ORIGEN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

EN LAS MAS REMOTA ANTIGÜEDAD

1. INYRODUCCION

E~tudiar e\ origen del derecho adnú­nistnuivo en t>l mundo, tie-ne un s ign ilkatlo más profundo y amplio,

cuando St:: tf~La de esrudi~r la~ fuente-s del mismo derecho.

M~s ~JI á del r.onC'cptu formal (le !'u eme. es preciso te-ner C;) cuenta principios filosó­ficos, políticos. rdig1osos y sociológicos que de-terminan el modo de rensar y de a<·tuar de los rueblos. valore~ Q\IC se van Lmducicodo en leyes e instttur.mncscncar­gadas de aplicar los pn:ccptos nonnalivo5.

La a1)u::dad6t1 ,\,lt~rim la dcsumlla d Pmfeso• )llan valles C<~ss~gnc' ',\\ en.<,ei'wr :

''Pero e-l o•·dcnanuento jurídico-aclmini~­rralivo no se imegr'.a, romo s-e n:rá segui­damcme, .sólo Loo normas posi\1va.~. Sin d<:>sC'onoccr la tr~s(cnclcnem de 1 a norma positiva como fuenrc del der.::cho -en t:tmo sea iust ~ y c rnitida confonnc a las condkion<:>s previstas t:n el propio ord.;>· namiemo positi\'u Jcr:írquicamcm<- supe-­rior ( vgr 1 ~s nonnas r p1·indpios consriw-

cionale!l)- no puede limitarse ni circun>cti­birs¡, lo juridico a bs nom1as escritas; habida cuema de la frecuencia con que aparec¡,n las llamadas lagunas o vacío~ del orden~miemo jurídico positivo"_

Y citando al Profesor Geocge Vede!. reafir­ma .su pensamie[)lo el Profesor Cassagne, al decir':

" ... Ocurre que el Consejo ele Esrado en l't'?.nc\'.1< [umh. ;)\giJnas de su:; soluciones en reglas que no derivan directamente de fu eme esnlca alguna -Constirución, ley o Jcgl.,.utento-, viétldo Cl\ esa3 reglas -"Prio­<'lpios generales del derecho" _

flcl csrudio comparatí\'0 de Jos d iversos dc<·echos, se oberva una tendencia univer­sal a <tcog¡,r, asimilar e imitar muchas de las i~tituciones y doctrinas del pensa­mi¡,nt<J francés, de aquí el por qu6 const­deramos que para estudiar el ong<:>n del deJ·ccllo aclminiscraci vo l?n el mundo, bien v~Ic la pena. 1ener como mélodo el Con­sejo de Estado eo Francia.

ha!ad1~r.! :1c ~tt'{"h:.> Admbt'>rr:t(l\>t; \' <.:<~:-:clrSuc-c; c!C'I Plll~r.u:ls de Et.p<".Giali~ción de la tJ.I-'i.N.G. 1 ('ASSA<í~~. ]!llt'l Gi\:1 •:•~ . :.JeruiJ0 .-4tfm~r'H!tttJ!Iw, 't"omn 1, Abe~edo·Pt'n'Ol, fluc~os Aires. ¡q~,, p. 112. 1 \ ~i)~J. (~vr~e~ Dro:.• ~4dUW.!•'!htu!/. l-'.uí~:>, l~ll$$ ? :! l~,

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1.1. LAADMINIS'CRACION EN LOS ANTIGUOS ESTADOS ORIEN'fALt>S

En los antiguos Escados orientales, que muchos hisloriadorcs del derecho, atribu­yen la más remma concepción de Admi­nistración, se l~nía de esta fWl~ión un con<epto "OMNICOMPRENSIVO". Se con­fundían Jos ¡•alores de gobierno, :admini.s­u·aeión y justicia.

J!nsefia el Profesor y traradism espaílol J A. Garc;ía- Trevijano Fos, refiriéndose al origen del derecho adminismltlv() en los E~1ados antiguos lu siguiente-':

"Incluimos en los .l:'.s!ados an[lguos los oriemalcs, en cuya época puede decirse qu~ empie7.a la hb-roria, superando a la preh!Sioria. l.a concepción cte la Adminis­ttaci6n es realmente primitiva y tiene una función <<omnicomprensiva», pero no se la entiende como una entidad indepeo­dicme; no se tiene un concepto exacto de los que es. Son Estados leocr{tticos y despóticos .'!o se puede hablar en esta ép()Ca de que exisla, freme a la esfera de la Administ.ración o del Es~.ado en ~eneral, una esfera de los pan:iculnreo;. EstAn abso­lutamente sometidos por un criterio y por una creencia puramcme religiosa. Aun hoy día enconcralllos manifescacione:> de Estad~ teocr:!licos, sobre 1odo en Orieme Medio. V~n desapareciendo porque la ép()Ca no es propicia para estas concep­ciones de Esrado e Iglesia unilkado$. Pero existía Administración y «admini5lración». Son «Estado-dudad», en los cuales surgen una serie de problemas muy minimi~ados en relación con los actuales, pero que efec¡ivamcme dan lugar a una acción

administrativa. Es preciso hmpiar las ca­lles, tener unos pohcías en las puenas de las ciudades, reglamentar los merc~dos. Y todo es10 no es sino una acción de la AdminiStración."

"Dentro de estos t;stadus <"abe destacnr uno fundamental : el am!guo de Israel, el pueblo eligido. Se diferencia de los demás por una ('{t"::ncia monoteísca, frente al politeísmo y a b idolatría; además, por un senudo tcocráttco especial La tcocrada pued~ tener dos manifestaciones: o bien idenut'icnr al rey o al jefe con Dios, es decir, una teocracia absoluta, ver en el príncipe un representante de Dios en 13 tierra., o, por el cono-:~rio, entender la tcocra<"ia como una limitación al poder de ese jefe Como se ve, las cor>secuencias son absolutamente distintas. En el primer C:i.'«l. el príncipe puede hacer lo que quie1·a, a su arbitrio, puesto que se le cons1dcra el representante de Dios en la lien-a y nadie lo discute. Pero en el .segun­do a~pecto, al cootJ'aJ·io, el rey <?Stá limita­do por unas creen~ias religiosas. de tal forma que cualquier extralimitación en opm1ón del pueblo puede conducir a su deStronamiento y a una revoluc•ón. Esce segundo !>entido es el que tiene:> la teocra­cia en el pueblo de Israel anuguo, en el que Vioses¡á ¡xmíenclo lunitacivnes cons­tantemente al rey, le esta imponiendo obligaciones de sus súbditos. Nunc:l mejor bibliografía par-a esta parte qut la Oiblia Este comporumliemo no solamente ha de:> serlo en el sentido po\ltico, sino también en el administrativo. Es decir, qttc hay que poner en acdón todos los resones al alcance de los reyes, con el fin de procurar el bio:nestar de los ciudadano."

