oscar cetrángolo y javier curcio · 2021. 2. 23. · pib per cápitaa 6.644,60 7.589,46 9.042,91...

GastopúblicoenAméricaLatina:Evolucióndelargoplazo,financiamiento

tributarioydesafíosfuturos

Oscar Cetrángolo y Javier CurcioInstituto Interdisciplinario de Economía Política

Facultad de Ciencias Económicas – Universidad de Buenos Aires(IIEP – UBA/CONICET)

Fundación Alternativas

Madrid, 22 de Mayo 2018

Presentación

La política de gasto durante los ochenta estuvodominada por la emergencia; en los noventa por labúsqueda de mayor eficiencia y en los 2000 fue mayorla preocupación por la equidad.

La tributación acompañó esa trayectoria, pero conrasgos muy peculiares y una tendencia general másclara.

El desafío futuro es encontrar un nueva síntesis quepermita balancear los diferentes objetivos de política.

El balance no debiera ser similar para todos los casos.

Objetivos:

Evaluar la evolución de gastos públicos de lospaíses de la región durante últimas décadas,diferenciando grupos de países y políticassectoriales.

Revisar los cambios pasados y situación actual enmateria de tributación.

Presentar desafíos futuros en materia de ingresosy gastos, con especial referencia a la diversidad desituaciones.

Algunos Indicadores socioeconómicos seleccionadosPromedio simple países de América Latina y el Caribe.

Notas: a En dólares constantes de 2010. b De acuerdo con la disponibilidad de datos, se consideran países deAmérica Latina únicamente, años 1994, 2005 y 2014. c Se considera solo la zona urbana. dDatos extraídos de laOrganización Internacional del Trabajo.

Fuente:Elaboraciónpropiaenbaseadatosde CEPALyOIT.

Indicadores 1995 2005 2015 Crecimiento (en %)

1995‐2005 2005‐2015

PIB per cápitaa 6.644,60 7.589,46 9.042,91 14,22 19,15

Índice de Ginib, c 0,52 0,51 0,47 ‐0,58 ‐8,98

Pobrezab 45,80 39,70 28,20 ‐13,32 ‐28,97

Desempleo 9,40 9,00 6,60 ‐4,26 ‐26,67

Informalidadd SD 63,39 53,20 SD ‐16,08

Gasto Público Total 20,07 22,93 27,50 14,27 19,94

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

ColombiaCosta Rica

Ecuador

El Salvador

GuatemalaHaití

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

Paraguay

Perú

República Dominicana

Uruguay

Venezuela

Promedio

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Año 2015

Año 1995

Gasto público por países de América Latina (1995 y 2015) En porcentajes del PIB

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseadatosdeCEPAL.

TEMARIO1. Cambios en la estructura del gasto regional

3. Estructura del gasto de los países

4. Evolución de ingresos fiscales. Hechos estilizados

5. Principales desafíos en políticas de gasto público

6. Desafíos de la tributación y otros ingresos

2. Evolución del gasto por grupo de países

7. Reflexiones finales

Cambiosen laestructuradelgastoregional

Evolución de gastos de capital siguiendo tendenciaimpuesta por ajuste en la emergencia, privatizacionesde los noventa y recomposición en los 2000.

Caída en el peso de intereses a medida que se fuesuperando la emergencia extrema.

Incremento en la participación de las transferencias ysubsidios.

Pérdida de importancia del gasto social en los noventay recuperación en los 2000.

Mayor crecimiento en la participación de servicioseconómicos, educación, salud y seguridad.

Estructura porcentual del gasto público según su clasificación económicaPromedio simple países seleccionados de América Latina (1990‐2015)

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseadatosdelaCEPAL.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Gastos corrientes primarios Gastos de capital Pago de intereses

América Latina: Inversión en infraestructura por sector (1980‐2015)En porcentajes del PIB

Fuente:Sánchez,etal.(2017)

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

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1996

1997

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1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Inversión Total 1980‐2006 Inversión Total 2007‐2015 Inversión Pública 1980‐2006

Inversión Pública 2007‐2015 Inversión Privada 1980‐2006 Inversión Privada 2007‐2015

3,6 %

2,2 % 2,2 %

Estructura porcentual del Gasto público corriente, según su clasificación económica. Promedio simple países seleccionados de América Latina (1990‐ 2016)


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Sueldos y salarios Compra de bienes y servicios Subsidios y otras transferencias corrientes Pago de intereses

Orientacionesdominantesenlapolíticadegastosocial

Creciente priorización del gasto educativo(descentralización en años noventa y reformas paraaumentar cobertura).

