participacion de la sociedad civil en desarrollo local

8/14/2019 Participacion de La Sociedad Civil en Desarrollo Local

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G E S T I O N C U L T U R A L L U J A N2010 Ao del Bicentenario

LA PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL NIVEL LOCAL:experiencias regionales en Argentina

Daniel Arroyo1

INDICE

La Municipalizacin de la reforma del Estado

Qu es un gobierno local en Argentina?

La participacin de la sociedad en los procesos de desarrollo local

Los desafos de la gestin municipal

Los indicadores del modelo de gestin

Los niveles de planificacin de las polticas locales.

1 - La municipalizacin de la reforma del Estado

Desde comienzos de la presente dcada en Amrica Latina se han desarrollado un conjunto de polticasde reforma del Estado que, en sus principios generales, tendieron a:

La aplicacin de programas de privatizacin, desregulacin econmica y reduccin del gasto pblico,La reforma del aparato pblico administrativo,La concrecin de polticas sociales focalizadas en los sectores de pobreza estructural,La modificacin de la estructura institucional y de la relacin Nacin - Provincias - Municipios, yLa consolidacin del espacio regional construido alrededor del Mercosur

Lo interesante de esta situacin es que, si bien el proceso de globalizacin econmica y la Reforma delEstado Nacional presentan varias direcciones, todas tienen efectos directos y confluyen como nuevos

desafos y problemas tanto para la gestin de los Municipios como para el desarrollo de accionesconjuntas entre los gobiernos locales y las ONGs.

Algunos ejemplos pueden ser tiles para ilustrar esta nueva situacin:

Las polticas de privatizacin y concesin de servicios pblicos han colocado al contribuyente frente a latensin de pagar la luz, el gas y el telfono con el riesgo de que le corten el servicio- o el impuestomunicipal- sin mucho riesgo de que el Intendente le expropie la casa-.

La conformacin del Mercosur aparece como un mbito de privilegio para algunos Municipiosbeneficiados por la nueva ruta del Mercosur con posibilidades de insertar sus productos, pero tambingenera enormes interrogantes para muchas comunas rurales que no estn en condiciones de

reconvertirse hacia los modelos competitivos de la regin.

La reforma administrativa del Estado Nacional se ha extendido progresivamente hacia las provinciasque, en ocasiones, tratan de "zafar" de los constreimientos del ajuste, recortando la coparticipacinhacia los Municipios o transfiriendo (de hecho) nuevas tareas a nivel local.

La ampliacin de los niveles de pobreza y desempleo y la mayor distancia entre los ciudadanos y elEstado Nacional tambin han contribuido a aumentar el nivel de demanda de los vecinos sobre elgobierno local, con el agravante de que muchos de los reclamos chocan con las debilidadesestructurales que presentan los Municipios que, sin recursos y con escasa capacidad tcnica, tienen quehacerse cargo del proceso de fragmentacin social.

En el mismo sentido, esta debilidad estructural del nivel local se traslada al accionar de las propias

ONGs que, en varias ocasiones, actan como receptoras de los problemas del Municipio y debenhacerse cargo de polticas o acciones sociales sin la interaccin adecuada con el gobierno municipal.

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Un rasgo general es la falta de programas de fortalecimiento de las organizaciones sociales. Las ONGspueden acceder al desarrollo de programas estatales y, en algunas ocasiones, interactuar con el mbitopblico en la elaboracin e implementacin de poltica, pero el mejoramiento de la capacidad de gestinde la propia organizacin ha sido un tema del cual el Estado casi se ha desentendido. En variasocasiones, el principal reclamo de las organizaciones sociales se relaciona con la bsqueda delfortalecimiento institucional y de capacitacin en gestin para llevar adelante sus nuevas tareas en el

plano local. Sin ese apoyo resulta poco razonable esperar altos niveles de eficiencia en organizacionesque basan su accionar principalmente en el voluntariado y la militancia social.

Por ltimo, si bien la fluida relacin del Municipio con la sociedad local le permite conocer con mayorcertidumbre la realidad social y poltica en la que tiene que actuar, esta potencialidad se ve limitadatanto por la dependencia econmica del poder provincial y de los programas nacionales como por laorganizacin administrativa burocratizada y las prcticas polticas clientelares que, en general, llevanadelante los Municipios en nuestra regin.

Esta realidad se vincula, a su vez, con intentos institucionales de los Estados nacionales de establecerun mayor relacionamiento directo con los gobiernos locales. El Ministerio del Interior ha catalogado alao 1998 como el ao de los Municipios en la Argentina. Del mismo modo, muchos de los programasnacionales relacionados con las polticas sociales compensatorias y de asistencia directa tienden a estar

cada vez ms vinculados con los niveles locales. Hoy en da los Municipios cuentan con su escasopresupuesto pero con algunas herramientas importantes que se vehiculizan a travs de fondosinternacionales.

Por este conjunto de elementos se puede sostener que los efectos de la reforma del Estado sobre elnivel local generan un proceso al que cabe denominar municipalizacin de la transformacin delEstado, teniendo en cuenta que las nuevas realidades tienen un impacto sobre gobiernos que, hastahace una dcada, slo se encargaban de las tres B (baches, bombitas y basura) y tenan comofunciones el mantenimiento de la ciudad o de los caminos rurales.