3. GARClA-TRf.VlJANO FOS.J_'\,, Tmtada tk Dtmbo.Admmmru;,w. Tomo t, Editorial ){e,.•.8la de 0('rr<:ho Pcivado, ~ladrid, 1974, p. 4 a 17.

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2. ADMINISJRACIOM INTEGRADA EN GRECIA

En la antigua Grecia, graclilS a sus filosófos y gobernantes, se tenía una concepción integrada de la

• Admini&tr'&dón", ~unque en realidad no se podfa hablar de un verdadero "Estado Helénico, como ensei'lanza el Profesor J. A. García-Treviíano Fas, antes citado, cuao­do expresa:

"Es el primer país que realmente tiene una A<lmit))suad6n algo má~ 'tmegrada, aun­que no se puede .hablar de un Estado helénico; es sabido por la Historia que en Grecia hal:>1a muchas células estatales; J~s "polis» ciudades, eran otros tantos Esl.\1· dos (Espan:a, Atenas, con un~ diferencia eJ~traordinaria entre ellas).

a) La identificación de la autoridad polícic.a y del sacerdocio es un dogma inicial de l<JS ciudades antiguas, e incluso 1:~ República, al sustituir a los Reyes, mantiene la idea religiosa, llegando a dar el nombre de Hey .al Magistrado anualmente elegido. Emre Jas ciudades griegas, Atenas fue el mode­lo.

El sentido de la Administración en 13s «po\\s.,. g!iegas cea el si&uientc· el ciuda­dano, o miembro de la mis01a, goz.a de libertad. f,s¡a libertad le da derecho a raniciparcn las tareas del Estado, es decir, a conducir 1~ Administradón y a vo~ar las Leyes. Deo aquí que se pueda hablar dd sentido democrático de los antiguos grie­gos. Pero, una \'eZ que han •totado la Ley, se encuentran absolutamente sometidos en su esfera de acctón Una polémica muy Interesante surgida en 1\lemaola, sohre SI

l<~llben:ad de los griegos amtguos era igu~l que la libertad moderna; la hbcnad namJa

con Rousseau, conduce a unos resulcados a veces contradictorios. fJ

b) f.\ modelo de Menas se basa tm ser una ciudad libre con un Gobierno del pueblo por el pueblo, es decir, vna democracia. la Administración está en manos de mu­chos.

La polémica surge y se plaruea de la siguiente fonn3: el hombre gJ"iego len(a llbenad para participar activamente en las tarea~ del Gobierno, pero no la ten!:~ en su esfera individual Es decit. vol.\lba la Ley, pero quedaba dominado en to~s sus relaciones. No solameme en sus relacio­nes con el propio Estado, sino incluso en las privadas. Por el contrario, en la libertad moderna lo que se defiende sobre todo es una esfera de acción fuera de la regulación e&atal, es decir, una zona libre. El hombre i\ene perfeüo derecho a vestltse de gris o vestirse de negro. No ha \legado tod<tvía el momento, hay que esperar que no llegue, en que se le imponga ve&ir de una manera determinada. He aquí un~ zona absoluta­mente libre (junto a estas zonas irregulares existen ou-as con intervención policial clásiOl mdiscutíble que uo atacan la esen­cia de la libertad). Esro no existía, al menos en la primera época deJas <<polis» griegas. A medida que ~vanza el tiempo, el hom­bre, ¡unto a esa libenad Inicial de partid­par en el Gob1emo, obtiene otra, y es la de ofrecer una barrera, es decir, la existencia de una zona libre frente a la imcrveodón. El ejemplo griego nos su·ve porque es la base de muchas ioscicucíones modernas, sobre todo una fundamental, que interesa que se re\enga, y es la de que «coda la actuación de la Admini.Wación (y por Administ.ración entendemos un conjunto de funcionarios. puesto que no existe todavía un concepto unitario y coh.::rente, com() he dicho ames, sJoo un concepto

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disgregado de fuocionarios que realizan funciooes d e orden público, fund~mentttl­mente), eslá sometida, en todo momento, a las leyes votadas por el puelo». Este es el axioma sobre el que hemos de con&f\lir tocio el edificío de la Admini~r.ación. Y esto procede precisamente del t'suclo heltolco. Por ocra parte , si nos adentrásemos un pOCO en el fundonA­mlemo de esa ioclp/oente Admioistr.Idón, verfamosquenoer-.t verdaderamemeejem­plar. Los pueblos amlguos se caracterJ:z.a­ron por una gr~n venalidad de la Admlnls­craclón, es decir, por una tcodencía al favOritismo, no al imcrts público. y por una corrupción hurocr.nica Nc> hay <¡ue desechar nunca d argumcmo de que una de las causas de que se derrumbasen estos antiguos imperios fue ¡>recis~mente la caótica Admimstrnélón, es decir, una fu cr­ee corru¡>eión ck los funcionarios

3. LA CONtEPCION DEl DERECHO ADMINISTRATIVO fNlOSANriGUOSROMANOS

En la preseme obra. eswdiaremos la influencia del derecho romano ge ne-ral en el derecho ,1dminisu~cwo.

en particular el aporte doctrinario del antiguo ''Conse jo eJe Asesores" eJe ](~~

Reyes y Emperad\liCS Romanos, que fue el antecederue del Consejo de ~.stado eJe Francia.

Es un da¡o juric!Jco-h•s¡ónco, que con Roo' a y su derecho. se tiene una concep­ción nueva }' más precisa del derecho en locbs sus ramas. Gr-<~ci~<-'> a los primero.~ j1.uisr.1s romano.;, ce,'lemos lxlSCS sóJl<l<l.s de muchas de nuesu-:~s lnsmucionesjundl­>:as .

Explica el Profesor Garcia-TreviíaflO Fos:

'Con Roma se Inda una nueva concepción del derecho y de la AdmlnistraciOn. Ro ma atravesó empas distintas: una pnmera en la que e~ una «Civita~", la ciudad <le Roma. üoa segunda el~pa en la que se ensancha apoderándose de todo el Lacio, después de Ilaha, y, por fin. hao<:ndose universal con el ex!raordlnario imperio R.omgno. N:uuralmeoce, los problemas aclmlnlstr~ti­vos se van mulllpli<:ando, porque no es lo mismo el problema de la ciudad, de un requeño pueblo, que el de un gran Impe­rio. A lo.; romano.~ se les plantearon. por IMitO, los onasm06 problemas, desde el punco de vtsra admloistrativo, que s~ les plantean a los paises impenallslas, por ejemplo, a la Unrón Soviética: el manteni­miento ele amplia~ y grandes <:on~s de rnlluenc;r¡¡ 3 f't'-d<'és de un coherenle apara­co aclmioi.stralivo ~· de un sistema c:i~ fun­cionaJiOS; y lo resolvieron de una maner;~

eficaz, porque el Imperio Romano duró muchos siglos, y (:.$[0 ya es un dato en su favor. Pero su calcla, apane de las nume­r<Y.~ísimas causas. c:.tnco políucas y rellgio· sas, r:-.omo c:c;onómicas, hay otr:ls que s~ dan cita rara explicar el fenómeno. Una de ellas. como he dicho ames, es In corrup­crón de 1~ propln ~dmmlstrnción públtc-•. es dedr, la v.:lrtalidad de los fcrnetoMrlos.

