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Opciones de futuro para la Comisión Internacional del Arroz y su Secretaría - Documento de trabajo
Informe elaborado por el profesor Timothy G. Reeves Febrero de 2009
Resumen .......................................................................................................................... 1
Introducción ..................................................................................................................... 3
Breve historia de la Comisión Internacional del Arroz y de sus logros ................................ 4
Comisión Internacional del Arroz – Análisis de situación ................................................... 7
Análisis VIOD de la Comisión Internacional del Arroz ...................................................... 8 Análisis de situación de la CIA – Conclusiones generales .............................................. 11
Abriendo caminos – Posibles opciones para la orientación futura de la Comisión Internacional del Arroz ................................................................................................... 12
Conclusiones .................................................................................................................. 19
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Opciones de futuro para la Comisión Internacional del Arroz y su Secretaría - Documento de trabajo
Resumen La Comisión Internacional del Arroz (CIA), que fue creada en 1948 y cuenta con un historial de logros del que puede felicitarse en relación con la producción de arroz en los países en desarrollo, se ha enfrentado con dificultades para mantener su relevancia en un entorno en rápida evolución. Como consecuencia de ello, el número de miembros que participan en sus reuniones ha disminuido hasta el punto de poner en duda el quórum y se han ido reduciendo los recursos destinados al apoyo técnico y la secretaría. Al mismo tiempo, se ha producido una proliferación (muy positiva) de foros internacionales y regionales dedicados al arroz particularmente en relación con la tecnología de producción, su desarrollo y aplicación, un tema que también ha sido foco de atención de la CIA en los últimos años. En este contexto, la Evaluación Externa Independiente (EEI) de la FAO recomendó que la CIA se disolviera y que se transfirieran algunas de sus funciones al Grupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional (CIAI).
En respuesta a la recomendación de la EEI, la FAO encargó la elaboración del presente documento de trabajo sobre el futuro de la Comisión Internacional del Arroz. En éste se presentan una serie de opciones para el futuro de la CIA, elaboradas tras analizar detenidamente los principales informes sobre ella (incluida la autoevaluación de 2006 del Programa de apoyo y los informes de los períodos de sesiones de la CIA); la información obtenida en reuniones con expertos de la FAO o externos, comunicaciones escritas de las principales partes interesadas y una amplia labor de investigación. Las opciones propuestas son parte del proceso consultivo de la FAO sobre la CIA y serán examinadas por los Estados Miembros en el transcurso del año 2009. Por ese motivo no se presenta aquí una opción recomendada. Sin embargo, el mensaje fundamental es que sin un cambio significativo el futuro de la CIA es muy incierto; en otras palabras, se considera inviable su mantenimiento sin cambios.
Se presentan cinco opciones, a saber:
Opción 1 – Mantenimiento de la CIA sin cambios. Esta opción implica una continuación del planteamiento actual de la CIA, es decir, que todo siga igual.
Opción 2 – Transferencia de algunas funciones al GCIAI. Se podría alegar que esto ya ha sucedido, toda vez que los Centros y sus socios han establecido pujantes redes de tecnología del arroz en Asia, África y América Latina. Habría que llevar a cabo negociaciones para garantizar que no se descuiden aspectos fundamentales.
Opción 3 – Integrar la CIA con el Grupo de Trabajo Intergubernamental sobre el Arroz para conformar un único foro sobre la “cadena de valor” del arroz. Dado el enfoque del Grupo Intergubernamental, centrado en el comercio, el consumo y la comercialización, su integración con la CIA resultaría muy complementaria y daría lugar a un foro único de la FAO sobre el arroz.
Opción 4 – Integrar la CIA con el Comité de Agricultura (COAG). Teniendo en cuenta la amplia participación con que cuenta el COAG y su competencia en cuestiones generales de seguridad alimentaria, la incorporación de la CIA como órgano auxiliar o tema permanente del programa podría resultar ventajosa.
Opción 5 – “Reforma con crecimiento”. En consonancia con el proceso de renovación de la FAO, esta opción perfila una CIA renovada y dotada de los recursos adecuados y recoge aspectos de las opciones 2, 3 y 4. Supone un cambio de enfoque, un
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planteamiento de "cadena de valor" del arroz, la creación de grupos de trabajo y la integración de la CIA en una red mundial dinámica del arroz.
Todas las opciones, en mayor o menor medida, tratan de responder a las preocupaciones que han planteado, directa o indirectamente, los Miembros y los principales asociados y partes interesadas. Entre éstas figuran la concentración de la CIA en temas tecnológicos, para los que otros foros son más competentes; la participación de los miembros; la complementariedad con otras organizaciones; el apoyo técnico a su labor entre reuniones; y la dotación de recursos. Estas opciones tienen en cuenta asimismo el proceso de renovación de la FAO y se ajustan a las “nuevas” funciones básicas de la Organización. Sin embargo, tienen como principal objeto contribuir a garantizar, dentro de una red mundial del arroz dinámica, el futuro de una intensificación sostenible de la producción arrocera en un mundo en rápida evolución. En un momento en que la seguridad alimentaria vuelve a estar en entredicho en muchos países, y en que el futuro de la producción de arroz se verá afectado por la competencia por los recursos de tierra y aguas, el cambio climático, la energía y otras problemas de insumos, una CIA renovada y dotada de los recursos necesarios podría desempeñar un papel vital al guiar, en el futuro, la producción del cultivo alimentario más importante del mundo.
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Introducción "Sin lugar a dudas, el arroz es uno de los productos básicos más importantes del planeta. De entre los cereales, el arroz es el que ofrece la mayor flexibilidad para adaptarse a condiciones agroecológicas variables, especialmente de humedad (el arroz puede crecer en tierras anegadas o secas, en agua dulce o en condiciones de salinidad a proximidad de zonas costeras). Es la principal fuente de energía alimentaria de la mitad de la población mundial y ofrece oportunidades de ingresos a cientos de millones de personas. Culturalmente, es fuente de orgullo histórico y nacional, elemento fundamental en muchas ceremonias religiosas, en la pintura y en canciones como símbolo de vida, fertilidad y abundancia. Los arrozales son conocidos por su belleza y su importancia ecológica. El arroz es un grano versátil; a lo largo de la historia se han ido desarrollando decenas de miles de variedades, adaptándose a las condiciones de casi todos los tipos de clima y de suelo, cuando las temperaturas lo permiten. El arroz se cultiva en multitud de ecosistemas fascinantes que a veces incluyen cientos de especies de plantas, peces y animales que crecen juntos de manera simbiótica en arrozales anegados, proporcionando alimento a las familias agricultoras y producto para el mercado. Así, el arroz simboliza la complejidad de la agricultura y la alimentación." (Rice is Life 2005)
Alrededor del 90 % del arroz mundial es producido por pequeños agricultores de países en desarrollo de bajos ingresos, especialmente en Asia, y se consume localmente. Este cereal es el elemento más importante de la seguridad alimentaria nacional en muchos de estos países y constituye un factor clave de la seguridad alimentaria mundial. Además, el consumo de arroz se está haciendo cada vez más popular en muchos países de ingresos altos. La Asamblea General de las Naciones Unidas admitió la importancia fundamental de este cultivo al proclamar el 2004 Año Internacional del Arroz, reconociendo:
"...que si el mundo quiere llegar a superar el hambre y la pobreza que ésta lleva aparejada, debe tenerse en consideración el cultivo que alimenta a más del 50 % de la población mundial y que proporciona más empleo que todos los demás: el arroz." (Rice is Life 2005)
Por supuesto, hace tiempo que se conoce la importancia fundamental del arroz en el suministro mundial de alimentos y fue ésta la razón por la que la FAO creó la Comisión Internacional del Arroz (CIA). Cuando se creó la CIA en 1948, se trataba del único mecanismo internacional de colaboración entre países e instituciones para promover la intensificación sostenible de la producción de arroz, la seguridad alimentaria y la reducción de la pobreza.