2 - Qu es un gobierno local en Argentina?

Si bien en el punto anterior se ha logrado avanzar en el anlisis del impacto de la reforma del Estadosobre los municipios, queda claro que esa consideracin no alcanza para comprender los problemasconcretos con que se enfrentan los mas de 2.100 municipios del pas.

Es evidente que no es lo mismo La Matanza (1.200.000 habitantes) que el municipio de Palpal (40.000habitantes); tampoco pueden analizarse de manera similar el municipio de Crdoba, con el municipio deUnquillo o una comuna de poco ms de 1.500 habitantes de la provincia de Santa Fe con un reametropolitana con alto nivel de conflicto social como es el caso de la ciudad de Rosario y susalrededores.

Las diferencias en estos casos tienen que ver, en primer lugar, con la cantidad de poblacin que vive encada municipio, pero no solo con ello. La forma de relacionamiento con la sociedad civil, las formas

organizativas comunitarias existentes y la capacidad tcnica de cada gobierno local es muy diferente deacuerdo a la realidad poblacional y organizativa existente.

En base a estas consideraciones se puede establecer una tipologa basada en cinco niveles distintos degobiernos locales:

MUNICIPIOSRURALES

MUNICIPIOSCHICOS

MUNICIPIOSGRANDES

CIUDADESINTERMEDIAS

AREASMETROPOLITANAS

Hasta 2.000Habitantes

De 2.000 a 10.000Habitantes

De 10.000 a100.000

Habitantes

De 100.000 a250.000

habitantes

Ms de 250.000Habitantes



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El caso de los municipios rurales es muy diferente al del resto de las comunas en nuestro pas. En estetipo de municipio por lo general no encontramos ONGs ni instituciones sociales muy consolidadas sinoque, por lo general, la sociedad civil se conforma por grupos de familias que generan redes con lafinalidad de resolver problemas puntuales que generalmente tienen que ver con los servicios y eltrabajo.

En este tipo de comuna tampoco encontramos con un equipo tcnico municipal . El Intendente y suspocos colaboradores juegan todos los roles al mismo tiempo (chacarero, contador, administrador de lacomuna, representante ante la provincia, etc. ).

En definitiva, no se puede hablar aqu estrictamente de un Estado local debido a la escasa capacidadtcnica del municipio y tampoco tenemos una sociedad civil con las caractersticas propias de loscentros urbanos de nuestro pas.

En el caso de los municipios chicos en general se establece una diferencia entre el casco urbano de laciudad cabecera y el resto que es la zona rural. A su vez, la diferencia con el caso anterior es quecomienza a visualizarse aqu una cierta capacidad tcnica del municipio que cuenta con algunosrecursos humanos capacitados.

Por otra parte, la sociedad civil tiende a organizarse principalmente a travs de organizaciones de base(sociedades de fomento, clubes barriales, grupos comunitario, etc.). Este tipo de municipio, si bien tienems capacidad tcnica, tiene ms problemas que resolver debido a que le resulta muy difcil al gobiernomunicipal proveerse de la informacin suficiente para acceder a programas o financiamiento nacional ointernacional.

Estos municipios, en general, dependen fuertemente de su vinculacin con los gobiernos provinciales yes as como adquiere mucha relevancia la pertenencia poltica del Intendente o del Gobernador en cadacaso.

Los municipios grandes presentan diferencias significativas respecto de los otros tipos de municipios.Por un lado, tienen mayor capacidad tcnica, equipos de gestin en distintas reas del gobierno y un

cierto acceso a la informacin sobre los recursos existentes.

Por otro lado, cuentan con una sociedad civil organizada de manera ms compleja en donde existefuerte presencia de organizaciones de base, participacin de entidades intermedias y tambin tienen unrol significativo algunas ONGs y/o universidades presentes en la regin.

En este tipo de gobiernos locales se mantiene la sensacin de cercana (todo el mundo sabe donde viveel Intendente y si cambia el auto) y tambin se generan las condiciones para un trabajo articulado con lasociedad civil organizada. Tambin en este tipo de municipios el nivel de conflicto poltico-partidario esmayor en la medida en que los partidos polticos pasan a ser un actor significativo a la hora de analizarcomo se toman las decisiones pblicas.

En el caso de las ciudades intermedias el concepto de cercana se pierde en la medida en que la grancantidad de habitantes lleva a que las identidades sean ms barriales que municipales.

Estos gobiernos cuentan con capacidades tcnicas, mayor informacin que los otros, trato bastantedirecto con el gobierno nacional y un volumen de presupuesto significativo. De todas maneras, debenhacer frente a un conjunto de problemas vinculados con la prestacin de servicios que no siempre sonde su competencia y por los cuales el vecino les reclama a las autoridades municipales.

En cuanto a la sociedad civil, nos encontramos con una estructura compleja en la que adems de laexistencia de organizaciones de base, entidades intermedias y ONGs tambin se presentan demandassectoriales vinculadas a la calidad de vida, cuidado del medio ambiente, etc. Se trata de una sociedadverdaderamente ms compleja que las anteriores, lo cual permite tanto establecer polticas dearticulacin entre Estado y sociedad Civil, como apuntar a generar gobiernos ms centralizados enrespuesta a las mltiples demandas de la sociedad.



