pamplona, hotel alma-beloso, 15-12-2015. josé-antonio asiáin ayala abogado problemática jurídica...

Pamplona, Hotel Alma-Beloso, 15-12-2015

José-Antonio Asiáin Ayala Abogado

Problemática jurídica actual del Convenio Económico

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I.-Fundamentación jurídico-constitucional del Convenio

1.-Origen y evolución histórica de los Convenios Económicos

2.-Anclaje constitucional del vigente Convenio de 1990

II.-Alcance de la potestad tributaria de Navarra

1.-Fundamento y límites de la potestad tributaria de Navarra

2.-Límites más conflictivos

III.-Impugnabilidad de los acuerdos de la Comisión Coordinadora

IV.-Defensa del Convenio

SumarioSumario


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1.- Origen y evolución histórica de los Convenios Económicos

2.- Anclaje constitucional del vigente Convenio de 1990

I.-Fundamentación jurídico-constitucional del ConvenioI.-Fundamentación jurídico-constitucional del Convenio


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1.-Origen y evolución histórica de los Convenios Económicos

• El Convenio es un instrumento de armonización de dos potestades tributarias que actúan sobre un mismo territorio

• Navarra, Reino “de por sí”: innecesariedad de un Convenio

• La necesidad de un Convenio surge con la integración de Navarra en la unidad constitucional

• Las Leyes de 25 de octubre de 1839 y 16 de agosto de 1841



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Ley de 25 de octubre de 1839:

Artículo 1

Se confirman los Fueros de las Provincias Vascongadas y de Navarra, sin perjuicio de la unidad constitucional de la Monarquía

Artículo 2

El Gobierno, tan pronto como la oportunidad lo permita, y oyendo antes a las Provincias Vascongadas y a Navarra, propondrá a las Cortes la modificación indispensable que en los mencionados Fueros reclame el interés de las mismas, conciliándolo con el general de la Nación y de la Constitución de la Monarquía …

I.-Fundamentación jurídico-constitucional del ConvenioI.-Fundamentación jurídico-constitucional del Convenio1.-Origen y evolución histórica de los Convenios Económicos


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Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841:

Artículo 16

Traslado de las aduanas desde el Ebro a los Pirineos

Artículos 17 a 21

Estanco del tabaco y de la sal

Artículo 22

Exención del uso del papel sellado

Artículo 23

Estanco de la pólvora y del azufre

I.-Fundamentación jurídico-constitucional del ConvenioI.-Fundamentación jurídico-constitucional del Convenio1.-Origen y evolución histórica de los Convenios Económicos


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Artículos 24

Regulación de la exacción de las rentas provinciales y de los derechos de puertas

Artículo 25

Navarra pagará, además de los impuestos antes expresados, por única contribución directa, la cantidad de 1.800.000 reales anuales. Se abonarán a su Diputación Provincial 300.000 reales anuales de los expresados 1.800.000 por gastos de recaudación y quiebra que quedarán a su cargo

Artículo 26

La dotación de culto y clero en Navarra se arreglará a la ley general y a las instrucciones que el Gobierno expida para su ejecución

I.-Fundamentación jurídico-constitucional del Convenio1.-Origen y evolución histórica de los Convenios Económicos


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El llamado Convenio de Tejada Valdosera, aprobado por Real Decreto de 14-02-1877: actualización de la aportación a 8.000.000 de reales anuales (-400.000 por gastos de recaudación y quiebra)

El primer Convenio propiamente dicho: el de 1927

Los Convenios de 1927, 1941, 1969 y 1990 tienen un contenido similar:

•Afirman la potestad tributaria de Navarra y establecen sus límites

•Armonizan el régimen tributario de Navarra con el régimen tributario general del Estado

•Cuantifican la aportación de Navarra a la financiación de las cargas generales del Estado

•Afirman el carácter paccionado del Convenio y la imposibilidad de modificarlo unilateralmente



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Conclusiones:

1ª.-Es un sistema de financiación que cuenta con 174 años de vigencia ininterrumpida durante los que ha coexistido con regímenes políticos de toda clase. El Convenio no se puede asociar a ningún régimen político