Sin embargo, la importancia que ha seguido teniendo el arroz ha hecho que esto ya no sea así y que existan otras muchas redes, organizaciones e instituciones que buscan mejorar la colaboración, coordinación y cooperación en relación con la producción de este cereal. Fue en este contexto de cambios en el entorno de la CIA que la Evaluación Externa Independiente (EEI) de la FAO (2007) formuló su recomendación 3.10 b) en relación con la Comisión Internacional del Arroz, en la que señalaba:
"...existen dos centros del GCIAI que se ocupan exclusivamente del arroz, mientras que los aspectos comerciales son competencia de un grupo intergubernamental de productos básicos ubicado en la FAO.” El equipo de la EEI indicó que se debería disolver la Comisión Internacional del Arroz, añadiendo que “Si el GCIAI así lo desea, algunas de sus tareas podrían seguir siendo llevadas a cabo por el GCIAI." (FAO, EEI 2007)
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A la luz de la recomendación de la EEI, el presente documento de trabajo tiene por objeto presentar una serie de opciones para el futuro de la CIA que sirvan de base a las consultas que realice la FAO con los Estados Miembros a lo largo de 2009. Las opciones que se describen aquí se han elaborado tras un amplio proceso de consultas en el que han participado más de 50 personas destacadas que se dedican a asuntos relacionados con el arroz, tanto dentro como fuera de la FAO.
Breve historia de la Comisión Internacional del Arroz y de sus logros En 1948, la Conferencia de la Organización para la Alimentación y la Agricultura de las Naciones Unidas en su cuarto período de sesiones aprobó la creación de la Comisión Internacional del Arroz (CIA), en virtud del Artículo XIV de la Constitución de la FAO que contempla la negociación y celebración de convenciones y acuerdos sobre cuestiones relativas a la alimentación y la agricultura.
El principal objeto de la CIA es "el de promover actividades nacionales e internacionales con respecto a la producción, conservación, distribución y consumo de arroz, con excepción de los asuntos relativos al comercio internacional."
Pueden ser miembros de la CIA todos los Estados Miembros y Miembros Asociados de la FAO. Para ser Miembro de la Comisión, basta que el país interesado remita el Instrumento de aceptación al Director General de la FAO.
El Artículo XIV de la Constitución de la CIA establece que "La presente Constitución entrará en vigor a partir de la fecha en que el Director General de la Organización haya recibido notificaciones de aceptación de al menos diez Estados Miembros de la Organización, que representen conjuntamente no menos de la mitad de la producción mundial de arroz del año agrícola 1947/1948, según las estadísticas oficiales." La CIA comenzó a funcionar el 4 de enero de 1949, después de que 12 países aceptaran la Constitución de la Comisión.
Los 12 miembros fundadores de la CIA fueron: Francia, Ecuador, Sri Lanka, Pakistán, Italia, India, Tailandia, Países Bajos, Egipto, Myanmar, México y Filipinas. Cuando entró en funcionamiento, el 4 de enero de 1949, las lenguas oficiales de la CIA eran el inglés y el francés. El Apéndice 2 recoge más información sobre los Estados miembros.
La FAO proporcionó una Secretaría en 1949 para dar apoyo operativo a la CIA. La Secretaría de la CIA se encontraba en la Oficina Regional para Asia y el Pacífico, en Bangkok (Tailandia).
La Comisión Internacional del Arroz de 1949 a 1972
Los Miembros de la CIA pasaron de 12 en 1949 a 42 en 1972: 15 países de Asia y el Lejano Oriente, incluida Oceanía, 13 países de América Latina, seis de África, dos del Cercano Oriente y seis países de Europa y América del Norte.
La Secretaría de la CIA organizó el primer período de sesiones en Bangkok (Tailandia), en 1949. Entre 1950 y 1972 se organizaron otros 11 períodos de sesiones en diferentes ciudades asiáticas. Los períodos de sesiones permitían a los Estados Miembros y a las instituciones asociadas examinar las cuestiones nuevas y los avances recientes de índole científica, técnica y socioeconómica en relación con la intensificación sostenible de la producción de arroz. Durante los períodos de sesiones de la CIA los participantes formulaban recomendaciones a la FAO y a todos los Estados miembros sobre las medidas necesarias o deseables a nivel nacional e internacional para la solución de los problemas y retos relacionados con la intensificación sostenible de la producción de arroz.
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La Secretaría de la CIA publicó su primer volumen de Noticiario de la Comisión Internacional del Arroz en 1952, y otros 21 volúmenes de 1952 a 1972. El Noticiario era una parte importante de la labor de su Secretaría dedicada a recopilar, analizar y difundir información sobre el arroz entre los Estados miembros, las instituciones internacionales asociadas a la CIA y otras partes interesadas.
Otros logros destacables de la Secretaría de la CIA entre 1949 y 1972 fueron:
− La formulación y ejecución del proyecto de colaboración internacional para la hibridación de indica y japonica, de 1950 a 1959.
− La declaración del Año Internacional del Arroz por la FAO, en 1965, y su realización en 1966. La propuesta de declarar un año internacional del arroz fue formulada en la séptima reunión del Subcomité Consultivo sobre los Aspectos Económicos del Arroz de la FAO celebrada en 1963, en Tokio. La Conferencia de la FAO aprobó la propuesta y, el 1.º de julio de 1965, el Dr. B.S. Sen, Director General de la FAO, proclamó el año 1966 Año Internacional del Arroz. El objetivo de la declaración era "estimular a los gobiernos y a las industrias arroceras a realizar un esfuerzo concertado para fomentar, cuando proceda, la producción, el consumo, la comercialización y el comercio, así como las investigaciones económicas y técnicas; centrar la atención mundial en la función que podría desempeñar el arroz para impulsar los fines de la Campaña Mundial contra el Hambre; y mejorar el conocimiento internacional de la economía arrocera".
− La organización de grupos de trabajo sobre diferentes aspectos de la producción de arroz y las operaciones poscosecha; la catalogación del patrimonio genético de arroz, y la organización de talleres de formación para el desarrollo de la capacidad en los Estados miembros.
Entre las recomendaciones formuladas en el 12.º período de sesiones, celebrado en Bangkok (Tailandia) en 1972, las más notables fueron las siguientes:
- La FAO debía convocar un período de sesiones extraordinario de la CIA en 1973 para estudiar el futuro programa de trabajo de la Comisión.
- La FAO debía prestar más atención a los países no asiáticos e intensificar la cooperación con la Asociación de África Occidental para el Fomento del Arroz (WARDA).
Los miembros de la CIA pasaron de 42 en 1972 a 53 en 1990. En noviembre de 1973, se celebró el período de sesiones extraordinario en Roma (Italia). Las principales recomendaciones que se formularon en aquel período de sesiones fueron las siguientes:
La Comisión Internacional del Arroz de 1973 a 1990
- La CIA debía convocar un período de sesiones ordinario como mínimo cada cuatro años, en lugar de cada dos años.
- El Reglamento de la CIA podría enmendarse por mayoría de dos tercios de los votos emitidos siempre que esa mayoría comprendiera a más de la mitad de todos los miembros de la Comisión.
- La CIA debía añadir el español a sus idiomas de trabajo y su Noticiario debía publicarse en tres lenguas: inglés, francés y español.
- La CIA debía insistir en la necesidad de programas de actuación, a través los cuales podría influir notablemente en las recomendaciones de la Comisión. Se observó que aproximadamente 200 expertos de la FAO participaban activamente en la producción de
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arroz en el marco de proyectos de la FAO y el PNUD y de proyectos financiados con recursos bilaterales.
En 1973, la sede de la Secretaría de la CIA se trasladó de la Oficina Regional para Asia y el Pacífico a la Oficina del Departamento de Agricultura en Roma (Italia). En 1983, la sede de la Secretaría de la CIA se volvió a trasladar al Servicio de Cultivos y Pastos de la División de Producción y Protección Vegetal del Departamento de Agricultura en Roma (Italia).