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Por ltimo, las reas metropolitanas presentan una caracterstica significativa adems de su volumenpoblacional. Son ciudades receptoras de poblacin de ciudades perifricas. La gente vive en unmunicipio y trabaja en otro. Los ejemplos tpicos aqu son los casos de Rosario, Crdoba, Mendoza,Gran Buenos Aires, etc.

En este nivel es necesario hacer una distincin entre usuarios y habitantes. Son muchos ms los

usuarios de los servicios de la ciudad que los habitantes-contribuyentes. El problema principal aqu sevincula con la prestacin de servicios y con los niveles de conflicto producidos por las grandesaglomeraciones.

La sociedad civil responde a esquemas similares a los de las ciudades intermedias pero tiende aconformarse como cabecera de las demandas de otros grupos pertenecientes a otros tipos demunicipios.

La participacin de la sociedad civil aparece as en el medio de una situacin crtica para los gobiernoslocales que tienen que encarar programas que articulen lo productivo y lo social con escasos recursos ycon pocas incumbencias legales. No obstante ello, diversas experiencias en Argentina han logradoconformar regiones que potencian lo local en una escala mayor, con la intencin de mejorar lascondiciones de asociatividad entre los productores y los empresarios, y de tener mejores chances paracompetir con otras regiones. De este modo, los gobiernos locales en Argentina han tendido ainstrumentarse a travs de distintos modelos que buscan vincular actores del Estado, del sector privadoy de organizaciones sociales, siempre en el marco de una crisis econmica muy profunda.

Los gobiernos locales en Argentina plantean formas de asociatividad muy diferentes porque lascaractersticas territoriales de nuestro pas son muy diversas. El 85% de los municipios es de menos de10.000 habitantes, razn por la cual las regiones que all se constituyen tienen un fuerte sesgo puestoen la produccin primaria y en el intento de concesionar servicios en una escala un poco mayor; ms del80% de la poblacin vive en ciudades de ms de 100.000 habitantes, con lo cual en algunos lugares laregin aparece como una instancia para consolidar procesos productivos (principalmente en losterritorios de menos de 250.000 habitantes); mientras que en los territorios de mayor escala poblacionalla tendencia no es hacia la constitucin de regiones sino, por el contrario, se busca potenciar espacios

submunicipales. A estas diversas realidades poblacionales se puede incorporar adems el anlisis de ladiversidad regional en nuestro pas que hace que los modelos de participacin de la sociedad civil en lolocal en Jujuy se parezcan muy poco a los que se dan en Crdoba, Buenos Aires o en la Patagoniaaustral.

En conclusin, si bien el impacto de la reforma del Estado les ha cado a los municipios, realizar unabuena distincin o tipologa de los mismos es un primer paso para derivar de all un anlisis mucho msconcreto sobre cada realidad local en particular y sobre las perspectivas de trabajo conjunto entre elgobierno y la comunidad local.

3 - La participacin de la sociedad en los procesos de Desarrollo Local

Del mismo modo que existe una tipologa de municipios tambin pueden establecerse distintascaractersticas y modalidades de participacin de la sociedad civil en las polticas implementadas por elnivel local.

Las polticas de desarrollo local aparecen como un punto de llegada en el horizonte de las polticaspblicas municipales. Solo despus de que se establezcan articulaciones entre el Estado y la sociedadcivil y que se haya probado la eficiencia de ese mecanismo en la implementacin de polticas sociales,puede empezar a pensarse en la articulacin entre lo econmico y lo social que es lo que da pie aldesarrollo local.



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El siguiente cuadro tiene como objetivo graficar este proceso:

Gobiernomunicipal

Empresas ComerciosOrg deBase

EntidadesIntermedias

ONGsVecinosActivos

VecinosPasivos

Polticas de

asistencia

X X

Polticas depromocin

X X X X X

Desarrolloproductivo

X X X

Desarrollo local X X X X X X X

Las polticas de asistencia responden a una lgica no participativa pero si necesaria, que es la deresolver necesidades bsicas de la poblacin en extrema pobreza. Se trata de una relacin entrealguien que da (gobierno municipal) y alguien que recibe (vecinos pasivos).

No existe un compromiso de articulacin entre Estado y saciedad sino un intento de resolver problemasde alta gravedad. Estas polticas por s solas no apuntan a un esquema de desarrollo de la comunidadlocal, pero no es un logro menor para un gobierno municipal el poder dar respuesta a las demandasacuciantes de la poblacin.

En las polticas de promocin entran en juego otros actores (organizaciones de base, entidadesintermedias, ONGs, vecinos activos). El concepto de promocin es un concepto de ida y vuelta endonde alguien da (gobierno municipal) y alguien recibe (familias, grupos de personas, etc.) peroparticipa en la definicin de la poltica y se capacita.

Para el gobierno municipal se trata de promover las capacidades y estas polticas solo pueden llevarse a

cabo efectivamente si existe capacidad tcnica y si han realizado eficientemente las polticas deasistencia. En este plano se fortalece la relacin entre Estado y Sociedad Civil pero siempreexclusivamente en el nivel de las polticas sociales, sin vinculacin con lo econmico.

Las polticas de desarrollo productivo incluyen otros actores diferentes que provienen del campo privado(empresas, comercios existentes en la localidad). Se trata aqu de articular las fortalezas econmicasexistentes a fin de desarrollar econmicamente la regin.