2ª.-El Convenio ha permanecido en vigor bajo regímenes tributarios muy diversos

3ª.-El Convenio nació con la integración de Navarra en el mercado único español, se ha adaptado a las exigencias de armonización fiscal derivadas de la integración de España en el mercado único europeo y es compatible con la armonización fiscal que pueda implantar en el futuro la Unión Europea

4ª.-El Convenio no es una antigualla. Hunde sus raíces en el siglo XIX, pero ha sido útil en el pasado, lo es en el presente y lo puede seguir siendo en el futuro

5ª.-No hay ninguna razón que justifique su supresión



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2.-Anclaje constitucional del Convenio

• El Convenio es un elemento esencial del régimen foral de Navarra

• El régimen foral de Navarra es amparado y respetado por la Constitución en su disposición adicional primera:

• ¿Qué son los derechos históricos de los territorios forales?

• El amparo y respeto de los regímenes forales es coherente con el reconocimiento constitucional del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones

“La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales.

La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”.

I.-Fundamentación jurídico-constitucional del ConvenioI.-Fundamentación jurídico-constitucional del Convenio


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• La disposición adicional primera de la Constitución no es una mera declaración retórica. Es una norma jurídica que vincula a los ciudadanos y a los poderes públicos

• La disposición adicional segunda de la LOFCA (Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre):

“En virtud de su régimen foral, la actividad financiera y tributaria de Navarra se regulará por el sistema tradicional del Convenio Económico.

En el mismo se determinarán las aportaciones de Navarra a las cargas generales del Estado, así como los criterios de armonización de su régimen tributario con el régimen general del Estado”.

I.-Fundamentación jurídico-constitucional del Convenio2.-Anclaje constitucional del Convenio


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El artículo 45 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA) de 10 de agosto de 1982:



1.-En virtud de su régimen foral, la actividad tributaria y financiera de Navarra se regulará por el sistema tradicional del Convenio Económico.

2.-En los Convenios Económicos se determinarán las aportaciones de Navarra a las cargas generales del Estado señalando la cuantía de las mismas y el procedimiento para su actualización, así como los criterios de armonización de su régimen tributario con el régimen general del Estado.

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El artículo 45 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA) de 10 de agosto de 1982:



3.-Navarra tiene potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario, sin perjuicio de lo dispuesto en el correspondiente Convenio Económico que deberá respetar los principios contenidos en el Título Preliminar del Convenio Económico de 1969, así como el principio de solidaridad a que se refiere el artículo 1 de esta Ley Orgánica.

4.-Dada la naturaleza paccionada de los Convenios Económicos, una vez suscritos por el Gobierno de la Nación y la Diputación, serán sometidos al Parlamento Foral y a las Cortes Generales para su aprobación mediante ley ordinaria.

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La reforma de la disposición adicional segunda de la LOFCA por la reciente Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio:

“Al amparo de lo que establece la disposición adicional primera de la Constitución, la actividad financiera y tributaria de Navarra, en virtud de su régimen foral, se regulará por el sistema tradicional del Convenio Económico, y, en particular, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.

En el mismo se determinarán las aportaciones de Navarra a las cargas generales del Estado, así como los criterios de armonización de su régimen tributario con el régimen general del Estado”.



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Conclusiones:

1ª.-El Convenio está firmemente anclado en la Constitución y en el bloque de la constitucionalidad que integran, junto con la Constitución, la LORAFNA y la LOFCA

2ª.-Una eventual supresión del Convenio exigiría la previa supresión de la disposición adicional primera de la Constitución, del artículo 45 de la LORAFNA y de la disposición adicional segunda de la LOFCA, lo que exige cualificadas mayorías políticas de muy difícil consecución

3ª.-La defensa política y jurídica del Convenio tiene necesariamente que basarse en esas normas



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2.-Límites más conflictivos:

2.1.-La obligación de respetar los tratados o convenios internacionales suscritos por el Estado

