustificados. Con arreglo a esteenfoque, los proyectos se clausurarían definitivamente, con lo que seahorrarían al Perú enormes recursos fiscales y se pondría fin a los cabildeosabsurdamente costosos de los contratistas, las empresas de financiación y losposibles beneficiarios.

18 La cuarta categoría incluye todos los proyectos con fundamentosestratégicos o sociales (los proyectos de Tumbes, Río Cachi y todos losproyectos de la Selva). En este caso, se sugiere que el Gobierno determine enprimer término si los objetivos no económicos de cada proyecto siguen siendoválidos. En caso afirmativo, el Gobierno aportaría fondos presupuestarios

x

suficientes para llevarlos a cabo lo más rápidamente posible, utilizando laparticipación local en el diseño y la ejecución y recurriendo a sistemas departicipación de los beneficiarios en los costos en la medida de lo posible. Siel Gobierno ya no considera que los proyectos son prioritarios, deberíaconsiderar la posibilidad de transferirlos a los beneficiarios para que ellosterninen los trabajos y se encarguen de las tareas de funcionamiento ymantenimiento. En esos casos, el Gobierno podría proporcionar garantías decrédito o donaciones de contrapartida. Si, pese a esos esfuerzos, los usuariosno demuestran ningún interés, el Gobierno clausuraría los proyectos.

Introducción

1 Los recursos de agua del Perú no se utilizan correctamente y suinfraestructura pública de irrigación, cuya construcción ha sido muy costosa,no se explota ni se mantiene en forma adecuada. La falta de incentivos paraahorrar agua, sumada a la capacidad institucional insuficiente para planificar,asignar, vigilar y hacer cumplir las tareas de distribución y uso del agua, hahecho que se desperdicie agua. Además, la falta de derechos de agua segurosha dado lugar a conflictos con respecto al agua y ha desalentado la inversiónprivada en irrigación y otras actividades con gran consumo de agua. Almismo tiempo, muchas de las grandes inversiones estatales en proyectoshidráulicos, cuyo objetivo era lograr que el Perú alcanzara la autosuficienciaen la agricultura, han demostrado ser antieconómicas y han ocasionado grandespérdidas fiscales. Pese a varias políticas encaminadas a asegurar unfuncionamiento y un mantenimiento adecuados de la infraestructura deirrigación, el funcionamiento de la mayoría de los sistemas es deficiente y elmantenimiento tan inaceptable que muchos corren un serio peligro de quedarinutilizados.

2 El objetivo de este trabajo es identificar una estrategia para elsector de irrigación encaminada a hacer frente a estos problemas. Se esperaque mediante su solución aumenten la producción y los ingresos y se reduzcaasí la pobreza. Aunque este trabajo se concentra en la irrigación, algunas delas reformas que se examinan en él tendrán un efecto profundo sobre otrosusos del agua (agua para uso doméstico, para la industria y la minería, y parala energía hidroeléctrica), así como sobre las finanzas públicas. Este trabajoestá destinado fundamentalmente a los funcionarios peruanos encargados de laformulación de políticas, tanto en la rama ejecutiva como en la rama legislativadel Gobierno. Además, se espera que este informe sea útil para la comunidadlocal e internacional que participa en los esfuerzos de desarrollo del Perú. Porúltimo, dado que la estrategia tiene algunos aspectos novedosos, se espera queel informe sea también útil para los asesores, los investigadores y losdirigentes estatales que trabajan en otros países con escasez de agua.

3 La estructura del informe es como sigue: en el Capítulo 1 sepresenta un panorama general del desarrollo de la irrigación en el Perú. Sedescriben los recursos de tierras y de agua del Perú, se analizan las políticasagrícolas anteriores, se presenta una breve historia del desarrollo del riego y seanaliza la forma en que las políticas y las instituciones de irrigación del Perúhan afectado el uso del agua y el desarrollo de la irrigación. En el Capítulo 2se describe la ley de aguas propuesta, que establecería un sistema de derechosde propiedad bien definidos, que podrían comercializarse en formarelativamente libre, sobre el agua. Se demuestra cómo la aplicación efectivade esta ley podría aumentar la productividad del uso del agua, contribuir amejorar el funcionamiento y el mantenimiento de los sistemas de irrigaciónexistentes, resolver los conflictos, estimular la inversión privada y beneficiar alos pobres. Se sugieren a continuación algunas reformas de la ley y seexamina la mejor forma de aplicar la legislación. En el Capítulo 3 se exponeuna estrategia para el desarrollo racional de la irrigación en el Perú. Sesugieren medidas para mejorar la eficacia de los sistemas de irrigaciónexistentes y asegurar el desarrollo racional de los proyectos de irrigación

-2-

actuales y futuros. Por último, el Anexo A contiene la versión de mayo de1994 del proyecto de ley de aguas, en el Anexo B se analiza la reforma delrégimen de aguas y el alivio de la pobreza en el Altiplano del Perú y en elAnexo C se resumen las características clave de los grandes proyectoshidráulicos de la Costa.

-3-

1. Panorama general del desarrollo de lairrigación en el Perú

A. Tierras agrícolas y posibilidades y usos del agua

1.1 Los 23 millones de habitantes del Perú ocupan una superficie de129 millones de hectáreas, mayor que las superficies combinadas de Francia,Italia y Alemania. Alrededor del 10% de la superficie del Perú consiste enuna angosta faja costera situada entre el océano Pacífico y las estribaciones delos Andes (Costa); el 30% es una zona montañosa (Sierra), compuesta por losvalles y las mesetas occidentales de los Andes; y el 60 % está en la cuencaamazónica (Selva), en los valles y las mesetas orientales de los Andes (Ceja deSelva) y en el bosque tropical del bajo Amazonas (Selva Baja).

1.2 La Costa es en gran parte árida, con una precipitación mediaanual de sólo 38 mm. Sin embargo, tiene temperaturas moderadas y suelosfértiles y recibe agua de 53 ríos que fluyen desde las montañas andinas. Enalgunas zonas, tiene también recursos limitados de aguas subterráneas. LaSierra tiene una precipitación media de 600 mm., pero su topografía y suclima son inhóspitos. La Selva tiene lluvias torrenciales (un promedio anualde 3.500 mm.), ecosistemas frágiles, suelos ácidos y problemas de plagas, yestá aislada de los océanos Pacífico y Atlántico por las montañas andinas y laselva amazónica. Como resultado de todo esto, la superficie cultivable delPerú se calcula en solamente el 6% de su superficie total.

1.3 La disponibilidad estimada de agua de superficie en el Perúasciende a más de 2 billones de metros cúbicos, equivalentes a unescurrimiento de 64.800 metros cúbicos por segundo. Esto equivale al 5 % delescurrimiento mundial. Aunque los recursos de agua son abundantes entérminos nacionales, están geográficamente mal distribuidos en lo que serefiere a las necesidades agrícolas, que constituyen alrededor del 80% de lademanda total de agua en el Perú. El grueso (98%) del agua del país está enla cuenca amazónica, donde las posibilidades de crecimiento de la agriculturason limitadas, en tanto que la zona con mayores posibilidades de expansión, laCosta, depende enteramente de recursos estacionales inciertos y sumamentevariables provenientes de los ríos que se originan en la Sierra; más de las trescuartas partes de la corriente de agua se produce entre enero y abril.

1.4 El desarrollo de los recursos de agua y de la agricultura del Perúrefleja sus características regionales. La escasez de aguas de superficie en lafértil región costera y la preocupación del Perú por el autoabastecimientoalimentario han llevado a que sucesivos gobiernos peruanos hayan hechoinversiones considerables en sistemas de irrigación encaminados a regular ydesviar el excedente de agua de las cuencas andinas y trasladarlo y distribuirloentre los usuarios costeros. Algunos de estos sistemas tienen varios siglos.Hay actualmente, alrededor de 717.000 hectáreas irrigadas en 53 valles de laCosta. De éstas, solamente unas 320.000 hectáreas tienen recursos de aguassuperficiales suficientes para el riego. Sin embargo, dado su mejor acceso a

-4-

los mercados nacionales e internacionales, así como su clima más suave y sussuelos fértiles, la Costa aporta el 60% del PIB agrícola del Perú. Losproductos agrícolas más importantes de la región son el algodón, el arroz, lacaña de azúcar, el maíz amarillo, los frijoles y las aves. Aunque la regióntiene buenas posibilidades de producir cultivos de exportación no tradicionales,como frutas y hortalizas, sólo recientemente han empezado a producirsecultivos de exportación de alto valor, como los espárragos.

1.5 La mayor parte de las tierras utilizables de la Sierra se prestansolamente para el pastoreo. Sin embargo, la región tiene alrededor de 310.000hectáreas de tierras irrigadas, en su mayoría mediante sistemas de irrigaciónmuy pequeños, de entre 100 y 3.000 hectáreas, administrados directamente pororganizaciones de la comunidad (véase el Anexo B). El Gobierno está tambiénllevando a cabo tres proyectos de gran envergadura en la Sierra, orientadosprincipalmente hacia la irrigación. Pese a esos esfuerzos, los cultivos de casiel 80% de los 1,9 millones de hectáreas cultivables son de secano. Esto sedebe al terreno predominantemente montañoso, que se presta sobre todo alcultivo de pequeñas parcelas en las laderas de la Sierra. La región aportaalrededor del 25 % del PIB agrícola y los cultivos más importantes son laspapas, el maíz blanco, el trigo, la cebada y varias plantas nativas.

1.6 La agricultura de la Selva se lleva a cabo fundamentalmente enlos valles de la Ceja de Selva, a altitudes de entre 500 y 1.500 metros. Delmillón de hectáreas de tierras cultivadas de la Selva, sólo el 10% está irrigadoy 300.000 hectáreas se utilizan como pastos. El grueso de la zona siguecubierto por bosques tropicales (72 millones de hectáreas). La región aporta el15% de la producción agrícola legal, y los principales cultivos son el café, elcacao, el arroz, el maíz amarillo y la yuca. En los últimos 15 años haaumentado enormemente el cultivo de la coca en la región, sobre todo para suexportación ilegal en forma de pasta, base o cocaína. Por último, la Selvatiene grandes posibilidades inexplotadas de diversificar sus exportaciones haciacultivos no tradicionales, como el aceite de palma y las nueces de Pará. Sinembargo, las políticas gubernamentales erráticas, el deterioro de lainfraestructura pública y la violencia provocada por el tráfico de drogas ilícitashan perjudicado gravemente el desarrollo de esta región.

B. Sinopsis de las políticas agrícolas

1.7 Aunque el Perú no puede caracterizarse como una economíaagrícola, sus posibilidades no explotadas son muy grandes. La participaciónde la agricultura en el PIB del Perú disminuyó del 22% en 1950 al 13% para1970. En 1990, equivalía solamente al 6% del PIB a precios corrientes,aunque casi una tercera parte de la fuerza de trabajo del Perú se dedicaba a laagricultura. Si bien parte de la disminución puede explicarse por los términosde intercambio desfavorables, las políticas gubernamentales erráticas einadecuadas han tenido un papel importante. Hubo básicamente cincoregímenes de política en la última mitad de este siglo. El primer período, queabarcó los años cincuenta y la mayor parte de los años sesenta, se caracterizópor una escasa intervención del Gobierno en el sector. El PIB agrícola

-5-

aumentó un 3% por año durante este período. Sin embargo, había un granmalestar social, principalmente a causa de las disparidades crecientes de losingresos entre los ricos y los pobres. En 1968, tras un golpe militar, elGeneral Velasco subió al poder y empezó a aplicar un programa de reformaagraria de gran alcance encaminado a redistribuir la riqueza y reducir ladesigualdad en los ingresos. En el segundo período, de 1969 a 1978, seaplicaron políticas de redistribución y control estatal.

1.8 Con arreglo a la Reforma Agraria, se expropiaron y setransfirieron a más de 400.000 familias alrededor de 9.500 millones dehectáreas de tierras agrícolas que habían pertenecido anteriormente a unos10.000 propietarios. Esto equivalía a alrededor del 85% de todas las tierras depropiedad privada. Quedaron muy pocos establecimientos agrícolas grandes depropiedad privada después de la Reforma Agraria, especialmente en la zonacostera más rica. La encuesta de los hogares rurales de 1984 mostró que sóloel 1 % de los establecimientos costeros de propiedad privada tenía más de 20hectáreas y sólo el 3% de la superficie correspondía a establecimientos conmás de 50 hectáreas. A fin de procurar mantener la eficiencia técnica y laseconomías de escala, los grandes latifundios no se desmembraron en pequeñasunidades sino que se organizaron en forma de cooperativas. La ReformaAgraria prohibía el uso de la tierra como garantía de préstamos (excepto paralos bancos de desarrollo estatales) y no permitía que las empresas fuerandueñas de tierras rurales, con lo que se limitó la integración vertical de lasagroindustrias. Con la excepción de algunas tierras de propiedad privada,quedaron efectivamente prohibidos la transferencia y el arriendo de tierrasagrícolas en el Perú. Estas restricciones afectaron gravemente la eficiencia conla cual podía utilizarse la tierra e inhibieron las innovaciones y la inversiónprivada.

1.9 Además de la política de reforma agraria, las políticas agrícolasde Velasco incluían: a) el control estatal de la producción, la comercializacióny la fijación de los precios de los principales cultivos alimentarios y losinsumos agrícolas; b) la sustitución de las importaciones industriales, que llevóa una erosión general de los términos de intercambio de la agricultura enrelación con el resto de la economía; c) la reorganización y la reducción de lasactividades de extensión e investigación; y d) el inicio de inversiones públicasmasivas en infraestructura hidráulica, de la cual parte aún no se ha terminado.Aunque las políticas tenían por fin el logro de la autosuficiencia alimentaria, laproducción agrícola aumentó solamente un 0,5 % por año durante los añossetenta. De manera análoga, aunque la reforma agraria estaba encaminada areducir la pobreza, la pobreza rural empeoró en la práctica. Si bien la reformaagraria logró reducir los ingresos de los más ricos y aumentar temporalmentelos ingresos de los que recibieron tierras, los pobres sin tierra quedaron enpeores condiciones.

1.10 Cuando el General Morales Bermúdez derrocó a Velascomediante un golpe de estado en 1975, continuó inicialmente las políticasfundamentales de Velasco. Sin embargo, en 1978, a raíz de desequilibriosfiscales y externos muy grandes, el gobierno de Morales puso en práctica un

-6-

prhgrama de estabilización y liberalización. Estas reformas orientadas hacia elmercado se profundizaron bajo la presidencia de Belaúnde, que fue electo porun período de cinco años en 1980. Las principales reformas que afectaban a laagricultura eran la eliminación de casi todas las restricciones cuantitativas a lasimportaciones y una reducción considerable de los aranceles para laimportación; la mejora de las actividades de investigación y extensión agrícola;y la introducción de leyes que permitían el desmembramiento de lascooperativas para formar pequeñas unidades de propiedad privadaadministradas por sus dueños. Sin embargo, el Estado siguió controlando lacomercialización y los créditos agrícolas. El crecimiento de la agriculturadurante este período fue esporádico. Aunque había algunas restricciones a laliberalización del comercio, el tercer período (1978-1985) puede describirsecomo un período caracterizado por esfuerzos de liberalización de los mercados.En este período empezaron a adquirir importancia las actividades terroristas delSendero Luminoso y el MRTA, especialmente en la Sierra, y aumentórápidamente el cultivo ilegal de coca para la exportación.

1.11 Tras su elección como Presidente en 1985, Alan García inició unprograma heterodoxo de estabilización. Este cuarto período (1985-1990) secaracterizó por la introducción renovada de controles estatales y grandessubsidios. Un componente importante del programa del gobierno de Garcíaeran los controles de precios que discriminaban contra la agricultura,acompañados de otros subsidios para los insumos, los productos y los créditosdestinados a ayudar a los agricultores. Se iniciaron también durante esteperíodo algunos grandes proyectos hidráulicos. Aunque el programaheterodoxo logró inicialmente reducir la inflación y estimular el crecimiento,no resultó sostenible y los subsidios tuvieron que abandonarse al empeorar lasituación fiscal y la inflación, que llegó a 1.700% en 1988 y a 2.800% en1989, y se aceleró aún más en los primeros siete meses de 1990. Los logrosde crecimiento conseguidos antes quedaron rápidamente erosionados alreducirse el PIB en un 7,4% en 1988 y otro 12,4% en 1989. Además, eranlos agricultores ricos los que se habían beneficiado de los subsidios, en tantoque los controles de precios y el sistema de cambios múltiples habíandiscriminado contra los pobres. En este período hubo también un aumentomarcado del cultivo de la coca y del terrorismo.

1.12 Desde su elección en 1990, el Presidente Fujimori ha aplicadouna serie de reformas de base amplia encaminadas a restablecer la estabilidadmacroeconómica y reanudar el crecimiento económico a largo plazo. Seequilibró rápidamente el presupuesto; la inflación disminuyó constantemente demodo que, para 1994, había llegado a una tasa anual del 15%; las reservasinternacionales brutas oficiales aumentaron notablemente, hasta llegar aUS$7.100 millones; y el PIB aumentó en un 6,5% en 1993 y en un 12,9% en1994. Las principales reformas que afectaban a la agricultura eran:

* La reforma macroeconómica y de la política comercialencaminada a mejorar el equilibrio fiscal y a eliminar lasexenciones al pago de derechos de importación y lasrestricciones cuantitativas;

-7-

Las reformas en la fijación de los precios y la comercialización,mediante las cuales se eliminaron los controles de los precios alconsumidor y el mecanismo costoso de precios garantizados paralos productores y se los reemplazó con un plan sobrecargosvariables sobre las importaciones;

Una nueva legislación sobre la tenencia de la tierra que eliminólas restricciones a la venta o el arriendo de las tierras agrícolas,permitió a los terratenientes hipotecar las tierras por encima de 5hectáreas, aumentó el límite máximo de las parcelas y simplificóconsiderablemente los procedimientos de registro de tierras;

La reforma de la financiación rural, mediante la cual seeliminaron las tasas de interés preferenciales para la agricultura,se permitió a los bancos fijar libremente las tasas de interés y seliquidó el Banco de Desarrollo Agrario, que había contribuido ala inflación y había beneficiado en forma desproporcionada a losagricultores más ricos;

La reforma de los programas de investigación y extensión, quepermitió reducir marcadamente el personal, convertir lasestaciones de investigación y extensión en fundaciones privadas(integradas por asociaciones de productores agrícolas,exportadores, agentes de extensión y organizaciones nogubernamentales), hacer que sus actividades se adecuaran mejora las necesidades de los agricultores, y proporcionar fondospúblicos para el personal de investigación y extensión de lasfundaciones;

La realización de esfuerzos encaminados a erradicar la coca conla participación de los agricultores en el diseño y la ejecución deprogramas de sustitución de la coca y mediante programas deotorgamiento de títulos sobre las tierras y esfuerzos redobladospara prohibir el cultivo de la coca;

Las políticas de irrigación que se describen a continuación.

C. Políticas e instituciones de irrigación

Legislación sobre los derechos de agua

1.13 En la actualidad, el uso del agua en el Perú se rige por la LeyGeneral de Aguas de 1969 (Decreto Legislativo 17752), juntamente con la Leyde Inversiones y Promoción de la Agricultura (Decreto Legislativo 653), y susreglamentaciones respectivas. La ley de 1969 derogó una ley de 1902 envirtud de la cual todos los derechos sobre las aguas eran de propiedad

-8-

priv^Ia.1/ Con arreglo a la ley actualmente en vigor, que se desprende de laley de 1969, todos los recursos de agua del país pertenecen al Estado. Noestán sujetos a propiedad privada ni pueden transferirse. El uso del agua estásupeditado a necesidades sociales y de desarrollo específicas. La ley estableceusos preferenciales del agua, en el siguiente orden:

i) el consumo humano y la satisfacción de las necesidadesbásicas;

ii) la ganadería;

iii) la agricultura;

iv) la energía, la industria y la minería; y

v) otros usos

1.14 La asignación de los recursos de agua entre los diferentes usos sehace mediante la concesión de: i) licencias para usos permanentes; ii)permisos para el uso temporal del agua excedente y, en la agricultura, para loscultivos transitorios; y iii) autorización especial para la realización de estudiosy/o trabajos específicos. Las inversiones privadas en el aprovechamiento deaguas subterráneas (por ejemplo, la construcción de pozos en predios privados)dan al inversionista un uso garantizado de esas aguas, sin interferencia delEstado. Las licencias y los permisos se revocan o se anulan cuando: a) el usodel agua se transfiere a otras partes o difiere del originalmente prescrito(revocación); y/o b) no se pagan las tarifas por el agua durante dos añosconsecutivos o el agua no se usa según los planes de cultivo y de riego(caducidad).

1.15 La ley de 1969 se concentra exclusivamente en el agua yconsidera el agua en todos sus usos, en tanto que la ley de 1991 se ocupasolamente de un pequeño sector relacionado con el agua, y su fin esmodernizar y hacer más eficiente la irrigación. Un aspecto clave de estecomponente es que se transfiere plenamente la responsabilidad en cuanto a lagestión y la financiación de todos los sistemas de irrigación terminados a lasasociaciones de usuarios-'. Sin embargo, la ley no define claramente losderechos de los usuarios con respecto a la infraestructura de irrigación. En laley se especifica también cómo se aplicarán las tarifas sobre el agua y seestablece una nueva estructura administrativa al nivel de las cuencas (véasemás adelante).

1/ Sin embargo, con arreglo a la ley de 1902, los derechos de agua se concedían enconjunción con los derechos sobre la tierra y no podían en consecuenciacomercializarse en forma separada de la tierra.

2/ El funcionamiento y el mantenimiento de los proyectos especiales todavía no terminadossigue correspondiendo a las autoridades del proyecto, bajo la dirección del InstitutoNacional de Desarrollo (INADE).

-9-

1.16 El sistema actual de prioridades para el uso del agua planteaalgunos problemas conceptuales y prácticos. No es sensato que se denieguenderechos de agua para un uso de alto valor, como la generación de energíahidroeléctrica o la industria, y sí se concedan esos derechos para una actividadde prioridad inferior, como la ganadería o la agricultura. Por la misma razón,dado que pueden obtenerse en principio nuevos derechos de agua sin cargo(con excepción de la tarifa anual sobre el agua) en detrimento de otros usos deprioridad inferior, las empresas de agua tienen menos incentivos para reducirlas pérdidas de agua. No hay en la práctica ningún mecanismo para transferirderechos de agua de un usuario o sector a otro a fin de satisfacer prioridades ydemandas cambiantes. Por ejemplo, aunque está permitido con arreglo a laley, en la práctica es muy difícil expropiar agua de irrigación de losagricultores para asignarla a una ciudad vecina. En consecuencia, algunasciudades, como Lima, tienen escasez de agua, en tanto que los agricultores delas zonas rurales vecinas siguen cultivando productos agrícolas con grandemanda de agua. Además, dado que las tarifas son muy bajas y no guardanrelación con el volumen de agua utilizado (las tarifas de irrigación se basan enla superficie irrigada), el sistema proporciona muy poco incentivo para ahorraragua.

1.17 Hay otras razones prácticas por las cuales el sistema actual no halogrado racionalizar el uso de agua. Se obtienen a menudo licencias para usaragua de las autoridades estatales (véase más adelante) incluso cuando resultaclaro que el agua disponible en una corriente o canal ya está asignada en sutotalidad. No es raro encontrar que la cantidad de derechos de agua a lo largode un curso de agua equivale al doble de la cantidad de agua disponible en unaño normal. Esto intensifica los conflictos y crea incertidumbres sobre ladisponibilidad de agua. Por último, la ley actual, al dar a los propietarios delas tierras derechos ilimitados sobre las aguas subterráneas, pasa por alto elvínculo existente entre las aguas subterráneas y superficiales cuando los pozosestán cerca de un río, y no protege tampoco de manera adecuada los acuíferospara evitar su agotamiento.

Marco jurídico institucional

1.18 Las leyes de 1969 y 1991 arriba mencionadas confían la gestiónde los recursos de agua a instituciones públicas de diferentes niveles:nacionales, regionales y locales.

1.19 Nivel nacional: Desde 1902, la gestión de los recursos de aguaha estado a cargo de la Dirección General de Aguas y Suelos (DGAS), queformaba inicialmente parte del Ministerio de Obras Públicas y está desde 1968a cargo del Ministerio de Agricultura. Sin embargo, la función de laDirección General de Aguas y Suelos se ha limitado al sector agrícola, y otrosministerios (como el de Pesca, el de Salud, el de Energía y Minas) han tenidoa su cargo la reglamentación del uso del agua en sus propios sectores. Aunqueen virtud de la Ley General de Aguas de 1969 se creaba un Consejo Superiorde Aguas, este Consejo no parece haberse reunido nunca. Desde la

-10-

promulgación de una ley de reorganización del Ministerio de Agricultura endiciembre de 1992, la DGAS ha pasado a ser un Departamento del InstitutoNacional de Recursos Naturales (INRENA), que se encarga de la gestiónracional e integral de los recursos naturales renovables dentro del Ministerio deAgricultura.

1.20 Nivel regional y de cuencas fluviales: La Ley de Inversiones yPromoción Agrícola de 1991 establecía entidades regionales intersectorialesencargadas del agua. Oficialmente supeditadas al Ministerio de Agricultura,estas Autoridades Autónomas de las Cuencas Hidrográficas (AACH) deben serresponsables de formular planes maestros para la gestión racional de losrecursos naturales y para la realización de actividades de irrigación yconservación en sus zonas específicas. Las AACH están integradas por unaJunta Directiva encabezada por el Administrador Técnico del distrito deirrigación. Sus miembros son los representantes de los gobiernos regionales,los Ministerios de Energía y Minas, Vivienda y Construcción y el InstitutoNacional de Desarrollo; y cinco representantes de grupos o asociaciones deproductores. Hasta octubre de 1993, sólo se habían establecido tres AACH(en Jequetepeque, Chira-Piura y Chancay-Lambayeque).

1.21 Nivel local: Al nivel local, la responsabilidad en cuanto a lairrigación corresponde a un Administrador Técnico designado por elMinisterio de Agricultura y responsable ante ese Ministerio. El AdministradorTécnico debe:

* Asegurar el uso racional y eficiente de los recursos de agua;

* Aprobar los planes de cultivo y de irrigación y supervisar suejecución;

* Autorizar y aprobar los estudios y la construcción deinfraestructuras que guardan relación con solicitudes de licenciasy permisos para el uso del agua;

* Otorgar licencias y permisos para el agua;

* Aprobar y mantener registros del uso del agua actualizados;

* Establecer, modificar o cancelar los derechos de agua;

* Imponer restricciones sobre el uso del agua con fines deconservación;

* Resolver los conflictos entre usuarios de las aguas;

-11-

* Apoyar y aprobar la creación de asociaciones de usuarios deagua;

* Proponer y fijar los niveles de las tarifas; y

* Aprobar planes para el funcionamiento y el mantenimiento de lossistemas de irrigación.

1.22 El Administrador Técnico supervisa un "distrito de irrigación" ysu Junta de Usuarios. Hay 97 distritos de irrigación en el país, cada uno conuna o más cuencas o subcuencas fluviales. Las Juntas de Usuarios sonresponsables del desarrollo, la conservación, la preservación y el uso racionalde los recursos de aguas y tierras, en coordinación con el AdministradorTécnico. Las Juntas de Usuarios son organizaciones privadas y estánlegalmente facultadas para cobrar tarifas, mantener las obras de irrigación yobtener préstamos para llevar a cabo trabajos y estudios, directamente omediante acuerdos contractuales. Están también autorizadas para cortar elsuministro de agua a los usuarios en ciertas condiciones (véase más adelante).La composición, los estatutos y los reglamentos de estas asociaciones estánreglamentados por ley. Las Juntas de Usuarios deben estar integradas porrepresentantes de todos los usuarios, agrícolas y no agrícolas, de un distrito y,teóricamente, sólo puede haber una Junta de Usuarios en cada distrito deirrigación. En la práctica, hay a veces más de una Junta de Usuarios en undistrito y los usuarios no agrícolas no forman parte de las Juntas de Usuarios,que generalmente están integradas solamente por Comisiones de Regantes.Actualmente, hay por lo menos una Junta de Usuarios en cada uno de los 97distritos de irrigación.

1.23 Teóricamente, el establecimiento formal de las AutoridadesAutónomas de las Cuencas Hidrográficas (AACH) podría ayudar a asegurarque las decisiones sobre la gestión de los recursos de agua dentro de unamisma cuenca hidrográfica se tomaran de manera concertada entre los usuariosde las aguas y los sectores público y privado. Sin embargo, es posible que laestructura de las AACH limite actualmente su eficacia. El excesivo controlestatal en las AACH tal vez inhiba una participación privada dinámica yvoluntaria. Los Administradores Técnicos designados por el Ministerio deAgricultura son los Presidentes de las AACH. Esto no es satisfactorio, porqueel Administrado Técnico sólo se ocupa de la irrigación, en tanto que lasAACH tienen una función intersectorial más amplia. Además, aunque tiene unrango jerárquico bajo en la administración pública, el Administrador Técnico,en su calidad de Presidente de la AACH, ejerce un poder considerable en lorelacionado con las apelaciones en los casos en que ha decidido en su calidadde Administrador Técnico. Sería más apropiado que los Presidentes de lasAACH fueran electos por sus miembros y que el Gobierno se abstuviera de

-12-

votar o tuviera sólo un voto minoritario. Por último, la financiación de lasoperaciones de la AACH es incierta. Los recursos financieros de la AACHdeben provenir: i) del cánon sobre el agua, que es sólo una pequeña fracciónde la tarifa de agua para irrigación ya baja; ii) de préstamos, donaciones ycualesquiera ingresos que puedan generar las propias AACH; y iii) decontribuciones de los diversos grupos que integran las AACH.

1.24 Al nivel de distrito de irrigación, el Administrador Técnicorecibe un apoyo técnico escaso y tiene muy pocos recursos humanos y físicospara llevar a cabo sus funciones. Este técnico generalmente trabaja solo, conrecursos sumamente limitados. Como resultado de ello, los recursos de aguasestán mal administrados al nivel de los distritos de irrigación. Se plantean amenudo situaciones de conflicto, ya que los registros de usuarios nocorresponden al uso actual de las aguas en el distrito, y se conceden al mismotiempo nuevas licencias y permisos sin tener debidamente en cuenta losrecursos de agua disponibles, lo que lleva a menudo a la sobreexplotación y asituaciones de escasez grave durante los períodos de sequía.