En 1983 se creó asimismo el Comité Directivo de la CIA, integrado por unidades técnicas de cinco departamentos de la FAO: AG, ES, FI, NR y TC. El Comité coordinaba las actividades relacionadas con el arroz y la asistencia técnica a los Estados miembros de la Comisión. El Director de la División de Producción y Protección Vegetal (AGP) era el presidente del Comité Directivo de la CIA.
Entre 1973 y 1990, la Secretaría de la CIA organizó, además de los períodos de sesiones extraordinarios, cuatro períodos de sesiones ordinarios en diferentes ciudades del mundo. La Secretaría de la CIA publicó asimismo 23 volúmenes del Noticiario de la Comisión.
Durante el período 1973-1990, además de la organización de los períodos de sesiones ordinarios y la publicación del Noticiario de la Comisión, la Secretaría de la CIA colaboró con los Estados miembros, con otros servicios técnicos de la FAO, con el PNUD y con otras instituciones y donantes internacionales para formular y llevar a cabo un gran número de proyectos de campo en apoyo de la adopción generalizada de variedades de arroz modernas o de alto rendimiento en numerosos países de Asia, África y América Latina. Éstos se llevaron a cabo en varios ámbitos, entre ellos, el desarrollo y aprovechamiento de tierras y aguas, el suministro de fertilizantes y la nutrición integrada de plantas, la gestión integrada de plagas, la elaboración y la comercialización.
La Secretaría de la CIA también dedicó mucho tiempo y esfuerzo a la recopilación, análisis y difusión de información entre los Estados miembros y las instituciones asociadas sobre el desarrollo y el uso del arroz híbrido en China. Pese al éxito del desarrollo y el uso del arroz híbrido en China, prácticamente no se había desarrollado su cultivo comercial en otros países. En el 17.º período de sesiones de la CIA, celebrado en Brasil en 1990, se recomendó a la FAO y a los Estados miembros que intensificaran su apoyo a la expansión de la red técnica para el desarrollo y el uso de arroz híbrido.
En la actualidad, la CIA cuenta con 62 Estados miembros. Entre éstos, los Países Bajos y el Reino Unido no son productores de arroz ni tampoco grandes consumidores, mientras que el resto de los miembros son grandes y pequeños productores e importantes consumidores de arroz.
La Comisión Internacional del Arroz de 1991 a 2007
Entre 1991 y 2007, la Secretaría de la CIA organizó cuatro períodos de sesiones ordinarios. El 21.o período de sesiones se celebró en Chiclayo (Perú) del 3 al 5 de mayo de 2006.
Además, la Secretaría de la CIA, en colaboración con institutos internacionales, regionales y nacionales de investigación y desarrollo agrario, contribuyó al establecimiento de las siguientes redes relacionadas con el arroz:
- La Red cooperativa interregional de investigación sobre el arroz en las zonas de clima mediterráneo, para promover la investigación y el desarrollo del arroz japonica.
- La Red africana de desarrollo y ordenación de tierras húmedas y manglares de valles internos en el África subsahariana, para promover el desarrollo de tierras húmedas y manglares de valles internos con miras a la producción de arroz y de cultivos alimentarios.
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- El Grupo de Acción Internacional sobre el Arroz Híbrido, para agilizar el desarrollo y uso del arroz híbrido en el mundo. La superficie de cultivo de arroz híbrido fuera de China era de aproximadamente 1,5 millones de hectáreas en 2004 y se situaba alrededor de tres millones de hectáreas en 2008.
En 1999, la FAO y firmó un memorando de entendimiento con el Instituto Internacional de Investigación sobre el Arroz (IRRI) para reforzar la colaboración con vistas a promover la adopción más generalizada de la tecnología del arroz híbrido fuera de China; en 2000, la FAO y la Asociación de África Occidental para el Fomento del Arroz (WARDA) firmaron un memorando de entendimiento para apoyar la difusión rápida de la tecnología del arroz en el África occidental (RARIDWA). La Secretaría de la Comisión es miembro del Comité Organizador de la Iniciativa africana sobre el arroz, encabezado por la WARDA y el PNUD.
Entre 1991 y 2007, la Secretaría de la CIA publicó 17 volúmenes del Noticiario de la Comisión y tres volúmenes de FAO Rice Information, además de una serie de manuales técnicos sobre sistemas productivos de arroz o basados en el arroz. Además, la CIA formuló y llevó a cabo 30 proyectos de cooperación para el desarrollo de la capacidad en programas nacionales sobre el arroz, especialmente dedicados a a) la gestión de cultivos para superar las diferencias de rendimiento en la producción de arroz; b) el desarrollo y uso del arroz híbrido fuera de China para lograr un mayor rendimiento del arroz, y c) el desarrollo y uso del arroz NERICA en el África Subsahariana.
Tras observar la tendencia a la baja del crecimiento de los rendimientos, la Secretaría de la CIA convocó en Roma (Italia) una Consulta de Expertos sobre diferencias de rendimiento y descenso de la productividad en la producción de arroz, con objeto de sensibilizar a los responsables políticos sobre la dificultad de garantizar la seguridad alimentaria mediante el arroz y de buscar soluciones adecuadas a estos problemas de productividad. De hecho, la producción mundial de arroz se redujo drásticamente después de 1999 y esta tendencia no se logró invertir hasta 2002.
En el 20.º período de sesiones celebrado en Bangkok (Tailandia) en julio de 2002 se recomendó a la FAO y los Estados miembros que se esforzaran por lograr que la Asamblea General de las Naciones Unidas declarara un Año Internacional del Arroz. La labor conjunta de la Secretaría de la CIA, sus asociados y los Estados miembros llevó, en diciembre de 2002, a la declaración de 2004 como Año Internacional del Arroz (AIA) por parte de la Asamblea General. En su Resolución A/Res/57/162 por la que se declara el AIA 2004, la Asamblea General observaba que "el arroz es el alimento básico de más de la mitad de la población del mundo” y afirmaba “la necesidad de concentrar la atención mundial en la función que puede desempeñar el arroz en la consecución de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza".
Entre 2003 y 2005, la Secretaría de la CIA dedicó la mayor parte de sus recursos a la preparación y observancia del AIA, que se celebró en 68 países del mundo en 2004.
Comisión Internacional del Arroz – Análisis de situación El marco analítico adoptado por el consultor para elaborar las opciones presentadas en este documento de trabajo se basa en una amplia gama de fuentes de información y datos. Entre estas fuentes, cabe mencionar entrevistas personales y telefónicas con una serie de destacados expertos en producción de arroz y cuestiones conexas, tanto dentro como fuera de la FAO; comunicaciones escritas de especialistas internacionales en materia de arroz (apéndices 3 y 4), informes publicados y otros documentos relativos a la CIA, incluida su Constitución; el informe de evaluación 2005/6 de la PBE; actas de sus reuniones, y varios capítulos de la EEI de la FAO. Se han reunido así diversos puntos de vista y opiniones sobre diferentes aspectos de la CIA. Se podían haber utilizado diversos marcos para
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analizar esta información pero, dada la índole de la misma y el mandato asignado para la elaboración de este documento de opciones, se consideró que un análisis de las virtudes, insuficiencias, oportunidades y dificultades (análisis VIOD) sería el enfoque más adecuado.
Análisis VIOD de la Comisión Internacional del Arroz
La Comisión Internacional del Arroz es única en el sentido de que es la única comisión intergubernamental creada por la FAO para dedicarse a un solo cultivo alimentario. Uno de los expertos consultados afirmó que “La mera existencia de la Comisión del arroz es esencial, en mi opinión... teniendo en cuenta el papel de la Comisión en la promoción de diversos aspectos de la producción de arroz, más allá de la investigación.”
