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Aspectos estratégicos para el análisis del Paquete Económico 2011TRANSCRIPT
NOTAS ESTRATÉGICAS PARA LA
DISCUSIÓN DEL PAQUETE FISCAL 2011
(ILIF y PPEF)
Dip. Ifigenia Martínez y Hernández 1
Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo
México, D.F., 12 de octubre de 2010
1 Con la colaboración del Lic. Víctor Javier Ampudia Orozco, Asesor Económico.
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NOTAS ESTRATÉGICAS PARA LA DISCUSIÓN DEL PAQUETE FISCAL 2011 (ILIF y PPEF)
Dip. Ifigenia Martínez y Hernández (GP-PT) 2
México, D.F., 12 de octubre de 2010
OBJETIVO DE LAS NOTAS
Se presenta el análisis de temas que se consideran fundamentales para la discusión del
Paquete Fiscal 2011, en primera instancia la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación
(ILIF), en indispensable correlación con el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación (PPEF), a reserva de detallar otros aspectos de cada uno de estos documentos.
Contienen un análisis de los conceptos y estimaciones presentadas (básicamente en
términos reales, a precios de 2011), del cual en algunos casos se desprenden necesidades
de aclaración y preguntas a la SHCP, y de ahí propuestas de reformas a las iniciativas para
dictamen y/o leyes correlativas.
Constituyen un resumen ejecutivo de cuestiones vulnerables que se derivan del Análisis
General del Paquete Económico y el Anexo de Cuadros Básicos elaborado con ese objeto,
que se presentan por separado. Las Notas se complementan con pies de página al final.
Se realizan consideraciones principalmente cualitativas y estimaciones cuantitativas
generales, como base para la propuesta de una estrategia en la discusión del Paquete
Fiscal, en los diversos aspectos y ámbitos que corresponden, a reserva de estimaciones
más detalladas en los rubros observados.
1. ESTIMACIÓN DE INGRESOS Y DÉFICIT
A) INCONSISTENCIA DE LAS ESTIMACIONES Y POSIBLES MODIFICACIONES
En las estimaciones de ingresos existen inconsistencias: Para el ISR (que se presenta así en
los CGPE, aunque en realidad incluye el IETU y el IDE) 3 se estima un cierre para 2010 de
709.9 miles de millones de pesos (mmp) y una recaudación de 773.5 mmp, un crecimiento
real de 9%; para el IVA, las cifras correspondientes son de 516.2 mmp y 553.2 mmp, lo que
implica un incremento de 7.2%. ¿Cómo serán posibles esos incrementos en ausencia de
modificaciones fiscales y ante un aumento del PIB de 3.8%?
2 Con la colaboración del Lic. Víctor Javier Ampudia Orozco, Asesor Económico.
3 Se carece de estimaciones de cierre específicas para estos impuestos.
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La disminución de un punto en la tasa del IVA, significaría una disminución de 34.6 mmp,
que habría que compensar con otros aumentos. Para ese efecto, se piensa de inmediato
en aumentar el precio estimado del petróleo, pero ello significa continuar la petrolización
de las finanzas públicas con la incertidumbre de los precios del crudo; además, los efectos
netos de esos aumentos se revierten en buena medida por el llamado “IEPS negativo” a
las gasolinas, que se analiza en posterior apartado.
Otra alternativa inmediata es aumentar el déficit y el endeudamiento. Parece fácil cuando
se dice que éste se estima en sólo 42.2 mmp (0.3% del PIB menor al 0.7% del PIB que se
estima en 2010). Sin embargo, esto se obtiene con la exclusión de la inversión de Pemex,
para “lograr” el llamado “equilibrio presupuestario” que plantea la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que en el párrafo cuatro del artículo 17
establece que “El gasto en inversión de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios
no se contabilizará para efectos del equilibrio presupuestario previsto en este artículo. Lo
anterior, sin perjuicio de que los requerimientos financieros del sector público deberán
contribuir a mantener la salud financiera de la Administración Pública Federal y a una
evolución ordenada del saldo histórico de los requerimientos financieros del sector
público.” Algo que en nuestra opinión no debe existir, es una verdadera quimera,
erróneo desde el punto de vista de un Estado promotor, y que además distorsiona la
realidad de las finanzas públicas, como exponemos a continuación.