Tarifas sobre el agua

1.25 La legislación existente establece dos clases de tarifas sobre elagua, una para los usos agrícolas y otra para los usos no agrícolas. Ningunarefleja el verdadero costo del agua. En la agricultura, la tarifa incluye trescomponentes:

* Un componente relacionado con los ingresos de la Junta deUsuarios, destinado a satisfacer los gastos de funcionamiento ymantenimiento y financiar el presupuesto operacional delAdministrador Técnico.

* Un cánon de agua que equivale al 10% del primer componente.

* Un componente de amortización destinado a recuperar el costode las inversiones públicas en obras de regulación de los sistemasde riego. Este componente debe equivaler a su vez sólo al 10%del componente para la Junta de Usuarios, excepto en los casosen que las autoridades de los proyectos especiales determinenotra cosa.

-13-

1.26 Las tarifas para el agua de irrigación son propuestas por elAdministrador Técnico a la Junta de Usuarios y, en caso de desacuerdo, ladecisión queda a cargo de un comité especial informal. Además, la Junta deUsuarios o la Comisión de Regantes cobra cuotas especiales en calidad decontribuciones obligatorias a los usuarios de las aguas para trabajos oactividades específicas en el sistema o el subsistema de irrigación. Conarreglo a la ley existente, estas cuotas sólo deben satisfacer los gastosextraordinarios. En realidad, dado que las tarifas son demasiado bajas paracubrir los gastos de funcionamiento y mantenimiento, las cuotas constituyen amenudo el único recurso con que cuenta la Junta de Usuarios o la Comisión deRegantes para mantener su sistema o canal de riego. Desde el traspaso por elGobierno de la responsabilidad del funcionamiento y el mantenimiento de lainfraestructura de irrigación a los usuarios de las aguas, las cuotas hanayudado a mejorar el funcionamiento y el mantenimiento de los canales y lossistemas de irrigación.

1.27 En razón de que la porción de las tarifas destinada a laamortización está limitada al 10% del monto requerido para el funcionamientoy el mantenimiento, no es probable que se recuperen con estas sumas losgastos de construcción. De hecho, las tarifas que pagan en la práctica losagricultores equivalen solamente a entre el 1 y el 3% de los gastos totales deconstrucción. Pese a que las tarifas de agua son bajas, aproximadamente el30% de los agricultores no las pagan. Esto se debe probablemente a: i) lamala organización de las Juntas de Usuarios; u) la percepción del Estado comoproveedor; iii) la poca o ninguna participación de los beneficiarios en elmomento en que se construyeron los sistemas; iv) los conflictos frecuentes y laincertidumbre en cuanto al uso de un recurso que a menudo no puedeobtenerse; y v) las penas muy pequeñas en caso de incumplimiento.

D. Estado actual del sector de irrigación

1.28 Si bien el marco institucional y de política que acaba dedescribirse parece racional, no ha funcionado en la práctica. Esto se ha debidoen parte a la imposibilidad de establecer y cobrar tarifas adecuadas por elagua, que ha dado como resultado: i) la falta de recursos financierossuficientes para mantener adecuadamente los sistemas de irrigación, de modoque la mayoría de ellos están actualmente en un estado avanzado de deterioro;i) el consumo excesivo de agua al nivel de los establecimientos agrícolas, quepuede deberse a la falta de incentivos para usar en forma eficiente el agua y alas pérdidas excesivas en la transmísión; iii) la preferencia por cultivos (comola caña de azúcar y el arroz) con gran demanda de agua; y iv) la falta deincentivos para utilizar técnicas de irrigación más eficientes, como el riego poraspersión o por goteo.

-14-

1.29 Se calcula que por lo menos la mitad de las zonas irrigadas de laCosta necesitan con urgencia trabajos de rehabilitación y modernización.Además, el uso excesivo de agua en las partes superiores de los sistemas deirrigación ha contribuido también a crear problemas de salinización en losvalles inferiores. Entre 200 y 300.000 hectáreas de la Costa tienen problemasde anegamiento y salinización. Esto equivale a casi la totalidad de lasuperficie que se prevé tener bajo riego tras la terminación de todos loscostosos planes de irrigación en la región de la Costa (Capítulo 3, Cuadro 1).

1.30 La escasez, sumada a la mala asignación de los recursos de aguaen la misma cuenca o subcuenca fluvial, ha creado conflictos entre losdiferentes usuarios de las aguas (por ejemplo, para el abastecimiento urbano ola generación de electricidad, por oposición al riego) en la región de Arequipa,y en particular en la zona de irrigación de Zamácola-Chili Regulado). Esto hallevado en algunos casos a la multiplicación ilegal de Juntas de Usuarios y enalgunos sistemas de irrigación, como el de La Joya, se han creado de hechomás de una Junta de Usuarios. Por otra parte, aunque hay algunas Juntas deUsuarios emprendedoras y dinámicas, la mayoría son débiles en sus aspectosorganizacionales y técnicos, al igual que financieros, y no pueden manteneradecuadamente la infraestructura de irrigación. En consecuencia, esainfraestructura sigue deteriorándose y en algunos casos corre peligro de quedartotalmente inutilizada.

1.31 Hay actualmente en la Sierra unas 310.000 hectáreas irrigadas,en su mayoría bajo una administración comunal tradicional. Las prácticas deirrigación tradicionales y las condiciones climáticas, topográficas y geotécnicasdifíciles han limitado el uso óptimo de los recursos de suelo y de aguadisponibles en la región (véase el Anexo B). La situación se ha visto agravadapor la forma en que se aplica la Ley de Aguas actual, por la fragmentación dela propiedad rural y por la falta de servicios de extensión agrícola adecuadosen la región.

1.32 La política de confiar al Gobierno el diseño, la evaluación y laejecución de los grandes sistemas hidráulicos ha demostrado ser muy costosa yno ha proporcionado ni tan siquiera una pequeña fracción de los beneficiosestimados. Un buen ejemplo de esta situación es el proyecto de Majes, que seinició en los años setenta. Aunque se han gastado alrededor deUS$1.000 millones (en dólares históricos) en este proyecto, sólo se ha logradoirrigar una sexta parte de la zona prevista y no se ha realizado en absoluto elpotencial de energía hidroeléctrica previsto. Quizás la principal razón de estefracaso era que el proyecto, al igual que la mayoría de los demás, seseleccionó por razones políticas y no económicas. Además, su ejecuciónresultó demorada en el proceso de aprobación presupuestaria debido a losdesequilibrios macroeconómicos y a los cambios en la prioridad asignada al

-15-

proyecto por cada nuevo gobierno. Los administradores del proyecto no teníantampoco incentivos para controlar los costos o para acelerar la construcción, yha habido informes de corrupción en la concesión de los contratos. Estosproblemas son típicos de los grandes proyectos hidráulicos del Perú.

I

-16-

2.Mejora de la gestión de las aguas graciasa los derechos de aguas comercializables

A. Proyecto de Ley Orgánica de Aguas

Introducción

2.1 Para 1992, tras varios años de no haberse hecho prácticamenteningún gasto público para el mantenimiento o la rehabilitación de lasestructuras de riego estatales, muchos sistemas de irrigación estaban a punto dequedar inutilizados. El suministro de agua empezó a ser más irregular, sedeterioró la calidad del agua y aumentaron los conflictos, tanto dentro delsector agrícola como entre los distintos usuarios de las aguas. Se recibierontambién numerosos informes de robos e irregularidades. Aunque el agua eraescasa, a menudo se desperdiciaba o se usaba en actividades de bajaproductividad. Pese a las tarifas bajas, muchos usuarios no estaban dispuestosa pagarlas y el Gobierno era consciente de que sería sumamente difícilaumentarlas considerablemente a fin de generar fondos para el funcionamientoy el mantenimiento de los sistemas. Incluso con un aumento considerable delas tarifas, no habría incentivos para ahorrar agua, dado que esas tarifas sebasaban en la superficie irrigada y no en medidas volumétricas. Al mismotiempo, el Gobierno era consciente de que sería muy difícil crear institucionesfuertes encargadas de planificar, asignar, vigilar y hacer cumplir un usoeficiente del agua, y no estaba tampoco dispuesto a dedicar recursos estatalesconsiderables a subvencionar la construcción, la rehabilitación o elmantenimiento de la irrigación, como había hecho en el pasado.

2.2 El sistema de derechos de agua asignados públicamente no sólono había proporcionado incentivos para ahorrar agua, para utilizar el agua paraactividades de alto valor o para llevar a cabo tareas de funcionamiento ymantenimiento adecuadas, sino que además discriminaba contra los pobres ycausaba inseguridad para los usuarios, con lo que se desalentaban lasinversiones en actividades con gran consumo de agua y en infraestructurasrelacionadas con el agua. En razón de que los derechos de agua valiosos seconcedían sin ningún costo, simplemente mediante el pago posterior de tarifasmuy modestas, había una enorme demanda de derechos de agua adicionales.Dado que los derechos se asignaban a discreción de los funcionarios públicos,no es sorprendente observar que los agricultores más ricos y más influyentestenían más probabilidades de obtener los nuevos derechos de agua, inclusocuando el agua a lo largo de un curso de agua ya estaba asignada en sutotalidad. Esto daba como resultado una reducción proporcional de ladisponibilidad de agua para otros agricultores, típicamente los más pobres, y

-17-

producía conflictos. En la Sierra, donde reside el grueso de los pequeñosagricultores pobres, los agricultores más ricos podían utilizar su influenciasobre los Administradores Técnicos para recibir agua fuera de su turno (AnexoB).

2.3 Además, es probable que la amenaza planteada por la capacidaddel Estado de desviar el agua para usos más prioritarios con arreglo a la leyexistente haya desalentado las nuevas inversiones en actividades con granconsumo de agua. No es probable que un establecimiento agrícola orientado ala exportación o una empresa industrial con gran demanda de agua hagainversiones si existe la amenaza de que se le puedan arrebatar en el futuro susderechos de agua sin indemnización para algún fin de "prioridad superior".De hecho, algunas empresas productoras de cerveza se han visto obligadas apagar a la empresa de abastecimiento de agua de Lima sumas considerablespara impedir que ésta ejerciera sus derechos prioritarios sobre el agua.

2.4 Para hacer frente a estos problemas, varios funcionariosgubernamentales, bajo la dirección del Ministro de Agricultura, llegaron a laconclusión de que se necesitaba una reforma sustancial del sector de aguas,incluso de la Ley de Aguas de 1969. El Gobierno del Perú solicitó laasistencia del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)para aprovechar su experiencia mundial con mercados de agua. En respuesta aesta solicitud, el Banco Mundial invitó a algunos congresistas, funcionarios denivel superior y ejecutivos del sector privado a participar en un seminariorealizado en Wáshington en que expertos internacionales comunicaron laexperiencia de otros países en la venta de derechos de agua y enel desarrollo de sistemas de irrigación. El objetivo del seminario era mejorarla forma en que se utilizaba el agua en el Perú, mejorar el funcionamiento y elmantenimiento de los sistemas de irrigación existentes y asegurar el desarrolloracional y eficaz en términos de costo de los grandes proyectos hidráulicos.Los expertos internacionales examinaron las ventajas y desventajas de losmercados de agua y las experiencias de Chile, México, los Estados Unidos,Francia y España con la irrigación y los mercados de agua. El Gobierno delPerú estaba particularmente interesado en la Ley de Aguas de 1981 de Chile,que parecía estar funcionando bien y que tenía una orientación hacia el sectorprivado. Con arreglo a la ley chilena, las entidades privadas pueden comprary vender derechos de agua con pocas restricciones.

-18-

2.5 Aunque se expresaron diversos puntos de vista en el seminario,el Gobierno del Perú llegó finalmente a la conclusión de que podía adoptarseen el Perú una versión modificada de Ley de Aguas de Chile. Utilizó enconsecuencia fondos de asistencia técnica obtenidos mediante un préstamo delBID para contratar consultores para preparar un proyecto de ley de aguasbasado en el modelo chileno. A fin de permitir la aplicación efectiva de esaley, el Gobierno introdujo también en la Constitución de 1993 del Perú unacláusula (Artículo 66) en que se tratan de manera equivalente los derechos a

las aguas y las tierras, con lo que se abrió la posibilidad de establecer derechosde propiedad sobre las aguas. La presentación del proyecto de ley de aguas al

Congreso se ha demorado a causa de la oposición a la ley. Esta oposición sedebía en parte a que había habido una participación insuficiente de algunosinteresados importantes en la etapa de diseño. La faltad de difusión cabal dela ley durante la primera etapa llevó también a que hubiera mucha informaciónequivocada sobre ella, proveniente en particular de los que se oponían a lasreformas orientadas hacia el mercado de Fujimori. Mediante la aclaración eneste capítulo de la ley y sus fundamentos, y mediante la exposición de lasdificultades y de otras formas posibles de encarar los problemas relacionadoscon el agua, se espera que el órgano legislativo pueda adoptar una decisiónmejor fundamentada sobre el diseño de una nueva ley de aguas.

Elementos clave

2.6 En esta sección se ponen de relieve algunos de los elementosimportantes de la ley y se exponen los fundamentos de ella. Para másaclaración y para un análisis de las cuestiones no mencionadas aquí, se remite

al lector a el texto de la ley, que figura en el Anexo A (versión de mayo de

1994).

Asignación de las aguas terrestres

2.7 La ley se ocupa del aprovechamiento, la preservación y laconservación de las aguas terrestres en su fase líquida, ya sean superficiales o

subterráneas, corrientes o detenidas. Sin bien las aguas son patrimonio de lanación, el derecho a su uso es un derecho real que consiste en la facultad deusarlas o aprovecharlas en forma exclusiva con arreglo a lo previsto en la ley.Así pues, los derechos no tienen que utilizarse para un fin específico, ni haytampoco prioridades entre los derechos de agua para diferentes propósitos. Unusuario sólo puede usar el agua de manera exclusiva en la medida en que es eltitular de los derechos de agua correspondientes. Sin embargo, mientras lasaguas superficiales se encuentren en su fuente natural, cualquiera puede beber,bañarse, navegar o abrevar animales en ellas, respetando las normasmunicipales u otras normas legales vigentes.

-19-

2.8 Los derechos de aguas pueden ser consuntivos o no consuntivos,de ejercicio permanente o eventual. Los titulares de derechos consuntivos noestán obligados a restituir las aguas al sistema fluvial. Los titulares dederechos no consuntivos están obligados a restituir la misma cantidad de aguaal sistema fluvial (después de deducir las mermas normales). A fin de permitirla restitución de aguas de inferior calidad o alterar las condiciones normales deescurrimiento o la oportunidad con que los caudales descienden, se deberáindemnizar a los terceros afectados. Podrán ejercerse derechos eventualessolamente cuando la fuente natural permita abastecer plenamente los derechospermanentes. Si no hay agua suficiente para todos los titulares de derechoseventuales, se dará preferencia a los usuarios situados aguas arriba, en caso dehaber derechos eventuales existentes. En este caso, el proyecto de ley selimita a reconocer el sistema imperante en la ley actual. Sin embargo, en elcaso de los nuevos derechos eventuales, la preferencia se basa en la antiguedadde la constitución del derecho.

2.9 Los derechos de aguas se constituyen por resolución del Directorde Cuenca, de oficio o a petición de parte, siempre que haya aguas disponiblesy no se perjudique a terceros, que no haya derechos existentes sobre ellas yque haya agua suficiente para mantener un caudal mínimo ecológico y lacalidad de vida acostumbrada en las ciudades y pueblos. También puedenobtenerse derechos de aguas por prescripción con arreglo al Código Civil. Enel caso de los lagos, sólo se pueden constituir derechos de aguas respecto delas aguas que estén por encima de la cota mínima. En lo que hace a las aguassubterráneas, el Sub Director de Cuenca puede declarar zonas de restricciónpara constituir nuevos derechos de aguas subterráneas si los antecedentesindican que un aumento de la explotación del acuífero perjudicaría a terceroscon derechos de agua. Una vez satisfechas estas condiciones, el Sub Directorde Cuenca ofrece en oferta pública los derechos a las aguas nuevas oactualmente no asignadas. Sin embargo, el agua que ya ha sido asignada ausuarios (mediante licencias o por costumbre) deberá concederse sin cargo alos que ya la reciben (véanse las Disposiciones Finales).

2.10 Los derechos de aguas se adquieren mediante su inscripción enun registro público especial (Registro de Derechos de Aguas); en esainscripción se especificarán, entre otras cosas, el nombre del titular; el nombredel álveo o de la fuente natural; el caudal o volumen (que debe especificarseen términos del porcentaje del caudal o de los turnos); el punto donde secaptará el agua; si se trata de un derecho consuntivo o no consuntivo, deejercicio permanente o eventual; el punto y la forma de restitución de las aguasal sistema fluvial; y el monto pagado por la constitución del derecho. Lafuente o el punto de captación podrán cambiarse a solicitud del titular de losderechos de agua, siempre que no se perjudique a terceros.

-20-

2.11 El derecho de agua está separado del derecho sobre la tierra,tanto con respecto a las aguas superficiales como a las subterráneas. Sinembargo, para obtener derecho a las aguas subterráneas, es preciso serpropietario del terreno donde se construirá el pozo o contar con la autorizaciónexplícita del propietario. Los derechos de aguas se transfieren mediante lainscripción del título correspondiente en el Registro de Derechos de Agua. Laventa o la hipoteca de la tierra no afecta los derechos de agua, a menos que seindique explícitamente otra cosa, y el dueño de la tierra hipotecada es el titularde esos derechos.

Cuestiones institucionales

2.12 En virtud del proyecto de ley de aguas, la distribución del aguacon arreglo a los derechos de agua establecidos estará a cargo de varios tiposde organizaciones de usuarios. Estas organizaciones incluyen las Juntas deUsuarios de Aguas de la Cuenca (Juntas de Usuarios), con jurisdicción sobrecada cuenca, y las Comisiones de Canales (conocidas como Comisiones deRegantes), con jurisdicción sobre los canales y otras obras hidráulicas.Además, puede haber asociaciones de usuarios para los acuíferos subterráneosy las obras de drenaje. No puede haber más de una asociación de usuarios porcada cuenca, canal, acuífero y obra de drenaje. Las asociaciones de usuariosdeben también realizar mediciones y estudios hidrográficos y proteger lasriberas y los álveos.

2.13 Estas organizaciones deben ser entidades legalmente reconocidas,estar inscritas en un Registro de Organizaciones de Usuarios de Agua y regirsepor estatutos aprobados por un Directorio. En las asambleas, los votos seemiten de acuerdo con el caudal y, en el caso de los derechos no consuntivos,cada voto equivale a una tercera parte del voto correspondiente al derechoconsuntivo correspondiente a la misma unidad de caudal. Los miembros de lasJuntas de Usuarios tienen derechos y obligaciones, incluido el pago de cuotas.Después de enviar dos requerimientos, el Directorio podrá privar de sudotación de agua a los miembros que estén en mora. Las organizaciones estánobligadas a acatar las resoluciones aprobadas por el Directorio.

2.14 El Consejo Nacional de Aguas, los Directores de Cuenca, losSub Directores de Cuenca y el Registro Público de Derechos de Aguas tienenjurisdicción administrativa sobre el agua. La ley especifica las condicionesmínimas para ser Director del Consejo de Aguas, Director de Cuenca y SubDirector de Cuenca. Entre las responsabilidades del Consejo Nacional deAguas están el establecimiento de criterios para la asignación inicial de losderechos de agua, la adopción de las normas ambientales y de otra índolenecesarias para la comprensión y el cumplimiento adecuados de la ley de aguasy el nombramiento de los Directores de Cuenca. El Consejo tiene autonomía

-21-

técnica, económica, presupuestaria y administrativa y está integrado porrepresentantes de los Ministerios de Agricultura, de la Presidencia, de Energíay Minas, de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones ComercialesInternacionales, de Salud y de Economía y Finanzas.

2.15 Habrá un Director de Cuenca para cada una de las cincoDirecciones de Cuenca establecidas por la ley. El Director de Cuenca tiene asu cargo las siguientes funciones: i) constituir originalmente los derechos deagua de acuerdo con lo dispuesto en la ley; ii) autorizar el trasvase de aguas aotra cuenca; iii) autorizar la construcción o modificación de las tomas, murosde retención, presas u otras obras en los álveos; iv) reconocer el agotamientode los ríos. En la resolución por la que se autoriza o deniega el trasvase deagua de una cuenca a otra debe tenerse en cuenta y mencionarse no sólo ladisponibilidad de agua y los perjuicios para terceros, sino también los efectosque tendrá esa transferencia en el restablecimiento de las napas hidrostáticas yen el enriquecimiento natural de las partes inferiores de la cuenca original.Sin embargo, las disposiciones contenidas en la ley no afectan el cumplimientodel Código del Medio Ambiente y otras leyes conexas. Son también funcionesimportantes del Director de Cuenca: i) la coordinación con las autoridadespúblicas u otras autoridades que tengan competencia en materia de aguas en lascuencas bajo su jurisdicción; ui) la resolución de conflictos; y iii) lapresentación al Consejo Nacional de Aguas de una lista de candidatos paraocupar los puestos de Sub Director de Cuenca.

2.16 El Sub Director de Cuenca responde ante el Director de Cuencay es responsable de autorizar los cambios en las fuentes de abastecimiento ylos puntos de captación de derechos específicos de uso de las aguas, deestablecer zonas de restricción en materia de aguas subterráneas, de resolversobre las servidumbres forzosas, de aplicar las multas y sanciones quecorresponda y de delimitar las riberas de los cauces. Le corresponde tambiénla resolución en primera instancia de los conflictos administrativos, lasupervisión de la aplicación de las reglamentaciones sobre la calidad del aguay la contratación de las personas encargadas de realizar estudios hidrográficosen la zona bajo su jurisdicción.

Multas y sanciones

2.17 Las personas que violen la ley de aguas serán castigadas consanciones administrativas, sin perjuicio de las acciones civiles o penalesaplicables. El Sub Director de Cuenca dispondrá por resolución administrativael cobro de multas a los que violen las disposiciones de la ley. El monto delas multas variará de acuerdo con la gravedad de la infracción, el dañocausado y si se trata de una reincidencia, y las multas podrán volver a

-22-

imponerse mientras se siga violando la ley. Los fondos recaudados seutilizarán para la protección de la cuenca.

Disposiciones finales

2.18 La ley entrará en vigor 180 días después de su publicación yderogará todas las leyes y reglamentaciones anteriores sobre cuestionessimilares. Las reglamentaciones de la ley serán elaboradas por el ConsejoNacional de Aguas y se aprobarán por Decreto Supremo, con el votoaprobatorio del Consejo de Ministros. Las Disposiciones complementarias dela ley incluyen el establecimiento de un impuesto patrimonial sobre losderechos de agua y la aclaración de que, cuando se construyan obras deregulación o trasvase de agua que permitan almacenar las aguas excedentes,esas aguas serán propiedad del que ejecute las obras. En las Disposicionestransitorias del proyecto de ley se explica que, tomando en consideración ladisponibilidad de los recursos hídricos, en base a estudios hidrográficos, laAutoridad de Aguas otorgará las correspondientes dotaciones volumétricas deagua a las organizaciones de usuarios. Estas, a su vez, asignarán losvolúmenes correspondientes a sus asociados de acuerdo con los criteriosadoptados por el Consejo Nacional de Aguas. Una vez definida la dotación deagua que corresponda a cada usuario, el Director de Cuenca convalidará dichaasignación, reconociendo los derechos correspondientes. Los titulares dederechos de aguas reconocidos no deberán pagar por esos derechos. En elcaso de las comunidades campesinas de las regiones de la Sierra y la Selva, losderechos de agua se reconocen sobre la base de los caudales promedio de aguautilizados históricamente. Los derechos de agua correspondientes a predioshipotecados en el momento de publicarse la ley seguirán legalmentehipotecados junto con los predios.

Funcionamiento y fundamentos

2.19 Una vez asignados los derechos de agua a los usuarios existentes(por ejemplo, agricultores, empresas de abastecimiento de agua, grandesusuarios industriales y centrales hidroeléctricas), esas personas u otrasentidades jurídicas estarán en libertad de comprar y vender sus derechos en elmercado a un precio determinado libremente por la oferta y la demanda.También podrán arrendarlos, con la seguridad de que ese arriendo no pondráen peligro sus derechos futuros.

2.20 Además del precio de los derechos, los adquirentes deberánpagar el costo de los cambios de infraestructura necesarios para efectuar eltrasvase, así como una indemnización a las partes perjudicadas. El precio deventa guarda poca relación con las tarifas que deben pagarse para asegurar elfuncionamiento y el mantenimiento adecuados del sistema. Utilizando una

-23-

analogía con el mercado de condominios, cabe imaginar que el precio de losderechos de aguas es el precio del apartamento, y las tarifas son las costasanuales correspondientes al condominio. Igual que una asociación decondóminos decide las tarifas para sus actividades de funcionamiento ymantenimiento de acuerdo con una gestión financiera prudente, la Junta deUsuarios decidirá el monto de las tarifas de agua. Los ingresos provenientesde las tarifas serán retenidos por la Junta y no se traspasarán a un organismogubernamental. Esto aumentará la voluntad de los usuarios de pagar lastarifas. Otra diferencia importante con el sistema imperante es que las tarifasserán proporcionales a la cantidad de derechos de agua del titular. Conarreglo al sistema actual, las tarifas de agua se basan típicamente sólo en lasuperficie irrigada, lo que crea menos incentivos para ahorrar agua.

2.21 Con el establecimiento de derechos de propiedadcomercializables, el agua tendrá un valor implícito o "costo de oportunidad",que creará un incentivo automático para ahorrar agua y utilizarla para los finesmás productivos. Si los agricultores pueden vender sus derechos de agua aprecios libremente negociados, algunos preferirán obtener más ingresosvendiendo sus derechos excedentes a una ciudad vecina o a establecimientosmás eficientes, donde el agua tiene un valor más alto. A veces podrán generarun superávit utilizando técnicas de riego más eficientes o pasando a producircultivos que requieren menos agua. Esto es de hecho lo que ocurrió en partesde Chile y en el Estado de Colorado, en los Estados Unidos. Por ejemplo, laciudad de La Serena, en Chile, que necesitaba grandes cantidades de derechosde agua para satisfacer su demanda en rápido aumento, compró el 30% de susderechos de agua de los agricultores, en lugar de contribuir a la construcciónde una nueva presa (la Puclara) para obtener derechos de agua adicionales. Almismo tiempo, los agricultores pudieron empezar a utilizar técnicas de riegomás eficientes y aumentar sus ingresos. De esta manera, Chile pudo tambiénevitar los conflictos que suelen surgir cuando los gobiernos tratan de quitarparte del agua a los agricultores para destinarla al consumo humano. Losderechos de propiedad comercializables ayudaron así a que empezara autilizarse el agua para usos más valiosos y de manera más económica y másjusta que mediante alternativas como la construcción de una nuevainfraestructura hidráulica costosa, la confiscación de agua de los agricultores oel aumento considerable de las tarifas de agua para obligar a los agricultores aahorrar agua.

2.22 Los mercados de derechos de agua contribuyen también a reducirel daño ambiental. Mediante la obtención de derechos de agua adicionales delos agricultores, en lugar de contribuir a la construcción de la presa dePuclara, la ciudad de La Serena logró aplazar esa construcciónindefinidamente, evitando así posibles consecuencias ambientales. Aunquedebe haber o debe construirse una infraestructura de transmisión para llevar a

-24-

cabo los trasvases, su costo y sus consecuencias ambientales suelen ser muchomenores que las de generar nuevos derechos de agua mediante la construcciónde presas, nuevos reservorios o túneles para traer agua de otra vertiente.

2.23 Otro beneficio ambiental es que el incentivo para ahorrar agua,por ejemplo, mediante el paso a sistemas de riego por goteo o aspersión,ayuda a controlar el anegamiento y la salinización de los suelos, que songeneralmente consecuencia del riego y el uso excesivo de fertilizantes. Comose vio anteriormente, la salinización de los suelos es un problemaespecialmente grave en la región costera del Perú. Además de ayudar areducir los gastos en fertilizantes y evitar la acumulación de sales en lospredios inferiores, los sistemas de riego mejorados también benefician a losagricultores al permitirles plantar una superficie más amplia, reducir laerosión, aumentar el control sobre el agua y permitir el cultivo de productosde mayor valor.

2.24 Los compradores de agua tendrán también un incentivoimportante para ahorrar agua. Si una empresa abastecedora de agua puedeobtener derechos de agua sin pagar por ellos sobre la base de su uso másprioritario, tendrá poco incentivo para ahorrar agua. Si tiene que pagar paraobtener nuevos derechos de agua, tratará de encontrar formas de ahorrar agua.La EMOS, la empresa de abastecimiento de agua más importante de Santiagode Chile, encontró así que era más barato invertir en mecanismos para reducirlas pérdidas de agua que pagar los precios más altos necesarios para inducir alos agricultores a vender parte de sus derechos, o construir una nuevainfraestructura hidráulica. Anteriormente, había podido obtener nuevosderechos de agua sin ningún costo. De la misma manera, los agricultores deChile que compran derechos de aguas para sus plantaciones de frutasdestinadas a la exportación usan típicamente tecnologías de irrigación eficaces.

2.25 Si bien el aumento considerable de las tarifas de agua a fin decubrir los gastos de funcionamiento y mantenimiento y de inversión (el costomarginal a largo plazo) crearía incentivos similares para ahorrar agua, losresultados obtenidos serían muy diferentes en lo que respecta a la distribuciónde los ingresos y las consecuencias sociales, y sería difícil en términospolíticos adoptar ese enfoque. El aumento considerable de los precios del aguatransferiría ingresos de los grandes usuarios de agua, como los agricultores, alGobierno. Además, esa política requiere una infraestructura que permita lamedición del agua e instituciones capaces de i) decidir tarifas apropiadas parael agua en cada zona, ii) ajustarlas a lo largo del tiempo según resultenecesario y iii) hacer que se paguen las tarifas - cosa especialmente difícilcuando el abastecimiento de agua no es confiable.

-25-

2.26 Es probable que el establecimiento de un régimen de derechos depropiedad comercializables sobre el agua ayude a los pobres, especialmentecuando se compara esto con la alternativa de aumentar considerablemente lastarifas sobre el agua. Una vez que los agricultores pobres tengan títulos depropiedad sobre el agua, aumentará mucho su seguridad de que no se reducirásu acceso al agua en el futuro. Con arreglo al sistema actual, los agricultorespobres han sido particularmente vulnerables a la reducción de sus asignacionesde agua a lo largo del tiempo a raíz de la asignación por los administradoresde agua de derechos adicionales, sin cargo, a los agricultores con másinfluencia política, incluso cuando los derechos de agua a lo largo de algunosríos, arroyos o canales ya estaban asignados en su totalidad.