4. EL DERECHO ADMINISTRA TIVO DURANTE: lA MONARQUIA, LA REPUBLICA Y EL IMPERIO EN LA EPOCA ROMANA.

La conce¡>crót) del derecho aclmrnls­tralivo en la epoca romana. es dife­rente seglin se le esrudic duramc la

Monarquía, la República y cl lmp<:rtO. En la pnmera ~poca hay confusión enue administr.ación y gobterno, st trata de una época abi"'iutlsta. 1-:n la República roma· m , se dest1>0n 1~ Mag\5\talllr-as, y ~ conocieron los •MUNUs• u órganos, como diríamos en el derecho administrativo mo· demo. Durance el Imperio, el derectto admimstrativo. se recniflca un poco máS, con la cre9dón del CONCIUO, que escava compuesco por un consejo de asesores de los reyes, de los emperadores y príncipes, el cual dió origen a la juriSdicción cometl­closo administrativa, como se verá posterlorneme.

Compartimos las S<Jbias ano1aciones del Proresor García-Trevijano Pos, al esrudiar el de~echo admialsuativo en la época romana, cuandCl dtce·

"Roma atraviesa por eres formas pol1tiC:IS: la Monarquía,la R~pública y el Imperio. y dentro del lmpt"lio aún convendría dislln­gvir dos subespedes: antes y después de Diocledano.

F.n la pr!n1era etapa o Monarqufa, los re¡•es gobiernatl y admmistran en conjunción con el pueblo. S m embargo, l~s tendencias hacia el absolutismo, es decor, hacia la concemr~ción absoluta de puder por par­te de los reyes, es lo qve ll'ae consogo la ca lela de la Monarqufa y su sustitución por la Rcpúbltca.

No podemos hacer aqu! un examen ponnenorizado de esta evolución, pero si sólo poner de mamfiesw cuáles son las ba.o;es que, a nuestro jutcio, deben [enersc en cuent;t para ~xplicar la Adminisll'ación actual. Y éStas son:

1' la existencia, durante el lmpeñc, de dos c:dses de provincias: las scoa¡ona-

les, que son las que dependen del Senado, y las impenales, del Emper;~­dor.

2.' la e.x\S\encia <le una !'~gura ¡urídka, de relieves poco definidos, denominada «fisco,., En su sentido elimológlco sig­nillca caja o cesta donde se guarda dme ro . .El lenguaje popular se refiere al ~r.sco» cuando habla de la Hacienda que cobra los ompuestos y que fue el primitivo significado de la palabra Teóricamente existiao dos entldade$ d istlntaS en la época imperial Por una pane, el l'Tfncipe; por(l{Ia, el .fiSCO,. J:l «fLSCO,. cemra\i:zaba todll la geSil.ón económica del Imperio. Por ejemplo, se cobrab~n, impuestos, carga:o; de va­sallaje de pueblos sometidos, etcétera, todo dio iba a parar al .Jlsco,. que teofa personalidad jurfdi~ de mi for­ma, que podía cst~r en ].uicio, podía compr-Jr y vender, podla heredar Esta era on3 llcdón jurídica. La raron prác­tica que movió a l a creación "de esta figura fue la nccesodad de dotar a una enüdacl abs11acca de personalidad, con el fin de que pudiese entrar en relaci~ nes jutldJcas con los conciudadanos El Pñnclpe se eocomrabll sobre el Estado, no se le podía demandar, escaba por endll\1. óe lodos. Pe{O el Pr!.nci~ tenia una serie de relaciones privadas, parti· culares, que era preciSO reconocer. Para esto se crea al Indo del Prínope uru1 entidad ftcricia. el «fisco» del Pctn­cipe.

Cuando h\S provincias estuvieron separa­das (del Senado y de los Principes) , hay clos •fís.:os,. el del Principe, que se llama "lisco» precosameme. y el «aerarium» del Seru1do. l.OG mgresos proc~tes ~ las provonclilS del Pñnclpe v:tn al•fisco• , y los ongrcsos procedentes dt• l¡¡s del Senado

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van al «:leranutn» S10 embargo,\,¡ temlen­~ia ha~iil el absoluu.'!mo de los empero do­res conduce a qu~ el •f!SCO'O absortxo al oraer ,¡n;;,. )' por tatUo, a que éste desapa­rezc.~, ~ no !uy m~ que una cara fiS<AI y económ1ca, que e.~ ll a¡a del Pñnc1pe (exiSten cfl:iCOS" municipales según la cla.;e <le Municrpios en que se ctwidi6 el Imperio

•Decramos antes que la idea de .,fisco» era bamame m~s ;~mpha de Jo que a primera ,.!M~ P'dlece

"El JS~c;to ec-onómico r fln~nclero ¡ucga un papel lmportancc en la configuración dC'J E.<mdo moderno. A u~ vi-s ele la Hi.Ro­na dlrla~c: que extSten dos ideas dfStfnc.1s. la de comrmfdad, cpopulus•, y la palr1-montol, que su·ve de base y de medio para el btencsur de aqu~ u polémlc4 ~bfe si Jos romanos conocteron un con<:epro de Estado !).¡ ~ido exagerada Para algunos autores. el ~nsco» ~bsorbió l;~ idea de E>L~uv (SA VJGNY),

"En realidad Estado y Fls\o son conceptos que andan por \aminos dlsuntos. aquél era tlno tde~ social, cotncJctla con el upopulus romanus•. el pueblo es la culec­uviclad soben na y no puede habl~e de personahdad de la mtSma La finura ¡urídi­a rom.Jil:l ~dmtU613 e>nsrencia ~ perso­nalíd!ld del «f.sco. Incluso cuando los Emper.JcJore~ absotbeo 91 •P<>PiliUS>•, el •fiSCO• lten~ si propia entodad.

El ~riSco~ va a desembocar a trav~s de la llisrorla en la ltka cemral de las rel:~done¡; jur'ídiC~S ~at.1fes, pero bien entendido que por lo Qu~ se refiere a Espail;,, nunca adquirió la naturaleza de entidad distin~<~ del Rey como hemos de ver.

