participación, concertación, inclusión y gobernabilidad en

CARLOS MONGE

Participación, concertación, inclusión y gobernabilidaden el Perú rural (y después de la violencia, ¿qué?)*

* Muchas ideas contenidas en este texto han sido conversadas con Hernán Maldonado en la preparación de undocumento de trabajo para el Grupo Propuesta Ciudadana. La responsabilidad de la presente redacción es, sinembargo, enteramente mía. La más reciente y completa discusión general sobre la institucionalidad en elmundo rural puede verse en María Isabel Remy, "Ciudadanía, institucionalidad y gobernabilidad en la socie-dad rural", ponencia central de balance presentada al SEPIA X; Pucallpa, agosto del 2003.

INTRODUCCIÓN

"[�] de cada cuatro víctimas, tres fueron campesinos ocampesinas cuya lenguamaterna era el quechua. Se trata,como sabemos los peruanos, de un sector de la poblaciónhistóricamente ignorado por el Estado y por la sociedadurbana, aquélla que sí disfruta de los beneficios de nues-tra comunidadpolítica [�] estas dos décadas de destruc-ción y muerte no habrían sido posibles sin el profundodesprecio a la poblaciónmás desposeída del país [�] esedesprecio que se encuentra entretejido en cadamomentode la vida cotidiana de los peruanos."

SalomónLerner FebresDiscurso de Presentación del Informe

de la Comisión de la Verdad y Reconciliación

Lima, 28 de agosto del 2003

LaRedpara elDesarrollo de lasCiencias Sociales nos invita a discutir las posibilidades y loslímites de la participación ciudadana como puerta de entrada a la reinvención de la democra-cia. Después de la violencia, es imperativo reinventarla �o quizá recién inventarla� paraquienes nunca la han vivido como parte de su realidad.

La reformadescentralista�quepor primera vez en la historia del Estadoperuano contienemecanismos para la participación y la concertación en los niveles subnacionales de gobierno�es una oportunidad para que la democracia signifique algo cotidiano para esas poblacionesque han sido no sólo víctimas sino�lo que es aún peor�víctimas invisibles de esta guerra.

PRIMERAPARTE

1. Descripción general de las experien-cias de participación de las poblacio-nes rurales

1.1 Antecedentes históricos

La conquista por la sociedad civil de es-pacios ymecanismos para la participación yla concertación es parte del procesomás am-plio de construcción de la ciudadanía que sehacemasivo en el Perú desde los años 1940 y1950.

Entendemos por sociedad civil a los secto-res organizados de la sociedad que buscanincidir sobre la propia sociedad, el Estado yel sistemapolítico.1 No se trata de toda la so-ciedad, en la medida en que buena parte deella�aun cuando organizada� se proponesolamente velar por los intereses inmediatosde sus integrantes, sin buscar incidir en otrosactores sociales ni en el Estado. No incluyetampoco a los partidos políticos, en la medi-da en que ellos son parte del sistema políticoy, en tanto tales, instrumentos y espacios delo público, sobre los cuales la sociedad civilbusca incidir.2

La sociedad civil peruana incluye a unadiversidad de actores sociales, que resultandel complejo proceso de desarrollo de ciuda-danía que vivimos con fuerzadesde la segun-damitad del siglo pasado.3

En estas seis décadas, el Perú ha pasadode una situación de apropiación de facto delEstado por parte de las élites económicas, auna situaciónmás inclusiva en la que formal-mente todos tienen todos los derechos, aun-que con diferencias enormes en cuanto a suscapacidades para ejercerlos.

El proceso de constitución de lo que aho-ra llamamos la sociedad civil peruana es partede este complejo proceso de desarrollo de laciudadanía, principalmente de la conquistapor los sectores populares de su capacidadde expresarse y organizarse libremente.Dadala complejidad de su constitución (empresa-rios formales y pequeños empresarios infor-males, organizaciones gremiales laborales ycampesinas, colegios profesionales, organiza-ciones sociales de base,movimientos de inte-rés, organizaciones no gubernamentales, et-cétera) no existe "una historia" de la sociedad

1 Cohen, Jean y Andrew Arato: Civil Society and Political Theory, MIT Press, Cambridge, 1992.2 En este caso en discrepancia con la opción propuesta por Farid Kahatt en Sociedad civil y gobernabilidad

democrática en el Perú, PUCP, Cuadernos de Investigación Social, Lima, 2001.3 López, Sinesio: Ciudadanos reales e imaginarios, IDS, Lima, 1997.

Cuadernos Descentralistas 1050

civil, sino más bien "las historias" de sus di-versos componentes.

En el caso de las poblaciones rurales, elproceso de organización para la negociación,la confrontación o la concertación con el Es-tado se remonta a los procesos organizativossindicales de inicios de siglo en la costa sur.

Un primer momento de este largo cami-no se inicia con la organización de los peque-ños productores de Parcona, Ica, para nego-ciar en torno a problemas de agua con ha-cendados locales, y lleva a la formación de laFederaciónGeneral de Yanaconas y Campe-sinos del Perú, ya bajo orientación deMariátegui en pleno auge de la organizacióny luchas sindicales de las primeras dos déca-das del siglo veinte.4

Después de la crisis política, los gobier-nos autoritarios de Luis M. Sánchez Cerro yÓscar R. Benavides reprimieron la organiza-ción campesina, la que renació durante el in-terludiodemocráticodelgobiernode JoséLuisBustamante y Rivero. Durante este periodose da una compleja dinámica de moviliza-ciones que incluye a comunidades campesi-nas de la sierra sur y centro, a yanaconas yparceleros independientes de la costa norte,central y del sur, a peones y jornaleros de esasmismas áreas, y a obreros del azúcar del nor-te. La fundación de la Confederación Cam-pesina del Perú (CCP) en 1947 resulta de laconvergencia de esos procesos.5

El golpe deEstadodel generalManuelA.Odría cerró los espacios democráticos, repri-miendo y/o cooptando este liderazgo. Pero,a fines de los años cincuenta y durante lossesenta, el movimiento se reactivó, teniendo

sus epicentros en la sierra sur (elmovimientode la Federación Provincial de Campesinosde la Convención y Lares) y en la sierra cen-tral (el Movimiento Comunal de Centro,lideradoporElíasTacunan). La radicalizaciónde estosmovimientos, lamilitarización de lamovilización en el Cusco �ya bajo la con-ducción del FIR�y el surgimiento de la gue-rrilladelMIRydelELNprecipitaron ladaciónde reformas agrarias parciales y una fuerterepresión que determinó la desarticulaciónparcial delmovimiento y la organización, asícomo la liquidación de los proyectos guerri-lleros de esa época.6

La reforma agraria llevada a cabo por elgobierno militar de Juan Velasco Alvaradogeneró una nueva ola de organización ymo-vilización campesina, esta vez pararadicalizar un proceso de reforma que efecti-vamente estaba poniendo fin a la gran pro-piedad terrateniente en el Perú.7

Culminada la reforma agraria como talen la segunda mitad de los setenta, y ya conel advenimiento de regímenes democráticosypolíticas liberales favorables al desarrollodelosmercados y al repliegue del Estado comoasignadorde los recursos, las demandas cam-pesinas y sus lógicas de organización se handiversificado enormemente.8

De este breve repaso del procesoorganizativo de las poblaciones rurales sedesprenden dos ideas generales: i) en la basede los procesos organizativos se encuentra lanecesidad de ordenar elmanejo de los recur-sos, de canalizar los conflictos internos, derelacionarse con el mercado, de relacionarsecon el Estado; y ii) hay una enorme diversi-dad de formas de organización, y buena par-

4 Oré, Teresa: Juan Hipólito Pévez: Memorias de un viejo luchador campesino, ILLA-Tarea, Lima, 1983.5 Monge, Carlos: "If the people are sovereign, the people must be fed", Doctoral dissertation, University of

Miami, 1992.6 Monge, ibíd. y Monge, Carlos: "Estructura agraria y movimiento campesino en el Perú", en Estructura agraria

y movimiento campesino en América Latina, UNICAMP-CLACSO, Quito, 1990.7 Valderrama, Mariano: 7 años de reforma agraria peruana, 1969-1976, PUCP, Fondo Editorial, Lima, 1976.8 Monge, Carlos: "Las demandas de los gremios campesinos", en Debate Agrario 5, CEPES, Lima , 1989.