2.27 Otra ventaja de los derechos de propiedad comercializables esque pueden usarse como garantía de préstamos. Esto beneficia en particular alos agricultores más pobres que tienen pocos bienes que puedan utilizarsecomo garantía para obtener préstamos a intereses más bajos. Además, elsistema proporciona a los agricultores más grandes la flexibilidad de poderhipotecar sólo parte de sus derechos de agua infinitamente divisibles, poroposición a toda la tierra y las tenencias de agua.

2.28 Se espera que la posibilidad de comprar agua estimule lasinversiones privadas en actividades que requieren un abastecimiento seguro degrandes cantidades de agua (por ejemplo, la agricultura, la minería, algunostipos de industrias, las empresas de abastecimiento de agua), ya que disminuirála incertidumbre con respecto al acceso al agua. Ha ocurrido así en Chile,donde la mayor seguridad de los agricultores en cuanto a su abastecimiento deagua ha llevado a que se hicieran inversiones en cultivos de frutales y a unatecnología de irrigación eficiente. Al estimular la inversión privada yproporcionar incentivos para mejorar la productividad del uso del agua, lospobres de las zonas urbanas y rurales se beneficiarán también indirectamentegracias al aumento de las oportunidades de empleo resultante del crecimientode la actividad económica. Además, la capacidad de comprar opciones dearriendo de agua, como ocurre en Chile, tiene también un impacto positivo enla inversión privada. Un contrato de opción permitirá a un productor de frutaprotegerse contra una sequía mediante el pago de una tarifa anual a unproductor de maíz vecino por la opción de comprar los derechos de agua delproductor de maíz a un precio predeterminado. La ventaja para el productorde maíz es que recibirá un ingreso suplementario durante los años en que nohaya sequía, y la venta de agua durante los años de sequía le indemnizará de lapérdida de la producción de maíz.

2.29 Se estimulará al mismo tiempo la inversión privada en proyectoshidráulicos cuando los posibles inversionistas tengan la seguridad de que, unavez obtenidos los derechos de agua, estos no serán expropiados y el agua

-26-

generada como resultado de la inversión (es decir, los reservorios dealmacenamiento) podrán venderse a un precio libremente determinado.Además, la creación de derechos de propiedad comercializables sobre el aguapodría atraer inversiones privadas para algunos de los grandes proyectoshidráulicos estatales parcialmente terminados. Una vez establecidos losderechos de propiedad, el Gobierno podría decidir privatizar los grandesproyectos hidráulicos mediante la venta, a través de un proceso de licitación enpliego cerrado, de la infraestructura hidráulica existente y los derechos deaguas y de tierras sin asignar asociados con esos proyectos. Mediante laprivatización se liberarían recursos estatales escasos y aumentarían lasprobabilidades de que los proyectos se completarán más rápido y máseconómicamente. A causa de los cambios en las prioridades gubernamentales,los déficit presupuestarios y los incentivos limitados para controlar los costos,estos proyectos de ejecución y financiación pública han sufrido enormesdemoras y sobrecostos.

2.30 Hay actualmente pocos incentivos y recursos para que estosproyectos funcionen con eficacia en términos de costo y sean mantenidosadecuadamente después de su terminación. Por esta razón, incluso en el casode los proyectos estatales terminados, sería conveniente traspasar lainfraestructura y los derechos de agua a las organizaciones de usuarios deagua, que pasarían entonces a ser exclusivamente responsables delfuncionamiento y el mantenimiento y de la fijación de las tarifas. Losderechos de propiedad sobre el agua facilitarían este proceso, ya que es unresultado lógico de un sistema en que los usuarios poseen derechos depropiedad comercializables sobre el agua y son dueños de la infraestructura deirrigación. Casi toda la infraestructura de irrigación de Chile es de propiedadde los propios usuarios, y éstos han descubierto que pueden realizar lasactividades de funcionamiento y mantenimiento a un costo muy inferior al delGobierno. En vista de la experiencia del Perú con la inversión pública eninfraestructura hidráulica, la posibilidad de transferir la infraestructuraexistente a los usuarios, privatizar los proyectos en marcha y dar incentivospara que el sector privado lleve a cabo los proyectos futuros parece muyvaliosa (véase el Capítulo 3).

2.31 Mediante el establecimiento de organizaciones de usuarios deaguas subterráneas, la ley sienta también las bases para prevenir mejor lasobreexplotación de los acuíferos. Con arreglo a la ley actual, los dueños delos predios situados sobre un acuífero tienen plenos derechos sobre esas aguas,incluso si su uso da como resultado el agotamiento del acuífero e incluso si laextracción perjudica los derechos de aguas de superficie. Se espera que lasreglamentaciones promulgadas de conformidad con el proyecto de ley de aguaslimiten los derechos a las aguas subterráneas a la reposición del acuífero yprohíban la construcción de nuevos pozos una vez que se ha llegado a un

-27-

rendimiento aceptable del acuífero. Aunque hay oportunidades limitadas parala explotación en gran escala de las aguas subterráneas en el Perú, en las pocaszonas donde hay un uso considerable de aguas subterráneas (por ejemplo, enIca), los acuíferos se están explotando a ritmos insostenibles.

2.32 La ley ha sido criticada por discriminar contra las poblacionespobres e indígenas, que disponen de fondos limitados para comprar nuevosderechos de aguas. Sin embargo, el sistema actual, en virtud del cual losderechos de agua se asignan sin cargo (excepto por algunas tarifas nominales),a discreción del Administrador Técnico, ha llevado a que esos derechos seconcedan a los que tienen más influencia política, a menudo a expensas de lospobres. La experiencia ha demostrado que cuando se otorgan gratuitamenterecursos públicos valiosos, son los relativamente ricos quienes suelenobtenerlos. Si el Gobierno quiere proporcionar derechos de agua adicionales aalgunos grupos, sería mucho mejor que lo hiciera mediante transferenciasdirectas de ingresos, que son transparentes y menos distorsionantes, y con lascuales los agricultores podrían comprar derechos de agua. De hecho, podríanutilizarse con ese fin los fondos obtenidos de las ventas públicas de losderechos de agua.

2.33 La ley ha sido también criticada porque no incluye disposicionesque permitan la confiscación de los derechos de agua si se desperdicia agua ose causan daños al medio ambiente. Aunque es conceptualmente más fácilconfiscar los derechos dentro de un sistema de reglamentación, el sistemaactual no ha podido contener los derroches. En realidad, un sistema demercado, al aumentar el valor del agua, crea mayores incentivos para que seuse el agua en forma racional que el sistema actual de `úsela o piérdala".Además, la amenaza de la confiscación de los derechos de agua porcontaminar las propias aguas no ha podido detener la disminución de la calidaddel agua. El cumplimiento de normas de protección de la calidad del agua esuna decisión política; un sistema de multas (y posiblemente de penas de cárcelpara los reincidentes) con arreglo a un régimen de derechos de propiedadsobre el agua podría ser más efectivo que la amenaza de una confiscación casiimposible de cumplir.

-28-

Preguntas y respuestas sobre el proyecto de ley de aguas

P. Dado que en el Artículo 66 de la Constitución se los alrededores de Lima hay agricultores que producenespecifica que los recursos naturales son patrimonio de cultivos con gran demanda de agua, como el arroz.la Nación, ¿no implica ello que el agua, un recurso Esto se debe a que no hay en la actualidad ningúnnatural, no puede venderse ni asignarse en propiedad a mecanismo para efectuar las transferencias requeridaslos particulares? con arreglo a la ley vigente. Se habla en cambio de

construir infraestructuras muy costosas para transferirR. Aunque los juristas no están de acuerdo sobre la agua de otra cuenca hidrológica a Lima. Es probableinterpretación de este Artículo, desde un punto de vista que el sistema propuesto, al crear incentivos parapráctico, la autoridad para utilizar los recursos ahorrar agua, dé como resultado una mayornaturales con sujeción a algunas normas es de hecho un disponibilidad de agua para los habitantes de lasderecho real. Si la tierra - otro recurso natural - ciudades. Dado que el agua tiene un valor mucho máspuede ser objeto de propiedad privada con arreglo a la alto para usos urbanos que para usos agrícolas,Constitución, ¿por qué no el agua? resultará mucho más económico para las empresas de

agua comprar derechos de agua de los agricultores queP. Si se ofrecen públicamente a la venta los derechos financiar la construcción de nuevas infraestructurasde agua, ¿no los comprarán en su totalidad los ricos, hidráulicas.privando así a los agricultores pobres de sus medios devida? P. Dado que el proyecto de ley no establece las

reglamentaciones ambientales relacionadas con laR. Al describir los procedimientos para la asignación calidad del agua ni define claramente las institucionesínicial, el proyecto de ley especifica claramente que los que se encargarían de promulgar y hacer cumplir lastitulares de derechos de agua reconocidos no deberán leyes ambientales, ¿no llevará esto a un deterioro de lapagar por esos derechos. Así pues, los usuarios calidad del agua?existentes de las aguas obtendrán sus derechos sincargo. Una vez obtenidos los derechos de agua, los R. El Perú hace frente actualmente a muchosagricultores estarán en libertad de venderlos; sin problemas ambientales relacionados con el agua. Esembargo, no hay ninguna razón para esperar que probable que la ley propuesta tenga un ligero efectovendan sus medios de vida, de la misma manera que no positivo sobre el medio ambiente, dado que creavenderían en la actualidad sus derechos conjuntos sobre incentivos para ahorrar agua, con lo que se reduce lala tierra y el agua. Sólo se permitirán las ofertas necesidad de construir nuevas infraestructuras y sepúblicas cuando haya agua excedente, y los ayuda a contener la salinización de los suelos.compradores pagarán un precio de mercado por los Además, a diferencia de lo que ocurre en la ley actual,derechos. Con arreglo al sistema imperante, en que los en el proyecto de ley se indica claramente que para quederechos se otorgan gratuitamente, el sistema no genera se establezcan derechos de agua debe haber aguarecursos fiscales y asegura en la práctica la exclusión suficiente para mantener un flujo ecológico mínimo yde los pobres y el uso del agua para fines que no son la calidad de vida acostumbrada (Artículo 8). Selos más productivos. reconoce también explícitamente la capacidad de la

Autoridad Ambiental para establecer normas de calidadP. Cuando el agua es escasa, ¿cómo podrá el Estado del agua y de las autoridades para hacer cumplir elcumplir su obligación de garantizar las existencias de Código Ambiental (Artículos 61 y 62). Sin embargo,agua para la vida humana, la salud y el bienestar con para reducir en forma considerable los problemasarreglo a un sistema en que las empresas de agua con ambientales, es preciso que haya normas claras y queserias dificultades financieras tienen que comprar los existan la voluntad política y la capacidad institucionalderechos de agua en lugar de obtenerlos sin cargo? de hacerlas cumplir. Es mejor que los mecanismos

para el establecimiento de esas normas y suR. Aunque se supone que el sistema actual debe cumplimiento se desarrollen en forma separada, y nogarantizar la disponibilidad de agua para uso doméstico, formen parte del proyecto de ley, cuyo principalel agua está racionada incluso en Lima, en tanto que en objetivo es mejorar el uso del agua.

1 -

-29-

2.34 La ley ha sido también criticada porque no incluye disposicionesque permitan la confiscación de los derechos de agua si se desperdicia agua ose causan daños al medio ambiente. Aunque es conceptualmente más fácilconfiscar los derechos dentro de un sistema de reglamentación, el sistemaactual no ha podido contener los derroches. En realidad, un sistema demercado, al aumentar el valor del agua, crea mayores incentivos para que seuse el agua en forma racional que el sistema actual de "úsela o piérdala".Además, la amenaza de la confiscación de los derechos de agua porcontaminar las propias aguas no ha podido detener la disminución de la calidaddel agua. El cumplimiento de normas de protección de la calidad del agua esuna decisión política; un sistema de multas (y posiblemente de penas de cárcelpara los reincidentes) con arreglo a un régimen de derechos de propiedadsobre el agua podría ser más efectivo que la amenaza de una confiscación casiimposible de cumplir.

B. Solución de los problemas relacionados con la creación de derechosde aguas comercializables

2.35 A causa de las características peculiares del agua, hay problemasdifíciles que deben enfrentarse para poder crear un mercado de derechos deagua que pueda funcionar bien. Estas cuestiones se relacionan con: i) ladefmición de los derechos sobre un bien como el agua, que varía en volumeny es muchas veces difícil de medir; ii) el cumplimiento de los contratos decompraventa de agua; iii) la construcción de la infraestructura necesaria paracambiar las tomas de agua y el transporte del agua; iv) la reducción de losdaños a terceros; v) la protección contra la degradación del medio ambiente;vi) la prevención de prácticas monopolísticas de fijación de precios; y vii) lasolución de las controversias entre los usos consuntivos y no consuntivos (porejemplo, la energía hidroeléctrica). Hay también cuestiones de transiciónimportantes relacionadas con el paso del sistema actual al nuevo régimen dederechos de aguas comercializables. Por último, el mercado no conducirá aque se hagan inversiones adecuadas en algunas actividades que, a causa de sucarácter de bien público o porque tienen externalidades positivas, pueden tenerun rendimiento social muy alto pero no ser rentables desde el punto de vistaprivado (por ejemplo, el control de las inundaciones, el drenaje, la reducciónde la erosión y la sedimentación, el abastecimiento de agua para uso domésticoy, la protección de las riberas). Estas actividades deberán seguir siendofinanciadas por el Gobierno.

2.36 Como se verá más adelante, el proyecto de ley aguas del Perúdebería poder hacer frente adecuadamente a la mayoría de las preocupacionesque acaban de expresarse. Dadas las posibles ventajas del nuevo sistema conrespecto al sistema actual, es importante que la ley, con las modificacionespropuestas, se apruebe lo antes posible. Es también importante que el

-30-

Gobierno proceda cuanto antes a redactar las reglamentaciones de la ley ydedique recursos suficientes para la aplicación efectiva y justa de la ley y susreglamentaciones. En esta sección se describe cómo se propone encarar en laley de aguas del Perú las preocupaciones mencionadas, se hacen sugerenciaspara mejorar el proyecto de ley y se ofrecen directrices sobre la forma deaplícar la ley

2.37 La mayoría de los problemas planteados se producen tambiéncon otras formas de asignación del agua. Con arreglo al sistema actual dereglamentación de los derechos de aguas vigente en el Perú, los derechostienen también que definirse de manera que puedan medirse y la asignaciónresultante de los derechos de aguas también tiene que hacerse cumplir. Elproyecto de ley (Artículo 6) permite que los derechos se definan en términosvolumétricos (en los sistemas regulados), como porcentajes del caudal, o entérminos de horas que permanecerá abierta la compuerta de un canal (turnos).3'La infraestructura de transmisión que se necesitará para hacer lastransferencias de acuerdo con las prioridades deberá construirse ya sea que lasprioridades se determinen a través del mercado o por medios jurídicos yadministrativos.

2.38 De manera análoga, las mismas leyes e instituciones ambientalesnecesarias para proteger la calidad ambiental con arreglo a un régimen dereglamentación pueden funcionar en un régimen de derechos de aguascomercializables. Los conflictos entre los derechos consuntivos y noconsuntivos existen también en los sistemas de asignación reglamentada. Losdaños a terceros cuando cambian los usos del agua de acuerdo con lasprioridades pueden afectar los caudales de restitución y la disponibilidad deagua para los agricultores situados aguas abajo en los dos sistemas. Enconsecuencia, en la mayoría de los casos, la cuestión consiste en determinarcuál de los dos enfoques - derechos de propiedad comercializables o régimende reglamentación - producirá los mejores resultados.

2.39 Hay varias razones para creer que un mercado de aguafuncionará mejor que una asignación reglamentada. En razón de que unsistema de mercado aumenta el valor del agua, hay más incentivos para definirclaramente los derechos de agua, para mejorar su medición y su cumplimientoy para establecer mecanismos de solución de controversias. La infraestructurade transmisión que debe construirse para hacer las transferencias se construiráprobablemente con mayor eficacia en términos de costo si está a cargo del

3/ En Chile, donde la mayoría de los sistemas de irrigación no están regulados,los derechos de agua se expresan típicamente como porcentaje del caudalen el origen, de modo que el total suma 100%.

-31-

sector privado, que tiene más incentivos para controlar los costos. Además, esprobable que la decisión de invertir en infraestructura se tome confundamentos más racionales dentro de un régimen de mercado. Por otra parte,las organizaciones de usuarios de agua, que deben desempeñar un papelimportante en un sistema de asignación reglamentada o un régimen demercado, serán más fuertes y estarán mejor organizadas cuando los derechosde aguas estén bien definidos y sean transferibles.

2.40 En el proyecto de ley se encaran así estas preocupaciones mejorque en el sistema actual de derechos de aguas. Sin embargo, el Gobierno tieneque hacer más esfuerzos para asegurar una transición sin tropiezos al nuevosistema propuesto y un mercado de derechos de agua que funcione bien. Enprimer lugar, antes de promulgar las leyes y las reglamentaciones, es precisollevar a cabo una buena campaña de información pública para lograr que losencargados de la formulación de políticas y los usuarios de las aguas tenganconciencia de los problemas que plantean los enfoques tradicionales yadquieran una buena comprensión de la operación propuesta y de losbeneficios posibles de los mercados de agua. Esto es importante a fin deobtener apoyo para la aprobación de la legislación. Una campaña deinformación y debate puede contribuir a asegurar que el diseño final y laejecución del marco jurídico se lleven a cabo de una manera transparente yparticipatoria. Para lograr resultados satisfactorios es esencial que se expliqueel proyecto de ley en forma oficial y pública, pero demostrando la voluntad deintroducir las modificaciones necesarias. Los agricultores deben estarconvenidos de que se han considerado y encarado sus principalespreocupaciones y objeciones. El proceso puede también ayudar a identificar ymovilizar los grupos que podrían beneficiarse más de la legislación propuesta.

21.41 En segundo lugar, es necesario crear instituciones eficacespara redactar las reglamentaciones y hacer cumplir la ley de manera eficiente yjusta después de su aprobación. Esto exige que se asegure que la capacidaddel Consejo de Aguas, los Directores de Cuenca, los Sub Directores deCuenca, los Comités de Cuencas y las Juntas de Usuarios sea adecuada para eldesempeño de sus responsabilidades y que se dediquen recursospresupuestarios suficientes para el funcionamiento efectivo de las instituciones.Es alentador que el Gobierno haya iniciado ya esfuerzos tendientes a obtenerasistencia técnica para la redacción de las reglamentaciones y elfortalecimiento de las asociaciones de usuarios de agua. Es igualmenteimportante asegurar ahora que los miembros del Consejo de Aguas, losDirectores de Cuenca y los Sub Directores de Cuenca sean capaces y entiendany apoyen plenamente la nueva iniciativa, y que se les considere como personashonestas e imparciales. Actualmente, solamente unos pocos dirigentespolíticos y funcionarios públicos que trabajan en el sector de agua parecenentender los fundamentos y el funcionamiento propuesto de un mercado de

-32-

agua. Dado su papel crucial en el proceso inicial de asignación y en elfuncionamiento posterior del mercado de agua, los Directores de Cuenca malcapacitados o corruptos podrían impedir el desarrollo del mercado de derechosde agua o su funcionamiento eficaz. También es necesario establecer unregistro de derechos de agua y financiar la asistencia técnica que se prestarálas Juntas de Usuarios para que puedan fortalecer esos registros.

2.42 Hay un elemento del proyecto de ley que podría poner en peligroel funcionamiento eficiente de un mercado de agua. En el proyecto de ley seespecifica que los miembros del Directorio del Consejo de Aguas y losDirectores de Cuenca deben tener, respectivamente, por lo menos 15 y 10 añosde experiencia en actividades relacionadas con el agua. Es probable que estadisposición dé como resultado que los Administradores Técnicos actuales seandesignados para administrar el nuevo régimen de derechos de aguas. Dadoque están en general muy estrechamente asociados con el sistema actual dederechos de aguas y no cuentan con la confianza de la mayoría de losusuarios, esto podría llevar a una asignación inicial impropia de los derechosde aguas y a un aumento de los conflictos. En consecuencia, los requisitospara el nombramiento oficial de esos funcionarios deben incluir solamente lascalificaciones mínimas razonables para el puesto, y deben establecerse en lasreglamentaciones y no en la propia ley, de modo que sea posible cambiarlos sino resultan apropiados.

2.43 En tercer lugar, el Gobierno debe comprender plenamente yencarar las consecuencias de las distintas maneras de hacer frente a la cuestiónde los efectos para terceros. Estos pueden producirse cuando la venta o lautilización de los derechos de aguas de una persona afectan los derechos deotro usuario. Lo más probable es que esto ocurra en el caso de los "caudalesde restitución" en la agricultura, que es el agua que queda después del riego yque no es consumida por los cultivos, pero que puede haberse filtrado hasta unacuífero que vuelve más tarde a unirse con el río. Si los agricultoresestuvieran en libertad de vender toda su agua de riego a usuarios situadosfuera de la zona, los usuarios situados aguas abajo que habrían recibido loscaudales de restitución del agricultor perderían su agua sin indemnización(Figura 1). Este problema puede existir incluso cuando el agua no escomercializable. Por ejemplo, en las zonas con caudales de restituciónimportantes, los agricultores que pasaran a utilizar irrigación por goteo enlugar de las tecnologías tradicionales a fin de ampliar el área irrigadareducirían el agua disponible para los agricultores situados aguas abajo. Elproblema existe en todos los casos en que el caudal de agua disponible en lasporciones inferiores del río es considerablemente mayor que en las porcionessuperiores (después de tener en cuenta el agua recibida de los tributarios).

Figura 1

Problemas del caudal de restitución cuando losagricultores aguas arriba pueden vender el 100%

de sus derechos volumétricos*

Sttaaon irda** deés ela erta

120 120 EnBde agua

B 60 kjricultor B 60060

40 30]

Les ayictaesA B y Creben6o uindadesdu Si A ende la totalidad de sus 60 uidadesB 50°/odel aguadeAydeB a la erpsa de agua, C recibirá slosedeiÉeleal do. la mitad del agua que recibe nor~r~rte.

k En todos los diagramas se supone que la corriente de agua en el curso superior es constante a razón de 120 unidades por segundo.

Cuando el caudal cae por debajo de 120, todos los usuarios (incluida la empresa de agua) sufrirán una disminución proporcional.

S* Se supone que es igual en las Figuras 1 a 4.

-34-

2.44 Para hacer frente al problema de los caudales de restitución, enel proyecto de ley se propone que el Sub Director de Cuenca apruebe lassolicitudes de cambios en las tomas de agua solamente cuando no se perjudiquea terceros (Artículos 27 y 28)4'. Dado que prácticamente todas las ventas deagua fuera de la zona exigirán una modificación de la captación de agua, estodebería en principio dar protección contra la ventas de agua con efectosnegativos para terceros. Sin embargo, la forma en que se hace cumplir estaley podría castigar a los agricultores situados aguas abajo o sofocar elmercado. A continuación se analizan algunas formas de formular lasreglamentaciones a fin de hacer frente a esta cuestión.

2.45 Una opción consiste en adoptar el enfoque chileno. En Chile,todos los derechos permanentes de uso consuntivo se expresan como porcentajedel agua disponible (en una corriente o reservorio), de modo que el total suma100% (a menos que la disponibilidad de agua sea mayor que una cantidadespecificada, en cuyo caso se pasa a utilizar mediciones volumétricas y elexceso de agua se destina a los titulares de derechos contingentes). Si, a causadel efecto de los caudales de restitución, una venta de derechos de agua dacomo resultado una disponibilidad reducida de agua, todos los titulares dederechos consuntivos, incluida la entidad que compra el agua, recibirán uncaudal proporcionalmente reducido (Figura 2). El sistema funciona bastantebien en Chile, donde pocos sistemas de irrigación tienen caudales derestitución importantes. En el caso de los dos ríos chilenos con caudales derestitución importantes, el Elqui y el Aconcagua, las organizaciones deusuarios respectivas han prohibido a los usuarios situados aguas arriba la ventade agua a usuarios cuyos caudales de restitución no volverían al río. En elPerú, que tiene caudales de restitución considerables en la mayor parte de susistema de irrigación costero, el sistema chileno podría dar como resultado larestricción de las ventas en un número exageradamente alto de ríos, o conducira una reducción considerable de la disponibilidad de agua para los usuariosinferiores. En consecuencia, es posible que sea preferible recurrir a otrasopciones.

4/ Sería conveniente enmendar la ley para aclarar que los efectos para terceros sólo son losque afectan la disponibilidad de agua para otros usuarios (efectos hidrológicos paraterceros). En consecuencia, los agricultores no estarían autorizados para bloquear unatransacción simplemente porque podrían perder una participación en el mercado o ingresoscuando un agricultor vecino compra agua adicional para plantar un cultivo en competenciacon los propios.

Figiira 2

Tratamiento de las ventas intersectoriales en Chile

Sn iLa Junta de UsuariosSin intervención restablece el equilibriode la Junta de Usuarios

20 Empresa120 Empresa 12 de agua

120 de agua

4872 \ o

60 OoOP 60 Arclo60 Agricultor B Agriculor A

Agricultor A 48Agricultor B 4

24

30

48

> 030Agricultor C

48Agricultor C

30ó

La asociación de usuaric.s de agua ajustará todos loscauda!es hasta que la empresa de agua, B y C reciban

Cuando A vende sus derechos a la empresa de la misma cantidad de agua (dado que tienen los mismosagua, ésta tratará inicialmente de recibir el total derechos). Esto ocurrirá cuando cada uno recibaagua,ésta48 unidades. Así pues, la venta de A reduce lade 60 unidades. Sin embargo, esto reducirá disponibilidad de agua de B y C en un 20%. Si esto sela disponibilidad de C a 30, pese a que C tiene considera excesivo, la Junta de Usuarios puede prohibirderechos iguales a los de la empresa de agua. directamente las ventas intersectoriales aguas arriba.

-36-

2.46 Otra posibilidad es especificar en las reglamentaciones que todoslos derechos de aguas tienen una porción consuntiva y una no consuntiva. Laporción consuntiva podría venderse sin restricciones. La porción noconsuntiva sólo podría venderse si con ello no se priva de agua a otros. Asípues, cuando no haya problemas de restitución, los dueños podrían vender el100% de sus derechos de agua. A causa de la dificultad de calcular la porciónpuramente consuntiva del agua, es posible que este enfoque, que es similar alutilizado en California, no resulte apropiado para el Perú. Sin embargo, haydos variantes que podrían resultar apropiadas. Una consiste en que elGobierno publique un cuadro con los coeficientes correspondientes a la porciónconsuntiva, basados en el tipo de riego y en las categorías del cultivo. Sereduciría así la necesidad de que cada vendedor justificara la porciónconsuntiva del uso del agua, y se daría al mismo tiempo suficiente protección alos usuarios situados río abajo (Figura 3). La segunda variante combina elenfoque de la porción consuntiva con el enfoque del porcentaje de Chile, conuna diferencia importante: el volumen que una persona podría vender seespecificaría como porcentaje del caudal del río aguas arriba, y no comoporcentaje del volumen total que reciben los agricultores. En las zonas dondeno haya caudales de restitución, esto no diferiría del caso de Chile; sinembargo, en los ríos con caudales de restitución considerables, se daría asímás protección a los usuarios situados aguas abajo, sin restringir las ventasintersectoriales de los derechos de los usuarios situados aguas arriba (Figura4).

2.47 En cuarto lugar, hay algunas cuestiones relacionadas con eldiseño y el establecimiento de un impuesto sobre los derechos de agua. Enel proyecto de ley se hace ya referencia a un impuesto sobre los derechos depropiedad de las aguas. El impuesto tiene algunas característicasrecomendables, similares a las de los impuestos inmobiliarios. No distorsionalas decisiones de producción y ayuda a recuperar las inversiones públicas eninfraestructura. Desalienta al mismo tiempo la compra de derechos de aguacuando el comprador no tiene la intención de utilizar el agua eficientemente.Para que no sean distorsionarias, las tasas impositivas deberían dependersolamente del volumen de derechos de agua y no del propósito para el cual seusa el agua. Además, por razones de equidad y de sencillez administrativa, sesugiere que las reglamentaciones eximan del pago de impuestos a losagricultores y otros usuarios que tienen una cantidad pequeña de derechos deagua. El límite de la exención podría corresponder a las necesidades de aguatípicas de un agricultor con tres hectáreas de terreno. Para desalentar laretención de derechos de agua no consuntivos con fines monopolísticos yreducir los conflictos entre los derechos de aguas consuntivos y noconsuntivos, el impuesto debería aplicarse también a los derechos noconsuntivos, aunque a una tasa diferente. Las sumas recaudadas podríanutilizarse para financiar actividades con características de bien público o

Figura 3

Solución 1

Sin intervención La Junta de Usuaros

de la Junta de Usuarlos restablece el equilibrio

120 Empresa 120degde agua 00)

36 384 784\ AgiAo 36

Agiu rultor ABAgriculto B grictAtzor

60 5

24 28L228

>54/ 56

Agricultor C

4 AricLtor C56

Según el diagrama publicado, el agricultor Atiene una porción consuntiva de 60% (enrealidad era 50%). Puede así vender Para restablecer la igualdad entre B y C,el 60% de 60 a usuarios di fuera de la zona. la Junta de Usuaríos deberla reducir laSi B siguiera recibiendo 60 unidades, la asignación de B hasta legara un niel deasignación de C quedaría reducida a 54. igualdad; en este caso, 56 unidades para c/u.

Figura 4

Solución 2

Sin intervención La Junta de Usuariosrestablece el equilibrio

de la Junta de Usuarios

10Epea120Emrs120 Empresa 12 de aguade agua

40 80 4080

Agricultor A Agricultor AAgricultor B Agricultor B

AgricultorC Agricultor C50 53.

El agricultor A sólo puede vender el 33% Para restablecer la igualdad entre B y C, la Juntadel caudal superior, o 40 unidades. de Usuarios reduciría la asignación de B hastaCuando B retira sus 60 unidades habituales, alcanzar un nivel de igualdad; en este caso,sólo quedan 50 unidades para C. 53,3 unidades para cada uno.

