La implementación del neoliberalismo en Bolivia

Asignatura: Introducción a la economía latinoamericana

Profesor: Antonio Palazuelos

Estudiante: Rosario Ayala V.

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14/12/2010

1. ANTECEDENTES: LA CRISIS ECONÓMICA

Los cambios del modelo liberal en la política económica de Bolivia se realizan de manera

temprana alcanzando su máximo punto de expresión en los primeros años de la revolución de

corte nacionalista levada a cabo en 1952. La nacionalización de yacimientos de petróleo y la

creación de la estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), el paso al Estado de

los principales yacimientos de minerales junto a la reforma agraria, así como ciertas medidas

proteccionistas marcaron el periodo. Sin embargo, lo anterior no fue acompañado de medidas

destinadas a impulsar el estado precario de industrialización en el país. De esta forma, es

posible sostener que en Bolivia se realizó un cambio profundo en cuanto a la orientación de la

política económica, sin que esto haya conllevado una modificación de igual profundidad en

cuanto al modelo productivo, puesto que el país continuaría buscando el crecimiento

económico a través de la exportación de pocos bienes primarios alrededor de los cuales girarán

un gran porcentaje de la producción (estaño, y posteriormente petróleo, gas y coca). Para

Grebe (1983), el sector industrial se compondría de la minería y la industria manufacturera, el

que presentaría una escasa variación en términos de su contribución al valor agregado total

pasando de un 18.8% en 1960 a un 20.9% en 1980.

El carácter nacionalista de comienzos de la revolución (fase radical) no será sostenido en el

tiempo. Las relaciones con el capital internacional, el crédito externo y la intervención de los

Estados Unidos en la política boliviana sería una constante a lo largo del periodo con escasa

intermitencias, puesto que la fuerte dependencia del comercio con el exterior y las presiones

inflacionarias estarán continuamente generando ciclos de escasez no sólo de capital, sino que

muchas veces de los productos de consumo básicos para el mantenimiento de la población.

Lo anterior se asienta en un país con una importante heterogeneidad económica entre las

diferentes ramas de la economía, en las relaciones que guían los procesos productivos, las

diferentes regiones del territorio, e incluso los intereses tanto de las clases dominantes como

de los trabajadores urbanos, mineros y agrícolas.

Esto producirá ciclos económicos dispares con gran impacto en la economía boliviana,

generando periodos de gran inestabilidad económica, los que serán contrarrestados con el

aumento del endeudamiento externo y la inversión extranjera, generando presiones

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inflacionarias, fortaleciendo de esta forma, un círculo vicioso de dependencia y

vulnerabilidad.

Si bien existió un periodo de bonanza económica (1971-1974) resulta imposible dejar de lado el

efecto perverso del mismo en cuanto contribuyó a ocultar los problemas estructurales que

subyacieron a los procesos coyunturales. De esta forma, los ingresos por exportación de bienes

se incrementan fuertemente debido al aumento del precio en los productos exportados más

que por un aumento en el volumen de los mismos. En términos concretos, Grebe ( 1983)

muestra que mientras el valor de las exportaciones1 pasa de 93 en 1971 a 287 en 1974, el

quántum de las mismas sólo aumenta desde 111 a 117 en los mismos años, mientras el precio

aumenta desde 84 en el primer año a 287 en el segundo, entre lo que cabe destacar el

aumento del precio del petróleo que llega a 526.0 en 1974.2 A esto se suma el aumento del

endeudamiento público, el cual pasa desde US $170 millones de pesos a US $ 710 millones en

1974 y a US $ 1.831 millones en 1979 así como el traspaso de capitales desde empresas

estatales hacia el sector privado a través de la facilitación de créditos, el sector público deja de

participar en el crédito como lo había hecho anteriormente ( cerca del 60% en 1970-1972) y se

concentra en el ámbito privado ( llegando incluso al 89% en 1974) lo cual sumado a las

importaciones de productos de consumo genera una fuerte salida de capitales. Si situamos lo

anterior en un contexto político de dictadura militar no es de extrañar que poco se haya

tomado en cuenta el proceso inflacionario que implicó la utilización del excedente para fines

improductivos. Lo anterior, habría estimulado el contrabando de productos legales e ilegales,

así como la caída del poder adquisitivo de los salarios, los cuales fueron congelados durante el

periodo. Ley Nay y Mazier estiman que la pérdida del poder adquisitivo de los salarios entre