51CARLOS MONGE

te de ellas responde amás de una dinámica ala vez.

La comunidad campesina es un buenejemplo de una forma de organización de lapoblación rural que responde a la necesidadde ordenar el manejo de los recursos locales,canalizar los conflictos internos y ordenar larelación con el Estado.

En la medida en que el objetivo de estetrabajo es dar cuenta de la participación delas organizaciones rurales en espacios o me-canismos de concertación, la atención se cen-tra en aquellas organizaciones que en su for-mación y desarrollo tienen una relación di-recta con el Estado.

Cuadro 1Perú: comunidades campesinas

reconocidas

Fuente: PETT, Formalización del Derecho de Propiedad de lasComunidades Campesinas en el Perú, 2001, enwww.pett.gob.pe

1.2 La diversidad de formas de organiza-ción de la población rural

Identificamos las siguientes formas deorganización, que sustentandiferentes formasde participación en mecanismos deconcertación con el Estado:

a) La comunidad campesina y nativa

De acuerdo con el Programa Especial deTitulación y Catastro (PETT), en el Perú exis-ten 5 827 comunidades campesinas, ubicadasen la sierra y enmenor medida en la costa, y1 267 comunidades nativas, ubicadas en laAmazonía (ver Cuadros 1 y 2). La informa-

Cuadro 2Perú: comunidades nativas reconocidas

Fuente: PETT, Formalización del Derecho dePropiedad de las Comunidades Campesinas en elPerú, 2001, en www.pett.gob.pe

Departamentos Número decomunidades

Amazonas 52Áncash 345Apurímac 442Arequipa 100Ayacucho 604Cajamarca 107Cusco 886Huancavelica 558Huánuco 257Ica 9Junín 389La Libertad 120Lambayeque 25Lima 287Loreto 66Madre de Dios 0Moquegua 75Pasco 73Piura 136Puno 1 249San Martín 1Tacna 46Total 5 827

Departamentos Número decomunidades

Amazonas 68Ayacucho 1Cajamarca 2Cusco 51Huánuco 9Junín 156Loreto 488Madre de Dios 24Pasco 113San Martín 29Ucayali 226

Total 1 267


ción censal de 1994 también puede usarsecomo una referencia.9

Como se ha señalado líneas antes, pese aque las comunidades campesinas y nativasexpresan la necesidad de grupos de familiasde ordenar elmanejo de los recursos natura-les de sus ámbitos de existencia y de procesarconflictos internos, no es menos cierto, almenos en el caso de las comunidades campe-sinas, que sirven también para ordenar el ac-ceso al Estado, y que enmuchos casos se for-man con ese fin. De hecho, el crecimiento delnúmero de comunidades campesinas en elPerú durante el siglo veinte expresa la bús-queda, por parte de los pobladores rurales,de organizarse para acceder a los serviciospúblicos, la tierra y la distritalización.10

Las comunidades campesinas y nativashan tendidoa agruparse territorialmenteparaconformar organizaciones gremiales de se-gundo y tercer nivel. En el caso de las comu-nidades nativas, la estrategia es de asociaciónpor cuencas y�sobre esa base� por etnias,que tienen a su vez presencias fuertes en re-giones específicas. Estas organizaciones desegundo nivel se hallan confederadas en laAsociación Interétnica para el Desarrollo dela Amazonía Peruana (AIDESEP) y la Confe-deración deNacionalidadesAmazónicas delPerú (CONAP). La AIDESEP, por ejemplo, estáorganizada en 6organismosdescentralizados(Selva Central, San Lorenzo,Madre de Dios,Iquitos, Ucayali yNorOriental) que agrupan

a 53 federaciones y organizaciones territoria-les, que representan a las 1 350 comunidadesdonde viven 350 000 hombres y mujeres in-dígenas, agrupados en 17 familias lingüís-ticas.11 (ver Gráfico 1). AIDESEP y CONAP par-ticipan, con otras organizaciones, en la Con-ferenciaPermanentedePueblos IndígenasdelPerú (COPPIP).12

Las comunidades campesinas �sobretodo las de la sierra�han tendido también ala organización de base territorial, constitu-yendo federacionesdistritales, provinciales, ydepartamentales y formando gremios nacio-nales. LaConfederaciónCampesina del Perúdesde los años cuarenta y la ConfederaciónNacional Agraria desde los años setenta, sonexpresión de esta dinámica organizativa.13

Pero en los últimos años esta lógica dearticulación territorial de las comunidades seha visto complementada por otras lógicas,esta vez temáticas, de construcción de fede-raciones regionales y nacionales. Un caso esel de la Unión Nacional de CampesinosAymaras (UNCA), con sede en el departamen-to de Puno, que expresa el desarrollo de unaidentidad étnica entre los aymaras del sur deldepartamento de Puno. El otro es el de laCoordinadora Nacional de ComunidadesAfectadas por la Minería (CONACAMI), quearticula a las comunidades de varias regio-nes que enfrentan problemas originados enlas actividadesmineras.14

9 Ver INEI, IV Censo Nacional Agropecuario, cuadro 1, "Número de productores agropecuarios por condiciónjurídica, según tamaño de la organización agropecuaria", Lima, 1994. Puede consultarse en www.inei.gob.pe.

10 Ver un repaso general del proceso de formación de comunidades campesinas en Urrutia, Jaime: "Comunida-des campesinas y antropología: historia de un amor (casi) eterno�"; Trivelli, Carolina: "Reconocimiento legalde comunidades campesinas: Una revisión estadística"; y Caballero Martín, Víctor: "Urbanización de la socie-dad rural puneña, crecimiento y cambios en las comunidades campesinas", en Debate Agrario 14, CEPES,Lima, 1992.

11 Ver www.aidesep.org.pe.12 Ver http://www.rcp.net.pe/coppip/ y www.laneta.apc.org/rci/organinteg/coppip.html.13 Ver www.cepes.org.pe/allpa.14 Ver http://www.rcp.net.pe/coppip/.

53CARLOS MONGE

Gráfico 1Mapa organizativo de la Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Amazonía

Peruana (AIDESEP)

ECUADOR COLOMBIA

BRASIL

BRASIL

CHILE

Océano

Pacífico

Loreto

Amazonas

Tumbes

Piura

Cajamarca

Lambayeque

La Libertad

Áncash

SanMartín

Huánuco

Pasco

JunínLima

Ucayali

Madre deDios

Cusco

Huancavelica

Ica Ayacucho

Apurímac

Arequipa

Puno

Moquegua

Tacna


b) La organización en torno a la gestión del agua

Como se hamencionado antes, elmoder-no proceso de organización de la poblaciónrural se inició en Parcona, Ica, como expre-sión de un conflicto con hacendados localesen torno al agua. De acuerdo con el CensoNacional Agropecuario de 1994, en la actua-lidad la organización en torno al agua es laquemás productores agropecuarios agrupa:de los 1 764 666 productores censados, la in-mensa mayoría (1 706 935) son personas na-turales. De este total, 611 327 están organi-zados y 239 655 lo están en comisiones, co-mités y juntas de riego15 (ver Cuadro 3).