Diferentes intentos para superar fragmentación en gasto ensalud.

Reformas estructurales de los sistemas de pensiones en losnoventa y mayor preocupación por la cobertura en los2000. Diferentes grados de maduración y envejecimientopoblacional.

Rápida expansión de los programas de transferenciasmonetarias condicionadas.

Gasto público según finalidad y función. Promedio simple países de América Latina y el Caribe (2000‐2015)

En porcentaje del Gasto Total

Nota: La información corresponde al Gobierno Central, a excepción de Brasil, Colombia, Argentina y México. En los dos primeroscasos se refiere a Gobierno General en los dos restantes a Sector Público No Financiero.

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseadatosdelCEPAL.

28,3

22,0

20,018,5

15,1

17,7

13,515,3

9,911,1

4,96,6

3,8 3,23,2 3,7

1,1 0,80,2 0,9

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

2000‐2005 2010‐2015

Servicios públicos generales Protección social Educación Asuntos económicos

Salud Orden Público y Seguridad Defensa Vivienda y servicios comunitarios

Recreación, cultura y religión Protección del medio ambiente

América Latina y el Caribe: Gasto público en Programas de Transferencias Condicionadas (1996‐2015)

Fuente:Cecchini S.yAtuestaB.(2017).

‐ ‐

0,03

0,05 0,06

0,09

0,18

0,26

0,28 0,29

0,28 0,28 0,29

0,32 0,31

0,35

0,32

0,35

0,38

0,33

60 588 945 1.271

1.839

3.454

5.055

6.298

7.897 9.031

10.614

12.824 13.477

15.692

20.740 19.431

21.424 20.162

0

5000

10000

15000

20000

25000

‐

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,30

0,35

0,40

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

% del PIB Millones de dólares (eje derecho)

Tipologíadepaísesporniveldegasto

Grupo A: Países con un nivel de gasto público superior al 40% delPIB (Argentina y Brasil).

Grupo B: Países con un nivel de gasto público entre 30% y 40% delPIB (Bolivia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay y Venezuela).

Grupo C: Países con un nivel de gasto público entre 20% y 30% delPIB (Chile, Colombia, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua,Panamá, Perú y R. Dominicana) que tienen una trayectoria muysimilar al promedio regional.

Grupo D: Países con un nivel de gasto público menor al 20% delPIB (Guatemala, Haití y Paraguay) y menores tasas decrecimiento.

Evolución del gasto público total (1998 ‐ 2016). Países agrupados según su nivel de gasto en el año 2016.

En porcentajes del PIB


20,1 20,2 20,421,5

22,8 22,6 23,2 23,2 23,1 22,7 22,9 23,0 23,424,5

25,7 25,4 26,0 26,026,9 27,3 27,3 27,2

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

40,00

45,00

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Promedio simple Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D

Estructura del gasto público según su clasificación económica. Países seleccionados de América Latina (año 2016 o último disponible)


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Gastos corrientes primarios Pago de intereses Gastos de capital

Gasto público según su clasificación funcional, por grupo de países (2015).


Nota: Países agrupados según su nivel de gasto total en el año 2016.


27,3

16,9

11,88,7

4,2

6,9

3,1

2,4

4,0

3,6

2,3

1,9

8,3

4,6

6,4

3,6

43,7

31,9

23,6

16,7

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D

Social Asuntos economicos Defensa, ordén publico y seguridad Servicios publicos

Estructura del Gasto público según su clasificación funcional, por grupo de países (2015).Composición porcentual

62,552,9 50,0 52,4

9,621,5

13,214,4

9,011,1

9,711,7

18,914,4

27,221,6

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D

Social Asuntos economicos Defensa, ordén publico y seguridad Servicios publicos

Nota: Países agrupados según su nivel de gasto total en el año 2016.