1970 y 1979 alcanza un 33% ( Grebe, 1983)

De acuerdo con Grebe (1983) en el año 1977 el sistema económico comienza a mostrar su

debilidad: la agricultura reduce sus tasas de crecimiento, la producción minera sigue este

patrón a pesar de que los precios internacionales siguen al alza, la amortización y pago por

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? Base 1970=100

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?Base 1970=100

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concepto de servicios de la deuda externa (tanto pública como privada) aumenta su

importancia en las cuentas del país, comprometiendo en 1977 más del 16% de las divisas

generadas por concepto de exportaciones al pago de amortizaciones y servicios de la deuda. La

situación se ve agravada a comienzos de la década de 1980: el Banco Central se encuentra sin

dólares en una situación en que el Gobierno agota su crédito exterior, la industria del estaño

se encontró agotada y descapitalizada , la exportación de gas (principal producto de Bolivia)

encontró dificultades cuando Argentina se agota sus reservas de moneda (dado que a través de

este país se encontraba el principal oleoducto de exportación), con el peso fuertemente

sobrevalorado y un déficit fiscal disparado. En 1980, Bolivia ya tenía la renta per cápita más

baja de América Latina ( con excepción de Haití).

Un primer punto crítico imposible de obviar llega cuando México agota sus reservas de

moneda extranjera en 1983, mismo año en que en Bolivia el fenómeno climático “el niño”

produce una sequía en el oeste e inundaciones en el este. Desde entonces, el Gobierno

constitucional del momento intentará estabilizar la economía fallidamente a través de diversas

medidas, lo que no logra contener una inflación que llegaría al 10.000% en 1985.

En este contexto, el Presidente Siles decide interrumpir el pago del servicio de la deuda externa

en 1984 lo que será utilizado políticamente por el ex dictador Bánzer junto a otros opositores

del Presidente para exigirle una renuncia temprana y el llamado a nuevas elecciones en Bolivia,

argumentando que el cese del pago de la deuda es una violación de tratados internacionales

con el potencial de producir un bloqueo económico. Lo anterior es un gatillador político que no

sólo manifiesta las intensas luchas de poder en el país y las contradicciones de alianzas políticas

erráticas en el periodo, sino que también se constituirá como el principio de un giro

económico, el que sería impulsado por quien nacionalizó los sectores clave de la economía e

impulsó la reforma agraria 30 años atrás.

MEDIDAS DE POLÍTICA ECONÓMICA QUE INICIAN Y CONSOLIDAN EL MODELO NEOLIBERAL

Las medidas de corte neoliberal implementadas en Bolivia se tradujeron tanto en medidas de

estabilización (con el argumento de estabilizar la economía y sentar las bases para el

crecimiento económico) como reformas de ajuste estructural (con el argumento de

reestructurar el sistema de incentivos y mejorar el marco regulatorio para las actividades

productivas).

Las políticas de estabilización se realizaron argumentando la necesidad de eliminar la

hiperinflación y restablecer la solvencia del país bajo un modelo basado en el mercado para la

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asignación de recursos. En este marco se realizaron cambios en la política fiscal y tributaria:

eliminación de subsidios directos e indirectos otorgados por el Banco Central, congelamiento

de salarios en el sector público, racionalización (despidos) de trabajadores en empresas

estatales, liberalización de precios de productos estatales , una transitoria moratoria con la

banca privada internacional y reforma tributaria. En cuanto a la política cambiaria se liberó el

tip de cambio, se eliminaron los controles o restricciones al capital u operaciones de cambio, se

restringió el financiamiento primario al sector público y a la banca de fomento, se realizo un

proceso de dolarización, y se creó una nueva moneda, se liberalizaron las tasas de interés y se

permitieron efectuar contratos y operaciones en moneda extranjera. Se realizaron

negociaciones internacionales y de gestión de la deuda externa: tras la aplicación de las

medidas impuestas en esta línea, Bolivia consiguió contar con el respaldo de organismos

internacionales y renegoció la deuda.