*Lo que nos Interesa desc:tcar en e~te

momemo es b exiscenci¡¡ de numerosos

prt/J11eslos a ~u favor· jueces especiales, !ucc ... ón e,;pectal sobre bienes \'acarue.s, tcsciSiOn PfiVilcg¡ada, abogaclos prop10-', pnvllcg~dos de los que adc¡uirfan CC><Ia.~ tlel • fiSCO•, vema1as creditinas, accoón tAcita sohre los bienes de los deudores, conftscallón en determinados casos, etc. E:stos pro'vi/egios se uenen potQu<? el •fis­co» uende a una finalidad púbhca, aunque a decir verdad llegó a confuodarse rocal­lllence en la práctica con los demás bienes Privada\- eJe 106 .Emperadores

·c,temlll> algunos pa.sajes del Corpu~ Cl voll~ ouris en rel~clón con lo que se ncalx• de decir 1:1 1./bro Xl, '!TI. 6'5 del Código tlu }tt.srtntmro, se refiere a los «fundos ) bosqul!!i del P:urimonio Imperial•. en 13!. numerosas le) es que regulan la mate na da );¡ cmprc.•ión de que se sep:<r.Jn ~c05 b~ de 106 dd Fisco Eo el Tíc. 67 del nusmo l•bro ~e tratan conJUntament~ los «esclavos y labradores» afeccos .ti Fo»Co o a la República. Pero donde se equiparan ~ erectos ctr privilegios en el libro VIl, Tft 37 cJd Código, en cuya Ley 3.' se h1serm una CO~Iitucl6n del En~pc1 ~dol' juStll~lnllV dlrlgld~ a rtoro, en la que ordena extender el prrvi/egio d~.>-puc:sro fXl' Zenón ~ (J\'Or

de lo\ 4dqum<?nccs de rosas flscale' únexl.scenc•a de acciones c:ootra ellru, ~sí sólo la pos1b1lídad de reclamar demro !k los cwtro a"o~ contra et fisco), a los b~enes de la Casa Imperial, Argumeml\ la \..ofl~lltucoón que no hay razón p~rR es1a diferencia, y~ que «ambas dases de blen~ pertenecen al Príncipe,., incluso se amplió ¡¡ 1~ biCik.".:i de la Empcr<ltriz. (Fue:: d.tda eslll \..tJI\SL en Consr;~ntinCJpla el ; de las Calendas de Docoembrc, año 531 ) Con ~o qu~da demostrado el aserto anterior El aspecto econ(lmKo se coloC'll junto al Princ•pc. de le data de p=nalidad, pero ou de1a de ser una pura ficción.

3' Ocrodelo.spuntos1mpommesquehay c,.ue tener en cuenta es la distinción emre el •lmpertum.» y la «]urtsdlc­cf6n•. La importancia radica en que s.:>n la IY..se óe lo que hoy podemoo llamar Poc.Jer ejecucivo y Poder iud ictal. Una distinción dara emre lmperíum y Jutisdlc.üc, no existe. Cicerón 11-.'"ci~ que el imperio se caracten:zaba por maoi· fe&ar con más ene¡gh que la junsdlc· ci6n. Esto lo vemos, dar~menle en la acción de un policía, de un mili1.ar, mucho más enérgica que la acción de un juez. el cual actúa más pausadamen­te. Tíet~e parte de verdad. pero tampo· co es del todo exacto, porque la dl~lin­oón entre funcionarios con lmpcrium y sm ímperium no es lajanle ni siquíer-J en Roma. !la y funcionarios que tíenetl y ¡unsd1Ct10: hay func1onar10S que sola· cnet\te tlenen una de estad do~ fa cela~. )'lo obstaOlc, vale la mención para indicar cómo desde emonces se disrln· gue entre estaS dos funciones esencia· les de todo ~parata administrativo. La de mandar, ordenación, de imperio, y la de resolver cu~tiones, la jurisdic· ció o.

Int-eresa tle!>Utar que \a ffi3%i&ra\urn to­mana, al menos durante la República. conoció el concepto de «munus», ofic1o u órg¡¡no como d1riamos con tcrminologla actual :-.·o se ejercen los poderes en nom· bre propio, sino como compecenc1as de un órgano prees1.1 blcc1d0. Esta idea a Lravés del semldo canónico del «oficio» será la base de la organización actual.

Este centro de competenc;Jas tiene un conjunto de poderes. Las fuentes hablan iOdiSlintameO IC de «pOtt!SillS» e «imperium,. Ulp1:1.no nos dice (D Libro 11. titulo I, ley 3'), que el mero imperio se llama ~1mbitn po1es1ad. Analizando la.~

competei'ICias que se mcluyeo ts estas conceptos podemos dlslfnguircuatro bien diferentes:

a) Mero Imperio, seg6n las fuerues, la posibilidad de imponer penas graves en el cuerpo y capital a Jos facinerosos. E&?. p<;ll;<:1!lild se ~onfund.e coo. el «lus gladii,., y alguoosromanistasla equipa­ran al poder de ac:imlnistracióo y pol i­cía. El «tmperium meru rn» se diferen­cia de la «jurisdicitiO• por manifestarse con acciones más en~r¡¡icas, como afir­móCI<:erón

b) Mixto Imperio, que lleva ane¡a la ¡uris­d'ICCi(ln. En un $erttido \:r¡o cotlSiSte en poder encender e o la «jurisdictio". E:ita distmd6n no es neta; los funcionarioS con ")misdicliO>> llenen también Cieno imperio, porque seria ilusoria $U potes­tad de juzgar o remitir al juez, si no 1uv'1era en sus manos cierta coacción. Por ello. este «imperlum mixl:um» per­tenece a las magistrados inferiores con jurisdle<:ión y no ~ólo a los superiores. Abor;¡ bien, en oLro sentido aún más lato • .o;ó!o los pretores de neo es1.:1 port>.<;­tad mueca, es decir, aquellos magÍ$tr'a­do~ que pueden realizar <le~efmln;~do;)S.

actos (puest<J en posesión, las «bonorum possessioneS») La Ley IV del hbro y título Citados d1<:e que el p<.mer en po.o;e.s16o es «máS propio del Imperio que de la jurisdicción», y este texto 1an sólo es comprensible desdoblando el muno 1mperio en dos partes, como se ha didlO Resumiendo: el •imperium m'nurn.,., como uol6n del mero imperio y de la jurisdicción en sentido amplio, pertenece sólo a los pretores; en semi­do má.s restringido, como au1oridad neca=arla paca e¡e rcer la junsdícción, penenecc a todos los fvnc10nanos con c~-ra f~<.:ultad, ya que mal se comprende

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su ejerciclo si no cuvleran panc de 1mpeno. lo que ocurre es que esws ~ulkJos fu(tCJ(}{}ariO$ no ~llCtl el mero omperio •pet sé•

e) La "lllrlsdictio•, que en $t!ntodo ampho slgnoftca no :sólo aplicar, Sino proponer un:~ norma jurídica. í'ero en sentido m:U restringido es el poder de organi­¡:.¡¡r la instancia (durantE: el procec.li­mumto ronnulario), o Incluso de juzg;u (eXIraordinaria c~J&oillo).

d) Por ulumo, existían un conjunto de ouinu<:loocs que no ptocedt:n o! del •lm¡:>t:roum~ ni de 1a «Juri$dictio>o, cales como el nombrar cucares, autonzación d~ vcma de inmuebles rúscicos de me/lOte.,, ele. Esus facuh~clcs 1ambtén ccnd~n un ena~je perfecto .:o lo que dcnomtn;uncJS •AdmimstraCI6n públi­ca de las relaciones pnvadas•.