2.2.-La obligación de respetar la legislación general del Estado en el establecimiento de tributos diferentes de los mencionados en el Convenio

2.3.-La obligación de mantener una presión fiscal efectiva global equivalente a la existente en el resto del Estado



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Artículo 1 del Convenio:

“En virtud de su régimen foral, Navarra tiene potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario”



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Artículo 2.1 del Convenio:

“En el ejercicio de la potestad tributaria a que se refiere el artículo anterior, la Comunidad Foral deberá respetar:

a).-Los criterios de armonización del régimen tributario de Navarra con el régimen general del Estado establecidos en este Convenio Económico.

b).-Las competencias que, conforme a lo dispuesto en el presente Convenio Económico, correspondan al Estado.

c).-Los tratados o convenios internacionales suscritos por el Estado…

d).-El principio de solidaridad a que se refiere el artículo 1.º de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.

e).-Las instituciones, facultades y competencias del Estado inherentes a la unidad constitucional, según lo dispuesto en el artículo 2.º de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra”.

II.-Alcance de la potestad tributaria de Navarra1.-Fundamento y límites de la potestad tributaria de Navarra


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Artículo 2.2 del Convenio:

“Sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación de régimen general del Estado, la Comunidad Foral de Navarra podrá establecer y regular tributos diferentes de los mencionados en el presente Convenio, respetando los principios recogidos en el apartado 1 anterior y los criterios de armonización previstos en el artículo 7 de este Convenio”.



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Artículo 7 del Convenio:

“La Comunidad Foral de Navarra, en la elaboración de la normativa tributaria:

a).-Se adecuará a la Ley General Tributaria en cuanto a terminología y conceptos, sin perjuicio de las peculiaridades establecidas en el presente Convenio.

b).-Establecerá y mantendrá una presión fiscal efectiva global equivalente a la existente en el resto del Estado.

c).-Respetará y garantizará la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes, capitales y servicios en todo el territorio español, sin que se produzcan efectos discriminatorios.

d).-Utilizará la misma clasificación de actividades ganaderas, mineras, industriales, comerciales, de servicios, profesionales y artísticas que en territorio común, sin perjuicio del mayor desglose que de las mismas pueda llevar a cabo la Comunidad Foral”.



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Conclusiones:

1ª.-El Convenio no es la fuente, no es el fundamento, de la potestad tributaria de Navarra

2ª.-La verdadera fuente, el auténtico fundamento, de la potestad tributaria de Navarra es su régimen foral

3ª.-Navarra debe ejercer su potestad tributaria en el marco del Convenio y, por tanto, respetando los límites que éste establece



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2.-Límites más conflictivos:

1º.-La obligación de respetar los tratados o convenios internacionales suscritos por el Estado (artículo 2.1.c)

a).-La Ley Foral 10/2013 y la Sentencia del Tribunal Constitucional 207/2013

El Tribunal Constitucional consideró que ello implicaba una clara infracción del artículo 2.1.c) del Convenio y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad del apartado 7 del artículo único de la citada Ley Foral 10/2013, de 12 de marzo

“cuando (el apartado 7 del artículo único de) la Ley Foral 10/2013, … limita la exención aplicable en la contribución territorial exclusivamente a los bienes de la Iglesia Católica «que estén destinados al culto», está adoptando una decisión que contradice abiertamente lo dispuesto en el art. IV del Acuerdo sobre asuntos económicos suscrito el 3 de enero de 1979 entre el Gobierno de España y la Santa Sede” … (que) ... tiene rango de tratado internacional”



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b).-La doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre la compatibilidad con el Tratado de la Unión de los beneficios fiscales otorgados por las entidades infraestatales de los Estados miembros

• Las Sentencias de 06-09-2006 (Islas Azores) y 11-09-2008 (Territorios Forales de la Comunidad Autónoma Vasca): exigencia de un triple ámbito de autonomía: el político-institucional, el procedimental y el económico

• La aplicación de esa exigencia a los Territorios Forales de la Comunidad Autónoma Vasca en la Sentencia de 11-09-2008