A esta forma moderna de organización�que se da como forma específica de organi-zación en las áreas de agricultura de riego�hay que añadir la organización tradicionaldel riego en zonas andinas, en la forma decomités de riego, que son parte de la estruc-tura organizativa de las comunidades cam-pesinas.16

Siendo la formamás importante de orga-nización, su actual razón de ser es la relacióncon el Estado para la gestión del agua y de lainfraestructura de riego, y ya no el conflictocon los grandes propietarios privados.

15 Ver INEI, Censo Nacional Agropecuario 1994, cuadro 15, "Número de productores agropecuarios que pertene-cen a alguna organización agropecuaria por tipo de organización".

16 Al respecto, se puede consultar GPER-Inka, "Proyectos de riego en comunidades campesinas andinas: unapropuesta metodológica de seguimiento y evaluación", en www.rimisp.cl. GPER-Inka es un consorcio de insti-tuciones del Cusco que vienen ocupándose del tema del riego en la sierra sur del país. Visitar también la webde ITDG, que tiene una larga experiencia en este campo: www.itdg.org.pe. Una sesión del SEPIA IX estuvodedicada al riego en los Andes. Ver M. Pulgar Vidal, E. Zegarra y J. Urrutia (editores), SEPIA IX. Perú: elproblema agrario en debate, SEPIA, CIES, CARE, Oxfam, Lima, 2002.

Cuadro 3Productores agropecuarios por organización

Fuente: INEI, IV Censo Nacional Agropecuario, cuadro 15, Lima, 1994.

Total de productores Productores que pertenecena una organización

1 756 141 611 327

Organización

Comités de productores 61 527

Asociación de agricultores 31 617

Juntas de usuarios de riego 239 655

Rondas campesinas 202 222

Sindicatos agrícolas 2 852

Confederación Nacional Agraria 1 615

Confederación Campesina del Perú 10 215

Organización Nacional Agraria 1 334

Fondos de Ganadería Lechera 4 007

Asociación Nacional de Parceleros Agrrios 2 490

Otra 98,668

No vinculadas al sector agrario 10 376

No especificado 5 261

55CARLOS MONGE

c) La organización en torno a la seguridad

Si el agua ha sido siempre un factordinamizador de la organización, la falta deseguridad frente a los abigeos, primero, y lanecesidad de agruparse para la defensa en elcurso de la guerra interna, después, han he-cho de las rondas la segundamás importanteforma de organización de la población rural,con 202 222 integrantes (ver Cuadro 3).

Como es sabido, las rondas campesinassurgen como organizaciones para enfrentarel problema del abigeato; pero en el contextode la violencia política�y especialmente enla segunda mitad de los años noventa� seconvierten en aparatos de defensa frente aSenderoLuminosoy elMRTA, en alianza conlas Fuerzas Armadas.17

Y si quienes permanecieron en las zonasafectadas por la violencia se organizaron enrondas, quienes se vieron obligados a dejarsus zonas de residencia y trabajo se organi-zaron en tanto desplazados. Los estimadosmás conservadores hablande 600 000despla-zados por la violencia, los que desde iniciosde los años ochenta desarrollaron diversasestrategias de organización tanto para facili-tar la inserción en un medio difícil y hastahostil como para defender y afirmar su iden-tidad manteniendo latente la idea del retor-no.18 En el plano institucional, los organismosde promoción del desarrollo con labores eneste campo se asociaron en laMesaNacionalsobre Desplazamiento (MENADES).

d) Organización en torno a los programassociales

Los programas sociales llegan a casi 50%de los hogares urbanos y amás de 70%de loshogares rurales (ver Cuadro 4). Para suimplementación, los programas sociales fo-mentan la organización de las poblacionescuyas necesidades atienden. Estas formas deorganización son permanentes o temporales,y dependen de la naturaleza misma de losprogramas sociales que las impulsan.

En el caso de programas de inversióncomo el FONCODES (ver Cuadro 5), se fomen-ta la existencia de formas temporales de or-ganización, como los Núcleos Ejecutores,constituidos por las comunidades opoblacio-nes rurales locales para fines de tramitacióny ejecución de pequeños proyectos de inver-sión. La naturaleza temporal de los Núcleosresponde al tipo de intervención puntual delFondo y a la idea de no debilitar a la comuni-dad campesina o a la forma de organizaciónpermanente propia de la población local.19 Sise estima un Núcleo por proyecto imple-mentado, en los dos últimos años de la déca-da pasada se habrían generado unas 6 000organizaciones (en el 2001 la cifra fue de unas1 700 organizaciones).20

Por su parte, el Programa Nacional deManejo de CuencasHidrográficas y Conser-vación de Suelos (PRONAMACHCS) fomenta laconstitución de organizaciones para la ejecu-ción de los proyectos:

17 Sobre la historia de las rondas del norte, ver Gitlitz, John y Telmo Rojas: "Veinte años de cambios culturalesy políticos en las rondas campesinas de Cajamarca", en E. Gonzales de Olarte, B. Revesz, M. Tapia (editores),SEPIA VI. Perú: El problema agrario en debate, SEPIA, Lima, 1997. Sobre las rondas y la guerra interna, Degregori,Carlos Iván; José Coronel, Ponciano del Pino, Orin Starn: Las rondas campesinas y la derrota de SenderoLuminoso, IEP, Lima, 1996.

18 Ésta es la cifra proporcionada por el PAR; ver en "La situación actual", www.mimdes.par.gob.pe. Ver tambiénAllpanchis 58, Sicuani, 2001. Sobre las rondas y la guerra interna, ver Coronel, José: "Balance del proceso dedesplazamiento por violencia política en el Perú, 1980-1997", en V. Agreda, A. Diez y M. Glave (editores),SEPIA VII. Perú: El problema agrario en debate, SEPIA, ITDG, Asociación Arariwa, SOS Faim, Lima, 1999.

91 Sobre los Núcleos Ejecutores ver FONCODES, Concertando para el desarrollo. Lecciones aprendidas de FONCODES

en sus estrategias de intervención, FONCODES, Lima, 2001.20 FONCODES, www.foncodes.gob.pe.


Cuadro 4Programas sociales: porcentaje de hogares beneficiados

Cuadro 5Intervención de FONCODES.

Recursos asignados en el presupuesto de apertura 2003 por departamento

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática - ENAHO.

Años Área Hogares beneficiados con al menos un programasocial, según área de residencia

1998 Urbana 48,5

1998 Rural 70,6

1999 Urbana 50,5

1999 Rural 77,4

2000 Urbana 47,4

2000 Rural 73,3

(*) Gastos administrativos correspondiente a la Sede Central.Fuente: www.foncodes.gob.pe

Departamento Monto Porcentaje

Amazonas 15 398 781 3,76Áncash 21 481 014 5,25Apurímac 17 321 695 4,23Arequipa 4 240 079 1,04Ayacucho 16 564 531 4,05Cajamarca 52 082 001 12,72Cusco 34 575 173 8,44Huancavelica 19 838 442 4,85Huánuco 30 621 889 7,48Ica 3 314 445 0,81Junín 16 509 080 4,03La Libertad 23 027 169 5,62Lambayeque 10 187 447 2,49Lima 3 883 329 0,95Madre de Dios 1 363 489 0,33Moquegua 1 363 489 0,33Pasco 4 572 183 1,12Piura 19 579 043 4,78Puno 45 199 941 11,04San Martín 12 503 425 3,05Tacna 1 363 489 0,33Tumbes 1 363 489 0,33Ucayali 8 001 694 1,95Gastos administrativos* 17 828 395 4,35Total 2003 409 417 600 100,00

57CARLOS MONGE

Se promueve la participación activa yel fortalecimiento de las organizacio-nes campesinas beneficiarias, a travésde Comités Conservacionistas, que seconstituyen a nivel de cada organiza-ción campesina, para la ejecución delas obras de conservación de suelos,apoyo a la producción agropecuaria yreforestación; Comités deObras, parala identificación, priorización y ejecu-ción de cada obra de infraestructurarural, quienes se encargande adminis-trar los recursos que se destinan a lasobras; y Comités de Fondos de Capi-talizaciónComunal, encargadosdead-ministrar y operar los recursos repre-sentados por semillas y otrosinsumos.21

Sobre la base de estas organizaciones seimpulsa la estrategia de creación de los Co-mités deGestión deCuenca, que deben tenerpermanencia en la gestiónparticipativade lasmicrocuencas.De acuerdo con la informaciónde PRONAMACHCS, el programa se encuentrapresente en 817microcuencas y ha promovi-do 4 472 organizaciones de base para laimplementaciónde susproyectosde riego, deforestación, de conservación de suelos y deproducción (ver Cuadro 6).