B) NIVEL REAL DEL DÉFICIT
El nivel real del déficit público se ubicará en 367.5 mmp en 2010 y se estima en 328.5
mmp para 2011, 2.7% y 2.3% del PIB respectivo. Esta realidad no tiene menos que ser
reconocida y el propio Ejecutivo, como el año anterior, solicita la autorización para el
endeudamiento:
ILIF Artículo 2o. Se autoriza al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, para contratar y ejercer créditos, empréstitos y otras formas del ejercicio
del crédito público, incluso mediante la emisión de valores, en los términos de la Ley
General de Deuda Pública y para el financiamiento del Presupuesto de Egresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal 2011, por un monto de endeudamiento neto interno
hasta por 340 mil millones de pesos.
Conviene mencionar aquí que el saldo histórico de los requerimientos financieros del
sector público (la deuda real) llegó al 30 de junio de 2010 a 4 billones 490.4 mmp (34.7%
del PIB), de acuerdo con los datos del Informe Trimestral correspondiente a la Deuda
Pública (página 16 del Anexo de ese documento).
C) FUENTES ALTERNATIVAS DE INGRESOS
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Los requerimientos de gasto, que seguramente se plantearán ante lo raquítico del PPEF,
que aumentarán por la necesidad de atender los desastres causados por los fenómenos
meteorológicos en diversas entidades federativas del país (se estiman alrededor de 100
mmp), significan la necesidad de aumentar los ingresos, además de compensar la eventual
disminución en la recaudación del IVA por 34.6 mmp.
El GP-PT ha planteado ante estas dificultades de las finanzas públicas, que no sólo son
coyunturales sino de carácter estructural, diversas medidas para sanear la situación de las
finanzas públicas:
En primer término, una reasignación de los egresos, la racionalización del gasto y la
eliminación de las partidas superfluas del gasto corriente destinadas al pago de altísimo
sueldos y prebendas inaceptables a los mandos superiores y medios de la administración
pública, para lo cual presentamos la iniciativa de Ley de Austeridad Republicana, lo cual
disminuiría los requerimientos netos de ingresos adicionales.
Por otra parte, para aumentar los ingresos públicos y desempeñar la función impositiva
con mayor equidad, desaparecer los privilegios de las grandes empresas, que les permiten
evadir los impuestos con diversas medidas como la depreciación acelerada, la
consolidación fiscal y los regímenes preferentes, respecto a lo cual plantemos la iniciativa
de Ley de Eliminación de los Privilegios Fiscales.
La aprobación de estas Leyes y la aplicación efectiva de las medidas que proponemos
significarían no sólo el alivio inmediato de la débil y grave situación financiera del
gobierno federal, sino sentar las bases para un reordenamiento económico que permitiera
retornar el crecimiento y una mayor equidad social.
En el mismo sentido proponemos una medida de rápida aplicación, que significaría sólo
modificar la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) para gravar los dividendos que se
distribuyen a los propietarios de las empresas y que son estratosféricos para los grandes
monopolistas, tema respecto al cual México es prácticamente el único país del mundo
que no aplica este gravamen, lo cual ensancha el paraíso fiscal que es nuestro país para los
propietarios de enormes fortunas.
(ANEXO 1 de estas Notas)
En efecto, el artículo 11 de la LISR establece claramente que “No se estará obligado al
pago del impuesto a que se refiere este artículo cuando los dividendos o utilidades
provengan de la cuenta de utilidad fiscal neta que establece esta Ley.” Las
características de la cuenta de utilidad fiscal neta (CUFIN) se establecen en el artículo 88
de la LISR y en el artículo 86 (fracción XIV, inciso b) de la misma se establece la obligación
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de la empresa que distribuye los dividendos de proporcionar a las personas que los
reciben la constancia correspondiente, señalando su origen, es decir especificando el caso
en que provengan de dicha cuenta y por tanto no pagarán el impuesto.
Por lo tanto, el acabar con este privilegio fiscal de los grandes potentados (que no
afectaría a las empresas, sino a la persona física como tal, al gran rico que como dijo
recientemente Warren Buffet debiera pagar mucho más impuestos para no sentir la
vergüenza) requiere sólo derogar el párrafo que los exenta cuando las utilidades
distribuidas provienen de la CUFIN.
Asimismo, es necesario desenredar la maraña que oculta este hecho cuando no provienen
de esta cuenta, o sea las disposiciones que inician en el mismo artículo 11 de la LISR que
se refieren a los dividendos o utilidades que se distribuyan que no provengan de la CUFIN,
para finalmente exentar al receptor de utilidades del impuesto, mediante la acreditación
establecida en el artículo 165. También bastaría con eliminar esta acreditación para
hacer efectivo el pago del impuesto.