Para ello suele no alcanzar con un solo municipio sino que es necesario establecer redes oarticulaciones complementarias entre distintas comunas.

Cuando esta articulacin entre Estado y sector privado local apunta exclusivamente al eje econmico

puede mejorar significativamente el nivel de produccin y empleo de la localidad, pero si no existearticulacin con las polticas sociales el impacto real sobre los vecinos es muy escaso.

Por ltimo, el nivel de desarrollo local contiene la mayor articulacin entre actores debido a que no soloparticipa el gobierno municipal sino tambin el segundo sector (lo privado) y el tercer sector (la sociedadcivil).

Apuntar al desarrollo local significa potenciar los recursos y actores existentes en funcin de lacapacidad de insercin de la regin en el funcionamiento econmico global y, a su vez, potenciar lainsercin de los vecinos en el nivel de decisiones y acciones que involucran a la comunidad local.

4 - Los desafos de la gestin municipal

Del punto anterior se deducen un conjunto de desafos tanto para el anlisis de las condicionessociopolticas en las que se desenvuelve el Municipio (independientemente de la escala en que se



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encuentre) como desafos en el orden prctico referidos a la capacidad de accin concreta de gobiernosque slo captan tasas y contribuciones y que, en promedio, destinan ms del 70% de su presupuesto alpago de salarios de los empleados municipales.

Ambos desafos se cruzan a travs de dos grandes ejes de problemas a resolver: I) el primero sevincula con la necesidad de aumentar la capacidad tcnica y de gestin de los gobiernos municipales,

en especial en los aspectos referidos a la formulacin e implementacin de programas sociales y dedesarrollo local que puedan dar respuesta a las demandas de la poblacin ms afectada por estastransformaciones y II) el segundo se vincula con la creciente localizacin de las demandas de losciudadanos que cada vez sienten ms lejanos los niveles nacionales o provinciales y se concentran enevaluar crticamente la gestin del Intendente y de las organizaciones sociales del barrio.

La capacidad tcnica y de gestin del Municipio puede ser analizada fundamentalmente desde tresniveles diferentes:

El plano poltico - institucional hace referencia fundamentalmente a la relacin entre el Poder Ejecutivo yel Concejo Deliberante, el sistema de Partidos predominante en ese nivel local, las formas ms usualesde hacer poltica, la relacin entre los bloques dentro del Concejo Deliberante y el rol de las estructuraspartidarias, los punteros y todo lo que gira alrededor de los partidos en el mbito local. Este nivel deanlisis da cuenta del proceso poltico local y permite evaluar relaciones de poder y estilos deconduccin. Pero su importancia llega hasta all. Nos permite entender cmo funciona el gobierno y quproblemas de gobernabilidad pueden derivarse, pero poco nos dice acerca de la administracin, lagestin municipal y el grado de apertura hacia la sociedad civil.

El segundo nivel hace referencia a la estructura administrativa y nos introduce en el anlisis del efectivofuncionamiento de los que trabajan y prestan servicios en el Municipio. En este punto es importanteevaluar el tipo de estructura orgnica funcional, las competencias y funciones que tiene asignada cadarea, la circulacin real de la informacin y las tareas que logra cubrir el plantel municipal. En estenivel de anlisis se referencian los instrumentos de la administracin y es uno de los niveles en dondese exhiben mayores ndices de fracaso en las gestiones especialmente de los Municipios medianos ygrandes. En general no existe relacin entre el tipo de servicio que tiene que prestar el Municipio y los

recursos humanos y materiales con los que cuenta. Este desfasaje hace que los problemasadministrativos tiendan a chupar la tarea del Intendente y en muchos casos a encerrarlo en laresolucin de problemas administrativos antes que en la implementacin de polticas de mediano y largoplazo acordes a las necesidades de su territorio. El nivel de la administracin pone en juego lacapacidad del Intendente para hacer cosas. El reclamo fuerte de la sociedad hacia los Intendentes pasahoy por la necesidad de producir resultados medidos en trminos de obras pblicas, polticas deasistencia social, programas de salud, calidad en la prestacin de los servicios, etc. Muchas de estascuestiones exceden las competencias formales del Intendente pero tambin, muchas de ellas excedenla capacidad de la administracin local para hacerse cargo de las mismas.

Por ltimo, la relacin del Municipio con la sociedad aparece como el lugar en donde efectivamente sevisualiza el tipo de gestin que se imprime en el Municipio. El grado de apertura y articulacin con otrasinstituciones de la sociedad, la capacidad de vincularse con los medios de comunicacin y el grado de

vinculaciones existentes con ONGs, organizaciones de base y entidades intermedias dan cuenta delestilo de gestin del gobierno local. Este es el punto ms importante porque es uno de los indicadoresms relevantes que tienen los vecinos para evaluar el funcionamiento del Municipio. Lo que aqu entraen juego es la capacidad para trabajar articuladamente con parte de la sociedad organizada que seencuentra fuera del sistema poltico. Esta necesidad presenta varias aristas debido a que algunas de lasinstituciones u organizaciones sociales presentes en el Municipio representan poco los intereses de losciudadanos. El punto aqu est en tener un buen diagnstico y una buena estrategia respecto de conquines trabajar, para qu y qu resultados es posible esperar.