A diferencia de los programas de inver-sión, losprogramas alimentarios�ahora cen-tralizados en el PRONAA y el Programa delVaso de Leche� desarrollan contrapartesorganizativas permanentes en la medida enque suestrategia es ladeatenciónpermanentea las familias beneficiarias.

21 PRONAMACHCS, "La estrategia de intervención", en www.pronamachcs.gob.pe.

Cuadro 6Ámbitos de trabajo de Pronamachcs

Región Microcuencas Organizaciones

La Libertad 83 351Amazonas 34 149Cajamarca 100 639Áncash 83 548Huánuco 83 310Junín 33 201Lima 48 163Huancavelica 51 331Ayacucho 63 533Apurímac 40 326Cusco 59 505Arequipa 45 141Puno 95 376Total 817 4 573

Fuente: www.pronamachcs.gob.pe


En el caso del PRONAA, por ejemplo, seatiende demanera permanente a unos 16 000comedores, de los que una tercera parte seencuentran ubicados en Lima22 (ver Cuadro7). En el caso del Programa del Vaso de Le-

che, se trata de un programa nacional que seimplementa mediante las municipalidades,con llegada a un 20%de los hogares urbanosyalrededorde 40%de loshogares rurales (verCuadro 8).

Cuadro 7Centros de atención del Pronaa

Fuente: www.pronaa.gob.pe

Gerencia Alimentación Alimentación Alimentación Comedores Obras Emergencias Total delocal infantil escolar de niños y populares comunales centros de

adolescentes atención

Andahuaylas 65 3 8 260 84 8 428

Apurímac 131 577 7 560 113 50 1 438

Arequipa 175 1 597 43 577 48 16 2 456

Ayacucho 418 590 9 651 65 17 1 750

Bagua 174 655 6 308 30 14 1 187

Cajamarca 111 1 139 9 720 81 3 2 063

Callao 128 995 126 5 736 83 42 7 110

Chiclayo 149 969 2 680 1 0 1 801

Chimbote 125 433 3 515 17 3 1 096

Cusco 219 1 662 0 0 0 0 1 881

Huancavelica 283 532 5 517 414 95 1 846

Huancayo 342 203 12 232 18 11 818

Huánuco 170 459 1 202 52 24 908

Huaraz 414 2 347 2 326 97 25 3 211

Ica 108 408 2 437 1 1 957

Imacita 90 319 1 10 2 22 444

Iquitos 96 1 335 7 192 96 16 1 742

Madre de Dios 28 279 11 43 11 140 512

Moquegua 46 269 3 154 109 0 581

Moyobamba 180 423 4 71 235 9 922

Pasco 109 531 2 159 15 2 818

Piura 320 885 14 1 161 0 15 2 395

Pucallpa 264 958 2 132 14 29 1 399

Puno 103 1 127 13 511 65 72 1 891

Puquio 17 704 2 285 22 1 1 031

Tacna 52 292 13 307 17 2 683

Tarapoto 222 1 699 17 113 3 9 2 063

Trujillo 122 734 16 962 49 2 1 885

Tumbes 90 313 2 364 27 5 801

Total 4 751 22 437 342 16 185 1 769 633 46 117

22 Ver también en Cuánto, Anuario estadístico, Perú en números 2002, Cuánto, Lima, 2003.

59CARLOS MONGE

23 Es importante anotar que buena parte de estos productores modernos �especialmente los de la costa� sontambién afiliados a las organizaciones de riego.

24 Sobre la organización empresarial agraria ver Monge, Carlos: "Características y representatividad de los gre-mios empresariales agrarios", en Debate Agrario 2, CEPES, Lima, 1988.

Cuadro 8Cobertura del Programa de Vaso de Leche

e) La organización para la producción

Desde los años cincuenta a la fecha, laorganización territorial de los productoresagrarios se ha complementado con procesosde organizaciónpor ramadeproducción, querespondena lanecesidaddeaprovecharopor-tunidades y enfrentar amenazas en elmerca-do y negociar con el Estado la definición eimplementación de políticas sectoriales.

Según el CensoNacional de 1994, los afi-liados a este tipo de organizaciones eran en-tonces 61 527 integrantes de Comités de Pro-ductores, 31 617 integrantes deAsociacionesde Productores, 1 334 de la OrganizaciónNacional Agraria, 4 007 de los FondosGana-deros y 2 490 de la ya desaparecida Asocia-ción Nacional de Parceleros Agrarios (vercuadro 3).23

La mayor parte de los integrantes de es-tas organizaciones son pequeños producto-res independientes que tienen en promedioentre 2 y 10 hectáreas, y medianos empresa-

rios modernos que pueden tener hasta 100 y200 hectáreas.

En el plano organizativo, las organizacio-nesmás importantes son aquellas que se sus-tentan en las ramasmásmodernas de la pro-ducción: losComitésdeProductoresdeArroz,de Maíz, de Papa, de Caña de Azúcar, deAceitunas, las cooperativas cafetaleras y laJunta Nacional del Café, los ganaderos delFondo de Ganadería Lechera, etcétera.24

Estas organizaciones de productores hanconfluido con organizaciones no guberna-mentales (ONG), medios de comunicaciónespecializados y organizaciones de profesio-nales agrarios, en la constitución de la Con-vención Nacional del Agro o CONVEAGRO.

Adicionalmente, CONVEAGRO se ha arti-culado con otros gremios agrarios para cons-tituir elConsejoUnitarioNacionaldeGremiosAgrarios, con fines de representación y nego-ciación ante las autoridades del sector.

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática - ENAHO

Año Área Hogares con al menos un miembroque se benefició con el Programa del

Vaso de Leche, según área de residencia

1998 Urbana 16,8

1998 Rural 35,9

1999 Urbana 19,8

1999 Rural 43

2000 Urbana 20

2000 Rural 43,6


Como se puede observar, la vida comu-nal campesina y nativa, el agua para riego, laseguridad, losprogramas socialesy laproduc-ción son los ámbitos de vida en torno a loscuales las poblaciones rurales se organizan.Es desde esas experiencias organizativas quese definen sus relaciones con el Estado.

1.3 Breve reseña de la participación para laconcertación en el Perú

La crisis de finales de los años ochenta,en la que se sumaron hiperinflación, terroris-mo, corrupción y desorden general, generóun anhelo colectivo de estabilidad y orden,y una pérdida de legitimidad del régimendemocrático y del Estado de derecho comomarco general del desenvolvimiento de lasociedad.

Aspectos específicos de esta pérdida delegitimidad del régimen democrático fueronla pérdida de legitimidad del Estado comoactor económico, la pérdidade legitimidaddelos partidos y de las instituciones como apa-ratos de articulación y representación de in-tereses y de tramitación y resolución de con-flictos, y la pérdida de legitimidad de laregionalización como eje de la reforma delEstado.

Los dos años iniciales del gobiernodeAl-berto Fujimori reforzaron esa percepción. Laopciónpor unapolítica neoliberal y, después,por el autogolpe del 5 de abril y el esquemaautoritario, recibieron el respaldode ampliossectores de la población.