Virtudes
Una de las virtudes que se le reconocen ampliamente a la CIA es su papel de foro intergubernamental neutral en el que los Estados miembros pueden discutir y evaluar tecnologías y otros asuntos que afectan a la producción de arroz, así como formular políticas y estrategias adecuadas de manera objetiva. Los defensores de la CIA recalcan especialmente la importancia de la Comisión en materia de desarrollo, por su dedicación específica a la intensificación sostenible de la producción de arroz para la seguridad alimentaria y la reducción de la pobreza. Este objetivo resulta aún más significativo ahora que la seguridad alimentaria mundial ha vuelto a poner en alerta a los líderes nacionales, tanto de los países en desarrollo como de los países industrializados. Aumentar la producción de arroz es fundamental para la seguridad alimentaria de muchos de estos países, pero los recursos de tierras y agua necesarios para ello están disminuyendo en muchas regiones debido al crecimiento de la población y a la competencia en el aprovechamiento de estos recursos con fines rurales, urbanísticos, industriales o medioambientales. Al mismo tiempo, la productividad del arroz está creciendo a un ritmo menor en las últimas décadas y se sitúa ahora muy por debajo de lo que se precisaría para lograr los incrementos de productividad que requiere una seguridad alimentaria permanente. La potencialidad
Algunas de las principales partes interesadas aprecian otras virtudes de la CIA, entre las que destacan su gran éxito en la dirección de acontecimientos mundiales pasados como, por ejemplo, el Año Internacional del Arroz (AIA) en 2004. Otros observan, sin embargo, que por una serie de razones –entre éstas, la disponibilidad de recursos– el AIA ha tenido poco seguimiento.
de la CIA para ayudar a resolver estos problemas es evidente.
En general, existe el convencimiento de que la CIA no ha sido capaz de aprovechar y utilizar sus virtudes específicas en los últimos años. Aunque en buena parte esto pueda deberse a causas fuera del control de la Secretaría, es una cuestión que no debe obviarse.
Las actuales insuficiencias de la CIA que muchos señalan tienen que ver con la interpretación actual de su misión, la naturaleza y el contenido de su programa y actividades, y su capacidad de ejecutar sus decisiones de manera oportuna y eficaz. Estas preocupaciones no son nuevas: ya fueron señaladas por los Estados Miembros en sus respuestas a la autoevaluación de la entidad programática 212P5 (apoyo técnico y administrativo de la FAO a la CIA) y han cobrado más fuerza en las respuestas obtenidas de cara al presente estudio. A la hora de examinar la autoevaluación realizada en 2005-2006, cabe señalar que sólo se recibieron 16 respuestas a los cuestionarios enviados a todos los Estados Miembros y a otras muchas partes interesadas de primer orden. Como señala el informe de la EEI, el escaso número de respuestas era probablemente sintomático
Insuficiencias
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de la insatisfacción de los Miembros en relación con la eficacia de la CIA. Las respuestas a la autoevaluación incluían una serie de comentarios y recomendaciones entre los que cabe destacar:
- el inicio de un debate serio sobre cómo reactivar la labor de la Comisión;
- la necesidad de reforzar la Secretaría;
- el insuficiente interés de la Comisión por los aspectos humanos e institucionales de la producción de arroz, que aparecía como una preocupación constante;
- la idea de que la Comisión no está evolucionando de manera que le permita afrontar nuevos retos y demandas;
- la exigencia de que la Comisión sea más dinámica y proactiva a la hora de ayudar a los países a diseñar políticas en ámbitos de interés nacional y mundial.
(Informe de autoevaluación 2006)
Todas estas cuestiones siguen percibiéndose como insuficiencias de la CIA. En relación con la interpretación actual de la misión de la CIA, existe la percepción entre las principales partes interesadas de que la Comisión se ha convertido en un simple foro de tecnologías de producción en explotaciones agrícolas en el que se dedica escasa atención a las cuestiones generales mundiales que afectan a la producción de arroz, como la competencia por los recursos de tierras y agua, el cambio climático, los planes de emisión de carbono, los costes de la energía y los insumos, el desarrollo de capacidades humanas e institucionales y la conservación de la biodiversidad, que en opinión de muchos deberían ser el objetivo de la CIA. La carencia que muchos perciben, en relación con el mantenimiento de la producción de arroz en el futuro, es la de un foro de alto nivel en el que se puedan debatir estas cuestiones de manera que permita asesorar la formulación de políticas en los Estados Miembros.
Las preocupaciones expresadas por quienes respondieron a la autoevaluación, y que cobran más fuerza en el presente estudio, sobre la naturaleza y el contenido del programa de las reuniones de la CIA, tienen que ver con los puntos señalados en el anterior párrafo. Si bien las cuestiones tecnológicas tratadas en las reuniones de la CIA siempre dan lugar a debates sobre temas importantes (por ejemplo, en el 21.º período de sesiones de la Comisión, el mejoramiento genético del arroz y los sistemas integrados de gestión del arroz), son muchos los que opinan que estos asuntos se abordan de manera más completa y adecuada en otros foros, por ejemplo en congresos nacionales y regionales sobre el arroz, en las redes regionales sobre el arroz y en otras reuniones específicas organizadas por los centros del GCIAI y por otros órganos.
El tercer motivo de preocupación general expresado por las principales partes interesadas se refiere al apoyo técnico que recibe la Comisión para avanzar de manera eficaz en diferentes asuntos entre las reuniones que celebra cada cuatro años. Pese a que la actual Secretaría trabaja intensa y eficazmente, es evidente que, para que la CIA pueda influir notablemente en la intensificación sostenible de la producción de arroz, necesita mucho más apoyo. En este aspecto, es fundamental el importante papel de asesoramiento y apoyo a la Comisión que desempeña el Comité Directivo de la misma proporcionado por la FAO. Si no dispone de más recursos, es muy improbable que la CIA pueda funcionar de manera eficaz, y de hecho muchos cuestionarían incluso su viabilidad futura en un entorno en rápida evolución.
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El arroz es el principal cultivo que sustenta la seguridad alimentaria de muchos países. Es fundamental para la seguridad alimentaria mundial aumentar su producción de manera más intensiva, pero también más sostenible. No obstante, lograr un incremento de la productividad en un mundo sujeto a limitaciones en lo que atañe a los recursos de tierras, agua y energía y a las emisiones de carbono es el reto más complejo al que se han enfrentado nunca los productores de arroz. En este contexto, se están tomando decisiones importantes, o influyendo en ellas, en otros escenarios de alto nivel que podrían incidir de manera notable en el futuro de la producción de arroz. Estos “escenarios” son, por ejemplo, foros internacionales como el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Comisión de Recursos Genéticos para la Alimentación y la Agricultura y otros, además de las importantes decisiones nacionales en materia de políticas que se están adoptando en muchos países en lo referente al agua, la energía y los biocombustibles, los planes de reducción de la contaminación por emisiones de carbono, la gestión de ecosistemas y demás cuestiones ambientales. La necesidad de una comisión intergubernamental para trazar el futuro de la intensificación sostenible del arroz nunca ha sido mayor.
Oportunidades
La oportunidad decisiva que se le plantea a la CIA es la de renovarse y funcionar como un foro político intergubernamental de alto nivel, que trabaje de manera eficiente con otros organismos internacionales y nacionales importantes para que el arroz continúe alimentando aproximadamente a la mitad de una población mundial que sigue creciendo a un ritmo acelerado. Esta oportunidad solo podrá aprovecharse mediante un proceso de renovación que conlleve cambios en lo que atañe a la representación, la agenda de los debates, los programas y el apoyo técnico. Es una oportunidad que debe considerarse con mucho detenimiento, pues las dificultades que amenazan a la CIA en su actual configuración son considerables.
Las dificultades a las que se enfrenta la CIA actual han sido señaladas por los Estados miembros, por otras partes interesadas importantes y por el equipo encargado del examen de la EEI. Los miembros han votado de forma explícita o bien implícita, con su presencia o ausencia: los niveles de participación de los Estados miembros en las reuniones de la CIA han ido reduciéndose, siendo el número de asistentes a las cuatro últimas reuniones de la Comisión de 38, 30, 21 y 19 respectivamente. Existe el grave riesgo de que la CIA deje de funcionar si se mantiene su condición actual. Así las cosas, según el apartado 2 del artículo V de la Constitución y el Reglamento de la CIA no hubo quórum de los miembros, como mínimo, en la 21.a reunión. (" La presencia de los delegados que representen la mayoría de los miembros de la Comisión constituirá quórum.")