La localizacin de las demandas de los ciudadanos est vinculada directamente con la capacidad dellegada a la poblacin local y, a su vez, la capacidad de co - responsabilizar a la propia sociedad tantoen el control como en la implementacin de las polticas. Para ello, parece necesario establecer nexostanto con las nuevas formas de organizacin social (ONGs, Entidades Intermedias, Organizaciones deBase, Iglesia, etc.) como con el sector privado. Ello significa desarrollar modelos participativos que



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articulen la relacin Estado - sociedad en el plano local. En este aspecto, pueden establecerse algunoslineamientos generales a partir de los cuales es posible pensar la gestin social municipal:

La tensin entre lo estratgico y lo coyuntural: en el nivel local, las polticas sociales tienen que darrespuesta a los problemas inmediatos, en especial los referidos a la asistencia directa a los sectoresms empobrecidos de la poblacin y, a la vez, establecer estrategias de mediano plazo para

implementar polticas de promocin de las capacidades de la propia sociedad para que sta puedaincorporar instrumentos para resolver parte de sus problemas. Se trata de buscar un equilibrio en laadministracin de los programas que contemple equipos de gestin que den respuesta a los problemascotidianos y, paralelamente, que articulen programas de mediano plazo con la inclusin de otros actoressociales. Por supuesto que esta situacin no es fcil de implementar, en especial cuando una parteimportante de los programas sociales nacionales no posibilitan la inclusin de las caractersticas localesespecficas. Sin embargo, el establecimiento de estrategias articuladas de asistencia y promocinparece slo ser posible en el plano municipal y es una de las condiciones iniciales para pensarestrategias de inclusin de las organizaciones sociales.

La planificacin concertada con actores sociales: en la planificacin de las polticas es en donde sepuede establecer inicialmente una relacin entre el gobierno y las organizaciones intermedias delMunicipio. Se trata de incluir a estas organizaciones en la planificacin estratgica sobre la idea de que

son representativas de los intereses de los vecinos y, por tanto, las que pueden establecer criterios desolucin ms directos y viables. En este esquema resulta importante establecer un logrado equilibrioentre la lgica del conjunto (que slo puede darla el gobierno) con las lgicas particulares que devienende las demandas de las organizaciones y de los vecinos de cada localidad (que tienden a visualizar conms claridad los aspectos que ms directamente los involucran). De todos modos, la planificacinconcertada no supone pensar que todos los actores deben estar en la mesa; estos instrumentos sontiles en la medida en que logran agilizar las decisiones y no trabarlas y, a la vez, cuando logran serefectivamente representativos de la sociedad local.

Los mecanismos de control social e institucional: el control de las polticas pblicas municipales aparececomo uno de los ejes centrales de inters de la ciudadana. Este control ha tendido a desarrollarse enlos ltimos aos a travs de la creacin de mecanismos institucionales internos que procuran monitorear

la transparencia de la gestin, el seguimiento y la evaluacin de polticas. Sin embargo, tambin parecenecesario avanzar en los mecanismos de control social local. Un ejemplo de este modelo est dado porel desarrollo de Consejos Consultivos en algunos Municipios de nuestro pas que potencian laparticipacin de las organizaciones de vecinos, con carcter consultivo, en la fiscalizacin de programaspblicos.

Los sistemas de co - responsabilidad Estado -sociedad: Si bien el nivel de control y planificacin sonimportantes, son slo algunos de los ejes Estado - sociedad civil local. Tambin es necesario establecernuevos mecanismos de participacin en la implementacin concreta de las polticas sociales. De esaforma se puede establecer un verdadero nivel de co - responsabilidad entre el Estado local y lasociedad. La implementacin de programas sociales a travs de organizaciones sociales potencia lavinculacin pblico - privado en el plano local y permite una retroalimentacin positiva entre el Estado(que puede interactuar directamente con la sociedad) y las Organizaciones Sociales (que pueden

participar en el establecimiento de prioridades y en la ejecucin de programas por parte del gobiernolocal). Sin embargo, estas experiencias suelen tener dificultades en dos niveles: el intento decooptacin poltica del equipo de gobierno hacia las organizaciones y el temor a involucrarse con elEstado de las organizaciones. Es en esos puntos en donde parece importante establecer estrategiasentre lo poltico y lo tcnico que sirvan para sumar y no para contraponerse mutuamente y all lavoluntad poltica del Intendente juega un rol central para promover efectivamente la implementacin depolticas participativas o dejarlo simplemente en el plano del discurso.

5 - Los indicadores del modelo de gestin

En los puntos anteriores se han presentado el impacto de la reforma del Estado y los desafos de lagestin local. Si bien ambos ejes son complementarios, adolecen de un nivel de anlisis clave que est

relacionado con el modelo de gestin. En este aspecto se puede decir que la capacidad para llevaradelante los programas o polticas municipales se relaciona con el nivel de articulacin que se de en tres



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planos: los instrumentos tcnicos, los estilos polticos y los niveles de participacin de lasorganizaciones de la sociedad civil.

Es decir, la efectiva realizacin de polticas duraderas en el Municipio no depende solamente del gradode profesionalizacin del equipo que la lleva adelante, tampoco se trata slo de un problema devoluntad poltica del Intendente o de las caractersticas de las organizaciones sociales. Para lograr llevar

adelante con xito los programas sociales es necesario establecer puntos de articulacin y equilibrioentre los tres niveles.