Los empresarios vieron en esta opciónunfactor de orden frente a la subversión y�especialmente aquellos ligadosal sectorpri-mario exportador, la banca y los servicios pri-vatizados� lapromocióndeunapolítica eco-nómica acorde con sus ideas y sus intereses.Los sectoresmás pobres ymedios de la socie-dad vieron en esta opción una salida frenteal terrorismo y al desorden económico. Losmás pobres, además, el desarrollo de accio-nes de gobierno que los beneficiaban directa-mente (programas sociales de inversión y re-parto alimentario).

Los cuestionamientos a la opciónneoliberal y autoritaria vinieron de sectoresmedios duramente afectados por la opciónneoliberal, que privilegió los intereses de lossectores más ligados a las transnacionales yde sectores de convicción democrática de to-dos los estratos sociales, de sectores mediosregionales asfixiados por el centralismoimperante, y de sectores populares directa-mente afectados por la pérdida de empleosresultante de la reducción del aparato delEstado, de las privatizaciones y de ladesregulación de los mercados. Después de1997, la recesión y las crecientes evidenciasde corrupción extendieron el desencanto asectores crecientes de las clasesmedias y em-presariales.

Es durante este periodo cuando se co-mienza a hablar en el Perú de la sociedad ci-vil. Es durante este periodo cuando, a con-tracorrientedel autoritarismoestatal ydel cie-rre del sistema político, y aún antes degenerarse el desencanto extendido con el ré-gimen fujimoristaque llevóal iniciode la tran-sición democrática, la sociedad civil peruanaha construido su legitimidad actual, e inclu-so ha venido ganando espacios de participa-ción endiversas experiencias de concertaciónasociadas a diversas instancias locales y cen-trales del Estado.

El que sectores importantes de la socie-dad civil peruana y la noción misma de lasociedad civil hayan ganadomucho de su le-gitimidad ante la propia sociedad y la opi-nión pública durante el régimen autoritariose debe precisamente a su oposición a dichorégimen, lo queparece confirmaruna tenden-cia más reciente. Anota Aldo Panfichi:

Los pocos estudios existentes en la re-gión, al igual que los trabajos pionerossobre las luchas civiles contra el socia-lismo estatal de los países de Europadel Este, muestran que ella surge conmucha mayor nitidez en las últimasdécadas, en oposición a proyectos po-líticos autoritarios y en un contexto deluchas civiles por la democracia. Pare-ciera que las experiencias recientes de

61CARLOS MONGE

resistencia civil contradistintas formasde autoritarismo, son la clave que hapermitidoel resurgimientodeeste con-cepto, de larga tradición liberal en elpensamientopolíticodeoccidente, y sutransformación en parte central de losdebates sobre el futuro de la democra-cia contemporánea.25

Las razones particulares para que estalegitimidadhaya, además, permitido generarespacios y experiencias de concertación enunescenario autoritario, parecen haber sido:

� La vigencia del neoliberalismo, que llevóa la pérdida de la capacidad del Estadoendiversas esferas, creandoespacios apa-rentes para la acción de la sociedad civil.

� La puesta en práctica de una nueva es-trategia de los organismosmultilaterales,que ha hecho de la participación de lasociedad civil un eje central de sus pro-yectos.26

� La legitimidad de la acción de la socie-dad civil ante la opinión pública nacio-nal e internacional en terrenos como losderechos humanos, elmedio ambiente, laidentidad cultural y el género.

� La existencia de campos poco contencio-sos desde el punto de vista de los intere-ses globales del régimen autoritario (ex-perienciasmuy locales o temasmuymar-ginales) en los que la participación de lasociedad civil no fue percibida comounaamenaza.

Durante el gobierno de transición se lo-gró institucionalizar la práctica de laconcertación como aspecto inherente de lagestión de la democracia. Durante ese perio-do se constituyó la Mesa de Concertaciónpara la Lucha Contra la Pobreza con respal-do gubernamental, comomanifestación de la

voluntad del gobierno de institucionalizar laparticipación y la concertación. Laconcertación se centró en temas sociales; noentró a tocar temas relativos a la orientaciónmacroeconómica. Y los actores centrales deesta concertación formalizada han sido lasONG, la Iglesia, algunos sectores popularesorganizados y el Estado. Los sectores empre-sariales no han participado activamente, lomismoque los sectores sindicales. Se consoli-da así un divorcio entre la agenda de la po-breza y aquella de la producción y el empleo.

Durante el gobierno democrático, laconcertación se asume como práctica en elterrenode las relaciones con la sociedady conel sistema de partidos. En el terreno de la so-ciedad, se reafirma el esquema de concer-tación centrado en la pobreza. Los temasmacroeconómicos siguen quedando fuera dela agenda, aunque se incorporan temas eco-nómicos en torno a la preparación descentra-lizada y concertada de los presupuestos re-gionales.

En el terreno de la política se impulsa unproceso inédito de concertación en torno ametas de Estado a veinte años: el AcuerdoNacional entre los partidos políticos y acto-res sociales. Aunque el AcuerdoNacional hasido concebido en torno a objetivos y metasde mediano y largo plazo, está por verse sucapacidad de incorporar el tratamiento deasuntos de la coyuntura e incluso su capaci-dad de sobrevivir a la polarización política yla campaña electoral nacional del 2006.

1.4 Participación y concertación desde laorganización de los actores rurales

Desde los procesos organizativos antesdescritos y dentro delmarco del proceso glo-bal de afirmación de la participación para laconcertación, las poblaciones rurales se han

25 Ver Panfichi, Aldo: "Presentación", en A. Panfichi (coordinador), Sociedad civil, esfera pública y democra-tización en América Latina: Andes y Cono Sur, PUCP-FCE, México, 2003.

26 Ver: Tussie, D.; N. Rabotnikov y M. Riggirozzi: Los organismos internacionales frente a la sociedad civil:las agendas en juego. Cuadernos de Investigación Social 1, Departamento de Ciencias Sociales-PUCP, Lima,2000.


involucrado en una diversidad de experien-cias de concertación locales, sectoriales y na-cionales.

a) Desde las comunidades campesinas ynativas y desde las organizaciones deproductores

Las comunidades campesinas y nativasparticipan endiversosmecanismos locales deconcertación: i) enmesas y comités locales deconcertación y desarrollo, especialmente enlos distritos; ii) en comités de gestiónde cuen-ca, especialmente en las partes altas de lasgrandes cuencas costeñas y en las micro-cuencas andinas; iii) en los Comités de Ges-tión de lasÁreasNaturales Protegidas; iv) enlos esquemas de gestión local (Ministerio deTransportes yGobiernos Locales) delmante-nimiento de caminos rurales; v) en los pro-gramas socialesmediante núcleos ejecutores,comités conservacionistas y otras formasorganizativas específicas para esos fines; v)en esquemas de autodefensa con las FuerzasArmadas y de seguridad ciudadana con lasmunicipalidades y la PolicíaNacional.

En todos estos casos, se danmayores ni-veles de participación en los espacios localesy distritales y �desde ahí y por representa-ción cada vez más indirecta� en las instan-cias regionales y nacionales de concertación,como la Mesa Nacional de Lucha contra laPobreza y la Red Perú.27

Las organizaciones representativas deámbito nacional participan en espacios sec-toriales o temáticos de concertación: el Con-sejo Nacional de Concertación Agraria(CONACA) y el Consejo Nacional de PueblosAndinos y Amazónicos y Afroperuanos(CONAPA).

Por su parte, organizaciones de produc-tores han tenidopocoonulo involucramiento

en espacios locales de participación y concer-tación en lamedida de la escasa injerencia delos gobiernos locales en aspectos económicoproductivos. Sin embargo, sí han buscado laconcertación en las instancias nacionalescomo el CONACA.