De estas ~crlhu~oones, imereS;ln sobre todo la ~poc~sca~· y el <<imperiuml>. Aunque us.1das ('11 sentido equJvalCrlle, ~~ e.l:lsur funclonartns con y sin lmpcno, se vtenc a t<dmolir que la palabra potescad es de apl~eac:Km a lod~ y el ornpenum tan sólo a aqucllr,,; deterrruna<los magislrados c¡ue us;m dc!er nrinados poderes. A$1, e.s {)ml­

ble hablar de .. pocesrad mbunici:bo, ~ro 00 tk ~imperio tnb\JoiCio» (ARIAS liA­MOS) '" lmperiurn engloba vanos subpod~re~. des1acando <!nlte ello:. el •i s t!diccndi~ u facultad reg{amemari~ (doc· tar bandQ5 y ordenanzas gen~ralcs). 1~ ~<cocrC'II icu (waC'dón pard haC'erse otx'dc· cc:r), el ~•us {"\101 porulo agendJ• (poder de cnnvocJr al pueblo), la junsdoccí6n civil y ~n,tl (n()rmalmeore r~<rvdda a )06 M~glstrados cum imperio), ••t•s auspkiorum» (J,u:l,1g:u la o•olunt3ú adver­.sa o f¡tvor.1bl~ de los dio~es).

5. LA POTESTAD Df LA ADMI· IUSTRACtoll MODERNA EIICUEIITU SI OIIGIN Ell EL ANTIGUO DERECHO IOMANO.

e on las onstimdones la 'INTI\R­C~SSIO" y la •PROHJ AJCION', se va formando la docrtlna de la

admmi..~ratlón pfoblica en el f.,tado de Derecha moc/emo, que 1iene co<las su5 compettncias delimitadas en la Con,ti¡u . co6n y l.eyes

LOS romAnos eran esencialmente form;,lls­tas, querían que Lts peticiones. l' r~dJ.ma CoOOes del pueblo se oomelicran a mt tJg1tr<l'l' proceso. Jo cu;¡J eh Origen ~ J~s ac~ci<•ncs admini.strntivas co la ,.¡;¡ gubernamcrlC;1t•'·a, mn sus rcnofl;l)S so· m~lldOS ;¡ un.t )CTarquía de in'tan<:J~S

El c~ma anc~Y10r, l<J explica el Ptof~:Jsor G<ir('fa-TrevtrM\O l' e~. en la forma siguien­te:

'Esta~ ~u, bu.: llJII "" t:spt:< ific.•:. del 101pcm1m unodas a las posteriores que dur:~ntt h hL<.ton1 se g~eran (reg-Jltls), dar.ín como re3ultado la p<X~d de la AdsniniSiraco<m a~wal

Dos 61tima.s iflS(Itucinncs, quieto resaltar la IIIUJI{;e$.W> y la Pmbtbtcrón l...:l ment:.~ lidad rom3nJ lu~ con!rari;< aJ ~w:lo de :~r>eluci6n en los ¡utcios, no admitiencto~~ ha~ nn•y ~van~~cl., Su hiStoria Esta> figur,¡~ en c;¡mh1o eran verdaderos recur sos ~drniOISiracivc~~ en frase acrual. me· dlarue ltJS cuJie.~. un nY.Igistr-&do pc¡dfa enervar los :tc1os <.le otro, de ig\Jal rango o de supenor a Inferior Fuera de tuda l~rar· qu!:J., Jos Tnbunos podían anul:tr ~uos de

101

los Prel.Ofes e Ulcluso ck los Cónsules (SA VlGNY). F.o la esfera judicial conducirá a la «appeJlacio"', Introducida durante el r mperio como re nejo de la intercessio administrativa. Eo realidad la Inrerussto era un veto, medi~nlt el cual un fundona · rlo romano podia paralizar las acciones de otro, Jo que demuestra la existencia de una coleg¡alidad Imperfecta en docho sistema A veces el veto se daba induso frenre a la asambleas populares y d Seoado Cada

funcionario tenfa, juntO a su poder positi· vo de actll-:~.dón , 1.1n poder nega\ivo para evitar la acc:lón do: los colegas. La caracte­rfsttca estribaba en que se paralizaba la actu:ilción e m re iguales (Par Poi es/as}, Se exigían tres condiciones: que fuese reah­z~da la protesca por un funcionario (:'Ita. gislr:tdo) personalmente, que fuera reall­-a.da comra. OU'Q Magtstrd.do y dm~ida cenera un acto parcialmente ejecutado. La primera Jimicaclón condujo a que la pro­resta se reallzase oralmente, y Ja segunda exccpruó en prifldpio a los comic;IOS, aunque, como hemos clocho, en OC3 $ÍO·

nes, no se sustrajeron a este potler.

La l1ilerc~--to se dJsrif\8vía tle Ja pwhibl­<::lóo, ya que ~ta se oosaba en la mator P(IIC!SiaS, seglln la cual el Mago,;trado m~.s elev~do podía no sólo vecar. sino prohibir el U~ar a cabo \11\'.?. ·Acdón ~\\1\ que fuer:~ necesario que se hubiera empezado a ejecutar, como se exigía, en cambio, en la Iruercessto ':

"4• 1-a existencia de un fuene aparato burocrático. Esre ~parara empieza soen. do pequeño C(ln la Monarquía y se V1l

ens~nchando V<~Ulatinamente a medl· da que el Estado romano se extiende Como se dijo antes, los problemas que se les planlearon a los romanos fueron sraO<!cs parl! w&ener la <;(lt\es\ón del Imperio desde el punto de visea admo-

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nisuati.vo, para lo cual manl.ie!1en ut1a

gran centralización en Roma y una dcsconcentracíón provincial a través del procónsul. Den1ro de 1~ propia d udad de Roma existe un gran conjun­to de functanar'los. Por ejemplo, fun· cionarios ele orden pOblico, los «edliW>, que cuidan de los .mercados; los «pretóres>t con funciones judiciales; los «CUestores>o,los«cen.o;ores», etc Toda una gama de funcloaanos que nada cienen que envicjjar a las actuales plan­t\1\as y relaciones. t i fllnCIOn<lrlo de esra Admirustración ea los últimos si­glos de lm{X!ÁO debió ser caooca. Estu­diOS realizados sobre la materia de­muestran lo que se dedl! antes respecto del Estado Helénico, e.s decir, una ve­naUdad , un senrido de orresponsabili­dad poc pw.ede I<J$ funcionarios, y Ulla situación de privilegio frente a los ~d­ministradQS. · Esto tfa}o como con:;e­cuencla un debili¡amieruo del senudo V<lll'•ótico en el ciudadano y, como coosecuetla a, UJ\ ócbililamiemo mil.i­car frente a los bárbaros, que fueron los que se apodeo:aron dellmpeño. (Vt.d T. m, vol l.)