CAPACIDADTECNICA

VOLUNTADPOLITICA

ACTORES INVOLUCRADOS

Nivel de profesionalizacinde la gestin

Estilo de gestin polticaGrado de participacin

de la sociedad

En el plano de la capacidad tcnica se presentan una serie de variables que deben contemplarse en la

implementacin de las polticas: a) la determinacin del programa que incluye las caractersticasgenerales de la poltica a implementar, los distintos proyectos o tareas a llevar adelante, elestablecimiento de las prioridades y un anlisis de los resultados que pueden esperarse; b) el anlisisde la relevancia de la poltica a llevar a cabo. Este es uno de los puntos ms crticos en la relacin entrelos funcionarios polticos y los tcnicos. No siempre inician un programa con las mismas expectativas yen muchas ocasiones no se presentan pautas realistas de lo que es esperable que resuelva la poltica;c) los mecanismos de evaluacin y seguimiento del programa implementado. La evaluacin se realizageneralmente al iniciarse y al finalizar el programa y se contrasta con las previsiones existentes antesdel comienzo de la poltica. El seguimiento es una tarea de acompaamiento permanente del programaque posibilita ir viendo en qu medida se van cumpliendo las pautas o van surgiendo nuevas realidadesque hacen necesario modificar las ideas originales; d) el estudio del impacto causado por la poltica.Este es uno de los instrumentos ms dificultosos de medir porque suele suceder que las polticasmunicipales terminan generando beneficios impensados en la poblacin que la recibe y, tambin,

nuevos conflictos que no se haban previsto en el momento de la evaluacin inicial; e) la eficacia yeficiencia de las polticas. El concepto de eficacia refiere exclusivamente a los resultados del programa:un programa es eficaz si logra producir los resultados esperados. La eficiencia refiere a losprocedimientos: un programa es eficiente cuando produce resultados con el menor costo posible o de lamejor forma que se podra llevar adelante. La diferencia de conceptos no se basa solamente en el juegode palabras, si no hay resultados (eficacia) no hay poltica posible y los instrumentos tcnicos carecende importancia. Pero, a su vez, si no se lleva adelante el programa con los mejores procedimientos(eficiencia) se pueden generar nuevos problemas ms complicados que los anteriores; f) el grado desustentabilidad del programa. La sustentabilidad o continuidad tiene que ver con la posibilidad de dejarinstaladas capacidades en la sociedad para poder llevar adelante el programa una vez que el EstadoMunicipal se retira o empiezan a recortarse los recursos. La falta de sustentabilidad es una de lasrazones principales del fracaso en la implementacin de polticas y, si bien es de muy difcil resolucin,la posibilidad de tomar en cuenta este criterio al comenzar el programa parece ser una prctica

necesaria para lograr la continuidad de la poltica.

Ahora bien, la correcta aplicacin de estos instrumentos tcnicos no garantiza el xito porque nada nosdicen ni de la poltica ni de la sociedad. Slo se trata de instrumentos necesarios pero no suficientes enel campo de las polticas municipales. Se requiere incorporar tambin en el anlisis lo vinculado a losestilos polticos (el modo de gestin del Intendente) y los actores involucrados (el grado de participaciny los intereses de los distintos niveles del sector pblico, el sector privado y las organizaciones sociales).

Por el lado de los estilos polticos se pueden establecer tres modelos diferenciados: a) el modelo degestin centralizado, en donde el que planifica y ejecuta es el mismo (generalmente el Intendente oalgunos de los Secretarios). Este sistema busca fundamentalmente el logro de resultados y evitar elexceso de burocracia o internismo en la gestin. El riesgo principal aqu est en la falta de eficiencia (seprioriza el hacer por sobre las formas de llevarlo adelante); b) el modelo de gestin descentralizado, endonde la planificacin y la ejecucin de las polticas se hace a nivel barrial o en las distintas reasterritoriales del Municipio. Este modelo le otorga mayor protagonismo a las organizaciones de la



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sociedad civil y permite una mayor articulacin entre el Estado y la sociedad. El riesgo se vincula alaumento de las desigualdades entre las diversas reas territoriales y con el temor a que el Municipio letire parte de sus problemas a la sociedad sin un acompaamiento en capacitacin tcnica y recursos;c) el modelo de gestin asociada combina parte de los dos anteriores. En este caso la planificacin serealiza en forma conjunta con fuerte presencia del Ejecutivo Municipal (estableciendo criterios para todala Comuna) y la ejecucin tambin es conjunta, con fuerte presencia de las organizaciones sociales y de

los actores de cada barrio o rea del Municipio. Este modelo pretende evitar el aumento de lasdesigualdades porque permite que la planificacin se establezca tomando en cuenta la realidad de todoel Municipio y, a la vez, aumenta el grado de compromiso de las organizaciones sociales. El problemaprincipal aqu est dado por las dificultades de coordinacin entre el gobierno local y las organizacionessociales y por el establecimiento de pautas claras para medir la eficacia de la gestin.

Por ltimo, es necesario incorporar en este anlisis el estudio de los actores. Al margen de losinstrumentos tcnicos y el estilo de gestin del Intendente, los condicionamientos para el logro delxito de las polticas municipales se vinculan principalmente con el rol que juegan un conjunto deactores: Gobierno Provincial; Ejecutivo Municipal; Concejo Deliberante; Organizaciones de BaseTerritorial; Organizaciones no Gubernamentales, etc.