Dificultades
Teniendo en cuenta su actual enfoque tecnológico, la relevancia de la CIA peligra ante la multiplicación (muy positiva) de foros internacionales, nacionales y regionales sobre el arroz dedicados al desarrollo, evaluación y adopción de nuevas tecnologías, entre los que cabe destacar los siguientes:
- Congreso Internacional del Arroz Se han celebrado dos reuniones hasta la fecha, a las que asistieron miles de delegados en representación de científicos, especialistas del sector, altos cargos políticos y otros grupos interesados. El tercer Congreso, IRC 2010, se celebrará en Viet Nam e integrará la 28.a Conferencia Internacional de Investigación sobre el Arroz, la tercera Conferencia Internacional sobre el Comercio del Arroz y la tercera Exposición internacional de la tecnología y la cultura del arroz. Una de las características del Congreso es la
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celebración de una mesa redonda de medio día entre ministros de agricultura de los principales países productores de arroz del mundo. Se preveía repetir esta reunión en 2010, aunque esta vez se contaría también con la asistencia de ministros de países consumidores de arroz, en especial del África Subsahariana.
- Congreso del Arroz Africano Su última reunión se celebró en Tanzanía en 2006 y convocó a un gran número de delegados para debatir cuestiones de tecnología y asuntos relativos a la producción de arroz en el África subsahariana.
- Redes regionales sobre el arroz
o ROCARIZ: ECARRN (África)
o FLAR (América Latina)
o CORRA; Red de biotecnología en Asia (Asia)
Todos ellos ofrecen apoyo, colaboración, coordinación e implementación de tecnologías del arroz en todos los principales países productores de arroz del mundo. Además, el Congreso Internacional del Arroz, en particular, ofrece un foro de debate intergubernamental y examina cuestiones relacionadas con el comercio del arroz y otros temas afines. Esta plétora de foros sobre el arroz surgió sobre todo en torno a la pasada década y supone una clara amenaza al mantenimiento de la CIA como figura clave en caso de que la Comisión siga concentrándose en las tecnologías de producción de arroz.
Análisis de situación de la CIA – Conclusiones generales El análisis VIOD de la CIA, que se ha basado en el examen de evaluaciones anteriores, incluida la autoevaluación de los Miembros realizada en 2006 y el reciente informe de la EEI, en comunicaciones escritas de destacados especialistas y partes interesadas en el arroz del ámbito internacional, en la información obtenida en consultas con expertos de la FAO o externos y en una amplia investigación, pone claramente de manifiesto una seria de cuestiones importantes que reúnen consenso en cuanto a la necesidad de cambio. Estos resultados se han examinado detenidamente y son el punto de partida de las opciones elaboradas de cara a la orientación de la CIA en el futuro. Dichas opciones podrán servir de referencia en las futuras consultas entre la FAO y los miembros de la CIA. Las conclusiones generales son las siguientes:
- Las principales ventajas de la CIA se derivan de su Constitución como Comisión de la FAO, ya que ofrece así un foro intergubernamental “neutral” de debate y evaluación de las cuestiones relacionadas con el cultivo alimentario más importante del mundo. La CIA es única en cuanto comisión intergubernamental dedicada a un solo cultivo, y no debería ser descartada sin un previo debate a fondo sobre su futuro.
- El potencial de la CIA como foro de alto nivel de debate y asesoramiento a la formulación de políticas en los Estados miembros no se está utilizando plenamente. En los últimos tiempos, la CIA se ha centrado sobre todo en las tecnologías aplicadas en las explotaciones agrícolas.
- Existen numerosos foros internacionales, nacionales y regionales dedicados a las tecnologías del arroz y otros temas relacionados, que cuentan con una participación mucho más amplia y, en muchos casos, a un nivel más elevado que la CIA. Así, por ejemplo, el Congreso Internacional del Arroz cuenta con una mesa redonda ministerial compuesta por ministros de agricultura de países productores y consumidores de arroz.
- Sin embargo, la CIA tiene ante sí grandes oportunidades de renovarse para complementar las actividades de otros foros, dejando de focalizarse en las tecnologías
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en las explotaciones (respecto de las cuales otros organismos son más competentes) para convertirse en un foro de debate político de alto nivel dedicado a las cuestiones generales y transversales que serán decisivas para la producción sostenible de arroz en el futuro.
- Existe consenso sobre la idea de que una CIA renovada debería concentrarse en ofrecer discusión, debate e influencia política en relación con la incidencia que tienen en la producción de arroz:
o la disponibilidad de tierras y agua;
o el cambio climático;
o los planes de reducción de la contaminación por emisiones de carbono;
o las políticas energéticas y de biocombustibles;
o los costes elevados de los insumos;
o el comercio y los mercados;
o la biodiversidad y los servicios ecosistémicos;
o el desarrollo de capacidades humanas e institucionales.
- Es preciso establecer mecanismos y recursos para que los programas y decisiones de la CIA puedan ejecutarse de manera efectiva y oportuna, sobre todo en los períodos entre reuniones.
- El punto que reúne mayor consenso es quizás la opinión de una amplia mayoría de que el mantenimiento de la situación actual no es viable para la CIA y que, de no producirse cambios significativos, ésta deberá disolverse, de acuerdo con la recomendación de la EEI de la FAO.
Caminos posibles – Opciones para la orientación futura de la Comisión Internacional del Arroz Estas opciones no son mutuamente excluyentes ni constituyen, por supuesto, las únicas posibles. Responden, sin embargo, a las preocupaciones señaladas por miembros de la CIA y otras partes interesadas importantes. También es importante recalcar que estas opciones tienen en cuenta el entorno en plena evolución en el que opera la CIA. Citando al Director General de la FAO, sobre el conjunto de la Organización:
"...tendremos que demostrar también a los Miembros que hemos tenido en cuenta la capacidad de las organizaciones asociadas que trabajan en el mismo campo o en otros conexos." Director General, FAO 2008
Este principio puede aplicarse igualmente al futuro papel de la CIA.
Opción 1 – Mantenimiento de la Comisión sin cambios
Esta opción no se considera viable, dada la participación cada vez menor de los miembros en las reuniones, la falta de mecanismos y recursos para realizar los programas, la plétora de organizaciones, redes y organismos varios que se ocupan con mayor eficacia de las tecnologías del arroz y de su adopción para el desarrollo, y teniendo en cuenta la recomendación de disolver la Comisión que expresó el equipo encargado del examen de la EEI de la FAO.
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Ventajas: No sería necesario modificar los actuales procedimientos y actividades, ni se necesitarían más recursos.
Inconvenientes: No tiene en cuenta los problemas de relevancia señalados por los miembros y otras partes interesadas. Tendría un impacto cuestionable en los problemas importantes que plantea la intensificación sostenible de la producción de arroz. Puede entrañar dificultades para mantener el actual nivel de recursos en el proceso de renovación de la FAO, teniendo en cuenta la recomendación de la EEI, y llevaría probablemente a la liquidación de la CIA.
Opción 2 – Transferencia de algunas funciones al GCIAI El Grupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional (GCIAI), creado en 1971, es una alianza estratégica cuyos 64 miembros respaldan a 15 centros internacionales, que trabajan en colaboración con centenares de organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil y empresas privadas de todo el mundo. Entre los donantes del GCIAI se cuentan 21 países en desarrollo y 26 industrializados, cuatro copatrocinadores y 13 organizaciones internacionales. Hoy en día hay más de 8 000 científicos y miembros del personal del GCIAI trabajando en más de 100 países del mundo.