5' Se iníct6 una inclplente separaco6n d e poderes con la divis ión de la inst.ancla en dos fa~s in \ure e \n )\l(iicio, fases nacidas de la finura romana que les hacía r«:hazar el que el miSmo funcio­nario (m:tgiscrado) dictara sentencia (por lo que se reservaba ésta al jude:~:).

Con DiOcleclano se generali2.6 13 uninc:a­ción de fuoCJones ~dmin!Slrativas y ¡ud i­ctales en los magistrados, la Adminiso-a­ción roma na adqu ie(e caracteres absolutL~tas yautocr:l.¡icos. J..a ambivalencra del cspírhu romano -puesca de manlflesa:o po< JE.tfRING- se d emllestra por b <:<~n¡un­d ón entre la idea de liberrad y la de

e

'

autoridad Se mantiene un dcredlo de signo liberal, pero con tintes autocrálicos (no otra cusa significa la patria pmestad, por eremplo). Lo interesance es destacar cómo los tmperadores van poco a poco concemrando r<Xk>s los poderes. Aunque existan funcionarios. aquéllas pueden desposccl'les de sus competencia.~, pue­den «avoca..,. procesos y fallar De aqul la clasificaCión de ac:tos imperiales: edtCIIl o normas em~nadas dlrcoamentc de los Emperadore.~. dt?Cretn o sen1 ene~· dicta· d~s en (lnic~ instanci~ o apelación, rescrtp1a, vcrdl!deros actos adminlslrac!· vos e n muchos Ca50S, mflndala o 1nstruc· cienes imcrnas dirigidas a sus funCJona· rios. Oesue este Olomento las funciones ndmintstratlvas y rud1C1alcs andarán tmí· das hasta la revolución llustrada'

6. LA CONCEPCION ADMJNIS· TRATIVA DURANTE LA EDAD MEDIA

La edad medía que se caracteriza por d fctodalismo,los prhilcgios,se opera una especie de de~ene~miento dcl

derecbo dlrf¡¡se de disgregamiemo <:adn señor fcud~l tiene sus propios a~untcn.· admull.~t(atlvos, con ~u~ f uncionarlt>S, pro­fiere sus leyes a S\1 leal saber }' entender, con S\ls proptos tnbun~les, por no decir sus jurisdicciones, todo lo cual conduce ,\1 dcS!)OILSmO que es el antecedente y caldt> de cultivo que l'ertuernará la Revolución f' ranc\:sa. que carnbiart el Régim~.n ¡¡ncl­guo, y aportará lotla b doc~tina del dcre· cbo al1m1n>Strauvo mollerno.

El autor que venimos comcncando, el Ilrofesory1'raradls!aj. A. Garcia-Trevi¡ano Fos, ~ñ~ ~cerca de la Adminislr~dón durante 1:~ f:d;rd Medi;!, lo .siguit;:nte:

•eon la "E<iad Media» se produce el disgregamiento de la unidad rom~n~ Es la tpocá del Ccudalismo y st1rgen los «seno· ríos» No e>Mtc un poder ccntm1. Escá absolu~<1mente dividido. ti senutlo de la Adminosrraci6n en esta época e.~ patrimo­nial, e.~ decir, Jo¡, asuntos administrativos de la «res pública» se gestionan como los de una casa domestica \.ada seflor feudal tiene sus propios funcionarios, d octa :sus leyes, tiene sus Tribunales, S\1 Admíniscra­ciún. fuellf:'rneme aurorisaria en ocasJO. nes. No se puede h~bl;¡r ele unu:lat.l Esto lu vetnos. por ~jem¡)lo. en lo que después será Alcm11n1a, don<i<' cocx~&e (') Svcro Jmpeno. este esq••clcto stn comenido, .,.¡ cual teóricamente donunaba amplios ccrri· torios que en rcal•<lad estaban en poder de los PrfnCipes, de lo.~ C'.ond~. e-; t.lec1r, de los señores que erdn .. ~,; ab.olus.amentc indep~ncliemes del Emperador y cada uno con su Mrninisrrnción propia, Esto In observ:~mos lambttn co Italia, que des­pué~ de la caída dd lmpeno romaoo, hasta ~l siglo XIX, fue la manz.ana de cliscorcll.~s dr los J:sc~dos y drnlde exi.'Slían c-iud~des tndeopend ientes somelldas al Imperio ceóric~oncncc, pero en realidad llumiu;nh:, ¡;or f2mllb..~. bien rep¡jblicas, aristvc:radas, etc En España el proble1na es parecido. La d1SCtoS1ón de si existió o no fct1dalismo es una cucsrión, ~ mi modo de ver, super:lda. Feud3lism() en el scmido polltico, como ext$t•ó en l'r3nck1 o en Alemania, no lo hubo en r.spafla. 1(~7.ón; los señores carecieron de la fuerza política que tenlao en los demás pafses. :\'o eran E&ados dentro de 01ros Esmdos, pero pr.kliC<I!Ticnt~· los ~~ciioríos~ en 'España :;v.!-tll uy .. nm a losfcutlO$ <'1< dee>l', 1 os re-yes desde los p•·lmeros momentos empiezan a ()torgar t'<>nt:es iones a graodes señores, tma.s ,·eces CQnceslones gr;¡dahles, 01ra.s vend1cndo pane del cerritono español, y se v.111 creando un C'onjunto enorme r

103

disgregado de ...sel\or!os,., Demro de esu zOilll ae001d.1, el sei\or es cluei\o eo senti-

'

do pollúeo óel ~oc.nblo, c.oo las \imaaao­nes impvesta.S en favor de la Corona. Es deor, que el coou!nido esdrnlsmo; lo que le falta es el e."f>lrt!u del fcutlalismo.