Estructura del Gasto público según su clasificación funcional. Países seleccionados de América Latina (2015)

Composición porcentual


0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Protección social Educación Salud

Otros servicios sociales Servicios públicos generales Defensa, Orden Público y Seguridad

Asuntos económicos

Hechosestilizadosdelosingresospúblicosanivelregional

Incremento sostenido de la carga tributaria promedio de AL a lo largo de los últimos 25 años

Concentración de la estructura impositiva en tres principales tributos: IVA, Impuesto sobre la Renta y las Contrib. Seg. Social

Persistencia de brechas entre países, tanto en términos de nivel como de estructura, con comportamientos muy dispares

Influencia de fuentes no tributarias de ingresos públicos por la explotación de recursos naturales no renovables (hidrocarburos y minerales) así como de otros renovables estratégicos

IngresostributariosenAméricaLatinaPromediosimple18países–1990/2015(en%delPIB)

BrechasdecargatributariaenAméricaLatina18países–1990/2015(en%delPIB)

Ingresosfiscalesprovenientesdeindustriasextractivas(hidrocarburosyminerales)Datospara10países–1990/2015(en%delPIB)

Fuente: CEPAL (2018)

Principalesdesafíosfuturos

Consolidar la inclusión educativa con mejoras en su calidad

Evolución del gasto público en educación. Países seleccionados de América Latina y el Caribe (2000, 2010 y 2015).


Fuente:Cetrángolo yCurcio (2017),elaboradoenbaseadatosextraídosdelaOrganizacióndelasNacionesUnidasparalaEducación,laCienciaylaCultura.

2,73

4,11 4,35

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

2000 2010 2015



Reducir la fragmentación de los sistemas de salud y alcanzar lacobertura universal

Estructura porcentual del gasto en salud. Promedio simple de 20 países de América Latina (2015)

Fuente:ElaboraciónpropiacondatosdelaOrganizaciónMundialdelaSalud.

28,4

28,5

11,2

31,9

Gasto del Gobierno Seguros contributivos obligatorios

Pago voluntario de servicios de salud Gasto de bolsillo

Estructura del gasto en salud. Países seleccionados de América Latina y el Caribe (2015).

Fuente:ComisiónEconómicaparaAméricaLatinayelCaribe(CEPAL)yOrganizaciónMundialdelaSalud,exceptoArgentina,paraelqueseutilizóinformaciónrecientedelossubsectorespúblicoyseguridadsocialreelaboradaporfuentesoficialesluegodela

reformulacióndesuscuentasnacionales.

PaísGasto total en salud

En % del PIB

Gasto del Gobierno

Seguros contributivos obligatorios

Pago voluntario de servicios de

salud

Gasto de bolsillo

En % del gasto total en saludArgentina 9,0 33,5 45,2 8,0 13,4Bolivia 6,4 40,3 28,7 5,1 25,9Brasil 8,9 43,3 0,0 28,4 28,3Chile 8,1 2,2 58,6 7,0 32,2Colombia 6,2 11,8 59,0 10,9 18,3Costa Rica 8,1 9,7 66,3 2,5 21,5R. Dominicana 6,2 27,6 20,0 8,7 43,7Ecuador 8,5 28,9 21,1 6,3 43,7El Salvador 6,9 37,7 28,6 5,8 27,9Guatemala 5,7 17,8 15,9 10,5 55,8Haití 6,9 11,8 1,9 50,0 36,3Honduras 7,6 33,1 12,1 5,7 49,1Jamaica 5,9 53,6 5,8 16,9 23,7México 5,9 23,8 28,4 6,5 41,4Nicaragua 7,8 36,3 24,0 3,8 36,0Panamá 7,0 37,8 24,6 7,1 30,5Paraguay 7,8 34,3 19,3 9,9 36,5Perú 5,3 32,6 29,1 7,4 30,9Uruguay 9,2 27,7 42,2 13,9 16,2Venezuela 3,2 20,3 27,4 6,5 45,8Promedio simple 7,0 28,4 28,5 11,2 31,9