-39-

externalidades positivas en la cuenca, y también para indemnizar parcialmentea las municipalidades rurales de cualquier pérdida en su base impositivaresultante de las venta de agua a otra municipalidad (urbana). La introducciónde un impuesto sobre los derechos de agua debería coincidir con la eliminacióndel suplemento impositivo existente sobre las tierras irrigadas, de modo queesas tierras no estén sujetas a una doble imposición.

2.48 En quinto lugar, el Gobierno debe asegurar que hayasalvaguardias adecuadas para prevenir los monopolios. El impuesto sobre losderechos de agua servirá para desalentar la compra de derechos con finesespeculativos o monopolísticos. No hay ninguna otra razón para desalentar elingreso de los especuladores a los mercados de agua. Igual que ocurre enotros mercados, los especuladores pueden ayudar a profundizar y ampliar elmercado, y contribuir así a su estabilización. Los temores de que sedesarrollen monopolios de derechos consuntivos son en general infundados.Dado el gran número de titulares de esos derechos en el Perú, el riesgo de quese creen monopolios en los proyectos de irrigación existentes es pequeño. Dehecho, no hay indicios de que haya monopolios en el mercado de derechosconsuntivos en Chile. Sin embargo, hay dos ámbitos en que podrían crearsemonopolios. Uno de ellos es el proceso de privatización de las grandes obrashidráulicas (véase el Capítulo 3) o las empresas de agua. En este caso, esesencial que se establezca un marco de reglamentación apropiado antes de laprivatización. Esto debe hacerse en el contexto de la privatización de cadaproyecto, de manera similar a lo que se ha hecho en el caso de la venta deotros antiguos monopolios estatales (por ejemplo, las telecomunicaciones). Elsegundo ámbito es el de los derechos de agua no consuntivos. En este caso, elimpuesto sobre los derechos de agua no consuntivos, acompañado dereglamentaciones para fijar las tarifas de la energía eléctrica, debería contribuira evitar los efectos negativos de los monopolios.

2.49 En sexto lugar, además de las observaciones de fondomencionadas, sería útil simplificar y aclarar el texto del proyecto de ley. Laversión actual contiene un gran número de artículos que se refieren a aspectosinstitucionales. Sería preferible examinar cuidadosamente cada uno de ellos ytraspasar algunos a las reglamentaciones a fin de mantener la flexibilidad y laposibilidad de modificar con facilidad las disposiciones si algunos de losdetalles institucionales resultan engorrosos o demasiado complejos. Porejemplo, una vez fortalecidas las Juntas de Usuarios, podrían traspasarsealgunas de las funciones del Sub Director de Cuenca a esas entidades. Sinembargo, se sugiere que el grueso de los artículos siga estando en la ley, y noen las reglamentaciones. Esto es necesario para resistir las presiones de losgrupos de intereses especiales para que se introduzcan cambios.

-40-

2.50 En cuanto a las aclaraciones, sería útil especificar en el mismopárrafo en que se menciona por primera vez que los derechos de aguas seofrecerán en forma pública (Artículo 9) el hecho de que los usuarios existentesconservarán sus derechos de agua sin cargo. Esto es crucial en razón de quemuchos creen, incorrectamente, que se pondrán a la venta todos los derechosde agua. En segundo lugar, sería útil aclarar en la segunda disposiciónsuplementaria que, incluso cuando las obras de almacenamiento y trasvaseestán a cargo de particulares, tiene que haber una oferta pública paradeterminar que no hay ninguna otra persona dispuesta a pagar un precio másalto por los derechos de agua temporales (contingentes). Se necesita unatercera aclaración para hacer frente a la cuestión de lo que ocurrirá con losderechos de agua no registrados después de transcurridos 180 días de lapublicación de la ley. Una interpretación literal de la ley llevaría a laconclusión de que si sus derechos no están registrados al cabo de ese plazo,los agricultores no tendrían legalmente derecho a usar el agua. Dado que esmuy probable que el proceso de registro lleve más de seis meses, seránecesario modificar la ley para corregir esto. Aunque podría considerarse laposibilidad de extender el período de gracia a uno o dos años, tal vez seapreferible aplicar la nueva ley cuenca por cuenca, y sólo después de obtener elacuerdo de la Junta de Usuarios correspondiente. Entre tanto, regirá la ley(antigua) vigente. Además de hacer frente al problema de los 180 días, seacallará así a la mayoría de los críticos de la ley, dado que los usuarios habránelegido el nuevo sistema voluntariamente y ya no se considerará que se tratade algo impuesto desde arriba.

2.51 Por último, y esto es lo más importante, el Gobierno debetomar dos series de medidas relacionadas con la asignación inicial de losderechos de propiedad sobre el agua. La primera se relaciona con lanecesidad de asegurar que los derechos de agua se otorguen sin cargo a losusuarios existentes de manera que no se les cause perjuicio y que las subastasposteriores de los derechos de agua no asignados se lleven a cabo de maneraabierta y transparente, con información ampliamente disponible sobre precios yvolúmenes y con un costo mínimo para participar en la subasta (que podríahacerse por licitación en pliego sellado). Es preciso cuidar en particular deque los pobres estén bien informados sobre la necesidad de registrar losderechos y los procedimientos para hacerlo. Las ventajas para los pobres delos derechos de propiedad seguros sólo pueden obtenerse si ellos recibenefectivamente los derechos. Además de las Juntas de Usuarios, deberecurrirse a los medios de información y a las organizaciones nogubernamentales para asegurar el registro de los derechos de agua. Es precisoaclarar también que cuando hay grandes cantidades de derechos no consuntivos(energía hidroeléctrica), los derechos no consuntivos no perjudican losderechos consuntivos. Para ello podría ser necesario especificar los volúmenes

-41-

que se liberarán cada mes del año y asegurar que se respeten los derechosconsuntivos situados entre los puntos de captación y de descarga.

2.52 Una segunda serie de medidas, relativas a la asignación inicialde los derechos, guarda relación con el proceso en dos etapas previsto en lasDisposiciones transitorias (Anexo A). Los derechos de agua se asignarán enprimer término a las organizaciones de usuarios, sobre la base del usoanterior, y estas organizaciones los asignarán posteriormente a los usuariosindividuales de acuerdo con las directrices promulgadas por el Consejo deAguas. En las reglamentaciones debería aclararse que los títulos sobre el aguase registran solamente al nivel de los particulares, y no de las organizacionesde usuarios. El método en dos etapas tiene dos ventajas con respecto a laasignación directa a los particulares. En primer lugar, es más fácil para lasorganizaciones de usuarios que para el Gobierno verificar el uso anterior deagua de un agricultor determinado. En segundo lugar, permite que seotorguen títulos a muchos usuarios simultáneamente. Esta "titulación enbloque" de los derechos de aguas reduce los costos unitarios y ayuda aresolver los conflictos.

2.53 Para la segunda etapa del proceso inicial de asignación, se esperaque las directrices varíen según la región, la cuenca y el canal. Se sugiere quecuando ya existen derechos de agua registrados, y cuando hay agua suficientepara satisfacer todos los derechos de aguas, como ocurre en gran parte de laregión de la Selva, bastará simplemente con volver a inscribir los derechos enel nuevo Registro Público de Derechos de Aguas. Sin embargo, cuando elregistro existente contenga muchos derechos de propiedad superpuestos (lasuma de los derechos de aguas excede el caudal de agua disponible), comoocurre en la Costa, sería mejor que la asignación inicial se basara en el usoanterior estimado por la organización de usuarios. En situaciones en que hayahabido abusos graves de los derechos de agua, como ha ocurrido en gran partede la Sierra, lo mejor sería probablemente asignar esos derechos a lascomunidades sobre la base del uso histórico, y posteriormente a losparticulares sobre una base proporcional a la superficie irrigada (véase elAnexo B). A causa de las enormes posibilidades de reducir las pérdidas deagua en la Sierra mediante el cambio de las modalidades de distribución delagua, se recomienda que en los derechos de agua iniciales en esta región seespecifiquen modalidades de distribución que sean: i) contiguas, oconcentradas en una zona a la vez, de acuerdo con el orden de prelación de lospredios a lo largo de cada canal; y ui) comprensiva, en el sentido de quequeden cubiertos todos los sectores de terreno en cada ciclo de riego.Mediante la minimización de la superficie total de los canales en uso en unmomento dado, esa reorganización reducirá las pérdidas de agua y hará posiblela satisfacción de todos los permisos y el aumento de la frecuencia del riego.Lo que es más importante, se establecerá una frecuencia uniforme de

-42-

irrigación para la mayoría de los usuarios, con lo que disminuirán elresentimiento y los conflictos que han surgido a raíz de los abusos de la leyexistente, y se pondrán todos los derechos en pie de igualdad.

3. Estrategia para el desarrollo de la irrigación

3.1 Se está examinando actualmente en el gobierno de Fujimori unaestrategia para el desarrollo racional de la irrigación que consiste en tratar losservicios de agua y de irrigación igual que cualquier otro bien o servicio. Losservicios sólo se subvencionarán en la medida en que tengan características debien público o externalidades positivas, o en la medida en que los subsidiossean eficaces para aliviar la pobreza. Además, se propone que el Gobierno nolleve a cabo directamente actividades ni inversiones en irrigación si los propiosusuarios o los inversionistas privados son capaces de llevarlas a cabo. Enalgunos casos, esto exigirá que se otorguen subsidios como los que acaban demencionarse y se establezca un marco jurídico y de reglamentación a fin dereducir las incertidumbres para los usuarios y los posibles inversionistas yevitar la formación de monopolios. La existencia de derechos de propiedadcomercializables sobre el agua facilitará considerablemente la aplicación deesta estrategia. Este enfoque es coherente con el utilizado en otros sectores, ytambién con una política económica racional.

3.2 Para demostrar cómo se espera que funcione la estrategia, seráútil dividir las inversiones en irrigación en dos grupos: a) inversionespequeñas y medianas; y b) inversiones grandes.

A. Inversiones pequeñas y medianas en irrigación

3.3 En los últimos treinta años, la mayoría de las inversiones enirrigación se han llevado a cabo como componentes de proyectos hidráulicosde gran envergadura con fines múltiples. En teoría, los beneficiarios estabanobligados a pagar tarifas de agua para cubrir su parte de los costos defuncionamiento y mantenimiento y el total de los costos de construcción de losplanes de irrigación con financiación pública (Artículo 22, DS 261-69-AP).En la práctica, las tarifas recaudadas no cubren siquiera los costos defuncionamiento y mantenimiento. Las decisiones relativas a la construcción yla fmanciación de los proyectos se adoptaron por razones políticas y noeconómicas, y los beneficiarios han tenido muy poca o ninguna influencia ensu diseño. Esos proyectos, financiados en su mayoría con cargo a la deudaexterna, han sido muy costosos y no hay ninguna probabilidad de que losusuarios puedan pagar la totalidad de los gastos de construcción. Los costoscompletos de construcción por hectárea han ascendido a varias veces el precio

-43-

de una hectárea de tierra irrigada en la zona. Así pues, este sistema de planesde irrigación diseñados y financiados públicamente ha llevado a la construcciónde sistemas de irrigación antieconómicos, a grandes demoras en la ejecución, asobrecostos, a una deuda pública muy elevada y a un mal funcionamiento ymantenimiento. A causa del mantenimiento deficiente de estos y muchos otrosproyectos de irrigación más antiguos, la mayoría de los sistemas de irrigacióndeben rehabilitarse. Esa rehabilitación requerirá generalmente inversionespequeñas a medianas.

3.4 Reconociendo su incapacidad de mantener los sistemas deirrigación, los dos últimos gobiernos del Perú han asignado a las asociacionesde usuarios una responsabilidad cada vez mayor en lo que respecta alfuncionamiento y el mantenimiento de los proyectos terminados. Aunque lasreglamentaciones iniciales en este sentido se aprobaron en 1989, recién en1991, cuando el gobierno de Fujimori promulgó la Ley de Inversiones yPromoción de la Agricultura, se transfirió plenamente la responsabilidad de lagestión y la administración de los planes de riego a los grupos de usuarios.Aunque esto ha ayudado a detener el deterioro de algunos sistemas deirrigación, esos grupos carecen generalmente de los conocimientos técnicos ylos recursos necesarios para llevar a cabo con eficacia actividades defuncionamiento y mantenimiento. Además, dado que los proyectos y el aguasiguen siendo de propiedad del Estado, los grupos de usuarios no tienen muchoincentivo para llevar a cabo las actividades de funcionamiento ymantenimiento. Los grupos de usuarios tampoco pueden obtener préstamospara mejorar los sistemas utilizando la infraestructura o los derechos de aguacomo garantía.

3.5 Para ayudar a las asociaciones de usuarios de agua y a lascomunidades rurales a aumentar sus ingresos gracias a los servicios de aguamejorados, el Gobierno ha ideado una estrategia para el desarrollo racional deinversiones pequeñas y medianas en irrigación. En la estrategia se distingueentre los proyectos viables y no viables desde el punto financiero. Acontinuación se describe cómo se prevé que funcione la estrategia.

Obras de irrigación viables desde el punto de vista financiero

3.6 Con arreglo a la estrategia propuesta, el Gobierno traspasaríatoda la infraestructura de irrigación de sus proyectos terminados (o de lasetapas terminadas de los proyectos) a las asociaciones de usuarios de agua yles proporcionaría asistencia técnica para utilizar y mantener mejor losproyectos. Mediante el traspaso sin cargo de la infraestructura se reconoce lasituación existente en que el Gobierno no ha podido imponer tarifas de aguasuficientes para recuperar los costos de inversión. Este es el modelo que se haadoptado en Chile, donde las asociaciones de usuarios son dueñas de casi toda

-44-

la infraestructura de irrigación y llevan a cabo las actividades defuncionamiento y mantenimiento a una fracción del costo de las que están a

cargo del Gobierno. Además, hasta que el sistema bancario rural estésuficientemente desarrollado, el Gobierno está considerando la posibilidad dedar préstamos a largo plazo para la realización de inversiones financierasviables en irrigación para actividades no agrícolas. Esto se considerónecesario en vista de las dificultades que enfrenta la financiación a largo plazoen el Perú y el hecho de que las alternativas de dejar que los proyectos sigan

deteriorándose o que el Gobierno se encargue directamente de las obras derehabilitación a un costo mucho mayor eran mucho menos deseables. Aunque

el mecanismo de la operación propuesta todavía se está elaborando, algunos delos principios que deberán seguirse son los siguientes: i) los préstamosdeberían estar garantizados; ui) las Juntas de Usuarios o los concesionarios, y

no los particulares, serían los prestatarios finales de los fondos; iii) los fondos

se prestarían a tasas de interés comerciales; iv) las Juntas de Usuarios deberíandemostrar su capacidad y su voluntad de pagar los gastos de rehabilitación y

de cubrir los costos incrementales de funcionamiento y mantenimiento; y v) lasJuntas de Usuarios serían responsables del diseño de los proyectos y las Juntas

o los concesionarios llevarían a cabo las obras civiles; el Gobiernoproporcionaría asistencia técnica para esas actividades.

3.7 La reacción inicial a esta propuesta ha sido positiva. ElGobierno recibió a corto plazo más de cincuenta solicitudes de rehabilitación;en algunos casos, las Juntas de Usuarios ayudaron incluso en la preparación de

estudios de viabilidad utilizando sus propios fondos. Se ha evaluado en detalleun conjunto inicial de proyectos y se ha determinado que reunían lascondiciones necesarias para recibir la financiación. Entre esos proyectos están

los siguientes: a) los proyectos que son parte de sistemas en gran o mediana

escala (más de 15.000 hectáreas) y donde sólo se necesita rehabilitar algunaspartes de la infraestructura común, a un costo por hectárea relativamente bajo

(menos de US$500), para impedir el desmoronamiento total; b) proyectos máspequeños con sus propios sistemas de irrigación que necesitan rehabilitaciónmás completa y amplia a un costo por hectárea más alto (entre US$1.000 yUS$2.500); y c) sistemas en pequeña o mediana escala que utilizan los mismos

recursos de agua dentro de la misma cuenca, con necesidades de rehabilitacióntambién entre US$1.000 y US$2.500 por hectárea. Aunque habría sido mejorque los derechos de agua y de infraestructura se transfirieran antes del iniciode un programa encaminado a rehabilitar los sistemas de irrigación viables,quizás sea mejor proceder inmediatamente, dada la gran probabilidad de quealgunos de los proyectos queden totalmente inutilizados y los altosrendimientos que podrían obtenerse de la rehabilitación.

-45-

Inversiones para el alivio de la pobreza relacionadas con el agua

3.8 Hay muchos proyectos de riego que no podrán satisfacer loscriterios financieros que acaban de describirse. Esto es especialmente ciertoen el caso de los proyectos en pequeña y mediana escala de la Sierra. Losrendimientos individuales de las inversiones relacionadas con el agua en laSierra, por ejemplo para la rehabilitación de la irrigación, la preparación deandenes, la reforestación y la mejora y ordenación de las pasturas, tendránprobablemente rendimientos bajos o negativos. Sin embargo, es probable quemuchas de estas inversiones tengan beneficios sociales, ya que reducirían laerosión de los suelos, aumentarían el caudal de los ríos, mejorarían elrendimiento de la ganadería, aumentarían las existencias de madera y elevaríanlos ingresos de algunas de las comunidades más pobres del Perú. En virtud dela estrategia propuesta, el Gobierno ayudaría a estas comunidades pobres y lespermitiría llevar a cabo esas actividades posiblemente beneficiosassuministrándoles donaciones a través del Fondo Nacional de Compensación yDesarrollo (FONCODES). Con arreglo a este programa, las comunidades seorganizan para identificar y llevar a cabo inversiones de infraestructura enpequeña escala, contribuyen a sufragar el costo de las inversiones,generalmente en la forma de trabajo no calificado, y se encargan delfuncionamiento y el mantenimiento esas inversiones.

3.9 Dado que los beneficiarios no pagarán el costo completo de lasinversiones, se plantea la cuestión de determinar cómo se puede asegurar quelas inversiones propuestas tengan realmente una prioridad elevada para lacomunidad y para la sociedad, y que se mantengan debidamente. Estacuestión puede encararse de las siguientes maneras: i) exigiendo que lascomunidades aporten una parte considerable del costo de inversión (en sutotalidad en la forma de trabajo no calificado), cuando se espera que el gruesode las ganancias de la inversión beneficie a la comunidad; ii) exigiendo que lacomunidad demuestre por adelantado cómo prevé administrar y mantener lainversión una vez terminada; iii) dejando claramente establecido que larealización de esas inversiones impediría que la comunidad participara en otrosproyectos comunitarios; y iv) haciendo que el FONCODES lleve a cabo unaactiva campaña de publicidad para promover las actividades que tienen grandesexternalidades positivas y exigir porcentajes de participación en los costos másbajos para esos proyectos.

B. Desarrollo de grandes proyectos hidráulicos

3.10 La escasez de agua superficial en la región costera del Perú hahecho que se inicien en ella grandes proyectos hidráulicos para almacenar ydesviar las aguas de las vertientes andinas. Además de los proyectos en laregión de la Costa, varios gobiernos del Perú han iniciado proyectos de

-46-

desarrollo regional con fines múltiples en la Sierra y en la Selva. Se hadedicado a esas inversiones una parte considerable de la inversión pública

total, y el grueso de la inversión pública en la agricultura. En los últimostreinta años, se ha gastado en los proyectos llamados "especiales" que todavíaestán en construcción un total de US$2.600 millones en dólares históricoshasta 1992 (Cuadro 1). Si se ajustan estas cifras para tener en cuenta la

inflación, los gastos realizados solamente en proyectos de la Costa en marcha

ascienden en total a US$3.000 millones en dólares de 1993 (Cuadro 2). En el

Anexo C figura una descripción sumaria de los proyectos de la Costa.

3.11 Muchos de estos proyectos se diseñaron de manera deficiente y

han estado en construcción durante muchos años sobre todo a causa de la

financiación poco confiable de la construcción. Ha habido numerososproblemas que han afectado la realización y la rentabilidad de los proyectos,entre los que cabe citar:

* La escasez de fondos debida a la construcción simultáneade varios proyectos, a otras demandas sobre los fondospúblicos y a las prioridades cambiantes de los sucesivosgobiernos;

* La falta de realización de estudios confiables antes de lapuesta en marcha de los proyectos;

* La participación excesiva del Gobierno en la fijación delas prioridades de los proyectos y en la aplicación de unapolítica de recuperación de los costos que no recuperabani las inversiones de capital ni los gastos defuncionamiento y mantenimiento;

* Las estimaciones exageradamente optimistas de lademanda de energía y de agua para riego; y

* La atención insuficiente prestada a las cuestiones de desarrolloinstitucional para el funcionamiento y el mantenimiento y para laadministración, así como a las relativas a la asignación de losderechos de agua correspondientes al agua generada por losproyectos.

3.12 A fin de completar los proyectos "especiales", se necesitará una

suma adicional de US$8.000 millones en dólares constantes de 1993, de loscuales se necesitarán US$7.000 millones para los proyectos de la Costasolamente (Cuadro 2). Esta suma es mayor que la totalidad de los gastos delpresupuesto estatal anual, que se calculó en 1993 en US$5.000 millones. Así

Cuadro 2

Perú: Inversiones y resultados de los grandes proyectos hidráulicos de la Costa

BeneficiariosInversiones' (No. de familias)

Proyectos Ejecutado Saldo Superficie Costo por Costo porhasta por cubierta ha. Plan 2/

Total dic. 1992 ejecutar (has.) (US$) revisado Ejecutado familia-

Tumbes 259 14 245 8,200 31,585 1,000 1,000 259,000Chira-Piura 1,130 1,205 271 37,000 30,540 27,800 11,800 40,647Olmos-Tinajones 2,311 308 2,003 127,000 18,197 6,500 n.a. 355,538Jequetepeque-Zana 561 300 262 27,000 20,778 2,500 2,500 224,400Chavimochic 2,209 667 1,542 111,000 19,901 16,967 3,500 130,710Chinecas 351 40 311 35,000 10,029 5,553 1,000 63,818Majes-Siguas 2,741 1,544 1,610 49,000 55,939 2,222 2,222 1,245,909Pasto Grande 294 60 234 9,500 30,947 1,256 200 235,200Tacna 567 43 523 18,000 31,500 15,000 850 37,800

Total 10,424 3,422 7,002 421,700 24,719 78,798 23,072 132,284

1/ En millones de US$ (constantes de 1993).2/ Costo en US$ constantes a la terminación, por número previsto de familias. Dado que se trata de proyectos con fines múltiples, que

incluyen la generación de energía hidroeléctrica, los costos por hectárea o por familia deben interpretarse en consecuencia.Fuente: Ministerio de Agricultura y Banco Interamericano de Desarrollo, Programa de Reformas y Fortalecimiento de los Servicios

Agropecuarios, "Consultoría sobre el Programa de inversiones públicas agropecuarias y modificaciones institutionales del subsectorde riego", Guillermo Uruburu Valencia, 1993.

Cuadro 1INVERSIONES Y COMPONENTES DE LOS LOS PROYECTOS ESPECIALES

(en miles de USS corrientes, a menos que se indique otra cosa)

INVERSIONES COMPONENTES PRINCIPALES DE LOS PROYECTOS DE BASE

EJECUTADO SALDO POR IRRiGACION ENERGIA HIDROELECTRICA OTROS

PROYECTOS TOTAL HASTA INVERTIR MEJORA (has.) EXPANSION (has.) INVERS. POTENCIA L IVI) INVERS. TIPO DE INVER-

dic. 92 dic. 92 PREVISTA % EJEC. PREVISTA % EJEC. TOTALES PREVISTO % EJEC. TOTALES COMPONENTE SIONES

REGION DELA COSTA

Irrigs. Tumbes 254,254 13,324 240,930 3,750 21.3 25,366 0.0 235,138 5.1 0.0 19,116

Chira-Piura 888,593 621,236 267,357 81,865 53.9 25,440 47.2 876,893 6.0 0.0 11,700

Olmos-Tinajones 2,202,169 228,821 1,973,348 22,000 0.0 90,000 0.0 1,417,169 624.0 0.0 785,000

Jequetepeque-Zana 484,790 226,423 258,367 49,600 72.6 16,400 3.0 347,295 86.0 0.0 137,495

Chavimochic 2,134,155 584,775 1,549,380 76,342 24.0 51,879 0.0 2,019,238 68.0 0.0 94,917 Agua potable 20,000

Chinecas 340,338 33,749 306,589 31,322 31.9 20,641 0.0 317,078 25.0 0.0 23,260

Majes-Siguas 2,396,265 809,716 1,586,549 5,400 100.0 57,000 14.0 1,453,938 459.0 0.0 942,327

Pasto Grande 285,539 55,124 230,415 2,617 19.1 6,687 0.0 182,671 49.8 0.0 97,168 Agua potable 5,700

Tacna 554,504 38,837 515,667 12,484 10.9 6,610 0.0 315,914 146.5 0.0 227,500 Agua potable 11,090

Sublotal 9.540B07 2,612,005 6.928.e02 285380 40.8 30Q023 6,8 7,165.334 1,469.4 0.0 2,338.483 36,790

REGION DELA SIERRA

Rio Cachi 217,688 24,403 193,285 2,500 4.0 17,435 0.1 182,188 20.7 0.0 31,200 Agua potable 4,300

Sierra Central Sur 103,328 26,899 76,429 2,013 49.7 11,273 0.0 45,400 Infraestr. básica. 57,928

Lago Titicava 108,939 6,402 100,537 7,000 35.7 100,000 0.0 102,864 Infraestr. básica 6,075

Subl~hl 429,955 59,704 370251 11.513 31.3 128,708 0.0 330,452 20.7 0,0 31.200 68,303

REGION DELA SELVA

Jaén-S. Ignacio 178,664 40,198 138,466 9,980 19.9 10,756 31.2 65,236 7.1 0.0 7,100 lnfraestr. básica 106,325

Alto Mayo 103,764 67,533 36,251 15,670 24.9 7,400 33.8 5,141 Infraestr. básica 98,643

Huallaga Cent-BM 173,227 107,230 65,997 4,860 51.4 12,000 66.7 98,827 5.6 100.0 24,522 lnfraestr. básica 49,878

Aito Huallaga 200,293 48,917 151,376 Infraestr. básica 200,293

Pichis-Palcazu 148,625 90,116 58,509 10.7 0.0 15,000 Infraestr. básica 133,625

Madre de Dios 82,879 10,000 72,879 lnfraestr. básica 82,879

Sub~tai 887,472 363.994 523.478 30,510 27.5 30,186 46.0 169204 23.4 21i 146,Z

T O T A L 10~89 4 3035,703 7,~2U,331 327<13 39.3 458,887 7.5 7,664,990 1514 0. 2,41.35 776,736

Fuente: Jaime Suella y Ricardo Gayoso, "Programa de InversIones p bílcas agropecuarlas y modifIcaciones Instctucionales del subsector de riego", proyecto mImeografiado preparado

por el Min-lo de Agricultura y el BID, abril de 1993.

-49-

pues, los grandes proyectos hidráulicos en construcción consumirían una sumaconsiderablemente mayor que el equivalente de un año entero de gastosgubernamentales en todas las actividades - de capital y corrientes. Además,si cabe guiarse por el pasado, es de prever que los montos adicionalesnecesarios para completar los proyectos aumenten considerablemente a causade las demoras presupuestarias y a medida que se tropieza con nuevosobstáculos técnicos. Es evidente que el sector público no podrá completarestos proyectos en el curso del decenio; tampoco es recomendable que procurehacerlo. Resulta así cada vez más evidente que, sin una participaciónconsiderable del sector privado, la mayoría de estos proyectos nunca llegarán atermninarse.

3.13 A la luz de lo que antecede, el Gobierno está reconsiderando sufunción en la ejecución y la financiación de la infraestructura hidráulica degran envergadura. La estrategia general, que apoyan el Banco Mundial y elBID, consiste en traspasar el control de estos proyectos y la responsabilidad desu terminación y su funcionamiento y mantenimiento posteriores a losbeneficiarios o a inversionistas privados. Con arreglo a esto, el Gobierno selimitaría a financiar los componentes de los proyectos que tuvieranexternalidades positivas importantes o características de bien público y asuministrar garantías parciales para préstamos a largo plazo. Para mayorclaridad, resulta útil dividir los proyectos especiales en cuatro categorías ydelinear el enfoque para cada una:

Categoría I: Proyectos que están prácticamente terminados(Etapas iniciales de: Chira-Piura, Tinajones,Jequetepeque, Majes, y Chavimochic)

3.14 Cada uno de estos proyectos tiene asociaciones de usuarios deagua en funcionamiento. Con arreglo a la estrategia propuesta, los proyectosse traspasarían (sin cargo) a esas asociaciones lo antes posible. Al igual queocurre con los proyectos terminados que acaban de indicarse, no es realistaesperar que el Gobierno recupere los costos de capital, pero el traspasoaseguraría al menos que las asociaciones, y no el Gobierno, serían en adelanteresponsables de completar los trabajos pendientes y de encargarse delfuncionamiento y el mantenimiento del sistema. El Gobierno proporcionaría alas asociaciones capacitación y asistencia técnica para permitirles llevar a caboestas funciones y proporcionaría préstamos con garantía o donaciones decontrapartida en los casos en que hubiera características de bien público oexternalidades positivas. El sistema de préstamos y donaciones para elfuncionamiento y el mantenimiento se eliminaría gradualmente en un plazo dedos o tres años. La recuperación parcial de los gastos anteriores del Gobiernose haría indirectamente a través de impuestos territoriales y de impuestos sobre

-50-

los derechos de agua. Lo mejor sería que el Gobierno no utilizara tarifas deagua por hectárea, como en el pasado. En cambio, los grupos de usuariosdeberían estar en libertad de fijar las tarifas de modo de cubrir sus gastos defuncionamiento y mantenimiento.

Categoría II: Proyectos en que se han hecho grandes inversionespero se necesitan todavía inversiones adicionalesconsiderables

(Chinecas, Pasto Grande, Tacna, y las nuevasetapas del grupo anterior)

3.15 Esta categoría incluye los proyectos en los cuales, a causa de losgrandes gastos efectuados en el pasado (costos no recuperables), las tasas derendimiento económico y financiero de las inversiones necesarias para suterminación (rentabilidad diferencial) resultan aceptables. Típicamente, losderechos sobre la tierra y el agua de estos proyectos no se han asignadotodavía a beneficiarios particulares o a empresas. (Para las porciones con

respecto a las cuales ya se hubieran asignado esos derechos, se seguiría elprocedimiento mencionado para la Categoría I). La estrategia propuestaexigiría la venta de los activos (tierra, agua e infraestructura hidráulica) delproyecto a inversionistas privados mediante oferta pública de manera similar a

lo que se ha hecho con otras empresas estatales. Si a causa de lasexternalidades, las imperfecciones del mercado o factores no económicos, elGobierno quiere seguir adelante con estos proyectos, incluso si no haycompradores que ofrezcan un precio positivo, podría dar incentivos, comogarantías de crédito, donaciones de contrapartida o un monopolio reglamentado(por ejemplo, para los componentes de energía hidroeléctrica y abastecimientode agua).