Paralelamente, se llevaron a cabo políticas de ajuste estructural, bajo el argumento de

garantizar la estabilidad, mejorar la eficiencia, y promover un mayor crecimiento económico.

Se liberalizó el comercio: creación de un arancel único aplicado a todas las importaciones,

eliminación de exoneraciones y barreras para-arancelarias, eliminación del requisito de

obtener licencias para la importación, suspensión de impuestos y otros gravámenes a la

importación de materias primas y bienes intermedios para la producción de bienes para la

exportación, garantía a exportadores del acceso directo potencial al financiamiento

internacional. También se aplicaron medidas para liberalizar el mercado financiero:

liberalización de las tasas de interés, reintroducción de transacciones en moneda extranjera, se

abrió la cuenta de capital de la balanza de pagos y se redujo el uso del crédito interno para el

financiamiento del sector público, se redujeron las tasas de encaje legal, se liquidó la banca

pública comercial y de fomento. Se liberalizó el mercado del trabajo: libre contratación y libre

negociación salarial entre empresas y trabajadores. Apertura financiera para capital extranjero:

igualdad de derechos, deberes y garantías para la inversión extranjera y nacional, garantía a la

inversión extranjera respaldada por convenios bilaterales o multilaterales, libre ingreso y salida

de servicios, capitales y remisión de utilidades hacia el exterior. Privatización de empresas,

capitalización de empresas estratégicas (transformación empresas en sociedades anónimas,

licitación del 50% de las mismas bajo garantías de inversión y traspaso de su administración).

MEDIDAS DE CORTE NEOLIBERAL: ARGUMENTOS V/S RESULTADOS

La toma de decisiones

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Argumento: Es relevante tomar en cuenta que el discurso parece haberse legitimado entre los

tomadores de decisión. Bajo un ideal que podría calificarse de mesiánico, quienes debían estar

convencidos de los beneficios del modelo neoliberal eran los actores de la política y los

técnicos tras de ellos. De esta manera, el plan económico habría sido elaborado a puertas

cerradas influido por un discurso radical en su forma. Jeffrey Sachs, economista de la Escuela

de Chicago y principal intelectual de la nueva propuesta económica, decía en sus visitas a

Bolivia “ Es como si ustedes fueran la medicina. Están obligados a dar algunos pasos radicales,

porque, si no, su paciente acabará muriéndose” ( Klein, 2007: 204).

El resultado: El secretismo y el posterior estado de sitio inmediato que se impuso tras la

anunciación del plan económico tenía su razón de ser “<< Nos matarán>> , predijo Fernando

Prado, el miembro más joven del grupo” ( Klein, 2007: 200). De esta manera, el discurso se

justificó en los círculos clave dejando al margen a una población que - bajo elecciones

democráticas- entregó la cabeza del Poder Ejecutivo a quien hubiera impulsado las reformas

nacionalistas en los años cincuenta.

Inflación

Argumento: El principal argumento para la realización de las reformas de ajuste estructural más

ortodoxas del continente hasta ese momento, habría sido el combate a la inflación. En este

contexto, el economista estadounidense Jeffrey Sachs apuntó en este sentido “ En un discurso

ante la Cámara de Comercio Bolivianoamericana, Sachs volvió a predecir podría poner fin a la

hiperinflación de la noche a la mañana y , según él mismo escribiría más tarde << el público

asistente sintió una mezcla de sobresalto y de gran alegría ante aquella posibilidad>>” ( Klein,

2007: 196-197). De acuerdo con los principios que guían el discurso neoliberal, el reducir la

inflación era posible, lo que resultaría fundamental para comenzar a estabilizar la economía.

Resultado: Todos los autores consultados coinciden en que el programa de estabilización logró

reducir la inflación de manera eficaz. De acuerdo con Antelo ( 2000) se reduce desde un 8.170

% en 1985 a un 66.0 % en 1986 y a un 10.7% en 1987, manteniéndose considerablemente más

baja en los años siguientes, alcanzando una mínima de 4.4% en 1998.