El Consejo Nacional de ConcertaciónAgraria fue creado porDecreto Supremo 041del Ministerio de Agricultura el 24 de juniodel 2002, buscando la concertación entre

[...] los representantes de los produc-tores agrarios, del Estadoydeotras or-ganizaciones sociales representativasvinculadas a su ámbito, el estableci-miento y aplicación de políticas enmateria agraria y promoción del agronacional, quepromuevanespecialmen-te el mejoramiento de las condicionesde vida de los hombres y mujeres delcampo de nuestro país [...].(www.mintra.gob.pe)

De acuerdo con el decreto que lo consti-tuye, el consejo del CONACA está integrado,por parte del Estado, por el Ministerio deAgricultura (quien lo preside), el Ministeriode Economía y Finanzas, elMinisterio de In-dustria yTurismo, elministeriodePromociónde la Mujer (actualmente el MIMDES), el mi-nistro de Transportes y un representante delPresidente de la República, así como un re-presentantedel presidentedelConsejodeMi-nistros. Como representantes de la sociedadcivil estánpresentes lasorganizacionesdepro-ductores agrarios acreditados enCONVEAGRO.Y se establece tambiénque�en coordinacióncon lasDireccionesRegionales delMinisteriode Agricultura� se dispondrá la creación einstalación de los ConsejosDepartamentales(regionales) de ConcertaciónAgraria, lo queabre la posibilidad de un espacio de partici-pación en el nuevo contexto descentralizado.

27 Con relación al proceso y la situación actual de los procesos de concertación local y su articulación en redesnacionales, ver Ballón, Eduardo: Propuesta de fortalecimiento de la institucionalidad local. Componente delFONCODES III, Lima, febrero 2002; y Herz, Carlos: Informe final. Proyecto Programa de apoyo a las actividadesde concertación de FONCODES, FONCODES, Lima, enero, 2002.

63CARLOS MONGE

El CONACA ha tenido un funcionamientoirregular, como espacio de consulta yconcertación sobredeterminados temas en losque hay bases comunes para lograr acuerdos,pero sin capacidadrealde resolver sobreasun-tos de fondo. Por ejemplo, en la actualidad,cuando en julio del 2003 se discutía la posibi-lidad de una nueva paralización agraria, elCONACA no fue convocado.28

En relación con las organizaciones indí-genas, el CONAPA fue creado en el año 2001por Decreto Supremo 111 de la Presidenciadel Consejo deMinistros y fue adscrito desdeel inicio al despacho de la Primera Dama,quien lohapresididodesde su fundaciónhas-ta que renunció a dicho cargo, siendo reem-plazada por un represente de las propias or-ganizaciones indígenas.29

En el terreno ambiental, no hay presen-cia indígena establecida formalmente en lasinstancias de concertación del Consejo Na-cional del Medio Ambiente ni en el Consejode Coordinación del Sistema Nacional deÁreas Naturales Protegidas, más allá de supresencia en los Comités deGestión.30

Desde la perspectiva de las propias orga-nizaciones indígenas, su participación en laCONACA no ha significadomayores logros enel terreno de la concertación de decisionespúblicas concretas sobre asuntos de su inte-rés, aunque sí ha servido para visibilizar lacuestión indígena ymantenerla en la agendapública. Almomento de escribir estas líneas,en vista de la renuncia de Primera Dama apresidir el CONACA, el Poder Ejecutivo ha de-signado en el cargo aun joven líder aguaruna,pero sin consulta con las organizaciones indí-

genas, las que han amenazado con retirarseen masa del CONACA, ante éste y otros mane-josmanipulatorios desde el PoderEjecutivo.

b) Desde las organizaciones de riego

Lasorganizacionesde riego se encuentraninmersasenunesquemadecogestióndel aguacon la Dirección General de Aguas y SuelosdelMinisterio de Agricultura. Este esquemasurgió de la reforma agraria y ha venido evo-lucionando�especialmentedesde finesde losaños ochenta� en la dirección de una cre-ciente administración del agua de riego porlas propias organizaciones de regantes, inclu-yendo la fijación y el cobro de las tarifas, y lagestión y elmantenimiento de la infraestruc-tura de riego.

Sin embargo, esta creciente autonomi-zación se desarrolla al mismo tiempo que laorganizaciónmismade los regantes dependede lo definido en la Ley General de Aguas yel Reglamento de lamisma, instrumentos le-gales aprobados por el Congreso el primero ypor el propioMinisterio deAgricultura el se-gundo.31 Es interesante anotar que desdemediados de los años noventa el Poder Eje-cutivo viene tratando de aprobar una nuevaLey deAguas que crea unmercado de aguasy redefine demanera radical la composicióny la lógica de funcionamiento de las organi-zaciones de riego.

Algunas organizaciones de riego partici-pan en esquemas más complejos de gestiónde cuencas, especialmente en el caso de losgrandes proyectos de riego en la costa delpaís. Es el caso de la gestión de los proyectosChira-Piura, Chancay-La Leche y Jequete-

28 Ver declaraciones de Javier García, secretario técnico del CUNGA, en CEPES, Notiagro, 31 de julio del 2003,www.cepes.org.pe.

29 Ver RM 263-2003-PCM nombrando nuevo presidente de CONAPA en www.conapa.org.pe.30 Ver en www.conam.gob.pe y www.inrena.gob.pe.31 Ver entrevista a Ing. José Rivas, de la Dirección General de Aguas y Suelos, en La Revista Agraria 34, Lima,

marzo del 2002.


peque-Zaña. Algunas participan también enconsorcios especializados, como la Junta deUsuarios del Chancay-Lambayeque, que for-ma parte del Instituto de Apoyo al Manejodel Agua de Riego.32

c) Desde las organizaciones de autodefensa

Lasorganizacionesde autodefensa�tan-to aquellas surgidas en la sierra norte comorespuesta al abigeato y la ausencia, ineficaciao corrupción de las autoridades locales fren-te a este problema como aquellas que surgie-ron como reacción a la violencia política yadurante los años ochenta�han tenido comocaracterística un surgimiento espontáneoquedespués ha buscado ser normado, cooptadoo instrumentalizado por el Estado.

En el caso de las Rondas Campesinas deCajamarca y la sierra del departamento dePiura, en 1986 se promulgó una primera Leyde Rondas Campesinas (Ley 24571), que fuedenunciada como un intento de manipula-ción desde el Estado; y recientemente se halogrado la promulgación de una nueva LeydeRondasCampesinas que ha sido bien reci-bida por las propias organizaciones ronderas(Ley 27908 de enero del 2003).33

En el caso de las organizaciones surgidasen respuesta a la violencia se mantiene sinresolver una estrategia de incorporación amecanismos formales de seguridad ciudada-na, considerándose la posibilidadde quepar-ticipen como representantes de la sociedadorganizada en los esquemasparticipativosdeseguridad ciudadana (Policía Nacional, mu-nicipalidad, sociedadorganizada), quevienensiendopromovidospor elMinisterio del Inte-rior dentro delmarco de la reforma policial.

d) Desde las organizaciones en torno a losprogramas sociales

Laparticipaciónde las organizaciones entorno a los programas sociales se da, en pri-mer lugar, en la ejecución misma de los pro-gramas. De hecho, los núcleos ejecutores, co-mités conservacionistas, comités de vaso deleche y comedores populares son parte delaparato de ejecución de estos programas. Enel caso de los programas alimentarios comoel PRONAA y Vaso de Leche �en los que segeneran contrapartes organizativas perma-nentes� se han creado instancias locales ointermedias para que las organizaciones par-ticipen en actividadesdeplaneamiento y eva-luación de la gestión. En el caso del PRONAA,por ejemplo, existe laMesa de Coordinacióny Trabajo conformada por representantes delas organizaciones sociales de base, constitui-da por el jefe del PRONAA, el director ejecuti-vo, el gerente técnico y el gerente local delCallao, y seis representantes de los comedo-res populares y seis representantes de los clu-bes demadres.