El GCIAI genera ciencia puntera para potenciar un crecimiento agrícola sostenible que beneficie a los pobres mediante una seguridad alimentaria consolidada, la mejora de la nutrición y la salud humana, el aumento de los ingresos y una mejor gestión de los recursos naturales. Las nuevas variedades de cultivos, los conocimientos y otros productos que se obtienen de la investigación colaborativa del GCIAI se ponen ampliamente a disposición de las personas y organizaciones que trabajan para lograr un desarrollo agrícola sostenible en todo el mundo.
Las prioridades de la investigación llevada a cabo por el GCIAI son las siguientes:
• La reducción del hambre y la malnutrición mediante la producción de más y mejores alimentos a través del mejoramiento genético.
• Preservar la biodiversidad agrícola, tanto in situ como ex situ. • Promover las oportunidades de desarrollo económico, mediante la diversificación
agrícola y los productos básicos de alto valor. • Garantizar la gestión sostenible y la conservación del agua, la tierra y los bosques. • Mejorar las políticas y facilitar la innovación institucional. Una de las labores fundamentales de 11 de los centros del GCIAI es mantener bancos de genes que permiten preservar los recursos fitogenéticos que constituyen la base de la seguridad alimentaria en todo el mundo, y facilitar el acceso a los mismos.
Muchos podrían decir que la transferencia de algunas funciones de la CIA al GCIAI ya se ha producido, por inercia, a la vista de la labor que realizan tres de los centros del GCIAI dedicados al arroz junto con sus asociados en Asia, África y América Latina. Existen numerosas redes sobre tecnologías del arroz en cada uno de estos continentes que cuentan con un fuerte respaldo tanto de países como de la comunidad de donantes. Si se eligiera esta opción, es probable que las cuestiones que trata actualmente la CIA se integraran en las actividades normativas de los Centros y en sus redes con los países asociados. Se precisarían negociaciones entre la CIA y el GCIAI para asegurarse de que no quedara desatendido ningún aspecto clave.
Ventajas: El interés por los asuntos tecnológicos que caracteriza a las actividades de la CIA tendría continuidad entre un mayor número
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de asociados, a través de proyectos, redes y reuniones especializadas como el Congreso Internacional del Arroz. Los recursos actualmente destinados a la CIA podrían reasignarse para otros ámbitos de alta prioridad de la FAO y de las organizaciones miembros.
Inconvenientes: Se perdería una Comisión de la FAO, con todo su poder de convocatoria e información, junto con el potencial para abordar cuestiones importantes que repercuten en la producción de arroz. De acuerdo con lo establecido en su mandato, el GCIAI sólo llevaría a cabo investigaciones sobre aspectos de desarrollo de la producción de arroz. Se necesitarían otros foros para examinar las cuestiones políticas de alto nivel que la CIA tiene capacidad para abordar. La producción de arroz podría verse perjudicada por decisiones políticas en otros sectores, como los del agua, el medio ambiente o la energía, en los que hay importantes intereses en juego.
Opción 3 – Fusionar la CIA con el Grupo Intergubernamental sobre el Arroz para formar un foro único sobre la cadena de valor del arroz. El Grupo Intergubernamental (GIG) sobre arroz de la FAO representa un foro para la consulta e intercambio intergubernamentales sobre las tendencias en materia de producción, consumo, comercio, existencias y precios del arroz, incluida la evaluación periódica de la situación mundial y las perspectivas a corto plazo. Bajo los auspicios de la FAO, el Grupo estudia los cambios en las políticas arroceras nacionales y examina sus efectos internacionales en relación con la situación del arroz y sus perspectivas. El grupo se reúne una vez cada bienio. Las últimas reuniones se han celebrado conjuntamente con el GIG sobre los cereales. La última reunión conjunta tuvo lugar en mayo de 2007 en Estambul, en colaboración con el Gobierno de Turquía.
El Grupo está abierto a todos los Estados Miembros y Miembros Asociados de la FAO, incluidos observadores de organizaciones e instituciones internacionales. Casi todos los países importadores y exportadores de arroz son miembros del GIG sobre el arroz.
EL GIG sobre el arroz depende del Comité de Problemas de Productos Básicos (CCP), que se compone de los 191 Estados Miembros de la FAO, aunque no todos ellos participan en el GIG sobre el arroz. La valoración del GIG sobre el arroz por las principales partes interesadas contactadas para el presente estudio era muy alta. Muchos de los encuestados consultados sobre la CIA alabaron la labor del Grupo Intergubernamental y valoraron los datos y la información sobre productos básicos que éste facilita.
La fusión estratégica de la CIA con el Grupo Intergubernamental sobre el Arroz podría suponer varias ventajas. Desde el punto de vista de la CIA, la celebración de reuniones conjuntas con el GIG permitiría una notable complementariedad con un foro que se ocupa tanto de los aspectos relacionados con la producción como del consumo y el comercio del arroz. La integración de los papeles y actividades de la CIA y el GIG podría realizarse de dos maneras: celebrando reuniones conjuntas, como ya se ha mencionado, o mediante la constitución de un foro intergubernamental de la FAO sobre el arroz que abarcaría todos los aspectos de su cadena de valor. En el período de transición, podría adoptarse la primera fórmula y dejar paso luego a la segunda. El GIG se reúne cada dos años (a su última
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reunión asistieron 24 Estados miembros) y, en un principio, la CIA podría reunirse al mismo tiempo, aumentando así la frecuencia de las reuniones de la CIA y su eficacia potencial. Se planteó acertadamente la preocupación de que si la CIA y el GIG se reunían conjuntamente habría problemas relacionados con la dualidad entre los programas de las respectivas reuniones y los conocimientos diferentes requeridos de los participantes. Aunque esto podría plantear una dificultad inicial, es probable que la elaboración de un programa conjunto permitiera identificar temas de alta prioridad relativos a la producción y el comercio del arroz.
Aunque las reuniones conjuntas permitirían ahorrar costes de organización y de participación, es posible que esta opción no resulte ideal en un momento de gran renovación y de recursos limitados. Un único foro intergubernamental de la FAO sobre el conjunto de la cadena de valor del arroz sería una opción más deseable en términos de programas, participación y movilización de recursos. El Comité Directivo de la CIA proporcionado por la FAO podría convertirse en el Comité Directivo de la FAO sobre el Arroz y supervisar el programa y el apoyo técnico al nuevo foro sobre la cadena de valor del arroz. Con el fin de avanzar en la labor programática entre reuniones, podrían establecerse grupos de trabajo sobre producción y sobre asuntos relacionados con el comercio. Los Estados Miembros tendrían que estudiar la naturaleza de la fusión entre estos dos grupos y la consiguiente condición y constitución del nuevo foro: ¿continuaría operando como la CIA, con su condición y constitución de Comisión, o bien como un GIG, o tendría otro régimen organizativo? Esta decisión corresponde exclusivamente a los Estados Miembros.
Ventajas: La CIA ganaría mayor relevancia al integrar en sus programas tanto la producción como el comercio. Siendo un foro combinado, se lograría algún ahorro en la organización de reuniones y en la participación en las mismas. Sin embargo, la constitución de un único foro intergubernamental de la FAO dedicado a toda la cadena de valor del arroz resultaría beneficiosa desde el punto de vista de la eficiencia y la influencia. Todo ello resolvería algunos de los problemas de eficiencia y participación planteados por las partes interesadas.
Inconvenientes: Esta asociación o fusión no respondería necesariamente a las cuestiones clave de relevancia de la CIA que muchos plantean, salvo que también se realizaran cambios significativos en los programas y actividades del foro. Si la asociación se limitara a la celebración de reuniones conjuntas de la CIA y el GIG, se plantearían –al menos en un principio– problemas relacionados con el programa de las reuniones, con la competencia de los participantes y con los recursos. Esta opción no resuelve claramente la cuestión de la complementariedad con la labor y actividades de otros asociados, especialmente en lo que atañe a la producción de arroz.