Crecimiento económico: El crecimiento del PIB es negativo en los primeros dos años de la

aplicación de las medidas de ajuste, pero logra ser positivo ya en el año 1987 ( 2.5%) y se

mantiene sobre el 4% desde 1990 hasta 1998, con excepción del año 1992 ( 1.6%) (Antelo,

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2000). Otras cifras nos dan una visión más general, en cuanto el PIB habría aumentado en

promedio un 3.4% desde los años noventa hasta 2004. Sin embargo, el PIB per cápita se

mantiene constantemente más bajo, siendo para el mismo periodo éste habría crecido a un

1.01%, lo que considerando el aumento de la población, sería insuficiente para mejorar la vida

del grueso de la población. ( Húmerez, 2006).

Estructura productiva exportadora:

Argumento: Se sostiene que la liberalización mejoraría los incentivos y la asignación de

recursos hacia el desarrollo de actividades con potencial exportador capaces de competir con

las importaciones. Los agentes actuarían bajo una racionalidad de mercado, lo que les llevaría

al desarrollo innovador en áreas económicas a través de un proceso de apertura de

oportunidades para explotar nuevos sectores productivos.

Resultados: Los autores coinciden en que las reformas de ajuste realizadas no contribuyeron a

diversificar la estructura productiva del país. El PIB sectorial no se modifica sustancialmente, a

pesar de una caída en la importancia de la minería ya visible en 1980 (8.09% del PIB de

acuerdo a Antelo, 2007: 67) y al aumento de exportaciones no tradicionales tales como la soya,

la producción exportadora se basa en la agricultura y los recursos naturales, sosteniendo la

imposibilidad histórica de Bolivia para el desarrollo de actividades industriales. La dependencia

en pocos productos como el petróleo y el gas se mantiene en el periodo ( Kohl, 2006) puesto

que es en estos sectores donde se concentra la inversión.

Empleo:

Argumento: La legislación laboral con formas de indexación rígidas o costos laborales elevados

son un obstáculo para el ajuste marcoeconómico. Para poder actuar en el mercado

internacional, se considera necesario modificar las prácticas laborales rígidas, así como todo

mecanismo que restringen la movilidad de los trabajadores. Los trabajadores cuyos empleos se

vieron afectados por el cambio de modelo, serían reubicados a través de mecanismos de

mercado en nuevos sectores productivos.

Resultados: el efecto de las políticas neoliberales en el empleo generó modificaciones

interesantes en diversos aspectos. Los despidos masivos de las empresas privatizadas y

capitalizadas fueron considerables, así como también lo fueron aquellos empleos vinculados al

sector manufacturero que se vio imposibilitado de competir con las importaciones ( Kohl,

2006). Adicionalmente, el programa “ Coca Cero” afectó un sector importante de la agricultura

boliviana, en cuanto la producción de la coca era estimada en 10% del PIB en 1985 ( Antelo,

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2000) permitiendo la sobrevivencia de unas 50.000 familias campesinas ( Kohl, 2006). En 1998,

la producción correspondía a un 3% afectando a una importante parte de la población

boliviana. Lamentablemente, el interés de EE.UU. en la erradicación de la coca en Bolivia no se

habría traducido en cooperación financiera para la relocalización productiva de los campesinos

que vivían de este producto. En este contexto, la economía informal aumentó, llegando incluso

al 70% de la población urbana en 1988. De acuerdo a Antelo ( 2000), el desempleo se redujo en

forma importante, pero al parecer habría aumentado el subempleo. Siguiendo a Arze

(2001), las cifras de empleo por sectores del mercado del trabajo en las ciudades capitales

puede ser ilustradora. De esta forma, el sector semi-empresarial, familiar y doméstico

correspondería a un 60% de la PEA en 1985, mientras en 1997 la sumatoria de estos sectores

correspondería a un 64,8% de la misma. En palabras del autor “ Es elocuente el hecho de que la

reducción de más del 50% del empleo estatal no fue compensado por el crecimiento del empleo

dependiente del sector empresarial como esperaban los operadores del programa de ajuste”

( Arze, 2001:9).

Privatizaciones y capitalización

Argumento: Las empresas públicas operan con constantes déficit por un actuar ineficiente de

los organismos responsables de administrarlas, el sector público no tiene los incentivos y

capacidades para garantizar la máxima rentabilidad de dichas empresas. La capitalización se

toma como una forma innovadora de traspasar parte de las empresas a manos privadas, en la

medida en que se ofrece un 50% de las mismas, junto con condicionalidades de inversión. El

resto sería transferido al sistema de pensiones que iría en beneficio de los trabajadores.