Estos distintos actores juegan un rol relevante de acuerdo al estilo de gestin que se lleve adelante en

cada Municipio. En el caso del modelo de gestin centralizado, ese eje central pasa por el EjecutivoMunicipal o, en algunos casos, por el Gobierno Provincial pero no tiene demasiada relevancia los otrosactores. En el caso del modelo descentralizado la prioridad pasa por la sociedad civil (OrganizacionesNo Gubernamentales, Organizaciones de Base, etc.) y el xito o fracaso de las polticas se relacionacon el nivel de recursos y las capacidades de estas organizaciones. Cuando el Estado Municipal nofortalece las capacidades de estas organizaciones para implementar las polticas sociales el resultadode las mismas no suele ser muy positivo. En el modelo de gestin asociada t odos los actores tienen unrol importante, si bien el Estado conserva su funcin de planificador. Esa razn es la que muestra laposibilidad de articulacin de esfuerzos entre Estado y sociedad, pero tambin muestra las debilidadesdel modelo cuando no existen sistemas de coordinacin adecuados o el Ejecutivo Municipal tiende adesarrollar una poltica basada en el clientelismo.

INSTR. TECNICOSQu

VOLUNTAD POLITICACmo

ACTORESQuines

PROGRAMA

PROYECTOS

EVALUACION

SEGUIMIENTO

EFICACIA

EFICIENCIA

SUSTENTABILIDAD

MODELO CENTRALIZADO

Planifica y ejecuta las polticas el equipo de GobiernoMunicipal

MODELO DESCENTRALIZADO

Planifican y ejecutan las polticas las organizaciones sociales

MODELO DE GESTION ASOCIADA

En la planificacin y ejecucin de las polticas se articula elMunicipio con las organizaciones sociales

Ejecutivo Municipal

Concejo Deliberante

Organizacionesde Base

Entidades intermedias

ONGs

Este cuadro grafica la idea de que las polticas municipales tienen caractersticas particulares (diferentesa las del nivel nacional o provincial) que obligan a articular los planos tcnicos, polticos y sociales. Detodas maneras, queda claro que el estilo de gestin no determina por s solo el resultado de la polticaimplementada (sobretodo cuando los Municipios tienen que enfrentar problemticas sociales que sonsuperiores a las herramientas con las que cuentan), pero s determina el grado de apertura y lacapacidad de integracin que tiene cada sociedad local.

En este sentido, si bien todos los estilos de gestin tienen validez en la medida en que pueden funcionarcon xito, la tendencia hacia el fortalecimiento de la relacin Estado - sociedad local presupone unamayor articulacin entre ambos a partir del efectivo fortalecimiento de las organizaciones sociales. Si porel contrario, lo que se produce es un desentendimiento del Estado Municipal que carga deresponsabilidades a las organizaciones sin recursos ni capacidades o un intento de cooptacin de lasmismas, se corre el riesgo de descentralizar slo los problemas y no aumentar la capacidad de gestin.



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En este caso, el Municipio queda preso de la transferencia de hecho que le viene desde arriba y notiene posibilidades de ampliar el gobierno municipal a algo ms que el simple aparato burocrtico local.

El modelo de gestin asociada a nivel local apunta a establecer niveles de co-responsabilidad entre elEstado y la sociedad con el fin de ampliar el marco de consensos sobre los que se deciden la s polticas.Pero all no termina la historia, a la mayor democratizacin de este modelo es necesario aadirle

elementos que hacen a la eficacia (resultados) y la eficiencia (procedimientos) de las polticas pblicaslo cual exige mayores capacidades para el gerenciamiento del Municipio pero tambin de las ONGs. Yesta mayor capacidad de gerenciamiento debe incluir la capacidad para elaborar certeros diagnsticosde la realidad local en los que queden claros sobre qu fortalezas y sobre qu debilidades se encuentraparada esa comunidad.

En este punto de elaboracin de diagnsticos es en donde el papel de las organizaciones socialesempieza a ser decisivo. Los gobiernos municipales no tienen ni el tiempo ni la capacidad para planificarsus acciones y, en general, actan en base a lo conocido. Las ONGs suelen tener esta capacidaddiagnstica pero les falta la informacin necesaria para que el anlisis sea verdaderamente til. En estaprimaria articulacin es en donde pueden comenzar a gestarse procesos asociativos en donde el actorpblico y el actor social perciban que comienzan a trabajar sobre un conjunto de problemas comunespara los que no existen recetas mgicas de solucin.

6 - Los niveles de planificacin de las polticas locales

El proceso de municipalizacin ha llevado a que los gobiernos locales comiencen a encargarse no slode polticas sociales, del empleo y de la produccin, sino que tambin necesiten desarrollar mejoresprogramas de trabajo que les permitan obtener resultados e incorporar a otros actores.

En este contexto aparece la tendencia de los gobiernos locales a elaborar sus propios proyectos deciudades habitualmente a travs del mecanismo del planeamiento estratgico.

El problema principal de este aspecto es que el instrumento del planeamiento estratgico se haconvertido en una moda que hace que hoy tanto del lado de los tcnicos como del lado de los equipospolticos se denomine planeamiento estratgico a muy variadas formas de programacin.