Opción 4. Integrar la CIA con el Comité de Agricultura (COAG) El Comité de Agricultura (COAG) se encarga de realizar exámenes y evaluaciones periódicas de problemas agrícolas y nutricionales a fin de proponer una acción concertada de los Estados Miembros y la Organización. Examina asimismo los programas de trabajo sobre agricultura y alimentación de la Organización y su ejecución, otorgando especial
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importancia a la integración de los aspectos sociales, técnicos, económicos, institucionales y estructurales para promover el desarrollo agrícola y rural.
El COAG cuenta con 107 Estados miembros, muchos de los cuales también son miembros de la CIA, aunque 13 miembros de la Comisión no lo son del COAG. Los períodos de sesiones del COAG se celebran cada dos años y tienen un programa muy extenso e intenso; el Comité no se dedica de manera específica a los productos básicos. Sin embargo, pueden plantearse algunos posibles enfoques para incorporar la CIA al COAG, que responderían a muchos de los problemas de relevancia y participación señalados por miembros de la CIA y por otras partes interesadas.
Dos maneras de integrar la CIA en el COAG serían, por ejemplo:
i. establecer la CIA como órgano auxiliar del COAG;
ii. Incluir la CIA como tema permanente en el programa del COAG.
Aunque el COAG no se ocupa específicamente de productos básicos, tiene un interés fundamental en la seguridad alimentaria, para la cual el arroz es el cultivo más importante. Además, en sus últimos períodos de sesiones, el programa del COAG incluía temas como “Medio ambiente y agricultura” y “Agricultura y escasez de agua”. Ambas cuestiones transversales coinciden perfectamente con los temas que los asociados de la CIA consideran de primera importancia para el futuro de la producción de arroz. Así pues, la inclusión de la CIA en el COAG permitiría abordar las cuestiones de relevancia y complementariedad planteadas en relación con las actuales actividades de la CIA.
La CIA podría ser incorporada en calidad de órgano auxiliar del COAG, en virtud del Artículo VII: "De conformidad con el párrafo 12 del Artículo XXXII del Reglamento General de la Organización, el Comité podrá crear, con carácter excepcional, órganos auxiliares o especiales si considera que dicha medida contribuye a facilitar su propia labor y no afecta adversamente la consideración multidisciplinaria de las cuestiones sometidas al Comité para su examen."
Los Miembros podrían estudiar si la CIA sería un órgano auxiliar adecuado del COAG. Además, el Artículo VII del Reglamento del COAG establece más adelante: “El Comité podrá incluir entre los miembros de los citados órganos auxiliares o especiales a representantes de Estados Miembros que no sean miembros del Comité y de Miembros Asociados” Esta disposición ampararía la diferencia entre miembros de la CIA y del COAG.
Una segunda manera de que la CIA pase a formar parte del COAG sería incluirla como tema permanente del programa del COAG. De esta forma se dedicaría una sesión de cada período de sesiones del Comité de Agricultura a temas relacionados con la CIA y el arroz pero en el marco de consideraciones más amplias del COAG, como el medio ambiente, el agua, el cambio climático, la bioenergía, etc. La EEI de la FAO también recomendó una reforma del COAG, lo que brinda quizá la posibilidad de estudiar la incorporación de la CIA en éste.
Ventajas: La incorporación de la CIA en el COAG permitiría otorgar más consideración, a un nivel más elevado, a los importantes temas que afectan a la intensificación sostenible de la producción de arroz. De esta manera, se respondería a las preocupaciones de las partes interesadas de la CIA en materia de relevancia y participación. Asimismo permitiría ahorrar algunos recursos en relación con la organización de reuniones y los gastos de viaje. Teniendo en cuenta la posición del COAG y su dedicación a aspectos globales y de alto nivel de la agricultura, la CIA complementaría las
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funciones y actividades de las organizaciones asociadas que se ocupan de la producción de arroz.
Inconvenientes: El COAG tiene un programa muy extenso e intenso y, a la vista de su Reglamento, podría no estar dispuesto a dedicar tiempo a un producto básico concreto, por muy importante que éste sea. Aunque la CIA se incorporara al COAG, se dedicaría mucho menos tiempo al arroz del que se le dedica ahora con una CIA “independiente”.
Opción 5 – “Reforma con crecimiento”
Coincidiendo con un momento en que el conjunto de la FAO busca una "Reforma con crecimiento" para responder a las recomendaciones de la EEI, podría reclamarse una reforma similar de la CIA. Es necesaria una reforma si se quiere que la CIA pueda afrontar los nuevos retos mundiales de la producción de arroz y que complemente el papel de las organizaciones asociadas en lo que ha sido, y sigue siendo, un contexto en fase de grandes cambios. Tanto la reforma como el crecimiento son imprescindibles si se quiere responder a las expectativas de los Estados Miembros –manifestadas en la autoevaluación– y de otras importantes partes interesadas. Muchos están convencidos, de la misma manera que el equipo encargado del examen de la EEI, de que mantener la CIA sin cambios es inviable. La opción de “Reforma con crecimiento” busca establecer una Comisión renovada y dinámica, debidamente preparada para abrir el complejo camino hacia la intensificación sostenible de la producción de arroz, un objetivo vital para muchos países en desarrollo.
La adopción de esta opción por parte de los Estados Miembros supondría lo siguiente:
- Modificaciones de la agenda de debate y cambios programáticos.
- Complementariedad con las organizaciones asociadas y otros foros.
- Capacidad para dirigir el trabajo entre reuniones.
- Cuestiones relacionadas con la obtención de recursos.
- Eficiencia y eficacia en general.
En el marco de esta propuesta, se modificarían la agenda de debate y los programas de la CIA para dedicarse a aquellos temas en los que se considere que los debates de la CIA ofrecen una ventaja comparativa en el escenario mundial del arroz. En el 21.o período de sesiones de la Comisión, los Estados miembros plasmaron esta intención en sus recomendaciones 1.4.2 y 1.4.3:
Rec. 1.4.2 “Dado que el arroz es un producto básico estratégico en muchos países, sujeto a considerables interacciones de las políticas, los gobiernos deberían reducir en la mayor medida posible las intervenciones que pudieran desestabilizar el mercado mundial del arroz y deben actuar de acuerdo con las obligaciones internacionales.”
Rec. 1.4.3 “Considerando que dispone de recursos cada vez más exiguos, la Comisión debería limitar el número de recomendaciones y centrar la atención en sectores en que la intervención pudiera determinar un incremento efectivo de la producción de arroz, mejorando la nutrición humana y la conservación del medio ambiente.”
Como ya se ha señalado, otras partes interesadas importantes que fueron contactadas para la realización del presente estudio expresaron claramente la necesidad de que la CIA complementara de manera más eficaz el papel de otros organismos. Un experto destacado afirmó lo siguiente respecto de la CIA:
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“Si va a ser reforzada, debería entonces revisarse su papel en relación con estas otras organizaciones o foros. La CIA debería ser un foro político de alto nivel que se ocupara de cuestiones que no suelen tratar otros foros o lograra un consenso más determinante sobre cuestiones de política. Esto podría incluir, como se ha sugerido, “un diálogo político verdaderamente mundial sobre la producción, el consumo y el comercio de arroz”.
Los Estados Miembros tendrían que decidir cuáles son esas cuestiones, pero últimamente ellos, y otros, han observado como posibles temas de interés la disminución de los recursos de tierras y agua, el cambio climático, la energía, los recursos genéticos, la biodiversidad y los servicios ambientales, las políticas comerciales y la creación de capacidad.
Otro aspecto importante de la complementariedad es que la CIA organice sus reuniones de manera que se agregue valor al “calendario” mundial del arroz, potenciando así al máximo la contribución de otros foros a la actividad de la CIA y a su impacto. Uno de los posibles beneficios mutuos de esa complementariedad tiene que ver con el Congreso Internacional del Arroz, la mayor reunión mundial de especialistas en el tema tanto de países en desarrollo como de países industrializados. El Congreso se celebra cada cuatro años y trata todos los aspectos de la producción de arroz “del campo a la mesa”. Además organiza una mesa redonda de media jornada con los ministros de agricultura de los principales países productores de arroz (en 2010 también participarán en ella ministros de los principales países consumidores).