Resultados: Con la capitalización de 5 de las 6 empresas públicas más importantes del país se

logró comprometer inversiones por más de US $1,671 millones, representando alrededor del

25% del PIB, mientras las privatización 52 empresas medianas y pequeñas en 1992-1999 ,

recaudando cerca de 164 millones de dólares (Antelo, 2000) . Sin embargo, una de las

promesas de la capitalización al parecer no se cumplió en la medida en que tan sólo un 1% de

los ingresos fue traspasado a las pensiones de los trabajadores ( Kohl, 2006). Por otra parte, la

inversión extranjera aumentó, pasando de US $120.1 millones en 1992 a US $372.3 millones en

1995, y US $ 869.8 millones en 1998, concentrados en los hidrocarburos como constante

( entre el 22. 4% y un 58.5% del total), con un fuerte aumento en el sector servicios ( de 0.6%

en 1992 a un 35.4% en 1998), así como una fuerte disminución en la minería ( 66.3 % en 1992

a un 4.3% en 1998) y una caída menos profunda pero significativa en la industria y

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agroindustria ( pasando de un 10% en 1992 a un 1.8% en 1998). En total, la IED pasa de un

2.1% del PIB en 1992 a un 10.2% en 1998. (Antelo, 2000).

Balanza comercial y de cuenta corriente:

Argumento: al existir incentivos para la producción eficiente de productos exportadores a

través de un aumento de la inversión junto a las políticas monetarias, se espera que la balanza

comercial sea positiva, presentando así un nuevo impulso al dinamismo de la economía.

Resultados: La balanza comercial fue deficitaria en todo el periodo desde 1980 hasta 1990, con

excepción de los años 1989 y 1990, fluctuando entre un -08% en 1988 hasta un -10.3% en

1998. (Antelo, 2000)

El déficit en cuenta corriente disminuye progresivamente desde 1985 ( -7.3%) hasta alcanzar

superávit en 1989 ( 0.7%) y 1990 ( 2%). Sin embargo, a partir de 1991 continúa el déficit

( -4.1%) alcanzando su máxima expresión en 1998 ( -7.9%). De acuerdo con Antelo ( 2000) esto

se explicaría por un aumento de la IED y podría ser potencialmente problemático en cuanto

esto no habría sido acompañado por un aumento en las exportaciones capaces de revertir la

tendencia hacia el déficit en la balanza comercial.

Ahorro e Inversiones:

Argumento: Las políticas de estabilización permitirían crear una economía sólida y confiable

que, junto a facilidades y garantías, fortalecería la inversión extranjera directa. De esta manera,

la economía se haría más competitiva en la medida en que los productos nacionales se verían

impulsados a mejorar su productividad para así competir con las importaciones en igualdad de

condiciones.

Resultado: El ahorro público se incrementó de manera considerable en con la aplicación de las

medidas pasando de un promedio de 1.9% del PIB en 1986-1990 a un promedio de 4.8% en el

periodo 1991-1998 y una reducción posterior en 1998 al 2.8%. Por otra parte se evidencia un

considerable aumento en la IED , la que pasa desde un 0.2% en 1985 a un 10.2% en 1998,

siendo desde 1997 superiores a las inversiones públicas. (Antelo, 2000)

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Deuda externa:

Argumento: Dado que los organismos financieros internacionales son quienes promueven este

tipo de medidas, resulta posible pensar que llevarlas a cabo permitiría construir relaciones con

el Estado que sentaría una mejor base para la posible repactación de la deuda.

Resultado: Tras la aplicación de las medidas de estabilización y de ajuste estructural y el

consiguiente apoyo de organismos internacionales y la posibilidad de reprogramación de la

misma y de alivio de la misma, la deuda externa ha disminuido pasando de un 10.6% en 1985 a

un 51.4% en 1998. Sin embargo, esto no fue suficiente para garantizar la sostenibilidad de la

balanza de pagos, por lo que en 1997 se buscan nuevas formas de aliviar el pago de la deuda.