[Las propuestas de eliminación significan considerar como ingresos acumulables de las
personas físicas la percepción de utilidades o dividendos. Una alternativa que se ha
planteado es establecer una tasa especial para estos ingresos.]
2. IEPS DE GASOLINAS
A) EL IEPS DE GASOLINAS CONLLEVA LA NECESIDAD DE ANALIZAR EL MERCADO
Un asunto que ha preocupado en forma recurrente en los análisis del paquete económico
en diversas Legislaturas ha sido el del IEPS a las gasolinas, que de impuesto pasa a
subsidio en las estimaciones de la SHCP, dependiendo de los precios del petróleo y sus
refinados en el mercado internacional y de los EU, comparativamente con los de las
gasolinas en México.
(ANEXO 2 de estas Notas)
El análisis de este problema requiere la clarificación de una serie de cuestiones, que han
sido planteadas a la SENER y a la SHCP en varias ocasiones y que no han tenido respuestas
satisfactorias y que se refieren a aspectos generales del mercado petrolero:
Los precios de las gasolinas son fijados por Pemex (¿CÓMO?). Costos de
producción y comercialización y fijación de los precios de las gasolinas producidas
en México y efectos sobre la mezcla que se comercializa.
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Mecanismo de importación, distribución y comercialización de las gasolinas
importadas. Porcentaje de la oferta total de gasolinas en el mercado interno.
Precios de importación, costos de manejo y precio de venta final.
Cuando el precio interno de las gasolinas es inferior al precio internacional (en los
Estados Unidos), efectivamente se presenta una pérdida para Pemex, y viceversa,
¿Cuál es el impacto proporcional sobre la oferta total y los precios?
B) ¿LA ESTIMACIÓN DEL IEPS ES ARTIFICIAL O VIRTUAL?
El supuesto fundamento legal para la aplicación del IEPS a gasolinas es débil e
inconsistente: La mención a los artículos 16 y 31 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal sólo es la referencia a las atribuciones de los Secretarios de Estado y el de
Hacienda y Crédito Público, respectivamente; el artículo 2o-A de la Ley de Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios establece la parte ad-valórem (fracción I, la
fundamental) y en la fracción II una cuota fija; y anualmente la Ley de Ingresos establece
las condiciones del acreditamiento del IEPS “negativo” por Pemex.
En forma simplificada, con la exclusión del IVA para los precios de gasolinas en México,
el IEPS ad-valórem se determina de la siguiente forma:
IEPSG = [((Precio de gasolinas en México) – (Precio de referencia EU + Costos de Manejo y
Transporte + Margen Comercial)) / (Precio de gasolinas en México)] * Precio de gasolinas
en México. La primera parte de la fórmula representa la tasa que se aplicará. La tasa y por
ende el impuesto serán positivos cuando los precios en México sean superiores a los de
E.U. y viceversa.
La formulita implica diversos problemas:
Los precios a los distribuidores deben tener incluido el llamado IEPS, al igual que el
precio al consumidor final, ya que son fijados por Pemex al parecer
independientemente de ese impuesto, por lo que el cálculo sería virtual.
Las estimaciones del IEPS con base en los precios de las gasolinas similares en los
Estados Unidos (más costos y margen) no tienen razón de ser, excepto por la
práctica (al parecer una obligación internacional) de eliminar nuestras ventajas
comparativas como país productor de petróleo, para aumentar artificialmente
costos y precios para equipararlos con los internacionales
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La causación del impuesto parece no ser real, aunque sí la existencia de un
subsidio (calculado por separado) para el autotransporte público federal cuando
los precios de las gasolinas en México son excesivos (otras disposiciones).
Como consecuencia de lo anterior (¿u otras causas?) en los documentos
presentados por SHCP existen diferentes estimaciones del IEPS negativo:
o La ILIF estima un IEPS (fracción I) “negativo” de -17.5 mmp.
o En cambio, el documento de Gastos Fiscales lo estima en -54.4 mmp. Y no
como un subsidio, sino precisamente considerando lo que se deja de
percibir.
En este contexto, quizá lo más importante es la afectación al total de la Ley de
Ingresos.
C) ¿DEBE EXISTIR LA AFECTACIÓN DEL TOTAL DE LA LEY DE INGRESOS?
Si el IEPS es virtual, el IEPS negativo de Pemex (¿CUÁL ES SU MONTO ESTIMADO?) no debe
ser acreditado en otros impuestos. Aun aceptando que esto fuera así, para mejorar los
ingresos (propios) de Pemex por bajos precios relativos de las gasolinas, no debiera existir
una disminución en el total de la Ley de Ingresos, ya que existiría sólo para el Gobierno
Federal, pero en forma concomitante se daría el aumento en el mismo monto para
Pemex.