• Las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 22-12-2008 y las del Tribunal Supremo de 30-03-2012, 03-04-2012 y 04-04-2012

• Aplicabilidad a Navarra de dicha doctrina jurisprudencial

II.-Alcance de la potestad tributaria de Navarra2.-Límites más conflictivos


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2º.-La obligación de respetar la legislación de régimen general del Estado en el establecimiento de tributos diferentes de los mencionados en el Convenio (artículo 2.2)

• Los Convenios de 1927, 1941 y 1969: la implantación del ITE

• La redacción original del Convenio de 1990

• La adición en 2003 de un nuevo apartado 2 al artículo 2 del Convenio de 1990

“2.-La Comunidad Foral de Navarra podrá establecer tributos distintos de los convenidos respetando los principios establecidos en el apartado 1 anterior y los criterios de armonización recogidos en el artículo 7 de este Convenio”



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Sentencias del Tribunal Constitucional 208/2012 y 110/2014:

Sentencia 110/2014: Inconstitucionalidad de la Ley Foral 24/2012, que estableció el Impuesto sobre el Valor de la Producción de Energía Eléctrica, por gravar el mismo hecho imponible gravado en la ley estatal 15/2012, lo que vulnera la prohibición establecida en el artículo 6.2 LOFCA

Voto particular:

El Convenio no consiente “la aplicación directa del artículo 6.2 LOFCA a la Comunidad Foral de Navarra, como si de una comunidad autónoma de régimen común se tratara”.



Los tributos distintos de los convenidos que pudiera establecer la Comunidad Foral al amparo de lo dispuesto en el artículo 2.2 del Convenio están sujetos no sólo a los límites señalados en dicho precepto, sino también a los señalados en la LOFCA

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Validación de la doctrina del Tribunal Constitucional en la reforma del artículo 2.2 del Convenio por la Ley 14/2015, de 24 de junio

Necesidad de reconsiderar dicha reforma

“2.-Sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación de régimen general del Estado, la Comunidad Foral de Navarra podrá establecer tributos distintos de los mencionados en el presente Convenio respetando los principios establecidos en el apartado 1 anterior y los criterios de armonización recogidos en el artículo 7 de este Convenio”



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3º.-La obligación de mantener una presión fiscal efectiva global equivalente a la existente en el resto del Estado (artículo 7.1.b)

La redacción original del Convenio de 1990:

• La Comunidad Foral de Navarra en la elaboración de la normativa tributaria: b).-Establecerá y mantendrá una presión fiscal efectiva global no inferior a la existente en el resto del Estado

• Finalidad del precepto: evitar la creación en Navarra de un “paraíso fiscal”

• Posibilidad de establecer en Navarra una presión fiscal igual o superior



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La reforma acordada en 1997 (Ley 19/1998, de 15 de junio):

• La Comunidad Foral de Navarra en la elaboración de la normativa tributaria: b).-Establecerá y mantendrá una presión fiscal efectiva global equivalente a la existente en el resto del Estado

• Los motivos de la sustitución del parámetro “no inferior” por el parámetro “equivalente”

• Traslación al Convenio de la reforma introducida en el Concierto Vasco por la Ley 38/1997, de 4 de agosto

• Traslación al Concierto Vasco de la modificación introducida en el artículo 19.2 de la LOFCA por la Ley 3/1996, de 27 de diciembre, para regular el ejercicio por las CCAA de sus competencias normativas sobre los tributos cedidos



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• La medición de la presión fiscal en la redacción original del Convenio: ¿En términos subjetivos o en términos objetivos?