•eomo se !)\aedC comprender, la Admínis­mción unocarill en esta ~poca no existe pr:kticamence; no hay umdad, sino qúe son razones de pura ce>nveniencia, de oponumdad,las que dan ha!óe a cualquter

j actuación Que exL,te, es evidente, puesto 1 que, vuelvo a repétlf, en cuanto hay un

grupo humano, hay que resolver proble­mas comunes )' exasten efecuvameme mllnlelpfCseo f..~al'la , y en eslt:6 mumd­plilS se plamean problemas drariameme, pero estos problemas son resuelws coo abSOluta clcpeodeocla de la voluntad de un señor, bien sea d rey, b len sea el señor del lugar o pclf su JXopo~ volumad cuando son independiente' (el Murudpou foral). Convocnc recordar lo que dipmos al prin­cipio de que los conceptos h:..nde Lener lln centro de referencia, No hay AdminisU"a· ción vnot~ria tocal del Est.ado, pero cada célula sellorlal ~crúa fuertemenre cemrali­zada en mano• tld mular. Poi' ello la .administracoóo• se desarrolla en cada una de ellas <.om<> ~~ fuc:ta lndependieme. En el muniCJptO fotlll lobre es en doode se eocuentra a u.~~ de uru Adrnini:S1raeión a fa moderna

7. EN LA EDAD MEDIA SE ORJGI· NO UN DERECHO ABSOlUtO

'' l.n Edad Medon fue una experiencia que condujo, tnntn de~<k: el ángulo doctrina no como dewe el de la reali­

dad, a las Monarquf~s absolutas. Se- esta-

blecieron durante ellas las bases de la posterior absolutlzacl(>o del poder y de la Mmmlsu;lci6n Semadunnonlossig\lien­tes pnnclpios

a) El pronc1poo mo~u1co, pero no un upo e:.pedfrco de Monarquía, suto que se proclama \:1. supcr!Qr\dadde!a Moo:uquía, del gobierno de uno, como imagen del goboemo del Mundo por Oros. El MonarCll se equ rpara al PresldenLe de una Corpora­ción por los poderes que posee. lnceresa dc$tacar q~rc esta concepc;lótr no <;pnduce ni :r 1~ morwqtifll hetec:lltaria ru al semido d1vlno del poder que se generará a partir de aqul y culminar~ en el mundo moder­no. el Monarc2 ••urela a su puebloor; Rey y Re1oo son coocep¡os diSilruos pero en­lazadi.J6. El rey llene un o:deber de oflOO» y no e¡erGe a ril u! o propta. Esta odea se decaruaf\1 con la Monllrqufa hereditaria ( El \us 1n redel;¡, $Oben.nía ~ ~orma en un tus;d rcm por el nadmiento(KERN) )

b) la nec~ldad de •mervención popular pnm legitimar e n algúrr sentido el poder U. Grac1a de DiOil se u ala a la incervenclón popular. m sentido plenamente desarro­llado dé Jos Derechos divinos va a corurr tvuv li~·~n~n con el pueblo para la leg r[o· mldad, l U04ue nueStrOS juristas clásiCOS van a mamener stcmpte su ~ervetl06rt. El «derecclo de la sangro genná n ico y la COf!Sag111ción del Moo;¡rca van a dar esa os resultados Pero siempre la COflcepción del ~do -y de la Adm.iniStraoóo- uene un sentido ~lemalista; debe dirigjrse al bienc$1:rr del Reino; el Mona.rca eslli liml­cado, mor~l y jurtdlcamente (aunque estas limlt:tcoones sean fo rmularlas) . Como con­lrtrpJrtld;¡, cii'1Jeblb llene un derech<J de rcsosttmcln que se desarrolla o comp obe· dicncaa pasiva o como de recho de resis­

tcnc•a a cuvo 4

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lOi ----------- - •' r ,....T btt_.., es.u..• ~.Vfi~RN-...t'$~ ·

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•

1.· El ACTA DE NACIMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO MODERNO,

El tránsito del Estado abso!uro aJ democrático, tiene que buscarse después de los episodios sangncn­

cos de la Revolución Francesa.

l a Revolución Francesa cambió wdo el sistema monárqu ico~ El Consejo cld Rey fue privad'' de Sl\S poderes judiciales por la ley de 27 de noviembre de 1790 que los trans0rl6 a un Tribunal incipiente. Poste­riormente, 1~ Ley de 27 d e Abril de 179 1 suprlmi6c!Consejo del Rey y, orgaruzó en forma embrionaria una especie de Conse­jo de Estado, el Tribunal de Conflic!OS y la Cone de Dsaclón.

El tcsuhaclo es, C<>mo lo anor;~ el Profesor Lu tlano Parejo', •en el plano soc•al t• ccooómico, un nuevo orden, y en el polí­tico, una nueva forma de Estado.

"la filf.ISOJl'.a de 1~ nueva situación el\ la <Xm!ra<.tuaJJscy de o~'t1 IOU$c:i<tni:ano; el E:iladoesunaasociaciónpolíticadeindividuos libres paca la proc«dón de sus derechos y en pankular, de su libermd y propiedad De ahí la auronomta del Individuo y de la propJa sc:x;iedad frCnJC :~ Esl.1do,limiJado < i151:[JUFW

el ctxreao desenvolvimiento de la vida social <Xlflfonne a su propia 16glca

Los apones de 1~ RcvoluciOn Francesa, en la estructura y formación del detccho .tdntinis~r.~rivo fueron de tnlscendcmal imponancia, fuern de la obra material de destrucción, rambtlln fue de apones ftiO· s60cos y polluco.> que irían a Cormar la filasofla del futuro derecho administrati­vo, y en gencr11l del derecha público

moderno. t::s bueno record~ r que ~1 afir­marse el prin<;iplo de legalidad, la igual· dad ante la ley, la separación de funciones, 1~ sobcran!3 naCional. se tendrfo.l como C<msecuenc~1 el asenramiemo de la coovl· vencia política. la representaci()n popu!Jr y el origen del derecho de parudpnción, tan preciado en las consurucioncs moder· nas, y en la teoría del acto a<.lmmistrallvo.

Se sieman las t:Y<ISes de un estado demo­cráticu, que se caracleriza al !llenos, por tener un cuerpo legislativo. encargado de hacer lns leyes, tl n ejecutivo que cjeéuta los mand~tosdel legisl::~dor, y al margen~e sj¡(Jan los cribumtks, que afirman l:m~bíén :;u mdependencia, s1endo la vo¿ >' órgano de TIJe law nf t!Je land.