Asegurar pisos de protección social y sistemas previsionalescontributivos sostenibles para la población adulta mayor

Indicadores de protección para población adulta mayor de los países agrupados por nivel de gasto en protección de la población adulta mayor

(2015 o último disponible)

Nota: La brecha de cobertura por sexo se calculó como la cobertura de mujeres en edadde jubilarse como porcentaje de la de los hombres. La brecha de cobertura por quintilesse define como la cobertura de mayores de 65 años del primer quintil de ingresos comoporcentaje de la del quinto. El gasto en Protección Social de los países fue reescalado,siendo 14,60% del PIB=100.

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseadatosdelPanoramaSocialdeAméricaLatina2017ydelaComisiónEconómicaparaAméricaLatinayelCaribe(CEPAL).

‐

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

Afiliados de 15 años o massobre total de asalariados

Cobertura mayores de 65años

Brecha cobertura mayorespor sexo

Brecha cobertura mayorespor quintiles

Gasto en Protección Social(en % del PIB)

Mayor al 10% Entre 6% y 10% Entre 3% y 5% Menor al 3%

Indicadores del sistema de protección a la población adulta mayor. Países seleccionados de América Latina y el Caribe

(2015 o último disponible)

Notas:a Se considera solo la zona urbana.b La información corresponde a afiliación al sistema de pensiones.

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseadatosdelPanoramaSocialdeAméricaLatina2017ydelaComisiónEconómicaparaAméricaLatinayelCaribe(CEPAL).

País

Afiliados de 15 años o más

sobre total de

asalariados

Cobertura mayores de 65 años

Cobertura hombres en edad de jubilarse

Cobertura mujeres en edad de jubilarse

Brecha cobertura de mayores por quintil

Gasto en Protección Social (en % del PIB)

Brasil 78,0 84,2 87,2 75,2 62,10 14,60Argentinaa 68,9 90,0 84 81,3 70,44 13,95Colombia 62,3 26,7 30,7 20,5 1,42 9,17Uruguay 88,4 87,4 76,3 79 86,35 6,94Chile 81,3 87,1 86,3 74,6 102,57 6,23Paraguay 38,8 46,2 34,2 34 60,85 4,92Boliviab 40,8 96,4 66,6 52,5 98,74 4,38Costa Rica 74,5 66,8 73,7 60,7 71,45 4,00México 44,0 70,6 75,6 66,4 94,33 3,82Venezuela 72,6 60,4 53,5 47,8 21,94 3,58Perúb 53,5 47,8 54,3 42,2 83,42 3,12El Salvadorb 50,7 16,4 17,6 10,7 5,99 2,73R. Dominicanab 70,7 17,2 19,3 11,2 25,86 1,82Guatemalab 37,9 19,3 22,7 15 15,49 1,26Panamá 76,1 78,6 75 57,9 64,59 1,18Ecuadorb 63,0 62,8 62,4 63,1 83,66 1,12Honduras 37,8 9,6 11,5 7,2 3,60 0,84





Generalizar pisos garantizados de protección de ingresos a travésde programas de transferencias monetarias

Inversión de los PTC por país. Países seleccionados de América Latina y el Caribe (2000, 2005, 2010 y 2015)


Fuente:Cecchini S.yAtuestaB.(2017).

0,59

0,01

0,2

0,5

0,15

0,27

0,17

0,66

0,24

0,060,09

0,2

0,35

0,23

0,1

0,220,18

0,43

0,18

0,39

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

2000 2005 2010 2015






Apoyar y reorientar la inversión pública hacia programas conmayor impacto para el desarrollo

Estructura de la inversión pública por sector (2015). Países seleccionados de América Latina y el Caribe.