• La voluntad de los negociadores y la interpretación jurisprudencial: la Sentencia del Tribunal Supremo de 19-07-1991

• La sustitución en 1997 del parámetro “no inferior” por el parámetro “equivalente” no ha variado la interpretación jurisprudencial: la Sentencia del Tribunal Supremo de 03-06-2011:



La exigencia de equivalencia no obliga a “mantener ni los mismos tipos impositivos, ni las mismas bonificaciones” existentes en el resto del Estado, ya que ello implicaría convertir al legislador foral “en un mero copista”, con la consiguiente desaparición de la potestad legalmente reconocida a los territorios históricos de mantener, establecer y regular su propio régimen tributario

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• Inexistencia de jurisprudencia sobre si la exigencia de equivalencia impide o no a Navarra establecer una presión fiscal efectiva global superior a la existente en el territorio del Estado

• Las reglas procesales que rigen la carga de la prueba y la dificultad de cumplirlas en este extremo

• Mayor coherencia de la redacción original (presión fiscal “no inferior”)

• Necesidad de que Navarra, al ejercer su potestad tributaria, tenga en consideración la regulación existente en otros territorios y de que valore responsablemente las consecuencias de establecer una regulación diferente

• Inexistencia de una obligación legal de hacer realidad el tópico de que ningún contribuyente navarro debe pagar en ningún supuesto más impuestos que los que pagaría en territorio común



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• El Convenio instituye en su artículo 67 una Comisión Coordinadora paritaria, integrada por 6 representantes de la Administración del Estado y por 6 representantes de la Comunidad Foral, a la que atribuye, entre otras, las siguientes competencias:



h).-Determinar la aportación económica

j).-Establecer el método para la cuantificación y liquidación de los ajustes por impuestos indirectos

k).-Cuantificar la valoración del coste de las competencias ejercidas por la Comunidad Foral de Navarra en materia de policía

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• La Comisión Coordinadora tiene necesariamente que adoptar sus acuerdos por consenso entre ambas Administraciones y ello excluye la posibilidad de que tales acuerdos sean recurridos por alguna de ellas

• La impugnación por UPyD del Acuerdo de 07-05-2012, relativo al ajuste del IVA, que tenía su origen en el cambio que introdujo el Grupo Volkswagen en el proceso de comercialización de los vehículos fabricados en su factoría de Landaben

• Oposición de Navarra y de la Administración del Estado: Falta de legitimación de UPyD, por carecer del interés legítimo exigido en el artículo 19.1 LJCA



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• La Sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 2015, que se apoya en las Sentencias del Tribunal Supremo de 3 y 5 de marzo, de 28 de abril y de 20 de junio de 2014, estimó el motivo de inadmisibilidad alegado por Navarra y por la Administración del Estado con la siguiente argumentación:

1º.-Los partidos políticos sólo están legitimados para impugnar los actos administrativos que lesionen su esfera jurídica de intereses

2º.-El acuerdo de la Comisión Coordinadora impugnado no afecta a la esfera jurídica de intereses de UPyD

3º.-La defensa de la legalidad y de la igualdad fiscal alegadas por UPyD para justificar la existencia de un interés legítimo en la impugnación del acuerdo de la Comisión Coordinadora no forman parte de dicha esfera de intereses

4º.-Procede, por todo ello, declarar la inadmisibilidad del recurso por carecer el partido político recurrente de la legitimación legalmente necesaria para su admisión



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En sentido estricto, esa Sentencia de la Audiencia Nacional no sienta jurisprudencia sobre la impugnabilidad por terceros de los acuerdos de la Comisión Coordinadora, pero constituye un valioso precedente


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1.-El Convenio, en cuanto que sistema de financiación propio de Navarra, no está en situación de peligro

2.-La necesidad de cuantificar la aportación de Navarra a la financiación de las cargas generales del Estado para el próximo quinquenio tampoco pone en peligro la subsistencia del Convenio

La cuantía de dicha aportación debe negociarse en el seno de la Comisión Coordinadora, que tiene una composición paritaria

No es pues materialmente posible que una de las partes imponga su criterio a la otra. Ambas están obligadas a ponerse de acuerdo



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El Convenio va a seguir siendo criticado

Necesidad de salir al paso de esas críticas

En la defensa institucional, cualquier sobreactuación puede llegar a ser contraproducente

La defensa del Convenio no necesita ni de épica, ni de retórica, sino de un buen relato y de mucho dato




José-Antonio Asiáin Ayala Abogado

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