3.16 La preparación de estos proyectos para su venta será similar a la

preparación de otras empresas estatales monopolísticas en gran escala, comolas de telecomunicaciones. El Gobierno deberá preparar inicialnente undocumento detallado sobre la condición jurídica de las tierras que se pondríana la venta, así como también sobre la disponibilidad física de agua y lasituación de las licencias. Será preciso contratar empresas consultorasespecializadas en procedimientos de privatización para preparar directricessobre las licitaciones para la venta de cada proyecto, o porción de un proyecto,y también para encargarse de la administración del proceso de privatización.El proceso de venta de obras o proyectos, así como la concesión de licencias,deberá ser transparente y deberá hacerse mediante licitación pública. Seránecesario preparar un marco de reglamentación para las empresas privatizadas,que permitirá el "desglose" de los servicios de agua de modo que el consorcioinversionista pueda vender, por ejemplo, los derechos no consuntivos a una

-51-

empresa de generación de energía hidroeléctrica, parte del agua a una empresaurbana de abastecimiento de agua y parte a una empresa que podría completarlos canales secundarios y terciarios e invertir en las tierras para venderlas confines agrícolas o de esparcimiento. Será necesario aclarar las normas relativasa los precios monopolísticos (especialmente con respecto al abastecimiento deagua), definir durante cuánto tiempo, en caso de que se decida hacerlo, seconcederán derechos de monopolio a una empresa de energía y definir cómo sedeterminarán las tarifas cobradas a los usuarios para el funcionamiento y elmantenimiento del sistema. Si se hacen inversiones estatales para actividadesrelacionadas con cuestiones ambientales o de bien público, éstas deberánaclararse y deberá indicarse claramente el mecanismo de financiación. Si nose reciben ofertas para estos proyectos, éstos se tratarán como proyectos de laCategoría III y se clausurarán (véase a continuación).

Categoría III: Proyectos en una etapa temprana de ejecución(Olmos, Alto Piura, Sur Medio)

3.17 Estos proyectos están en las primeras etapas de ejecución. Secalcula que los costos incrementales por hectárea de las tierras irrigadas porestos proyectos equivaldrían a varias veces los beneficios esperados, según serefleja en el incremento proyectado de los precios por hectárea de la tierra.Además, la experiencia ha demostrado que hay muchas posibilidades de quehaya costos excesivos y demoras, con lo que el rendimiento sería aún másnegativo. Los inversionistas privados no estarían dispuestos a hacerse cargode estos proyectos sin subsidios y garantías gubernamentales enormes ytotalmente injustificados. Sin embargo, en el caso de algunos, especialmenteel de Olmos, con un costo incremental estimado de US$2.000 millones, hayenormes presiones políticas y de grupos de intereses para construir obrascostosas cuyos contratos ascienden a cientos de millones de dólares. Mediantela clausura definitiva de este proyecto se ahorrarían al Perú enormes recursosfiscales y se pondría fin a los cabildeos dispendiosos de contratistas,organismos de financiación y posibles beneficiarios. Ahora bien, si hay interésdel sector privado en comprar la tierra y los derechos de agua asociados conestos proyectos, el Gobierno debería considerar la posibilidad de pasarlos a laCategoría II y tratarlos en consecuencia.

-52-

Categoría IV: Proyectos con fundamentos estratégicos osociales

(Tumbes, Río Cachi y todos los proyectos de laSelva)

3.18 En el caso de los proyectos incluidos en esta categoría, elGobierno determinaría si los objetivos no económicos de cada uno siguensiendo válidos. Si el proyecto en cuestión sigue siendo prioritario, elGobierno asignaría fondos presupuestarios suficientes para ejecutarlo lo másrápidamente posible, utilizando la participación local en su diseño y ejecución,así como también la participación de los beneficiarios en los costos en lamedida de lo posible. Si el Gobierno ya no considera que estos proyectos sonprioritarios, debería considerar la posibilidad de traspasarlos a los beneficiariospara que completen las obras y se encarguen del funcionamiento y elmantenimiento. En el caso de los proyectos de desarrollo rural de la Ceja deSelva, tal vez sea posible traspasar gran parte de la infraestructura a grupos deusuarios o fundaciones para que los terminen y se encarguen de sufuncionamiento y mantenimiento. En esos casos, el Gobierno podríaproporcionar garantías crediticias o donaciones de contrapartida. Si no hayinterés por parte de los beneficiarios, pese a esos esfuerzos, el Gobiernoclausuraría los proyectos que ya no son prioritarios.

C. Conclusión

3.19 El establecimiento de derechos de propiedad comercializablessobre el agua en el Perú, unido a la estrategia que acaba de exponerse para lagestión del agua y el desarrollo de la irrigación, permitiría a los usuarios delagua tener control sobre los recursos y la infraestructura de las aguas. Esteenfoque ofrece posibilidades de aumentar la productividad del uso del agua,mejorar el funcionamiento y el mantenimiento, estimular la inversión privadaen actividades que requieren un abastecimiento seguro de agua, alentar lainversión privada en obras de infraestructura hidráulica, reducir los conflictosdebidos al agua, racionalizar el desarrollo futuro de la irrigación y liberarrecursos fiscales para actividades que tienen elementos de bien público oexternalidades positivas. Es probable que el enfoque tenga consecuenciaspositivas para los pobres y el medio ambiente. El Gobierno debe ahora lograrla aceptación de los distintos grupos de intereses y asegurar que la ejecución selleve a cabo de manera eficaz.

MINISTERIO DE AGRICULTURA

ANEXO A

PROYECTO: LEY ORGANICA DE AGUAS

Lima, Mayo 1994


INDICE

TITULO I: DE LA ASIGNACION DE LAS AGUAS TERRESTRES

Capítulo 1 Del Derecho de AguasCapítulo II De la Constitución Originaria del Derecho de

Aguas.Sub Capítulo 1: De las Aguas en General.Sub Capítulo II: De las Aguas Subterráneas.

Capítulo III Derechos de Agua Reconocidos por la SolaDisposición de la Ley.

Capítulo IV De la Facultad de Usar Agua sin Derechos deAgua.

Capítulo V De la Transferencia, Transmisión, Adquisiciónpor Prescripción e Hipoteca del Derecho deAguas.

Capítulo VI Del Cambio de Fuente de Abastecimiento delPunto de Captación Dentro de la Misma Fuente

Capítulo VII De lo Necesario para Ejercer el Derecho a lasServidumbres Forzosas y la Natural deEscurrimiento.

TITULO II: DE LAS ORGANIZACIONES DE USUARIOS Y DEL CUIDADO DELA CUENCA.

Capítulo I De las Organizaciones de Usuarios.Capítulo II Del Cuidado de la Cuenca.

TITULO III: LA HOYA HIDROGRAFICA, LOS CAUCES Y LA CALIDAD DELAGUA.

Capítulo I De las Cuencas y Cauces.Capítulo II De la Calidad del Agua.

TITULO IV: DE LA JURISDICCION ADMINISTRATIVA.

Capítulo I : Organos Jurisdiccionales AdministrativosCapítulo II : Consejo Nacional de AguasCapítulo III : Dirección de CuencaCapítulo IV : Sub Dirección de CuencaCapítulo V : Registro Público de Derechos de Agua

TITULO V: DE LAS MULTAS Y SANCIONES

TITULO VI: DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

TITULO VII: DISPOSICIONES FINALES


TITULO I

DE LA ASIGNACION DE LAS AGUAS TERRESTRES

CAPITULO 1

Del Derecho de Aguas

Artículo 10 Esta Ley trata del aprovechamiento, preservación y conservación de las aguasterrestres que se encuentran en el territorio nacional en su fase líquida, ya sea superficiales osubterráneas, corrientes o detenidas.

Artículo 20 Las aguas de que trata ésta Ley son patrimonio de la nación.

Para que una persona natural o jurídica, ya sea ésta de derecho público o privado, pueda usaro aprovechar las aguas terrestres en forma exclusiva, requiere de un derecho de aguas.

El derecho de aguas es un derecho real que consiste en la facultad de usar o aprovechar unadotación de éstas en forma exclusiva y destinarlas a cualquir fin, previsto en Ley.

Mientras las aguas superficiales se encuentren en su fuente natural cualquiera puede beber,bañarse, navegar o abrevar animales en ellas, respetando las normas municipales u otrasnormas legales vigentes sobre la materia.

Artículo 30 El derecho de aguas puede ser consuntivo o no consuntivo, de ejerciciopermanente o eventual.

Artículo 40 Consuntivo es el derecho que no obliga a restituir las aguas.

Su titular puede, después de captadas donde indica su título y mientras no se haga abandonode ellas, conducirlas a través de un cauce natural para volver a tomarlas en otro lugar, conautorización del Sub Director de Cuenca y sin perjuicio de terceros.

Artículo 50 No consuntivo es aquel derecho que obliga a restituir las aguas después deusadas en la forma que determine su título.

En todo caso aquellas se devolverán en la misma cantidad deducidas las mermas aproximadasque, aún sin el ejercicio de este derecho, se habrían producido. Para que el título permitarestituir aguas de inferior calidad o alterar las condiciones normales de escurrimiento o laoportunidad con que los caudales descienden, se deberá indemnizar a los afectados, sinperjuicio de las acciones civiles, penales y administrativos a que hubiese lugar contra losresponsables.

Artículo 60 El derecho permanente faculta para usar el agua en la forma que indica sutítulo, salvo que la fuente de abastecimiento no contenga la cantidad suficiente para satisfacertodos los derechos de aguas permanentes en su integridad, en cuyo caso el caudal sedistribuirá en partes alícuotas (turnos o porcentajes) entre los titulares de dichos derechos.

Un río es declarado agotado, cuando no es posible constituir más derechos permanentes. Eldirector de Cuenca puede resolver que en un río no se puede constituir más derechospermanentes, en este caso al río se le calificará de agotado.

Artículo 70 El derecho eventual se puede ejercer sólo cuando la fuente natural permiteabastecer los derechos permanentes y, por consiguiente, no se consideran en el repartoproporcional o de turno. De no existir agua suficiente para todos los titulares de derechoseventuales, se establecerá el reparto entre ellos por orden de prelación, según la antiguedadde la constitución del derecho; sin embargo, respecto a las aguas superficiales con derechoseventuales que hayan sido reconocidos como tales por esta Ley, el orden de prelación serásegún su ubicación de las bocatomas en el río, prefiriendo las de aguas arriba.

CAPITULO II

De la Constitución Originaria del Derecho de Aguas

SUB-CAPITULO I

De las Aguas en General

Artículo 80 El derecho de aguas se constituye originalmente por resolución del Director deCuenca, de oficio o a petición de parte.

Si hay aguas disponibles y no se perjudica a terceros se constituirá el derecho, procediéndosecomo indican los Artículos que siguen.

Las aguas están disponibles cuando no existe a su respecto un derecho de aguas.En los ríos navegables no están disponibles las aguas necesarias para que esta característicase mantenga. Tampoco se encuentran disponibles las aguas necesarias para mantener uncaudal mínimo ecológico, y en los ríos que circundan o atraviesan ciudades o pueblos lasaguas necesarias para mantener la calidad de vida acostumbrada en esos lugares.

En los lagos se pueden constituir derechos de agua sólo respecto de las aguas que están sobrela cota mínima, la que será definida por el Consejo Nacional de Aguas.

El Consejo Nacional de Aguas determinará las normas para la aplicación de lo dispuesto enel párrafo cuarto de este Artículo observando las normas vigentes en materia ambiental. En

2

tanto éstas normas no hayan sido dictadas, el Director de Cuenca resolverá con losantecedentes que disponga y dejará constancia de ello en la resolución pertinente.

Artículo 90 Cumplido lo indicado en el Título VI sobre procedimiento administrativo de lapresente Ley, constatada la existencia de agua disponible y denegadas las oposiciones si lashubiere, el Sub Director de Cuenca ofrecerá en oferta pública el caudal solicitado yconstituirá el derecho a nombre del que lo obtenga en ella. Las aguas subterráneas quedan

excluidas de esta oferta.

La ofterta se iniciará sobre la base de un precio mínimo que fijará el Sub Director de

Cuenca. Si a la audiencia asiste sólo un interesado, el derecho de aguas se constituirá afavor de éste por el precio mínimo establecido. El precio se pagará al contado.

Artículo 100 El Sub Director de Cuenca establecerá las bases de la oferta, cuidará que el

aviso contenga lo necesario para su acertado entendimiento y que se publique en diario deamplia cobertura nacional y regional, durante por lo menos tres días, en el lapso de un mes;los gastos estarán a cargo de la Sub Dirección de Cuenca.

Artículo 110 El Sub Director de Cuenca, podrá de oficio ofrecer publicamente los derechosde agua. Para ello, deberá previamente publicar la convocatoria como si se tratara de lasolicitud de un particular y darle la misma tramitación.

Artículo 120 La resolución que constituya el derecho de aguas señalará:

a. El nombre del titular

b. El nombre del álveo o de la fuente natural y si se trata de aguas subterráneas eldistrito donde está el pozo.

c. El caudal o volumen según sea el caso de una cuenca regulada o no reguladarespectivamente.

d. El o los puntos donde se captará el agua o donde se encuentra el pozo.

e. La modalidad, característica o costumbre para el ejercicio del derecho de agua.

f. Si el derecho es consuntivo, no consuntivo, de ejercicio permanente o eventual.

g. El punto y forma de restitución de las aguas y la constancia de las indemnizaciones aque refiere el párrafo Segundo del Artículo 50, si se trata de un derecho noconsuntivo.

h. El monto pagado por la constitución del derecho.

3

La resolución se inscribirá en el Registro de Aguas de la cuenca correspondiente y el derechode aguas se adquiere con esta inscripción.

SUB-CAPITULO II

De las Aguas Subterráneas

Artículo 130 Para solicitar derecho de aguas subterráneas se require ser proprietario delterreno donde se construirá el pozo o la autorización expresa de éste. En tierras del Estadoésta la otorgará la Autoridad que tiene competencia para enajenarlas.

El Director de Cuenca constituirá el derecho una vez comprobada la existencia ydisponibilidad del caudal solicitado y rechazadas las oposiciones, si las hubiere.

Artículo 140 Para explorar acuíferos en terreno propio o en terreno ajeno, con autorizaciónexpresa del dueño, no se requiere perniso de Autoridad alguna. Para explorar en tierras delEstado se procederá como en el Artículo anterior.

La autorización para explorar no conlleva a la de pedir derecho de aguas, esta debe serexpresa.

Artículo 150 El Sub Director de Cuenca podrá declarar zonas de restricción para constituirnuevos derechos de agua subterránea, en ellas. Esta declaración deberá fundarse enantecedentes que concluyan que un aumento en la explotación del acuífero perjudicará aterceros con derechos de agua.

Artículo 160 A partir de la fecha de vigencia de la resolución que declara la restricción,sólo se podrá constituir derechos de agua eventuales en el acuífero correspondiente.

Artículo 170 El Sub Director de Cuenca podrá suspender las zonas de restricción deexplotación de aguas subterráneas, cuando nuevos antecedentes permitan concluir que, altransformar los actuales derechos eventuales, en permanentes, y futuras captaciones noproducirán perjuicios a los titulares de derechos de aguas permanentes constituidos.

Las resoluciones que declaren zona de restricción o las que la dejen sin efecto se publicaránen el diario oficial "El Peruano" o el de mayor circulación.

Artículo 180 Los que tengan pozos en explotación deberán llevar, registros de los caudalesextraidos y de los niveles estáticos y dinámicos y de otros antecedentes que el Sub Directorde Cuenca considere útiles, cuyos costos serán asumidos por los propietarios. Estos datos seproporcionarán a la Junta de Usuarios de Agua de la Cuenca, a la Comisión de Usuarios de

4

Aguas Subterráneas y al Sub Director de Cuenca. Esta autoridad y esas entidades podrándisponer de inspecciones sin aviso previo.

La Comisión de Usuarios de Aguas Subterráneas o en su defecto el Sub Director de Cuenca,podrán decretar la reducción temporal de la extracción de las aguas subterráneas a prorratade los derechos constituidos, en caso de sequia o de notorio riesgo de agotamiento delacuífero.

CAPITULO III

Derechos de Agua Reconocidos por la Sola Disposiciónde la Ley

Artículo 190 Tienen derechos de aguas permanentes y consuntivos por la sola disposición dela ley:

a. El que las extrae de un pozo y las emplea para la bebida y usos domésticos de unafamilia.

b. El que las toma de una vertiente cuyas aguas afloran, escurren y dentro de la mismapropiedad se extinguen o desembocan al mar.

Cuando estos casos ocurran por la adición de propiedades colindantes, continuaránvigentes los derechos de aguas constituidos con anterioridad al acto de adición.

c. Las personas naturales ó jurídicas que obtengan aguas por afloramiento en laconstrucción de túneles y otras actividades, siempre y cuando no afecte a terceros.

CAPITULO IV

De la Facultad de usar Agua sin Derechos de Agua

Artículo 200 El dueño de un predio puede, sin perjuicio de terceros, almacenar y disponerlas aguas pluviales que caen o se recogen en ella.

Artículo 21° Las aguas provenientes de drenajes artificiales pueden ser usadas por quieneslas producen y por terceros. Tambíen en la forma que indica el párrafo segundo del Artículo40 de la presente Ley.

5

El que aflora aguas mediante drenaje puede cambiar el curso de éstas salvo acuerdo encontrario con los que estén usándolas.

Todos los que se benefician de un drenaje deberán participar proporcionalmente al beneficio,en el mantenimiento del mismo. Los pagos que al efecto realice quién usa las aguas dedrenaje, no significa acuerdo en contrario para los efectos del párrafo anterior.

No se puede interferir el buen funcionamiento de las obras de drenaje.

Artículo 220 El predio inferior podrá usar las aguas que provengan del escurrimiento delpredio superior.

El escurrimiento está sujeto a la eventualidad de la exitencia de aguas en cantidad suficientepara ello.

En el predio superior se podrán hacer obras que impidan los escurrimientos, salvo acuerdoen contrario.

CAPITULO V

De la Transferencia, Transmisión, Adquisiciónpor Prescripción e Hipoteca del Derecho de Aguas

Artículo 23° El derecho de aguas se podrá transferir y transmitir en forma separada delpredio o actividad al cual las aguas estén destinadas. La transmisión del derecho de aguas sehará mediante la inscripción del título en el Registro de Derechos de Aguas.

Son aplicables a los Derechos de Aguas las normas de Código Civil relativas a inmuebles entanto no se opongan a lo dispuesto en la presente ley.

Artículo 240 El derecho de aguas también se adquire por prescripción conforme a losArtículos 950° a 953° del Código Civil.

Artículo 250 La constitución y la transmisión de la hipoteca o de otros derechos reales sobrederechos de aguas se efectuará por Escritura Pública y requerirá estar inscrita en el Registrode Derechos de Aguas.

Artículo 260 La transferencia, transmisión, hipoteca y la constitución de otros derechosreales sobre un bien inmueble no incluye el derecho de aguas, salvo mención expresa encontrario.

6

CAPITULO VI

Del Cambio de la Fuente de Abastecimiento ydel Punto de Captación Dentro de la Misma Fuente

Artículo 270 Se podrá cambiar la fuente de abastecimiento de un derecho de aguas asolicitud de su titular y por resolución del Sub Director de Cuenca, en tanto no se perjudique

a terceros. En este caso, no habrá oferta y las aguas del derecho primitivo quedan

disponibles.

Artículo 280 El punto de captación de un derecho de aguas podrá ser cambiado dentro de la

misma fuente, por resolución del Sub Director de Cuenca, a petición de su titular y encuanto no se perjudique a terceros.

CAPITULO VII

De lo Necesario para Ejercer el Derecho y las ServidumbresForzosas y la Natural de Escurrimiento

Artículo 290 El derecho de aguas faculta para imponer las servidumbres necesarias para suejercicio previo pago de indemnización correspondiente.

Artículo 300 Si no hay acuerdo entre las partes en lo referente a la procedencia de la

servidumbre forzosa, al monto de la indemnización o a la manera de instalarla, así como el

trazado del acueducto, resolverá en última instancia el Sub Director de Cuenca.

Las obras de arte y otras construcciones que sean necesarias hacer para mantener la adecuada

explotación del predio serviente, deberán mencionarse expresamente cuando se constituya la

servidumbre y serán de cargo del dueño del predio dominante. Si esas obras las solicita eldueño del predio sirviente después de instalada la servidumbre, serán de su cargo.

Artículo 310 La presentación de recurso impugnativo sobre la indemnización no impedirá la

ejecución de los trabajos de implantación de la servidumbre, previo pago del monto queprovisoriamente fije el Sub Director de Cuenca.

Artículo 320 Una vez ejecutoriada la resolución administrativa respecto de los casosprevistos en este capítulo, se podrá recurrir a la vía judicial o arbitral según sea el caso, porlo relativo a la indemnización.

7

Artículo 330 La indemnización comprende el valor del terreno a ocupar por las obras objetode las servidumbres; las mejoras que éste tenga como plantaciones o pastos cultivados, y losdaños que se ocasione al predio sirviente durante el período de construcción de aquellas.

Artículo 340 El dueño del predio dominante podrá acceder a las obras que constituyen laservidumbre en la forma que se establezca en el acto de constitución de la servidumbre.

Artículo 350 El dueño del predio sirviente puede oponerse a la construcción de un nuevocanal si hay alguno que pasa por su predio y es útil al objetivo del dueño del prediodominante.

En este caso podrá imponerse la servidumbre al dueño del canal, debiendo pagarse a éste loque corresponda y siendo de cargo del interesado los ensanchamientos y otras obras que seannecesarios para introducir y conducir las nuevas aguas.

Artículo 360 Los predios inferiores están sujetos a recibir las aguas que naturalmente y sinobra del hombre desciendan de los predios superiores, asi como la tierra o piedra quearrastren en su curso. Ni el dueño del predio inferior puede hacer obras que impidan estaservidumbre, ni el del superior, obras que la agraven.

Si las aguas fueran producto de afloramientos, sobrantes de otros aprovechamientos, o sehubiere alterado de modo artificial su calidad espontánea, el dueño del predio inferior podráoponerse a su recepción, con derecho a exigir resarcimiento de daños y perjuicios, de noexistir la correspondiente servidumbre.

Artículo 370 Tambíen son forzosas las servidumbres de abrevadero, estribo de presa,defensas ribereñas, la de investigación y las que sean necesarias para dar salida o dirección alas aguas en obras de drenaje de pantanos o terrenos muy húmedos.

TITULO II

DE LAS ORGANIZACIONES DE USUARIOS Y DEL CUIDADO DE LA CUENCA

CAPITULO I

De las Organizaciones de Usuarios

Artículo 380 La distribución de las aguas en las fuentes naturales, en los canales y otrasobras hidráulicas estará a cargo de las organizaciones de usuarios de aguas que trata esteCapítulo; estas son las Juntas de Usuarios de Aguas de la Cuenca con juridicción en unacuenca y las Comisiones de Canales con jurisdicción en los canales u otras obras hidráulicas.

8

Tambíen son organizaciones de usuarios las Comisiones de Usuarios de Aguas Subterráneasy las de Drenaje.

Artículo 390 Todas las Organizaciones descritas en el artículo anterior son asociacionesciviles de derecho privado con personería jurídica independiente regidos por esta Ley y porel Código Civil, en tanto no se oponga.

Artículo 400 Cualquier interesado podrá tomar la iniciativa para la constitución de unaOrganización de Usuarios donde ésta no exista. Para estos efectos, citará a una asambleapublicando el aviso de convocatoria en un diario de amplia circulación, en los lugares que leindique el Sub Director de Cuenca o con el sistema de comunicación tradicional que dichaAutoridad reconozca.

De la reunión y su convocatoria se dejará constancia en acta, la cual podrá ser firmada portodos los titulares de derechos de agua presentes o representados.

Se no hubiese acuerdo en quiénes deben ser los miembros de la organización y los derechosque a cada uno de ellos le corresponde o en cualquier otro asunto, resolverá el Sub Directorde Cuenca con los antecedentes que se le proporcione.

En dicha asamblea se aprobará el estatuto y se designará el primer Directorio.

Estas asociaciones deberán además inscribirse en el Registro de Organizaciones de Usuariosde Aguas correspondiente.

Artículo 410 Los miembros de las Comisiones de Canales son los propietarios de derechosde aguas que usan en común una bocatoma o un canal.

Los miembros de las Juntas de Usuarios de Aguas de la Cuenca son las Comisiones deCanales, las personas naturales o jurídicas que captan las aguas en la fuente natural, enforma exclusiva, es decir, sin compartir con otros la bocatoma y las Comisiones de Usuariosde Aguas Subterráneas.

Artículo 420 El estatuto contendrá lo necesario para su funcionamiento, como lo relativo alámbito de su jurísdicción, registro de asociados, domicilio, asamblea, directorio, recursoseconómicos, presupuesto, derechos y obligaciones de los asociados, calidad de las aguas,arbitraje, procedimientos, si habrá arbitraje de dos instancias y procedimientos de reforma delos mismos estatutos.

Artículo 430 En las asambleas, los votos se emitirán en función de la unidad de caudal. Enel caso de los derechos no consuntivos, cada voto corresponde a la unidad de caudal;mientras que para los derechos consuntivos, cada voto equivale a tres veces la misma unidad.

9

Artículo 440 El presupuesto de ingresos y egresos ordinarios y extraordinarios de laorganización será aprobado por la asamblea.

Al pago de las cuotas los asociados concurrirán de la misma manera indicado en el Artículoprecedente.

Se deducirán de las cuotas los gastos que aprobados previamente por la Junta de Usuarios,sean efectuados por los usuarios para el mantenimiento de las instalaciones.

Artículo 450 Los asociados que no estén al día en el pago íntegro de sus cuotas, luego dedos (2) requerimientos, podrán ser privados de su dotación de agua por resolución delDirectorio, mientras dure el incumplimiento.

Sin perjuicio de lo anterior, el directorio podrá disponer el cobro judicial en contra deldeudor.

El derecho de aguas queda gravado de pleno derecho, con preferencia a toda hipoteca u otrogravamen constituido sobre ellos, en garantía de las cuotas establecidas en el presupuesto dela organización. La cesión que de estos créditos haga la asociación, conlleva esta garantía.

El acta de la asamblea en que conste el presupuesto aprobado, elevada a escritura pública,junto con una copia autorizada de la parte pertinente del registro de asociados, tendrá méritoejecutivo.

Artículo 460 El directorio resolverá como amigable componedor todas las controversias quese susciten entre los asociados sobre distribución de aguas, sobre los otros asuntos decompetencia de la organización y las que surjan entre los asociados y ésta, salvo que estosopten por la vía artibral.

Artículo 470 Las resoluciones de los Directorios de las organizaciones de usuarios de aguasson de cumplimiento obligatorio. Estos podrán disponer el uso de la fuerza pública parahacer cumplir sus resoluciones relativas a lo señalado en el Artículo precedente, a ladistribución de las aguas, al ingreso a los predios para ejecutar trabajos de mantenimiento delas obras y a las que pongan término a una contienda entre partes por los asuntos que lecorresponda conocer en su calidad de amigable componedor. Para proceder de esta manera,bastará que el encargado de cumplir o hacer cumplir lo resuelto, exhiba a la autoridadpolicial correspondiente copia autenticada del acuerdo y certificado del Sub Director deCuenca sobre la nómina de los directores de las organización y plazo de vigencia de suscargos.

Artículo 480 Sin perjuicio de lo que dispongan los estatutos, el Directorio tendrá las másamplias facultades de administración de la organización.

10

Artículo 49° Cuando el Directorio, al conocer en su calidad de tribunal arbitral un caso,quedare reducido a menos de tres (3) directores por impedimento legal, implicancias orecusaciones de alguno de sus miembros, se completará con asociados calificadosespecialmente para estos efectos y designados previamente por la asamblea.

Artículo 50° Si al acto de constitución de la Organización de Usuarios no asistieran todoslos propietarios de derechos de agua o todas las Comisiones de Canales o de Comisiones deUsuarios de Aguas Subterráneas, según el caso, en la nómina de asociados deberá incluirse atodos los que se sepa tengan derecho a participar en la distribución de las aguas.

Todo aquel que tenga derecho a formar parte de una Organización de Usuarios podrásolicitar su ingreso y registro en cualquier tiempo. Si su petición fuere denegada podráapelar ante el Sub Director de Cuenca. Asimismo, podrá solicitarlo ante éste si no tuviererespuesta en un tiempo prudencial.

Artículo 510 En cada cuenca, canal, acuífero subterráneo y obras de drenaje, no podráexistir más que una Organización de Usuarios de aguas.

Los canales secundarios podrán tener organizaciones distintas de la del canal principal.

Los usuarios de un canal secundario son solidariamente responsables en el cumplimiento desus obligaciones para con la organización del canal principal.

Donde no exista Organización de Usuarios ejercerá sus funciones el Sub Director de Cuencarespectivo a través de la o las personas que designe al efecto.

Artículo 520 Los lagos o lagunas en los cuales se haya construido obras para manejar ladisponibilidad de agua, estarán siempre bajo la jurisdicción de la Junta de Usuarios de Aguade la Cuenca correspondiente.

Artículo 530 Las Comisiones de Usuarios de Aguas Subterráneas y las Comisiones deDrenaje se constituirán y se regirán, en lo que se refiere a su funcionamiento y facultades,por las normas de este Capítulo en lo que le sean aplicables. A falta de ellas, se regirán porlas normas que para el efecto dicte el Consejo Nacional de Aguas.

CAPITULO II

Del Cuidado de la Cuenca

Artículo 540 Las Juntas de Usuarios de Agua de la cuenca, además de la distribución de lasaguas, tienen por objetivo hacer aforos y estudios hidrológicos; el cuidado de las riberas yálbeos y, en general, lo que convenga al cuidado de la cuenca y de las aguas, todo ello sin

11

perjuicio de los deberes y atribuciones que en estas materias tienen los órganosadministrativos.