Por añadidura, existe un efecto reversivo en las estimaciones de ingresos petroleros por la
“aplicación” del IEPS a las gasolinas: El aumento del precio del petróleo (y
consecuentemente de las gasolinas) significa que se incremente el diferencial entre los
precios internacionales (en los EU) y los de México y por lo tanto aumente el IEPS
“negativo”, disminuyendo los aumentos de ingresos que se busque obtener.
En efecto, para la Ley de Ingresos de 2010, sobre estimaciones en la Iniciativa por
concepto de derechos a los hidrocarburos eran de 516.3 mmp (537 mmp a precios de
2011) y pasaron a 563.3 mmp (586 mmp) en la Ley aprobada, o sea un aumento “bruto”
de 47 mmp (49mmp). Sin embargo, el IEPS negativo subió de -2.9 mmp (-3 mmp) a -36
mmp (-37.4 mmp), una disminución mayor en -34.4 mmp. Es decir, el aumento aparente
se “nulificó” en más de 70% (Sin considerar el aumento en los ingresos propios de Pemex).
Las propias elucubraciones en el texto de la ILIF permiten vislumbrar este efecto,
repetimos “virtual”.
Es de fundamental importancia aclarar estas cuestiones, para a partir de ahora tener
una visión más realista de la situación de las finanzas públicas y en lo inmediato calcular
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con detenimiento y precisión las modificaciones a la Iniciativa de Ley de Ingresos para su
aprobación.
3. SITUACIÓN DE PEMEX
(ANEXO 3 de estas Notas)
A) FINANZAS DE PEMEX Y EFECTOS DE LOS PIDIREGAS
Otro tema de primordial importancia para las finanzas públicas de nuestro país, de hecho
en general para la economía nacional, y específicamente para el desarrollo de nuestra
industria petrolera, es el de la inversión financiada para proyectos de infraestructura de
largo plazo, los famosos Pidiregas. Durante años estuvimos preocupados por lo oneroso
de esa fuente de financiamiento, y ante la complejidad de los reportes que se entregaban
al respecto, ocupados en desentrañar su evolución y efectos reales: analizando lo
autorizado y lo ejecutado, la generación de los pasivos, los avances físicos y financieros,
las tablas de amortización e intereses, las actualizaciones por inflación y tipo de cambio,
los estudios de factibilidad, tasas de retorno y supuesto autofinanciamiento, etc. Y de
repente, ante su conversión en deuda pública de Pemex, ha cesado totalmente la
información al respecto, que es indispensable para analizar los efectos que ese
mecanismo sigue teniendo.
Por cierto, el aspecto del financiamiento prácticamente está ausente en los documentos
programáticos de Pemex, incluyendo el reciente Plan de Negocios que primordialmente
debiera incluirlo. No se precisa la situación y perspectiva de la situación financiera de
Pemex, ni la forma en que se logrará su expansión y como operarían los mecanismos de
financiamiento. En particular, se omite el análisis de los efectos de la conversión de los
Pidiregas en deuda pública a cargo de Pemex por un monto neto de 545.5 miles de
millones de pesos * y cómo se enfrentará esta circunstancia que, en la ausencia de la
necesaria reforma fiscal progresiva y liberadora de recursos para Pemex, aumentará las
dificultades para la expansión del sector.
• Para dar cumplimiento a los artículos Cuarto Transitorio del Decreto por el que se
Adiciona y Reforman Diversas Disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria y 1 de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio
Fiscal 2009, se reconocieron de manera excepcional los pasivos de los Proyectos de
Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS) como deuda pública directa de
PEMEX con financiamientos por 896.0 mil millones de pesos. Asimismo, se registraron y
liquidaron cuentas por pagar de PEMEX con los vehículos financieros por 51.0 mil millones
de pesos y se amortizaron parte de los financiamientos por 350.5 mil millones de pesos.
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(INFORMES SOBRE LA SITUACIÓN ECONÓMICA, LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA DEUDA
PÚBLICA, Cuarto trimestre de 2009, página 29)
En efecto, a partir de ese documento y otros que le han sucedido, es posible advertir que
la conversión de los Pidiregas en deuda pública significa que a finales de 2009 la deuda de
largo plazo de Pemex llegó a 529.3 mmp y que con otros conceptos el pasivo total de largo
plazo asciende a 1 billón 155.9 mmp, con lo cual se ha llevado a Pemex a una quiebra
técnica, ya que su patrimonio es negativo por -66.8 mmp.