En este sentido se puede hacer una clasificacin de los niveles de planificacin de las polticasmicroregionales en cuatro dimensiones diferentes:

El plan de fortalecimiento institucional El plan de gobierno El programa estratgico El plan estratgico

El programa de fortalecimiento institucional tiene que ver con la programacin interna de laadministracin municipal. Se trata de un nivel de planificacin que apunta a mejorar la calidad de los

recursos humanos del municipio y las condiciones en que presta los servicios.

As, nos encontramos con municipios que buscan informatizar su estructura interna, desarrollarprogramas de capacitacin de su propio personal, cambiar los organigramas, reestructurar algunasreas, etc. En general los intendentes evalan como necesario este primer nivel de planificacin, peroen muy pocos casos se lleva a la prctica el plan de fortalecimiento institucional debido a las dificultadesinternas para implementarlo (conflictos con los sindicatos u ordenanzas poco permisivas a los cambiosinternos).

A la vez, para muchos municipios el pago de los sueldos a fin de mes resulta ser su principal polticasocial, con lo cual pensar en reestructuraciones internas resulta una tarea muy complicada.

El plan de gobierno surge de las decisiones y las polticas que decide aplicar el gabinete municipal. Setrata de un programa no consensuado, sino de las decisiones polticas que van a determinar, qu reas



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de la ciudad prioriza ese gobierno, por dnde van a pasar las obras pblicas, qu perfil se le va a dar alas polticas sociales, etc.

El plan de gobierno suele confundirse con el plan estratgico, pero la diferencia fundamental es que enel primer caso no se establecen niveles de consenso con organizaciones sociales o con el sectorprivado, sino que directamente se aplican decisiones del grupo gobernante.

Entre el plan de gobierno y la aplicacin concreta de las polticas suele haber una distancia importante yello se debe en general a que le conjunto de los programas nacionales y provinciales que aterrizan enel territorio terminan complicando la estrategia del municipio y haciendo que el equipo de gobierno salgaa resolver todos los problemas juntos y a la vez sin una relacin directa con las prioridades marcadas enel plan de gobierno.

El programa estratgico es un tercer nivel de planificacin y requiere de dos condiciones bsicas: a) unacuerdo entre las distintas reas del municipio acerca de la elaboracin de un programa que le va a daridentidad al territorio (por ejemplo priorizar el turismo, el desarrollo de polos productivos, una poltica deinfancia, un programa de creacin de microemprendimientos, etc.) y b) el acuerdo con algunasorganizaciones sociales que le puedan dar sustantividad a este programa.

De este modo, un programa slo es estratgico cuando hace que el conjunto de las polticas que seimplementan en el territorio se perfilen a fortalecer lo que se ha consensuado con el eje estratgico de lagestin.

Este modelo de programa estratgico presenta dos problemas importantes vinculados con lasdificultades para generar acuerdos con las organizaciones sociales cuando desde el municipio no seestablecen canales de comunicacin adecuados y formalizados.

La diferencia entre programa estratgico y el plan de gobierno es que en el primer caso se generanacuerdos entre el Estado local y las organizaciones sociales ms activas a partir de consensuaracciones y responsabilidades para el corto, mediano y largo plazo, ms all del perodo que dura esegobierno.

Por ltimo, el plan estratgico supone un trabajo articulado entre el Estado local, las organizaciones dela sociedad y el sector privado en funcin de potenciar las posibilidades de desarrollo que tiene unterritorio o un municipio.

Un plan estratgico apunta al trabajo de los prximos diez o veinte aos de una microregin, surge deun diagnstico integrado (no como el programa estratgico que puede surgir del diagnstico de un reaespecfica) y supone la constitucin de alianzas entre distintos actores para promover el desarrolloeconmico y social de un territorio.

La simple caracterizacin del plan estratgico da una idea de que no es sencillo llegar a este nivel y que,si bien puede ser fcil juntarse entre distintos actores y marcar los lineamientos de un plan, lo difcil es

llevarlo a la prctica y transformarlo en polticas pblicas concretas. No cualquier microregin esta encondiciones de llevar adelante un plan estratgico. Para ello hace falta avanzar en etapas que nonecesariamente son lineales (plan de fortalecimiento institucional, plan de gobierno, programaestratgico, plan estratgico) pero que s sientan las bases para un trabajo de acuerdos entre el Estado,la sociedad civil y el sector privado.

Difcilmente una gestin que no tenga un buen plan de gobierno pueda pensar en programasestratgicos o en planes estratgicos, debido a que no tiene que cosas salir a consensuar con lasociedad.

Un gobierno que no ha modificado en algo su estructura interna tendr muchas dificultades para aplicarlas polticas microregionales que quiere y ello seguramente har que los planes que se consensuen conla sociedad no sepan cmo concretarse.



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En definitiva, los niveles de planificacin marcan un proceso de desarrollo de un gobierno local y, si biencada caso y cada municipio es un mundo aparte, resulta evidente que el plan estratgico en un punto dellegada y no un punto de inicio para ver que se puede hacer.

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1 Licenciado en Ciencia Poltica. Investigador de FLACSO. Profesor de las Universidades de Buenos

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participacion de la sociedad civil en desarrollo local

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