(Antelo, 2000)

Donaciones:

Argumento: Considerando que Bolivia continuó siendo frágil y vulnerable frente a los vaivenes

del mercado internacional, y tomando en cuenta la aplicación de las medidas, Bolivia se

convertiría en un país importante de “ rescatar” en la medida en que el programa neoliberal

mostraba ser posible en un país democrático. La fuerte injerencia que tuvo Estados Unidos en

la evolución económica del país durante el periodo, se presentó ahora, en términos claros y

directos “… Edwin Corr , embajador estadounidense en Bolivia por aquel entonces , me dio una

idea clara al respecto. Él recordaba haberse reunido con todos los partidos políticos y haberles

dejado muy claro que la ayuda estadounidense sólo llegaría al país si se decidían por el camino

del shock” ( Klein, 2007: 199).

Resultado: Bolivia recibió donaciones que fluctuaron en torno al 4% del PIB en 1991, y cerca

del 8% en 1998. (Antelo, 2000)

Pobreza:

Argumento: Uno de los principales objetivos de las políticas supuestamente tendría “ como

objetivo básico promover el crecimiento económico para reducir la incidencia y brecha de

pobreza y mejorar la distribución del ingreso”, lo que se produciría al reducir la inflación

(Antelo, 2000: 72).

Resultados: De acuerdo con Antelo ( 2000) la pobreza disminuyó entre 1976 y 1992, aunque

gran parte de la población continúa siendo pobre, llegando al 70.5% en 1992. De acuerdo al

autor, los salarios reales del sector formal aumentaron. Sin embargo, debe tenerse en cuenta

que esto se conjuga con una creciente informalización del trabajo, por lo que el alcance que

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pueda tener dicho aumento es probablemente escaso para el grueso de la población.

Adicionalmente, el índice de Gini se mantuvo constante entre 1990 y 1994, lo que mostraría

que no existieron avances significativos en materia de desigualdad. Sin embargo, considerando

que aumentó el crecimiento, los salarios en el empleo formal y tomando en cuenta algunos de

los indicadores económicos del periodo, sería necesario profundizar en las estadísticas para ver

hacia qué sectores se han transferido las nuevas ganancias.

ALGUNAS REFLEXIONES FINALES

La situación económica, política y social de Bolivia previa a la aplicación de las medidas

neoliberales se mostraba insostenible en el tiempo, puesto que evidentemente el país se

encontraba en un espiral de inestabilidad que junto al mal manejo de la mayoría de los

Gobiernos del periodo impidió el desarrollo de un sector productivo capaz de fortalecerse a

través de los años. Lo anterior fue un caldo de cultivo para la aplicación de medidas de corte

neoliberal en un país que - si bien considero no es posible calificar de propiamente

democrático- contó con un Gobierno elegido democráticamente. Las primeras medidas fueron

aplicadas en bloque dentro de los primeros días del nuevo Gobierno, el cual desplegó toda su

fuerza tras el anuncio de las mismas tras el evidente rechazo de sectores de la población.

Las medidas adoptadas fueron siendo legitimadas bajo un discurso disfrazado de “técnico”, lo

que a mi modo de ver, resulta fundamental en la medida en que se intenta posicionar la idea

de que lo económico no tiene relación con lo político. Considero que el modelo hegemónico se

ha posicionado discursivamente como un tabú, impidiendo un debate que permita vislumbrar

las contradicciones del estado del capitalismo actual. Sin embargo, no parece casualidad que

sea justamente en Bolivia, donde se aplicaron las medidas ortodoxas de manera

extremadamente veloz y radical, uno de los países que pareciera lograron cuestionar algunos

de sus principios. Si bien el neoliberalismo cumplió con algunas de sus promesas; reducir la

inflación, aumentar el crecimiento y promover la inversión extranjera, pareciera ser que la

lógica no se asienta sobre el desarrollo activo de la economía por parte de Bolivia para así

lograr superar poco a poco los niveles de dependencia y vulnerabilidad en que históricamente

se ha encontrado.

Quedan abiertas preguntas que tienen relación al ámbito político de la economía ¿A quiénes

se benefició? ¿Quiénes mejoraron sus condiciones de vida? ¿A qué costo? ¿Qué intenciones

existen tras las promesas del modelo? Responder a ellas requeriría de un análisis que

trasciende el objetivo de este trabajo quedando abiertas para futuras reflexiones.

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Bibliografía

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