Ante ese estado de situación financiera, surgen lógicamente una serie de
cuestionamientos, entre ellos:
Si el pasivo aumentó en esas proporciones y no así el activo, ¿en dónde están
reflejadas las inversiones que significaron los Pidiregas?
¿Cómo va a influir la amortización y los intereses de esos Pidiregas en la situación
financiera de Pemex?
Y desde luego, la exigencia de información detallada a ese respecto, de manera
sistemática, en los Informes Trimestrales, ya que sin duda esos son factores que
impiden la expansión de Pemex, ya que aunque las partidas de inversión parezcan
de cierta cuantía, es evidente que son insuficientes y eso es lo que propicia todos
los intentos de privatización por la vía del contratismo “incentivado”, con la mayor
dilución de nuestra renta petrolera.
Un documento que muestra los efectos, verdaderamente dramáticos, de los Pidiregas, es
el llamado Balance Primario y Balance Financiero de Pemex. Si comparamos este
documento elaborado sin considerar los Pidiregas con el resultante del reconocimiento de
éstos, para 2009 el balance financiero con inversión física programable en el primer caso
es de -33.2 mmp, pero con el reconocimiento de los Pidiregas llega a la suma, sí
estratosférica y dramática, de -980.2 mmp. En estas cifras, debe destacarse que los
efectos del reconocimiento de los Pidiregas en los gastos de operación es de 251.1 mmp,
lo cual viene a colación por lo que se plantea enseguida.
B) GASTOS DE OPERACIÓN E INVERSIÓN DE PEMEX
Ahora se plantea (en la ILIF y no en el PPEF, como técnicamente correspondería, pero en
todo caso totalmente inaceptable) el registro de los “gastos de mantenimiento y
operación” de los proyectos Pidiregas como inversión ¿Qué significa eso?
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En efecto, escondidos entre otros párrafos, en lugar y forma totalmente improcedentes,
se encuentra esta pretensión de convalidar como inversión algo que se supone que ya lo
fue (¿o de qué se trata?).
En la exposición de motivos, se “explica”:
Por otro lado, se propone incluir en la Ley cuya emisión se plantea, una disposición que
establece el registro como inversión de los gastos de mantenimiento y operación de los
proyectos integrales de infraestructura de PEMEX, antes considerados proyectos de
infraestructura productiva de largo plazo, manteniendo con ello la solidez de las
finanzas públicas (¿?). (ILIF, Página XXXIII)
Como parte de la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación, como un párrafo más del
Capítulo II, de las Obligaciones de Petróleos Mexicanos, se estipula:
Los gastos de mantenimiento y operación de los proyectos integrales de infraestructura
de Petróleos Mexicanos que, hasta antes de la entrada en vigor del “Decreto por el que
se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de
noviembre de 2008, eran considerados proyectos de infraestructura productiva de largo
plazo en términos del artículo 32 de dicha Ley, serán registrados como inversión. (ILIF,
penúltimo párrafo del apartado VII, Otras obligaciones, Página 28)
Es imperativo rechazar esta pretensión de considerar como inversión esos gastos, la cual
parece ser encauzada como un nuevo Fobaproa petrolero, y exigir información completa
respecto a los Pidiregas, que si bien ya no se contratarán, evidentemente han dejado una
secuela absolutamente nociva para Pemex, que con esas prácticas cada vez realizaría
menos inversión real propia, para dejarlo en manos de las inversiones por contratación
incentivada, u otras figuras que se les ocurra inventar, para la privatización oculta.
En este contexto, ante los riesgos inminentes, no está de más reiterar la exigencia de que
Pemex informe con precisión y detalle respecto a su programa de inversiones, en los
términos a que lo obliga la Ley:
DECRETO por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Publicado en el Diario Oficial de la Federación
el 13 de noviembre de 2008. TRANSITORIO Cuarto: ………………………………….
Petróleos Mexicanos, por conducto de su Director General, deberá presentar en marzo de
cada año a la dependencia coordinadora de sector y por conducto de ésta al H. Congreso
de la Unión, un informe que deberá difundirse en la página de Internet de Petróleos
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Mexicanos. Asimismo, dicha página deberá difundir la información de la cartera de
programas y proyectos de inversión, así como la relativa a sus análisis de costo y beneficio,
con excepción de aquélla que, por su naturaleza, se considere como reservada, de acuerdo
con los lineamientos que emita el comité respectivo.