Fuente:Fuente:ElaboraciónpropiacondatosdeINFRALATAM.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

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90%

100%

Agua Energía Telecomunicaciones Transporte






Apoyar y reorientar la inversión pública hacia programas conmayor impacto para el desarrollo

Fortalecer las burocracias estatales

Desafíosdelatributaciónyotrosingresos

Nivel de recursos insuficiente para cumplir con los ODS y laAgenda 2030

IngresostributariosenAméricaLatina(18países)yenlaOCDE(34países),1995y2015.(EnporcentajesdelPIB)




Debilidad del ISR Personal Impacto Redistributivo

EstructuraporcentualdelarecaudacióndelImpuestosobrelaRentaPaísesseleccionadosdeAméricaLatina,2015


IndicadoresdelimpactoredistributivodelISRpersonalenpaísesdeAL





Altos niveles de evasión tributaria doméstica e internacional

Evasión y recaudación del IVADatos para 14 países – Año 2016 (en porcentajes)





Costo fiscal de gastos tributarios para promover inversión

Gastos tributarios en países de ALDatos oficiales para 15 países – circa 2016 (en % del PIB)

Fuente: Podestá (2018)





Costo fiscal de gastos tributarios para promover inversión

La dependencia fiscal de los ingresos provenientes de laexplotación de RRNN no renovables

Dependenciafiscaldelosingresosfiscalesprovenientesdehidrocarburosyminerales

PaísesseleccionadosdeAméricaLatina,2007y2015(Enporcentajesdelosingresosfiscalestotales)


Clasificacióndelospaísesdeacuerdoconsuniveldeerogacionesytipodeingresosfiscales(excluyendocargassobrelossalarios)


Nivel de gasto(% del PIB)

Tributación consolidada Elevado peso de recursos naturales Baja tributación

Más de 40 Argentina, Brasil

Entre 30 y 40 Uruguay Bolivia, Ecuador, Venezuela Costa Rica

Entre 20 y 30 Chile, Colombia, México, Perú El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá, República Dominicana

Menos de 20 Paraguay Guatemala

Principaleslineamientosdereformaenlaspolíticasdegastopúblico




Generalizar pisos garantizados de protección de ingresos através de programas de transferencias monetarias

Fortalecer la inversión pública reorientándola hacia programascon mayor impacto para el desarrollo

Principalesopcionesdereformasenlosingresospúblicosdelaregión

Fortalecer la imposición sobre los ingresos Redefinir la imposición sobre las rentas generadas por industrias

extractiva Fortalecer la tributación sobre los patrimonios Considerar la aplicación del Impuesto sobre la Transmisión Gratuita de

Bienes Considerar la tributación sobre la nómina salarial de manera conjunta

con los esquemas prestacionales Consolidar el IVA corrigiendo efectos distributivos adversos Redefinir los impuestos selectivos Evaluar la introducción de impuestos ambientales Reducir la magnitud de los gastos tributarios Combatir la evasión tributaria tanto a nivel doméstico como

internacional Entender la complejidad y aceptar el desafío de las reformas a encarar

Reflexión final

Resulta inevitable cierta insatisfacción al comprobar que el crecimiento de lapresencia estatal durante las últimas décadas no ha sido suficiente para lidiarcon los graves problemas sociales y económicos que presentan los países de laregión.

Las dificultades para alcanzar niveles de aceptables de inclusión, equidad eigualdad en el cumplimiento de los derechos siguen siendo la regla.

Las posibilidades de los países para cumplir con los ODS/Agenda 2030dependen del éxito de las políticas públicas –y particularmente las sociales‐ aimplementar durante los próximos años.

Hoy, el desafío es consolidar una síntesis superadora de las diferentesposiciones revisadas, que se centre en el logro de sectores públicos solventes yeficientes que permitan mejoras sostenidas y sostenibles en la calidad de lasintervenciones, el desarrollo económico y la distribución del ingreso.

Las múltiples demandas de políticas públicas han sido un obstáculo para elestablecimiento de componentes contracíclicas.

¡Muchas gracias!

[email protected] [email protected]

oscar cetrángolo y javier curcio · 2021. 2. 23. · pib per cápitaa 6.644,60 7.589,46 9.042,91...

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