Artículo 550 El Sub Director de Cuenca deberá recopilar la información que produzcan losorganismos públicos en materia de hidrología en el territorio de su jurisdicción y ponerla adisposición de los particulares.

En los lugares donde no se dispongan de registros de aforos ni se cuente con estudioshidrológicos, se procurará que estas acciones se lleven a cabo por las entidades competentes.

El Sub Director de Cuenca tambíen está facultado para hacer mediciones y estudios dondeestos no se realizan, esta actividad la efectuará directamente o contratando con las Juntas deUsuarios de Agua de la Cuenca u otras personas o entidades.

Artículo 560 Para los efectos de la ejecución de obras destinadas al cuidado de los álveos,riberas' así como en otros lugares de la cuenca, con el propósito de conservar las aguas, elSub Director de Cuenca tiene las mismas responsabilidades y atribuciones señaladas en elArtículo anterior.

TITULO III

LA HOYA HIDROGRAFICA, LOS CAUCESY LA CALIDAD DEL AGUA

CAPITULO I

De las Cuencas y Cauces

Artículo 570 Se entiende por cuenca u hoya hidrográfica el territorio en el cual caen, sedepositan o llegan nieves o aguas en otros estados y, que en forma subterránea o superficial,confluyen a un mismo lugar para llegar, según el caso, al mar, río o lago.

Artículo 580 El álveo o cauce de una corriente o fuente natural es la superficie del terrenocon capacidad necesaria para que las aguas ocupen y desocupen alternativamente en suscrecientes máximas ordinarias. De ocurrir desbordamientos de las corrientes se consideracomo cauce, el canal natural, mientras no se construyan obras de encauzamiento.

Este terreno no pertenece a las propiedades contiguas y no se otorgará permiso oautorizaciones para usar el lecho del río; salvo en zonas de Selva cuando el Sub Director deCuenca lo autorice o quien haga sus veces.

12

Artículo 590 Se requiere autorización expresa del Sub Director de Cuenca para construir omodificar bocatomas, muros de contención, represas y cualquier otra obra en los cauces oálveos.

Artículo 600 La resolución que autorice o deniegue el traslado de las aguas de una cuenca aotra deberá considerar y mencionar además de lo referente a disponibilidad de agua yperjuicios a terceros los efectos que ese traslado producirá en la realimentación de las napassubterráneas y enriquecimiento natural de las partes bajas de la cuenca original.

CAPITULO II

De la Calidad de Agua

Artículo 610 Se prohibe alterar la calidad de las aguas superficiales y subterráneas enperjuicio de la salud humana, flora y fauna, así como en perjuicio de terceros.

La Autoridad Ambiental podrá fijar normas sobre calidad de las aguas para ciertos usos ypara lugares determinados.

Si estas normas no se hayan dictado, corresponde al Juez competente resolver en base a losperitajes técnicos y otras pruebas ídoneas sobre si la alteración de la calidad de las aguasocasiona los perjuicios a que se refiere este Artículo.

Artículo 620 Lo dispuesto de este Capitulo es sin perjuicio de la aplicación del Código delMedio Ambiente y otras leyes sobre la materia y las atribuciones de las autoridades que ellasestablecen.

TITULO IV

DE LA JURISDICCION ADMINISTRATIVA

CAPITULO 1

Organos Jurisdiccionales Administrativos

Artículo 630 La jurisdicción administrativa en materia de aguas, será ejercida por elConsejo Nacional de Aguas, las Direcciones de Cuenca, Sub Direcciones de Cuenca y elRegistro Público de Derechos de Agua.

13

CAPITULO II

Consejo Nacional de Aguas

Artículo 640 El Consejo Nacional de Aguas, es un organismo público descentralizadodependiente del Ministerio de Agricultura. Tiene personeria jurídica de derecho público ygoza de autonomía técnica, económica, presupuestal y administrativa. Rige sufuncionamiento de acuerdo a las disposiciones que contiene la presente Ley.

Artículo 65° El Consejo Nacional de Aguas está integrado por seis (06) Directoresdesignados por Resolución Suprema, quienes ejercerán el cargo por el período de seis (06)años, pudiendo ser ratificados.

Los Directores son representantes de los Ministerios de Agricultura, de la Presidencia, deEnergía y Minas, de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones ComercialesInternacionales, de Salud y de Economía y Finanzas.

En el primer año el Consejo será presidido por el Director representante del Ministerio deAgricultura, debiendo ser rotativo anualmente por cada uno de los sectores representados.

Artículo 660 Son requisitos para ser designado Director del Consejo Nacional de Aguas:ser profesional con no menos de quince (15) años de ejercicio profesional en la actividad deaguas; versación comprobada en asuntos de materia de competencia del Consejo; reconocidasolvencia moral y edad no menor de cuarenta (40) años.

Artículo 670 El Consejo Nacional de Aguas tendrá un Secretario Ejecutivo, nombrado oremovido por Resolución Suprema, a propuesta del Consejo.

El personal administrativo será nombrado o removido por el Consejo.

Artículo 680 Los miembros del Consejo y el Secretario Ejecutivo desempeñaran el cargo atiempo completo y con dedicación exclusiva.

Artículo 690 Los Directores del Consejo se abstendrán de resolver en los casos derecusación previstos por la ley para los miembros del Poder Judicial, en lo que sea aplicable.

Artículo 70° En los asuntos de competencia del Consejo no podrá recurrirse al PoderJudicial en tanto no se haya agotado previamente la vía administrativa. Sin embargo, encualquier estado del procedimiento, las partes podrán someter la controversia a arbitraje.

Artículo 710 Las resoluciones y pronunciamientos del Consejo en las materias de sucompetencia tienen validez y autoridad administrativa, siendo de cumplimiento obligatorio.

14

Artículo 720 Son atribuciones del Consejo Nacional de Aguas las siguientes:

a. Conocer y resolver en última instancia administrativa los recursos de revisión, en loscasos previstos en el Artículo 760 inciso j de la presente Ley, y en segunda y últimainstancia administrativa cuando corresponda.

b. Resolver las quejas interpuestas por denegatoria del recurso de revisión.

c. Dictar las normas a que se refieren los Artículos 80, párrafo Sexto y 530 de esta Leyy todas aquellas que sean necesarias para la adecuada comprensión y aplicación de lamisma. Las resoluciones que emita con estos propósitos se publicarán en el diariooficial "El Peruano". Estas resoluciones podrán modificarse o derogarse por elmismo Consejo.

d. Absolver las consultas que le formulen los Organos del Sector Público Nacional sobreasuntos de su competencia y siempre que no se refieran a algún caso que se hallen entrámite administrativo o judicial de ser así, carecerá de validez legal.

e. Uniformizar la jurisprudencia administrativa en materia de aguas.

f. Designar a los Directores de Cuencas, previo concurso público de selección depersonal.

g. Elaborar su Reglamento de Organización y Funciones.

h. Aprobar el Reglamento de Organización y Funciones de las Direcciones de Cuencas ydel Registro Público de Derechos de Agua.

i. Opinar sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de los ríos internacionales encoordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores.

j. Proponer modificaciones a la presente Ley; y

k. Otras atribuciones que le confiere la presente Ley.

CAPITULO III

Dirección de Cuenca

Artículo 730 Créanse a nivel nacional cinco (05) Direcciones de Cuenca, con jurisdicción enlas vertientes hidrográficas y cuencas siguientes:

a. Director de la Cuenca del Río Amazonas, con sede en la ciudad de Iquitos.

15

b. Director de la Cuenca del Lago Titicaca, con sede en la ciudad de Puno.

c. Director de las Cuencas de la Sierra y Costa Norte, que son las cuencas entre los ríosZarumilla y Culebras, con sede en la ciudad de Chiclayo.

d. Director de las Cuencas de la Sierra y Costa Central, que son las cuencas entre losríos Huarmey e Ica, con sede en la ciudad de Lima.

e. Director de las Cuencas de la Sierra y Costa Sur que son las cuencas entre el ríoGrande y Caplina, con sede en la ciudad de Arequipa.

Las Direcciones de Cuenca están a cargo de un Director de Cuenca.

Artículo 740 Los Directores de Cuenca serán designados por el Consejo Nacional de Aguas,mediante Resolución Suprema, por un período de cinco (05) años renovables.

Tres meses antes de la fecha de término del período en mención, el Consejo Nacional deAguas convocará a concurso público de selección de personal.

Artículo 750 Para ser designado Director de Cuenca se requiere no menos de diez (10) añosde ejercicio profesional en áreas relacionadas con la materia y las condiciones del Artículo660 de esta Ley.

Artículo 760 Son atribuciones del Director de Cuenca:

a. Constituir originalmente los derechos de agua de acuerdo a la norma de esta Ley.

b. Autorizar el trasvase de aguas a otra cuenca.

c. Autorizar la construcción y modificación de obras en los álveos y riberas.

d. Reconocer el agotamiento de los ríos.

e. Coordinar la acción de todas las autoridades públicas u otras autoridades que tengancompetencia en materia de aguas en las cuencas de su jurísdicción.

f. Propondrá al Consejo Nacional de Aguas su Reglamento de Organización yFunciones, así como de las Sub Direcciones de Cuenca.

g. Proponer al Consejo Nacional de Aguas el número de Sub Direcciones de Cuenca,señalando su jurisdicción y sede de su domicilio legal.

h. Resolver en segunda y últirna instancia administrativa los conflictos que se generen dela aplicación de la presente Ley.

16

Resolver las quejas de derecho formuladas por denegatoria de recurso de apelación.

Conceder recursos de revisión en los casos establecidos en los incisos a. y d. delArtículo 760 y los incisos a. y e. del Artículo 780.

k. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función y las que le señale el ConsejoNacional de Aguas.

CAPITULO IV

Sub Dirección de Cuenca

Artículo 770 Las Sub Direcciones de Cuenca están a cargo de un Sub Director. Sudesignación corresponde al Consejo Nacional de Aguas en terna propuesta por el Director deCuenca, por un período de tres (03) años, el mismo que podrá ser renovado.

Los requisitos para la designación del Sub Director de Cuenca son los mismos exigidos parael Director de Cuenca, sin límite de años de ejercicio profesional.

Artículo 780 Son atribuciones del Sub Director de Cuenca:

a. Autorizar los cambios de fuente de abastecimiento de un derecho de aguas.

b. Autorizar el cambio del punto de captación de un derecho de aguas.

c. Resolver las solicitudes a que se refiere el Artículo 590 de esta Ley.

d. Decretar zonas de restricción en materia de aguas subterráneas.

e. Resolver sobre las servidumbres forzosas.

f. Aplicar las multas y sanciones que corresponda por las infracciones a las normas deesta Ley, de oficio o a petición de parte.

g. Delimitar las riberas de los cauces cuando sea necesario.

h. Resolver en primera Instancia Administrativa, los conflictos que se generen en laaplicación de la presente Ley.

i. Colaborar con las organizaciones de usuarios en el cumplimiento de sus propósitos.

j. Velar por la aplicación de las normas relativas a la calidad de las aguas.

17

k. Contratar la ejecución de estudios hidrológicos en el territorio de su jurisdicción.

1. Otras atribuciones que le asigne el Director de Cuenca.

CAPITULO V

Registro Público de Derechos de Agua

Artículo 790 Créase el Registro Público de Derechos de Agua, que se sujetará a lasdisposiciones de la presente Ley, a las normas que señale el Consejo Nacional de Aguas ysupletoriamente, a las disposiciones de los Reglamentos de la dirección Nacional de losRegistros Públicos y Civiles del Ministerio de Justicia.

Artículo 800 Créase en el Registro Público de Derechos de Agua, las Oficinas deInscripción de los Derechos de Agua, las mismas que funcionarán en las sedes que indique elConsejo Nacional de Aguas. Los libros que deberán llevar son tres (03): el de propiedades,el de hipotecas y gravamenes, y el de prohibición de enajenar y de títulos inscribibles.

Artículo 810 Se inscribirá en el Registro de Derechos de Aguas:

a. La constitución originaria de derechos de aguas.

b. Las sentencias ejecutoriadas que declaren la existencia de un derecho de aguas.

c. Las tranferencias y transmisiones de derechos de aguas.

d. Los cambios de punto de captación de un derecho de aguas.

e. Los cambios de fuente de abastecimiento de derechos de aguas.

f. Las hipotecas, los gravamenes, las prohibicones de enajenar de los derechos de aguasy los litigios pendientes.

g. Las organizaciones de usuarios.

Se podrán inscribir otros títulos que requieran publicidad para hacerlos oponibles a terceros.

18

TITULO V

DE LAS MULTAS Y SANCIONES

Artículo 820 Toda persona que contravenga las normas establecidas en la presente Ley serásancionada administrativamente, sin perjuicio de las acciones civiles o penales quecorrespondan.

Artículo 830 En especial merece sanción administrativa:

a. El que sacare sin titulo aguas de lagos, lagunas, represas, estanques u otros depósitosnaturales y otras fuentes superficiales o subterráneas o las tomare o utilizare en mayorcantidad de la que le corresponda o con una modalidad diferente a la indicada en sutítulo.

b. El que sin autorización represare, desviare o detuviere las aguas de los ríos, arroyos,canales, drenes, acueductos, manantiales y otras fuentes o cursos natures oartificiales. No se requiere esta autorización en el caso del Artículo 190.

c. El que incurra en los actos señalados en el Artículo 580 de esta Ley.

d. El que dañare u obstruyere las defensas naturales o artificiales de las márgenes.

e. Los que ocuparen las áreas inundables de los reservorios y las áreas aledañas y loscanales y caminos de vigilancia.

Artículo 840 El Sub Director de Cuenca respectivo impondrá mediante resoluciónadministrativa multas a los infractores de las disposiciones contenidas en la presente Ley.Los montos de tales multas se fijarán en el reglamento respectivo y variarán según el tipo deinfracción cometida, el daño que ocasiones la reiterancia o reincidencia en la falta o rebeldiadel infractor.

Dichas multas se podrán reiterar mientras se mantenga la situación de contravención a lapresente Ley.

Artículo 850 El dinero generado por la aplicación de la multas será utilizado por la Subdirección de Cuenca respectiva para acciones de protección de la cuenca, las que podrácontratar con la Junta de Usuarios de Aguas de la Cuenca.

Artículo 860 Para los efectos de la cobranza de las multas referidas en el presente Título, elSub Director de Cuenca recurrirá al Ejecutor Coactivo del lugar.

19

TITULO VI

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Artículo 870 Las solicitudes sobre asuntos que corresponda resolver al Director o SubDirector de Cuenca que están indicados en las letras a, b, c, d, del Artículo 760, y a, b, c,d, del Artículo 780 de esta Ley deberán publicarse por una vez en un diario de circulación dela ciudad sede del director o Sub Director de Cuenca o en el diario oficial "El Peruano" losdías primero o decimoquinto de cada mes.

Podrán oponerse las organizaciones de usuarios o cualquiera que considere que la petición leocasiona perjuicios.

Las oposiciones deberán presentarse dentro de los treinta (30) días contados desde la fecha depublicación de la solicitud en el diario oficial "El Peruano".

Vencido el plazo para presentar oposiciones, el Sub Director de Cuenca resolverá la cuestiónpresentada a su conocimiento, en un plazo máximo de 60 días.

Artículo 880 Los procedimientos administrativos en materia de aqua que no contemple lapresente Ley, se sujetarán a lo establecido en la Ley de Normas Generales de ProcedimientosAdministrativos, Ley de Simplificación Administrativa y la Ley Marco para el Crecimientode la Inversión Privada, las que se aplican también en los que fuere procedente, a los casos aque se refiere el Artículo anterior. Todos los plazos que se establece en esta Ley serán dedías naturales.

TITULO VII

DISPOSICIONES FINALES

Artículo 890 La presente Ley comenzará a regir 180 días contados a partir de la fecha de supublicación en el diario oficial "El Peruano".

Artículo 900 Derógase el Decreto Ley No' 17752 y sus Reglamentos, el Título V "De lasAguas" del Decreto Legislativo NI 653, el Decreto Ley NI 25533, el Título V del DecretoSupremo NO 048-91-AG, el Decreto Supremo NI 037-89-AG, el Decreto Supremo N' 003-90-AG y otras disposiciones complementarias y conexas que se opongan a la presente Ley.

Artículo 910 En todo lo que no esté previsto en la presente Ley, se aplicarán las normas delderecho común.

Artículo 920 Los Reglamentos de la presente Ley serán elaborados por el Consejo Nacionalde Aguas y aprobados por Decreto Supremo, con el voto aprobatorio del Consejo deMinistros.

20

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS

PRIMERA Créase el impuesto patrimonial a los derechos de Agua y deléguese en elPoder Ejectivo facultades legislativas para que establezca la modalidad, y demás condicionesque serán aprobadas por Decreto Legislativo.

SEGUNDA Cuando obras de regulación y/o trasvase sean ejecutadas por personasnaturales o jurídicas y que permitan almacenar aguas excedentes, estas aguas serán depropiedad del ejecutor de las obras. Según el fin a que se destine dichas aguas, la Autoridadde Cuenca otorgará al propietario derechos consuntivos y no consuntivos según la actividad aque se destinen.

TERCERA Las aguas Minero Medicinales, quedarán sujetas a las disposiciones que alrespecto emita el consejo Nacional de Aguas.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

PRIMERA Tomando en consideración la disponibilidad del recurso hídrico en base aestudios hidrológicos, la Autoridad de Aguas otorgará las corespondientes dotacionesvolumétricas de agua a las Organizaciones de Usuarios del Recurso.

Las Organizaciones de Usuarios asignarán los volúmenes correspondientes entre susasociados de acuerdo a los criterios que adoptará el Consejo Nacional de Aguas.

Una vez definida la dotación de agua que corresponda a cada usuario, el Director de cuencaconvalidará dicha asignación, reconociendo los derechos correspondientes.

El Director de Cuenca dictará la resolución correspondiente, la que deberá contener losrequisitos que establece el Articúlo 120 de esta Ley, salvo lo referente a indemnizacionesestablecido en el inciso g, de dicho Artículo y lo referente al monto contemplado en el incisoh, del mismo. Los titulares de los derechos que se reconocen nada tendrán que pagar poresos conceptos.

SEGUNDA Se reconoce derechos a las comunidades campesinas de la sierra y selva porlos caudales promedios de aguas utilizados históricamente antes de la entrada en vigencia deesta Ley. El Director de Cuenca hará esta determinación.

Estos derechos se reconocen como consuntivos y permanentes, y por consiguiente entran alreparto proporcional con los de la misma condición existentes en el resto de la fuente natural.

21

En los casos donde existiéran aguas minero medicinales en terrenos de propiedad de lascomunicades campesinas, se otorgará el derecho a nombre de éstas.

TERCERA En tanto el Consejo Nacional se constituya y establezca los reglamentoscorrespondientes, la Autoridad de Cuenca en 180 días naturales esta autorizada pararegularizar aquello que no pudiere materialmente dar lugar a lo dispuesto en el párrafo sextodel artículo 80 de la presente Ley.

CUARTA El Director de Cuenca deberá reservar la dotación de agua considerada en unproyecto de obras hidráulicas que éste en ejecución a la fecha de publicación de esta Ley. Sipasados seis meses de la fecha de entrada en vigencia de esta Ley no se dictara resoluciónrespecto de una obra determinada, las aguas quedarán disponibles. La misma reserva se harápara las obras terminadas y aún no transferidas a los usuarios.

Se consideran autorizados los trasvases contemplados en los proyectos hidráulicos existentescuyas obras se hayan iniciado antes de la fecha de publicación de la presente Ley.

QUINTA Las resoluciones a que se refieren las disposiciones transitorias precedentes sepublicarán en el diario oficial "El Peruano" y si pasados 10 días de la fecha de publicaciónno hubiese reclamo, la resolución quedará firme y se inscribirá en el Registro Público deDerecho de Aguas.

Si una misma resolución se refiere a personas o casos distintos, la inscripción se llevará aefecto respecto de los no afectados por el reclamo.

SEXTA Las actuales Juntas de Usuarios que esten reconocidas legalmente a la fecha deentrar en vigencia esta Ley, pasarán a denominarse Juntas de Usuarios de Agua de la Cuencacuya jurisdicción será la cuenca, pero no tendrán jurisdicción en los canales y obrashidráulicas que conducen o almacenan aguas de proprietarios de derechos de ellas, que debenorganizarse en Comisiones de Canales.

Las actuales Comisiones de Regantes pasarán a denominarse Comisiones de Canales.

Los directivos de estas organizaciones se conformarán adecuándose a las normas de lapresente Ley.

Los registros internos de estas organizaciones deberán completarse a la brevedad con lostitulares de derechos de uso no agrícola. El Sub Director de cuenca está facultado por unasola vez para solicitar una asamblea extraordinaria para elegir el Directorio.

SEPTIMA El Consejo Nacional de Aguas será designado desde la fecha de publicación deesta Ley y entrará en funciones con todas sus facultades y además podrá designartransitoriamente a los directores y Sub Directores de Cuenca directamente y sin cumplir eltrámite previo señalado en las normas permanentes de esta Ley.

1 22

Asimismo, esos Directores están facultados para ejercer desde ya las atribuciones que la Leyles encomienda, en especial a lo que se refiere a las cláusulas transitorias.

OCTAVA Los derechos de agua que correspondan a bienes imnuebles que estenhipotecados a la fecha que entre en vigencia esta Ley, quedarán de pleno derecho hipotecadosconjuntamente con el inmueble. El acreedor deberá solicitar la inscripción correspondientedentro de 180 días contados desde la fecha de instalación del Registro Público de Derecho deAguas respectivo. En caso de su venta judicial, la transferencia importará a éste.

NOVENA Donde no exista Organización de Usuarios, durante la implementación de lapresente Ley el Sub Director de Cuenca respectivo designará a las personas que ejercerán lasfunciones de la Organización de Usuarios correspondientes según sea el caso. Dichadesignación tendrá un plazo de 90 días, al término del cual se convocará a elecciones.

23

ANEXO BREFORMA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LAS AGUAS

Y LA POBREZA EN LA SIERRA PERUANA

A. La utilización de las aguas y la pobreza rural

1. La generalización de la pobreza en la sierra peruana, que es la zona más pobre del país,es una realidad en apariencia inevitable debido al difícil entorno geográfico y ambiental en quehabitan las poblaciones de esa zona. Las pocas ciudades de la región distan mucho entre sí ylos caminos son escasos, el terreno es escabroso y usualmente de gran altitud, pero la monotoníadel relieve en general se interrumpe de manera brusca. Estas condiciones de aislamientoimpiden el crecimiento económico y el aumento del ingreso personal en el campo porque elevanel costo del transporte a niveles que impiden que los campesinos compitan con éxito en losmercados urbanos y, por otra parte, restringen su participación en la fuerza de trabajo por looneroso del traslado a los valles de las tierras bajas y a los centros de explotación minera queson las principales fuentes de trabajo independiente. El ingreso monetario es esencial para lasestrategias de supervivencia de los hogares de la región pero, a pesar de ello, se plantan pocoscultivos para el mercado y casi todas las familias dependen del trabajo estacional migratorio cuyorendimiento en efectivo es bajo.

2. Sin embargo, al analizarse la pobreza rural generalmente se citan otros factores básicosde naturaleza ecológica y tecnológica, tan difíciles de modificar como el propio paisaje andino.Entre ellos se incluyen: la escasez de terreno arable que limita el tamaño promedio del prediofamiliar; la aridez que obliga a utilizar el riego incluso en las tierras más fértiles; la altitudelevada y el suelo "pobre" que, según se considera, son las causas del menor rendimiento de lascosechas; la escasez de agua en algunas zonas que disminuye la eficacia del riego; y latecnología agrícola e hidráulica "primitivas". Si bien se reconoce en general que con frecuenciael suelo y el agua no se utilizan de manera debida, se considera que el propio medio y latecnología disponible son elementos que limitan la producción de cultivos a niveles que inducenal bajo ingreso y niveles de vida deficientes.

3. Las estadísticas sobre la pobreza rural respaldan ese punto de vista porque demuestranque, a pesar de los esfuerzos continuos que realiza el gobierno nacional para aliviar el problema,las poblaciones de la sierra todavía representan el porcentaje más voluminoso de los segmentospobres del país. En la actualidad,el 68% de la población de la sierra es pobre y el 42% viveen la pobreza absoluta en comparación con 54% y 22% a nivel nacional, respectivamente. Lasfamilias de la región tienen un promedio de ingreso anual que equivale al 31 % del registradoen la costa y al 35% del correspondiente a la selva (bosque húmedo de la Amazonia). Sinembargo, los estudios que se han hecho recientemente demuestran que a menudo la tecnologíaes un factor crucial que restringe la productividad de la agricultura de la sierra y que en ciertomodo se han exagerado las limitaciones que crea el propio medio ambiente. En condicionesóptimas, en zonas irrigadas con uso debido del suelo y el agua, se pueden obtener rendimientossorprendentemente elevados de los cultivos utilizando técnicas agrícolas que muchos tildaríande primitivas. Es lamentable que las generalizaciones que están basadas en encuestas regionales

Reforma en la administración de las aguas y la pobreza en la sierra peruana 2

sin métodos de muestreo adecuados y control deficiente de las variables, hayan estimulado lanoción de que la agricultura de la sierra es de por sí poco productiva, aunque se utilicen tierrasde riego.

4. En realidad, la mayor parte de las provincias de la sierra tienen un índice deproductividad bajo pero, en muchos casos, se debe más bien a la historia de la localidad que almedio ambiente natural. En la mayor parte de las zonas se ha producido en el último siglo uncambio dramático en las técnicas tradicionales de riego, proceso complejo que se ha realizadode una manera que ha conducido a la disminución de la eficiencia. Como resultado, el agua escada vez más escasa, los niveles de producción han declinado y se han intensificado de maneracontinua los conflictos relacionados con su uso. Sin embargo, los datos históricos indican queexiste potencial para lograr aumentos importantes en el rendimiento de los cultivos en muchastierras irrigadas sin necesidad de hacer grandes inversiones en infraestructura, y que los nuevosmétodos de riego que se basan en técnicas sencillas podrían producir mayores beneficios de loque en general se prevé. La solución de los problemas corrientes en el uso del recursocontribuiría en gran medida a aliviar la hambruna y la inseguridad del sustento, que son lasexpresiones más básicas de la pobreza, y a disminuir los conflictos que existen entrecomunidades que en la actualidad están divididas por feudos violentos sobre el derecho de aguas.

5. En este anexo se examinan los problemas hidráulicos que están generalizados en la sierraperuana y se sugieren reformas de política, incluidos cambios orgánicos y técnicos, queaumentarían la eficiencia en la utilización del agua. Las reformas están orientadas a incrementarel volumen de agua disponible reduciendo su desperdicio y aumentando la productividad de suuso lo cual elevaría el ingreso familiar y, en última instancia, contribuiría a aliviar la pobreza.Asimismo, han sido diseñadas para que haya menos conflictos provocados por el uso del recursolo que contribuiría a estabilizar el ambiente rural en momentos de crisis política. El anexo seconcentra, en especial, en examinar las posibilidades de solución del problema del agua en lasierra con el proyecto de Ley Orgánica de Aguas'. Queda por resolver un punto fundamental,vale decir si los cambios propuestos pueden ponerse en práctica en la región y de manera queconstituyan un incentivo para que los agricultores individuales y las organizaciones de usuariosde las que forman parte utilicen el recurso con más eficiencia. En vista de ello, en el anexo sehacen sugerencias sobre la manera de aplicar la ley en la sierra, las políticas complementariasque se necesitarían y las inversiones que habría que hacer.

B. La naturaleza del riego en la sierra

El Gobierno del Perú, como parte de sus esfuerzos paraaumentar la productividad del agua en todo el país, está estudiandoun nuevo proyecto de ley de aguas que asignaría derechos depropiedad reales a los usuarios actuales y que permitiría la librecompraventa de esos derechos.


6. En los planes para cambiar la política de aguas se deben tener en cuenta variascaracterísticas que establecen diferencias entre los sistemas de riego que se utilizan en la sierray la costa. En primer lugar, en la región es poco frecuente que se utilice en gran escala elcaudal de aguas de los ríos. Salvo raras excepciones, los valles son muy angostos y los ríoscorren en cauces profundos y protegidos de manera que los cultivos se limitan en gran medidaa las laderas montañosas y a llanuras elevadas, como las terrazas aluviales antiguas. La granmayoría de los sistemas de canal utilizan las únicas fuentes disponibles que son los manantialesalpinos. En muchas zonas también se extrae agua de los ríos, pero se trata de acciones muylocalizadas y de pequeño volumen.

7. En segundo lugar, la mayor parte de los sistemas hidráulicos de la región que sealimentan de manantiales de la montaña son pequeños y como máximo abarcan unos pocoscientos de hectáreas. No se han preparado datos comparativos, pero los sistemas de 1.000 ha,o más, son relativamente grandes para la sierra y hay pocos de ellos. En general, los recursosde agua son corrientes de poco caudal que no se podrían distribuir ampliamente debido al terrenoempinado y tortuoso si no fuera por el uso extensivo de terrazas. En general, esascaracterísticas del terreno, como los propios canales, fueron construidas originalmente por lospueblos indígenas del lugar y datan de tiempos prehispánicos (antes de 1532). Finalmente, lossistemas de riego, de poco volumen y construidos localmente, son estructuras que están basadasen la comunidad y que por muchos años han sido administradas por sus miembros. Existen, sin

embargo, dos tipos diferentes.

8. El primer tipo, que es el más común, consiste en una red completa de canales cuyosrecursos de agua son administrados por una sola aldea, de manera que hay coexistencia delsistema de riego y la comunidad. Esta habría sido la forma original de organización hidráulicaen lós Andes, que se remonta a la época de los Incas. Aunque nunca se ha hecho una encuestaregional, este tipo de sistema se ha mantenido principalmente en la mayor parte de las provinciasen las comunidades más aisladas de tierras altas, es decir en las aldeas más lejanas, o anexos,

de los distritos provinciales. En la mayor parte de los casos, esas comunidades han conservadoen gran medida la autonomía en la administración del recurso y aunque en ellas ha habidocambios recientes, la participación del Estado en el proceso ha sido limitada.