También es conveniente reiterar el requerimiento de la inclusión de la programación
financiera en la Estrategia Nacional de Energía, en otros documentos prospectivos de la
industria petrolera y desde luego en un “Plan de Negocios” que se precie de ese nombre.
Asimismo, toda la información relacionada con los aspectos tratados, en los diversos
informes que Pemex tiene que rendir.
4. PRESUPUESTO DE EGRESOS
El gasto neto devengado total presupuestado del Sector Público Federal es de 3 billones
378.3 mmp, de los cuales corresponden 827 mmp al gasto no programable (52.6 mmp
para la deuda de las entidades de control directo, 245.8 mmp para la correspondiente al
gobierno federal, 490.4 mmp de participaciones a entidades federativas y municipios, 16.7
mmp para el programa de apoyo a deudores y 21.6 mmp de Adefas), por lo que el gasto
programable es de 2 billones 551.3 mmp, de los cuales corresponden 1 billón 116.4 mmp
a las entidades de control directo y 1 billón 434.9 mmp al gobierno federal, en términos
netos una vez aplicadas las Cuotas al ISSSTE, Subsidios y Transferencias a Entidades de
Control Presupuestario Directo.
De este gasto programable, las aportaciones federales a entidades federativas y
municipios ascienden a 450.5 mmp y descontados los presupuestos de los ramos
autónomos (63.4 mmp), así como partidas no compensadas de los ramos generales (128.9
mmp) restan 792.1 mmp para los ramos administrativos. Circunstancia que hay que
considerar para el planteamiento de aumentos del gasto, junto al hecho que las
participaciones y aportaciones a entidades federativas y municipios suman un total de
940.9 mmp, las primeras totalmente dependientes de la recaudación que se obtenga, así
como algunos rubros de las segundas.
A) REQUERIMIENTOS DE GASTO
Como se analiza en el documento general respecto al Paquete Económico y se observa por
la gran cantidad de puntos de acuerdo que se han presentado en el Pleno y turnado a la
Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, los requerimientos de gasto programable son
abundantes e implicarán un ajuste sustancial.
En primera instancia, se tendrá que aumentar el presupuesto en las funciones de
Comunicaciones y Transportes, Desarrollo Rural, Urbanización y Vivienda, Agua Potable y
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Alcantarillado, entre las infraestructurales, e incluso en las de desarrollo social,
principalmente Educación y los propios programas asistenciales.
Deben agregarse los recursos necesarios para la reconstrucción de las regiones devastadas
por los recientes fenómenos naturales, que como mencionamos anteriormente se
estiman en 100 mmp.
Puede estimarse que el aumento total que se requiere en el gasto se ubica alrededor de
150 mmp, considerando que el último rubro mencionado puede ser considerado como
parte del reforzamiento de las funciones correspondientes enunciadas anteriormente.
B) DISMINUCIONES DE GASTO
Las partidas con aumento podrían ser compensadas con las disminuciones en el gasto
corriente en prácticamente todos los ramos, especialmente el destinado a los altos
sueldos y las prebendas burocráticas. Sin embargo, dadas las experiencias anteriores y los
magros resultados de los programas de reducción del gasto público en estas partidas, es
de esperarse que este monto no sea significativo en relación con las necesidades de gasto.
Para nuestros cálculos, se estima que estas disminuciones pueden llegar a 50 mmp.
5. PRESUPUESTO APROBADO Y SUBEJERCICIOS
Una discusión que se ha convertido en permanente con los funcionarios de la SHCP y los
de otras Secretarías que comparecen en la Cámara, en particular las que
sistemáticamente subejercen el presupuesto aprobado como es el caso de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, consiste en que ante las reclamaciones por esos
subejercicios, una respuesta también sistemática es que se ejerce casi totalmente lo que
ha autorizado la SHCP, y que sus cifras no cuadran con las que presentan los diputados.
Las reclamaciones parten de una realidad y las respuestas del Ejecutivo de un subterfugio
técnico, que sin embargo también se basa en otra realidad. Resulta que el presupuesto
aprobado por la Cámara de Diputados, generalmente con aumentos en las funciones
importantes, es objeto de “adecuaciones” por el Ejecutivo en el transcurso del ejercicio,
que transfieren recursos de las actividades y partidas aprobadas por la Cámara a las que
resultan más convenientes para el gobierno federal.
Al respecto, si bien la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece
la posibilidad de erogaciones adicionales con cargo a ingresos excedentes (Artículo 19 y
20), así como ajustes por disminución de los ingresos previstos (Artículo 21), la misma Ley
establece las condiciones en que ello podrá realizarse. Los requisitos para realizar las
adecuaciones presupuestarias están establecidos en los Artículos 57 a 59. Pero en todo
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caso tiene prioridad la ejecución del presupuesto aprobado (Artículo 57) y calendarizado
(Artículo 23).