En el caso de los programas de inversión,que generan organizaciones definidas comotemporales, no hay otras instancias de partici-pación.34

Al mismo tiempo, desde los programassociales y desde la nueva normativamunici-pal y descentralista se viene impulsando laparticipaciónde estas organizaciones de baseen los espacios o instancias locales de concer-tación (losConsejos Locales deCoordinación,las Mesas de Lucha Contra la Pobreza), queson ahora las llamadas a priorizar la deman-da local hacia los programas de lucha contrala pobreza.

32 Ver en www.iproga.org.pe.33 Ver en www.congreso.gob.pe.34 Sobre la participación a la base de los programas sociales, ver Tanaka, Martín. Participación en Programas

sociales. Lima, IEP, 2001.

65CARLOS MONGE

En perspectiva, habrá que ver cuál es elimpacto sobre estos programas y sobre lasorganizaciones que ellos dinamizan, y de lasdecisiones que se vienen tomando enmateriade fusión y de descentralización de los pro-gramas sociales.35

Muchas de estas organizaciones partici-pan localmente en instancias de concertaciónmultitemáticas como la Mesa Nacional deConcertación para la Lucha Contra la Pobre-za, constituida por 26 mesas departamenta-les, 166 mesas provinciales y 708 mesasdistritales.36 Como se ha señalado antes, laparticipación directa de las organizacionesrurales parece darse con más fuerza en losespacios locales, siendomás bien precaria enlos espacios regionales y nacionales.

2. Una reflexión sobre la diversidad deformas de participación para laconcertación con el Estado

� Se trata de experiencias que se han dadodentro delmarcodel procesomás amplioque viene redefiniendo las relaciones en-tre la sociedad civil y el Estado, procesoque se inicia a mediados de los añosochenta, se desarrolla "desde abajo y des-de el borde" durante los noventa, se con-vierte en política de Estado en el gobier-no de transición y se reafirma como ejede la reforma descentralista del Estadobajo el gobierno presidido porAlejandroToledo.

� Se trata de la suma demuchas experien-cias queno remitenaun solo campo, temao sector sino que se desarrollan transver-salmente en el Estado. Manejo del terri-torio y los recursos, identidad, produc-ción, agua, seguridad y alivio a la pobre-za son los temas quehemos repasado. Se-

guramente han quedado fuera otros quemerecerían sermencionados también (lasalud desde los Comités Locales de Ad-ministración de la Salud [CLAS]; la edu-cación desde las asociaciones de padresde familia y los Comités Locales de Edu-cación, etcétera). Se constituye un esce-nario bastante complejo y diverso tantocomo desordenado y asistemático, y dealguna manera bastante espontáneo, apesar de que a la vez exista una densanormatividad que respalda a estamulti-plicidad de experiencias.

� Se trata deprocesos de organizaciónparala relación con el Estado, cuya forma es-pecífica depende en gran medida de ladinámica y forma específica del Estado.En algunos casos, inclusive, las normascrean determinado tipo de prácticas,comopor ejemplo en el caso del ProyectodeCaminos Rurales y tal vez de losCLAS,en los cuales la voluntad estatal y la con-siguiente normatividad generan un con-junto de prácticas sociales participativasquenoemergendedinámicas endógenas.El Estado aparece así como un grandinamizador de la organización de lapoblación rural, lo que plantea la cues-tión de la autonomía de los actores frenteal Estado, sobre todo después de una dé-cada caracterizada por el clientelaje, lacooptación y la manipulación de las or-ganizaciones por el Estado.Distintos gra-dos de autonomía de la sociedad depen-den tanto del origen de la experiencia yde la fortaleza de los sujetos sociales quesostienenestosprocesos comode la orien-tación del Estado por establecer relacio-nes no clientelares con la sociedad.

� Se trata de experiencias que en muchoscasos son "prácticas constituyentes", prác-

35 Ver al respecto la nueva Ley Orgánica de Gobiernos Locales y los dispositivos de PCM y MIMDES relativos a laintegración y descentralización de los programas sociales, en www.mimdes.gob.pe y www.pcm.gob.pe

36 Para una evaluación de la Mesa de Concertación véase Ballón, Eduardo: Perú hoy. Toledo: a un año degobierno, DESCO, Lima, 2002.


ticas sociales que fundandinámicasparti-cipativas anteriores a su reconocimientoformal. Éste podría ser el caso de las ex-periencias de la elección de jueces de pazy de participación de los padres de fami-lia en las escuelas, que han dado pie anormas que formalizanprocesos "valida-dos" por la experiencia social misma. Esel caso más general de la creación de laConcertación para la Mesa deConcertación para la LuchaContra la Po-breza y, después, de la normatividadparticipativa en el diseño de los nuevosGobiernos Regionales y Locales sobre labase de las experiencias informales de lasdécadas pasadas.

� Se trata de experiencias que han alimen-tado grados diferenciados de empode-ramiento de la sociedad. En algunos ca-sos, la participación de la organizaciónse reduce a facilitar la ejecución de obrasy proyectos respecto a los cuales el Esta-do toma todas las decisiones. En otros, seaccede a la toma de decisiones.

� Se trata de experiencias que�alrededorde unmismo campo temático y teniendoun respaldo normativo similar� tienendesarrollos desiguales y diferenciados,que dependen ya no del tema o del com-portamiento del Estado, sino de las pro-pias capacidades de los actores ruralesinvolucrados.

� Se trata de experiencias que permiten alos actores rurales articularse a redesmásamplias que incluyen a otros actores lo-cales y extra locales, así como a diversossectores del aparato público, generandodinámicas de agregación de intereses al-rededor de temas y problemas particula-res y sectorializados, abriendo de estamanera la posibilidad de contribuir a lareconstrucción del tejido social en los es-pacios locales.

� Se trata de experiencias en permanenteredefinición, sujetas a sus propias diná-micas internas y sujetas también a las di-námicas endógenas, particularmente aaquellas que tienen como origen al Esta-do. En este terreno, por ejemplo, la crea-

ción de los Consejos de CoordinaciónLocal creará una nueva dinámica de or-ganización y concertación entre actorespara la representación de la sociedad ci-vil en esas instancias. De lamismamane-ra, la transferencia de los programasalimentarios centrales a los GobiernosLocales seguramente impactará sobre losclubes demadres y los comedores popu-lares articulados a estos programas. Losnuevos roles asumidos por lasmunicipa-lidades y losGobiernos Regionales, en lamedida en que se les transfieran compe-tencias, seguramente generarán también,en las organizaciones productivas, unmayor interés por participar en los espa-cios de concertación.

3. Puntos críticos de las experiencias enlas perspectivas de la reforma del Es-tado

Desde la perspectiva de la reforma delEstado, los puntos críticos de estas experien-cias son los siguientes:

� La voluntad de participar, de concertar, deser parte del proceso de toma de decisiones.La institucionalizaciónde las experienciasdeparticipación en las nuevas normas re-gionales y municipales puede suplantaresa voluntad y burocratizar los procesos.

� El aprendizaje acumulado en élites de la so-ciedad rural respecto a la participación y laconcertación. La concentración de esteaprendizaje en esasmismas élites puedeconfigurar nuevas exclusiones de losmáspobres, los más distantes, los menos in-formados. Democratizar y renovar la re-presentación es un reto permanente.

� La diversidad de experiencias, que constitu-ye una riqueza antes que una amenaza querequiera ser restringida. Las normas gene-rales deben establecer ciertos mínimospero también contener espacios para suadecuación a esta diversidad.

� El consenso social amplio a favor de la partici-pacióny laconcertacióncomoformadeapun-talar la gobernabilidadde lademocracia.

67CARLOS MONGE

� El consenso a favor de la descentralizacióncomo proceso, más allá de las limitacionesdel procesomismo.