9. En el segundo tipo, distintas aldeas ubicadas a diferente altura comparten las fuentes deagua de manera que la red de canales abarca más de una población. Esos sistemas se crearona principios del período colonial (1532-1821) cuando los españoles reasentaron poblacionesindígenas lo cual resultó en la formación de nuevos poblados en tierras bajas que antespertenecían a las aldeas indígenas situadas más arriba de la ladera. En las zonastradicionalmente dominadas por las haciendas, las más grandes de ellas generalmente estabanestablecidas en esas tierras más bajas. Es natural que los sistemas con la participación de másde una comunidad sean más grandes que los que pertenecen a una sola y que probablementeocupen las mayores extensiones de suelo cultivado en muchas provincias. Por razones obvias,es más corriente que haya conflictos en este tipo de sistema y es en estos casos en que el Estadoha tenido más participación en el manejo del recurso.


10. En toda la sierra el agua se utiliza principalmente para cultivos alimentarios destinadosal consumo en el hogar, de manera que el riego, igual que la propia agricultura, son desubsistencia. En la mayoría de las comunidades, sigue en orden de importancia el uso del aguapara cultivo de pasturas para ganado, generalmente alfalfa, que se usa como alimento para elengorde del ganado que se vende en mercados urbanos. En todo el campo, la venta ocasionalde ganado se ha convertido en una fuente importante de ingreso, incluso de las familias pobrescon poca tierra y en la actualidad la producción de pasturas es extensiva en muchas áreas. Enlas aldeas situadas a lo largo de los caminos principales, los campos de alfalfa forman hasta el60% del paisaje y, por lo tanto, esta actividad ha pasado a ser una forma de uso predominante.

11. Salvo lo indicado, en la mayoría de las aldeas rurales, la producción agrícola no está muydiferenciada. Es decir, las familias plantan la misma variedad de cultivos de subsistencia y sudemanda de agua es igual, independientemente de la extensión de tierra que posean y, en estesentido, la alfalfa es la única planta que se diferencia y plantea problemas (véase más adelante).Sin embargo, en las zonas cercanas a las ciudades principales, los propietarios de grandes ymedianas extensiones, a menudo cultivan variedades de maíz y papa de alto rendimiento yproductos comerciales, como la cebolla, que requieren riego frecuente para lograr un crecimientoóptimo. Esa especialización crea un conflicto entre esta minoría y la mayoría de los pequeñospropietarios cuando hay escasez del recurso, como sucede en general. Por lo tanto, un temafundamental que se presenta en el uso del agua en casi toda la sierra es si hay una razón quejustifique que se permita, como ha sucedido en el pasado, que ciertos propietarios y cultivos sebeneficien utilizando el recurso con más frecuencia cuando se trata de sistemas que secaracterizan por la baja frecuencia de riego y que distan de ser óptimos.

C. Antecedentes del uso del agua en la sierra

12. Los Incas y sus antepasados construyeron la mayor parte de los sistemas de canal de laregión, que tienen cientos de años de antigüedad. Antes de la conquista española el gobiernoimperial participaba activamente en su administración. Los Incas crearon un sistema quepermitía que las comunidades utilizaran sus recursos con eficiencia sorprendente, pero esepatrimonio fue destruido por los cambios demográficos, económicos y políticos impuestos a lospobladores nativos durante los períodos de la colonia (1532-1821) y de la república (después de1821).

13. La tecnología indígena estaba basada en principios y técnicas simples: 1) cada aldea teníasus propios manantiales y canales que eran administrados centralmente por los dirigentes de lacomunidad; 2) la secuencia de la distribución del agua era contigua, fija y conocida por todos,vale decir los campos se regaban por orden consecutivo según su ubicación a lo largo de canalessucesivos; 3) durante el ciclo de riego cada predio recibía una cierta cantidad de agua de maneraque la frecuencia de riego era igual para todos; 4) la irrigación en todos los lotes era igual, esdecir el volumen de agua consumido por los usuarios era proporcional a la extensión de lapropiedad; y 5) dado que el riego se concentraba en un solo canal a la vez se trataba de una


actividad muy visible que permitía que los usuarios desempeñaran un papel principal evitando

el robo, el favoritismo de los distribuidores de agua y otras formas de corrupción.

14. El sistema prehispánico conservaba el agua distribuyéndola en forma equitativa y con un

mínimo de desperdicio, pero las condiciones que imperaban cuando se creó pronto cambiaron

de forma dramática. El esquema de distribución contigua, que siempre avanzaba de canal a

canal y de terreno a terreno, controlaba el desperdicio por filtración y evaporación al reducir al

mínimo la superficie total de los canales que se utilizaban en un momento dado. Pero, durante

el período colonial se modificó drásticamente esta tradición debido a la disminución de la

población. Durante el primer siglo del gobierno español la población del Perú declinó de

alrededor de 9 millones a apenas 600.000 habitantes y se mantuvo a un nivel extremadamentebajo hasta que comenzó a aumentar gradualmente durante los siglos XIX y XX. Debido a ello,

por primera vez en siglos, el agua pasó a ser un recurso abundante que no era necesario

conservar. Incluso en las aldeas indígenas que mantuvieron una autonomía relativa, se

establecieron nuevos esquemas, en general jerárquicos, con arreglo a los cuales se adjudicabaagua a los hogares y no a los terrenos. Los propietarios de tierra regaban en una secuencia

determinada por su posición en una jerarquía de prestigio definida en base a servicio civil y

religioso, y tenían libertad para hacerlo sin ningún orden determinado. Por lo tanto, en la mayor

parte de las tierras altas se produjo una dispersión de los esquemas de distribución, en lugar de

estar concentrados en un área, lo cual ocasionó desperdicios y, además, se tomó evidente que

algunas personas, como los grandes propietarios con poder e influencia, podían hacer uso del

agua antes que otros, simplemente por su posición.

15. La despoblación y la abundancia de agua también ocasionaron cambios generalizados en

la técnica de riego. En el sistema de los Incas todos los lotes estaban trabajados en terrazas,

todos se sembraban con los mismos cultivos y todos se regaban de manera conservadora. El

agua se almacenaba en estructuras de tierra de igual altura, método que maximizaba la absorcióny la asignación uniforme en forma proporcional al tamaño del lote. Sin embargo, durante el

largo período de caída demográfica, se creó un procedimiento nuevo mediante el cual se

descargaba agua en el extremo superior de un predio y se permitía que corriera por las terrazasdurante un cierto período de tiempo, a menudo indefinido. Aunque este método representabamás pérdidas que el de almacenamiento, requería menos mano de obra por lo cual ofrecía

ventajas en una época en que ésta era más escasa que el agua. Desde entonces se ha

generalizado el uso de la técnica de inundación, incluso en comunidades indígenas aisladas, y

en algunos casos ha sustituido totalmente al método original. A menudo el cambio ha estadorelacionado con la destrucción de terrazas y el cultivo de alfalfa a lo cual se hará referencia en

mayor detalle más adelante.

16. En muchas aldeas, los nuevos métodos de distribución y utilización se volvieronhabituales hace más de un siglo y todavía se mantienen como una tradición local a pesar de quelas condiciones demográficas e hidrológicas han cambiado en forma dramática. Las poblacioneshan aumentado rápidamente y han vuelto a los niveles de la era precolonial, o los han excedido;asimismo se han vuelto a irrigar tierras que habían sido abandonadas, todo lo cual ha contribuido


a la escasez, a menudo crónica, del agua. Dado que ha disminuido o desaparecido el uso de lasprácticas más conservadoras de los Incas, se han generalizado problemas graves, de robo,favoritismo y conflicto, incluso en comunidades cuyos territorios se han conservado intactos ycon tradiciones que prácticamente no han sufrido interferencias externas.

17. Estos problemas son más comunes y graves en las aldeas cuyas tierras y recursos de aguapasaron a ser propiedad de haciendas, o establecimientos agrícolas privados durante los siglosXIX y XX. En muchas provincias, los propietarios españoles comenzaron a adquirirgradualmente las tierras de la comunidad y expropiaron casi toda el agua, desviándola a menudoa las poblaciones de criollos (descendientes de españoles) situadas más abajo en la ladera. Estastenencias privadas habitualmente se definían estableciendo días específicos de la semana en loscuales el dueño tenía derecho al uso exclusivo de los principales recursos de agua. En los díasrestantes, los miembros nativos de la comunidad podían irrigar sus terrenos, de manera quehabía dos grupos que utilizaban el recurso en forma alternada. Esos arreglos fueron ratificadospor el gobierno nacional al aprobar el Código de Aguas de 1902. La ley reconoció derechosprivados que se venían aplicando durante 20 años o más y declaró que el resto del agua era depropiedad pública y adecuada para el uso colectivo de las Comunidades de Regantes.

18. En general, la proporción privada que correspondía a los hacendados era cuantiosa ysuficiente para que cada dos semanas se regaran los campos de la propiedad. Los grandespropietarios insistieron en este tipo de arreglo porque necesitaban agua para regar la alfalfa, quees una planta muy sedienta y que era esencial para el intercambio comercial en el campo. Paraaumentar la producción de este cultivo, los propietarios destruyeron las terrazas en sus haciendasy las reemplazaron por vastos campos de ladera que se podían regar utilizando únicamente elmétodo de inundación que causa pérdidas. Como resultado, la privatización dio lugar en formagradual a una transferencia masiva de agua en muchos sistemas de riego que ocasionó unadisminución de la irrigación de las tierras comunitarias durante el final del siglo XIX yprincipios del siglo XX. Los efectos sobre las aldeas nativas que por primera vez en siglosestaban creciendo rápidamente fueron muy graves ya que se tomó imposible aumentar el riego,se produjeron disputas por los derechos de agua comunitarios, se multiplicó el robo y elfavoritismo y se debilitó la autoridad de los distribuidores tradicionales de agua. Lageneralización de los problemas fue tan grande que en muchas zonas para mitad del siglo, pocodespués de que se pusieran en efecto los primeros procedimientos oficiales para la administraciónde las aguas en 1931, el gobierno se había hecho cargo.

19. Los nuevos reglamentos no afectaron a los propietarios de haciendas que continuaronutilizando el agua privada sin cargo o supervisión. Sin embargo, el control del agua pública sepuso en manos de un administrador técnico, un residente de fuera de la zona nombrado por elEstado, a quien asistían los distribuidores locales de cada una de las Comunidades de Regantes.Se inscribía en una lista, llamada el Padrón de Regantes, a los propietarios de las aldeas, y seles cobraba una tarifa basada en la cantidad de tierra irrigada por unidad familiar. Los nuevosdistribuidores asalariados, contratados por el Administrador, sustituyeron a las autoridadestradicionales de las comunidades y este cambio destruyó el sistema de administración comunal.


El poder se concentró en las manos de una persona ajena a la comunidad y, al ser necesariopagar para utilizar el agua escasa, se dio pie al soborno, el favoritismo y otras clases de abuso.En muchas aldeas se produjo una contienda general para ganar la buena voluntad delAdministrador y lograr una ubicación preferencial en un orden flexible de distribución del agua.Por otra parte, se dejó de respetar a los distribuidores quienes perdieron mucho del control sobrelas circunstancias reales de utilización del recurso.

20. Esta situación continuó generalizándose hasta que el gobierno volvió a intervenir en 1969y aprobó la Ley General de Aguas (D.L. 17752), que todavía está en vigor. En la ley sedispuso que toda el agua de riego pertenece al Estado; se abolió el agua privada que seredistribuiría a las comunidades de usuarios, ahora llamadas Comisiones de Regantes. Laestructura administrativa no tuvo mayores variantes pero todos los propietarios de tierras debíanobtener sus asignaciones, contra el pago de una tarifa, del Administrador, que hoy se llama laDirección de Aguas. Por primera vez, los hacendados pasaron a ser miembros de los gruposde usuarios, con obligación de pagar una tarifa, derecho a votar en asambleas y responsabilidadde contribuir al mantenimiento de la infraestructura, igual que todos los demás.

21. A pesar de que se expropió y redistribuyó el agua privada, esto no quiere decir que sehaya devuelto a las comunidades que originalmente eran propietarias de esos recursos. Entérminos generales, como resultado de la reforma agraria de 1969, de la cual es parte la LeyGeneral de Aguas, indígenas y mestizos (mezcla de indígenas y españoles) adquirieron parte delas tierras de las haciendas lo cual creó nuevos grupos de usuarios en las principalespropiedades. El recurso pasó a distribuirse, bajo una administración única, a todos los grupospero como prácticamente no cambiaron las condiciones en el uso del agua en las haciendas,persistieron en gran medida las desigualdades creadas por la privatización anterior y losconflictos.

22. La ley de aguas actual, aunque se supone que está basada en el uso "racional" establecidopor el control del volumen de las asignaciones, no ha logrado una distribución equitativa yeficiente del recurso, que era su objetivo. Más bien ha creado un sistema de administración quees inoperativo y se presta a la corrupción, que ha desilusionado profundamente y ha despertadola desconfianza en el gobierno nacional de la mayoría de los pequeños propietarios de la sierra.El Sendero Luminoso, que disputa la autoridad del Estado basándose en la premisa de que elgobierno es de por sí corrupto y que siempre favorecerá a los terratenientes, utilizó de maneraeficaz los sentimientos de esos grupos. El Estado, para hacer frente a esa provocación deberáresolver los problemas de riego que contribuyó a crear.

D. Problemas actuales en la administración y el uso del agua

23. En la actualidad, el problema fundamental del riego en la sierra consiste en la escasezdel recurso debido a la ineficiencia y desperdicio en su utilización. Como resultado, en generalla frecuencia de riego es insuficiente y dista de ser óptima. Son comunes los ciclos de riego deentre dos y tres meses y, para los patrones de la sierra, son eficientes los sistemas con una


frecuencia de riego mensual. A menudo, las personas que tienen derechos válidos al recursose ven obligadas a regar sus campos en forma esporádica o parcial porque la disponibilidad deagua no es suficiente para atender la demanda, lo cual contribuye a la baja producción de lascosechas y a aumentar la pobreza.

24. Se pierde una gran cantidad del agua disponible en los sistemas por filtración yevaporación debido a dos razones: en primer lugar, los canales anteriores a la era hispánica,que generalmente están recubiertos con grava, permiten pérdidas importantes y, segundo, enmuchas comunidades ese desperdicio es aumentado por los patrones de distribución que, en lugarde concentrarse en una zona, tienden a la dispersión y además son irregulares porque cambiande un ciclo de riego a otro. Se procuró minimizar ese problema mediante la Ley General deAguas en la cual se requiere que los administradores y grupos de usuarios preparen unasecuencia de riego uniforme, llamada Plan de Cultivos y Riegos. Pero a menudo esos planesse diseñaron de manera deficiente y en la práctica no han dado resultado porque losadministradores los alteraron por la presión que ejercieron ciertos grupos y personas. Seobserva una situación muy común.

25. En los sistemas administrados por el Estado, los grandes hacendados solicitan agua demanera rutinaria y la obtienen aunque no les corresponda en secuencia. A comienzos del añoa veces tienen dificultad en plantar en el momento designado porque dependen de jornaleros queson escasos durante la estación de la siembra. Por esa razón se inclinan a ejercer presión sobrelos administradores para recibir sus cuotas cuando las necesitan en lugar de esperar su turno enel ciclo de riego siguiente y, una vez que lo logran, en general presentan otras solicitudes detratamiento especial, o asignaciones "de emergencia". Esta situación se produce especialmenteen el caso de la siembra de cultivos comerciales que implican inversiones cuantiosas enfertilizantes, etc., pero también es común que se soliciten asignaciones especiales para plantaralfalfa cuando se necesita la pastura para embarques de ganado por recibirse. Las normasactuales permiten cierta flexibilidad a los administradores para hacer esas concesiones pero amenudo los favores se otorgan en contravención de los procedimientos oficiales.Lamentablemente, las circunstancias actuales no permiten que los otros usuarios perciban esasinfracciones con facilidad, lo cual no solo es injusto sino que, además, aumenta la pérdida deagua por filtración (véase a continuación).

26. Además, la modalidad de riego de los predios que se utiliza en la actualidad tambiéncontribuye a una pérdida importante de agua. Como se ha mencionado, hoy en día incluso lascomunidades indígenas prefieren el método de inundación que requiere menos mano de obra yque en algunos casos ha sustituido por completo al método más conservador de almacenamiento.Por otra parte, en muchas propiedades es la única técnica que se puede emplear porque se hadestruido el paisaje de terrazas original, práctica que se comenzó a utilizar en las haciendas parafacilitar la producción de pastos y que ha pasado a ser una de las causas principales del usodeficiente del agua a medida que ha aumentado el número de campesinos que plantan alfalfa.


27. Cuando se utiliza el método de inundación en las superficies de ladera se tiende aprolongar el riego para asegurar la saturación profunda del suelo. Si no se calcula de maneracuidadosa el caudal de agua que llega a un campo, se produce una acumulación en el extremoinferior del predio que comienza a filtrarse lentamente al sistema de canal como desperdicio.A pesar de ello, en general no se ejerce control alguno sobre el flujo o la duración del riego.La mayor parte de las comunidades no tienen en el canal las compuertas ajustables que senecesitan para controlar el volumen de agua que, según se había previsto, serían la piedraangular del sistema actual. Los distribuidores de agua, al no disponer de ese control, usualmentepermiten que el riego continúe sin límite de tiempo porque los reglamentos actuales no losautorizan a reducirlo. Un estudio que se ha hecho ha demostrado que, en esas circunstancias,los campesinos se inclinan a regar 40% más de lo necesario.

28. Hay otras formas de desperdicio que también son comunes. El riego eficiente requiereque se preparen los predios y los canales de alimentación adyacentes para recibir el agua.Cuando se utiliza el método de inundación, es necesario, para dirigir el flujo de agua, que seabran estrías en la superficie porque de lo contrario aumentará el desperdicio. Más importanteaún, los canales de alimentación deben estar libres de grama, un pasto silvestre (Pennisetumclandestinum, también llamado kikuyo), endémico en la sierra, que asfixia los canales y absorbegrandes cantidades de agua cuando no se extrae. Con frecuencia los propietarios no hacen esospreparativos que les exigen trabajo adicional. Pero el sistema actual no permite que losdistribuidores tomen medidas al respecto porque no tienen autoridad para negar la asignación yse deben limitar a informar al administrador que en general no toma acción. La ley prohíbe eldesperdicio del recurso pero no define concretamente qué se entiende por ello, lo cual dificultala acción.

29. Todos esos problemas revelan una falla básica en el sistema de administración actual.El poder para otorgar o negar el uso del agua está concentrado en la cúspide, es decir en manosdel Administrador y de los representantes escogidos por los grupos de usuarios, quienesgeneralmente no presencian el riego. Los distribuidores, que están presentes, desempeñan unpapel mínimo en la determinación de la secuencia de las asignaciones y tienen poca autoridadpara controlar la utilización o aplicar las normas de conservación que generalmente no estánespecificadas. Por otra parte, los propios usuarios en general no participan en la supervisióncotidiana del riego porque las normas no se han definido claramente o porque no tienen unapercepción transparente de la secuencia de las asignaciones y de las condiciones que determinanel uso del agua.

30. En la topografía escabrosa de los Andes cuando se dispersa y se cambia de un día paraotro el orden del riego, la irrigación deja de ser una actividad pública que se lleva a cabo a lavista de los vecinos. Como la gente desconoce en qué lugar y cómo se debe utilizar el agua,no saben adónde debería estar en un momento determinado y , por lo tanto, cuando se producenabusos, tales como favoritismo y desperdicio, les es difícil detectarlos. Saben, por supuesto, quees un hecho común pero no tienen autoridad para tomar acción y eso causa resentimiento,sospechas y en general desalienta la cooperación. Habitualmente conduce al mantenimiento


deficiente de la infraestructura, que está ampliamente comprobado, y que contribuye aún mása la pérdida de agua.

31. En esas condiciones es prácticamente imposible lograr que las personas conserven elrecurso mejorando sus propios métodos de utilización a un costo mínimo de mano de obraadicional, porque no tienen fundamentos racionales que los estimule. Según ellos ven las cosas,el ahorro de agua pasaría a otra persona y no obtendrían beneficio propio a no ser que todosaplicaran las mismas medidas de conservación, lo cual es dudoso según lo demuestra laexperiencia anterior.

32. El problema es más grave en los tipos de sistemas de comunidades múltiples en los cualeslos grupos de usuarios se alternan en el uso de una fuente de agua principal, como un manantialo el efluente de un reservorio. En el caso de aldeas situadas en terreno escabroso, este tipo dearreglo causa una situación similar, pero de mayores proporciones, porque es imposible observarcómo riega el vecino lo cual ha originado conflictos a lo largo del tiempo, especialmente en loscasos en que las haciendas ejercían dominio. En situaciones como esas, puede existir una fuerteresistencia a las mejoras en la distribución y la utilización dado que no hay nada que garanticeque ambas comunidades aplicarán totalmente las medidas y de que los beneficios se distribuiránequitativamente entre los dos grupos de usuarios. Por lo tanto, en los sistemas de administracióny uso de las aguas, tanto en los de una comunidad o varias, existe una falla básica, la de faltade incentivos para que las personas, e incluso muchas veces las comunidades, conserven yutilicen las aguas de manera eficiente.

E. La nueva Ley de Aguas: base para la reforma eficaz

33. El nuevo proyecto de ley ofrece la posibilidad de solucionar muchos de estos problemasy de establecer una base firme para utilizar mejor el recurso. La ley, si se la aplica de lamanera debida, utilizando reglamentos que tengan en cuenta las necesidades especiales de lasierra, puede crear fuertes incentivos para la conservación y aumentar de manera permanenteel caudal de agua disponible para el uso. Con arreglo a la ley, la propiedad y la administracióndel recurso se transferirían a los grupos de usuarios, lo cual permitiría que las comunidades delas tierras altas volvieran a ordenar sus sistemas de riego. Esta es una reorganización necesariapara que se definan con precisión los derechos individuales, que es un requisito previo para laformación de mercados de aguas, para que se solucionen los conflictos de larga data sobre losderechos, y para que se disminuya el desperdicio. En las zonas en que el Estado supervisa lairrigación, la aplicación debida de la ley con la colaboración del gobierno será el elementodecisivo que permitirá que las comunidades reestablezcan su capacidad para manejar sus propiosasuntos de manera eficiente en lugar de seguir por un camino que la debilita cada vez más ycuyas consecuencias serán muy graves.


Recomendaciones generales

34. Para definir con claridad los derechos de agua existentes es esencial que no se otorguenderechos adicionales en el marco de la nueva ley. En vista de que se trata de un recurso escaso,el objetivo inmediato de la reforma debe consistir en una reorganización que beneficie a todoslos que tienen derechos legales formales y no se debe ampliar su alcance hasta que el nuevosistema de administración haya estado en funcionamiento durante algún tiempo. La ley procuraevitar la ampliación prohibiendo la otorgación de derechos permanentes nuevos (licencias)cuando, debido a la escasez de agua, la distribución se hace por turno, es decir por asignacionescíclicas (véase el Artículo 6). Este es el caso de la gran mayoría de las comunidades de lasierra, incluidas las que tienen un sistema de riego supervisado por el Estado.

35. En la mayor parte de la región, los derechos de agua se definen en base al tamaño delpredio que se regará y la frecuencia de la asignación, y no por volumen. En los sistemasadministrados por el Estado, contra pago de la tarifa correspondiente, los dueños tendránderecho a regar su propiedad una vez, a su satisfacción, durante cada ciclo de distribución. Seprocede de esa manera porque el recurso es tan escaso que no permite la frecuencia de riegodeseada, porque hay pocas propiedades lo suficientemente grandes como para permitir el usocontinuo, incluso de una pequeña corriente, y porque la mayor parte de las comunidades carecedel equipo necesario para controlar el volumen. Sin embargo, en la sierra pocos de los derechosson licencias permanentes, en su mayor parte se trata de permisos cuya validez depende de ladisponibilidad de agua. A menudo los derechos son precarios porque muchas comunidades notienen suficiente cantidad de agua disponible, incluso en los años de precipitación normal, comopara reconocer todos los permisos otorgados. Como resultado las asignaciones se otorgan coninequidad; algunos usuarios siempre obtienen agua para regar todos sus predios y otros no, loque causa disputas continuas por los derechos. El problema es acentuado por las sequías quemenguan los recursos de agua que han afectado el sur de los Andes en tres de los últimos cincoaños y en seis de los últimos diez.

36. El gobierno, al aplicar la nueva ley, no se podrá retirar abruptamente de las comunidadesque ha controlado durante treinta años o más. Debe ofrecer asistencia técnica y establecerdirectrices claras para los grupos de usuarios a fin de definir los derechos individuales conclaridad y ayudarlos en la transición hacia el control por la comunidad. Si no se procede de esamanera es muy probable que persistan las escaseces y desigualdades y las comunidades se veránafectadas por los graves problemas concomitantes de robo de agua, corrupción y conflictos. Enesas condiciones, las personas no tendrían la debida seguridad en sus derechos y la nueva leyno daría los beneficios que puede ofrecer.

37. El primer paso para definir los derechos existentes es exigir que las comunidadesestablezcan, como condición para otorgarles la propiedad y control del recurso, patrones dedistribución que sean: 1) contiguos, o que se concentren en forma sistemática en un área a lavez según la ubicación de los predios a lo largo de cada canal; 2) globales, es decir queabarquen todos los terrenos que corresponda durante cada ciclo de riego; y 3) fijos, o sea que


no se permitan excepciones en la secuencia tipo. Se siguió un proceso similar, llamado laregularización del riego, que fue esencial para crear con éxito mercados de aguas en las tierrasaltas de Chile, el único país que ha utilizado el criterio que se está por aplicar en el Perú. Elrequisito debería ser incorporado a la ley, como reglamento específico para los sistemas de turnoen la sierra, que en la actualidad están administrados por el Estado. Este procedimiento deberíaser el patrón para definir los derechos individuales y para establecer la futura frecuenciaaproximada de riego que se asignará a los propietarios de permisos. En el reglamento se deberáestablecer que continuará en vigencia la Ley General de Aguas y que el Estado continuarácontrolando el recurso mientras no se hayan cumplido esos objetivos entre otros (véase másadelante).

38. Esa reorganización disminuirá el desperdicio al minimizar la superficie total de canalesen uso en un momento determinado y en la mayoría de los casos probablemente originará unahorro de agua que permitirá cumplir con un número mayor de permisos. Lo que es másimportante, establecerá una frecuencia de riego uniforme para la mayoría de los usuarios queeliminará los resentimientos y los conflictos que han surgido por causa de los abusos en el marcode la ley existente y aplicará condiciones iguales para todos los derechos. Una vez que se hayalogrado esto se podrán aplicar otras medidas que permitirán cumplir con todos los permisos yaumentar la frecuencia de riego para todos los usuarios.

39. Si este plan de riego pasa a ser la base para la asignación de derechos de agua en lascomunidades de la sierra, dará mejores resultados que los Planes de Cultivo y Riego actualesy permitirá que las comunidades administren el recurso con fundamentos mejores y visibles.A menudo, los planes de estas últimas tenían deficiencias de diseño porque la Ley General deAguas no ofrecía un método coherente, ni especificaba cuál debía ser su contenido y objetivos.En la ley se establece que el agua se debe utilizar de manera "eficiente" y "económica" pero nien ella ni en los reglamentos correspondientes se encaran aspectos esenciales, tales como lafrecuencia y el patrón de asignaciones. Esos eran asuntos sobre los cuales decidirían losAdministradores de Aguas con el respaldo de los representantes escogidos de los grupos deusuarios. Se promovió en forma generalizada la contiguidad de conformidad con las directricesestablecidas por el Ministerio de Agricultura, denominado el sistema "de canto", pero no pasóa ser un requisito y, por ley, los administradores podían modificar el patrón a discrecióntomando en cuenta ciertas prioridades. Como resultado, se modificaba con frecuencia excesivala secuencia básica de riego por razones y de maneras conocidas exclusivamente por eladministrador. Se podría haber eliminado la mayor parte de los problemas que afligen a lascomunidades en la actualidad, es decir el robo, el favoritismo e incluso el desperdicio, si en laley se hubiera establecido que el orden de distribución debía ser fijo y que debería haberuniformidad en la frecuencia de riego.

40. Esa secuencia de distribución da a los usuarios un grado de seguridad esencial en lo quese refiere a sus derechos y desalienta la corrupción, lo cual no se puede lograr con otros tiposde acuerdo. Establece normas simples que indican con claridad los sectores de tierra y lospredios específicos que recibirán asignaciones y permite que las personas confirmen, por


observación directa, el cumplimiento de las disposiciones. El propietario que decida no regarsu predio en el momento asignado porque no le conviene o porque el cultivo que decida plantardebe sembrarse más adelante, deberá esperar a que le vuelva a tocar el turno en un cicloposterior. Al eliminarse todas las irregularidades se puede observar con facilidad cuando hayuna desviación de la secuencia lo cual desalienta el robo y la corrupción de parte de lasautoridades de agua.

41. Por otra parte, cuando el riego se concentra en forma sistemática en una zona en unmomento determinado, se convierte en una actividad pública que se lleva a cabo a la vista delos propietarios vecinos. Este procedimiento ofrece un elemento que es esencial para cualquiersistema de asignación de agua en el paisaje escabroso de los Andes e incluso para los mercadosde aguas: la obligación de rendir cuentas tanto de los distribuidores de agua como de losusuarios individuales. En esas circunstancias son visibles para el público tanto la secuencia dela asignación como las condiciones en que se utiliza el recurso. Una vez que se crea esavisibilidad se pueden establecer patrones razonables para la duración y el control por hora delriego. Habrá una inclinación a respetar los patrones porque todos pueden supervisar sucumplimiento sin dificultad y porque el otro elemento básico del sistema, el de uniformidad enla frecuencia de riego, creará incentivos positivos para cumplir y ahorrar agua.

42. Cuando todos los propietarios riegan sus predios en una secuencia fija en el marco de uncalendario único y cuando se prohíbe que se amplíe el alcance del riego, el agua que se ahorrapor conservación acelera el ciclo de distribución. Por lo tanto, por lo menos en teoría, lospropietarios al disminuir su propio desperdicio del recurso, podrán regar con mayor frecuencia.De igual modo, las personas que continúen regando en forma excesiva serán un obstáculo. Estetipo de arreglo crea, por lo tanto, fuertes presiones sociales para cumplir con los reglamentosy utilizar el agua de manera eficiente, lo cual minimiza el problema de los que se benefician sinparticipar dado que es fácil observar cuando se está desperdiciando el agua.