Artículo 57.- Los ejecutores de gasto deberán sujetarse a los montos autorizados en el
Presupuesto de Egresos para sus respectivos ramos, programas y flujos de efectivo, salvo
que se realicen adecuaciones presupuestarias en los términos que señala este Capítulo y
los artículos 19, 20 y 21 de esta Ley.
En particular, la propia LFPRH establece ciertas limitaciones para realizar dichas
adecuaciones y en particular prevé que estas no sean excesivas y discrecionales.
Artículo 58, último párrafo. Cuando las adecuaciones presupuestarias representen en su
conjunto o por una sola vez una variación mayor al 5 por ciento del presupuesto total del
ramo de que se trate o del presupuesto de una entidad, la Secretaría deberá reportarlo en
los informes trimestrales. Con base en esta información, la Comisión de Presupuesto y
Cuenta Pública podrá emitir opinión sobre dichas adecuaciones.
Para 2009, de acuerdo con el último Informe Trimestral de ese año, la SCT sobre un
presupuesto original a precios corrientes de 72.5 mmp ejerció 61.2 mmp, un subejercicio
de 11.3 mmp que representa el 15.6%. De acuerdo con el IT correspondiente, hasta el mes
de junio de 2010, a precios corrientes, del presupuesto anual aprobado por 80.3 mmp, se
calendarizaron (ya con adecuaciones) 35.1 mmp, se redujeron a 32.4 mmp y se han
ejercido 24.7 mmp, lo que significa que no se ha ejercido ni siquiera el presupuesto
reducido (-7.7 mmp) y representa a medio año sólo el 30.8% de avance anual.
Por lo tanto, puede estimarse, por ejemplo, que al cierre del presente ejercicio, en
términos reales a precios de 2011, sobre el presupuesto aprobado a la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes de 83.5 mmp sólo se ejercerán 55.5 mmp, esto es un
subejercicio de -28 mmp, esto es -33.5%. No obstante, nunca se ha pedido o emitido la
“opinión” de la Cámara de Diputados sobre esas disminuciones.
Ante estas circunstancias, es conveniente señalar en el PEF 2011 que en los Informes
Trimestrales se informe expresamente de las adecuaciones presupuestarias en el
momento en que signifiquen una variación mayor al 5 por ciento del presupuesto total
aprobado del ramo o entidad de que se trate, explicando sus causas y atendiendo la
opinión de la Cámara.
6. BALANCE FISCAL RESULTANTE
La evidente necesidad de modificaciones mayores tanto en el PPEF como en la ILIF para el
ejercicio fiscal de 2011, resaltan la conveniencia de tener un panorama integral del
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balance fiscal resultante de esos cambios, que deben ser concomitantes, considerando
que en los términos legales la LIF es aprobada primero y de hecho fija el “techo
presupuestario” del PEF.
Hoy por hoy, las combinaciones de aumentos-disminuciones tanto en el ingreso como en
el gasto son múltiples, por la incertidumbre en las proposiciones y las decisiones respecto
a ambos rubros. Sobre todo, porque en los últimos días el PRI parece que desistirá de su
propuesta de disminución en la tasa del IVA y también porque esa decisión puede implicar
aumentos del gasto moderados. En todo caso, los comentarios siguientes significan sólo
hipótesis, casi elucubraciones, pero de algún modo un ejercicio que puede ser de utilidad
para las discusiones.
En esas condiciones, consideramos primero los requerimientos de aumento en el gasto,
que como decíamos anteriormente pueden llegar a 100 mmp netos adicionales, una cifra
elevada que significaría un aumento sin precedente sobre el PPEF, por lo que se puede
tomar como límite superior del ejercicio, y significa un aumento del 3.9% del gasto
programable del sector público federal, que a su vez representa el 12.6% del
correspondiente a los ramos administrativos.
Esos 100 mmp representan el 3.3% del total de ingresos presupuestarios por 3 billones
22.8 mmp que se estiman, que con 355.6 mmp derivados de financiamientos
(déficit=endeudamiento) nos dan los 3 billones 378.3 mmp del total de la ILIF = PPEF. La
mitad de esa cantidad podría obtenerse de 50 mmp de aumento en el déficit para llevarlo
a 405.6 mmp, lo que representa el 2.86% del PIB en vez del 2.68% originalmente
estimado. Al respecto, se ha considerado razonable un déficit de 3% del PIB, lo que podría
significar 424.2 mmp, con un aumento de 68.6 mmp en el “ingreso total”. Con éste, sólo
se requerirían 31.4 mmp de ingresos adicionales para cubrir los 100 mmp de aumento en
el gasto.