� Las limitaciones y restricciones existentes enlas normas que vienen estableciendo espaciosy regulando procesos de participación, comola Ley Orgánica de los Gobiernos Regiona-les, la Ley Orgánica de Municipalidades yotras. Es indispensable participar en losConsejosdeCoordinaciónRegional (CCR)yConsejos deCoordinación Local (CCL)y al mismo tiempo preparar propuestasde reforma de las leyes respectivas, pararemontar las limitaciones que ahora pre-sentan.

� La fragilidad institucional de la organizacióny la representación de las organizaciones dela sociedad rural, que dificulta que la par-ticipaciónde los "representantes" sea ple-namente "representativa".

� Las limitaciones informativas yprogramáticas de las organizaciones de la po-blación rural, que pueden hacer de la par-ticipación un ejercicio de reclamo secto-rial o localista antes que un ejercicio deconcertaciónde intereses para el desarro-llo territorial, sectorial o temático en unaperspectivamás amplia.

� La tradición de manipulación y clientelismoestatal sobre las organizaciones, que tiendea ser una respuesta casi automática de laclase política encargada de la gestión pú-blica en casos de pérdida de legitimidadpolítica.

� La ausencia del sector empresarial privado,que hace que el eje de la participación yla concertación sea solamente la asigna-ción de los recursos públicos y no elfinanciamiento del desarrollo en su acep-ciónmás amplia.

4. Calidad y potencial de replicabilidad

Dada su variedad, las experiencias deorganización y participación enmecanismosde concertación responden a condiciones es-pecíficasquevaríanmuchodeunaaotra. Perotambién es verdad que se pueden identificar

condiciones mínimas que �de ser replica-das� pueden hacer viables procesos seme-jantes. No se trata, pues, de replicar las expe-riencias sino las condiciones que las han he-cho posibles. Algunas de estas condicionesson:

� Un tema o hecho en torno al cual se dinamicela organización y se motive la participacióny la concertación. Por ejemplo, la necesi-dadde asignar de lamejormanera recur-sos escasos; o la necesidad deimplementar una política que puede re-dundar en beneficio directo de la pobla-ción organizada.

� Una voluntad política�de una cultura dela participación y la concertación� porpartede lasautoridades involucradas, seanéstas locales, regionales onacionales, elec-tas o designadas, así como por parte delas propias organizaciones rurales.

� Actores externos que brinden asistencia téc-nica y se constituyan en redes de soporte aestos procesos.

� Un marco normativo favorable.

� Logros que renueven el interés de los actoresy den sostenibilidad a los procesos. Estas ex-periencias se pueden deslegitimar a cau-sa de la frustración de las expectativascreadas.

5. Sistematización y conclusiones ge-nerales

� El proceso de construcción de ciudada-nía en el medio rural�en el contexto dela afirmación de la presencia del merca-do y del Estado� ha tomado como unade sus formas la proliferación de organi-zaciones y de experiencias de participa-ción para la concertación.

� Ese proceso se ha dado con fuerza desdemediados de los años ochenta, cobró im-pulso en las zonas rurales y en las regio-nes durante los noventa y se ha afirmadocomo política de Estado desde el gobier-no de transición a la fecha.


� Dentro delmarco de este proceso, las or-ganizaciones de la sociedad rural hansidopioneras eneldesarrollodeexperien-cias de participación para la concertaciónen el terreno de la gestión de los Gobier-nos Locales, de la gestión del agua, delencaramiento a la inseguridad y la vio-lencia, de la gestión de los recursos natu-rales, de la negociación de mejores con-diciones en el mercado y en los progra-mas sociales.

� Estas experiencias han sido constitutivas,se han apoyado antes que nada en la vo-luntad política y en la creatividad de losactores, y sólo después se han formaliza-domediante normas de diverso rango.

� La fragilidad de la sociedad civil �des-pués de una década de violencia yclientelismo� plantea una serie de pro-blemas de legitimidad y de represen-tatividad de los liderazgos que han vivi-do estas experiencias, y reclama estrate-gias de permanente renovación y demo-cratización de la representación de lasorganizaciones en los procesosde concer-tación.

� Los contenidos participativos de la des-centralización y de la reforma de Estadose han inspirado en estas experiencias yles han dado rango constitucional. Laparticipación y la concertación son par-te, ahora, de lamanera legal de gestionarel Estado en democracia.

� Esta constitucionalización de la partici-pación la hace menos dependiente de lavoluntad política �y por tanto menosprecaria�, pero almismo tiempo la pue-de burocratizar y vaciar de contenido. Senecesita de la permanente renovación deuna voluntad política que haga de la par-ticipación y la concertación una culturacotidiana de la población y las autorida-des,másqueunprocedimiento adicional.

� Consolidarmecanismos de participaciónefectiva �dotados de recursos adecua-dos�, ejercidapor representantes que re-presenten, en torno a asuntos que intere-sen, y con resultados que hagan la dife-rencia puede ser �desde la reforma delEstadoyelprocesodedescentralización�una contribución efectiva a la inclusiónde aquellos quehanvenidomuriendo sinque el resto se diese cuenta.

69CARLOS MONGE

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71CARLOS MONGE

Otras fuentes electrónicaswww.aidesep.org.pewww.cepes.org.pewww.cepes.org.pe/allpawww.conam.gob.pewww.conapa.org.pewww.congreso.gob.pewww.foncodes.gob.pewww.inrena.gob.pewww.iproga.org.pewww.itdg.org.pewww.laneta.apc.org/rci/organinteg/coppip.htmlwww.mimdes.gob.pewww.mimdes.par.gob.pewww.pcm.gob.pewww.pronamachcs.gob.pewww.rcp.net.pe/coppip/


Siglas utilizadas

AIDESEP Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Selva Peruana

CCL Consejo de Coordinación Local

CCR Consejo deCoordinación Regional

CEPES Centro Peruano de Estudios Sociales

CLACSO Consejo Latinoamericano deCiencias Sociales

CIES Consorcio de Investigación Económica y Social

CLAS Comités Locales deAdministración de la Salud

CLE Comités Locales de Educación

CONACA Consejo Nacional de Concertación Agraria

CONACAMI CoordinadoraNacional de ComunidadesAfectadas por laMinería

CONAP Confederación deNacionalidadesAmazónicas del Perú

CONAPA ConsejoNacional de PueblosAndinos yAmazónicos yAfroperuanos

CONVEAGRO ConvenciónNacional del Agro

COPPIP Conferencia Permanente de Pueblos Indígenas del Perú

CUNGA ComitéUnitarioNacional deGremiosAgrarios

ENAHO EncuestaNacional deHogares

ELN Ejército de LiberaciónNacional

FCE Fondo deCultura Económica

FIR Frente de IzquierdaRevolucionaria

73CARLOS MONGE

FONCODES FondoNacional de Compensación yDesarrollo Social

IEP Instituto de Estudios Peruanos

INEI InstitutoNacional de Estadística e Informática

MENADES MesaNacional sobreDesplazamiento

MIMDES Ministerio de laMujer yDesarrollo Social

MIR Movimiento de IzquierdaRevolucionaria

MRTA MovimientoRevolucionario TúpacAmaru

IDS InstitutoDiálogo y Propuestas

PAR ProgramadeApoyo al Repoblamiento

PETT Programa Especial de Titulación yCatastro

PRONAA ProgramaNacional deAsistenciaAlimentaria

PRONAMACHCS ProgramaNacional deManejo de CuencasHidrográficasyConservación de Suelos

PUCP Pontificia UniversidadCatólica del Perú

SEPIA Seminario Permanente de InvestigaciónAgraria

UNCA UniónNacional de CampesinosAymaras

UNICAMP Universidad deCampiñas, Sao Paulo, Brasil

participación, concertación, inclusión y gobernabilidad en

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