43. Por lo tanto, el paso final para aclarar los derechos existentes es exigir que lascomunidades decidan la duración del riego de una cierta extensión de tierra, que establezcanpatrones para el tiempo de riego. Esos patrones se utilizarán para fijar la duración de riego paracada usuario en base a la superficie de los predios registrados en el Padrón de Regantes y en elpermiso que tengan en su poder. Esos dos requisitos se deberán incluir en la reglamentaciónque se ha mencionado como segunda etapa del procedimiento oficial para definir los derechosindividuales, en este caso en lo que se refiere a la duración del riego. En el reglamento tambiénse deberán especificar los distintos patrones necesarios, uno para terrazas y otro para laderas,y se deberá autorizar a los distribuidores de agua, bajo la supervisión de los dirigentes de losgrupos de usuarios, a que corten el agua una vez que haya expirado el tiempo asignado.

44. Debido al caudal variable de las corrientes de agua y a las distintas capacidades de loscanales en la sierra, será necesario establecer los patrones a nivel local, quizá incluso para cadacanal secundario. Sin embargo, la manera exacta de llevarlo a cabo deberá quedar en manosde las comunidades. En la práctica, para poder hacerlo con precisión, los grupos de usuarios


deberán contar con la asistencia del Director de Cuencas o de personal técnico y probablementetendrán que hacer inversiones importantes para medir el agua. Cuando se solicite este servicio,los directores y las organizaciones de cuencas deberán estar dispuestos a ofrecerlos con arregloa algún tipo de acuerdo de distribución de costos. Sin embargo, en muchos casos se podrá hacerun cálculo aproximado y relativamente equitativo utilizando las capacidades relativas de loscanales principales, que se conocen con bastante certeza. Es esencial que se exija que los gruposde usuarios tomen estas medidas antes de que se les traspase la propiedad y la administracióndel recurso.

45. Una vez que esto se logre, se definirán con claridad los derechos individuales en lo quese refiere a la frecuencia del riego y las horas de flujo. Entonces las comunidades estarán bienpreparadas para administrar el recurso porque el procedimiento habrá corregido otras dosdeficiencias adicionales de la Ley General de Aguas que no permitían establecer un sistema demanejo eficaz. En primer lugar, en la ley no se define concretamente en qué consiste el usoeficiente del agua, o su desperdicio o uso excesivo, ni se requiere que las comunidades haganlas definiciones. En segundo lugar, depende de las multas para castigar las infracciones ycontrolar el comportamiento de los usuarios, las cuales en el mejor de los casos se aplicanmucho después del hecho y constituyen un procedimiento burocrático formal de parte deladministrador. Para ser eficaces, las normas que gobiernan el riego tienen que estar definidasen forma explícita por los propios usuarios y el derecho al recurso, cada vez que se solicite,deberá estar condicionado al cumplimiento de la ley. El incentivo positivo por sí solo, valedecir frecuencia máxima de riego, no es suficiente para eliminar a los que se benefician sinparticipar. En las condiciones descritas, los distribuidores locales de agua podrán controlar elriego de manera eficaz porque contarán con el apoyo de los usuarios del vecindario inmediatocuando se presenten situaciones que trasciendan los derechos.

46. En la mayoría de las comunidades los procedimientos descritos permitirán ahorrar unvolumen de agua suficiente para cumplir con todos los permisos con una frecuencia que, si bienvariará, será mayor y más estable que en la actualidad e igual para todos. Los estudios recientesde casos indican que al eliminarse el riego excesivo, que es la causa principal de desperdiciosen la sierra, se podrá aumentar en cerca del 40% la disponibilidad de agua, lo cual contribuiráal logro de las metas. Una vez que el sistema esté en funcionamiento por cierto tiempo, quizádos años, se podrán registrar los derechos de aguas en el registro oficial del Director de Cuencasy se podrá transferir la propiedad y la administración del recurso a las organizaciones deusuarios, o Comisiones de Canal. No se deberá tomar esta medida hasta que las comunidadeshayan experimentado otro año de sequía y hayan adquirido experiencia en ajustar lasasignaciones en función de la disminución en el caudal de agua.

47. Si la ley se aplica gradualmente de esta manera condicional se podrán definir claramentey asegurar los derechos lo cual disminuirá, o eliminará los conflictos. Se prevé que el sistemade administración podrá funcionar muy bien bajo el control de la comunidad y con arreglo a lasdisposiciones de la nueva ley debido principalmente a que la frecuencia del riego continuarádependiendo, como es obvio, del uso eficiente y ordenado del recurso. Con toda probabilidad


los grupos de usuarios eliminarán las formas de desperdicio que continúen existiendo,estableciendo patrones para la preparación de los campos y canales porque ello contribuirá aincrementar aún más la frecuencia del riego. En este sentido es importante señalar que el valormonetario del agua no es tan importante y que los incentivos financieros nunca hubieran sidosuficientes para motivar la eliminación de los desperdicios. En las comunidades en que lafamilia promedio riega menos de una hectárea, el agua que se ahorre individualmente utilizandoun enfoque más conservador, podrá tener un volumen agregado relativamente importante, peroen muy pocas oportunidades su cuantía permitiría la venta, aunque se presente la oportunidad.En los Andes, el único incentivo para la consideravación es la conexión que existe entre laeficiencia en el uso del recurso y la duración del ciclo de riego.

Utilización de sistemas integrados por varias comunidades

48. Los casos en que varias comunidades comparten el agua presentan problemas especialesy justifican que se hagan observaciones y recomendaciones adicionales. Los procedimientos quese han esbozado permitirán resolver la mayor parte de las dificultades, pero la transición se verácomplicada por la presencia de más de un grupo de usuarios del mismo sistema de riego y,tradicionalmente, se trata de grupos que por mucho tiempo han tenido conflictos. El acuerdocomún es que dos comunidades se alternen en el uso de la fuente principal como, por ejemplo,el efluente de un reservorio o el caudal de un manantial, lo que resulta en un ciclo dedistribución dual con un cierto número de días de riego asignado a cada una. Este es un patrónque fue ampliamente favorecido por el Estado en sus primeros años de participación en el riegode las tierras altas.

49. La desventaja principal es que los ciclos están vinculados entre sí y, por lo tanto, cuandoocurren demoras en uno por uso ineficiente, automáticamente se producen retrasos en el otro.Esta situación incita a que cada comunidad culpe a la otra por el desperdicio del recurso lo quecausa disputas constantes sobre la duración de los ciclos y las cuotas de agua de cadacomunidad. De esa manera se estimulará la desconfianza mutua y se desalentará la colaboraciónentre y dentro de los grupos durante el período de transición del control a la comunidad. Porrazones obvias, también dificultará la definición precisa de los derechos individuales.

50. Afortunadamente, la nueva ley abolirá ese tipo de acuerdo dado que sus disposicionesprohíben que haya más de una organización usuaria de cada fuente de agua (artículos 36 y 46).La mejor manera de cumplir con esa disposición es dividir la fuente en dos porciones fijas, valedecir dos corrientes de agua definidas, de manera que en ambas comunidades se riegue demanera continua o diaria. De esa manera cada una tendría su propia fuente que permaneceríabajo el control de su grupo de usuarios sin interferencia externa. Los Directores de Cuencasdeberán hacer la división pero hay que estudiar con cuidado cuál sería la mejor manera dehacerlo.

51. Es importante recordar que estos acuerdos de distribución del agua a menudo seoriginaron en la privatización que hicieron los hacendados de recursos, que en un principio


pertenecían a las comunidades indígenas. Las pérdidas generalmente no permitían que lascomunidades aumentaran el riego para tomar en cuenta las necesidades de la población creciente,lo cual las obligó a esparcir el recurso. Al mismo tiempo, se desperdiciaba un gran volumendel agua expropiada al destruirse las terrazas y cultivar alfalfa, etc. La Ley General de Aguasfue diseñada para redistribuir el agua y devolver parte a las comunidades afectadas, pero elproceso no se completó porque no contribuyó a cambiar los métodos de utilización del agua enlas haciendas. Se puede seguir solo un camino para corregir ese desequilibrio en la actualidad.La alternativa, por supuesto, es proceder a la conservación, que de hecho premiaría a lashaciendas por haber desperdiciado el recurso lo cual sería difícil de justificar tratándose de unprograma de reforma.

52. Antes de que se pongan en vigor los cambios, el Director de Cuencas deberá haberdividido la fuente de manera proporcional sobre la base del promedio de tierra irrigada en cadacomunidad en los cinco últimos años, que habrán incluido varios períodos de sequía. Así seequilibrará el campo de juego al volver a establecer una proporción aproximada entre la cantidadde agua utilizada y la extensión de tierra irrigada. Este procedimiento deberá ser incorporadoa la ley por medio de una norma que establezca que es el método patrón para definir losderechos de la comunidad y para formar grupos separados de usuarios en los casos en que secomparta el recurso. Una vez que se haya hecho la división, se podrán poner en práctica en lasdos comunidades los otros procedimientos que se han esbozado y se lograrán beneficiosidénticos. Aunque podrá haber un aumento de la pérdida de agua como resultado de la división,al distribuir diariamente la disponibilidad en una zona más grande, en la mayoría de los casosel ahorro por conservación lo compensará y dejará un saldo positivo de importancia.

Recomendaciones adicionales

53. Se ha propuesto un gravamen de tasa fija sobre el valor monetario de todos los derechosindividuales, cuyos detalles no figuran en el proyecto de ley que se ha distribuido, que requerirála aprobación de legislación adicional. Ese impuesto podrá presentar dos inconvenientes parala mayoría de los campesinos de la región, según cuál sea su nivel y estructura. En primerlugar, se lo considerará otra forma de pago por un derecho que en una época era gratuito paralos habitantes de la sierra. En segundo lugar, puede ocurrir que el valor calculado del agua seatan alto que los pequeños propietarios no puedan pagar el impuesto obligándolos a vender elderecho a los más ricos. Si el impuesto propuesto pasa a ser ley, los agricultores de subsistenciatendrán el temor justificado por la experiencia anterior de que los terratenientes estén encondiciones de manipular el precio del agua, hacer especulaciones y adquirir gradualmente suspropiedades.

54. Se propone, para eliminar esta preocupación y lograr a la vez el objetivo de desalentarla especulación, que se grave el derecho de agua solo en el caso de los predios de extensiónsuperior a la establecida, lo cual eximirá de pago a los pequeños agricultores. Con arreglo aesta disposición, el impuesto se aplicaría a los que obtienen rentas directas derivadas del uso delagua pero estarían exentas las personas que primordialmente usan el derecho para su


subsistencia. De esa manera se percibiría que el gobierno está protegiendo en lugar de poneren peligro los derechos de los pequeños agricultores, lo cual contribuiría a allanar las sospechasque podrían despertar otros aspectos de la ley. De hecho, la tributación será un punto centralque determinará la acogida favorable de la ley en la sierra o que provocará resistencia yprotestas, creando más problemas que soluciones.

F. Los beneficios de los derechos privados de agua transferibles

55. Como conclusión puede ser útil hacer una síntesis de los beneficios que producirá lanueva ley si se siguen las recomendaciones de este informe. La ventaja principal que ofrece laprivatización de los derechos de agua es que promueve la eliminación de las deficienciasprincipales que son comunes a los sistemas de riego de la sierra. Una vez que esto se logreutilizando un procedimiento relativamente simple, se habrán definido los derechos con claridaden términos de frecuencia de riego y horas de flujo y las personas tendrán un sentido deseguridad antes desconocido. Las frecuencias de riego serán mayores, uniformes, estables ypredecibles, y se disminuirá en gran medida el temor de robo del agua y otras formas decorrupción. El abastecimiento de agua estará totalmente controlado por la comunidad sininterferencia de funcionarios del gobierno y los propios usuarios desempeñarán un papel centralen la supervisión del riego y la protección de sus derechos. Las personas tendrán incentivosfirmnes que las estimularán a respetar las normas y regar de manera debida y a insistir en quelos demás procedan de igual modo, no por el valor monetario del agua, sino principalmenteporque de ello dependerá la frecuencia del riego y el valor de sus derechos. Por la misma razónestarán más inclinados a participar en el mantenimiento de la infraestructura.

56. En esas condiciones los derechos de agua tendrán un verdadero valor monetario y podránser comprados, vendidos, arrendados o hipotecados porque en esas transacciones se losconsiderará una forma de propiedad tangible. De esa manera, para las personas que tienen asu disposición muy pocos recursos financieros, el agua pasará a ser un tipo de activo importante.En la sierra, adonde la mayor parte de los hogares son extremadamente pobres, la capacidad devender agua será una nueva opción que agregará flexibilidad y otros ingresos a sus estrategiaseconómicas. Se podrá escoger la alternativa de no regar el predio por cierto tiempo y venderlas asignaciones sin temor de perder los derechos de manera permanente. Se podrá dedicar másenergía a las actividades fuera de la granja obteniendo a la vez un ingreso del agua y, cuandosea más ventajoso, volver a dedicar todo el tiempo a las tareas agrícolas. También será posibleusar los derechos como garantía para préstamos que es una ventaja importante para las personasque en la actualidad tienen poco acceso al crédito. Se trata de opciones totalmente viables enuna región en la cual el agua y no la tierra es el recurso más valioso.

57. Hay algunos grupos que opinan con preocupación que la venta de agua conduciráeventualmente a la concentración de los derechos en manos de una minoría pudiente. Según esterazonamiento se promoverá el monopolio del recurso y se acrecentará la pobreza de loscampesinos; se debilitará la estructura cooperativista de las comunidades de la sierra, sedebilitará el nivel de vida y la migración de los campesinos a la ciudad será mayor que en la


actualidad. Se trata de peligros reales que se pueden evitar utilizando las recomendaciones deeste informe para crear una situación muy distinta. Si la privatización de los derechos de aguase lleva a cabo en el marco de una reforma global del sistema de riego, se podrá fortalecer laorganización comunitaria, mejorar de manera notoria la calidad de vida en las aldeas y disminuirla pobreza en lugar de lograrse lo contrario. Se podrá aumentar de manera dramática lafrecuencia del riego y elevar el rendimiento de las cosechas a niveles que hoy en día son pocofrecuentes. Este es un beneficio principal que tendrá efectos especialmente sobre la agriculturade subsistencia pero no hay que subestimar los otros beneficios económicos que resultarán delincremento en el ingreso de los hogares. Tampoco hay que olvidar los beneficios políticos, quepueden ser los mayores, vale decir la disminución de la inequidad y la corrupción y la soluciónde conflictos de larga data. Aunque la ley se aplicará en toda su fuerza en solo ciertas partesde la sierra, podrá producir beneficios en las comunidades que más los necesitan, es decir enaquéllas en que están generalizados los conflictos y la escasez. La reforma de la administraciónde las aguas puede llegar a ser una de las acciones más importantes del Gobierno del Perú paraestabilizar las condiciones en el campo, fortalecer la democracia y poner fin a la era deterrorismo.

I

ANEXO C

DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES PROYECTOSHIDRÁULICOS DE LA COSTA'

1. Proyecto Tumbes

Se ha planificado una inversión total de US$260 millones para irrigar 31.400 hectáreas situadasen el flanco derecho del río y para generar 5Mw en una planta hidroeléctrica.

En 1993 ya se habían invertido US$13,3 millones, de los cuales se dedicó el 90% a estudios.

Para que el proyecto opere de la manera debida será necesario construir la represa Cazaderosque no es uno de los componentes previstos en el monto de US$260 millones. Dicha obraaumentará el costo de la inversión por hectárea a US$7.000.

2. Proyecto Chira-Piura

Se ha planificado irrigar otras 25.000 hectáreas y mejorar 81.865 hectáreas generando, a la vez,6Mw en una usina pequeña. Hasta la fecha se ha incorporado el riego a 12.000 hectáreas y sehan mejorado 44.115 hectáreas.

El costo total de la inversión asciende a US$888.593.000 de los cuales se han invertidoUS$621.236.000. Los recursos de la inversión se han destinado a la represa Poechos, al canalde derivación, a la presa de derivación, a tierra comunal y a la rehabilitación del valle más bajodel Piura y a las obras que están comprendidas en la primera y segunda etapa. Se ha terminadode mejorar el Canal Miguel Checa con una inversión de US$95 millones, que están incluidosen los US$621 millones. De los US$72 millones se han invertido US$38 millones en diques enel río Chira. Para las obras restantes se han reservado US$34 millones para terminar laconstrucción de los diques en el río Chira que estará a cargo del gobierno. El sector privadorealizará las obras en la presa de derivación Sullana en el río Chagira y en los canales dederivación al norte y al sur siempre que se otorguen derechos a terrenos arables y al agua delrío Chira almacenada en la represa Poechos. Estas obras representan una inversión total deUS$81 millones que irrigarán un total de 22.000 hectáreas nuevas a un costo de cerca deUS$3.682 por hectárea.

Finalmente, la usina hidroeléctrica Curumuy puede generar 6,0Mw con una inversión de US$11millones a un costo de menos de US$2.000 por Kw.

' Esta sección está inspirada en gran medida en el informe"Estrategia para privatizar inversiones de principales proyectoshidráulicos de propósito múltiple" preparado por Fernando Peraltapara el Ministerio de Agricultura y el BID, 6 de octubre de 1993.

Principales proyectos hidráulicos de la Costa 2

3. Proyecto Olmos-Tinajones

a. Olmos

El costo de este proyecto asciende a US$2.000 millones de los cuales ya se han invertido US$30millones, gran parte de ellos para las obras de los tres primeros kilómetros de túnel transandinocerca del reservorio Limón.

El componente de energía, que incluirá las obras hidráulicas en Tabacones (US$90 millones),el reservorio Limón (US$114 millones), el túnel transandino (US$214 millones), la Usinahidroeléctrica No.1 (US$195 millones) y la Usina hidroeléctrica No.2 (US$195 millones),ascenderá a un total de US$808 millones y permitirá la generación de 625Mw, que representauna inversión de cerca de US$1.300/Mw, cifra atractiva para el sector privado siempre y cuandohaya mercado para la energía eléctrica producida.

El componente de riego, que permitirá irrigar 56.000 hectáreas nuevas en Olmos, asciende aUS$177 millones pero depende del proyecto anterior para disponer de recursos de aguasuficientes. Se considera como elemento independiente la inversión de US$3.160/ha que, aunqueno es elevada, no ofrece atractivo para el sector privado.

b. Tinajones

Se han invertido US$183 millones de un total de US$203 millones lo que ha permitido abarcar68.000 ha, nuevas y mejoradas, con una inversión de alrededor de US$2.700/ha. Este proyectoestá en marcha. Se está estudiando la posibilidad de realizar una tercera etapa y una obra enla segunda etapa -el Canal Tucume- que todavía no se ha iniciado. Salvo ese canal, en lasegunda etapa se han incluido las obras de derivación en los ríos Llaucano y Jobibamba y lostúneles de transferencia entre las cuencas así como la construcción de la presa Huancano y lasderivaciones de las hondonadas Tondora, Shugar y Shonta y de los ríos Paltic y Chongoyapito.Con estas obras se podrán mejorar 25.000 ha y regar 40.000 hectáreas nuevas. La capacidadde generación aumentará de 75Mw a 125Mw en la usina hidroeléctrica Carhuaquero que es partedel complejo.

4. Proyecto Jequetepeque-Zaña

En el proyecto original se preveía una inversión de US$485 millones de los cuales se haninvertido US$225 millones a la fecha, de los cuales US$156 millones corresponden a la presaGallito Ciego. Con el proyecto se anticipa mejorar el riego de 49.600 hectáreas y abastecer16.400 ha nuevas; a la fecha se han mejorado 36.000 ha y se han agregado 500 ha nuevas.

Ya se han realizado los preparativos para la construcción de la presa Gallito Ciego con unainversión de US$42 millones y una capacidad instalada de 26Mw.


En la segunda etapa se prevé la realización de las obras de derivación de la cuenca Cajamarca,con una inversión de US$200 millones, incluida la usina hidroeléctrica San Juan con un potencialde 60Mw cuyo costo asciende a US$84 millones. Estas obras permitirían incorporar 4.400 hanuevas de riego en Zaña y mejorar 13.600 ha irrigadas a un costo adicional de US$9,5 millonespor el Canal Talambo. La inversión por hectárea, incluidas las 13.600 ha mejoradas, asciendea un total de US$11.100.

5. Proyecto Chavimochic

Se han destinado 52.000 ha nuevas para riego y 76.000 ha para mejoras. Existen proyectos parala construcción de usinas hidroeléctricas con una capacidad de 68Mw. El total de la inversiónprevista asciende a US$2.135 millones de los cuales se han invertido US$585 millones paramejorar 18.000 ha.

Las obras más importantes que se han realizado son la construcción del Canal Madre entreBocatoma y Chao (US$326 millones) y la toma Chavimochic (US$47 millones) y la tubería enPur-Pur (US$28 millones).

En la actualidad, COPRI está haciendo un análisis para la venta de 18.000 ha de tierra arableen la zona inter-fluvial ubicada entre Chao y Virú. Esta área está definida por la longitud delcanal actual que abarca hasta Virú y la disponibilidad de agua durante los períodos de estiaje enel río Santa.

Para avanzar a las etapas subsiguientes es necesario construir el reservorio Palo Redondo cuyocosto total asciende a US$242 millones. Las centrales eléctricas vinculadas al reservorio sonla usina Cola y la usina en la base de la presa que representan una inversión de US$80 millonesy la generación de 44Mw.

Lo anterior permitirá el riego de todas las hectáreas nuevas y mejoradas que se han previsto aun costo unitario de US$16.850/ha.

Las inversiones a la fecha han permitido mejorar 18.000 ha nuevas y la utilización del canalprincipal para 18.000 ha nuevas adicionales lo cual representa una inversión unitaria nodiferenciada de US$16.220/ha.

Entre los proyectos en ejecución figura la usina hidroeléctrica Virú con una capacidad de 7,5Mw y un costo de US$19 millones.

El costo de construcción de la usina hidroeléctrica Cola, con un potencial de 17 Mw asciendea US$35,5 millones.


6. Proyecto Chinecas

El INADE ha vuelto a formular totalmente el proyecto original.

Se están haciendo esfuerzos para construir las tomas finales en el río Santa, llamadas Irchim yLa Víbora. Ya se ha hecho el contrato para la primera por un valor aproximado de US$10millones y se prevé que el contrato de obras para la segunda se formalizará en marzo a un costode US$5 millones. Ya se ha terminado un canal de 37 km pero es necesario aumentar lacapacidad de flojo de la toma Irchim; si se hace una extensión de 102 km del canal principal sepodrán servir 8.000 hectáreas nuevas a un costo de US$42.125 Mw.

Más adelante la toma La Víbora suministrará agua a los canales Santa y San Bartolo y permitirála utilización de un caudal de agua que en la actualidad desemboca en el océano (que sejustificaba únicamente para controlar los niveles fluviales) lo cual permitirá que se rieguen18.000 hectáreas con los recursos del canal Chaimochic. El costo del canal de unión deChimbote, Santa y San Bartolo asciende a US$1,3 millones.

Estas obras, cuyo valor asciende a US$60 millones, permitirá mejorar 23.300 hectáreas y regar8.000 hectáreas nuevas lo cual representa un costo unitario de US$2.000/ha que parece serrazonable. El sector privado no puede realizar el proyecto porque incluye solamente 8.000hectáreas nuevas.

7. Proyecto Majes-Siguas

Con arreglo al proyecto se prevé invertir US$2.400 millones para mejorar 5.400 hectáreasirrigadas e incorporar 57.000 hectáreas nuevas en las llanuras de Majes y Siguas. También seplanifica la construcción de usinas hidroeléctricas con una capacidad instalada total de 459 Mw.

Hasta la fecha se ha invertido un total de US$810 millones, la mayor parte en la primera etapa,incluidas la toma Tutí (US$80 millones), el canal de derivación Colca (US$215 millones), lapresa Condorama (US$135 millones), la toma Pitay (US$51 millones), el canal de derivaciónMajes (US$20 millones) y el sistema de derivación Majes (US$127 millones). En este últimocaso todavía falta hacer una inversión de US$60 millones. Con estas obras se podrán mejorar5.400 hectáreas actualmente irrigadas e incorporar 14.500 de las 57.000 ha nuevas.

En el monto adicional de US$1.200 millones que se necesitan se incluyen las obrascorrespondientes a dos tomas en la cordillera de la presa Angostura (US$58 millones) y alacueducto Apurímac Colca (US$138 millones); una usina hidroeléctrica en Lluclla (US$549millones) con un potencial de 382 Mw, así como las obras de riego para las planicies Siguas(total de US$250 millones) de los cuales US$43 millones corresponden a la derivación Pitay-Siguas y US$210 millones al sistema de derivación para regar 22.000 hectáreas nuevas enSiguas.


Si se lo encara como un proyecto de energía será necesario invertir US$737 millones (188 +549) para generar 382 Mw en Lluclla, que podría venderse al sector privado. En ese caso seríaconveniente agregar la inversión de US$43 millones por las obras del canal principal en Siguasy conceder las 22.000 hectáreas de esa localidad a la empresa que reciba la adjudicación de lausina eléctrica con la condición de que realice la obra de riego y después la venda y realice unaempresa inmobiliaria adicional. En esas condiciones, el costo unitario por Kw instaladoaumentaría a cerca de US$2.000 millones.

En la actualidad hay una iniciativa para incorporar 4.000 hectáreas en las llanuras bajas de Majeshaciendo una inversión de US$8 millones, incluida una usina hidroeléctrica de 4,4 Mw cuyocosto ascendería a US$6 millones.

8. Proyecto Pasto Grande

En este proyecto se prevé una inversión de US$285 millones para regar 6.700 hectáreas nuevasen las planicies lío y mejorar 2.000 hectáreas cerca de Moquegua. Hasta la fecha se haninvertido US$55 millones de los cuales US$36 millones corresponden al túnel Jachacuesta yUS$7 millones al Túnel Pasto Grande que es el desague del reservorio del mismo nombre.

Para continuar este proyecto es necesario construir una nueva presa llamada Huamajalso (US$19millones) y ampliar los canales de Pasto Grande y Huamajalso a razón de 9 y 8 m3/s,respectivamente (US$10 millones). Esta inversión total de US$30 millones permitirá laconstrucciones de las usinas 1, 3 y 6 que tendrán una capacidad instalada de 50 Mw para lo cualse requerirá una inversión adicional de US$97 millones.

Una vez concluidas las obras habrá agua suficiente para regar la sección inferior para lo cual senecesitará un canal adicional de 107 km de extensión cuyo costo ascenderá a US$36 millones.

De esta manera se aumentará la inversión hidroeléctrica a US$127 millones y 50 Mw a un costode US$2.540/Kw que se podrá vender al sector privado.

Para que el agua llegue posteriormente a las planicies Ilo será necesario hacer una inversión deUS$36 millones o sea US$4.500/ha.

9. Proyecto Tacna

En este proyecto se prevé una inversión de US$227 millones para regar 6.600 hectáreas ymejoras 12.500 ha y otra de US$227 millones para general 146 Mw en una serie de usinassituadas en la laguna Aricota y en Vilavilani.


Hasta la fecha se han invertido US$38,2 millones de los cuales el 50% corresponde al túnel

Kovire que es una de las obras que permite derivar agua del río Maure a la laguna Aricota.

La inversión por hectárea nueva o por hectárea de riego mejorada ascenderá a un total de cerca

de US$11.200 y la inversión en generación de electricidad será de aproximadamente

US$1.500/Kw, si se llevan a cabo las obras más grandes. En el caso de que sean la

responsabilidad de las usinas hidroeléctrica, el costo aumentará a US$3.150/Kw.

10. Proyecto Alto Piura

Este proyecto se está transfiriendo de la región al INADE. Tahal llevó a cabo un estudio de

factibilidad que abarca desde 1986 hasta 1988 que se utilizó para hacer una licitación pública

internacional para el proyecto de montaje completo. La empresa que gane la licitación

conservará las obras y el valor de las tarifas por concepto de generación de electricidad y la

venta de agua para riego o los honorarios por obras. Según se entiende, no se ha hecho aún la

adjudicación debido a problemas que tienen que ver con formalidades.

Por otra parte, en agosto de 1993 el INADE volvió a estudiar el proyecto y su participación en

el proyecto Olmos. Los resultados del mismo indican que los volúmenes de agua derivados del

alto Huancabamba al Alto Piura disminuirán en la presa Limón y que también se producirá una

reducción en el área irrigada en Olmos y en la generación de fuerza hidroeléctrica.

En el caso de que se encare al Alto Piura como un proyecto independiente se requerirá una

inversión adicional de US$308 millones desglosados de la manera siguiente: presa Tronera

(US$16 millones); túnel de transferencia (US$64,2 millones), usina hidroeléctrica No. 1

(US$56,1 millones), usina hidroeléctrica No. 2 (US$75 millones), presa Mamayaco (US$5,0

millones), estación de bombeo (US$9,0 millones), canal de distribución (US$20 millones), red

de riego (US$10,4 millones), desarrollo agrícola e infraestructura en la granja (US$85,7

millones). El proyecto permitirá la generación de 125 Mw y el riego de 29.600 hectáreas

nuevas. La inversión en riego exclusivamente asciende a un total de US$177 millones, o sea

US$5.800/ha. La inversión en fuerza hidroeléctrica solamente alcanza al total de US$178

millones, a un costo de US$1.482/Kw.

La construcción de todas las obras como parte de una empresa hidroeléctrica tiene un costo de

US$3.000/Kw. La inversión disminuirá si se adjudican 19.600 ha para transformación en tierra

de riego.

11. Proyecto Surmedio

Este proyecto se está dejando sin efecto porque el gobierno ha tomado la decisión de no

aumentar el número de proyectos mientras no se hayan terminado los anteriores. Incluye las


obras siguientes: control de la laguna (US$22 millones), volver a represar las lagunas (US$60millones), una usina hidroeléctrica de 140 Mw (US$176 millones), toma y esclusa de arena enCañete (US$9 millones), canal Con-Con Topara (US$51 millones), y obras de distribución para30.000 ha (US$46 millones). La usina hidroeléctrica que se está considerando es la situada enPlantanal.

Si se realizan únicamente las obras de usinas eléctricas la inversión ascenderá a un total deUS$256 millones, a un costo de US$1.830/Kw.

Una vez que se haya construido la usina eléctrica, el costo de riego será de US$106 millones,a un costo de US$3.500/ha.

Si se combinan ambos proyectos al amparo del proyecto de electricidad la inversión asecenderíaa un total de US$362 millones para 140 Mw y a un costo de US$2.582/Kw, que sería atractivosi se adjudicaran 30.000 para transformación en tierra de riego dentro de un plazo establecido.

i 4

* . 4 ~ Yj'

perú enfoque de la ordenación del agua y el desarrollo ... · dgas dirección general de aguas y...

Documents