Por su parte, un aumento en la estimación de los ingresos petroleros (en la estimación
original, fundamentalmente un total de 984.8 mmp = 605.6 mmp por derechos a los
hidrocarburos más 379.2 mmp de ingresos propios de Pemex) de digamos un 10%
representaría 98.5 mmp adicionales (60.6 mmp para el gobierno federal y 37.9 mmp de
Pemex).
Así, en una estimación “máxima” podrían obtenerse 68.6 mmp por aumento en el déficit y
hasta 98.5 mmp por aumento en el precio del petróleo (60.6 mmp para el gobierno
federal), para un total de 167.1 mmp (126.2 mmp en el gobierno federal) que cubrirían
con creces un aumento neto de 100 mmp en el gasto programable, o un aumento
ligeramente inferior si prospera la disminución por 34.6 mmp por concepto de IVA.
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Aquí es donde toma nuevamente relevancia el asunto del IEPS a las gasolinas, ya que lo
anterior es cierto sin considerar el IEPS negativo a las gasolinas. Si se eliminara la
incidencia de éste en la Ley de Ingresos, esto significa de entrada un aumento de 17.5
mmp en el total de ingresos. En cambio, si subsiste esta práctica, el aumento neto
estimado por incrementos en el precio del petróleo se reduce significativamente, como
observamos en el apartado 2 c) página 6 de este documento, en un 70% para el gobierno
federal, lo que significa que el ingreso adicional sólo sería de 18 mmp, ocasionando una
insuficiencia para cubrir el aumento del gasto, problema que se agrava si el IVA disminuye.
7. CONCLUSIONES Y ELEMENTOS PARA UNA POSIBLE ESTRATEGIA
A) Del análisis realizado, se desprende que para dictaminar el Paquete Económico 2011,
con aumentos sustantivos sobre el PPEF, pueden existir elementos para financiarlo, aun si
disminuyen los ingresos por concepto de IVA, mediante aumentos en el déficit y en las
estimaciones del precio del petróleo, pero dependiendo en buena medida del IEPS
negativo a las gasolinas.
En consecuencia, se considera procedente:
B) Propugnar en forma decidida y con bases sólidas, por el aumento en el gasto de
inversión para infraestructura, principalmente en comunicaciones y transportes, en
desarrollo rural, infraestructura y vivienda, agua potable y otros rubros; así como en el
gasto social, educación, salud, alimentación, cultura, ciencia y tecnología, etc. Impulsar en
ese marco las gestiones solicitadas al GP-PT por diversos grupos sociales.
C) Desde luego, insistir en los planteamientos que fundamentan las Iniciativas de Ley de
Austeridad Republicana y de Eliminación de los Privilegios Fiscales, para racionalizar el
gasto y conferir equidad a los impuestos. En forma complementaria, proponer la
implantación inmediata del gravamen a los dividendos distribuidos, ya que México es al
parecer el único país del mundo que no aplica este impuesto.
D) Revelar las inconsistencias en las estimaciones de ingresos y gastos, la falacia del déficit
que se difunde, así como las relativas a los subejercicios, que se fundamentan en la
realización discrecional de “adecuaciones presupuestarias”. Exigir información veraz y
oportuna al respecto y establecer bases para una participación más amplia y efectiva de la
Cámara de Diputados sobre esas modificaciones.
E) En particular, desenmascarar las maniobras presupuestarias que se han presentado en
el caso particular del IEPS a las gasolinas y proponer la desaparición de los efectos del
cálculo del IEPS negativo en el total de la LIF y sentar nuevas bases para la estimación
realista de este impuesto y sus efectos. Exigir información precisa respecto a las formas de
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estimación de costos y fijación de precios de las gasolinas de Pemex y la operación del
mercado considerando la refinación nacional y la importación.
F) Denunciar asimismo las maniobras con los Pidiregas y sus efectos negativos no sólo en
las finanzas de Pemex, sino en las perspectivas para su saneamiento y desarrollo. Exigir
información completa a este respecto, así como en lo referente a los programas de
inversión de Pemex, su forma de financiamiento, encargados y condiciones de su
ejecución. En este marco, oponerse firmemente a la consideración como inversión de los
gastos de mantenimiento y operación de los programas Pidiregas, embozada en la ILIF.
IMH/VJAO