En esta opción de “Reforma con crecimiento” de la CIA se propone que las reuniones de la Comisión se celebren dos años después de cada Congreso, de manera que cada dos años pueda haber un foro de alto nivel sobre el arroz: CIA – Congreso – CIA – Congreso, etc. Dado que cada Congreso se celebra una mesa redonda ministerial, la CIA podría tratar de incluir en su programa una reunión similar. Con una iniciativa de este tipo, se garantizaría la existencia de un foro de alto nivel con un programa adecuado para la CIA, al tiempo que se permitiría mantener centrada la atención de los máximos responsables de las decisiones en la producción de arroz. Asimismo cabría la posibilidad de celebrar una reunión “satélite” de la CIA, más reducida, en cada Congreso Internacional del Arroz, en la que participaran los miembros que asistían al Congreso.
Se propone que esta opción también incluya el concepto, propuesto en la Opción 3, de un único foro intergubernamental de la FAO sobre el arroz dedicado a toda la cadena de valor del arroz “del campo a la mesa”. A fin de brindar apoyo técnico a la CIA reformada se propone crear dos grupos de trabajo que se encargarían de dirigir las actividades entre reuniones, uno dedicado a las cuestiones relativas a la producción, incluidos los ecosistemas y la biodiversidad, y otro al comercio, el consumo y las cuestiones relacionadas con el mercado. En su caso, un tercer grupo podría dedicarse al desarrollo de la capacidad, o bien este aspecto se podría incorporar a la labor de los otros dos grupos. De cualquier manera, este aspecto debería recibir atención prioritaria.
Obviamente, la adopción de esta opción por los Estados Miembros requeriría negociaciones con las organizaciones asociadas y, desde luego, con los ministros de la mesa redonda, el GCIAI y las redes regionales sobre el arroz, además de consultas con los organizadores del Congreso Internacional del Arroz. La dirección de la FAO y los Estados Miembros tendrán que acordar el apoyo técnico y administrativo que se prestará a una CIA dedicada al conjunto de la cadena de valor. Sin embargo, se sugiere que se podría aprovechar en mayor medida la contratación de centros del GCIAI (y otros) para realizar estudios y otras labores en el marco del grupo de trabajo. El IRRI, el WARDA, el Centro internacional de agricultura tropical, el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias, Bioversity International y el Instituto Internacional para el Manejo del Agua también podrían
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ser colaboradores de provecho. Este enfoque no solo permitiría a la FAO ahorrar costes sino que contribuiría también a reforzar la asociación con el GCIAI y otras organizaciones (la Comisión de Recursos Genéticos para la Alimentación y la Agricultura utiliza a Bioversity International de manera similar).
La Constitución y el Reglamento de la CIA también tendrían que modificarse si se adopta esta opción, así como algunas de las otras opciones para la orientación futura de la CIA.
Ventajas: Esta opción respondería al conjunto de las cuestiones planteadas por los Miembros y otras partes interesadas, incluido el equipo de la EEI. Además, complementaría las actividades de las organizaciones asociadas de manera beneficiosa para la intensificación sostenible de la producción de arroz.
Inconvenientes: Esta opción plantea pocos o ningún inconveniente de peso. Se necesitarían recursos adicionales para apoyar los grupos de trabajo. Quizá habría que modificar también la participación en las reuniones para reflejar la naturaleza y el contenido de la reforma constitucional y de la agenda de debate. El calendario debería adaptarse para intercalar las reuniones entre las del Congreso Internacional del Arroz. Por otra parte, habría que modificar la Constitución y el Reglamento de la CIA.
Conclusiones La CIA tiene un historial de logros importantes del que puede enorgullecerse en relación con la producción de arroz en países en desarrollo. Cuando fue creada, era el único foro internacional dedicado al arroz. Esta situación se prolongó durante años, y la Comisión también influyó en la puesta en marcha de otras instituciones dedicadas al arroz, como el IRRI. Aunque en fechas más recientes también ha realizado logros importantes, entre ellos su función de liderazgo en el Año Internacional del Arroz, la CIA se ha enfrentado con dificultades para mantener su relevancia y su posición de organismo influyente de primera línea en la intensificación sostenible de la producción de arroz en los países en desarrollo. En la actualidad, la labor técnica que realiza la FAO en relación con la producción y el comercio de arroz goza de un reconocimiento mucho mayor por parte de las organizaciones asociadas que cualquier otra actividad de la CIA. Los Estados Miembros han expresado claramente su “voto” con su ausencia, como se ha podido ver en la progresiva reducción de la participación en los cuatro últimos periodos de sesiones de la CIA. En una espiral descendente, la CIA ha visto decaer la participación, los recursos y su influencia en un momento en que están prosperando otros foros sobre el arroz, tanto internacionales como regionales. La CIA estaría de todos modos en una encrucijada, pero se enfrenta ahora a un posible cierre total, a tenor de la recomendación de disolución que formuló la EEI de la FAO. No ha habido nadie que haya considerado viable el mantenimiento de la CIA en su condición actual; algunos han opinado que debe desaparecer, pero muchos opinan que con una reforma sustancial la Comisión Internacional del Arroz, único foro intergubernamental sobre el tema, aún podría desempeñar en el futuro un papel importante para el sector arrocero en los países en desarrollo.
Las opciones de reforma que propone este estudio se elaboraron tras un detenido análisis de datos e información muy completos, recabados de los Estados Miembros (autoevaluación e informes de los períodos de sesiones) y de las consultas mantenidas con organizaciones asociadas y expertos de las principales partes interesadas. Las opciones están elaboradas de tal manera que no son excluyentes, sino más bien de tipo progresivo. La opción 5, “Reforma con crecimiento”, combina elementos de las opciones 2, 3 y 4 y se
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considera un modelo posible de una CIA dinámica, integrada en una red mundial del arroz. Todas estas opciones tienen como objetivo desarrollar todo el potencial de una comisión intergubernamental de la FAO, que resulte beneficiosa tanto a los productores como a los consumidores.
Por último, estas opciones también pretenden tener en cuenta el contexto de renovación global de la FAO. Una CIA renovada de acuerdo con la opción 5 o de manera similar cumpliría, respecto de las cuestiones referentes al arroz, todas las funciones básicas de la FAO:
- proporcionar perspectivas a largo plazo, así como liderazgo en el seguimiento y la evaluación de las tendencias relativas a la seguridad alimentaria;
- estimular la producción, difusión y aplicación de información y conocimiento, incluidas las estadísticas;
- negociar instrumentos internacionales, establecer normas, estándares y directrices voluntarias, apoyar la elaboración de instrumentos jurídicos nacionales y promover su aplicación;
- ofrecer opciones y asesoramiento sobre políticas y estrategia;
- prestar apoyo técnico para:
o promover la transferencia de tecnologías; o catalizar el cambio; o reforzar la capacidad, en particular en el ámbito de las instituciones rurales;
- llevar a cabo una labor de promoción y comunicación para movilizar la voluntad política y fomentar el reconocimiento mundial de las acciones precisas en campos comprendidos en el mandato de la FAO;
- aplicar planteamientos interdisciplinarios e innovadores integrados a la labor técnica de la Organización y sus servicios de apoyo;
- trabajar por medio de asociaciones y alianzas sólidas cuando sea necesaria una acción conjunta.
Por último, cabe reiterar que el principal objeto de este documento es ofrecer algunas opciones en cuanto a la orientación futura de la CIA para su examen por los Estados Miembros. Puesto que se enmarca en un proceso de consulta, no se indica en él una opción recomendada sino que se exponen las posibles ventajas y desventajas de las diferentes opciones propuestas. Sin embargo, la conclusión final de este estudio es que, teniendo en cuenta los cambios que ha sufrido y está sufriendo su entorno así como las actividades de sus socios, el mantenimiento del régimen actual no es una opción viable para la Comisión y que ésta, de prolongarse la tendencia actual, iría hacia una muerte segura a medida que sigan menguando tanto la participación como los recursos.