ÚJO el advenimier~o c1e1 Esudo de Derecho por rtOnna.\ .c.Je derecho públioo, se opero un V'aó¡XISO <le la .soberanía, la cual no rad1ca, oomo anuguo .:.n el monarca, .~ino en d puehlo. tn palabras de Roussc·au L: la ~b.:ra­nía sale Inllloa de la tonnema, hay un relevo del absolull.'imo DlOnárC]uico, pue. en ('i~•to modo, la rt-mluckín n() <.ue.<;tiona: tamo <'1 poder et1 si mo.Smo, cuanto al que lo ostenta

9.· El CONSEJO DE ESTADO DE JRANCIA CREADOR DEL DERECHO ADMINISTRATIVO POR VIA JURISPRUDENCIAl

El •Aeta de :'\acimiemo del O~cho Adm•nistrauvo·. tiene raíces pro fundas. que se reononcan a épo<:as

antiguas, como s~ de¡ó expuesto ~1 prind· pío del pr~$ente ensayo, p~sando por el p~tíodo romano cuyo legado fue de ex· traord•narias mfiuencia~ en el mundo Jurí­dk:o ·<:ontinenml-.

) . Pe..""AGOS, Ouli.avo. CunodeDPtrochoA.dmini.rtfdlct.Q. Ed. ifbf't'c(ll~(l l-'ror~•lon3J,S,.nl!ilfC de Bogou.., 19~"$, p ~5 6. LO:ClANO PA!UUO. illfoiUO, ~NTON\0 )l:.tf:<EZ BLANCO, lU~ O~'l'!:(JA AL\'iiREZ, !11tonc•al de ~<<o

tld'l71irlisrtl'Urc.(l, Atl,et, De:rtcllo. &ar<t.lote, 1990. fJ i

<:ast en forma mágica se OJ>CN el oaci­miento o lr.II'ISltO de lo absoluto a lo demO<rluco. cuyo petfeccionamleruo se debe en gran panca la obra mJr.mllo.'l de la ¡unsprudroc ~a Ucl Conse¡o de.! E..o;~,ado de Francia, n1odt:lo de muchos orgaru:.m~ jurisdiccionales encargados ele conocer de la leg¡• lld:id eh: los actos del gvbt:•'namc. y protectores de los dctcchos púbhcó:> e todlvlduales, ga¡anres de la democncta y del Esrado de Oerecbo.

Observa ~tlm1d<lmente d r>rofe~or LuC13· no Pare¡o hlfor!$0'· •J)e este modo. co elll5ladn consocudo­no~.l. cuyo m~or 11\icia\ es ladudablementc 1~ Jl:lr3nlúl ~· pro1ccc•ón de los derecho5 ) llhcrltld\!S úc los ciudadanos (lo que Sigtli· Oca: reStricción del Estado a esa prOtec­c-Ión, ~>in tOITUSCUifSC en el d~rrollo autÓ­nomo de la v1da socJ.a!), coexiste paradó· jlc3mente con c~te principio (Un e<tc prmCipiO cst~tal p3I3 la conOguración clcl orden soieal (eJe posíblc imposición Jl1C·

diame procedlmieruos y t<xtliCliS unilate­rales exorb itantes del Derecho com<ín), dcterm loando una espedflc~ ten~•(m en­Lre esos dos valores que constlcuyen el :teta de oactmiemo y 1~ :11 t<;r:~nc:la propl del Derecho adrruniSU'auvo No resulta a>'e· nturac\o, pues, afim1ar qt•e la decanta CIOO pn:v1a ~'1"1..:1 l\nuguo R~v,•m<:n~ la.lct vu.l.~tl ck policía no jud~t;~. prop13 de poder re-JI)" de -u~ agente<; como un;t,u:t• v1dad ~·specolica, que ll•·g~ mdu.'o .1 ser conoc1d3 y:t en las po.,tnmt:rí,ls <le ¡¡q•wl ltéglmen como tic .:admmlsti'Jd6n,., h~Y·•

innuldo t'll el d1o;eño de: !J d1V1<oón de pe dcrcs. concrct:.unerne en l.t ~cp.liJ.C10n de las runc1one' e¡ecuuva \. IUdiCial Este fat tor h:t sic.lo dcn~•vo para el desarrollo dr la AcknmísV;Jción pública CX>Illempor'olfl(3

Pocq tJe lo Clii"Kieñstico del pdocjp>Ocons­urudonal de dJV!s16o de poderes, ya dc:.de su primera mterpretación, es que no va a llevarse a sus ilkunas coCISeQlencw, es­pedalrncnt<e por lo que o;e refiere al poder ejeculi\'O. Y ello. porque la preocupación del primer leg1slador revoluc:ionano scr:l lle5de un principio no tanto conformar la functón e¡eculiva según dicho principio, cuanro asegurar cleflnittv:unenle la rra.sla­oón cicla soberanía a la nadón. De ahí las disposlcJOne<; dmgldas a garann7.1r la su­premada eJe la Ley (product0 del poder leg._<lttúvo, rt-prescntante de la nac•ón y. por ende. c¡c:n;ierne. por delegac.ón. de la so\:x:ranla} y el tonfinari\1\!nU> l.1e \a ()~)!\\· na.acióo encabezada por el rey (hasta cOlon­ces ~umplldora eJe la policfa cons•su:ntc en la admin!Slfación no ¡udic:lal de la co.~a pública) en tareas de pura e¡ecuct6n

P()( lo 1an1o, tn<lependencia del podec e¡erutivo, pero reducctón de éste a puros comeudos de ejecucoOo de b voluntad general, de la norma leg:¡l. Aquí se Sllúa el origen mlsmt¡ de la sujcc•6n al Derecho del pc¡dcr p\lbllroejecutlvo y, mllsconcrc­tamente, adrninistrahvo. en su actuación Ul{etna CJl reladón con los ciucbdan(ll;, sumis16n que se ank:ulará a travts del principiO de legalidad de lt eruera actua­ciÓn ó e la hdmln~S~ratión.

Lo amcnor, explic·d el por qué se cons¡dc­re el derecho admontStralivo ~ector del cludaduno, y llm•tllllle de lo a~uaclón del funcionario que debe obedecer lo que le ordene 1? Con.'>Ut\IClón y la Ley, conforme 11) estipula en 1om13 expresa los anlc.:ulos 6 121. 1:!2) conc()(dJrles de la Consutu­o ón Polittca de Colombta de 1991•.

• llJCLV.'O PARI;tO, <\llonso, AN!"O).;O '\IF' Z IM.Ao'il.O, lLU ~ Al. VARa, p ~ tt Pf.NA.(iOS, Gu'ttl"\l ()r{.g.-n del Om,bcr.-tdtftlrtl.lN'attt~t~e..u el M~ .. rdc. (u.nd,)tn«<«»~)\ltbpNóen~ del C4r:lillq0 de

l!audo l'r.tnd~. <t.e pr62:1ms apr.~tciOn, S.-n1:11rf d<" Ananm, D.C., ~99).

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